\u00a0 \u00a0 Sentencia C-886\/02 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma \u00a0<\/p>\n
INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR PUBLICO-Depuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adici\u00f3n de art\u00edculos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que la integran \u00a0<\/p>\n
De las disposiciones (art\u00edculos 158 y 189 de la Constituci\u00f3n) se desprenden tres condiciones que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con precisi\u00f3n, desde el t\u00edtulo mismo del proyecto, cual habr\u00e1 de ser el contenido de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relaci\u00f3n de conexidad entre si, bien sea tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Admisi\u00f3n de diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos conexos materialmente\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Admisi\u00f3n de diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos conexos materialmente \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Modificaciones o adiciones no ajenas a la materia\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificaciones o adiciones no ajenas a la materia \u00a0<\/p>\n
Si bien es posible que el curso de los debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos, en aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser ajenas a la materia del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Permisi\u00f3n de transparencia y coherencia del debate \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia, como de manera reiterada lo ha se\u00f1alado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el primer caso se trata de evitar \u00a0que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. En el segundo caso se busca que la tarea legislativa se concentre en asuntos espec\u00edficos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Criterios para la formulaci\u00f3n de un cargo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE SANEAMIENTO DE INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR PUBLICO-Disposiciones de contenido tributario con destino a particulares y de car\u00e1cter permanente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Materias subyacentes \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Extremos de materia subyacentes sin relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Debate aislado de distintos contenidos tem\u00e1ticos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3994 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 12, 13, 14, 15,16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Claudia Ort\u00edz Valero \u00a0<\/p>\n
Paulina Restrepo Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0veintid\u00f3s (22) de octubre de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Las ciudadanas Mar\u00eda Claudia Ort\u00edz Valero y Paulina Restrepo Londo\u00f1o, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, \u00a0mediante Auto de abril dieciocho (18) de 2002, \u00a0proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admiti\u00f3 la demanda, orden\u00f3 las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretar\u00eda Genera de la Corte Constitucional para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme a la publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 44.661 de diciembre 29 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 716 de 2001 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expiden normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el sector p\u00fablico y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 12. Modificase el art\u00edculo 499 del Estatuto Tributario, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 499. R\u00e9gimen simplificado para comerciantes minoristas. Para todos los efectos del Impuesto sobre las Ventas, IVA, deben inscribirse en el r\u00e9gimen simplificado las personas naturales comerciantes minoristas o detallistas cuyas ventas est\u00e9n gravadas, cuando hayan obtenido en el a\u00f1o inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad comercial por un valor inferior a los cuatrocientos (400) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13. Se incluye un art\u00edculo nuevo al estatuto tributario as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 499-1. R\u00e9gimen simplificado para prestadores de servicios. Para todos los efectos del Impuesto sobre las Ventas, Iva, deben inscribirse en el r\u00e9gimen simplificado las personas naturales que presten servicios gravados, cuando hayan obtenido en el a\u00f1o inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a doscientos sesenta y siete (267) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los profesionales independientes, que realicen operaciones excluidos del impuesto sobre las ventas, deben cumplir con las obligaciones formales previstas en el art\u00edculo 506 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Se adiciona un par\u00e1grafo transitorio al art\u00edculo 505 del Estatuto Tributario, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Los responsables del Impuestos sobre las Ventas que durante el a\u00f1o 2001 se hayan inscrito como pertenecientes al r\u00e9gimen com\u00fan, y hayan obtenido durante dicho a\u00f1o ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a los previstos en los art\u00edculos 499 y 499-1 del Estatuto Tributario, podr\u00e1n solicitar antes del 31 de marzo del a\u00f1o 2002 a la Administraci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicci\u00f3n, su reclasificaci\u00f3n al r\u00e9gimen simplificado, sin perjuicio \u00a0de la facultad que tienen las autoridades tributarias de hacer las comprobaciones pertinentes. Una vez presentada la solicitud, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendr\u00e1 seis (6) meses para reclasificar al contribuyente si a ello hubiere lugar. Si transcurrido este t\u00e9rmino no se ha proferido el acto administrativo pertinente operar\u00e1 el silencio administrativo positivo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 15. Adicionase el art\u00edculo 618-1 del Estatuto Tributario con el siguiente par\u00e1grafo transitorio: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Hasta el 31 de diciembre del a\u00f1o 2002, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales podr\u00e1 realizar rifas, sorteos o concursos dirigidos a los responsables del r\u00e9gimen simplificado, que durante los a\u00f1os 2001 y 2002 cumplan con las obligaciones legalmente previstas para dicho r\u00e9gimen. \u00a0<\/p>\n
El procedimiento para la realizaci\u00f3n de estos concursos, rifas o sorteos se sujetar\u00e1 a los previsto \u00a0en el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. Adicionase el art\u00edculo 555-1 del Estatuto Tributario con los siguientes incisos y un par\u00e1grafo transitorio. \u00a0<\/p>\n
Las c\u00e1maras de comercio, una vez asignada la matr\u00edcula mercantil, deber\u00e1n solicitar a m\u00e1s tardar dentro de los dos (2) d\u00edas calendario siguientes la expedici\u00f3n del N\u00famero de Identificaci\u00f3n Tributaria, NIT, del matriculado a la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales competente, con el fin de incorporar, para todos los efectos legales, dicha identificaci\u00f3n a la matr\u00edcula mercantil. En las certificaciones de existencia y representaci\u00f3n y en los certificados de matr\u00edcula siempre se indicar\u00e1 el n\u00famero de identificaci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
El incumplimiento de esta obligaci\u00f3n por parte de las c\u00e1maras de comercio acarrear\u00e1 la sanci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
Las personas no obligadas a inscribirse en el registro mercantil, y que de acuerdo con la ley tributaria tengan obligaciones con la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales de su jurisdicci\u00f3n, deber\u00e1n tramitar su inscripci\u00f3n en el Registro Unico Tributario (RUT) y obtener su N\u00famero de Identificaci\u00f3n Tributaria (NIT) ante la respectiva Administraci\u00f3n Tributaria. \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas nacionales podr\u00e1 celebrar convenios con las c\u00e1maras de comercio con el fin de asignar a trav\u00e9s de medios electr\u00f3nicos el N\u00famero de Identificaci\u00f3n Tributaria (NIT). \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley, todas las personas actualmente inscritas en el registro mercantil, deber\u00e1n informar a la c\u00e1mara de comercio donde se encuentren inscritas el n\u00famero de identificaci\u00f3n tributaria (NIT) que le haya asignado la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. El incumplimiento de esta obligaci\u00f3n da lugar a la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Comercio. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. Modif\u00edquese el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 424 del estatuto Tributario, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Las materias primas qu\u00edmicas con destino a la producci\u00f3n de medicamentos de las posiciones 29.36, 29.41, 30.01, 30.04 y 30.06, as\u00ed como las materias primas qu\u00edmicas de los plaguicidas e insecticidas de la partida 38-08 quedar\u00e1n excluidas del IVA. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 20. Adici\u00f3nase un par\u00e1grafo al art\u00edculo 147 del Estatuto Tributario, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. En casos especiales el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales podr\u00e1 autorizar a las sociedades la compensaci\u00f3n de las p\u00e9rdidas fiscales sufridas en cualquier a\u00f1o o periodo gravable, con las rentas l\u00edquidas que obtuvieren dentro de los siete periodos gravables siguientes, en ning\u00fan caso, ser\u00e1n deducibles las p\u00e9rdidas originadas en la venta de activos fijos, a los que se les ampl\u00eda el plazo por dos a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Las p\u00e9rdidas de las sociedades adem\u00e1s de no ser trasladables a los socios, tampoco lo ser\u00e1n respecto de las sociedades absorbentes o de las que resulten de una fusi\u00f3n cuando la actividad generadora de renta de la sociedad absorbida o fusionada sea distinto. En todo caso para que las p\u00e9rdidas, sean admitidas tendr\u00e1n que cumplir con todos los requisitos legales y en particular con la condici\u00f3n de tener relaci\u00f3n de causalidad con la actividad productora de rentas. \u00a0<\/p>\n
En todos los casos en que la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales encuentre indicios sobre la improcedencia de las p\u00e9rdidas fiscales declaradas o compensadas por el contribuyente, el t\u00e9rmino de firmeza de las declaraciones de rentas correspondientes a los a\u00f1os gravables en que se originen y compensen las p\u00e9rdidas, ser\u00e1 de cinco a\u00f1os siempre y cuando se compruebe la improcedencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Consideran las demandantes que las disposiciones acusadas vulneran los art\u00edculos 154, inciso 4\u00b0, 158, 161 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 154, inciso 4\u00ba de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 154, inciso 4\u00ba Superior, establece que el debate de las normas tributarias, independientemente de que impongan o no un tributo, debe ser iniciado en la C\u00e1mara de Representantes. Se\u00f1alan las demandantes que esta regla de procedimiento se consagra expresamente sobre \u201clas normas relativas a tributos\u201d y no exclusivamente sobre normas que imponen tributos. \u00a0<\/p>\n
En virtud, de lo anterior, resaltan las actoras que las normas acusadas de la Ley 716 de 2001, cuyo contenido es tributario, nunca fueron discutidas en los debates que se surtieron ante la C\u00e1mara de Representantes. En el presente caso, advierten, los art\u00edculos 12, 13, 14, 15 y 16 fueron incluidos por los ponentes para el primer debate en comisi\u00f3n del Senado de la Rep\u00fablica, mientras que los art\u00edculos 18 \u00a0y 20 fueron introducidos durante la discusi\u00f3n en la plenaria del Senado. \u00a0<\/p>\n
Consideran que, como consecuencia de haber sido incluidas estas normas por parte del Senado, se desconoci\u00f3 la regla constitucional de procedimiento legislativo y, por consiguiente el principio de imposici\u00f3n tributaria basado en la representaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 161 y 158\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto de las demandantes, el texto aprobado en la Plenaria del Senado no era susceptible de an\u00e1lisis de aprobaci\u00f3n por la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, por no cumplir con uno de los requisitos legales que han sido reconocidos jurisprudencialmente para que ella pueda entrar a conciliar entre textos divergentes. En el caso espec\u00edfico, se trata de aqu\u00e9l que establece que las Comisiones Accidentales de Conciliaci\u00f3n \u00fanicamente pueden entrar a operar cuando, a trav\u00e9s de las modificaciones, no se haya alterado sustancialmente el contenido del proyecto o se haya cambiado de finalidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la competencia de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n, afirman, siguiendo los criterios expuestos por la Corte en la Sentencia C-198-2001, que la misma es \u201crestringida por la Constituci\u00f3n y debe entenderse que su facultad est\u00e1 determinada por la naturaleza de las modificaciones que se le hayan introducido al proyecto y que surjan como discrepancias entre los proyectos adoptados en las sesiones plenarias de ambas c\u00e1maras, sin desconocer los principios de identidad y consecutividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirman que los art\u00edculos demandados, adem\u00e1s de violar la unidad de materia consagrada en el art\u00edculo 158 de la Carta (cargo que se explica en el siguiente numeral), no pod\u00edan ser discutidos por la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, porque no guardan relaci\u00f3n alguna con la tem\u00e1tica del proyecto de ley, vulnerando igualmente el art\u00edculo 161 Superior. \u00a0<\/p>\n
Concluyen que la carencia de los debates en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en la plenaria de cada C\u00e1mara, no pod\u00eda ser reemplazada por la labor de las Comisiones Accidentales de Conciliaci\u00f3n, toda vez se trataba de temas de \u00edndole tributario. \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 \u00a0<\/p>\n
A partir de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, las demandantes con el fin de determinar que los art\u00edculos demandados violan el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 Superior, analizan tres aspectos, a saber: a) el Objeto de la ley demandada, b) las disposiciones que se considera no tienen coherencia racional con la materia de la norma en cuesti\u00f3n y c) las razones por las cuales se considera que no existe relaci\u00f3n entre la materia de la ley y las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el objeto de la ley demandada, se\u00f1alan que de acuerdo con el art\u00edculo 1 de la Ley 716 de 2001, con el contenido de la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 085 de 2000 C\u00e1mara, y con el contenido de las ponencias para primero y segundo debate al Proyecto de Ley 147 de 2001 Senado, se puede concluir que el \u201cn\u00facleo tem\u00e1tico de la ley 716 de 2001 es, indudablemente, de \u00edndole contable y tiene como fin que los estados financieros de las entidades p\u00fablicas, destinatarias de la norma (art. 2 de la Ley 716 de 2001) reflejen la existencia y la realidad de las cifras de las cuentas respectivas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto del segundo aspecto, se\u00f1alan que los art\u00edculos demandados \u201cmodifican o adicionan art\u00edculos al Estatuto Tributario relacionados con el r\u00e9gimen simplificado de los contribuyentes del IVA, las rifas y sorteos que podr\u00e1 realizar la DIAN, con las C\u00e1maras de Comercio y su obligaci\u00f3n de incorporar el NIT, se excluyen unos bienes del IVA y se autoriza al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para que autorice a las sociedades la compensaci\u00f3n por p\u00e9rdidas fiscales en relaci\u00f3n con el impuesto de renta.\u201d \u00a0<\/p>\n
En lo atinente a las razones por las cuales se considera que la materia de la norma y las disposiciones demandadas no guardan relaci\u00f3n, resaltan que para la Corte Constitucional, seg\u00fan la Sentencia C-992 de 2001, \u201c[l]a unidad de materia debe apreciarse desde una doble perspectiva: por un lado, todo proyecto de ley, considerado en su conjunto, debe referirse a una misma materia; por otro, todas las disposiciones que resulten aprobadas en el tr\u00e1mite de un proyecto de ley, deben guardar relaci\u00f3n de conexidad con la materia del mismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que de acuerdo con la l\u00ednea jurisprudencial desarrollada por la Corte, se identifican diferentes tipos de relaciones que deben tener las disposiciones de las normas para que tengan coherencia interna entre s\u00ed, las cuales son: \u201cla conexidad entre las materias que se regulan -conexidad tem\u00e1tica-, correspondencia entre las causas o los efectos de las materias que integran la ley -conexidad causal o teleol\u00f3gica, respectivamente-, o a las razones de t\u00e9cnica o estrategia legislativa que le recomiendan al legislador tratar ciertos temas de determinada forma dentro del sistema jur\u00eddico -conexidad sistem\u00e1tica-.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la conexidad tem\u00e1tica, se\u00f1alan las ciudadanas, que las disposiciones demandadas y la ley a la cual pertenecen no guardan una relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre ellas, \u201cdebido a que las primeras se refiere a temas de \u00edndole tributario mientras que el objeto de la ley, como ya fue demostrado, se refiere a temas contables.\u201d. En efecto, se\u00f1alan, existen diferencias entre una norma de car\u00e1cter contable y una disposici\u00f3n fiscal, porque si bien es cierto que el derecho tributario \u00a0guarda una especial relaci\u00f3n con la contabilidad, no puede afirmarse que por medio de una ley que pretende lograr un saneamiento en los estados financieros de las entidades p\u00fablicas -mejorando la informaci\u00f3n contable que poseen- se puedan incluir normas que afectan a los contribuyentes en relaci\u00f3n con la forma en que deben tributar. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que los t\u00e9rminos correspondientes al r\u00e9gimen simplificado del IVA (arts. 12, 13 y 14 de la Ley 716 de 2001) y a las obligaciones de las c\u00e1maras de comercio (art. 16), no guardan una relaci\u00f3n tem\u00e1tica con las dem\u00e1s disposiciones no demandadas de la ley, toda vez que, como qued\u00f3 se\u00f1alado, \u00e9stas pretenden la depuraci\u00f3n de la contabilidad de las entidades estatales, no de los contribuyentes. Respecto de los art\u00edculos 15 y 16 de la Ley 716 de 2001, afirman que carecen de un contenido relacionado con la obtenci\u00f3n o mejoramiento de informaci\u00f3n contable, luego son ajenos al tema desarrollado por la ley. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, agregan, que las medidas consagradas en la Ley 716 de 2001 deben encaminarse sobre los estados financieros existentes de las entidades destinatarias de la norma determinadas en el art\u00edculo 2\u00b0, no sobre la contabilidad futura como lo establecen las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Concluyen, \u201cque el hecho de que en el t\u00edtulo de la ley se haya introducido la frase \u201cy se dictan disposiciones tributarias\u201d, no subsana la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional\u201d, y al respecto transcriben apartes de la Sentencia C-531 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la conexidad causal o teleol\u00f3gica, se\u00f1alan que para el objetivo que busca la Ley 716 de 2001, \u201cla reforma contable de las entidades p\u00fablicas se hace con el fin de contar con una mejor y veraz informaci\u00f3n.\u201d Y las normas demandadas, por el contrario, agregan, \u201c tienen la finalidad de fomentar el pago de los tributos (arts. 15, 18 y 20) y mejorar el control fiscal sobre los contribuyentes (arts. 12, 13, 14 y 16) para efectos de un mayor recaudo; su finalidad, en \u00faltimas, es engrosar el tesoro p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Anotan las demandantes que resulta de suma importancia desde la perspectiva de la unidad de materia determinar cuales son los destinatarios de la ley, esto es, los \u00a0sujetos sobre los cual se busca que se surtan los efectos de la norma, y que en este caso se tiene que los destinatarios, seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 716 de 2001, son las entidades p\u00fablicas, mientras que las normas acusadas son directamente aplicables sobre los contribuyentes y las c\u00e1maras de comercio. \u00a0<\/p>\n
Al hacer un an\u00e1lisis en torno a la conexidad sistem\u00e1tica, observan las demandantes que \u201c… las disposiciones demandadas no constituyen complementos sustanciales de la materia dominante de la ley, por lo tanto, no es posible entonces argumentar que por estrategia legislativa es recomendable \u00a0tratar diferentes aspectos que tienen tan solo un lejano efecto com\u00fan en una misma ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 363\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que en materia tributaria la doctrina ha se\u00f1alado que el tratamiento general y uniforme se deriva de la equidad cualitativa, mientras que en la equidad cuantitativa el fundamento de las imposiciones se basa en la \u00a0capacidad contributiva de los sujetos pasivos. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que la Corte a trav\u00e9s de su jurisprudencia, ha determinado que \u201cel \u00fanico criterio constitucionalmente v\u00e1lido para hacer una distinci\u00f3n entre contribuyentes es su capacidad contributiva, la cual debe ser determinada seg\u00fan par\u00e1metros expresamente establecidos por el legislador en atenci\u00f3n al principio de legalidad, es necesaria entonces una regulaci\u00f3n, como ya lo ha reconocido la Corte, que con base en criterios proporcionales a las diferentes situaciones en que se encuentren los sujetos pasivos del tributo establezcan un equilibrio entre los contribuyentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, consideran que el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 20 de la Ley 716 de 2001, \u201c[a]l dotar al Director de la Direcci\u00f3n de Aduanas e Impuestos Nacionales de la autoridad para decidir si concede o no el beneficio de la compensaci\u00f3n de las p\u00e9rdidas fiscales por dos a\u00f1os o m\u00e1s a lo inicialmente establecido dentro del art\u00edculo 147 del Estatuto Tributario (cinco a\u00f1os) a ciertas empresas, seg\u00fan su criterio, y no que de acuerdo con un criterio legal razonable y proporcional se hagan acreedoras a la extensi\u00f3n de dicho t\u00e9rmino de compensaci\u00f3n de las p\u00e9rdidas, se est\u00e1 contrariando el principio de equidad por dos razones principalmente.\u201d, la primera tiene que ver, aducen, con el desconocimiento de la necesidad legal de una regulaci\u00f3n como lo expres\u00f3 la Corte en materia de igualdad, en la Sentencia C-094\/93 y la segunda porque se est\u00e1 desconociendo que la \u00fanica diferenciaci\u00f3n que el legislador est\u00e1 llamado a hacer entre los contribuyentes es exclusivamente seg\u00fan su capacidad contributiva. \u00a0<\/p>\n
Concluyen al respecto que \u201cdotar a una autoridad de la posibilidad de decidir si concede o no un beneficio tributario, es dejar la puerta abierta a que la decisi\u00f3n no se fundamente en criterios materiales, objetivos, ciertos, y conocidos de antemano por los contribuyentes, lo cual ser\u00eda la aplicaci\u00f3n correcta del principio de equidad, sino que por el contrario se base en criterios de pol\u00edtica fiscal que responder\u00edan a la funci\u00f3n de recaudo de la entidad cuyos intereses son definidos por dicha autoridad.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Flori Elena Fierro Manzano present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n representando al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el cual solicita que las disposiciones acusadas se declaren exequibles, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
– No existe violaci\u00f3n del inciso 4 del art\u00edculo 154 Superior porque la Constituci\u00f3n y las Leyes 3 y 5 de 1992 consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n que apruebe en primer debate los proyectos de ley. Afirma que \u201cEl tema y la finalidad de la ley debe ser criterio que determine, la comisi\u00f3n permanente a la que se remita el proyecto para su tr\u00e1mite en primer debate.\u201d. Sobre el particular se\u00f1ala apartes de las Sentencias C-353 de 1995 y C-792 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la distribuci\u00f3n de los proyectos en las comisiones permanentes para aprobaci\u00f3n en primer debate depender\u00e1 de la materia dominante en cada caso, donde es posible que un mismo proyecto contenga temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean conexos entre s\u00ed. Se\u00f1ala que \u201cEl criterio de especialidad empleado por la Ley 3 de 1992 para se\u00f1alar las materias que conocen las comisiones constitucionales permanentes debe aplicarse seg\u00fan el contenido espec\u00edfico y la finalidad de cada proyecto de ley. En caso de duda razonable, el presidente de la C\u00e1mara en donde se haya radicado el proyecto har\u00e1 uso de la facultad consagrada en el par\u00e1grafo 2, art\u00edculo 2 de la Ley 3 de 1992, y seg\u00fan su criterio, lo enviar\u00e1 a la comisi\u00f3n competente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la revisi\u00f3n de la ley demandada afirma que el criterio dominante es econ\u00f3mico, toda vez que en ella se expiden normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el sector p\u00fablico y que no obstante, en la ley se hayan introducido normas en materia tributaria, estas no constituyen la finalidad exclusiva de \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
Concluye que se justifica la competencia de asuntos econ\u00f3micos del Congreso para debatir estas propuestas de acuerdo con el art\u00edculo 347 Constitucional \u201cque contempla el estudio de proyectos de rentas adicionales para financiar los gastos previstos en el Presupuesto General de la Rep\u00fablica por parte de las comisiones que estudian el proyecto de Ley anual de presupuesto, por mandato del art\u00edculo 3 de la Ley 3 de 1992.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En su concepto no existe violaci\u00f3n del art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n porque las normas en materia tributaria, guardan relaci\u00f3n con la materia propuesta y debatida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que de conformidad con la Carta, no es necesario que un proyecto de ley sea el mismo en las diferentes instancias del tr\u00e1mite legislativo, toda vez que se admite la posibilidad de que en las plenarias de las C\u00e1maras se puedan introducir modificaciones a un proyecto siempre que se guarde relaci\u00f3n con la materia propuesta y debatida. Agrega que en caso de existir discrepancias entre lo aprobado por una y otra C\u00e1mara, el art\u00edculo 161 Superior, habilita a las comisiones accidentales para preparar el texto unificado, por medio del cual se superen las diferencias y sea posteriormente aprobado por las plenarias de cada C\u00e1mara, con el fin de brindarle unidad normativa al proyecto. \u00a0<\/p>\n
-A su juicio, no es posible tenerse como materia extra\u00f1a a la ley tributaria, la contable, toda vez que las materias de estas disposiciones es concordante entre s\u00ed. Adem\u00e1s, agrega, la misma jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que para establecer si hay unidad de materia en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificaci\u00f3n meramente formal acerca del asunto tratado sino que es menester establecer si entre ellos existe una concatenaci\u00f3n sustancial \u201cen cuya virtud el legislador los integre sistem\u00e1ticamente excluyendo aquellos que no guardan relaci\u00f3n alguna con la cuesti\u00f3n predominante dentro del conjunto normativo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que si bien la norma demandada puede tener connotaciones que tocan otras materias, ello no es obst\u00e1culo para que sea declarada exequible, toda vez que corresponde a la materia econ\u00f3mica se\u00f1alada en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice que no se explica como una disposici\u00f3n que toque varias ramas del derecho, sea ubicada en una sola de ellas para negarle su concordancia con otros temas como acontece en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada del art\u00edculo 18 de la Ley 716 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, advierte que el art\u00edculo 18 acusado, no infringe el art\u00edculo 154, inciso 4 Superior, porque a su juicio la formalidad all\u00ed prevista no implica que se restrinja la participaci\u00f3n democr\u00e1tica al punto de no permitir que el proyecto tenga modificaciones o adiciones como cualquier otro proyecto. Por el contrario, afirma \u201c la formalidad es clara al determinar el inicio del tr\u00e1mite de los relativos a tributos en la C\u00e1mara de Representantes es solo eso, una formalidad para iniciar el debate democr\u00e1tico, no la participaci\u00f3n de los H. Senadores dentro del mismo para presentar modificaciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las modificaciones surtidas en el Senado fueron aprobadas en Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, las cuales en su concepto permanecen ligadas al objeto y al contenido del proyecto, tal y como se observa en el articulado y se expone en las respectivas ponencias del H. Senado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Afirma en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 18 acusado que dada la importancia que comporta la exenci\u00f3n del gravamen del IVA sobre los medicamentos, \u201cmerece estar en el ordenamiento, pero en tanto infringe el derecho a la igualdad al \u00a0dar un tratamiento diferencial a dos hip\u00f3tesis iguales, como son las materias qu\u00edmicas y las no qu\u00edmicas, debe condicionarse la constitucionalidad de la norma a que se entiendan excluidas del gravamen las materias primas no qu\u00edmicas, en tanto como se ha se\u00f1alado, no existe raz\u00f3n alguna para privilegiar las primeras frente a las segundas.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, considera que esta Corporaci\u00f3n debe resolver que el art\u00edculo 18 de la Ley 716 de 2001, es acorde a la Constituci\u00f3n \u201csiempre y cuando se entiendan excluidas del IVA las materias primas destinadas a la producci\u00f3n de medicamentos del POS, con independencia de su coincidencia o no con las partidas arancelarias a que se refiere la norma acusada.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ciudadana Catalina Riveros, intervino dentro de la oportunidad legal prevista para solicitar a la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
La interviniente despu\u00e9s de se\u00f1alar apartes de los art\u00edculos 186 y 188 de la Ley 5 de 1993, donde se se\u00f1ala el fin de las Comisiones Accidentales de Mediaci\u00f3n, las cuales es la de superar las discrepancias que surgieren en relaci\u00f3n con el articulado de un proyecto y la obligaci\u00f3n de \u00e9stas de presentar el proyecto definitivo a consideraci\u00f3n de las Plenarias, para que voten a favor o en contra de un proyecto de ley, concluye que \u201cEste requisito es necesario para que el proyecto de ley se convierta en Ley de la Rep\u00fablica y su desconocimiento determina la inconstitucionalidad de la ley indebidamente aprobada.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-198\/01, en relaci\u00f3n con las Comisiones Accidentales, entre otros aspectos, se\u00f1ala que el texto unificado debe ser sometido a la consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por las plenarias de C\u00e1mara y Senado de conformidad con el art\u00edculo 161 Superior. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el texto aprobado por la plenaria del Senado que luego fue tomado como texto definitivo por la Comisi\u00f3n Accidental nunca fue aprobado por las plenarias respectivas, como lo ordena la ley. \u201cDel expediente de la Ley 716 de 2001 parece deducirse que dicha remisi\u00f3n a las Plenarias no se llev\u00f3 a cabo, as\u00ed como tampoco que el proyecto presentado por la comisi\u00f3n accidental fuera aprobado por las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes.\u201d Por esta raz\u00f3n, concluye, debe declararse inconstitucional la totalidad de la Ley 716 de 2001, o recurrir al art. 45 del Decreto 2067 de 1991\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto \u00a0del Instituto Colombiano de Derecho Tributario\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El experticio t\u00e9cnico solicita que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
– En primer lugar, se\u00f1ala que el primer y segundo cargo versan sobre vicios formales incurridos en el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de la ley, los cuales guardan una relaci\u00f3n entre s\u00ed. Advierte, que habiendo sido la demanda interpuesta dentro del a\u00f1o siguiente a la promulgaci\u00f3n de la ley, esta Corporaci\u00f3n a\u00fan conserva la competencia para pronunciarse sobre vicios de forma, toda vez que no ha caducado el t\u00e9rmino de un a\u00f1o consagrado en el numeral 3 del art\u00edculo 242 Superior. \u00a0<\/p>\n
Afirma que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no comenzar el tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, trat\u00e1ndose de normas de car\u00e1cter tributario, como lo ordena el inciso 4 del art\u00edculo 154 Superior, adem\u00e1s de conllevar a un vicio de procedimiento que no puede ser inadvertido por la Corte Constitucional, desconocen la regla constitucional de procedimiento legislativo y el principio de imposici\u00f3n tributaria basado en la representaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
– Despu\u00e9s de analizar el Acta de Conciliaci\u00f3n aprobada el 14 de diciembre de 2001, y compararla con el art\u00edculo 161 Constitucional, observa que \u201clos conciliadores no conciliaron discrepancias de textos aprobados, sino que aprobaron uno de ellos, aquel al cual, en Comisi\u00f3n y en Plenaria, se hab\u00edan agregado temas tributarios que no conten\u00eda el texto aprobado por la C\u00e1mara, que versaba exclusivamente sobre aspectos contables y ten\u00eda como destinatario las entidades p\u00fablicas.\u201d Luego, la labor realizada por la Comisi\u00f3n Accidental, viola el art\u00edculo 161 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
– Se\u00f1ala que el tema de la Ley 716 de 2001, seg\u00fan se lee en su art\u00edculo primero y las ponencias para segundo debate en la C\u00e1mara y para primero y segundo debate en el Senado, son normas contables de obligatorio cumplimiento para las entidades p\u00fablicas, mientras que el tema adicionado por la Comisi\u00f3n y la Plenaria del Senado, en los art\u00edculos acusados, \u201ctiene relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen simplificado de los contribuyentes del IVA, las rifas y sorteos que podr\u00e1 realizar la DIAN, con las C\u00e1maras de Comercio y su obligaci\u00f3n de incorporar el NIT, la exclusi\u00f3n de unos bienes del IVA y la autorizaci\u00f3n al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para que a su vez autorice a las sociedades de compensaci\u00f3n por p\u00e9rdidas fiscales en relaci\u00f3n con el impuesto de renta, y tiene como destinatario a los contribuyentes de los respectivos impuestos y a las C\u00e1maras de Comercio.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, al tratarse de dos temas y destinatarios diferentes, el segundo de los temas no pod\u00eda ni hacer parte de la Ley 716 de 2001, ni ser adicionado por una de las C\u00e1maras sin el conocimiento y consentimiento previo de la otra, luego se evidencia la violaci\u00f3n del texto constitucional que consagra la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
– Sostiene que la jurisprudencia constitucional, \u00a0ha se\u00f1alado \u201cque con el fin de preservar el principio de equidad de los gastos e inversiones del Estado, el art\u00edculo 338 Constitucional dispone que la Ley, las ordenanzas y lo acuerdos deben fijar, directamente los elementos del tributo, entre ellos las bases gravables. Se busca con esto asegurar que en lo tributario se aplique, no solo equidad cualitativa que equivale a tratamiento general y uniforme, sino tambi\u00e9n equidad cuantitativa fundada sobre la concreta capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo.\u201d \u00a0<\/p>\n
A su juicio, permitir al Director de Impuestos Nacionales que, a su arbitrio, autorice \u201cla compensaci\u00f3n, en casos especiales, de las p\u00e9rdidas sufridas por las sociedades, en m\u00e1s a\u00f1os de los establecidos en la Ley, se infringe el art\u00edculo 363 Superior, pues se posibilita la ocurrencia de autorizaciones contrarias al principio de equidad que esa norma consagra, y que, por esa v\u00eda, el funcionario autorizado sea quien fije uno de los elementos del tributo, la base gravable, cuya fijaci\u00f3n el art\u00edculo 388 de la Carta difiere exclusivamente al legislador, por v\u00eda general.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de sus funciones constitucionales, el se\u00f1or \u00a0Procurador General de la Naci\u00f3n (E), emiti\u00f3 el concepto de su competencia y solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los preceptos acusados. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, en primer lugar el Jefe del Ministerio P\u00fablico que, el \u00a0constituyente al disponer en el inciso 4 del art\u00edculo 154 Superior que los proyectos de ley relativos a los tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, fij\u00f3 las directrices para el tr\u00e1mite de las leyes -tributarias-, donde el legislador est\u00e1 obligado a someterse a ese imperativo constitucional. Lo cual, no obsta, aclara, \u00a0para que los proyectos en esta materia, como cualquiera puedan ser modificados o adicionados en el Senado de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s del tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n establecido en el art\u00edculo 161 de la Carta, siempre y cuando guarden unidad tem\u00e1tica con el proyecto original conforme a lo preceptuado por el art\u00edculo 158 Superior. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la naturaleza de las disposiciones demandadas y el tr\u00e1mite dado a las mismas, afirma la vista fiscal que el proyecto original de la Ley 716 de 2001, con autor\u00eda de dos Representantes a la C\u00e1mara fue publicado en la Gaceta del Congreso del 29 de septiembre de 2000, bajo el t\u00edtulo: \u201cpor la cual se expiden normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el Sector P\u00fablico\u201d, el cual fue aprobado en segundo debate por la C\u00e1mara de Representantes el 15 de diciembre de 2000, con algunas modificaciones al proyecto original, pero conservando el fin perseguido, estos es el saneamiento de la informaci\u00f3n contable. \u00a0<\/p>\n
En seguida, se se\u00f1ala, \u201cque los art\u00edculos demandados fueron incluidos como nuevos a solicitud de los ponentes en el Senado y aprobados en la Comisi\u00f3n Tercera de esta c\u00e9lula legislativa el 21 de noviembre de 2001 y en la plenaria el 14 de diciembre de 2001, para luego ser sometidos a la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n y aprobados posteriormente por las respectivas plenarias de C\u00e1mara y Senado.\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye este punto, que las normas impugnadas no tuvieron origen en la C\u00e1mara de Representantes, raz\u00f3n por la cual enseguida, analiza si estas normas tienen car\u00e1cter tributario. \u00a0<\/p>\n
Aclara que en concepto de ese Despacho, el inciso final del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201cdebe interpretarse en el sentido de que dicho tr\u00e1mite se agote, cuando la actividad legislativa se refiera al ejercicio de la potestad impositiva del Estado, es decir, en estricto sentido, a la creaci\u00f3n de un impuesto o la modificaci\u00f3n de sus elementos sustanciales, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que los art\u00edculos 12 y 13 de la Ley 716 de 2001 que modifican el art\u00edculo 499 del Estatuto Tributario se relacionan con el r\u00e9gimen simplificado para comerciantes minoristas y para prestadores de servicios para efectos del Impuesto para las Ventas IVA. El art\u00edculo14 que adiciona el art\u00edculo 505 del Estatuto Tributario, \u201cse refiere a la reclasificaci\u00f3n de quienes se encontraban en el r\u00e9gimen com\u00fan al simplificado.\u201d El art\u00edculo 15 que adiciona el art\u00edculo 618-1 del Estatuto Tributario \u201cconcede la facultad a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales para efectuar rifas y sorteos dirigidos a los responsables del r\u00e9gimen simplificado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que estas normas est\u00e1n encaminadas a modificar el r\u00e9gimen simplificado, en relaci\u00f3n con nuevos sujetos pasivos, luego tienen un car\u00e1cter impositivo que obliga a iniciar su tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16 que adiciona el art\u00edculo 555 1 del Estatuto Tributario, se\u00f1ala que se refiere \u201cal tr\u00e1mite para incorporar en el registro mercantil, el n\u00famero de identificaci\u00f3n tributaria NIT, norma que como se aprecia, se refiere a una cuesti\u00f3n meramente administrativa\u201d luego, pod\u00eda iniciar su tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 18 impugnado, \u00a0se\u00f1ala que modifica el par\u00e1grafo del art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario, en el sentido \u201cde excluir el IVA, a ciertas materias primas indicadas en el mismo.\u201d y el art\u00edculo 20 al autorizar \u201cal Director de Impuestos y Adunas Nacionales DIAN, para compensar p\u00e9rdidas fiscales\u201d, considera que tienen car\u00e1cter impositivo, toda vez que por un lado se modifica el hecho gravable y por el otro var\u00eda la base gravable de unos contribuyentes, los cuales son elementos del tributo. \u00a0<\/p>\n
Concluye que \u201cel tr\u00e1mite dado a los art\u00edculos 12, 13, 14, 15, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001, generaron un vicio de procedimiento en su formaci\u00f3n, insubsanable, que vulnera el inciso 4 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye el concepto sobre este punto se\u00f1alando que \u201ces claro que se vulneran los art\u00edculos 158 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando un tema tan dis\u00edmil como el tributario, se conjuga en una disposici\u00f3n legal de distinta naturaleza como es el de la depuraci\u00f3n de la informaci\u00f3n contable de las entidades p\u00fablicas, utilizando el procedimiento de la conciliaci\u00f3n que es constitucionalmente admisible pero s\u00f3lo cuando se cumplan con los requisitos de los art\u00edculos 158 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es decir que exista unidad de materia entre el contenido del proyecto de ley aprobado y las modificaciones introducidas por las plenarias, en virtud del art\u00edculo 160 constitucional, requisito \u00e9ste que no se cumpli\u00f3 en el caso de las normas acusadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que en efecto, la incorporaci\u00f3n de art\u00edculos nuevos es una forma de discrepancia que puede ser conciliada en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 161 Superior, sin embargo, es necesario que las disposiciones insertadas en virtud del art\u00edculo 160 Constitucional, sean coherentes con la materia debatida (sentencia C-1488 de 2000). Por esta raz\u00f3n, considera que es preocupante que se utilice la figura de la conciliaci\u00f3n con el fin de incorporar disposiciones en un proyecto de ley totalmente distintas al querer inicial, desconoci\u00e9ndose el tr\u00e1mite que impuso el constituyente para la aprobaci\u00f3n de leyes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la vista fiscal se afirma que las normas acusadas han debido cumplir con los requisitos se\u00f1alados en los numerales 2\u00ba y 3\u00ba del art\u00edculo 157 Superior, referentes a los principios de identidad relativa y consecutividad, es decir \u201c sufrir el primer y segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, que es la comisi\u00f3n constitucional permanente, situaci\u00f3n que no sucedi\u00f3 en el presente evento, en vista de que las disposiciones fueron insertadas en el tercer debate del Senado y por no guardar unidad material con lo aprobado por la C\u00e1mara, \u00e9stas no pod\u00edan ser sometidas al tr\u00e1mite de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. Este es el t\u00edpico evento de contradicci\u00f3n de la Constituci\u00f3n al que la Corte Constitucional se refiri\u00f3 en la sentencia C-702 de 1999.\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye el concepto, el procurador General (E), refiri\u00e9ndose al art\u00edculo 20 de la Ley 716 de 2001, el cual considera que al concederle la prerrogativa al Director de Impuestos y Aduanas nacionales DIAN, \u201cen casos especiales\u201d para autorizar a algunas sociedades la compensaci\u00f3n de las p\u00e9rdidas fiscales sufridas en cualquier a\u00f1o o per\u00edodo gravable con las rentas l\u00edquidas que obtuvieren dentro de los sietes periodos gravables, viola los art\u00edculo 388 y 363 constitucionales, toda vez que a voluntad del funcionario citado se permitir\u00eda una diferenciaci\u00f3n irrazonable y constitucionalmente inadmisible en la que se incluir\u00edan y se excluir\u00edan contribuyentes para beneficiarlos de una prerrogativa que s\u00f3lo el legislador puede se\u00f1alar. Afirma que la regla del art\u00edculo 388 constitucional debe entenderse que es aplicable no solo para la imposici\u00f3n del impuesto sino de exenci\u00f3n y beneficio como el planteado en el art\u00edculo acusado. Asunto \u00e9ste que es indelegable.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La materia sujeta a examen \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente demanda la Corte debe afrontar los siguientes problemas jur\u00eddicos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Es necesario establecer si se infringe el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n cuando, en un proyecto que inici\u00f3 su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes se introducen luego, durante los debates en el Senado de la Rep\u00fablica, unos art\u00edculos de contenido tributario, que no hab\u00edan sido considerados en la C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Debe determinarse si se desconoce lo dispuesto en el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n, en conexidad con lo previsto en el art\u00edculo 158, cuando las comisiones especiales de conciliaci\u00f3n incorporan en su informe art\u00edculos que fueron introducidos en el tercer debate, en el Senado de la Rep\u00fablica y que no tienen relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Hay que determinar si resulta contrario al principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n que en un proyecto de ley que versaba inicialmente sobre saneamiento de la contabilidad de las entidades p\u00fablicas se introduzcan luego normas que modifican el estatuto tributario en relaci\u00f3n, fundamentalmente, con el IVA y con la posibilidad de que se permita a las sociedades comerciales compensar sus p\u00e9rdidas con impuestos. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de la Corte \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Procedibilidad de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad por vicios de forma \u00a0<\/p>\n
La demanda, al menos parcialmente, se refiere a vicios de procedimiento en el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de la Ley 716 de 2001. De acuerdo con el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, la demandas por vicios de tr\u00e1mite solo pueden presentarse dentro del t\u00e9rmino de un a\u00f1o contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo \u00a0acto. La ley 716 de 2001 fue publicada en el Diario Oficial No. 44.661 del 29 de diciembre de 2001. A su vez, la demanda fue presentada el 22 de marzo de 2002. Luego se encuentra satisfecho este requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El 27 de septiembre de 2000, los Representantes a la C\u00e1mara Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez y Omar Armando Baquero, con el aval del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, del Contralor General de la Rep\u00fablica y del Contador General de la Naci\u00f3n, presentaron el proyecto de ley que fue radicado con el No. 85 y que, de acuerdo con su encabezado, se orientaba a expedir unas normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el sector p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El proyecto constaba de diez art\u00edculos, todos los cuales se refer\u00edan a aspectos puntuales de la informaci\u00f3n contable del sector p\u00fablico. Seg\u00fan se desprende de su art\u00edculo primero, que contemplaba el objeto de la ley, y el d\u00e9cimo sobre vigencia, se trataba de la expedici\u00f3n de un r\u00e9gimen transitorio, que regir\u00eda hasta el 31 de diciembre del a\u00f1o siguiente al de la publicaci\u00f3n de la ley, orientado a lograr que las entidades p\u00fablicas depurasen su informaci\u00f3n contable. \u00a0<\/p>\n
En efecto, conforme a la exposici\u00f3n de motivos, el proyecto se justificaba, por la ausencia de mecanismos de car\u00e1cter general que permitiesen solucionar el problema que se deriva de la existencia, en los estados financieros de las entidades p\u00fablicas, de saldos con una antig\u00fcedad significativa, sin que a la fecha se contase con un mecanismo t\u00e9cnico ni legal que permita su depuraci\u00f3n definitiva. \u00a0<\/p>\n
La ponencia para primer debate en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. \u00a0454 del 17 de noviembre de 2000. En ella se reiteran las razones de la exposici\u00f3n de motivos y, sin hacer menci\u00f3n especial, ni presentar pliego de modificaciones por separado, se cambia el contenido de algunos art\u00edculos y se adicionan dos art\u00edculos nuevos, el primero \u00a0relativo a la depuraci\u00f3n de inventarios que deber\u00eda realizar la DIAN en relaci\u00f3n con las mercanc\u00edas aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Naci\u00f3n, y el segundo, por el cual se atiende al saneamiento patrimonial de las entidades p\u00fablicas disponiendo que aquellos bienes que reciban en daci\u00f3n pago o que sean dados de baja y que no resulten \u00fatiles para la realizaci\u00f3n de su fines sean transferidos al ICBF, a la Red de Solidaridad Social o a entidades p\u00fablicas del orden nacional que desarrollen programas de asistencia social. A estos art\u00edculos nuevos se hizo alusi\u00f3n en el informe verbal que uno de los ponentes present\u00f3 en el momento de iniciarse el primer debate. \u00a0<\/p>\n
El proyecto fue aprobado por unanimidad y sin modificaciones en la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente de la C\u00e1mara de Representantes en la sesi\u00f3n del 15 de noviembre de 2000. \u00a0<\/p>\n
En la Gaceta del Congreso 477 del 28 de noviembre de 2000 fue publicada la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 85\/2000 – C\u00e1mara. El articulado es, en lo esencial, el mismo que el aprobado en la Comisi\u00f3n y, al decir de la ponencia, \u201c[s]e presentan algunos ajustes al proyecto inicialmente estudiado, fundamentalmente para aclarar conceptos, mejorar la redacci\u00f3n y determinar el alcance de la norma.\u201d \u00a0<\/p>\n
El proyecto fue aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes en la sesi\u00f3n del 15 de diciembre de 2000. \u00a0<\/p>\n
El proyecto aprobado constaba de doce art\u00edculos en los que se se\u00f1alaba el objeto de la ley, tal como se acaba de transcribir (Art. 1); el campo de aplicaci\u00f3n, que comprende a todas las entidades o personas que manejen recursos p\u00fablicos, s\u00f3lo en lo relacionado con \u00e9stos y en cuanto hagan parte del Balance General de la Naci\u00f3n (Art. 2); la gesti\u00f3n administrativa que deben cumplir los destinatarios de la norma en orden a la depuraci\u00f3n de la informaci\u00f3n contable (Art. 3); las condiciones para la eliminaci\u00f3n de los valores contables (Art. 4); la competencia y la responsabilidad administrativa sobre las decisiones que se adopten en el proceso de depuraci\u00f3n (Art. 5); la calificaci\u00f3n de complementarias respecto del r\u00e9gimen ordinario de las acciones previstas en la ley (Art. 6); la metodolog\u00eda contable (Art. 7); la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las previsiones de la ley (Art. 8); la prevalencia de las disposiciones de la ley sobre las especiales previstas para las entidades p\u00fablicas (Art. 9); la depuraci\u00f3n de inventarios en la DIAN (Art. 10), el saneamiento patrimonial (Art. 11) y la vigencia y derogatorias (Art. 12.) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo de vigencia dispon\u00eda:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y ser\u00e1 aplicable a los valores contables que se encuentren registrados en los estados financieros a 31 de diciembre de 2000, sin perjuicio de las revisiones que por ley le corresponden a la Comisi\u00f3n Legal de Cuentas. La vigencia ser\u00e1 hasta el 31 de diciembre de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la fecha de su publicaci\u00f3n, con excepci\u00f3n del art\u00edculo und\u00e9cimo. \u00a0<\/p>\n
La ponencia para primer debate en el Senado se public\u00f3 en la Gaceta 506 del 2 de octubre de 2001. \u00a0<\/p>\n
En dicha ponencia se hace un detallada presentaci\u00f3n de las modificaciones que se proponen para el articulado aprobado en la C\u00e1mara sobre el saneamiento \u00a0contable de las entidades p\u00fablicas, y, en esa materia, se adiciona un art\u00edculo para permitir que las entidades p\u00fablicas dispongan de los bienes recibidos en procesos concursales en virtud de los establecido en la Ley 550 de 1999, \u201c… as\u00ed como permitir al liquidador de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en proceso de liquidaci\u00f3n como consecuencia de la toma de posesi\u00f3n de bienes, la constituci\u00f3n de encargos fiduciarios para pagar preferentemente las acreencias que adeudan a la DIAN y que est\u00e1n generando una incertidumbre jur\u00eddica respecto de los registros contables …\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, se adicionan cinco nuevos art\u00edculos respecto de los cuales, de manera general la ponencia se\u00f1ala que \u201c[i]gualmente, se ajustan los requisitos para pertenecer al r\u00e9gimen simplificado previstos en la Ley 633 de 2000, teniendo en cuenta la diferente capacidad econ\u00f3mica de los peque\u00f1os comerciantes minoristas y detallistas y las personas naturales que presten servicios gravados; correlativamente se modifica la presunci\u00f3n que permite a las autoridades tributadas, (sic) con base en un monto de los gastos laborales, de arrendamiento de locales, de consumo de servicios p\u00fablicos y del manejo del efectivo en cuentas bancarias, establecer las condiciones econ\u00f3micas de los responsables del IVA que deben pertenecer al r\u00e9gimen com\u00fan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, al presentar en detalle cada una de las modificaciones o adiciones, se justifica la adici\u00f3n de cada uno los cinco nuevos art\u00edculos, con argumentos que, en general, se refieren a \u201cla necesidad de crear una cultura de pertenencia voluntaria al r\u00e9gimen tributario que evite los efectos nocivos de la competencia desleal entre los contribuyentes cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad social\u201d; al hecho de que \u201c… la organizaci\u00f3n fiscal de los sectores econ\u00f3micos informales, tambi\u00e9n ayuda a fortalecer las finanzas territoriales, ya que permite un mayor control de los peque\u00f1os contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio residentes en sus jurisdicciones territoriales\u201d; y a la conveniencia de simplificar algunos tr\u00e1mites de estos contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
La Corte destaca que, de acuerdo con la naturaleza y la finalidad de las nuevas disposiciones, se propon\u00eda que respecto de las mismas, la vigencia de la ley no fuese transitoria sino permanente. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan constancia expedida por la Secretar\u00eda de la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente del Senado de la Rep\u00fablica, el proyecto fue aprobado en esa c\u00e9lula legislativa en la sesi\u00f3n del 21 de noviembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Proyecto de Ley No. 85 de 2000 – C\u00e1mara 147 de 2001 – Senado, \u201cpor la cual se expiden normas para el saneamiento de la Informaci\u00f3n Contable en el sector p\u00fablico y se dictan otras disposiciones\u201d, fue considerado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en la sesi\u00f3n del 14 de diciembre de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al iniciar el debate, la Presidencia cedi\u00f3 el uso de la palabra al Senador V\u00edctor Ren\u00e1n Barco, uno de los ponentes, quien despu\u00e9s de se\u00f1alar que el proyecto ven\u00eda de la C\u00e1mara y que \u201cen el Senado se le han introducido algunas modificaciones que mantienen la unidad de materia porque tienen que ver con el r\u00e9gimen contable…\u201d, se refiri\u00f3 exclusivamente a esas modificaciones, hasta el momento en que fue interpelado por el Senador Carlos Holguin Sardi, quien pregunt\u00f3 acerca de la conexidad que exist\u00eda entre los temas tributarios que estaba presentando el ponente y el contenido de un proyecto de ley por la cual se expiden normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el sector p\u00fablico. El ponente respondi\u00f3 que se trataba de temas tributarios con incidencia en la contabilidad de los comerciantes, agreg\u00f3 que el tema se hab\u00eda introducido por insistencia de la DIAN porque tiene un limbo relacionado con la boleta fiscal, que en la propuesta se suprime. Dijo adem\u00e1s, que por iniciativa de los Ministros de Agricultura y Hacienda hab\u00eda una proposici\u00f3n para adicionar el proyecto con un art\u00edculo que regula la caducidad de la informaci\u00f3n negativa en los bancos de datos para las personas que se pongan al d\u00eda en sus obligaciones atrasadas. \u00a0<\/p>\n
Ante la insistencia de algunos senadores en torno a la incongruencia de los temas sobre los que versaba el proyecto aprobado en la C\u00e1mara y los que se hab\u00edan agregado en el Senado y que en su concepto, al menos en algunos aspectos, comportaban una verdadera reforma tributaria, se acord\u00f3 modificar el encabezado del proyecto de ley, el cual finalmente fue aprobado como \u00a0\u201cpor la cual se expiden normas para el saneamiento de la informaci\u00f3n contable en el sector p\u00fablico y se dictan disposiciones en materia tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Durante el debate en la plenaria del Senado se agregaron dos art\u00edculos m\u00e1s relativos, el primero a unas exenciones del \u00a0IVA, y el segundo, a la facultad que se otorga al Director de la DIAN, para autorizar la compensaci\u00f3n de la p\u00e9rdidas fiscales que hayan sufrido las sociedades en un determinado periodo gravable. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Presidencia del Senado design\u00f3 al Senador V\u00edctor Ren\u00e1n Barco L\u00f3pez \u201c… para que con la Comisi\u00f3n Accidental designada por la Presidencia de la Honorable C\u00e1mara de Representantes, concilien las discrepancias surgidas en la aprobaci\u00f3n del articulado \u00a0…\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, en la sesi\u00f3n del 14 de diciembre de 2001 consider\u00f3 y aprob\u00f3 el acta de conciliaci\u00f3n, seg\u00fan la cual la Comisi\u00f3n Conciliadora, despu\u00e9s de analizar los textos aprobados por ambas c\u00e1maras acord\u00f3 tomar como texto definitivo el aprobado por el Senado y que se anexaba al acta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan certificaci\u00f3n expedida por el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica el informe de la Comisi\u00f3n de Accidental de Mediaci\u00f3n fue aprobado mediante votaci\u00f3n ordinaria y qu\u00f3rum de 85 senadores de 102. De acuerdo con el acta, dicha aprobaci\u00f3n se surti\u00f3 en la sesi\u00f3n del 14 de diciembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de los cargos \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte se refiere en primer lugar al cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
3.3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de unidad de materia est\u00e1 contenido en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, en los cuales se dispone, por una parte, que \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d y, por otra, \u00a0que \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esas disposiciones se desprenden tres condiciones que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con precisi\u00f3n, desde el t\u00edtulo mismo del proyecto, cual habr\u00e1 de ser el contenido de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relaci\u00f3n de conexidad entre si, bien sea tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte la Corte que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relaci\u00f3n de conexidad material con base en los criterios que se han se\u00f1alado. Para tal efecto, el an\u00e1lisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como \u201c… el contenido de la exposici\u00f3n de motivos en cuanto all\u00ed se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusi\u00f3n o exclusi\u00f3n de la cobertura indicada en el t\u00edtulo de la ley; etc. \u00a0La valoraci\u00f3n conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte\u201d.1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, si bien es posible que el curso de los debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos, en aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser ajenas a la materia del proyecto. En \u00a0ocasiones, como resultado de los cambios que el proyecto sufre a lo largo de los debates, es posible modificar el t\u00edtulo del mismo para que \u00e9ste refleje de mejor manera el contenido tem\u00e1tico del proyecto. Pero ello s\u00f3lo es admisible cuando se trate de incorporar en el t\u00edtulo modificaciones que en si mismas preserven el principio de unidad de materia, sin que, tal como la ha se\u00f1alado la Corte, baste con modificar el titulo de un proyecto, de modo que queden comprendidas en \u00e9l modificaciones en el articulado que no guardan relaci\u00f3n alguna de conexidad con la materia propia del proyecto de ley, para entender que se ha satisfecho con el principio de unidad de materia. En tal evento, ha dicho la Corte, se habr\u00eda evitado una eventual violaci\u00f3n del art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, en cuanto que existir\u00eda correspondencia entre el contenido de la ley y el t\u00edtulo de la misma, pero no se subsanar\u00eda el desconocimiento de la exigencia de unidad de materia.2 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia, como de manera reiterada lo ha se\u00f1alado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el primer caso se trata de evitar \u00a0que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. As\u00ed, bien sea desde el proyecto original o en modificaciones posteriores, pueden incorporarse normas que no tienen relaci\u00f3n con la materia propia del proyecto, que pasan por consiguiente desapercibidas, sin que sobre las mismas se presente discusi\u00f3n alguna y sin que, con frecuencia, exista conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en ese evento no ser\u00eda transparente, defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participaci\u00f3n democr\u00e1tica inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se ver\u00edan sorprendidos por la aprobaci\u00f3n de normas respecto de cuya incorporaci\u00f3n en el proyecto no tuvieron previa y expl\u00edcita noticia. En el segundo caso se busca que la tarea legislativa se concentre en asuntos espec\u00edficos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad. Esto \u00faltimo ocurrir\u00eda cuando, no obstante que determinados contenidos tem\u00e1ticos son introducidos de manera expl\u00edcita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumple un debate en el Congreso, tales contenidos no pueden ser referidos a una materia com\u00fan. En ese caso el debate no ser\u00eda coherente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda siguiendo muy de cerca los criterios que la jurisprudencia de la Corte ha fijado para la formulaci\u00f3n de un cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, identifica claramente cual es la materia propia del proyecto de ley, a partir del objeto se\u00f1alado para la misma en su art\u00edculo primero, del encabezado del proyecto, de la exposici\u00f3n de motivos, de los informes de ponencia y del examen particularizado sobre el contenido de las distintas disposiciones del proyecto, todo lo cual lleva a concluir que el n\u00facleo tem\u00e1tico del mismo es, indudablemente, de \u00edndole contable y tiene como fin lograr que los estados financieros de las entidades p\u00fablicas destinatarias de la norma reflejen fielmente su realidad econ\u00f3mica, financiera y patrimonial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es claro que las nuevas disposiciones no tienen un contenido contable sino tributario, no tienen como destinatarios a las entidades p\u00fablicas sino a los particulares responsables del IVA, y, en consecuencia, no se orientan a fijar un r\u00e9gimen transitorio para sanear la informaci\u00f3n contable de las entidades p\u00fablicas, sino uno permanente que modifica la situaci\u00f3n tributaria de los particulares. \u00a0En ello difieren sustancialmente del proyecto originalmente debatido y aprobado, el cual, a partir de la adici\u00f3n de dichas disposiciones no responde a una sola \u00a0materia, al punto que para darle coherencia fue necesario cambiarle el encabezado para incorporar en \u00e9l, como un contenido tem\u00e1tico nuevo, las regulaciones que, con car\u00e1cter aut\u00f3nomo se incorporaron en el proyecto. De esta manera la ley que fue finalmente aprobada tiene dos materias subyacentes, una relacionada con el saneamiento de la informaci\u00f3n contable de las entidades p\u00fablicas, y otra, que discurre por completo separada de la anterior, la relacionada con algunos aspectos del r\u00e9gimen del IVA y otro temas tributarios. Entre esos dos extremos del proyecto no es posible establecer ninguna relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica, salvo la peregrina pretensi\u00f3n de que ambos tienen una implicaci\u00f3n contable o versan sobre temas econ\u00f3micos. \u00a0Es claro, entonces, que se ha violado el principio de unidad de materia. Observa la Corte, adem\u00e1s, que, aunque el tema no fue objeto de demanda en este proceso, la ley conten\u00eda una tercera materia, ajena a cualquiera de las dos anteriores, que es la relativa a la caducidad de los registros en los bancos de datos y que fue declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C-687de 2002, debido a que la regulaci\u00f3n de la misma requer\u00eda del tr\u00e1mite de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ni siquiera una muy laxa aproximaci\u00f3n al tema de la unidad de materia permite aceptar la argumentaci\u00f3n seg\u00fan la cual, en la medida en que los asuntos tributarios que son objeto de regulaci\u00f3n tienen una dimensi\u00f3n contable, ello permit\u00eda adicionarlos a un proyecto cuyo objeto espec\u00edfico era tambi\u00e9n un tema contable como es el saneamiento de la informaci\u00f3n contable de las entidades p\u00fablicas. Y no resulta de recibo esa posibilidad, porque es claro que el contenido de regulaci\u00f3n de los art\u00edculos adicionados obedece a finalidades netamente tributarias, sin perjuicio, claro de sus repercusiones contables, pero sin que \u00e9se sea el tema de las normas, que por lo dem\u00e1s afectan la contabilidad de los particulares, no la de las entidades p\u00fablicas, a cuyo saneamiento se orientaba el proyecto original. \u00a0<\/p>\n
La ruptura del principio de unidad de materia, tal como ha sido rese\u00f1ado en esta providencia, se puso en evidencia en el propio Senado de la Rep\u00fablica, con argumentos que corroboran el criterio seg\u00fan el cual, entre otras finalidades, el precepto constitucional que lo contiene se orienta a garantizar que los debates parlamentarios se desarrollen en torno a un eje central que les de coherencia. \u00a0<\/p>\n
En este caso, el debate de los distintos contenidos tem\u00e1ticos del proyecto de la ley se surti\u00f3 de manera aislada, sin que hubiese sido posible identificar un hilo conductor que les diese unidad, al punto que, seg\u00fan se desprende de las actas de las sesiones, tanto de la comisi\u00f3n como de la plenaria del senado, las discusiones en esa Corporaci\u00f3n versaron exclusivamente, sobre los aspectos tributarios, no sobre los contables, los que salvo ajuste menores, sea probaron tal como ven\u00eda de la C\u00e1mara de Representantes. As\u00ed, mientras que en la C\u00e1mara de Representantes se debati\u00f3 un proyecto de contenido contable, orientado a permitir que las entidades \u00a0p\u00fablicas depurasen la informaci\u00f3n registrada en sus estados financieros, en el Senado de la Rep\u00fablica se debati\u00f3 un proyecto de contenido tributario, que se orientaba, al decir de la ponencia, entre otros prop\u00f3sitos de alcance tributario, a \u201c… crear una cultura de pertenencia voluntaria al r\u00e9gimen tributario que evite los efectos nocivos de la competencia desleal entre los contribuyentes cumplidos y los que ignoran ese deber de solidaridad social\u201d; \u00a0a \u00a0fortalecer las finanzas territoriales, mediante \u00a0la organizaci\u00f3n fiscal de los sectores econ\u00f3micos informales, lo cual contribuye a un mayor control de los peque\u00f1os contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio; y a simplificar algunos tr\u00e1mites de los contribuyentes del IVA. \u00a0<\/p>\n
3.3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con base en las anteriores consideraciones, encuentra, la Corte, que en el tr\u00e1mite del Proyecto de Ley 147\/2001 \u2013 Senado 85\/2000 \u2013 C\u00e1mara se desconoci\u00f3 de manera ostensible, respecto de las disposiciones demandadas, lo dispuesto en el art\u00edculo, 158 de la Constituci\u00f3n y por consiguiente tales disposiciones habr\u00e1n de declararse inexequibles, sin que para el efecto sea necesario referirse a los restantes cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los art\u00edculos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ver Sentencia C-531 de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-886\/02 \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma \u00a0 INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR PUBLICO-Depuraci\u00f3n \u00a0 PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adici\u00f3n de art\u00edculos\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que la integran \u00a0 De las disposiciones (art\u00edculos 158 y 189 de la Constituci\u00f3n) se desprenden tres condiciones que integran […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8314","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8314","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8314"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8314\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8314"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8314"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8314"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}