\u00a0 \u00a0 Sentencia C-892\/02 \u00a0<\/p>\n
RENTAS DE CAPITAL-Inclusi\u00f3n de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales del orden nacional y sociedades de econom\u00eda mixta\/RECURSOS DE CAPITAL-Inclusi\u00f3n de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales del orden nacional y sociedades de econom\u00eda mixta \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-No definici\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Clasificaci\u00f3n por legislador con relativa amplitud \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Facultad del legislador en clasificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Materias reservadas \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Car\u00e1cter superior y sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RENTAS DE CAPITAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RENTA-Clasificaci\u00f3n por legislador org\u00e1nico atendiendo especialmente regularidad del ingreso \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de concepto de vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente\u00a0D-4055 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 13, parcial, de la Ley 179 de 1994 \u201cpor el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d; 6, parcial, de la Ley 225 de 1995 \u201cpor la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d, y los art\u00edculos 31 y 97, parciales, del Decreto 111 de 1996 \u201cpor el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor : Mario Roberto Molano L\u00f3pez \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintid\u00f3s (22) de octubre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Mario Roberto Molano L\u00f3pez demand\u00f3 los art\u00edculos 13, parcial, de la Ley 179 de 1994 \u201cpor el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d; 6, parcial, de la Ley 225 de 1995 \u201cpor la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d, y los art\u00edculos 31 y 97, parciales, del Decreto 111 de1996 \u201cpor el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0NORMAS DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado. \u00a0<\/p>\n
Ley 179 de 1994 \u00a0<\/p>\n
por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Org\u00e1nica de Presupuesto \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. El art\u00edculo 21 de la Ley 38 de 1989 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Los recursos de capital comprender\u00e1n: Los recursos del balance, los recursos del cr\u00e9dito interno y externo con vencimiento mayor a un a\u00f1o de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Rep\u00fablica, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetizaci\u00f3n de los desembolsos del cr\u00e9dito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Ley 225 de 1995 \u00a0<\/p>\n
por la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6o. El art\u00edculo 26 de la Ley 38 de 1989 y sus modificaciones contenidas en los incisos 9\u00b0 y 11 del art\u00edculo 55 de la Ley 179 de 1994, quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Naci\u00f3n. El Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes, determinar\u00e1 la cuant\u00eda que har\u00e1 parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijar\u00e1 la fecha de su consignaci\u00f3n en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional y asignar\u00e1, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente. \u00a0<\/p>\n
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta del orden nacional, son de propiedad de la Naci\u00f3n en la cuant\u00eda que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participaci\u00f3n en el capital de la empresa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Conpes impartir\u00e1 las instrucciones a los representantes de la Naci\u00f3n, y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizar\u00e1n o reservar\u00e1n y las que se repartir\u00e1n a los accionistas como dividendos. \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes, al adoptar las determinaciones previstas en este art\u00edculo, tendr\u00e1 en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignaci\u00f3n de los excedentes financieros y de las utilidades, seg\u00fan sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene car\u00e1cter obligatorio para el Conpes, organismo que podr\u00e1 adoptar las decisiones previstas en este art\u00edculo aun en ausencia del mismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Decreto N\u00famero 111 de 1996 \u00a0<\/p>\n
por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 31. Los recursos de capital comprender\u00e1n: Los recursos del balance, los recursos del cr\u00e9dito interno y externo con vencimiento mayor a un a\u00f1o de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Rep\u00fablica, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetizaci\u00f3n de los desembolsos del cr\u00e9dito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aqu\u00e9llas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la Ley les otorga, y las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Las rentas e ingresos ocasionales deber\u00e1n incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este art\u00edculo (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 97. Los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Naci\u00f3n. El Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES, determinar\u00e1 la cuant\u00eda que har\u00e1 parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijar\u00e1 la fecha de su consignaci\u00f3n en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional y asignar\u00e1, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente. \u00a0<\/p>\n
Las utilidades de las Empresas Industriales y Comerciales societarias del Estado y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta del orden nacional, son de propiedad de la Naci\u00f3n en la cuant\u00eda que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participaci\u00f3n en el capital de la Empresa. \u00a0<\/p>\n
El CONPES impartir\u00e1 las instrucciones a los representantes de la Naci\u00f3n y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizar\u00e1n o reservar\u00e1n y las que se repartir\u00e1n a los accionistas como dividendos. \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES, al adoptar las determinaciones previstas en este art\u00edculo, tendr\u00e1 en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignaci\u00f3n de los excedentes financieros y de las utilidades, seg\u00fan sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene car\u00e1cter obligatorio para el CONPES, organismo que podr\u00e1 adoptar las decisiones previstas en este art\u00edculo aun en ausencia del mismo (Ley 38 de 1989, art. 26, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 9 y 11, Ley 225 de 1995, art. 6\u00b0).\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que las normas demandadas violan los art\u00edculos 268, 358, 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. Las razones, dado la extensi\u00f3n del escrito, se tratar\u00e1n de resumir, as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, el actor ubica el concepto de violaci\u00f3n en los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta, que determinan la participaci\u00f3n en el situado fiscal de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. Se\u00f1ala que el \u00a0n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial incluye la ejecuci\u00f3n de los recursos derivados de las dos fuentes de recursos, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 268 (sic) de la Constituci\u00f3n \u201cen donde se consagran los elementos m\u00ednimos de protecci\u00f3n que componen la autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u201d (fl. 3) \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se refiere a la distinci\u00f3n entre ingresos corrientes y recursos de capital, y para el efecto, pone de presente el contenido del art\u00edculo 358 de la Constituci\u00f3n en lo concerniente a los ingresos corrientes, como los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepci\u00f3n de los recursos de capital. Considera que la Constituci\u00f3n restringe al legislador la facultad de determinar cu\u00e1les son los recursos de capital. Esta naturaleza restrictiva del recurso de capital implica que \u201ctodos los dem\u00e1s ingresos que no entren en dicha categor\u00eda, necesariamente ser\u00e1n o recursos tributarios o no tributarios, y en \u00faltimas tendr\u00e1 que ser considerado y clasificado como ingreso corriente, con el \u00fanico y exclusivo fin de tenerse en cuenta en la determinaci\u00f3n de un monto global y a partir de all\u00ed beneficiar el gasto social. Este fue el esp\u00edritu del Constituyente y as\u00ed debe preservarse ese n\u00facleo esencial constitucional.\u201d (fl. 4). \u00a0<\/p>\n
Por ello, el establecimiento de los recursos de capital implica necesariamente la determinaci\u00f3n de cu\u00e1les recursos no son excepcionales y cu\u00e1les son normales del Estado, los que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, constituyen por su propia naturaleza base para la distribuci\u00f3n de las mencionadas transferencias de recursos. La jurisprudencia se ha encargado de determinar los criterios a tener en cuenta para que un ingreso sea calificado como ordinario o de capital, para mantener la base de los recursos que se administran. (sentencia C-308 de 1994). El concepto restrictivo sobre una y otra clase de recursos constituye una garant\u00eda para la participaci\u00f3n de los entes territoriales en la distribuci\u00f3n de los ingresos de la naci\u00f3n y una garant\u00eda para la realizaci\u00f3n de los proyectos de inversi\u00f3n social en las \u00e1reas prioritarias a cargo de las entidades administrativas, en cuanto a salud, educaci\u00f3n, saneamiento b\u00e1sico, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pone de presente que la distinci\u00f3n entre ingresos ordinarios y recursos de capital se fundamenta en la regularidad que caracteriza los primeros y en la eventualidad de los segundos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en la sentencia C-423 de 1995, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que hay ingresos que se reciben regularmente; hay ingresos ordinarios que no est\u00e1n afectos a la financiaci\u00f3n de un gasto espec\u00edfico; y, hay ingresos corrientes ocasionales, que son la excepci\u00f3n, y que ingresan de manera espor\u00e1dica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, se pregunta el demandante, si las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta pueden ser clasificadas por el legislador org\u00e1nico como rentas de capital, con la consecuencia de que se impide que tales utilidades concurran a conformar la masa global de los ingresos corrientes, que, a la postre, ser\u00edan la base de la \u00a0transferencia para el gasto social de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que de acuerdo con las definiciones legales de empresas industriales y comerciales del Estado (art. 85 de la Ley 489 de 1998), y de sociedades de econom\u00eda mixta (art. 97 ib\u00eddem), resulta evidente que ambas entidades constituyen unidades de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de propiedad del Estado, con sujeci\u00f3n a las reglas del derecho privado. Esto no constituye una actividad de naturaleza excepcional o una eventualidad, sino que es una actuaci\u00f3n planificada del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el comportamiento de cada una de estas empresas o sociedades es posible predecir el volumen de los ingresos p\u00fablicos que pueden derivar cierto grado de certidumbre. Prueba de ello son los casos de Telecom y de Ecopetrol que a trav\u00e9s de Operaciones Efectivas de Caja pueden proyectar las utilidades de cada vigencia fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, que no es posible calificar como eventual lo que puedan producir estas entidades, sino que se generan recursos permanentes o tienen tal vocaci\u00f3n. Y cuando no se dan los \u00edndices de utilidad, el Gobierno puede liquidar o suprimir esta clase de entidades, como lo dispone el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998, declarado exequible por la Corte. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, considera que no obstante que las normas acusadas se encuentran en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, pueden ser declaradas inconstitucionales, pues no puede argumentarse que el Estatuto forme parte del bloque de constitucionalidad y que en consecuencia, la clasificaci\u00f3n vigente de ingresos corrientes y de los recursos de capital, no pueda ser objeto de acusaci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica, adem\u00e1s, que el concepto de rentas de capital es restrictivo. Por consiguiente, el legislador org\u00e1nico en materia presupuestal tiene como l\u00edmites la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 2\u00ba sobre descentralizaci\u00f3n territorial y autonom\u00eda de las entidades territoriales y el art\u00edculo 288 de la Carta sobre el n\u00facleo esencial de esta autonom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto, concluye as\u00ed el actor, respecto del concepto restrictivo y excepcional de los ingresos de capital : \u00a0<\/p>\n
\u201cQue la determinaci\u00f3n de los ingresos corrientes de al naci\u00f3n no es una mera actividad presupuestal sino que adicionalmente es un concepto que hace parte del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales especialmente protegido y valorado por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta son unidades, seg\u00fan la ley, de explotaci\u00f3n industrial o comercial y de gesti\u00f3n econ\u00f3mica que como los comerciantes inspiran su actividad en el \u00e1nimo de lucro y en la consecuci\u00f3n de utilidades peri\u00f3dicas y rutinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que tales unidades de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica estatal son de car\u00e1cter permanente o indefinido, pues son creadas y autorizadas por la ley para cumplir un objeto p\u00fablico, pero que en todo caso para generar unos productos de naturaleza econ\u00f3mica y financiera de manera indefinida y de manera regular pues con su creaci\u00f3n el Estado no solamente persigue un bien adicional sino adicionalmente el \u00e1nimo de lucro que le permite conseguir recursos con el mismo estatuto de los comerciantes. \u00a0<\/p>\n
Que por reunir los anteriores elementos, las utilidades de las entidades descentralizadas y desconcentradas del Estado, que se transfieren al presupuesto de la Naci\u00f3n en cada vigencia fiscal y previa elaboraci\u00f3n del presupuesto anual, deben ser considerados y clasificados como ingresos corrientes. \u00a0<\/p>\n
Que por consiguiente, las utilidades o r\u00e9ditos o bienes que generen regularmente estas unidades de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado gozan de las caracter\u00edsticas contempladas como esenciales por la Corte para definir los ingresos corrientes y beneficiar as\u00ed el gasto social. \u00a0<\/p>\n
Que por consiguiente, el legislador org\u00e1nico no puede a su arbitrio y desconociendo dicha naturaleza clasificar con el criterio restrictivo de rentas de capital productos que por su naturaleza corresponden a disponibilidades normales y permanentes del Estado.\u201d (fls. 13 y 14) \u00a0<\/p>\n
2. De otro lado, para el actor, el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica, Conpes, es un organismo consultivo, que no tiene la facultad de determinar la conformaci\u00f3n del presupuesto nacional, tal como qued\u00f3 establecido en la Ley que lo cre\u00f3, Ley 19 de 1958. Sin embargo, la Ley 225 de 1995, en el art\u00edculo 96, le otorga un poder decisorio, que le permite expedir actos administrativos, lo que no corresponde a la competencia del \u00f3rgano asesor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Se refiere, por \u00faltimo, al Acto Legislativo 01 de 2001, sobre el Sistema General de Participaciones, a sus efectos inmediatos durante los pr\u00f3ximos 6 a\u00f1os y a las consecuencias de la Ley 715 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que en el a\u00f1o 2008 el sistema volver\u00e1 por el camino del concepto constitucional de los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, pero para esa fecha \u00a0habr\u00e1 un gran rezago en inversi\u00f3n social y la suma proporcional a distribuir se har\u00e1 en cuant\u00eda muy inferior a la querida por el constituyente de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia \u201cel constituyente al establecer el n\u00facleo esencial del concepto de ingresos corrientes para determinar una cuant\u00eda o monto global de recursos de destinaci\u00f3n exclusiva al gasto social por intermedio de los entes territoriales, habr\u00e1 de beneficiar tan s\u00f3lo a largo plazo a los sectores que tanto lo requieren y no tendr\u00e1 un efecto presente sobre el pretendido argumento del d\u00e9ficit fiscal nacional, que seguramente habr\u00e1 de utilizar el Gobierno Nacional, con el objeto de desviar el an\u00e1lisis meramente jur\u00eddico y la hermen\u00e9utica del principio aludido, con grave detrimento del gasto social.\u201d (fls. 16 y 17) \u00a0<\/p>\n
4. A esta demanda, el actor acompa\u00f1\u00f3 los cuadros que obran a folios 18 a 22, relativos a los excedentes financieros de las entidades descentralizadas, correspondientes a los a\u00f1os de 1992 a 1997, y los cuadros de la liquidaci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n del situado fiscal, para la vigencia del a\u00f1o 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En este proceso intervino la ciudadana Roc\u00edo del Pilar Salazar de Mora, apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para oponerse a los cargos de la demanda. Sus argumentos se resumen as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, se refiere al contenido del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, que establece lo que la ley org\u00e1nica de presupuesto debe regular, al \u00a0Acto Legislativo 01 de 2001, para concluir que la Carta Pol\u00edtica contiene las diferencias entre el patrimonio de la Naci\u00f3n y el de las entidades descentralizadas de cualquier orden. Lo que se precis\u00f3 en el art\u00edculo 128, al definir qu\u00e9 deb\u00eda entenderse por Tesoro P\u00fablico \u201c… el de la Naci\u00f3n, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas\u201d. Adem\u00e1s, el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Carta consagra que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional. As\u00ed como crear, suprimir y fusionar Ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. De otro lado, se\u00f1ala que seg\u00fan las disposiciones legales existe una clara diferencia ente las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta \u201cno existiendo entonces una violaci\u00f3n de los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n, toda vez que los mismos hacen referencia a la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n.\u201d (fl. 39). \u00a0<\/p>\n
Explica que para el demandante, los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n regulan el ejercicio de la actividad legislativa tendiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, pero no dando la posibilidad de clasificar los ingresos. Sin embargo, la interviniente considera importante resaltar que para poder programar los ingresos se debe calcular por tipo de recurso a fin de dar cumplimiento al art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n que se\u00f1ala el principio de la legalidad, tanto de los ingresos como de los gastos. Afirma que es imposible hacer una programaci\u00f3n del presupuesto sin una metodolog\u00eda para elaborarlo, como es la clasificaci\u00f3n de los ingresos y gastos, lo que permite a quien lo aprueba y ejecuta conocer las fuentes de recursos, su origen y el uso que se debe dar a los mismos. No hay, entonces, la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n como lo sostiene el actor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Por otra parte, el art\u00edculo 358 de la Carta, para los efectos de las transferencias a los entes territoriales, dijo cu\u00e1les son los ingresos corrientes, pero no defini\u00f3 \u00a0cu\u00e1les son los de capital. Debe entenderse que se difiri\u00f3 al legislador esta competencia. Es decir, los preceptos acusados desarrollan el art\u00edculo constitucional, y no lo violan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sobre las facultades del Conpes frente a los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta, al determinar que entrar\u00e1n a hacer parte del presupuesto nacional y el que reasigne a las entidades que lo generan, estas decisiones se rigen de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, como recursos de capital. No es cierto entonces lo que afirma el actor de que el CONPES tiene la facultad de determinar el presupuesto de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. Se\u00f1ala, adem\u00e1s, que si bien las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta son organismos creados por la ley para desarrollar actividades de naturaleza comercial o industrial, no est\u00e1 impl\u00edcito que su \u00e1nimo sea el lucro \u201cpor cuanto en pa\u00edses de bajo desarrollo econ\u00f3mico dichas empresas se constituyen para ofrecer bienes y servicios en condiciones que el sector privado no estar\u00eda dispuesto ha (sic) realizar tales inversiones. De tal forma que la provisi\u00f3n de los bienes y servicios no corresponden al car\u00e1cter comercial sino al social, ofreciendo productos a precios por debajo del costo o solo a su costo, o en su defecto diferenciando tarifas para realizar subsidios cruzados entre sus agentes consumidores, es el caso del servicio de telefon\u00eda local e internacional que presta la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom- o el subsidio a la gasolina que se realiza a trav\u00e9s de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos \u2013Ecopetrol.\u201d (fl. 40) \u00a0<\/p>\n
Como esta clase de empresas est\u00e1n afectadas tanto por el desarrollo de la actividad econ\u00f3mica como de los lineamientos pol\u00edticos, ello hace que no se repitan todos los a\u00f1os como aportantes de excedentes financieros a la Naci\u00f3n, lo que se visualiza, precisamente, en el cuadro que adjunt\u00f3 el actor : unas tasas irregulares de crecimiento, en el que para un a\u00f1o sube al 102%, y al siguiente baja al 31%. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que tales recursos se enmarcan dentro de la clasificaci\u00f3n de recursos de capital \u201cen primer lugar, por no ser disponibilidades normales y permanentes del Estado (en una vigencia fiscal una entidad descentralizada puede generar excedentes mientras que en la siguiente no. A manera de ejemplo, Telecom en algunas vigencias fiscales ha dado p\u00e9rdidas, como es de p\u00fablico conocimiento). En segundo lugar, porque la norma llamada a regular las materias presupuestales, que es el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, norma de superior jerarqu\u00eda frente a las dem\u00e1s leyes conforme lo manifestado por la Corte Constitucional en varias oportunidades as\u00ed lo estableci\u00f3.\u201d (fl. 41) Para tal efecto, menciona la sentencia C-423 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Finalmente, concluye que es il\u00f3gico pensar que sobre la expectativa de un ingreso se generen gastos permanentes a las entidades territoriales. Adicional a estos argumentos, manifiesta que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta contribuyen a la generaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s de sus transferencias por pago de impuesto sobre la renta y complementarios, del IVA, el impuesto de timbre, el impuesto a la gasolina y dem\u00e1s tributos de los que son sujetos gravables y por los que responden regularmente como resultado de su actividad econ\u00f3mica, de la misma manera como lo hacen en los dem\u00e1s niveles de gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, los preceptos acusados no violan los art\u00edculos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el concepto Nro. 2940, de fecha 18 de julio de 2002, solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo sobre la constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cy las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica descontadas las reservas de estabililizaci\u00f3n cambiaria y monetaria\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la ley 179 de 1994, y sobre el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, que se refiere al CONPES, por ineptitud sustancial de la demanda. Y declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 13, parcial, de la Ley 225 de 1995, 31 y 97 (sic), parciales, del Decreto 111 de 1996, que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, por las razones expuestas en el concepto, que se resumen as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, sobre la solicitud de inhibici\u00f3n, consider\u00f3 que el actor no cumpli\u00f3 con el lleno de los requisitos m\u00ednimos para la admisi\u00f3n de la demanda, al no explicar las razones para establecer c\u00f3mo el texto demandado es violatorio de la Constituci\u00f3n, en cuanto al cargo invocado sobre las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica como recursos de capital y la competencia del Conpes. Del escrito, para el se\u00f1or Procurador, no se permite inferir cu\u00e1l es la violaci\u00f3n que se plantea de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En cuanto al otro cargo, respecto de las rentas de capital en oposici\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, se\u00f1ala el ministerio p\u00fablico, que la doctrina ha dicho que las rentas o ingresos de capital son los recursos que ingresan al presupuesto nacional, en forma eventual, o son aquellos a los que acude la autoridad estatal cuando sus ingresos corrientes son precarios en relaci\u00f3n con las necesidades del gasto p\u00fablico. Son espor\u00e1dicos, err\u00e1ticos, susceptibles a considerable margen de fluctuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estatuto Org\u00e1nico, en el art\u00edculo 31, clasifica las rentas de capital, partiendo del supuesto de que son recursos extraordinarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0legislador goza de libertad de configuraci\u00f3n normativa para establecer cu\u00e1les recursos constituyen recursos de capital y que como tales no hacen parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. La Carta apenas se refiere a las rentas de capital, para decir que no hacen parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (art. 358 de la Constituci\u00f3n), por lo que es al legislador al que le corresponde determinar el alcance de las mismas, con fundamento en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, cl\u00e1usula general de competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El se\u00f1or Procurador no comparte lo afirmado por el actor respecto de que los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado se generan de manera regular, peri\u00f3dica y rutinaria. Por el contrario, para el Ministerio, estos recursos no son percibidos peri\u00f3dicamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. De otro lado, menciona que las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las sociedades de econom\u00eda mixta, si bien \u00a0compiten con los particulares, su \u00e1nimo no es exclusivamente de lucro, ya que el objetivo es ampliar el cubrimiento de las necesidades de los asociados en el ramo que se desempe\u00f1an. \u00a0<\/p>\n
5. Finalmente, pone de presente el se\u00f1or Procurador que acusar las normas demandadas porque se clasifican en rentas de capital, excluidas de la base de c\u00e1lculo del Sistema General de Participaciones, lo que genera menores recursos para las entidades territoriales, corresponde a una apreciaci\u00f3n subjetiva del actor, que no constituye ning\u00fan vicio de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una ley, como las que son objeto de esta acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate. \u00a0<\/p>\n
2.1 Del escrito de la demanda, el cargo general expuesto por el actor se puede resumir as\u00ed : el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1984, en lo acusado, viola los art\u00edculos 268, 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n, porque incluye dentro de los recursos de capital, los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta. Explica que si bien existe la distinci\u00f3n cl\u00e1sica entre ingresos corrientes y recursos de capital, acudiendo a la regularidad del ingreso para los corrientes, o a la no regularidad del ingreso, en los de capital, el demandante considera que en las empresas y sociedades en menci\u00f3n, el excedente financiero de ellas, el legislador no pod\u00eda incluirlo en rentas de capital, pues, la existencia de este excedente es normal, dado que se trata de entidades creadas por la ley con car\u00e1cter permanente y de las que se espera que generen utilidades, ya que son constituidas con \u00e1nimo de lucro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso en este asunto tiene la facultad legislativa restringida en cuanto a la clasificaci\u00f3n de una y otra clase de recursos, ya que incluir las utilidades de las entidades mencionadas como recursos de capital, impide su distribuci\u00f3n en los proyectos de inversi\u00f3n social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto de violaci\u00f3n del art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, para el actor radica en que el Conpes no tiene la competencia para decidir sobre los recursos de capital, en la forma que le asigna esta disposici\u00f3n. Sin embargo, sobre la acusaci\u00f3n, el demandante no mencion\u00f3, ni desarroll\u00f3, las disposiciones constitucionales violadas. (cfr. Fl. 14). \u00a0<\/p>\n
2.2 La interviniente del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se opuso a esta demanda al considerar que la clasificaci\u00f3n de ingresos que hace la ley, entre corrientes y de capital, no viola la Constituci\u00f3n sino que la desarrolla, pues, el art\u00edculo 358 defini\u00f3 los ingresos corrientes para efectos de las transferencias territoriales y excluy\u00f3 los de capital. Considera que si la Constituci\u00f3n no defini\u00f3 los ingresos de capital, quiere decir que dej\u00f3 en manos del legislador hacerlo, tal como en efecto ocurri\u00f3 con la expedici\u00f3n del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se opone a los argumentos del actor respecto de que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta llevan impl\u00edcito el \u00e1nimo de lucro, porque algunas de estas empresas se constituyen para ofrecer bienes y servicios en condiciones que el sector privado no estar\u00eda dispuesto a realizar y, en consecuencia, no se trata de disponibilidades normales y permanentes del Estado. Ejemplo de ello es lo que ocurre con la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de Telecom. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, las facultades del Conpes est\u00e1n establecidas en la ley, en el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 El se\u00f1or Procurador solicita a la Corte declarase inhibida de fallar sobre la expresi\u00f3n \u201cy las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica descontadas de las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria\u201d del art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, y sobre lo demandado del art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, respecto del Conpes, por ineptitud sustancial de la demanda; y, pide declarar la exequibilidad de las restantes partes acusadas, pues, el legislador, en el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto clasific\u00f3 cu\u00e1les son las rentas de capital, desde el \u00e1mbito de que se generan de manera extraordinaria y discontinua, caracter\u00edstica de la que participan los excedentes financieros de las entidades en menci\u00f3n. Adem\u00e1s, realizar esta clasificaci\u00f3n corresponde a la competencia del legislador. \u00a0<\/p>\n
2.4 Planteado as\u00ed el asunto, habr\u00e1 de referirse, en primer lugar, a la acusaci\u00f3n sobre la inclusi\u00f3n de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las sociedades de econom\u00eda mixta en los ingresos de capital y, posteriormente, a la solicitud de inhibici\u00f3n de algunas de las expresiones acusadas pedida por el se\u00f1or Procurador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La Constituci\u00f3n y los ingresos corrientes y recursos de capital. Facultad del legislador en la clasificaci\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
El presente examen se har\u00e1 resolviendo la siguiente pregunta : \u00bfviol\u00f3 el legislador los art\u00edculos 268 (sic), 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n al incluir los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta en las rentas de capital? \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No, por razones que se explican a continuaci\u00f3n : \u00a0<\/p>\n
No hay violaci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales se\u00f1alados por el actor pues, ninguno de ellos establece expresamente cu\u00e1les son los ingresos corrientes y cu\u00e1les son las rentas de capital. Tal definici\u00f3n la deleg\u00f3 el constituyente al legislador, y, \u00e9ste al desarrollar estas funciones no incurri\u00f3 en ninguna vulneraci\u00f3n de la disposiciones mencionadas. Estas afirmaciones se desarrollan de la siguiente manera. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar hay que advertir que dentro de las disposiciones constitucionales supuestamente violadas, el actor relaciona el art\u00edculo 268 de la Carta, pero como este art\u00edculo se refiere a las atribuciones del Contralor, y nada tiene que ver con el tema objeto de este proceso, la Sala no se detendr\u00e1 en el examen de esta norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los dem\u00e1s art\u00edculos por \u00e9l mencionados, 356, 357 y 358 de la Carta, es bueno observar que ni antes del Acto Legislativo 01 de 2001, que modific\u00f3 los art\u00edculos 347, 356 y 357, ni ahora, bajo la vigencia del mismo (1\u00ba de enero de 2002), la Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado en qu\u00e9 consisten los recursos corrientes y los ingresos de capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es m\u00e1s, la referencia general de los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n que se refieren a los ingresos corrientes y a las rentas o ingresos de capital son los siguientes : \u00a0<\/p>\n
Aluden a los ingresos corrientes, las siguientes disposiciones constitucionales, as\u00ed : el art\u00edculo 321, inciso final, sobre los aportes del departamento y los municipios a las provincias que se constituyan con municipios o territorios ind\u00edgenas; el art\u00edculo 331, inciso final, concerniente a la creaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena; el actual art\u00edculo 356 (Acto Legislativo 01 de 2001), que trata de los recursos, en general, del Sistema General de Participaciones; el actual art\u00edculo 357 (Acto Legislativo 01 de 2001), incisos primer y segundo, sobre la f\u00f3rmula para calcular el monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, y la exclusi\u00f3n de los tributos que se arbitren con ocasi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de estados de excepci\u00f3n, para efectos del c\u00e1lculo correspondiente; los par\u00e1grafos transitorios 1 y 3 del mismo art\u00edculo 357; y, el art\u00edculo 358 que debe entenderse que hace referencia al actual sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de que trata el Acto Legislativo mencionado. \u00a0<\/p>\n
Sobre los ingresos o rentas de capital, la \u00fanica menci\u00f3n que la Constituci\u00f3n hace a \u00e9stos, se encuentra en el art\u00edculo 358 para excluirlos del sistema general de participaciones, que antes correspond\u00eda al denominado situado fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este recorrido general, queda una clara conclusi\u00f3n, en el sentido de que \u00a0no existe disposici\u00f3n constitucional que se\u00f1ale expresamente en qu\u00e9 consisten los conceptos en menci\u00f3n. De all\u00ed que quienes intervinieron en este proceso consideraran que tal facultad se difiri\u00f3 al legislador org\u00e1nico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte esta interpretaci\u00f3n y estima que el legislador, mediante la expedici\u00f3n de la respectiva ley org\u00e1nica de presupuesto, tiene la facultad de clasificar estos conceptos, con relativa amplitud, seg\u00fan los par\u00e1metros impuestos por la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo en cuanto a las leyes org\u00e1nicas sino respecto de los fines del Estado, como se ver\u00e1 en el siguiente punto. \u00a0<\/p>\n
4. El Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto y la facultad de clasificar cu\u00e1les son los ingresos corrientes y cu\u00e1les son las rentas de capital. \u00a0<\/p>\n
4.1 El art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, acusado parcialmente, hace parte del denominado Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, Estatuto expedido en cumplimiento de lo ordenado en los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 Como ley org\u00e1nica que es, tiene unas caracter\u00edsticas especiales, entre las que se encuentra que reglamenta plenamente materias que fueron reservadas por la Carta para ser reguladas mediante leyes org\u00e1nicas. En virtud de ello y de la importancia que la propia Carta les dio, fueron dotadas una gran estabilidad, que se refleja en las exigencias para su expedici\u00f3n, y se les reconoce, adem\u00e1s, una categor\u00eda de superioridad en relaci\u00f3n con las dem\u00e1s leyes ordinarias. Sobre estas caracter\u00edsticas, la Corte ha expresado una amplia jurisprudencia, pudi\u00e9ndose citar la contenida en la sentencia C-579 de 2001, en la que se recogieron estos conceptos as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
Ciertas materias fueron reservadas por el Constituyente para ser reguladas mediante leyes org\u00e1nicas, dado que, por su importancia, es necesario dotarlas de un r\u00e9gimen que cuente con la estabilidad que caracteriza a dichas normas. Uno de tales asuntos, es el del ordenamiento territorial (art. 151, C.P.). Ahora bien, tal y como se determin\u00f3 en la sentencia C-540 de 2001, “la aprobaci\u00f3n de leyes org\u00e1nicas constituye una excepci\u00f3n a la cl\u00e1usula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley org\u00e1nica exige una determinaci\u00f3n espec\u00edfica en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretaci\u00f3n”. En otras palabras, s\u00f3lo forman parte de la reserva de ley org\u00e1nica aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci\u00f3n demasiado amplia de tal reserva terminar\u00eda por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto as\u00ed que, seg\u00fan se afirm\u00f3 en la sentencia C-432 de 2000, “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos motivos: (i) la existencia de una cl\u00e1usula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes org\u00e1nicas, constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un se\u00f1alamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org\u00e1nicas, deber\u00e1n entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario.\u201d (sentencia C-579 de 2001, M.P., doctor Eduardo Montealegre Lynett) \u00a0<\/p>\n
4.2 Tambi\u00e9n ha expresado la Corte que cuando se demanda una disposici\u00f3n relativa al presupuesto, establecida en una ley ordinaria, el examen de exequibilidad debe confrontarse no s\u00f3lo desde las normas constitucionales sino atendiendo lo que establece el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. Es lo que sucede cuando los ciudadanos acusan art\u00edculos de la ley anual de presupuesto. Al respecto, ha explicado la Corte : \u201clas normas org\u00e1nicas, entre las cuales se incluyen las del presupuesto, tienen una categor\u00eda superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo esta Corporaci\u00f3n deba implicar que se confronte la disposici\u00f3n acusada no solamente con el texto constitucional, sino tambi\u00e9n con la respectiva norma org\u00e1nica.\u201d (sentencia C-1379 de 2000) \u00a0<\/p>\n
En este punto, hay que advertir que el car\u00e1cter de superioridad de las normas contenidas en el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto no implica que no puedan \u00e9stas violar la Constituci\u00f3n. En estos casos, como en algunas oportunidades ha ocurrido, la Corte ha declarado la inexequibilidad correspondiente (ejemplo reciente es la sentencia C-442 de 2001) \u00a0<\/p>\n
4.3 Ubicado el car\u00e1cter de las disposiciones acusadas en este proceso, como haciendo parte de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el an\u00e1lisis respectivo \u00a0consiste en saber si el legislador, en este caso, gozaba de amplias facultades \u00a0para incluir dentro de las rentas de capital, los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
La respuesta inmediata, para la Corte es que s\u00ed, porque hacer esta clase de clasificaciones dentro de la ley Org\u00e1nica de Presupuesto es una funci\u00f3n connatural a la exigencia que la Constituci\u00f3n confiri\u00f3 la legislador en cuanto que mediante esta ley se regular\u00e1 todo lo concerniente a la programaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos (art. 352 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el legislador al incluir los excedentes de las empresas y sociedades de que trata el art\u00edculo acusado, bajo el criterio de la regularidad o no de tales ingresos, no constituye una violaci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales, por la elemental raz\u00f3n, de que este criterio de la regularidad \u00a0es ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia de la Corte, ante la falta de clasificaci\u00f3n expresa por parte de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.4 En efecto, la jurisprudencia de la Corte respecto de la distinci\u00f3n entre ingresos corrientes y rentas de capital, ha se\u00f1alado que de los art\u00edculos 150, numeral 11, y del art\u00edculo 345, de la Carta, se permite deducir que la clasificaci\u00f3n de la renta se elabora atendiendo especialmente el concepto de la regularidad o no del ingreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1 Se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-308 de 1994, lo siguiente : \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la Constituci\u00f3n resulta tambi\u00e9n, que la noci\u00f3n de renta nacional es un concepto fiscal de car\u00e1cter general que engloba todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender \u00a0el gasto p\u00fablico. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y con los recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia la Carta cuando se\u00f1ala que al Congreso le corresponde la funci\u00f3n de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (art. 150-11) o dispone que “en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas..”(art. 345) \u00a0<\/p>\n
De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificaci\u00f3n de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa raz\u00f3n, se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecuci\u00f3n de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios. \u00a0<\/p>\n
Son, por el contrario, ingresos de capital, aqu\u00e9llas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos que se consideran inaplazables. \u00a0<\/p>\n
La clasificaci\u00f3n precedente de las rentas o ingresos p\u00fablicos est\u00e1 consignada en la nueva Constituci\u00f3n, y a ella se le atribuyen los mismos alcances que la teor\u00eda hacend\u00edstica le reconoce contempor\u00e1neamente a tales nociones.\u201d (sentencia C-308 de 1994) \u00a0<\/p>\n
4.4.2 Esta noci\u00f3n de diferenciaci\u00f3n entre ingresos corrientes y recursos de capital originada desde el concepto de la regularidad del ingreso, fue reiterada y ampliada en la sentencia C-423 de 1995, de la que se citan los siguientes apartes : \u00a0<\/p>\n
\u201cTercera. El concepto de regularidad en la definici\u00f3n de un ingreso corriente. \u00a0<\/p>\n
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento caracter\u00edstico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad; tal distinci\u00f3n cobra significativa importancia en la estructura fiscal que defini\u00f3 el Constituyente de 1991, pues de los primeros deben participar las entidades territoriales, a trav\u00e9s del situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de inversi\u00f3n social, los cuales cubren y atienden necesidades de car\u00e1cter recurrente, que exigen una inversi\u00f3n constante y progresiva; entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educaci\u00f3n y salud. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
– La caracterizaci\u00f3n de los ingresos corrientes. \u00a0<\/p>\n
Los ingresos corrientes, adem\u00e1s de la regularidad, presentan otras caracter\u00edsticas que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas: \u00a0<\/p>\n
– Su base de c\u00e1lculo y su trayectoria hist\u00f3rica permiten predecir el volumen de ingresos p\u00fablicos con cierto grado de certidumbre. \u00a0<\/p>\n
– Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual. \u00a0<\/p>\n
– En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por reunir estas caracter\u00edsticas se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas, multas y contribuciones, y las rentas contractuales.\u201d (sentencia C-423 de 1995) \u00a0<\/p>\n
4.5 Entonces, al respecto, es posible sostener que la clasificaci\u00f3n de la renta (ingresos corrientes y recursos de capital) elaborada por el legislador org\u00e1nico \u201catendiendo especialmente la regularidad del ingreso\u201d (sentencia C-308 de 1994), corresponde al ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia de que goza el Congreso y no viola la Carta. \u00a0<\/p>\n
4.6 Es m\u00e1s, prueba de la amplia facultad de que goza el legislador para hacer esta clasificaci\u00f3n, radica en que si, de acuerdo con el desarrollo de la econom\u00eda del pa\u00eds en asuntos comerciales y financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta, el legislador advierte que se re\u00fanen los elementos para estimar que los excedentes que ellas produzcan se dan con la regularidad y permanencia correspondientes, puede, perfectamente, decidir que tales excedentes, o una parte de ellos, no se incluyan dentro de los recursos de capital y se incluyan como ingresos corrientes. Obvio que una decisi\u00f3n de esta naturaleza tendr\u00eda que hacerla el legislador a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta afirmaci\u00f3n del demandante, como lo advirtieron los intervinientes en el presente proceso, desconoce que existen empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de econom\u00eda mixta que no siempre comportan utilidades para el Estado pero que, en raz\u00f3n del objeto que desarrollan, deben existir. Por ejemplo, empresas de aviaci\u00f3n (Satena) que van lugares a los que las privadas no ir\u00edan. O de comunicaciones, como Telecom, que prestan el servicio de telefon\u00eda en lugares del pa\u00eds o bajo condiciones especiales, que en lugar de producir alguna utilidad en la prestaci\u00f3n del servicio, lo que genera son gastos. Lo mismo se puede decir en relaci\u00f3n con el servicio bancario que prestaba la Caja Agraria, hoy Banco Agrario, o con el servicio de correspondencia, Adpostal. \u00a0<\/p>\n
Lo que la Corte quiere resaltar en este punto es que al contrario de lo afirmado por el actor, la existencia de estas empresas o sociedades no depende necesariamente de las utilidades que produzcan. \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n particular de algunas de ellas, es lo que permite reforzar la constitucionalidad, bajo las actuales condiciones econ\u00f3micas del pa\u00eds, de que las utilidades que las entidades en menci\u00f3n no son regulares, predecibles, rutinarias. Es decir, no hay certeza de que se produzcan cada a\u00f1o y en qu\u00e9 monto. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la inclusi\u00f3n del excedente financiero en las rentas de capital de que trata el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, no vulnera ninguno de los art\u00edculos se\u00f1alados por el actor, art\u00edculos 268 (sic), 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n, por las razones expresadas. \u00a0<\/p>\n
5. Inhibici\u00f3n respecto de otros apartes acusados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1 La Procuradur\u00eda solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para pronunciarse en relaci\u00f3n con las expresiones \u201cy las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas de las reservas de estabililizaci\u00f3n cambiaria y monetaria.\u201d Contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994 y \u201cEl Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes, determinar\u00e1 la cuant\u00eda que har\u00e1 parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijar\u00e1 la fecha de su consignaci\u00f3n en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional y asignar\u00e1, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.\u201d contenida en el art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, por ineptitud sustancial de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este momento procesal, se observa que en cuanto a la supuesta acusaci\u00f3n contra la inclusi\u00f3n de las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, el actor, aparte de subrayar la disposici\u00f3n que la contiene en el art\u00edculo 13 en menci\u00f3n, a lo largo de las 22 p\u00e1ginas que conforma el escrito de la demanda, no hace la menor alusi\u00f3n al Banco de la Rep\u00fablica ni, mucho menos, explica las razones de la violaci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, la Corte se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre su exequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 Adoptar\u00e1 la misma decisi\u00f3n respecto de lo acusado en el art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, en lo concerniente a las facultades que se le otorgan al Conpes pues, el cargo, seg\u00fan se observa a folio 14 del escrito de demanda, se reduce a manifestar su desacuerdo con la atribuci\u00f3n all\u00ed contenida, dado que la Ley que cre\u00f3 el Conpes, Ley 19 de 1958, le atribuy\u00f3 la misi\u00f3n fundamental de recomendar al Gobierno la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social. En cambio, al tenor del art\u00edculo 6 de la Ley 225 en menci\u00f3n, se le otorga \u201cun poder decisorio e incluso con capacidad jur\u00eddica para expedir actos administrativos, lo que no corresponde a la competencia del organismo asesor.\u201d (fl. 14) \u00a0<\/p>\n
Como se puede f\u00e1cilmente observar, el actor no mencion\u00f3 siquiera una disposici\u00f3n de orden constitucional que fuera violada, ni, mucho menos, explic\u00f3 el concepto de violaci\u00f3n con la Carta. Se limit\u00f3 a remitirse a la creaci\u00f3n en el a\u00f1o de 1958, con otra clase de funciones distintas a las establecidas en el art\u00edculo acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte se inhibir\u00e1, tambi\u00e9n, de pronunciarse sobre esta disposici\u00f3n, en lo acusado, por carencia del cumplimiento de los requisitos m\u00ednimos para hacerlo. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n : la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, que corresponde al art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996, s\u00f3lo por los cargos estudiados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre las expresiones \u201cy las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas de las reservas de estabililizaci\u00f3n cambiaria y monetaria.\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994 y \u201cEl Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes, determinar\u00e1 la cuant\u00eda que har\u00e1 parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijar\u00e1 la fecha de su consignaci\u00f3n en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional y asignar\u00e1, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.\u201d, contenida en el art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, por ineptitud sustancial de la demanda. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE : \u00a0<\/p>\n
Primero : Declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cy de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, que corresponde al art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996, s\u00f3lo por los cargos estudiados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo : Inhibirse de pronunciarse en relaci\u00f3n con las sobre las expresiones \u201cy las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas de las reservas de estabililizaci\u00f3n cambiaria y monetaria\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994 y \u201cEl Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes, determinar\u00e1 la cuant\u00eda que har\u00e1 parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijar\u00e1 la fecha de su consignaci\u00f3n en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional y asignar\u00e1, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.\u201d contenida en el art\u00edculo 6 de la Ley 225 de 1995, por ineptitud sustancial de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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