\u00a0 \u00a0 Sentencia C-889\/02 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Operancia \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Establecimiento legislativo de dependencia de un establecimiento p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Objeto \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Entidades que tienen este car\u00e1cter \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Aplicaci\u00f3n dada por el legislador \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Evoluci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-No referencia expresa en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Regulaci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Referencias normativas y jurisprudenciales \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PUBLICA-R\u00e9gimen de autonom\u00eda\/ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Modalidades \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Mecanismos de articulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-V\u00ednculos que se presentan \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZACION TERRITORIAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Mientras que la descentralizaci\u00f3n se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constituci\u00f3n y la ley a los entes territoriales, la autonom\u00eda consiste en el grado de autodeterminaci\u00f3n y de gesti\u00f3n que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y a la poblaci\u00f3n para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda representa un rango variable, que cuenta con l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos fijados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dentro de los cuales act\u00faan los entes territoriales. En tal virtud, el l\u00edmite m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial, garantizado por la Constituci\u00f3n, constituye su n\u00facleo esencial y est\u00e1 integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo. El l\u00edmite m\u00e1ximo de la autonom\u00eda territorial tiene una frontera pol\u00edtica entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organizaci\u00f3n del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el l\u00edmite m\u00e1ximo lo se\u00f1ala el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n al establecer que Colombia es una rep\u00fablica unitaria. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fijaci\u00f3n de alcance por legislador \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E INDEPENDIENTE-Garant\u00eda constitucional \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-R\u00e9gimen jur\u00eddico\/ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Establecimiento legislativo de r\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia para determinaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la informalidad \u00a0<\/p>\n
La informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de par\u00e1metros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontaci\u00f3n jur\u00eddica pues, en tales circunstancias, estar\u00eda ejerciendo una revisi\u00f3n oficiosa de constitucionalidad, la cual no est\u00e1 permitida por la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo concreto \u00a0<\/p>\n
PENITENCIARIAS Y COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-No aplicaci\u00f3n de autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
PENITENCIARIAS Y COLONIAS AGRICOLAS COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Pertenencia a la Rama ejecutiva \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Creaci\u00f3n legal \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Potestad nominadora de directores \u00a0<\/p>\n
SISTEMA PENITENCIARIO NACIONAL-Regulaci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n de personas jur\u00eddicas \u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Subordinaci\u00f3n a una entidad descentralizada \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO PUBLICO Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-V\u00ednculos administrativos \u00a0<\/p>\n
MINISTRO-Direcci\u00f3n, formulaci\u00f3n de pol\u00edticas y ejecuci\u00f3n de ley pueden cumplirse por diferentes tipos de sociedades \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de juicio de una ley por vulneraci\u00f3n de norma de igual jerarqu\u00eda \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n a la descentralizaci\u00f3n territorial y no por servicios \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3995 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0William Orlando Zambrano Rojas \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintid\u00f3s (22) de octubre de dos mil dos \u00a0(2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho pol\u00edtico, present\u00f3 el ciudadano William Orlando Zambrano Rojas contra el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n objeto de proceso, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 40.999 del 20 de agosto de 1993: \u00a0<\/p>\n
LEY 65 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(agosto 19) \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se expide el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 165-. Unidades administrativas especiales. Las penitenciar\u00edas y las colonias agr\u00edcolas ser\u00e1n unidades administrativas especiales. Contar\u00e1n con una junta directiva integrada por el Director General del INPEC o su delegado, por dos delegados del Ministro de Justicia y del Derecho, por el Gobernador o su delegado en cuya jurisdicci\u00f3n est\u00e9 la sede de la penitenciar\u00eda o la colonia y por un delegado de la Sociedad de Econom\u00eda Mixta “Renacimiento”. El Director de cada centro har\u00e1 las veces de secretario. Estas unidades administrativas especiales gozar\u00e1n de personer\u00eda jur\u00eddica, pero depender\u00e1n para todos los efectos de la Direcci\u00f3n del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del 18 de abril de 2002, el Magistrado Sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda y concedi\u00f3 al actor el t\u00e9rmino de 3 d\u00edas para que se\u00f1alara los cargos o razones que invocaba para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Se surti\u00f3 la inadmisi\u00f3n en cuanto el escrito no cumpl\u00eda con la carga argumentativa m\u00ednima, adem\u00e1s de hacer referencia a una serie de normas constitucionales que consideraba vulneradas, pero sin exponer las razones por las cuales estimaba que se configuraba la violaci\u00f3n1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en su escrito de correcci\u00f3n de la demanda el actor reitera su solicitud para que se declare la inexequibilidad del Art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993 por vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo y de los art\u00edculos 1, 113, 115, 121, 136.1, 150.7, 189.16, 208, 209 y 210 de la Carta Fundamental. \u00a0Sus nuevos planteamientos son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0La norma demandada vulnera el Pre\u00e1mbulo de la Carta, que dispone que el fortalecimiento de la unidad de la Naci\u00f3n y el aseguramiento a sus integrantes de los valores, principios y derechos debe hacerse dentro de un marco jur\u00eddico que garantice un orden justo. \u00a0Sin embargo, el legislador convierte las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas en unidades administrativas especiales sin atender los requisitos y principios propios de la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda administrativa y sin adscribirlas a alg\u00fan ministerio o departamento administrativo. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Vulnera los art\u00edculos 1, 113, 150.7 y 210 porque, al transformar las penitenciar\u00edas y las colonias agr\u00edcolas en unidades administrativas especiales, el legislador debi\u00f3 tener en cuenta la existencia de una actividad especial digna de autonom\u00eda; dotarla de autonom\u00eda presupuestal, financiera y administrativa; designarle autoridades propias y someterla al control del poder central. \u00a0Sin embargo, s\u00f3lo le dio personer\u00eda jur\u00eddica y le design\u00f3 una junta directiva y no tuvo en cuenta que para ejercer la actividad especializada con la materia carcelaria existe ya el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Contrar\u00eda los art\u00edculos 115, 189.13, 208 y 209 de la Carta porque al haber sido creadas irregularmente tales unidades administrativas, no tienen el car\u00e1cter de entidades del orden descentralizado y por ende el Presidente no puede ejercer sobre ellas la funci\u00f3n de control ni la potestad nominadora que la Constituci\u00f3n le otorga. \u00a0Y los art\u00edculos 136.1 y 189.16 porque el Congreso, al reestructurar el INPEC, invadi\u00f3 competencias que el constituyente atribuy\u00f3 al ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita que se declare la inexequibilidad de la norma demandada, para lo cual expone los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Las unidades administrativas especiales constituyen una modalidad de la descentralizaci\u00f3n propia del Estado Unitario: la descentralizaci\u00f3n especializada o por servicios. Estas entidades pueden ser creadas por la ley y deben tener claramente definida su estructura y objeto, contar con autonom\u00eda administrativa y financiera, tener autoridades propias y estar adscritas, para efectos del control de tutela, a un ministerio o departamento administrativo. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Ya que el Congreso de la Rep\u00fablica ha expedido bajo la vigencia de la Carta de 1991 la Ley 65 de 1993, creadora de las unidades administrativas especiales cuestionadas, y la Ley 489 de 1998, que regula la creaci\u00f3n de esas instituciones, debe realizarse una comparaci\u00f3n entre el art\u00edculo 165 demandado y los art\u00edculos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998. \u00a0De esa comparaci\u00f3n se infiere que la norma demandada le resta autonom\u00eda a las unidades administrativas especializadas por ella creadas ya que las somete al INPEC y con ese proceder les impide acceder a las prerrogativas y derechos consagrados en la Ley 489. \u00a0 En virtud de ello se hace nugatoria la descentralizaci\u00f3n por servicios. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Las unidades administrativas especiales creadas por la norma demandada no pueden desarrollar su objeto ya que para ese mismo fin \u00a0-el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, penas y medidas de seguridad- \u00a0fue creado el INPEC, establecimiento p\u00fablico adscrito al Ministerio de Justicia. \u00a0As\u00ed, la norma cuestionada est\u00e1 descentralizando funciones propias de un ministerio que ya se hallan descentralizadas en un establecimiento p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Como ni la Ley 65 de 1993, ni ninguna norma posterior, han determinado el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las unidades administrativas especiales, a ellas les ser\u00eda aplicable el r\u00e9gimen vigente para los establecimientos p\u00fablicos. \u00a0No obstante, ello es imposible dada la sujeci\u00f3n de esas unidades a las pol\u00edticas y directrices del INPEC dispuesta por la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993 el legislador desvirt\u00faa el principio de descentralizaci\u00f3n por servicios pues los entes creados no gozan de los elementos esenciales para el cumplimiento de su objeto y por ello se vulneran el principio unitario del Estado y las normas constitucionales en que se funda la descentralizaci\u00f3n por servicios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: inexistencia de cosa juzgada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Esta Corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3 acerca de la constitucionalidad de las expresiones \u201ccolonias agr\u00edcolas\u201d y \u201ccolonia\u201d contenidas en la norma demandada, art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993. De acuerdo con el argumento expuesto entonces por el accionante, tales expresiones vulneran los art\u00edculos 13, 28 y 29 de la Carta Pol\u00edtica, puesto que \u201cpermiten tratos diferenciales y penas diferentes a las establecidas en la ley preexistente\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional las declar\u00f3 exequibles con base en las siguientes consideraciones: \u201cCon la puesta en funcionamiento de colonias agr\u00edcolas que cumplan los fines punitivos ya rese\u00f1ados, y m\u00e1s claramente: con el espec\u00edfico se\u00f1alamiento de las condiciones de trabajo y las caracter\u00edsticas de los condenados que podr\u00edan ser remitidos a estos lugares, no se discrimina a la poblaci\u00f3n carcelaria, ni se viola el derecho a la igualdad \u2013art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n-, que inclusive en su especial circunstancia de reclusi\u00f3n, les reconoce y garantiza la Carta Fundamental a todos los internos. Simplemente se trata del cumplimiento, en la forma m\u00e1s adecuada, de los objetivos de reeducaci\u00f3n que aparecen en la base de todo el sistema carcelario y de la tarea de protecci\u00f3n social que se impone a las autoridades en el cumplimiento de sus funciones. No existe, pues, raz\u00f3n que haga pensar que las normas en los apartes acusados violan el ordenamiento constitucional estableciendo tratos preferenciales o penas ilegales entre los condenados; bien porque de lo que tratan las normas comentadas es de un lugar de reclusi\u00f3n \u2013y no de una sanci\u00f3n, instituido para procurar los loables fines de prevenci\u00f3n, correcci\u00f3n y resocializaci\u00f3n de ciertas personas de acuerdo con sus capacidades o condiciones; bien porque en todos los casos, la internaci\u00f3n en las colonias tambi\u00e9n debe ser el resultado de un proceso en que tienen que aplicarse los principios de legalidad, y respeto a la dignidad humana que orientan el juicio penal, y las garant\u00edas de igualdad y trato considerado que sustentan el sistema carcelario. Las normas parcialmente demandadas ser\u00e1n declaradas exequibles\u201d2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, al operar el fen\u00f3meno de la cosa juzgada relativa frente a la norma acusada, procede ahora la Corte a pronunciarse en relaci\u00f3n con los nuevos cargos de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El problema jur\u00eddico a resolver en esta ocasi\u00f3n consiste en determinar si el legislador est\u00e1 facultado o no para establecer que una Unidad Administrativa Especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, dependa de otra entidad descentralizada, en particular de un establecimiento p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con tal prop\u00f3sito y en atenci\u00f3n a los reparos de constitucionalidad formulados contra el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993, se expondr\u00e1n algunas consideraciones sobre la g\u00e9nesis y evoluci\u00f3n de las Unidades Administrativas Especiales, sobre los principios de organizaci\u00f3n del Estado en Colombia y de las entidades descentralizadas por servicios, para luego responder cada uno de los cargos formulados contra la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las unidades administrativas especiales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Las Unidades Administrativas Especiales fueron instituidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1997. La finalidad buscada con su incorporaci\u00f3n institucional fue disponer de un mecanismo jur\u00eddico para garantizar que recursos econ\u00f3micos provenientes de la cooperaci\u00f3n internacional se aplicaran exclusivamente a los programas especiales a los cuales estaban dirigidos, en \u00e1reas socio-econ\u00f3micas sensibles como la salud o la asistencia agropecuaria. En esa medida, el objeto de las Unidades Administrativas lo constituy\u00f3 la m\u00e1s adecuada atenci\u00f3n de programas a cargo de Ministerios o Departamentos Administrativos que, por la naturaleza del programa o por los recursos utilizados, estar\u00edan sujetos a un r\u00e9gimen administrativo especial, que permitiera una mayor autonom\u00eda frente a la administraci\u00f3n de los dem\u00e1s recursos p\u00fablicos, sin que ello implicara la separaci\u00f3n org\u00e1nica del Ministerio o Departamento Administrativo del cual har\u00edan parte. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma que las incorpor\u00f3 -art\u00edculo 1\u00ba del Decreto-ley 1050 de 1968-3, dispon\u00eda lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0 De la integraci\u00f3n de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0b) Ministerios y Departamentos Administrativos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0c) Superintendencias: y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0d) Establecimientos P\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
La Presidencia de la Rep\u00fablica y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los organismos principales de la Administraci\u00f3n; los dem\u00e1s les est\u00e1n adscritos y cumplen sus funciones en los t\u00e9rminos \u00a0que se\u00f1ale la ley, bajo la orientaci\u00f3n y control de aquellos. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el Gobierno, previa autorizaci\u00f3n legal, podr\u00e1 organizar unidades administrativas especiales para la m\u00e1s adecuada atenci\u00f3n de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al r\u00e9gimen administrativo ordinario. \u00a0<\/p>\n
Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la Administraci\u00f3n o parte de ella, funcionar\u00e1n con car\u00e1cter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de constituci\u00f3n se indicar\u00e1 a cu\u00e1l de los entes administrativos ordinarios quedar\u00e1n adscritos tales organismos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta est\u00e1n vinculadas a la Administraci\u00f3n y sujetas a su orientaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control, en los t\u00e9rminos de las leyes y estatutos que las rijan. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba del Decreto-ley 1050 de 1968, en lo referente a las Unidades Administrativas Especiales, fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia por considerarlo contrario al art\u00edculo 76-9 de la Constituci\u00f3n4. Seg\u00fan el actor, \u201cla norma acusada crea un nuevo tipo de repartimiento administrativo denominado Unidad Administrativa Especial que ni es parte de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, en el sentido constitucional anotado, ni puede calificarse como empresa o instituto descentralizado dentro de la clasificaci\u00f3n legal\u201d5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en sentencia No. 16, del 28 de abril de 1981, lo declar\u00f3 exequible, en atenci\u00f3n a las siguientes consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. La Administraci\u00f3n P\u00fablica, cuya suprema autoridad dentro del sistema constitucional colombiano de marcada inclinaci\u00f3n presidencialista es el Presidente de la Rep\u00fablica, proyecta su actividad, ora en forma centralizada, a trav\u00e9s de dependencias directas, ya \u00a0trav\u00e9s de organismos descentralizados, por servicios o regionalmente. \u00a0<\/p>\n
En tales condiciones se evidencian en el orden aludido los fen\u00f3menos conocidos como la desconcentraci\u00f3n y la descentralizaci\u00f3n del poder, en el marco de los cuales realiza el Estado moderno, la hipertr\u00f3fica multiplicidad de funciones, que exige el cumplimiento de sus fines progresivos. \u00a0<\/p>\n
La letra y el esp\u00edritu de tales reformas, apunt\u00f3 dentro del citado prop\u00f3sito de modernizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, a la estructuraci\u00f3n de dos niveles de instituciones dentro de aqu\u00e9lla. De una parte unos organismos o instituciones principales u ordinarios, constituidos por la Presidencia de la Rep\u00fablica, los Ministerios y los Departamentos Administrativos; y de otra, unos organismos secundarios o especiales, constituidos a su turno, por los establecimientos p\u00fablicos, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las sociedades de econom\u00eda mixta y las empresas industriales o comerciales del Estado, previstos todos ellos en los ordinales noveno y d\u00e9cimo del art\u00edculo 76 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
2\u00aa. Estos organismos previstos por la Constituci\u00f3n, se complementan hoy por las superintendencias y por los llamados Fondos Rotatorios o simplemente Fondos, y finalmente por las Unidades Administrativas Especiales, dentro de la estructura final adoptada por la citada reforma administrativa de mil novecientos sesenta y ocho, la cual como es bien sabido, tuvo su origen en la Ley 65 de 1967, cuyo art\u00edculo 1\u00ba otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias a fin de: \u00a0<\/p>\n
\u201cSuprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonom\u00eda y descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la administraci\u00f3n que as\u00ed lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines\u201d. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de tales facultades se dictaron entre otros el Decreto 1050 de 1968, por el cual se adoptaron \u201cnormas generales para la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de la Administraci\u00f3n Nacional\u201d. Con el prop\u00f3sito consiguiente de \u201clograr la ordenaci\u00f3n racional de los distintos servicios y preservar su unidad t\u00e9cnica\u201d, seg\u00fan reza el \u00fanico considerando del mismo. \u00a0<\/p>\n
Fue as\u00ed como el art\u00edculo primero de este Decreto dispuso lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es conveniente tener en cuenta que, la adscripci\u00f3n y la vinculaci\u00f3n en el contexto actual de la doctrina administrativa, expresiones empleadas en varias oportunidades por el citado art\u00edculo 1\u00b0. del Decreto 1050 de 1968, destacan el hecho de que ciertos entes administrativos deben estar unidos por una especie de eslab\u00f3n indispensable, con los \u00f3rganos principales de la administraci\u00f3n, lo cual evidencia la preocupaci\u00f3n del legislador, a fin de evitar la existencia de entidades independientes, someti\u00e9ndolas siempre a la estructura fundamental ya mencionada y d\u00e1ndose a \u00e9sta por lo tanto una vertebraci\u00f3n s\u00f3lida y coherente. De este mismo criterio es dable deducir que la creaci\u00f3n de las unidades administrativas especiales como partes, como verdaderas dependencias de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, se concibi\u00f3 con el prop\u00f3sito de evitar en el futuro la existencia de piezas sueltas dentro del engranaje \u00a0de la administraci\u00f3n y cuya actividad corresponde a necesidades sobrevinientes dentro de la problem\u00e1tica que debe afrontar din\u00e1micamente la administraci\u00f3n moderna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior permite concluir en forma di\u00e1fana, que las Unidades Administrativas Especiales, tanto desde el punto de vista de las funciones a ellas atribuidas, como el punto de vista de su organizaci\u00f3n y r\u00e9gimen, forman parte de la estructura, bien de los Ministerios, ora de los Departamentos Administrativos, en calidad de simples dependencias. Las entidades cuestionadas, no est\u00e1n pues ni adscritas ni vinculadas a la administraci\u00f3n central, son la administraci\u00f3n misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior encuentra la Corte que, previstos los Ministerios y los Departamentos Administrativos, como instituciones ordinarias de la administraci\u00f3n p\u00fablica en el art\u00edculo 76.9 de la Constituci\u00f3n, no resultaba por lo tanto ni t\u00e9cnico ni conveniente, contemplar expresamente en su texto organismos especiales o secundarios, engastados, como ya se dijo, por su organizaci\u00f3n y las funciones a ellos atribuidas, dentro de las ya citadas instituciones principales u ordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Determinada en esta forma la verdadera naturaleza de la Unidades Administrativas Especiales, lo mismo que su ubicaci\u00f3n en la estructura general de la Administraci\u00f3n Nacional, la actividad del Ejecutivo en el presente caso, no desbord\u00f3 en ning\u00fan momento las facultades a \u00e9l trasladadas por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
El Congreso en consecuencia dentro de sus atribuciones o el Presidente de la Rep\u00fablica supuestas las facultades extraordinarias otorgadas por el primero, pueden crear, sin que ello conlleve agravio alguno de la Constituci\u00f3n, las tantas veces citadas Unidades Administrativas Especiales. \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de observaci\u00f3n, no resulta aceptable el cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda, por lo cual la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la norma.6 (resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, las caracter\u00edsticas de las Unidades Administrativas Especiales, seg\u00fan la norma que las estableci\u00f3, son las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0Fueron incorporadas institucionalmente por el Gobierno en ejercicio de delegaci\u00f3n legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Su organizaci\u00f3n corresponde al Gobierno, previa autorizaci\u00f3n legal\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Tienen como finalidad la m\u00e1s adecuada atenci\u00f3n de programas propios de un Ministerio o de un Departamento Administrativo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0En raz\u00f3n de la naturaleza de los programas o por el origen de los recursos que utilicen, estar\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen \u00a0administrativo especial, y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0El acto que las cree debe determinar los entes administrativos ordinarios de los cuales har\u00e1n parte. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de entonces, las Unidades Administrativas Especiales han formado parte de la organizaci\u00f3n de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, en ocasiones con criterios o alcances diferentes a los que orientaron su concepci\u00f3n en 1968.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0En vigencia de la anterior Constituci\u00f3n el Congreso y el Gobierno dieron el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial a entidades y organismos de diferente naturaleza:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0Se emple\u00f3 para fijar la naturaleza jur\u00eddica de Superintendencias, con personer\u00eda jur\u00eddica y adscritas a un Ministerio. Por ejemplo, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto-ley 1569 de 1978, art. 1\u00ba, establece que la Superintendencia de Notariado y Registro, teniendo en cuenta \u00a0la naturaleza de sus funciones y el origen de sus recursos, continuar\u00e1 funcionado como unidad administrativa especial, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo.7 En este caso se mezcla otro tipo de entidad adscrita: el establecimiento p\u00fablico, puesto que el decreto en referencia agrega que el r\u00e9gimen presupuestal, de administraci\u00f3n de personal y de contratos de la Superintendencia, que es a su vez Unidad Administrativa Especial, ser\u00e1 el que rige para aquel tipo de entidad descentralizada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 25 de 1981, art. 1\u00ba, \u00a0crea la Superintendencia del Subsidio Familiar, como Unidad Administrativa Especial, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo y se\u00f1ala que en su organizaci\u00f3n y funcionamiento se someten a las normas de la propia ley de creaci\u00f3n.8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Se asign\u00f3 el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial a entidades vinculadas a un Ministerio. El Decreto-ley 831 de 1980, art. 1\u00ba, prescribe que la Comisi\u00f3n Nacional de Valores es una Unidad Administrativa Especial vinculada al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, con autonom\u00eda administrativa y financiera, cuyo objeto es organizar y regular el mercado p\u00fablico de valores.9 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Se otorg\u00f3 el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial a entidades con o sin personer\u00eda jur\u00eddica y dependientes de una entidad descentralizada. El art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 49 de 1983 se\u00f1ala que las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, son Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, dotadas de personer\u00eda jur\u00eddica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con las normas contenidas en la misma ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 4\u00aa de 1987 organiza el Instituto Tecnol\u00f3gico de Electr\u00f3nica y Comunicaciones, ITEC, como una Unidad Administrativa Especial, con car\u00e1cter de instituci\u00f3n p\u00fablica de educaci\u00f3n superior, adscrita a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0La Constituci\u00f3n de 1991 no se refiere expresamente a las Unidades Administrativas Especiales. Han sido el Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional los que con posterioridad han dado aplicaci\u00f3n en diferentes sectores a esta figura jur\u00eddica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0En establecimientos de educaci\u00f3n superior. La Ley 30 de 1992, art. 137, se\u00f1ala que el ITEC continuar\u00e1 adscrito a Telecom, funcionar\u00e1 de acuerdo con su naturaleza jur\u00eddica y su r\u00e9gimen acad\u00e9mico se ajustar\u00e1 conforme a lo dispuesto en dicha ley; la Ley 105 de 1994, art. 57, establece que el Centro de Estudios Aeron\u00e1uticos \u2013CEA- funcionar\u00e1 de acuerdo con la naturaleza jur\u00eddica de la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil y su r\u00e9gimen acad\u00e9mico se ajustar\u00e1 a lo previsto en el art\u00edculo 137 de la Ley 30 de 1992 para el otorgamiento de t\u00edtulos t\u00e9cnicos, universitarios y de especializaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0En funciones relativas al transporte a\u00e9reo. La Ley 115 de 1994, art. 47, se\u00f1ala que dichas funciones ser\u00e1n ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0En el control y vigilancia de la utilizaci\u00f3n de los recursos provenientes de las regal\u00edas y compensaciones por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. La Ley 141 de 1994, art. 47, crea la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, como una Unidad Administrativa Especial, sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio de Minas y Energ\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0En la regulaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994, art. 69, cre\u00f3 las Comisiones de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico; de Telecomunicaciones, y de Energ\u00eda y Gas, como Unidades Administrativas Especiales, con independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial y adscritas a los Ministerios de Desarrollo Econ\u00f3mico; Comunicaciones, y Minas y Energ\u00eda, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) \u00a0Para llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n. La Ley 298 de 1996, art. 1\u00ba, cre\u00f3 la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda presupuestal, t\u00e9cnica, administrativa y reg\u00edmenes especiales en materia de administraci\u00f3n de personal, nomenclatura, clasificaci\u00f3n, salarios y prestaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) \u00a0Para la administraci\u00f3n de aduanas e impuestos nacionales. El Decreto 2117 de 1992, art. 1\u00ba, fusiona la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales, creada por el Decreto 1643 de 1991, con la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Aduanas Nacionales, creada por la Ley 6\u00aa de 1992, en la Unidad Administrativa Especial denominada Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, como una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la cual cuenta con reg\u00edmenes especiales en materia de administraci\u00f3n de personal, nomenclatura, clasificaci\u00f3n, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, presupuesto y contrataci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
g) \u00a0El Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica \u2013Ley 80 de 1993-, reconoce expresamente a las Unidades Administrativas Especiales, el car\u00e1cter de entidad p\u00fablica para efectos de celebraci\u00f3n de contratos estatales (art. 2\u00ba, nl. 1\u00ba, lit b).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0El r\u00e9gimen jur\u00eddico actual, dado por la Ley 489 de 1998, admite la creaci\u00f3n de Unidades Administrativas Especiales como \u00f3rganos del sector central del orden nacional, sin personer\u00eda jur\u00eddica, o como entidades descentralizadas por servicios, con personer\u00eda jur\u00eddica propia. En ambos casos, ser\u00e1n organismos creados por la ley, con la autonom\u00eda administrativa y financiera que aquella les se\u00f1ale, cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un Ministerio o Departamento Administrativo (arts. 67 y 82) y estar\u00e1n adscritas a un Ministerio o un Departamento Administrativo (art. 50). \u00a0Si carecen de personer\u00eda jur\u00eddica, pertenecen al sector central del orden nacional en la rama ejecutiva del poder p\u00fablico (art. 38). Cuando el legislador les asigne personer\u00eda jur\u00eddica, son entidades descentralizadas (arts. 38, 68 y 82), se sujetan al r\u00e9gimen jur\u00eddico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos p\u00fablicos (art. 82).10 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0La descripci\u00f3n normativa efectuada en precedencia tiene un car\u00e1cter meramente ilustrativo acerca de la aplicaci\u00f3n que el legislador ordinario y el legislador extraordinario han dado a la figura de las Unidades Administrativas Especiales, tanto en vigencia de la anterior Constituci\u00f3n, como de la actual. De esta descripci\u00f3n se deduce lo siguiente: 1) A\u00fan son parciales los desarrollos legislativos dados en aras de la consolidaci\u00f3n de un r\u00e9gimen jur\u00eddico que les otorgue identidad propia en la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico en el pa\u00eds; 2) Han tenido una aplicaci\u00f3n diversa, en sectores y entidades de diferente naturaleza jur\u00eddica. Es decir, entidades con o sin personer\u00eda jur\u00eddica; entidades adscritas o vinculadas; integrantes de un Ministerio o subordinadas a una entidad descentralizada por servicios; como tipo aut\u00f3nomo de entidad o fusionada con otro tipo de entidades p\u00fablicas, y con el r\u00e9gimen jur\u00eddico dado por la norma que las organiza o por remisi\u00f3n al r\u00e9gimen general de los establecimientos p\u00fablicos, entre otras de sus caracter\u00edsticas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0De otro lado, la evoluci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional en esta materia se ha dado en dos etapas: la primera, en la cual se preserva y realza el car\u00e1cter aut\u00f3nomo de las Unidades Administrativas Especiales frente a otras categor\u00edas de \u00f3rganos o entidades p\u00fablicas, en especial de las superintendencias y de los establecimientos p\u00fablicos. La segunda etapa, privilegia la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, expresada en cada caso concreto, y admite la mezcla de varios tipos de entidades, incluido el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial. La primera etapa se aprecia en los fallos de la Corte Suprema de Justicia hasta 1982, y la segunda, en las sentencias de la Corte Suprema de Justicia a partir de 1984 y de la Corte Constitucional a partir de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0En relaci\u00f3n con la primera etapa de la evoluci\u00f3n jurisprudencial, en la sentencia No. 17, del 30 de abril de 1981, en que conoci\u00f3 de la demanda interpuesta contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 831 de 198011, la Corte Suprema de Justicia declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201ces una unidad administrativa especial\u201d que la norma le asignaba a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores. Dijo la Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ninguna parte de la ley \u2013de facultades- se evidencia el prop\u00f3sito del Congreso, su voluntad inequ\u00edvoca de que a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores se le diera la fisonom\u00eda jur\u00eddica que el Ejecutivo resolvi\u00f3 darle en el Decreto materia en la actualidad del juicio respectivo de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero es m\u00e1s, no resulta inusitado deducir que, por el contrario, lo que el Congreso pretendi\u00f3 fue que a la Comisi\u00f3n de Valores no se le diera el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial, toda vez que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 32 de 1979 fue singularmente claro al disponer que la creaci\u00f3n de la citada Comisi\u00f3n Nacional de Valores se hace como \u201corganismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico\u201d y ya se ha visto seg\u00fan la trascripci\u00f3n arriba realizada que las Unidades Administrativas Especiales, no se concibieron como adscritas o vinculadas a un Ministerio o a un Departamento Administrativo, sino como parte de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero es m\u00e1s, el propio Ejecutivo reconoce en el art\u00edculo demandado \u201cla autonom\u00eda administrativa y financiera\u201d de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, con lo cual tampoco se est\u00e1 aludiendo a una caracter\u00edstica de las Unidades Administrativas Especiales; todo lo cual hace ostensible de una parte la separaci\u00f3n del Ejecutivo de las exigencias t\u00e9cnicas por \u00e9l mismo plateadas en el Decreto 1050 de 1968 y por otra, la imposibilidad de aceptar que \u201cdel contexto de la ley se desprende la naturaleza jur\u00eddico-administrativa del ente por crearse\u201d, seg\u00fan el pensamiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye por lo tanto la Corte que es inconstitucional, la expresi\u00f3n contenida en la primera parte del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto acusado, que expresa \u201ces una unidad administrativa especial\u201d, como calificaci\u00f3n dada a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores.12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No ignora la Corte los diversos criterios de interpretaci\u00f3n que pueden adoptarse para calificar la constitucionalidad de la estructura y naturaleza jur\u00eddica se\u00f1alada en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley acusada para la Superintendencia del Subsidio Familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAunque es indiferente la catalogaci\u00f3n que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en menci\u00f3n, como unidad administrativa especial, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza p\u00fablica, sin embargo, predomina en la Corte el criterio de que resulta inconstitucional mezclarle a dicho organismo ingredientes que corresponden a otro tipo de entes administrativos, que seg\u00fan la organizaci\u00f3n legal marco vigente, no son propios de ella, y por consiguiente debe evitarse esa innecesaria y ca\u00f3tica confusi\u00f3n, por estimar que el art\u00edculo 76-9 de la carta autoriza al legislador para \u201cdeterminar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional …\u201d, y no para contribuir a su desorganizaci\u00f3n o indeterminaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el car\u00e1cter de Superintendencia, una instituci\u00f3n que al mismo tiempo participe de la naturaleza jur\u00eddica de los establecimientos p\u00fablicos, que seg\u00fan la ley, por desarrollo de la Constituci\u00f3n, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Administraci\u00f3n nacional, por lo cual es il\u00f3gico jur\u00eddicamente otorgarle a ella \u201cpersoner\u00eda jur\u00eddica\u201d y, m\u00e1s que autonom\u00eda financiera, \u201cpatrimonio aut\u00f3nomo\u201d. \u00a0Adem\u00e1s, aumentase la confusi\u00f3n y la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el art\u00edculo 1\u00ba que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de contener elementos propios de un establecimiento p\u00fablico, tenga tambi\u00e9n el car\u00e1cter de \u201cunidad administrativa especial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte estima entonces que adem\u00e1s de confusa y antit\u00e9cnica, es inconstitucional la frase del art\u00edculo 1\u00ba, que dice, \u201ccomo unidad administrativa especial, esto es, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo\u201d Quedar\u00e1 por lo tanto el art\u00edculo 1\u00ba de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00ba. Cr\u00e9ase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar … cuya organizaci\u00f3n y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley\u201d14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se se\u00f1ala, la l\u00ednea jurisprudencial elaborada por la Corte Suprema de Justicia en esta materia hasta 1982, postulaba que las Unidades Administrativas Especiales no se concibieron como organismos adscritos o vinculados a los Ministerios o Departamentos Administrativos, sino que hac\u00edan parte de ellos, como dependencias con un r\u00e9gimen administrativo especial, que les otorgaba cierto grado de autonom\u00eda en el manejo de sus recursos. Las sentencias se sustentaron en la finalidad con la que las Unidades Administrativas Especiales fueron concebidas en el Decreto-ley 1050 de 1968.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0No obstante lo anterior, en 1984 la Corte modific\u00f3 su pensamiento frente al tema que se examina. En adelante, la Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que el legislador bien podr\u00eda adscribir o vincular Unidades Administrativas Especiales a un Ministerio o Departamento Administrativo, otorgarles personer\u00eda jur\u00eddica o asignarle a las Superintendencias el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial, sin que tales calidades fuesen contrarias a los preceptos superiores. Esta nueva consideraci\u00f3n se expuso en las siguientes providencias:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0En la sentencia 39, del 24 de mayo de 1984, declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cquien ser\u00e1 su representante legal\u201d del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 49 de 1983 y el art\u00edculo 29 de la misma ley, ambas normas referentes a las Juntas Seccionales de Deportes. En esa sentencia la Corte puso de presente que \u201clas superintendencias, las unidades administrativas especiales y los organismos consultores o coordinadores, no son de origen constitucional sino apenas de creaci\u00f3n legal ordinaria o extraordinaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3, en s\u00edntesis, que corresponde a la ley no s\u00f3lo determinar la estructura administrativa de esas entidades, sino variarla en la forma que estime aconsejable, dentro del marco de la Constituci\u00f3n. Condiciones como la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n a un Ministerio y el reconocimiento de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, bien pueden ser asignadas por el legislador, pues hace parte de su potestad de configuraci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aquel fallo, la Corporaci\u00f3n manifest\u00f3 que en la sentencia del 27 de mayo de 1982 \u201cse hab\u00eda dejado tambi\u00e9n se\u00f1alada n\u00edtidamente la siguiente afirmaci\u00f3n que ahora recuerda y reitera la Corte, rectificando lo que se haya interpretado de ella en contrario: \u2018… es indiferente la catalogaci\u00f3n que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en menci\u00f3n, como unidad administrativa especial, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza …\u2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Posteriormente, en la sentencia 45, del 24 de junio de 1984, la Corte Suprema declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 49 de 198315. En esta sentencia expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se ha dicho que la norma acusada es contraria a la Carta porque no se acomoda a la estructura que de la administraci\u00f3n nacional dise\u00f1a \u00e9sta, debido a la personer\u00eda jur\u00eddica que el art\u00edculo 2\u00ba demandado concede a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, a tiempo que las define como unidades administrativas especiales. No es, en verdad, muy consecuente con sus propios esquemas que de la organizaci\u00f3n administrativa ha hecho el legislador, y ello ha ocurrido en otros casos con detrimento de la estructura unitaria que en ella deber\u00eda haber, pero tales casos singulares y excepcionales encajan, seg\u00fan lo ya expresado, dentro de las facultades ordinarias que la Carta concede de manera permanente al Congreso. El asunto en m\u00e1s de conveniencia, o de inconveniencia, que otra cosa, pero no de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en cuanto a la personer\u00eda jur\u00eddica a que alude el art\u00edculo 2\u00ba que se examina, tambi\u00e9n la Corte, en el citado fallo sobre los art\u00edculos 6\u00ba y 29 de la Ley 49 de 1983, lleg\u00f3 a pronunciarse as\u00ed, con motivo de la personer\u00eda que el primero de \u00e9stos otorga al Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes: \u201cCiertamente, disponer por ley, como se hace en la parte final demandada del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 49 de 1983, que el Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes \u2018ser\u00e1 su representante legal\u2019, deja suponer personer\u00eda jur\u00eddica de aquellas entidades. Pero ello no vicia de inconstitucionalidad el aparte acusado. Por el contrario, como ninguna norma constitucional empece que sea la ley, sino que precisamente en el art\u00edculo 12 se ordena que se ella la que otorgue personalidad jur\u00eddica, el resultado es la exequibilidad\u201d16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0En el a\u00f1o siguiente, en la sentencia 8, del 14 de febrero de 1985, fundada en las sentencias 39 y 45 del 24 de mayo y del 24 de junio de 1984, respectivamente, la Corte declar\u00f3 exequibles las expresiones \u201cunidad administrativa especial\u201d, \u201cpersoner\u00eda jur\u00eddica\u201d y \u201cpatrimonio aut\u00f3nomo\u201d, contenidas en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1569 de 1978, por el cual se establecen la estructura, organizaci\u00f3n y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro17. \u00a0En esta sentencia dijo la Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El criterio de la Corte con respecto al art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1659 de 1978 no es hoy el que la indujo \u2013en la sentencia n\u00famero 33, del 27 de mayo de 1982, seg\u00fan ya se indic\u00f3- a declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201ccomo unidad administrativa especial, esto es, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo\u201d, del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 25 de 1981, relativa a la Superintendencia de Subsidio Familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sentencias 39 y 45 de 1984 … acogi\u00f3 orientaciones que la inducen a estimar exequible el referido art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1659.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si expres\u00f3 en tales fallos que no es contrario a la Carta que la ley determine y modifique como a bien tenga la estructura de las Superintendencias y de las dem\u00e1s entidades administrativas, cuyo origen no se halla en la Constituci\u00f3n sino en la ley, ha de aceptar las disposiciones conforme a las cuales la Superintendencia de Notariado y Registro \u201ccontinuar\u00e1 funcionado como unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo\u201d y su r\u00e9gimen presupuestal, de administraci\u00f3n de personal y de contrarios ser\u00e1 el mismo que rige para los establecimientos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tales disposiciones dan a la mencionada Superintendencia car\u00e1cter h\u00edbrido, integrado por elementos que conforme al Decreto 1050 de 1968 ser\u00edan contradictorios, puesto que algunos corresponden a las entidades adscritas a Ministerios, otros a las \u201cunidades administrativas especiales\u201d y otros a los establecimientos p\u00fablicos. Cualquiera que sea el m\u00e9rito de esa mezcla a la luz de la t\u00e9cnica administrativa y de la coherencia de las normas legales, no cabe, por las razones expuestas en las dos indicadas sentencias de 1984, rechazarla en el plano constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a estas razones son infundadas las argumentaciones del actor, conforme a las cuales el art\u00edculo 1\u00ba violar\u00eda los numerales 9\u00ba y 10 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n. Como se expres\u00f3 en la rese\u00f1a de la demandada, tales argumentaciones se basan en considerar inaceptable la mezcla de \u201cdos categor\u00edas de unidades administrativas correspondientes a los llamados sectores central y descentralizado de la rama ejecutiva y del poder p\u00fablico\u201d, mezcla que por pertenecer a la \u00f3rbita legal no puede vulnerar, seg\u00fan la convicci\u00f3n a que como resultado de dif\u00edcil y gradual esclarecimiento ha llegado la Corte, dichos preceptos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No halla la Corte que el art\u00edculo 1\u00ba infrinja alguna otra norma del Estatuto Fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consecuente con lo expuesto en las sentencias 39 y 45 de 1984 y avanzando en la rectificaci\u00f3n de las conclusiones de la n\u00famero 33 de 1982, proceder\u00e1 la corporaci\u00f3n a declarar exequible el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto acusado. Por primera vez reconocer\u00e1 as\u00ed la constitucionalidad de los atributos de \u201cunidad administrativa especial\u201d, \u201cpersoner\u00eda jur\u00eddica\u201d y \u201cpatrimonio aut\u00f3nomo\u201d, como asignables a una Superintendencia.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. \u00a0En vigencia de la nueva Constituci\u00f3n, el legislador ha creado varias entidades y organismos a los cuales ha asignado el car\u00e1cter de Unidad Administrativa Especial, en ocasiones mezcl\u00e1ndolo con otro tipo de entidad, como se hizo en vigencia de la Constituci\u00f3n del 86. \u00a0La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado, al igual que la adoptada por la Corte Suprema de Justicia a partir de 1984, que la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional pertenece a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador y, en esa medida, son admisibles las decisiones que adopte en relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de las entidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sin que la mencionada categor\u00eda jur\u00eddica de \u201cunidades administrativas especiales\u201d emane directamente de los textos constitucionales, es claro que ella constituye un desarrollo legislativo del principio administrativo de la desconcentraci\u00f3n de funciones, recogido por el art\u00edculo 209 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
C. La Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas fue definida por el propio legislador como una unidad administrativa especial, lo cual significa que responde a todas la notas que definen esta figura, y que busca cumplir con los objetivos constitucionales de la desconcentraci\u00f3n de funciones. Cabe preguntarse entonces si esta categorizaci\u00f3n legal desconoce los preceptos superiores, y en especial el principio al debido proceso que el demandante estima vulnerado. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte la ratio legis de la creaci\u00f3n de la referida Comisi\u00f3n como unidad administrativa especial es bien clara. Obedeci\u00f3 a la necesidad de manejar los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regal\u00edas con independencia del r\u00e9gimen administrativo ordinario, en raz\u00f3n de los especiales fines, de rango constitucional, que se persiguen con el mismo. La facultad del legislador para darle esta configuraci\u00f3n a la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, tambi\u00e9n tiene un soporte constitucional adecuado, toda vez que el art\u00edculo 361 superior indica que los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regal\u00edas se destinar\u00e1n a las entidades territoriales \u201cen los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d. As\u00ed pues, el legislador gozaba de libertad configurativa expresa atribuida por el propio constituyente, para determinar la forma de destinar y administrar los referidos recursos. Y si en ejercicio de dicha atribuci\u00f3n estim\u00f3 que la administraci\u00f3n de los mismos correspond\u00eda a una unidad administrativa especial, adscrita a Ministerio de Minas y Energ\u00eda, esta determinaci\u00f3n estaba dentro de sus facultades. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Para el caso que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, toda vez que la personalidad jur\u00eddica de la entidad que administra los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas no es requerida directamente por la Constituci\u00f3n, la ley bien pod\u00eda definir que esta instituci\u00f3n careciera de ella sin que por eso sus actuaciones resulten contrar\u00edas ni a la ley misma, ni al principio fundamental que consagra el art\u00edculo 29 de la Carta, pues como se dijera arriba, la personalidad jur\u00eddica de esta clase de entes, es de estirpe puramente legal y puede concederse o no, sin violar por ello la Constituci\u00f3n. La manera como operan en el mundo jur\u00eddico, es definida por distintas disposiciones legales, de manera que su actuar conforme a tales reglas en nada contraviene la garant\u00eda de los asociados ni el debido proceso. En particular, no se desconocen tampoco los principios que se\u00f1ala el art\u00edculo 210 de la Carta, y que el actor estima vulnerados, toda vez que dicha disposici\u00f3n se refiere a entidades descentralizadas y la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, no lo es.20\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la Constituci\u00f3n de 1991 no contiene referencia expresa alguna a las unidades administrativas especiales. Por consiguiente, su regulaci\u00f3n como \u00f3rgano o entidad dentro de la estructura de la administraci\u00f3n nacional pertenece, tal como lo ha sido desde su incorporaci\u00f3n en 1968, al \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa, en cuyo ejercicio deber\u00e1n tenerse en cuenta tanto los principios constitucionales de la organizaci\u00f3n del Estado como los criterios de razonabilidad de las medidas que se adopten. Esta apreciaci\u00f3n coincide con la posici\u00f3n asumida a partir de 1984 por la Corte Suprema de Justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Ahora bien, de acuerdo con las referencias normativas y jurisprudenciales sobre las Unidades Administrativas Especiales, se observa lo siguiente: 1) su determinaci\u00f3n institucional, creaci\u00f3n y fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico es de \u00e1mbito legislativo, no constitucional; 2) en 1968, la organizaci\u00f3n correspond\u00eda al Gobierno, previa autorizaci\u00f3n legal, y en 1998, la creaci\u00f3n corresponde al legislativo; 3) se conserva la naturaleza del objeto, asignado desde 1968, referente al desarrollo o ejecuci\u00f3n de programas propios de un ministerio o departamento administrativo; 4) contar\u00e1n con la autonom\u00eda administrativa y financiera que les se\u00f1ale la ley de creaci\u00f3n; 5) pueden tener o no personer\u00eda jur\u00eddica propia; 6) cuando tengan personer\u00eda jur\u00eddica, se sujetar\u00e1n al r\u00e9gimen jur\u00eddico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos p\u00fablicos, y 7) siendo su r\u00e9gimen de car\u00e1cter legal, el legislador dispone de un amplio margen de configuraci\u00f3n y organizaci\u00f3n para las Unidades Administrativas Especiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expuesto lo anterior y en atenci\u00f3n a la naturaleza de los cargos de inconstitucionalidad endilgados a la norma demandada, se efectuaran ahora algunas precisiones en relaci\u00f3n con la autonom\u00eda constitucional de las entidades descentralizadas.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades descentralizadas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. \u00a0La Constituci\u00f3n de 1991 acude a tres f\u00f3rmulas de consagraci\u00f3n del r\u00e9gimen de autonom\u00eda de los \u00f3rganos y entidades p\u00fablicas. Una, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la cual es objeto de desarrollo en la propia Carta Pol\u00edtica (C.P., arts. 1, 287, 298 y aquellos que asignan competencias y recursos a los entes territoriales); otra, la autonom\u00eda asignada expresamente a ciertas entidades y organismos espec\u00edficos, pero sin efectuar desarrollos adicionales (C.P., arts. 69, 76, 77, 103, 113, 1507, 228, 249, 267, 272, 306 y 371) y finalmente, la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas, que aunque no est\u00e1 consagrada de manera expl\u00edcita en la Constituci\u00f3n, si se desprende del concepto de descentralizaci\u00f3n incluido en los art\u00edculos Superiores 209 y 210.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, la Constituci\u00f3n consagra dos modalidades de descentralizaci\u00f3n para el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa. Ellas son la descentralizaci\u00f3n territorial y la descentralizaci\u00f3n por servicios. La primera se expresa en las entidades territoriales y permite la configuraci\u00f3n de los niveles del Estado -nivel nacional y nivel territorial- (C.P., arts. 1\u00ba y 286). La segunda da lugar a las entidades descentralizadas y constituye la fuente de los sectores administrativos -sector central y sector descentralizado- en cada uno de los niveles del Estado (C.P., arts. \u00a0209 y 210).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Constituci\u00f3n contempla, para cada modalidad de descentralizaci\u00f3n, una serie de mecanismos de articulaci\u00f3n entre \u00f3rganos centralizados y entidades descentralizadas, cuyo prop\u00f3sito es el de garantizar coherencia y armon\u00eda funcional entre ellos. Con esta finalidad, en la descentralizaci\u00f3n territorial se dispone, por ejemplo, de reglas como la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n \u2013persona jur\u00eddica21- y las entidades territoriales a trav\u00e9s de ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial (C.P., art. 288); los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288);22 la delegaci\u00f3n de competencias de los \u00f3rganos nacionales en los territoriales (C.P., arts. 211, 302, 305-3, 305-14 y 321); la integraci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y concertaci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo nacional y territoriales (C.P., arts. 300 y 339); las funciones de intermediaci\u00f3n del departamento en las relaciones entre la Naci\u00f3n y los municipios (C.P., art. 298); \u00a0la direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, por parte del gobernador, de los servicios nacionales que se presten en el respectivo departamento (C.P., art. 305-3); la escogencia, por parte del gobernador, de los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional que operen en el departamento (C.P., art. 305-13) o las \u00f3rdenes e instrucciones del Presidente de la Rep\u00fablica y del gobernador para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en el municipio (C.P., arts. 189-4 y 315-2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los v\u00ednculos que se presentan en la descentralizaci\u00f3n por servicios est\u00e1 dada por reglas de derecho como las siguientes: la designaci\u00f3n de los gerentes, directores o presidentes de establecimientos p\u00fablicos y empresas industriales y comerciales del Estado por el Presidente de la Rep\u00fablica, gobernador o alcalde, seg\u00fan el nivel del Estado (C.P., arts. 189-13, 305-5 y 315-3); la citaci\u00f3n y la solicitud de informes a los representantes legales de las entidades descentralizadas por parte de la corporaci\u00f3n p\u00fablica del nivel del Estado al que pertenezcan (C.P., arts. 208 y 300-11); la funci\u00f3n del gobernador de velar por la exacta recaudaci\u00f3n de las rentas de las entidades descentralizadas (C.P., art. 305-11) o la delegaci\u00f3n que se efect\u00fae en los gerentes, directores o presidentes de entidades descentralizadas (C.P, art. 211). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Otro elemento del modelo de Estado en Colombia definido por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica es la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la cual se distingue de la descentralizaci\u00f3n territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras que la descentralizaci\u00f3n se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constituci\u00f3n y la ley a los entes territoriales, la autonom\u00eda consiste en el grado de autodeterminaci\u00f3n y de gesti\u00f3n que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y a la poblaci\u00f3n para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. 23 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda representa un rango variable, que cuenta con l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos fijados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dentro de los cuales act\u00faan los entes territoriales. En tal virtud, el l\u00edmite m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial, garantizado por la Constituci\u00f3n, constituye su n\u00facleo esencial y est\u00e1 integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo. Hacen parte de este elemento del Estado, por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados en el art\u00edculo 287 de la Carta Pol\u00edtica, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los art\u00edculos 300, 305, 313 y 31524 y los principios y sistemas espec\u00edficos de articulaci\u00f3n administrativa (planeaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, entre otros) \u00a0<\/p>\n
El l\u00edmite m\u00e1ximo de la autonom\u00eda territorial tiene una frontera pol\u00edtica entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organizaci\u00f3n del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el l\u00edmite m\u00e1ximo lo se\u00f1ala el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n al establecer que Colombia es una rep\u00fablica unitaria. \u00a0<\/p>\n
El legislador est\u00e1 autorizado para fijar los alcances de la autonom\u00eda territorial, dentro de los l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos que se\u00f1ala la Constituci\u00f3n \u2013 en un extremo, el n\u00facleo esencial, y el otro, el l\u00edmite dado por el car\u00e1cter unitario del Estado-, los cuales no podr\u00e1 sobrepasar. Entre estos \u00a0dos l\u00edmites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n, se desplaza para fijar el grado de autonom\u00eda en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Este es el significado de la expresi\u00f3n contenido en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d25. Es por estas caracter\u00edsticas que \u201cEstima la Corporaci\u00f3n que la Carta Pol\u00edtica no defini\u00f3 el grado de autonom\u00eda que le atribuy\u00f3 a las entidades territoriales, delegando en el legislador tal competencia. As\u00ed las cosas, el grado de autonom\u00eda que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros t\u00e9rminos, la autonom\u00eda territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario\u201d.26\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0Como se indic\u00f3, la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes est\u00e1 garantizada expresamente en la Carta Pol\u00edtica, no as\u00ed la de las entidades descentralizadas. No obstante, de las normas constitucionales surgen dos elementos de la descentralizaci\u00f3n por servicios (C.P., arts. 209 y 210): la personalidad jur\u00eddica y la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas, dado que es aceptable el reconocimiento de autonom\u00eda sin que haya descentralizaci\u00f3n27, pero no es admisible la descentralizaci\u00f3n sin autonom\u00eda. En consecuencia, al hacer la Carta Pol\u00edtica menci\u00f3n a las entidades descentralizadas, la autonom\u00eda se admite como una consecuencia de la naturaleza jur\u00eddica de tales entes.28\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, el fundamento constitucional de la autonom\u00eda y del r\u00e9gimen de las entidades descentralizadas por servicios est\u00e1 dado por art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cla ley establecer\u00e1 el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes\u201d. \u00a0En otros t\u00e9rminos, el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades descentralizadas por servicios hace parte de la facultad de configuraci\u00f3n legislativa que reconoce la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la cual est\u00e1 inmersa la autonom\u00eda propia de todo ente descentralizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta atribuci\u00f3n se complementa con lo consagrado en el art\u00edculo 150 numeral 7, seg\u00fan el cual al Congreso le compete determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos, y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; \u00a0reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la atribuci\u00f3n dada al Congreso de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 150 numeral 7 para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, tambi\u00e9n el Presidente de la Rep\u00fablica participa constitucionalmente en esta materia. Seg\u00fan los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, el Presidente podr\u00e1, de una parte, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley, y, de otra parte, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley, podr\u00e1 modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales.29 \u00a0 Sin embargo, no se registra una plena cotitularidad entre las dos autoridades para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. Entre ellas hay diferencias materiales y de sujeci\u00f3n regulatoria. Al Congreso le corresponde ejercer estas facultades, sea de manera directa (C.P., art. 150, nl. 7) o a trav\u00e9s del otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional (C.P., art. 150.10). Y el Gobierno ejerce las atribuciones asignadas por el art\u00edculo 189, dentro de las reglas generales o la autorizaci\u00f3n dadas por el Legislativo.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional puede darse a partir de la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n, supresi\u00f3n y reestructuraci\u00f3n de entidades y organismos p\u00fablicos. Y, en ejercicio de sus respectivas competencias, estas atribuciones est\u00e1n asignadas tanto al Congreso de la Rep\u00fablica, como al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0En sus decisiones el Congreso estar\u00e1 sujeto a los principios consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Presidente, en su actuaci\u00f3n, estar\u00e1 sujeto tanto a los principios constitucionales como a los principios y reglas generales dadas por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las precedentes consideraciones, procede la Sala a efectuar la revisi\u00f3n de constitucionalidad del art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993. Con tal finalidad, se estudiar\u00e1n por separado los argumentos que la Corte infiere del escrito de correcci\u00f3n de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Los argumentos de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo demandado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Arguye el actor que \u201ccon la norma acusada se altera uno de los principios de la supremac\u00eda denominado \u2018marco jur\u00eddico\u2019, puesto que el Legislador al convertir las Penitenciarias y Colonias Agr\u00edcolas en Unidades Administrativas Especiales con personer\u00eda jur\u00eddica, lo hizo sin atender los requisitos y principios propios de la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda administrativa. En consecuencia, al Pre\u00e1mbulo de la Carta de 1991, se le vulneraron sus principios y valores, que son ratificados en el articulado constitucional dentro de un orden jur\u00eddico, democr\u00e1tico y participativo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el actor no formula ning\u00fan reparo concreto de inconstitucionalidad de la norma acusada, que permita a la Corte cotejar la eventual vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, tal como se exige para dar cumplimiento a los requisitos de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante este vac\u00edo argumentativo debe indicarse que si bien la acci\u00f3n de inconstitucionalidad tiene una naturaleza p\u00fablica e informal pues materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de cuestionar la validez del derecho producido en la instancia legislativa del poder p\u00fablico, ello no se opone al cumplimiento por parte del actor de las m\u00ednimas exigencias impuestas por la ley, que permitan suscitar el debate inherente al proceso de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n31, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad representa un derecho de los ciudadanos a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico y se caracteriza por su naturaleza p\u00fablica e informal (C.P., art. 40).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, la acci\u00f3n permite que todos los ciudadanos intervengan en defensa de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para lo cual no se exige el cumplimiento de estrictas condiciones o exigencias pues lo que se pretende es dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado y \u00a0 \u201cfacilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan\u201d (C.P., art. 2\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de par\u00e1metros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontaci\u00f3n jur\u00eddica pues, en tales circunstancias, estar\u00eda ejerciendo una revisi\u00f3n oficiosa de constitucionalidad, la cual no est\u00e1 permitida por la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta medida, el ciudadano no est\u00e1 exento del cumplimiento de un m\u00ednimo de exigencias que permitan a la Corte Constitucional identificar las normas que acusa y los motivos por los cuales las encuentra contrarias al ordenamiento superior. Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho permanente referencia a la obligaci\u00f3n que tienen los demandantes de atender un m\u00ednimo de requisitos, inherentes a la acci\u00f3n p\u00fablica que ejercen. As\u00ed por ejemplo, en la sentencia C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando el ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la v\u00eda de la acci\u00f3n, se le impone la carga procesal de se\u00f1alar las normas constitucionales violadas y tambi\u00e9n el concepto de su violaci\u00f3n. Esto \u00faltimo comporta la obligaci\u00f3n de determinar con toda claridad de qu\u00e9 modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la Constituci\u00f3n, con el fin de destruir la presunci\u00f3n de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el an\u00e1lisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretaci\u00f3n que haga el demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por v\u00eda indirecta, presuntas violaciones de la Constituci\u00f3n, por la manera en que el legislador regul\u00f3 una determinada materia. (…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Corte encuentra fallas protuberantes en la formulaci\u00f3n de los cargos, consistentes en establecer generalizaciones en lo relativo a la violaci\u00f3n de los preceptos constitucionales se\u00f1alados, sin hacer el cotejo concreto entre la norma que se acusa y la disposici\u00f3n constitucional que se afirma transgredida. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones la Corte, conforme a las consideraciones precedentes, concluye que la demanda con la cual se inici\u00f3 el presente proceso es sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, ha considerado que procede la inhibici\u00f3n para emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma acusada cuando la formulaci\u00f3n de cargos no es comprensible, espec\u00edfica, pertinente y suficiente,32 ni en los eventos en que se formulan cargos de conveniencia33 o cuando la demanda se refiere a materias no reguladas por la norma acusada.34 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso el actor se limita a mencionar que el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993 vulnera los principios y valores consagrados en el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al convertir a las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas en unidades administrativas especiales pero sin atender los requisitos y principios de la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas afirmaciones gen\u00e9ricas no satisfacen el m\u00ednimo de concreci\u00f3n requerido para deducir la eventual vulneraci\u00f3n del precepto superior invocado. De tal suerte que a la Corte no le queda otra opci\u00f3n que inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. \u00a0Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba, 150 numeral 7, 208 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Considera el actor que la norma demandada contradice el principio de la descentralizaci\u00f3n con autonom\u00eda a que alude el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta, aspecto tradicional de los Estados organizados en forma de rep\u00fablica unitaria. Adem\u00e1s, vulnera el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Constituci\u00f3n, que exige al legislador se\u00f1alar los objetivos y estructura org\u00e1nica de la penitenciarias y colonias agr\u00edcolas al convertirlas en unidades administrativas especiales con personer\u00eda jur\u00eddica. Tampoco se cumple con los requisitos propios de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda, que aparecen como un concepto gen\u00e9rico en los art\u00edculos 208 y 209 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte concluye que son infundados estos cargos contra la norma acusada. \u00a0Como se expuso en las consideraciones generales, la autonom\u00eda a que se refiere el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se aplica a las entidades territoriales y no a las entidades descentralizadas por servicios. Adem\u00e1s de ser expresa la menci\u00f3n que all\u00ed se hace a los entes territoriales, tal conclusi\u00f3n se desprende de la naturaleza de los principios incorporados en ese art\u00edculo Superior, referentes a la organizaci\u00f3n del poder p\u00fablico y del Estado en Colombia, que no aluden a las entidades descentralizadas por servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el r\u00e9gimen jur\u00eddico, los elementos propios de la descentralizaci\u00f3n por servicios y el reconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas pertenece al \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa, seg\u00fan lo prescrito por el art\u00edculo 210 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Ley 65 atiende las condiciones fijadas en el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica referentes al se\u00f1alamiento de los objetivos y la estructura de las \u201cotras entidades del orden nacional\u201d, entre las cuales se encuentran las unidades administrativas especiales. \u00a0Para obtener dicha conclusi\u00f3n es suficiente efectuar una lectura sistem\u00e1tica del texto legislativo, por cuanto el art\u00edculo demandado no es el \u00fanico que hace referencia a las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas. As\u00ed entonces, de una parte, los objetivos de estos establecimientos de reclusi\u00f3n est\u00e1n se\u00f1alados en los art\u00edculos 22 y 28 de la propia Ley 65. En el primero de ellos se establece que las penitenciarias son establecimientos destinados a la reclusi\u00f3n de condenados y en las cuales se ejecuta la pena de prisi\u00f3n, mediante un sistema gradual y progresivo para el tratamiento de los internos. En el art\u00edculo 28 se se\u00f1ala que las colonias agr\u00edcolas son establecimientos para purgar la pena, preferencialmente para condenados de extracci\u00f3n campesina o para propiciar la ense\u00f1anza agropecuaria. De otra parte, la estructura de las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas tambi\u00e9n es dada por la Ley 65. As\u00ed por ejemplo, el art\u00edculo 165 hace referencia a la existencia e integraci\u00f3n de la Junta Directiva y al secretario de dicha Junta; los art\u00edculos 35, 36, 37 y 165, entre otros, alude a la Direcci\u00f3n de aquellas entidades, y el art\u00edculo 31 hace referencia al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria. Luego, la Ley 65 s\u00ed se\u00f1ala los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las unidades administrativas especiales que cre\u00f3 en el art\u00edculo 165. Aspecto diferente es la adopci\u00f3n de la estructura administrativa interna de la entidad descentralizada, la cual corresponde, por regla general, a la autoridad administrativa que se\u00f1ale la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo se\u00f1alado, la norma acusada no vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 150 numeral 7, 208 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Afirma el actor que la norma demandada vulnera el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n por cuanto al otorg\u00e1rsele personer\u00eda jur\u00eddica a las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas, el legislador no previ\u00f3 que las unidades administrativas especiales deber\u00edan conservar \u201cuna autonom\u00eda e independencia absoluta\u201d. \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con estas apreciaciones, asume la Corte que el actor quiere se\u00f1alar que la norma demandada debi\u00f3 darle a las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas la autonom\u00eda e independencia que consagra el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que adem\u00e1s de los \u00f3rganos que integran las ramas del poder p\u00fablico, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto debe ilustrarse al accionante en dos aspectos en especial: de un lado, que las unidades administrativas especiales a las cuales hace referencia la norma acusada pertenecen a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, en la medida en que el Ministerio de Justicia y del Derecho hace parte de la administraci\u00f3n central, nivel nacional, de la rama ejecutiva, y que el INPEC, del cual dependen las penitenciarias y las colonias agr\u00edcolas, es un establecimiento p\u00fablico adscrito a dicho ministerio. De otro lado, que la expresi\u00f3n otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes a que alude el art\u00edculo 113 de la Carta se refiere a aquellos \u00f3rganos que son ajenos a las ramas del poder p\u00fablico, es decir los \u00f3rganos de control (Ministerio P\u00fablico y Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u2013art. 117), la organizaci\u00f3n electoral (Consejo Nacional Electoral y Registradur\u00eda Nacional del estado Civil \u2013art. 120), a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil (art. 130) o al Banco de la Rep\u00fablica (art. 373). \u00a0En consecuencia, es infundada la violaci\u00f3n de este precepto Superior por parte de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Afirma el actor que el art\u00edculo 115 de la Carta \u201ces transgredido por la norma acusada, ya que no aparecen las unidades administrativas especiales adscritas o vinculadas a un ministerio o departamento administrativo, para que el Presidente de la Rep\u00fablica como jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, desarrolle o ejecute programas propios de un ministerio, en este caso por intermedio del Ministerio de Justicia y del Derecho, en materia de Pol\u00edtica Penitenciaria y Carcelaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este cargo, la Corte reitera que, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Constituci\u00f3n, las unidades administrativas especiales no pertenecen a las categor\u00edas de creaci\u00f3n constitucional sino legal. Por consiguiente, no pasa de ser una apreciaci\u00f3n subjetiva considerar que, seg\u00fan el art\u00edculo 115, tales unidades administrativas deban estar adscritas o vinculadas a un ministerio o departamento administrativo. Como se indic\u00f3 en las consideraciones generales, esta es una materia que corresponde al \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa. De tal suerte que, si el art\u00edculo 115 de la Carta no exige tal grado de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, no es preciso afirmar que la norma demandada sea inconstitucional porque no cumple lo que la Constituci\u00f3n no exige. As\u00ed entonces, el cargo por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 115 tampoco es procedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Afirma el demandante que la norma acusada vulnera el art\u00edculo 189 numeral 13 de la Carta por cuanto el Presidente de la Rep\u00fablica no podr\u00e1 ejercer la funci\u00f3n nominadora frente al director de las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas. Agrega que \u201cen la norma demandada no aparece la figura del director de las unidades administrativas especiales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima la Corte que es igualmente improcedente este cargo de inconstitucionalidad dado que el texto de la norma superior invocada, si bien no excluye tampoco radica la potestad nominadora de directores de unidades administrativas especiales en el Presidente de la Rep\u00fablica. El art\u00edculo 189 numeral 13 prescribe que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cnombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos p\u00fablicos nacionales y a las personas que deban desempe\u00f1ar empleos nacionales cuya provisi\u00f3n no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, seg\u00fan la Constituci\u00f3n o la ley\u201d. La norma constitucional invocada no hace ninguna alusi\u00f3n a la nominaci\u00f3n de los directores de las Unidades Administrativas Especiales. Por lo tanto, ella hace parte de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el art\u00edculo demandado no vulnera el art\u00edculo 189 numeral 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Afirma el actor que la norma acusada vulnera el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, que asigna al Presidente, con car\u00e1cter exclusivo, la facultad para modificar la estructura del INPEC y que \u201cno le asiste esa atribuci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica para alterar como en efecto lo hizo con la norma acusada, la estructura del sistema penitenciario nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto, se reitera que la facultad para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y regular lo referente a sistemas administrativos, como lo es el sistema penitenciario nacional, es un asunto de competencia del legislador, seg\u00fan lo se\u00f1ala el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Constituci\u00f3n y lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional. Si bien el art\u00edculo 189 numeral 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad para modificar la estructura de las entidades y organismos administrativos nacionales, tal funci\u00f3n la ejerce el Gobierno \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, para efectos de la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, la competencia primaria y preferente le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, que podr\u00e1 ejercerla de manera directa a trav\u00e9s de ley de la rep\u00fablica o a partir del otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo para que las ejerza a trav\u00e9s de decretos leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Modalidad diferente es la que consagra el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan este precepto superior, el Gobierno podr\u00e1 modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales, \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d. \u00a0As\u00ed pues, el ejercicio de esta facultad por el Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 circunscrito materialmente a la modificaci\u00f3n de la estructura interna de las entidades y organismos p\u00fablicos, con sujeci\u00f3n a la ley que se\u00f1ale los principios y reglas generales, lo cual excluye la creaci\u00f3n de entidades u organismos p\u00fablicos del orden nacional, porque \u00e9sta es una facultad que hace parte de la reserva de ley contemplada en el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Adem\u00e1s, la norma demandada no se refiere a la modificaci\u00f3n de la estructura interna del INPEC sino a la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, esto es, mediante la creaci\u00f3n de las penitenciarias y colonias agr\u00edcolas como unidades administrativas especiales, con personer\u00eda jur\u00eddica propia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, al establecer que las penitenciarias y las colonias agr\u00edcolas sean unidades administrativas especiales, con personer\u00eda jur\u00eddica, el legislador act\u00faa en ejercicio de las atribuciones asignadas por el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, sin ser \u00e9sta una atribuci\u00f3n que competa al Presidente de la Rep\u00fablica en aplicaci\u00f3n del numeral 16 del art\u00edculo 189 Superior, dado que no se trata de la modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad sino de la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tanto es as\u00ed, que el art\u00edculo 15 de la Ley 65, al hacer referencia a la integraci\u00f3n del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, separa claramente el INPEC de los centros de reclusi\u00f3n que funcionan en el pa\u00eds, con lo cual se evidencia la voluntad del legislador de diferenciar aquel Instituto de los centros de reclusi\u00f3n. Sobre el particular, el art\u00edculo 15 en referencia dispone que \u201cEl Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario est\u00e1 integrado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, como establecimiento p\u00fablico adscrito al \u2018Ministerio de Justicia y del Derecho\u2019, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente y autonom\u00eda administrativa; por todos los centros de reclusi\u00f3n que funcionan en el pa\u00eds, por la Escuela Penitenciaria Nacional y por los dem\u00e1s organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de sus fines. \u00a0El sistema se regir\u00e1 por las disposiciones contenidas en este C\u00f3digo y por las dem\u00e1s normas que lo adicionen y complementen\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Estima el accionante que el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993 vulnera el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, el cual no permite que una entidad descentralizada dependa de un establecimiento p\u00fablico descentralizado por servicios, como es el caso del INPEC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En respuesta a este argumento del accionante, encuentra la Corte que si bien las entidades descentralizadas est\u00e1n adscritas o vinculadas a un organismo del sector central, nada se opone para que el Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n legislativa para la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en ocasiones especiales considere pertinente la vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n de personas jur\u00eddicas a las entidades descentralizadas por servicios, en aras del cumplimiento eficaz del objeto misional que les corresponde atender. Ello es as\u00ed en cuanto la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de entidades descentralizadas a un \u00f3rgano central o descentralizado, hace parte del \u00e1mbito de competencia legislativa, otorgada por el art\u00edculo 211 de la Carta para establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades descentralizadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta tambi\u00e9n que la creaci\u00f3n de Unidades Administrativas Especiales subordinadas, a su vez, a una entidad descentralizada, no constituyen una figura novedosa ni ex\u00f3tica en la organizaci\u00f3n del Estado colombiano. Como se indic\u00f3 en las consideraciones generales al ilustrar sobre la evoluci\u00f3n de la figura, la Corte Suprema de Justicia se pronunci\u00f3 sobre la validez de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, como unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas de personer\u00eda jur\u00eddica, con patrimonio propio y subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, que es una entidad descentralizada (ver sentencia 45, del 24 de junio de 1984). Existen igualmente otros casos de Unidades Administrativas Especiales que el legislador ha asignado a la direcci\u00f3n y control de una entidad descentralizada del orden nacional. Es el caso, por ejemplo, del Instituto Tecnol\u00f3gico de Electr\u00f3nica y Comunicaciones, que depende de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Ley 4\u00aa de 1987).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte advierte que no es inconstitucional, per se, la norma demandada al establecer v\u00ednculos administrativos entre un establecimiento p\u00fablico y una unidad administrativa especial, porque debe entenderse que las atribuciones propias del Ministro, como jefe de la administraci\u00f3n en el respectivo sector, se ejercen a trav\u00e9s del INPEC. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es m\u00e1s, la propia Ley 65 consagra una serie de facultades a cargo del director de los centros de reclusi\u00f3n, as\u00ed en algunos casos, su cumplimiento est\u00e9 sujeto a control por parte del INPEC. Por ejemplo, dispone que los directores de los establecimientos carcelarios, al igual que el Director del INPEC, son competentes para hacer efectivas las providencias judiciales sobre privaci\u00f3n de la libertad en los centros de reclusi\u00f3n36. \u00a0Se\u00f1ala tambi\u00e9n que el director de cada centro de reclusi\u00f3n es el jefe de gobierno interno y que los empleados, detenidos y condenados le deben respeto y obediencia37. Los directores de cada centro de reclusi\u00f3n expiden el reglamento del r\u00e9gimen interno38. Los guardianes est\u00e1n bajo la inmediata dependencia del Director del cada establecimiento de reclusi\u00f3n. La direcci\u00f3n de cada centro de reclusi\u00f3n organizar\u00e1 por cuenta de la administraci\u00f3n, el expendio de art\u00edculos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados.39 Los directores podr\u00e1n designar al funcionario responsable de la junta que evaluar\u00e1 el trabajo en cada centro de reclusi\u00f3n40. El director conceder\u00e1 la gracia para que los detenidos puedan trabajar en labores p\u00fablicas, agr\u00edcolas o industriales41. El director del centro establecer\u00e1 el horario y modalidades para las comunicaciones de los internos con sus familiares y el r\u00e9gimen de visitas42. El director podr\u00e1 imponer sanciones disciplinarias43 u otorgar permisos especiales a los internos44, entre otras atribuciones que evidencia el grado de autonom\u00eda funcional otorgado por la Ley 65 a los Directores de las Unidades Administrativas Especiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, aunque parezca asim\u00e9trico o antit\u00e9cnico, es constitucionalmente admisible que la direcci\u00f3n, formulaci\u00f3n de pol\u00edticas y ejecuci\u00f3n de la ley que corresponde al Ministro, puedan cumplirse a trav\u00e9s de diferentes tipos de entidades descentralizadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte retoma lo expuesto en su momento por la Corte suprema de Justicia, al declarar la exequibilidad de las normas demandadas de la Ley 49 de 1983:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. M\u00e1s a\u00fan: Respecto de los organismos legalmente clasificados en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto n\u00famero 1050 de 1968 como \u201cno principales\u201d, que no tienen origen constitucional, como las superintendencias, las unidades administrativas especiales y los \u00f3rganos consultivos o coordinadores, hay que entender no solo que la ley puede \u201cdeterminar su estructura administrativa\u201d, por id\u00e9nticas razones constitucionales a las precedentes, sino que tambi\u00e9n se halla facultada para suprimirlos y por lo tanto para variar su estructura, dado que su institucionalizaci\u00f3n no es de rango constitucional. \u00a0<\/p>\n
6. Col\u00edgese entonces, ante lo hasta aqu\u00ed examinado de la Constituci\u00f3n, del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto n\u00famero 1050 de 1968 y de la ley que se juzga, que atendidas las limitaciones de nomenclatura constitucional de la Administraci\u00f3n anotadas antes, es de la potestad legislativa del Congreso determinar la estructura de los establecimientos p\u00fablicos y de las unidades administrativas especiales y que, por lo mismo, es tambi\u00e9n de su competencia \u201cmodificarla\u201d, o \u201cvariarla\u201d pues quien puede lo m\u00e1s puede lo menos, as\u00ed resulte a juicio de algunos o de todos antit\u00e9cnico o antiest\u00e9tico sin que ello comporte inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Deja claramente sentado la Corte que la terminolog\u00eda y clasificaci\u00f3n t\u00e9cnica de la denominada \u201cdescentralizaci\u00f3n por servicios\u201d es esencialmente doctrinaria y did\u00e1ctica y circunstancialmente legal, pero en ning\u00fan caso es de estirpe constitucional, por lo cual el legislador puede variarla sin infringir mandatos constitucionales. Y corresponde tambi\u00e9n a la facultad de modificaci\u00f3n o variaci\u00f3n de la estructura administrativa la de combinar esa misma estructura en fisonom\u00edas diversas de las del marco legal tradicional, a lo cual apuntan precisamente los preceptos tildados de inconstitucionales, sin serlo, de la Ley 49 de 1983.45 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en el caso concreto, no encuentra la Corte elementos que indiquen la irrazonabilidad de la medida adoptada por el legislador en la norma impugnada, que la faculte para retirarla del ordenamiento jur\u00eddico por carecer de fundamento constitucional. Por lo anterior, el cargo es igualmente improcedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. \u00a0Vulneraci\u00f3n de la Ley 489 de 1998. \u00a0El actor aduce de manera reiterativa que el art\u00edculo 165 de Ley 65 de 1993 vulnera diferentes art\u00edculos de la Ley 489 de 1998, en particular los que aluden a la clasificaci\u00f3n de las entidades y organismos del nivel nacional, a las caracter\u00edsticas y elementos de las entidades descentralizadas, y a los principios y reglas generales para que el Gobierno pueda modificar la estructura de las entidades y organismos nacionales. \u00a0Agrega que, por lo anterior, la norma acusada vulnera el art\u00edculo 136 numeral 1 de la Constituci\u00f3n al invadir competencias atribuidas al ejecutivo por la Ley 489 de 1998 para reestructurar los organismos administrativos del orden nacional, como lo es el INPEC. Por tal raz\u00f3n, considera, el art\u00edculo demandado debe ser declarado inexequible. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, esta Corporaci\u00f3n le recuerda que el juicio de inconstitucionalidad faculta a la Corte Constitucional para determinar si una ley respeta o no el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, al cotejar la norma impugnada con los preceptos superiores a que est\u00e1 sujeta en su tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n.46 As\u00ed entonces, es improcedente todo juicio de constitucionalidad de una ley por vulneraci\u00f3n de una norma de igual jerarqu\u00eda, tal como lo solicita el accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. En s\u00edntesis, la autonom\u00eda de las entidades territoriales a que alude el art\u00edculo 1\u00ba y desarrollan los art\u00edculos 287 y s.s. de la Constituci\u00f3n se aplica a la descentralizaci\u00f3n territorial, mas no a la descentralizaci\u00f3n por servicios. La referencia a otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes que consagra el art\u00edculo 113 de la Carta se dirige a \u00f3rganos diferentes de los que integran las ramas del poder p\u00fablico y las unidades administrativas especiales a que se refiere la norma demandada pertenecen a una de tales ramas, la rama ejecutiva. As\u00ed mismo, de acuerdo con lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta, la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en especial la creaci\u00f3n de organismos y entidades p\u00fablicas, es de reserva legislativa. Para la misma norma constitucional, la determinaci\u00f3n y creaci\u00f3n de otras entidades del orden nacional, entre las cuales se encuentran las unidades administrativas especiales con personer\u00eda jur\u00eddica, hace parte de la competencia del legislador. Finalmente, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala en el art\u00edculo 210 que la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de este tipo de entidades descentralizadas hace parte del \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa. Por lo tanto, la norma acusada, al representar el ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en esta materia y al no contener medidas irrazonables ni desproporcionadas, no vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 113, 131 numeral 1, 150 numeral 7, 189 numerales 13 y 16, 208, 209 y 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, se declarar\u00e1 su exequibilidad, pero s\u00f3lo frente a los cargos aqu\u00ed analizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo acerca de la inconstitucionalidad del art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993, en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0Declarar exequible el art\u00edculo 165 de la Ley 65 de 1993, por los cargos de vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba, 113, 131 numeral 1, 150 numeral 7, 189 numerales 13 y 16, 208, 209 y 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 Cfr. \u00a0Folio 15 de expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 Corte Constitucional. Sentencia C-184 de 1998, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0 Diario Oficial No. 32.552 del 17 de julio de 1968, p\u00e1g. 3. \u00a0 Este Decreto fue derogado por la Ley 489 de 1998. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0 Seg\u00fan lo dispon\u00eda el art\u00edculo 76 numeral 9 de la Constituci\u00f3n anterior, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u201c9\u00aa) \u00a0Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional mediante la creaci\u00f3n de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos p\u00fablicos, y fijar las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleo, as\u00ed como el r\u00e9gimen de sus prestaciones sociales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 16, del 28 de abril de 1981. \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 16, del 28 de abril de 1981. En: Gaceta Judicial. T. CXLIV, 1981, pags. 111 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0 En 1970, la Superintendencia de Notariado y Registro era un organismo p\u00fablico adscrito al Ministerio de Justicia, \u00a0no ten\u00eda el car\u00e1cter de unidad administrativa especial ni personer\u00eda jur\u00eddica. Cfr. Ley 8\u00aa de 1969, Decreto 1347 de 1970 y Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de 15 de junio de 1976. En: Gaceta Judicial No. 152-153, 1976, p\u00e1g. 464. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0 La Comisi\u00f3n Nacional de Valores fue creada por la Ley 32 de 1979 como un organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, con el objeto de estimular, organizar y regular el mercado p\u00fablico de valores. El \u00a0art\u00edculo 52 transitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 le otorga el car\u00e1cter de Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0 La corte Constitucional se pronunci\u00f3 acerca de la existencia de superintendencias y unidades administrativas especiales como entidades descentralizadas. Ver, sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0 Dispone el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 831 de 1980 que \u201cLa Comisi\u00f3n Nacional de Valores es una unidad administrativa especial vinculada al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico que, dentro de la autonom\u00eda administrativa y financiera que se origina en al Ley 32 de 1979 y en el presente Decreto, tiene por objeto estimular, organizar y regular el mercado p\u00fablico de valores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 17, del 30 de abril de 1981. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0 El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 25 de 1981 se\u00f1ala lo siguiente: \u201cCr\u00e9ase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar, como unidad administrativa especial, esto es, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo, cuya organizaci\u00f3n y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 33 del 27 de mayo de 1982. En: Gaceta Judicial. Jurisprudencia Constitucional 1982. p\u00e1gs. 230 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 Seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 49 de 1983, \u201cLas Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, son unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas de personer\u00eda jur\u00eddica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con las normas contenidas en la presente ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 45, del 24 de junio de 1984. En: Gaceta Judicial T. CLXXIX, 1984, primer semestre, p\u00e1gs. 431 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0 El art\u00edculo 1\u00ba del decreto 1569 de 1978 dispone lo siguiente: \u201cLa Superintendencia de Notariado y Registro, teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones y el origen de sus recursos, continuar\u00e1 funcionando como unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio aut\u00f3nomo. El r\u00e9gimen presupuestal, de administraci\u00f3n de personal y de contratos ser\u00e1 el mismo que rige para los establecimientos p\u00fablicos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 8 del 14 de febrero de 1985. En: Gaceta Judicial. Primer semestre de 1985. p\u00e1gs. 74 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0 El art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 141 de 1994, dispone lo siguiente: \u201cComisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas. Cr\u00e9ase la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, como una unidad administrativa especial, sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio de Minas y Energ\u00eda. La Comisi\u00f3n tendr\u00e1 por objeto, dentro de los t\u00e9rminos y par\u00e1metros establecidos en la presente Ley, controlar y vigilar la correcta utilizaci\u00f3n de los recursos provenientes de regal\u00edas y compensaciones causadas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0 Corte Constitucional. Sentencia C-722 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0 En varios de sus art\u00edculos la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refiere a la Naci\u00f3n como persona jur\u00eddica: arts. 49, 67, 128, 218, 266, 267, 268-3, 298, 305-6, 305-11, 352, 359, 362, 364 y 368, entre otros \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0 En relaci\u00f3n con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, la Corte se\u00f1al\u00f3 lo siguiente en la sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz: \u201cHa precisado esta Corporaci\u00f3n, que el principio de coordinaci\u00f3n no puede identificarse con el de control de tutela, que es la \u00fanica forma en que en un estado democr\u00e1tico se logran conciliar intereses diversos, as\u00ed como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de competencias. Igualmente, debe insistir la Corporaci\u00f3n, que el principio de concurrencia invoca un proceso de participaci\u00f3n entre las entidades aut\u00f3nomas, ya que la concurrencia no puede significar imposici\u00f3n de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la concreci\u00f3n de los intereses respectivos. Con respecto al principio de subsidiaridad, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 la posibilidad de que las entidades territoriales, y \u00fanicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Naci\u00f3n), para que \u00e9stas le colaboren en el ejercicio de sus competencias, pues, rep\u00e1rese que los intereses nacionales y los intereses de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y no enfrentados, pues si ello fuese as\u00ed se desmembrar\u00eda la unidad de la Rep\u00fablica en t\u00e9rminos jur\u00eddicos, pol\u00edticos, f\u00edsicos o econ\u00f3micos, en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente evita la indefinici\u00f3n y la contradicci\u00f3n de poderes a trav\u00e9s del dise\u00f1o de un sistema unitario pero descentralizado, en donde los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinaci\u00f3n, juegan un papel fundamental, para la interpretaci\u00f3n de leyes que se caracterizan por la interconexi\u00f3n de atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0 Desde sus primeras sentencias, la Corte ha precisado que la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales son elementos diferentes de la organizaci\u00f3n del poder p\u00fablico en Colombia. En la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, expres\u00f3 esta Corporaci\u00f3n que : \u201cLa autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n entrecruzan sus mecanismos de acci\u00f3n en m\u00faltiples aspectos. Sin embargo, responden a \u00f3pticas diferentes: Mientras la descentralizaci\u00f3n busca una mayor libertad de las instancias perif\u00e9ricas – territoriales y funcionales – en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa p\u00fablica, la autonom\u00eda encauza sus prop\u00f3sitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control \u00a0de sus propios intereses. En este sentido, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, si bien tienen puntos de mira diferentes, resultan ser interdependientes y portadores de facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliaci\u00f3n de la libertad en su acepci\u00f3n \u00a0territorial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido ver la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n, en la cual se indic\u00f3 que; \u201cEn primer lugar, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias. Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y de \u00e9l se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonom\u00eda territorial y dentro de los l\u00edmites del principio de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han creado mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, como los contemplados en los art\u00edculos 40 y 103 \u00a0de \u00a0la Constituci\u00f3n Nacional. De lo anterior es claro que el Constituyente busc\u00f3 mucho m\u00e1s que una mera descentralizaci\u00f3n administrativa. En efecto, la elecci\u00f3n de las autoridades propias y los mecanismos de participaci\u00f3n popular son elementos especiales de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su poblaci\u00f3n de manera aut\u00f3noma. Vale decir, de definir, con criterio pol\u00edtico, la viabilidad de asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de los l\u00edmites del ente territorial. Las autoridades de las entidades territoriales tiene entonces determinadas atribuciones pol\u00edticas que en caso de conflicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, so pena de vulnerar la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 En la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cla garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene un contenido b\u00e1sico material, deducible de la Carta, el cual sirve de l\u00edmite y gu\u00eda a la acci\u00f3n del legislador, en su tarea de establecer la configuraci\u00f3n concreta del mapa de competencias\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0 Ver al respecto, sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n t C-126 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0Sentencia C- 1187 de 2000, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0 La autonom\u00eda tambi\u00e9n se presenta en la centralizaci\u00f3n. Ver, por ejemplo, los art\u00edculos 113, 249, 267 y 272 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0 La descentralizaci\u00f3n por servicios, apoyada en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, permite la creaci\u00f3n de las entidades descentralizadas por servicios, para el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa en cada uno de los niveles del Estado. Esta modalidad de descentralizaci\u00f3n es la base de la organizaci\u00f3n de los sectores central y descentralizado en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0 Cfr. \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 189, numerales 15 y 16. En la Ley 489 el legislador dispuso las correspondientes autorizaciones y reglas generales para que el Presidente ejerciera aquellas atribuciones. \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0 Sobre los alcances de la competencia del Congreso y del Gobierno para determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, puede consultarse la sentencia C-702 de 199, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 \u00a0 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 \u00a0 Cfr. Sentencia C-1143 de 2001, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
33 \u00a0 Cfr. Sentencias C-583 de 2001, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y C-620 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
34 \u00a0 Sentencia C-600 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
35 \u00a0 Es el caso, por ejemplo, de los art\u00edculos 35, 36 y 37 de la Ley 65 de 1993, los cuales se refieren a la figura del Directos de los establecimientos de reclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 \u00a0 Sobre este punto, el art\u00edculo 35 de la Ley 65 establece que: \u201cSon funcionarios competentes para hacer efectivas las providencias judiciales sobre privaci\u00f3n de la libertad en los centros de reclusi\u00f3n, el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, los directores regionales y los directores de los establecimientos enunciados en el T\u00edtulo II\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 \u00a0 Cfr. Art\u00edculo 36 de la Ley 65 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 \u00a0 Cfr. Art\u00edculo 53 de la Ley 65 de 1993 \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0 Cfr. \u00a0Art\u00edculo 69, de la Ley 65 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 \u00a0 Cfr. Art\u00edculo 81 de la Ley 65 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 \u00a0 Cfr. Art\u00edculo 86 de la Ley 65 de 1993 \u00a0<\/p>\n
42 \u00a0 Cfr. Art\u00edculos 111, 112 y 115 de la Ley 65 de 1993 \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0 Cfr. Art\u00edculos 117 y 133 de la Ley 65 de 1993 \u00a0<\/p>\n
44 \u00a0 Cfr. Art\u00edculo 139 de la Ley 65 de 1993 \u00a0<\/p>\n
45 \u00a0 \u00a0Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia 39, del 24 de mayo de 1984.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 \u00a0 En la sentencia C-549 de 1994, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte precis\u00f3 que \u201cLa funci\u00f3n que cumple esta Corporaci\u00f3n como guardiana de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, impone la confrontaci\u00f3n de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona, con el texto de la Constituci\u00f3n y no con normas de naturaleza infraconstitucional, menos a\u00fan si no hacen parte ya del derecho vigente, como justamente sucede en este caso, pues los art\u00edculos citados del C\u00f3digo de Procedimiento Penal han sido abrogados por el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-889\/02 \u00a0 COSA JUZGADA RELATIVA-Operancia \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Establecimiento legislativo de dependencia de un establecimiento p\u00fablico \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Objeto \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Entidades que tienen este car\u00e1cter \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Aplicaci\u00f3n dada por el legislador \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Evoluci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional \u00a0 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-No referencia expresa en la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8317","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8317","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8317"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8317\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8317"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8317"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8317"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}