\u00a0 \u00a0 Sentencia C-871\/02 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia de cargo diferente \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado que si el Legislador regula una materia y \u00a0excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Criterio de procedencia \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisi\u00f3n legislativa relativa, la existencia de una disposici\u00f3n que excluya de sus hip\u00f3tesis o de sus consecuencias alguna situaci\u00f3n que en principio deb\u00eda estar incluida, que tal exclusi\u00f3n no tenga justificaci\u00f3n alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por \u00faltimo que dicha exclusi\u00f3n constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Razones para cr\u00edtica de dise\u00f1o \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Cambio de esquema anterior \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Municipios, distritos y departamentos \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIA A ENTIDADES TERRITORIALES-Modificaci\u00f3n f\u00f3rmula de liquidaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIA A ENTIDADES TERRITORIALES-Flexibilizaci\u00f3n de destinaci\u00f3n de dineros y criterios de reparto \u00a0<\/p>\n
DEFICIT PUBLICO-Medidas tendientes a solucionarlo \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Papel del legislador \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Se\u00f1alamiento por ley de par\u00e1metros de distribuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Determinaci\u00f3n legislativa de par\u00e1metros de distribuci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Precisi\u00f3n de criterios de distribuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Financiaci\u00f3n\/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Ausencia de definici\u00f3n constitucional de qu\u00e9 comprende \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Alcance y l\u00edmites \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Relaci\u00f3n Ejecutivo y Ley \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Relaci\u00f3n Ley y Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Administraci\u00f3n sujeta a la ley \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Subordinaci\u00f3n del legislador a la Constituci\u00f3n\/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Opciones del legislador dentro del marco de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SECRETARIA DE EDUCACION-Funciones administrativas \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Exclusi\u00f3n de recursos a funcionarios de secretarias de educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Opci\u00f3n de incluir a funcionarios de secretar\u00edas de educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Monto de transferencias\/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Base para calcular las sumas \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Elementos a tener en cuenta en c\u00e1lculo de la base inicial \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Componentes de la base inicial y monto \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Pago del personal docente y administrativo de instituciones educativas p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
CENTRO EDUCATIVO EN RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Asociaci\u00f3n con instituciones educativas \u00a0<\/p>\n
CENTRO EDUCATIVO EN RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3993 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001 \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Jairo Alberto Baquero Prada \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., quince (15) de octubre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Jairo Alberto Baquero Prada solicita ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44654 del (21) de diciembre de 2001, y se subraya el aparte acusado, \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 715 DE 2001 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 21) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 15. Destinaci\u00f3n. Los recursos de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n del Sistema General de Participaciones se destinar\u00e1n a financiar la prestaci\u00f3n del servicio educativo atendiendo los est\u00e1ndares t\u00e9cnicos y administrativos, en las siguientes actividades:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas p\u00fablicas, las contribuciones inherentes a la n\u00f3mina y sus prestaciones sociales. (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Luego de mencionar un breve aparte de la exposici\u00f3n de motivos de la ley 715, el actor concluye que \u00e9sta viol\u00f3 la Constituci\u00f3n al no seguir a plenitud los dictados del Acto Legislativo 01 de 2001, pues este mismo contempla que la norma que lo desarrolle debe incluir el rubro de los docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal. As\u00ed, no es admisible para el demandante que la ley org\u00e1nica ignore el mandato constitucional. Por tanto no acepta que la ley limite el criterio de servicio educativo con el t\u00e9rmino instituciones educativas p\u00fablicas, dejando por fuera al personal administrativo de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n. Ello crea un problema para las administraciones departamentales, distritales y municipales que no pueden pagar el personal administrativo de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo0, en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la inexequibilidad del aparte acusado. Para el ciudadano, la expresi\u00f3n \u201cinstituciones educativas p\u00fablicas\u201d tiene una precisa connotaci\u00f3n en el art\u00edculo 9 de la Ley 715 de 2001, que las define como \u201c\u2026un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades p\u00fablicas o por particulares, cuya finalidad ser\u00e1 prestar un a\u00f1o de educaci\u00f3n preescolar y nueve grados de educaci\u00f3n b\u00e1sica como m\u00ednimo y la media\u201d. En esta categor\u00eda se encuentran los centros educativos que no ofrecen todos lo grados y a fin de cubrir el ciclo de educaci\u00f3n b\u00e1sica y completa deber\u00e1n asociarse con otras instituciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la norma demandada es absurda pues de ella se concluye que es claro que no solo no pueden pagarse los empleados administrativos que est\u00e9n por fuera de las instituciones educativas p\u00fablicas, sino tampoco los empleados y docentes administrativos de los centros educativos p\u00fablicos u oficiales. Resulta entonces inadmisible que el legislador haya resuelto excluir de la financiaci\u00f3n con recursos del Sistema General de Participaciones a las entidades educativas p\u00fablicas que apenas sean centros educativos. Seg\u00fan su parecer, puede atribuirse este error a un olvido del legislador, especialmente porque el imperativo constitucional es categ\u00f3rico. Por lo anterior, el ciudadano considera que debe declararse la inexequibilidad del fragmento acusado o condicionar su interpretaci\u00f3n a que la expresi\u00f3n instituci\u00f3n educativa se interprete de manera distinta a lo establecido en el art\u00edculo 9 de la ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodr\u00edguez interviene en este proceso con el fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada pues \u00e9sta se encuentra en el cap\u00edtulo IV referido a la distribuci\u00f3n de recursos del sector educativo, cuyo encabezado se\u00f1ala que \u201clos recursos de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n del Sistema General de Participaciones se destinar\u00e1n a financiar la prestaci\u00f3n del servicio educativo atendiendo los est\u00e1ndares t\u00e9cnicos y administrativos (\u2026)\u201d. Para la ciudadana, el art\u00edculo demandado no debe ser le\u00eddo en forma aislada, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que los recursos se\u00f1alados ser\u00e1n destinados al pago del servicio educativo tanto en el \u00e1rea t\u00e9cnica como administrativa. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. INTERVENCIONES OFICIALES \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ivonne Edith Gallardo G\u00f3mez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene a fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Luego de un recuento sobre la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del derecho a la educaci\u00f3n, concluye que el car\u00e1cter fundamental de este derecho llev\u00f3 a que el legislador evitara que los recursos destinados al mismo fueran malgastados, y por eso consagr\u00f3 que los recursos del sistema general de participaciones solamente se podr\u00edan destinar al pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas p\u00fablicas, a fin de garantizar calidad y cobertura en el derecho a la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aras de lograr esta meta, no se pod\u00edan menoscabar los recursos del sector educativo (entendido como el servicio que reciben los alumnos) para atender sectores administrativos, como las Secretar\u00edas de educaci\u00f3n o el Ministerio. Adem\u00e1s, durante la vigencia de la Ley 60 de 1993, se hab\u00eda entendido que estas entidades reciben recursos propios, bien sea de los municipios, departamentos o del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, y mediante el situado fiscal se cancelaban los emolumentos de los servidores de los que habla el Acto Legislativo 01 de 2001, y no los de los \u00a0funcionarios del Ministerio de Educaci\u00f3n y de la Secretar\u00eda de Educaci\u00f3n, quienes eran pagados con recursos propios de cada entidad territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente recuerda el r\u00e9gimen de transici\u00f3n establecido por la ley 715 y concluye que de \u00e9ste se sigue que las entidades territoriales tienen un t\u00e9rmino para ajustar, entre otros asuntos, las plantas de personal para que los funcionarios cuyos salarios antes eran cancelados con los recursos del situado fiscal, pasen a formar parte de la planta de las instituciones p\u00fablicas educativas. Adem\u00e1s, mediante el decreto 457 de 2002, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional reglament\u00f3 el art\u00edculo 41 de la ley 715, y previ\u00f3 que durante el a\u00f1o 2002 los funcionarios a los que se les pagaba con recursos del situado fiscal se les pagar\u00eda con dineros del Sistema General de Participaciones. Por ello, la demanda carece de objeto, pues los rubros se\u00f1alados por el demandante ser\u00e1n cubiertos as\u00ed: mientras se desarrollan las f\u00f3rmulas consagradas en la ley 715 de 2001, la asignaci\u00f3n de recursos por alumno atendido en el sistema educativo en los departamentos y municipios certificados a 31 de diciembre de 2001 \u201cpodr\u00e1n continuar pagando con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones a los funcionarios administrativos de planta de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n que ven\u00edan siendo pagados en el a\u00f1o 2001 con recursos del situado fiscal para educaci\u00f3n\u201d por su parte, a quienes se les paguen sus salarios con recursos propios, ya sea del Ministerio, de los departamentos, municipios o distritos, \u201cse les continuar\u00e1 cancelando su salario de la misma forma que se efectuaba antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2001 y por la ley 715 de 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la interviniente anota que el cargo de la presente demanda lleva a pensar que el Legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa en el art\u00edculo acusado al excluir a un grupo de empleados. Luego de un recuento jurisprudencial sobre el tema, la interviniente considera que no se present\u00f3 omisi\u00f3n alguna pues no se ha configurado violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. Adem\u00e1s, con la consagraci\u00f3n de un r\u00e9gimen de transici\u00f3n y la expedici\u00f3n del decreto 457 de 2002 est\u00e1n cubiertas las posibles previsiones que el actor echa de menos en su demanda. \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Rodr\u00edguez Guevara, actuando en representaci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la norma demandada. Considera el ciudadano que la ley 715 desarrolla a cabalidad el Acto Legislativo 01 de 2001 pues entiende que son condiciones necesarias para la garant\u00eda del derecho a la educaci\u00f3n la viabilidad financiera y la organizaci\u00f3n adecuada del sistema educativo. Para el ciudadano, de las previsiones contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2001 no se sigue, como pretende el demandante, que dicho acto ordene la financiaci\u00f3n de servidores p\u00fablicos distintos al personal docente y administrativo de las instituciones educativas p\u00fablicas, con cargo a los recursos de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n del sistema general de participaciones. Adem\u00e1s, cualquier duda sobre la aplicaci\u00f3n de la ley queda aclarada con el decreto 457 de 2002, que establece medidas de car\u00e1cter temporal para facilitar la transici\u00f3n relacionada con la financiaci\u00f3n de funcionarios administrativos de las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Gloria Amparo Romero Gait\u00e1n, apoderada del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la constitucionalidad del art\u00edculo 15, numeral 15.1 de la ley 715 de 2001. Para la ciudadana, el per\u00edodo de transici\u00f3n determinado por la ley demandada permite organizar las plantas municipales de docentes, directivos docentes y administrativos sin fracturar el sistema educativo para adoptar la nueva normatividad de manera gradual. Adem\u00e1s, anota que el esp\u00edritu del legislador fue evitar que los administradores de dichos recursos los destinen a fines diferentes a la prestaci\u00f3n del servicio educativo. En virtud de ello, el Ministerio de Educaci\u00f3n ha proferido diversas resoluciones y directivas a fin de reorganizar el sector educativo y ello no deja de lado a los funcionarios cuyos salarios eran cancelados con los recursos del situado fiscal, ya que en la reorganizaci\u00f3n de las plantas de personal, los entes territoriales deber\u00e1n incorporar dichos funcionarios a los establecimientos educativos, donde deber\u00e1n prestar sus servicios. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2982, recibido el 05 de junio de 2002, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare exequible el aparte acusado. Luego de resumir el contenido de los art\u00edculos constitucionales reformados en virtud del Acto Legislativo 01 de 2001, el Ministerio P\u00fablico precisa la conformaci\u00f3n del servicio p\u00fablico educativo y las instituciones educativas p\u00fablicas de conformidad con la ley 115 de 1994. Adem\u00e1s resalta que la prestaci\u00f3n del servicio educativo hace \u00e9nfasis en la autonom\u00eda territorial, la gesti\u00f3n de su propio desarrollo y la prioridad del gasto social a fin de redistribuir el ingreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior, la Vista Fiscal deduce que las funciones de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n son propias de un ente de la administraci\u00f3n territorial dependiente del despacho del gobernador o el alcalde. As\u00ed, las funciones de estos servidores p\u00fablicos no est\u00e1n enmarcadas dentro de las que cumplen los docentes y administrativos vinculados a las instituciones educativas p\u00fablicas. Estos organismos son entonces responsables de la asesor\u00eda para el dise\u00f1o y desarrollo del curr\u00edculo de las instituciones educativas estatales de su jurisdicci\u00f3n, y por ello la administraci\u00f3n territorial debe hacerse cargo de los gastos. Para el Ministerio P\u00fablico es claro que la organizaci\u00f3n del servicio p\u00fablico educativo tiene como criterio b\u00e1sico atribuir a la Naci\u00f3n la direcci\u00f3n y planificaci\u00f3n del sector, al departamento su coordinaci\u00f3n y administraci\u00f3n, y al municipio su prestaci\u00f3n. Todo ello justifica el fortalecimiento de la descentralizaci\u00f3n territorial en materia educativa. De otro lado, anota que de acuerdo con el art\u00edculo 173 de la ley 115 de 1994, los recursos financieros estatales del sector educativo est\u00e1n conformados por el antiguo situado fiscal y los dem\u00e1s recursos p\u00fablicos nacionales dispuestos en la ley, m\u00e1s el aporte del departamento, distritos y municipios, recursos que se consideran gasto p\u00fablico social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anota igualmente la Procuradur\u00eda que la diferencia en la forma de vinculaci\u00f3n al servicio educativo estatal y a las secretar\u00edas de educaci\u00f3n territoriales determina un tratamiento presupuestal distinto, que es el establecido en el Acto Legislativo 01 de 2001 y en la Ley 715. Por ello la decisi\u00f3n del legislador de no incluir al personal administrativo que labora en las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n no puede tacharse como contraria a los principios del sistema general de participaciones. En conclusi\u00f3n, la expresi\u00f3n censurada corresponde a la voluntad del Constituyente derivado de incluir en el sistema general de participaciones s\u00f3lo al personal docente y administrativo vinculado directamente a las instituciones de educaci\u00f3n p\u00fablica de los departamentos y municipios. As\u00ed, para costear los gastos de la parte administrativa relacionada con el sector educativo de esas entidades territoriales, el constituyente derivado previ\u00f3 de manera transitoria, la financiaci\u00f3n con los recursos de la Naci\u00f3n s\u00f3lo hasta cuando haya transcurrido el per\u00edodo de transici\u00f3n determinado en el Acto Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241-4 de la Carta, ya que la disposici\u00f3n acusada hace parte de una ley de la rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Asunto previo. Inexistencia de cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
2.- Esta Corte ya tuvo la oportunidad de estudiar el art\u00edculo 15 numeral 1 de la Ley 715 de 2002 acusado en la presente oportunidad. As\u00ed, la sentencia C-618 de 2002 lo declar\u00f3 exequible. Sin embargo, esa misma providencia limit\u00f3 el alcance de la cosa juzgada, pues la parte resolutiva se\u00f1al\u00f3 expresamente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCUARTO.- Declarar exequibles los art\u00edculos 5\u00b0, numerales 5.7. y 5.18; 6\u00b0 numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11., 6.2.15., 7\u00b0 numerales 7.3., 7.4., 7.15.; 8\u00b0 numeral 8.2.; 10\u00b0 numerales 10.7., 10.8., 10.10., 10.11; 15 numeral 5.1.; 17; 21; 34; 40, par\u00e1grafos 1 y 2, y numeral 40.3.; con relaci\u00f3n al cargo de violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. (subrayas no originales).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la cosa juzgada fue relativa, y al encontrarse ahora la Corte frente a un cargo diferente al que fue estudiado en la sentencia C-618 de 2002, procede un pronunciamiento de fondo sobre las acusaciones de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
3.- Para el actor, la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional, pues no establece, como deber\u00eda hacerlo, que los empleados administrativos de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n deben ser financiados con los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante SGP) \u00a0regulado por los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n, tal y como fueron reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, varios intervinientes y la Vista Fiscal argumentan que el aparte acusado es constitucional ya que desarrolla adecuadamente los mandatos superiores sobre el SGP. Finalmente, otro interviniente considera que la norma es inconstitucional, pero por una raz\u00f3n distinta: seg\u00fan su parecer, los recursos del SGP deben financiar \u00a0no s\u00f3lo a las instituciones educativas p\u00fablicas sino tambi\u00e9n a los centros educativos y sus funcionarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Visto lo anterior, esta demanda plantea dos problemas relacionados, a saber, si es constitucional o no que la expresi\u00f3n acusada no haya se\u00f1alado que (i) los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n y (ii) los gastos de los centros educativos deb\u00edan ser financiados con los recursos del SGP. Los cargos est\u00e1n entonces orientados a plantear una posible omisi\u00f3n legislativa relativa. Por esa raz\u00f3n, la Corte comenzar\u00e1 por recordar brevemente su doctrina sobre la omisi\u00f3n legislativa, para luego examinar el alcance de la libertad del Congreso en la regulaci\u00f3n de los alcances del SGP. Ese estudio permitir\u00e1 entonces determinar si efectivamente existe o no la omisi\u00f3n inconstitucional aducida por el actor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Omisi\u00f3n legislativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- La Corte ha considerado que si el Legislador regula una materia y \u00a0excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia1, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisi\u00f3n legislativa relativa. As\u00ed, la sentencia C-185 de 2002 afirm\u00f3 al respecto: \u00a0<\/p>\n
“…para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposici\u00f3n jur\u00eddica, por haber incurrido el Congreso en omisi\u00f3n legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jur\u00eddicas aquellos casos que, por ser asimilables, ten\u00edan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condici\u00f3n que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusi\u00f3n de los casos o ingredientes carezca de un principio de raz\u00f3n suficiente; (iv) que la falta de justificaci\u00f3n y objetividad genere para los casos excluidos de la regulaci\u00f3n legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisi\u00f3n sea el resultado del incumplimiento de un deber espec\u00edfico impuesto por el constituyente al legislador.” \u00a0<\/p>\n
6.- Como vemos, la Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisi\u00f3n legislativa relativa, la existencia de una disposici\u00f3n que excluya de sus hip\u00f3tesis o de sus consecuencias alguna situaci\u00f3n que en principio deb\u00eda estar incluida, que tal exclusi\u00f3n no tenga justificaci\u00f3n alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por \u00faltimo que dicha exclusi\u00f3n constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. Con base en esa reiterada doctrina, entra esta Corporaci\u00f3n a analizar si la norma acusada incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar si ello ocurri\u00f3, este Tribunal iniciar\u00e1 con el an\u00e1lisis del sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 y la modificaci\u00f3n del sistema de transferencias. Luego ser\u00e1 descrito cu\u00e1l es el margen de libertad de configuraci\u00f3n del legislador en la regulaci\u00f3n del SGP, para de esa manera poder determinar si el Congreso ten\u00eda o no la obligaci\u00f3n de incluir a los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n y a los centros educativos en la destinaci\u00f3n de los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, el SGP y el sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 \u00a0<\/p>\n
7.- La Constituci\u00f3n de 1991 es auton\u00f3mica y por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la previa asignaci\u00f3n de recursos suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la Asamblea Constituyente mantuvo los ingresos tributarios m\u00e1s din\u00e1micos en el orden nacional, pero estableci\u00f3 un derecho de las entidades territoriales a participar en un componente de esos ingresos nacionales (CP art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligaci\u00f3n de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya sea por v\u00eda del situado fiscal, que correspond\u00eda a los departamentos y a los distritos, ya sea por la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, los art\u00edculos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (de ahora en adelante ICN).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8- Este dise\u00f1o fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separaci\u00f3n entre situado fiscal y participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes hab\u00eda generado duplicidad de funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qu\u00e9 determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los criterios de distribuci\u00f3n se\u00f1alados por la misma Carta, seg\u00fan la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados demasiado r\u00edgidos, pues no atend\u00edan a la diversidad de poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de c\u00e1lculo del monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabiliz\u00f3 de ser un factor importante en el agravamiento del d\u00e9ficit fiscal nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9- Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001 cambi\u00f3 el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, cre\u00f3 el SGP, que reagrupa el anterior situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, con lo cual desaparece la distinci\u00f3n entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribuci\u00f3n de esos dineros entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, ese Acto Legislativo modific\u00f3 la f\u00f3rmula de liquidaci\u00f3n de las transferencias, las cuales ya no estar\u00e1n ligadas a los ICN del a\u00f1o respectivo, como la hac\u00eda la regulaci\u00f3n precedente. La nueva normatividad establece un r\u00e9gimen permanente, que comenzar\u00e1 a regir a partir de 2008, y seg\u00fan el cual el incremento de esas participaciones se calcular\u00e1 a partir del promedio de la variaci\u00f3n porcentual que tengan los ICN durante los cuatro a\u00f1os anteriores. Y prev\u00e9 un r\u00e9gimen transitorio, para el per\u00edodo comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente desvinculado de la evoluci\u00f3n de los ICN y depender\u00e1 esencialmente de la tasa de inflaci\u00f3n (CP art. 257, Par\u00e1grafo transitorio 2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Acto Legislativo flexibiliz\u00f3 la destinaci\u00f3n de esos dineros. As\u00ed, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educaci\u00f3n, mientras que la nueva regulaci\u00f3n, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educaci\u00f3n, admite que sean destinados a otros sectores. Y adem\u00e1s, la nueva regulaci\u00f3n constitucional flexibiliz\u00f3 los criterios de reparto, pues abandon\u00f3 la mayor\u00eda de las f\u00f3rmulas estrictas que ten\u00eda la anterior normatividad, y atribuy\u00f3 a la ley la determinaci\u00f3n y concreci\u00f3n de los criterios y montos de reparto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En anterior oportunidad, esta Corte ya hab\u00eda estudiado los objetivos y finalidades de este Acto Legislativo. As\u00ed, la sentencia C-644 de 2002 record\u00f3 que esa reforma constitucional hace parte de una serie de medidas encaminadas a solucionar el d\u00e9ficit p\u00fablico. Sus objetivos fueron devolver la din\u00e1mica a la econom\u00eda; fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar reglas que impidan hacia el futuro un descontrol en las finanzas p\u00fablicas y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales.2 En esencia, esta reforma respondi\u00f3 a \u201cla necesidad urgente de devolverle viabilidad a las finanzas p\u00fablicas, tanto nacionales como departamentales y municipales\u201d3. Afirm\u00f3 entonces el fallo citado que el Acto Legislativo \u201cno solo se centra en la modificaci\u00f3n de las transferencias a las regiones, sino que adicionalmente limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el Gobierno Central.\u201d 4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SGP, libertad de configuraci\u00f3n del legislador y la definici\u00f3n de los beneficiarios de los recursos destinados a educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- Un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de los nuevos art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n muestra que el Legislador juega un papel esencial en el desarrollo y configuraci\u00f3n espec\u00edfico del SGP. As\u00ed, esas disposiciones constitucionales se\u00f1alan que, salvo lo expresamente definido por la Carta, corresponde a la ley determinar los servicios a cargo de la Naci\u00f3n, los departamentos, los distritos y los municipios; autorizan que el Congreso establezca los criterios para la distribuci\u00f3n de los dineros del SGP; le permiten se\u00f1alar los casos en los cuales la Naci\u00f3n puede concurrir en la financiaci\u00f3n de los gastos en los servicios que ella misma se\u00f1ale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios, entre otras facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto no significa obviamente que la ley tenga una absoluta discrecionalidad para regular el SGP pues en algunos puntos la propia Constituci\u00f3n fija ciertos par\u00e1metros. Por ejemplo, el art\u00edculo 356 determina unos criterios b\u00e1sicos para la distribuci\u00f3n de los recursos para salud y educaci\u00f3n, pues se\u00f1ala que la ley deber\u00e1 tomar en cuenta la poblaci\u00f3n atendida y por atender, el reparto entre poblaci\u00f3n urbana y rural, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad. Sin embargo, incluso en estos puntos, la Constituci\u00f3n no define estrictamente los asuntos pues se limita a dar criterios generales, que deber\u00e1n ser concretados por el Legislador. Por tanto, la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso para la regulaci\u00f3n del SGP es amplia, pues salvo en aquellos puntos en los que la Constituci\u00f3n defina criterios estrictos, porcentajes, montos o prioridades, corresponder\u00e1 a la ley determinar el contorno preciso del SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11- De acuerdo con ello, la ley puede se\u00f1alar los par\u00e1metros para distribuir los recursos del SGP, entre ellos los destinados al servicio educativo. As\u00ed, es cierto que la educaci\u00f3n juega, junto con la salud, un papel estrat\u00e9gico en el SGP, pues esos sectores fueron considerados aspectos especiales al momento de llevar a cabo la reforma de los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. El inciso 4 del art\u00edculo 356 de la Carta menciona que los \u201crecursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de los servicios a su cargo, d\u00e1ndole prioridad al servicio de salud y los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestaci\u00f3n de los servicios y la ampliaci\u00f3n de cobertura\u201d. Es pues indudable que un porcentaje de los recursos del SGP deben ser asignados a la educaci\u00f3n. Sin embargo, conviene destacar que el Acto Legislativo 01 de 2001 no quiso limitar la libertad legislativa en cuanto a los criterios para distribuir los recursos provenientes del SGP destinados al sector educativo, pues se limit\u00f3 a se\u00f1alar unos criterios generales de distribuci\u00f3n que deber\u00edan ser concretados por el Congreso. Por tanto, en principio, el legislador puede determinar los par\u00e1metros para distribuir los recursos del sistema educativo, siempre y cuando garantice la prestaci\u00f3n del servicio y la ampliaci\u00f3n de la cobertura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12- Como hemos visto, una parte del SGP est\u00e1 destinada a financiar la educaci\u00f3n, pero el Legislador tiene libertad para precisar los criterios de distribuci\u00f3n. La pregunta que surge, teniendo en cuenta los cargos del actor, es entonces si en ejercicio de esa libertad, el Legislador deb\u00eda incorporar en el sector educativo financiado con los recursos del SGP a los funcionarios administrativos de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para responder ese interrogante, es necesario tener en cuenta que la Constituci\u00f3n no define expl\u00edcitamente hasta donde llega el sector educativo, que debe ser financiado por el SGP. Esto no significa obviamente que esa categor\u00eda carezca de contenido, puesto que el concepto de educaci\u00f3n tiene referentes sociales y constitucionales relativamente determinados, que delimitan parcialmente la noci\u00f3n de servicio educativo financiable por el SGP. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 356 superior precisa los niveles de educaci\u00f3n financiables por el SGP pues habla de los \u201cservicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media\u201d. Sin embargo, la ausencia de una definici\u00f3n constitucional de qu\u00e9 comprende ese sector educativo hace que estemos frente a un concepto jur\u00eddico indeterminado, que configura un conjunto con l\u00edmites flexibles, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de todas las actividades que tienen que ser incluidas en el sector educativo financiable por el SGP, pero ello no quiere decir que exista una total indefinici\u00f3n del concepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13- Esta naturaleza indeterminada de la noci\u00f3n de educaci\u00f3n permite establecer los alcances y l\u00edmites del control constitucional material de las definiciones del Legislador en este campo. Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relaci\u00f3n del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constituci\u00f3n. En efecto, la administraci\u00f3n est\u00e1 sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jur\u00eddico indeterminado, ella est\u00e1 obligada a adoptar la soluci\u00f3n m\u00e1s acorde con la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constituci\u00f3n una relaci\u00f3n m\u00e1s compleja puesto que \u00e9sta es tanto de libertad como de subordinaci\u00f3n. El legislador no puede desbordar la Constituci\u00f3n y est\u00e1 subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en funci\u00f3n del pluralismo y la participaci\u00f3n democr\u00e1tica (CP arts 3\u00ba, 40 y 150), el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta5. Esta Corte ya hab\u00eda delimitado los alcances del control constitucional del desarrollo legislativo de conceptos constitucionales, cuando se\u00f1al\u00f3 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, as\u00ed como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las categor\u00edas constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremac\u00eda de la Carta y la libertad pol\u00edtica del Legislador. Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de l\u00edmites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contrar\u00eden la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constituci\u00f3n de manera tal que desconozca el pluralismo pol\u00edtico y la alternancia de diferentes pol\u00edticas, pues la Carta es un marco de coincidencias b\u00e1sico, dentro del cual coexisten visiones pol\u00edticas diversas. \u00a0<\/p>\n
Ese control de l\u00edmites var\u00eda su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcci\u00f3n constitucional de un determinado concepto o instituci\u00f3n. As\u00ed, si la determinaci\u00f3n de los elementos estructurales de un concepto es m\u00e1s o menos completa, esto hace m\u00e1s estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha limitado el \u00e1mbito de acci\u00f3n del legislador. Por el contrario, si la protecci\u00f3n constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jur\u00eddica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas leg\u00edtimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en funci\u00f3n del pluralismo pol\u00edtico, la soberan\u00eda popular, el principio democr\u00e1tico y la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso (CP arts 1\u00ba, 3\u00ba, 8\u00ba y 150), se entiende que cuando la Constituci\u00f3n \u00a0ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse v\u00e1lida la regla establecida por el Legislador\u201d6. \u00a0<\/p>\n
14- Ahora bien, como fue mencionado anteriormente, el demandante cuestiona la exclusi\u00f3n de los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n de los recursos del SGP. En el fondo, el argumento impl\u00edcito del actor es que los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n hacen parte del servicio educativo, por lo que no pod\u00edan ser excluidos de la financiaci\u00f3n proveniente del SGP. Por tratarse entonces de una supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa, entra la Corte a determinar si el legislador estaba obligado por la Constituci\u00f3n a incluir a estos funcionarios y entidades como destinatarios de los recursos del SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15- Observa la Corte que las secretar\u00edas de educaci\u00f3n cumplen funciones administrativas reguladas por la Ley 715 de 2001, y son dependientes del despacho del gobernador o del alcalde. Entre sus tareas est\u00e1n recibir los reportes hechos por los rectores acerca del control sobre el cumplimiento de las funciones, novedades e irregularidades correspondientes al personal docente y administrativo de las instituciones educativas p\u00fablicas. Adem\u00e1s tienen una funci\u00f3n de control social consistente en rendir informes anuales a los consejos directivos de las instituciones educativas oficiales y hacer p\u00fablico por los medios masivos de comunicaci\u00f3n de su jurisdicci\u00f3n, los recursos, las plazas y la n\u00f3mina que le asignen a cada una de las instituciones conforme a los par\u00e1metros de asignaci\u00f3n de personal definidos por la Naci\u00f3n. La importancia de tales funciones no es cuestionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero como lo anota el Ministerio P\u00fablico, el tratamiento presupuestal distinto puede basarse en que tales funciones no son las propias del personal docente y administrativo que labora en las instituciones educativas p\u00fablicas. Adem\u00e1s, la forma de vinculaci\u00f3n tambi\u00e9n es diferente, pues el personal docente, directivo y administrativo del servicio p\u00fablico educativo estatal es vinculado mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por cada entidad territorial. As\u00ed, estas personas superan un concurso de m\u00e9ritos y acreditan los requisitos legales para ser incorporadas al escalaf\u00f3n nacional docente. Por el contrario, el personal que labora en las secretar\u00edas de educaci\u00f3n est\u00e1 sujeto al r\u00e9gimen ordinario del servidor p\u00fablico. Se trata entonces de empleados con reg\u00edmenes diferentes, funciones diversas y por tanto es justificable un tratamiento presupuestal igualmente distinto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16- El examen precedente lleva a concluir que la ley no ten\u00eda la obligaci\u00f3n de incluir dentro del servicio de educaci\u00f3n financiable por el SGP al personal administrativo de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n, ya que \u00e9stos no realizan directamente las labores de educaci\u00f3n. Es cierto que esos funcionarios guardan v\u00ednculos importantes con el servicio educativo, por lo que la ley hubiera podido incluirlos, pero no estaba obligada a hacerlo. La Ley 715 de 2001, de la cual hace parte la expresi\u00f3n acusada, y que desarrolla el SGP, tom\u00f3 la decisi\u00f3n de privilegiar la financiaci\u00f3n directa de las labores pedag\u00f3gicas, y por ello no incluy\u00f3 expresamente a los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n, que era una opci\u00f3n que pod\u00eda tomar el Congreso, dentro de su libertad de configuraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.- La anterior conclusi\u00f3n se ve reforzada por el inciso 3 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, que establece que es potestativo para algunos municipios destinar dineros del SGP para el funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, siempre que no sean recursos destinados para salud y educaci\u00f3n. De ello se deduce que no es una obligaci\u00f3n que los gastos de administraci\u00f3n sean sufragados con recursos del SGP. Adem\u00e1s la norma indica que el cubrimiento de los gastos administrativos con recursos del SGP no es la regla general y por tanto el legislador no tiene la obligaci\u00f3n de incluir esos gastos al momento de desarrollar los criterios que la Constituci\u00f3n fij\u00f3. El Legislador pod\u00eda entonces excluir de la financiaci\u00f3n del SGP a los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n, el SGP y el r\u00e9gimen transitorio del primer par\u00e1grafo del art\u00edculo 357 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18- Con todo, algunos podr\u00edan objetar, como en el fondo lo hace el actor, que el an\u00e1lisis precedente no es v\u00e1lido, por cuanto el Acto Legislativo No 01 de 2001 expresamente orden\u00f3, en el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 superior, la incorporaci\u00f3n de los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n en el SGP, en la medida en que determin\u00f3 en que con esos dineros deb\u00edan ser financiados los docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal, entre los cuales se encontraban precisamente los servidores de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n. Entra pues la Corte a examinar ese reparo, para lo cual analizar\u00e1 el sentido del par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19- El inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 superior establece:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el caso de educaci\u00f3n, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensaci\u00f3n educativa, docentes y otros gastos en educaci\u00f3n financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1o. de noviembre del 2000. Esta incorporaci\u00f3n ser\u00e1 autom\u00e1tica a partir del 1o. de enero de 2002 (subrayas no originales)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una primera lectura aislada de ese inciso parece dar raz\u00f3n al demandante, puesto que esa disposici\u00f3n establece que la base inicial del SGP en educaci\u00f3n \u201ccontempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal\u201d y que, adem\u00e1s, esa incorporaci\u00f3n \u201cser\u00e1 autom\u00e1tica\u201d a partir de 2001. Podr\u00eda entonces entenderse que todos los docentes y administrativos que al momento de ser expedido el Acto Legislativo No 01 de 2001 eran pagados por situado fiscal, quedan autom\u00e1ticamente incorporados al SGP, y deb\u00edan ser financiados con los dineros de las transferencias, por lo que la ley que regula el SGP no pod\u00eda dejar de preverlos como destinatarios de las participaciones. En esa medida, como los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n eran al parecer financiados con esos dineros, habr\u00eda entonces que concluir que ellos deb\u00edan ser financiados por el SGP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20- A pesar de su aparente fuerza, es claro que la anterior interpretaci\u00f3n del alcance del par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 de la Carta es equivocada, pues confunde los criterios para calcular la base inicial del monto de las transferencias en el sector educativo con la delimitaci\u00f3n de los funcionarios que componen ese sector. Para entender esa diferencia, conviene recordar que, como ya se explic\u00f3 (Cf supra fundamento 9), el Acto Legislativo No 01 de 2001 modific\u00f3 la f\u00f3rmula de liquidaci\u00f3n de las transferencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, anteriormente, el monto de las transferencias era \u00a0un porcentaje de los ICN. Para determinar la magnitud de las transferencias en un a\u00f1o determinado, era entonces suficiente conocer el monto de los ICN y calcular el porcentaje respectivo. No era necesario conocer la cuant\u00eda de las transferencias de los a\u00f1os anteriores. En cambio, la nueva normatividad establece un sistema de c\u00e1lculo distinto, tanto para el r\u00e9gimen transitorio, como en forma permanente a partir de 2008, y en ambos casos, el conocimiento de la base inicial de las participaciones, al momento de entrar a regir el Acto Legislativo, es de gran importancia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en primer t\u00e9rmino, el r\u00e9gimen permanente opera de la siguiente manera: cada a\u00f1o, el monto del SGP se incrementa en un porcentaje igual al promedio de la variaci\u00f3n porcentual que tengan los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n durante los cuatro a\u00f1os anteriores. Por consiguiente, el monto del SGP de un a\u00f1o determinado depende del monto del a\u00f1o anterior, que es incrementado en un determinado porcentaje. Y por ello es necesario conocer cual fue el monto que ten\u00edan las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, ese dato es importante porque el Acto Legislativo, con el fin de proteger el gasto social de las entidades territoriales, estableci\u00f3 la siguiente garant\u00eda: el monto de los dineros para salud y educaci\u00f3n no podr\u00e1 ser inferior a los que se transfer\u00edan antes de la expedici\u00f3n del mencionado Acto Legislativo para esos sectores (CP art 356). Es pues trascendental determinar cu\u00e1l era el monto de las transferencias para salud y educaci\u00f3n, cuando entr\u00f3 a regir el mencionado Acto Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, ese mismo dato es tambi\u00e9n muy importante en el r\u00e9gimen transitorio que opera entre 2002 y 2008, pues en ese per\u00edodo, el monto del SGP queda temporalmente desvinculado de la evoluci\u00f3n de los ICN y depende esencialmente de la tasa de inflaci\u00f3n. En efecto, el par\u00e1grafo transitorio No 2 a\u00f1adido al art\u00edculo 357 de la Carta estableci\u00f3 que entre 2002 y 2008 el monto del SGP crecer\u00e1 en un porcentaje igual al de la tasa de inflaci\u00f3n causada, m\u00e1s un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005, y de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos, tambi\u00e9n para este r\u00e9gimen de transici\u00f3n, es esencial determinar el monto que ten\u00edan las transferencias al momento de ser aprobado el Acto Legislativo, pues dicha suma es la base a partir de la cual se calcula el monto del SGP en los a\u00f1os ulteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21- El an\u00e1lisis precedente ha mostrado que el monto de las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo No 01 de 2001 tiene un papel esencial en el nuevo SGP, pues constituye la base para calcular las sumas que integran ese sistema en los a\u00f1os posteriores. Y eso explica que el propio Acto Legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 357 establece lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendr\u00e1 como base inicial el monto de los recursos que la Naci\u00f3n transfer\u00eda a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y las transferencias complementarias al situado fiscal para educaci\u00f3n, que para el a\u00f1o 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y es dentro de este contexto que adquiere plenamente sentido el segundo inciso de ese mismo par\u00e1grafo, pues \u00e9ste se ocup\u00f3 de aclarar los elementos que deb\u00edan ser tenidos en cuenta en el c\u00e1lculo de la base inicial del sector educativo en el SGP. As\u00ed se desprende no s\u00f3lo del anterior an\u00e1lisis sistem\u00e1tico del SGP sino del propio tenor literal de ese inciso, que comienza diciendo expresamente que \u201cen el caso de educaci\u00f3n, la base inicial contempla los costos por …\u201d Esto indica entonces que la referencia de ese inciso a los docentes y administrativos pagados anteriormente por el situado fiscal no ten\u00eda como prop\u00f3sito ordenar que el SGP deb\u00eda obligatoriamente financiar los gastos de esos funcionarios, sino que ten\u00eda otra finalidad: ese inciso simplemente quer\u00eda precisar todos los componentes que se deb\u00edan tener en cuenta para calcular la base inicial del SGP en educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22- Las anteriores conclusiones son confirmadas por un estudio hist\u00f3rico del proceso de aprobaci\u00f3n de ese inciso. As\u00ed, un examen de los antecedentes de ese inciso segundo del \u00a0par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 indica que \u00e9ste no hac\u00eda parte del proyecto originario y fue incorporado en el s\u00e9ptimo debate en la C\u00e1mara de Representantes. El informe para el debate en plenaria explic\u00f3 que la finalidad de ese inciso fue esencialmente precisar los elementos que deb\u00edan ser tenidos en cuenta para calcular la base del SGP en el sector educativo. Dijeron los ponentes que \u201cen el segundo inciso del mismo par\u00e1grafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educaci\u00f3n financiados con el Sistema General de Participaciones, estableciendo m\u00e1s claramente el corte en el tiempo.7\u201d Por su parte, la sentencia C-487 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis, analiz\u00f3 detalladamente el tr\u00e1mite de ese inciso, con el fin de resolver sobre un cargo relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo No 01 de 2001. La Corte verific\u00f3 entonces el procedimiento de aprobaci\u00f3n de ese inciso y, en el fundamento 4.2. de esa sentencia, concluy\u00f3 al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cCabe resaltar que el objeto central del par\u00e1grafo transitorio 1, a saber, la fijaci\u00f3n de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad tem\u00e1tica, como se desprende del cuadro atr\u00e1s se\u00f1alado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el s\u00e9ptimo debate del tr\u00e1mite (la introducci\u00f3n del segundo inciso) fue solamente el de aclarar lo que deb\u00eda entenderse en el caso de educaci\u00f3n por dicha base, en atenci\u00f3n a la complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias presentadas \u00a0en la C\u00e1mara de Representantes en la segunda vuelta para el primero y el segundo debate.\u201d \u00a0<\/p>\n
23. De acuerdo al estudio precedente, el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio No 1 del art\u00edculo 357 no ordena que los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n sean financiados por el SGP. Esa norma no delimita el sector educativo que debe ser financiado con el SGP sino que se\u00f1ala los rubros que deb\u00edan ser tomados en cuenta para calcular la base inicial del SGP en educaci\u00f3n. Por tanto, el par\u00e1grafo transitorio 1 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n no busc\u00f3 determinar la orientaci\u00f3n que deb\u00edan tener los recursos del SGP, ni tampoco defini\u00f3 la conformaci\u00f3n del sector educativo. S\u00f3lo mostr\u00f3 la forma como deb\u00eda ser calculado el monto de la base inicial del SGP en educaci\u00f3n, por la importancia que esa cifra tiene en la regulaci\u00f3n de dicho sistema, tal y como se explic\u00f3 anteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, si bien es cierto que el par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n determin\u00f3 que la base inicial del SGP en el caso de la educaci\u00f3n incluye -a partir del 1\u00b0 de enero de 2002- los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con el anterior situado fiscal, ello no implica que la Ley 715 hubiese tenido que incluir a los funcionarios de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n en el SGP. Como ya fue explicado, esta norma aclara los criterios para calcular la base inicial de los recursos destinados al sector educativo en el SGP, mas no define el alcance de los sectores o destinatarios de estos dineros. \u00a0<\/p>\n
24- Con todo, podr\u00eda objetarse al an\u00e1lisis precedente que no toma verdaderamente en cuenta ciertos aspectos del tenor literal del inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, pues esa norma culmina indicando que la \u201cincorporaci\u00f3n ser\u00e1 autom\u00e1tica a partir del 1 de enero de 2002\u201d. Conforme a ese reparo, no parece tener mucho sentido hablar de una \u201cincorporaci\u00f3n autom\u00e1tica\u201d de recursos, mientras que esa expresi\u00f3n adquiere mayor sentido si se concluye que ella hace referencia a la incorporaci\u00f3n de los docentes al SGP. Ese reparo parece adquirir mayor fuerza si se tiene en cuenta que el primer inciso de ese par\u00e1grafo ya hab\u00eda se\u00f1alado no s\u00f3lo los componentes de la base inicial del SGP sino tambi\u00e9n su valoraci\u00f3n cuantitativa. \u00bfQu\u00e9 sentido tendr\u00eda entonces ordenar una incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de esos recursos, si su monto cuantitativo ya hab\u00eda sido valorado por el inciso primero de ese par\u00e1grafo, y si a su vez el par\u00e1grafo segundo de ese mismo art\u00edculo 357 ordena que esa base inicial debe ser incrementada entre 2002 y 2008 en un porcentaje igual al de la tasa de inflaci\u00f3n causada, m\u00e1s un crecimiento adicional escalonado?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores objeciones sugieren entonces que el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n hace referencia, al menos en parte, a la incorporaci\u00f3n de docentes y administrativos al SGP. Y esa conclusi\u00f3n parece verse reforzada si se tiene en cuenta la decisi\u00f3n tomada por esta Corte en la reciente sentencia C-793 de 2002, MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. En esa oportunidad, la Corte analiz\u00f3 unos cargos dirigidos contra algunos apartes del art\u00edculo 38 de la Ley 715 de 2001, que se refiere expl\u00edcitamente a la incorporaci\u00f3n de docentes y administrativos a los cargos de las plantas. Una de las acusaciones de la demanda fue que ese art\u00edculo no tuvo en cuenta el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00ba del art\u00edculo 357 superior, en el cual el Constituyente habr\u00eda fijado como pauta para la expedici\u00f3n de la ley, la incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica de los docentes a partir del 1\u00ba de enero de 2002, con la condici\u00f3n de estar los mismos pagados con recursos propios de las entidades territoriales a 1\u00ba de noviembre de 2000. Y la Corte acogi\u00f3 en parte ese argumento, pues declar\u00f3 inexequible la exigencia temporal contemplada en el inciso cuarto del mencionado art\u00edculo 38 de la Ley 715 de 2001, y seg\u00fan la cual, los departamentos y municipios deber\u00edan renovar los contratos de esos docentes y administrativos \u201ca m\u00e1s tardar el 1\u00ba de febrero de 2002\u201d. Seg\u00fan el fundamento 14 de esa sentencia, dicha expresi\u00f3n \u201cresulta inconstitucional por cuanto, como lo dispone el art\u00edculo 357, la incorporaci\u00f3n se producir\u00e1 a partir del 1\u00ba de enero de 2002\u201d. \u00a0<\/p>\n
25- Existen pues argumentos s\u00f3lidos para sostener que el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n hace referencia a la incorporaci\u00f3n de algunos docentes y administrativos al SGP. Sin embargo, conforme a lo explicado en los fundamentos 20 a 23 de esta sentencia, todo indica que ese inciso se refiere esencialmente a la delimitaci\u00f3n de los recursos que componen la base inicial del SGP en educaci\u00f3n. Una pregunta obvia surge: \u00bfEs acaso posible armonizar estas dos tesis sobre el sentido de ese inciso, las cuales parecen en principio contradictorias? Entra pues esta Corporaci\u00f3n a examinar ese interrogante. \u00a0<\/p>\n
26- El estudio precedente indica que la redacci\u00f3n del varias veces citado inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n no es lo clara y t\u00e9cnica que ser\u00eda deseable. Adem\u00e1s, las transcripciones de los debates en el Congreso sobre este punto no son tampoco concluyentes. Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte considera que es posible armonizar ambas tesis y encontrar un sentido coherente a ese inciso. Para explicar ese sentido, conviene transcribir en su integridad ese par\u00e1grafo transitorio, el cual establece lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendr\u00e1 como base inicial el monto de los recursos que la Naci\u00f3n transfer\u00eda a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y las transferencias complementarias al situado fiscal para educaci\u00f3n, que para el a\u00f1o 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. \u00a0<\/p>\n
En el caso de educaci\u00f3n, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensaci\u00f3n educativa, docentes y otros gastos en educaci\u00f3n financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1\u00b0 de noviembre del 2000. Esta incorporaci\u00f3n ser\u00e1 autom\u00e1tica a partir del 1\u00b0 de enero de 2002.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un examen estructural de ese par\u00e1grafo indica que el primer inciso establece los componentes de la base inicial del SGP y valora su monto. Esos componentes son (i) el situado fiscal, (ii) la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y (iii) las transferencias complementarias al situado fiscal para educaci\u00f3n. Por su parte, el inciso segundo indica los costos de esa base en el campo educativo, y los explicita as\u00ed: (i) docentes y administrativos pagados con situado fiscal, (ii) docentes y administrativos pagados con el fondo de compensaci\u00f3n educativa, (iii) docentes y otros gastos en educaci\u00f3n financiados con las participaciones en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, y (iv) los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios. Una comparaci\u00f3n de los componentes previstos por esos dos incisos muestra que la diferencia esencial es que el inciso segundo contempla tambi\u00e9n a los docentes y administrativos pagados por los departamentos y municipios con recursos propios de esas entidades territoriales a 1 de noviembre de 2000. Ahora bien, esos docentes y administrativos pagados con recursos propios de las entidades territoriales no eran financiados anteriormente por el sistema de participaciones. Esto indica que precisamente los recursos para financiar a esos docentes y administrativos son los costos que la frase final del inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 superior ordena que sean incorporados al SGP, precisamente porque en el pasado dichos gastos no eran financiados con transferencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27- Este examen literal y estructural sugiere que ese inciso ordena la incorporaci\u00f3n al SGP de los docentes y administrativos que a 1 de noviembre de 2000 eran financiados con recursos propios de los departamentos y municipios. Esto es, una de las finalidades de ese inciso, al explicitar los componentes que forman la base del SGP en educaci\u00f3n, fue incorporar al mismo a los docentes que anteriormente eran directamente financiados por las entidades territoriales. Esta conclusi\u00f3n se ve confirmada por un examen de los antecedentes de este Acto Legislativo. En efecto, el informe ponencia para el octavo debate ante la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes explic\u00f3 que una de las justificaciones del Acto Legislativo era garantizar \u201cla financiaci\u00f3n completa de los maestros nacionales y nacionalizados (cerca de 216.000 docentes) y municipales (alrededor de 56.000 docentes). Tambi\u00e9n se podr\u00edan absorber los docentes departamentales (13.500 docentes) que actualmente se financian con recursos propios y los maestros municipales contratados por \u00f3rdenes de prestaci\u00f3n de servicios OPS (17.300 docentes)\u201d8. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la \u00fanica incorporaci\u00f3n de docentes y administrativos que ese inciso ordena al SGP es la de los docentes y administrativos que anteriormente eran financiados con recursos propios de las entidades territoriales, pues justamente dichos docentes y administrativos no hac\u00edan parte del sistema de transferencias. Y precisamente a esos docentes y administrativos es que hace referencia el art\u00edculo 38 de la Ley 715 de 1991, que fue estudiado por la citada sentencia C-793 de 2002. Y por ello tuvo raz\u00f3n la Corte en esa sentencia en retirar del ordenamiento la expresi\u00f3n \u201ca m\u00e1s tardar el 1\u00ba de febrero de 2002\u201d de ese art\u00edculo, pues ese aparte permit\u00eda la vinculaci\u00f3n de esos docentes y administrativos a las plantas financiadas con recursos del SGP un mes m\u00e1s tarde de lo ordenado por la frase final del inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala que esa incorporaci\u00f3n deb\u00eda producirse a partir del 1\u00ba de enero de 2002. \u00a0<\/p>\n
28- El an\u00e1lisis precedente lleva a la Corte a concluir que el inciso segundo del par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del art\u00edculo 357 superior \u00fanicamente ordena la incorporaci\u00f3n al SGP de los costos de aquellos docentes y administrativos que anteriormente eran financiados con recursos propios de las entidades territoriales. Esto significa que, contrariamente a lo sostenido por el actor, dicho inciso no ordena la inclusi\u00f3n del personal administrativo de las secretar\u00edas de educaci\u00f3n en estos recursos, por lo que no existe la omisi\u00f3n legislativa pretendida por el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n acusada y el cargo por exclusi\u00f3n de los centros educativos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29- Como se explic\u00f3 anteriormente, uno de los intervinientes considera que la norma es inconstitucional, pues los recursos del SGP deben financiar no s\u00f3lo a las instituciones educativas p\u00fablicas sino tambi\u00e9n a los centros educativos p\u00fablicos y a sus funcionarios. Procede pues la Corte a estudiar ese reparo, para lo cual analizar\u00e1 la diferencia entre centros educativos p\u00fablicos e instituciones educativas p\u00fablicas, de conformidad con la normatividad colombiana, y en especial la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.- Como lo ha dicho esta Corte9, la ley 715 de 2001 es de naturaleza org\u00e1nica y regula la distribuci\u00f3n de recursos y competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Con ella se pretende desarrollar el Acto Legislativo n\u00famero 001 de 2001, siendo uno de los prop\u00f3sitos centrales de la referida ley el buscar \u201cla eficiencia en el uso de los recursos p\u00fablicos\u201d, tal y como se lee en la exposici\u00f3n de motivos al proyecto correspondiente10. A fin de lograr esos objetivos, la Ley 715 de 2001 se orienta a lograr que la destinaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los recursos del sistema general de participaciones est\u00e9 asociado con la eficiente acci\u00f3n administrativa de las entidades territoriales, en la provisi\u00f3n de los servicios de salud, educaci\u00f3n y dem\u00e1s \u00e1reas de inversi\u00f3n social. Se pretende que los recursos del SGP \u201cinvolucren la provisi\u00f3n de niveles m\u00ednimos de servicios de educaci\u00f3n y salud a trav\u00e9s de financiaci\u00f3n nacional y niveles m\u00ednimos de gasto\u201d. 11 \u00a0<\/p>\n
31- Con base en estos objetivos, la Ley 715 de 2001 formul\u00f3 varias definiciones sobre el sector educativo. El art\u00edculo 9 define entonces las instituciones educativas p\u00fablicas como un conjunto de personas y bienes, cuya promoci\u00f3n puede ser p\u00fablica o privada, que tienen como fin prestar un a\u00f1o de educaci\u00f3n preescolar y nueve de educaci\u00f3n b\u00e1sica, como m\u00ednimo, y la media. Las entidades que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominan centros educativos y deber\u00e1n asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educaci\u00f3n b\u00e1sica completa a los estudiantes. Tal definici\u00f3n no es nueva pues concuerda con lo estipulado en el art\u00edculo 138 de la Ley 115 de 1994. As\u00ed, los recursos de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n del SGP deben destinarse a financiar la prestaci\u00f3n del servicio educativo seg\u00fan las previsiones del art\u00edculo 15 de la ley 715, parcialmente acusado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo: El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, en coordinaci\u00f3n con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecer\u00e1 el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este art\u00edculo. Cumplidos estos plazos, no podr\u00e1n existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educaci\u00f3n b\u00e1sica, en uno s\u00f3lo de sus ciclos de primaria o secundaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras ofrezcan un nivel de educaci\u00f3n de manera parcial, deber\u00e1n establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos.\u201d \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 13 del decreto reglamentario 1860 de 1994 precis\u00f3 esa exigencia y se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Los establecimientos que s\u00f3lo ofrezcan ense\u00f1anza b\u00e1sica en el ciclo de primaria, incluir\u00e1n progresivamente, grado por grado, el ciclo de secundaria, de manera tal que sus alumnos puedan cursar la totalidad de la educaci\u00f3n b\u00e1sica sin necesidad de interrumpir la secuencia, ni ser sometidos a nuevas admisiones. El establecimiento educativo podr\u00e1 realizar esta ampliaci\u00f3n directamente o tambi\u00e9n por convenio con otro establecimiento localizado en la misma vecindad\u201d \u00a0<\/p>\n
Ese mandato fue a su vez reiterado por el inciso primero del art\u00edculo 9 de la ley 715 de 2001, que establece que los centros educativos, entidades que no ofrecen la totalidad de los grados exigidos (un a\u00f1o de educaci\u00f3n preescolar y nueve grados de educaci\u00f3n b\u00e1sica como m\u00ednimo y la media) deber\u00e1n asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educaci\u00f3n b\u00e1sica completa a los estudiantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33- Conforme a la normatividad pertinente, los centros educativos deben organizarse como instituciones educativas a fin de ofrecer los niveles de educaci\u00f3n preescolar, b\u00e1sica como m\u00ednimo y la media. Y en caso de que no lo puedan hacer inmediatamente, deben asociarse con una instituci\u00f3n educativa para poder prestar el ciclo educativo completo. En tales circunstancia, y teniendo en cuenta que cada instituci\u00f3n educativa debe funcionar bajo una misma administraci\u00f3n12, los centros educativos recibir\u00edan recursos del SGP al asociarse con la instituci\u00f3n educativa respectiva, por lo que no es cierto que dichos centros no sean financiados por recursos del SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, es posible que existan a\u00fan algunos centros educativos que no se hayan asociado a una instituci\u00f3n educativa, o es posible que algunos interpreten la expresi\u00f3n acusada como una exclusi\u00f3n de la posibilidad de financiar las actividades de los centros educativos, incluso si \u00e9stos ya est\u00e1n asociados a una instituci\u00f3n educativa. Una tal interpretaci\u00f3n ser\u00eda contraria a la Carta, pues impedir\u00eda que los recursos del SGP financien importantes labores de educaci\u00f3n formal b\u00e1sica, como los centros educativos, cuando el art\u00edculo 356 superior ordena que esos dineros prioritariamente \u00a0financien la salud y los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestaci\u00f3n de los servicios y la ampliaci\u00f3n de cobertura. Por ello, para prevenir una eventual interpretaci\u00f3n de esa expresi\u00f3n que pudiera excluir a los centros educativos de recibir dineros del SGP, la Corte condicionar\u00e1 la constitucionalidad del numeral 15.1. del art\u00edculo 15 de la Ley 715 de 2001 acusado. Esta disposici\u00f3n es exequible, pero siempre y cuando se entienda que la referencia a las instituciones educativas no excluye la financiaci\u00f3n de los centros educativos con recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
34.- La Corte concluye entonces que no existe la omisi\u00f3n legislativa se\u00f1alada por el actor, por lo que el numeral acusado ser\u00e1 declarado exequible, pero \u00fanicamente por el cargo estudiado, pues esta Corporaci\u00f3n se ha limitado a examinar si existi\u00f3 o no esa omisi\u00f3n en cuanto a la exclusi\u00f3n de los funcionarios de las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n del SGP sistema General de Participaciones en educaci\u00f3n. \u00a0En relaci\u00f3n a la eventual exclusi\u00f3n de los centros educativos, la Corte condicionar\u00e1 el alcance de la expresi\u00f3n demandada, como se explic\u00f3 en el fundamento anterior de esta sentencia. Por \u00faltimo, la Corte precisa que aunque el actor dirigi\u00f3 su cargo \u00fanicamente contra la expresi\u00f3n \u201cinstituciones educativas\u201d del referido numeral 15.1, la Corte consider\u00f3 necesario, en desarrollo de la regla de la unidad normativa, pronunciarse sobre la totalidad del numeral, pues la acusaci\u00f3n aparec\u00eda dirigida en realidad contra la totalidad de la disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, en los t\u00e9rminos de esta sentencia, el numeral 15.1. del art\u00edculo 15 de la Ley 715 de 2001, por los cargos analizados. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-871\/02 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3993 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros.” \u00a0<\/p>\n
Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, el suscrito Magistrado aclara el voto para reiterar que, tal como lo expres\u00e9 en el salvamento de voto a las sentencias C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada Ley en su integridad es inexequible y a ellos me remito. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-871\/02 \u00a0<\/p>\n
Aclaro mi voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la Sentencia C-871 de 15 de octubre de 2002, por la cual se declar\u00f3 la exequibilidad del numeral 15.1 del art\u00edculo 15 de la ley 715 de 2001, por cuanto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002, salv\u00e9 mi voto por considerar que la Ley mencionada es inexequible en su integridad. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Las \u00a0sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999, \u00a0C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002. \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 Cfr. Gobierno Nacional. \u201cEl reto de la descentralizaci\u00f3n ordenada\u201d. Publicada en la Gaceta del Congreso No. 194 del 15 de mayo de 2001, p\u00e1g. 49. \u00a0<\/p>\n
3\u00a0 \u00a0Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-531 de 1993, C-038 de 1995 y C-093 de 2001 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-081 de 1996, Fundamento 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Ver Gaceta del Congreso No 308 de 2001. Informe a la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes de los Ponentes Antonio Jos\u00e9 Pinillos y otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Ver Gaceta del Congreso No 308 de 2001. Informe a la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes de los Ponentes Antonio Jos\u00e9 Pinillos y otros. \u00a0<\/p>\n
9\u00a0 Ver sentencia C-615 de 2002 \u00a0<\/p>\n
10 Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de ley 120 \u00a0de 2001 Senado. Gaceta del Congreso N\u00famero 500 del jueves 27 de septiembre de 2001. P\u00e1g. 18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cf. Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 As\u00ed, la Directiva ministerial 15 de abril 23 de 2002 establece algunas orientaciones para la organizaci\u00f3n de las plantas de cargo docentes, directivos y administrativos de los establecimientos educativos. En sus orientaciones sobre instituciones educativas determina que para \u201cdar cumplimiento a lo dispuesto por el art\u00edculo 9 de la Ley 715 de 2001, en consonancia con el art\u00edculo 138 de la Ley 115 de 1994 y el art\u00edculo 13 del decreto reglamentario 1860 de 1994, las autoridades educativas territoriales tendr\u00e1n en cuenta las siguientes orientaciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Los establecimientos educativos deben organizarse como instituciones educativas con el fin de ofrecer los niveles de educaci\u00f3n preescolar, b\u00e1sica y media, con un solo rector\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-871\/02 \u00a0 COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia de cargo diferente \u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia\u00a0 \u00a0 La Corte ha considerado que si el Legislador regula una materia y \u00a0excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8308","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8308","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8308"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8308\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8308"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8308"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8308"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}