\u00a0 \u00a0 Sentencia C-917\/02 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Finalidad de la integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, en la revisi\u00f3n de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa \u201c (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para completar la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada; (3) cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposici\u00f3n objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa\u201d. \u00a0<\/p>\n
MANDATO LEGAL-Ejecuci\u00f3n\/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejecuci\u00f3n de medidas \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA-Resoluci\u00f3n de cometidos fijados por reglas del legislador \u00a0<\/p>\n
LEY-Aplicaci\u00f3n\/LEY-Reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY-Afinamiento \u00a0<\/p>\n
LEY-Imposibilidad de previsi\u00f3n total\/LEY-Reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY-Ejecuci\u00f3n o aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE LEGISLAR-Competencia \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia \u00a0<\/p>\n
LEY-Organismos de reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva \u00a0<\/p>\n
REGLAMENTACION-Fuentes diferentes \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeci\u00f3n de otras fuentes \u00a0<\/p>\n
ENTE ADMINISTRATIVO-Potestad de regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO-Fundamento constitucional de competencias \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO-Funciones concretas \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Competencia residual en la especialidad \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO-Potestad de regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ORGANISMO ADMINISTRATIVO-Facultad regulativa residual \u00a0<\/p>\n
ORGANISMO-Potestad normativa exclusiva y excluyente\/ENTE AUTONOMO-Potestad de regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ORGANISMO-Competencias de regulaci\u00f3n exclusivas \u00a0<\/p>\n
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad de regulaci\u00f3n conferida por la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Facultad residual \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad en tr\u00e1mite judicial y administrativo de despacho judicial \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Instrucciones \u00a0<\/p>\n
FUNCION CONCILIADORA-Car\u00e1cter jurisdiccional \u00a0<\/p>\n
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reglamentaci\u00f3n de funci\u00f3n conciliadora \u00a0<\/p>\n
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Reglamentaci\u00f3n que afecta funcionamiento de administraci\u00f3n de justicia \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Competencia \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO-Facultad regulativa de aspectos propios de la cartera \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Facultades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Control, inspecci\u00f3n y vigilancia en tr\u00e1mites burocr\u00e1ticos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4082 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 18 (parcial) de la Ley 640 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Actor: Lissette Adriana Murcia Rinc\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, ha proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que esta expresi\u00f3n es violatoria de los art\u00edculos 1\u00ba, 6\u00ba, 113, 114, 116, 150 y 189. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado: \u00a0<\/p>\n
LEY 640 DE 2001 \u00a0<\/p>\n
(enero 5) \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. Control, inspecci\u00f3n y vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendr\u00e1 funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia sobre los conciliadores, con excepci\u00f3n de los jueces, y sobre los centros de conciliaci\u00f3n y\/o arbitraje. Para ello podr\u00e1 instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n. Adicionalmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho podr\u00e1 imponer las sanciones a que se refiere el art\u00edculo 94 de la Ley 446 de 1998. \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en concepto de la demanda, la expresi\u00f3n que se acusa es inconstitucional porque no es leg\u00edtimo que la Ley confiera al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar la actividad de los conciliadores. Sostiene que los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos a que deben acogerse los conciliadores en ejercicio de sus funciones deben estar consignados en la ley -tal como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 116 de la Carta Pol\u00edtica- no en un decreto reglamentario, pues ello ser\u00eda patrocinar la invasi\u00f3n de competencias por parte de las diferentes ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el principio constitucional de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica no da para que el Ejecutivo asuma funciones propias del Legislativo, ni siquiera con el argumento de que la delegaci\u00f3n est\u00e1 destinada a facilitar el cumplimiento de la Ley 640. \u00a0<\/p>\n
Por esta v\u00eda \u2013dice- se vulnera el principio de la separaci\u00f3n de poderes y se patrocina una concentraci\u00f3n normativa indebida en cabeza del Ejecutivo, en un tema de tanta trascendencia como el de las funciones de los conciliadores. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la disposici\u00f3n demandada quebranta el principio de la jerarqu\u00eda normativa al permitir que mediante un acto administrativo, se regulen materias que tienen reserva de ley. Por la misma v\u00eda se vulnera el art\u00edculo 6\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual los servidores p\u00fablicos son responsables por la extralimitaci\u00f3n en sus funciones, en la medida en que el Congreso se habr\u00eda sobrepasado en el ejercicio de sus competencias al delegarlas en el Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
El abogado Jos\u00e9 Camilo Guzm\u00e1n Santos, en representaci\u00f3n del Ministerio de la referencia, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar ajustada a la Carta la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
El interviniente manifiesta que concentrar el poder de control y vigilancia de la actividad de los conciliadores en el Ministero de Justicia y del Derecho no quebranta los postulados de la Carta, pues en dicho organismo recae el poder de polic\u00eda de los particulares que administran justicia. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que esa funci\u00f3n de vigilancia no es nueva, sino que hab\u00eda sido instaurada desde la expedici\u00f3n de la Ley 23 de 1991. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 brind\u00f3 herramientas de inspecci\u00f3n y vigilancia al Ministerio en materia de conciliadores, en reconocimiento de la importancia que tiene el establecimiento de controles a dicha actividad. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la reserva de ley en materia de conciliaci\u00f3n reside en temas tales como los asuntos susceptibles de ser conciliados, las normas relativas a cargas procesales, la competencia, las pruebas, notificaciones, etc. \u201cEmpero, los temas relacionados con la administraci\u00f3n y log\u00edstica de los Centros de Conciliaci\u00f3n y de Arbitraje entran v\u00e1lidamente en la \u00f3rbita funcional de las potestades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que ostenta el Ejecutivo.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre este tema, resalta que la potestad normativa del Ejecutivo descansa en temas meramente administrativos, sin que involucre el ejercicio directo de la funci\u00f3n p\u00fablica, como dice haberlo reconocido la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en conclusi\u00f3n, dice que la funci\u00f3n del Ministerio de Justicia se limita, por virtud del art\u00edculo 18 demandado, a verificar el cumplimiento de la Ley y a garantizar la debida ejecuci\u00f3n de las disposiciones generales que el legislador dicte sobre el tema de la conciliaci\u00f3n. La funci\u00f3n reglamentaria, en ese escenario, es residual. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Instituto de la referencia intervino en el proceso el abogado Carlos Eduardo Naranjo Florez para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Los argumentos del Instituto parten del supuesto de que las normas atinentes al funcionamiento de la justicia -m\u00e1s a\u00fan cuando esta se presta por particulares-, as\u00ed como las reglas de procedimiento de las diversas instancias procesales deben ser dictadas por el \u00f3rgano legislativo. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Instituto, si en gracia de discusi\u00f3n se aceptara que el legislador deleg\u00f3 su potestad configurativa en materia de conciliaci\u00f3n, tal delegaci\u00f3n debi\u00f3 hacerse en el Presidente de la Rep\u00fablica, no en el Ministerio de Justicia como lo se\u00f1ala la disposici\u00f3n atacada. \u00a0<\/p>\n
No podr\u00eda tampoco aducirse que esta delegaci\u00f3n se imparte en aplicaci\u00f3n del numeral 8\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se refiere a los asuntos susceptibles de regulaci\u00f3n mediante leyes marco o cuadro, pues en estos casos el legislador est\u00e1 obligado a expedir normas gen\u00e9ricas y claras sobre la materia que ser\u00e1 objeto de regulaci\u00f3n por parte del Ejecutivo, cosa que no ocurre en la ley demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por dem\u00e1s, el interviniente cuestiona el hecho de que la Ley haya delegado en una entidad adscrita al Ejecutivo una funci\u00f3n que corresponder\u00eda ejercer al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de organismo de vigilancia y control de servidores p\u00fablicos de la rama judicial, cual es la categor\u00eda de los conciliadores. \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Eduardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201cjur\u00eddicos\u201d contenida en el art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001, y exequibles los dem\u00e1s contenidos demandados, previo condicionamiento de la expresi\u00f3n \u201cprocedimientos\u201d, \u00a0la cual debe ser entendida \u00fanicamente como referida a procedimientos administrativos u operativos relacionados con la funci\u00f3n de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para justificar su posici\u00f3n, la Procuradur\u00eda sostiene que la reserva de ley en materia de conciliaci\u00f3n no impide al \u00f3rgano encargado del control y la vigilancia de dicha actividad se\u00f1alar las directrices administrativas dirigidas a mejorar la productividad y eficiencia de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos. En ese sentido, el Ministerio P\u00fablico es enf\u00e1tico en sostener que la funci\u00f3n conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho es exclusivamente administrativa, no legislativa, ni pretende desconocer, por otro lado, la potestad reglamentaria que est\u00e1 en cabeza del presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador advierte que la misma reglamentaci\u00f3n de la Ley 640 reconoce la sumisi\u00f3n legal de la regulaci\u00f3n expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho. En su concepto, el Legislador faculta al Ministerio para fijar criterios t\u00e9cnicos y procedimientos administrativos que faciliten el cumplimiento de las normas en materia de conciliaci\u00f3n, mas no para dictar normas generales de ejecuci\u00f3n de las disposiciones legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual forma, el Ministerio est\u00e1 sujeto a la naturaleza misma de su funci\u00f3n, en tanto que, a trav\u00e9s de la fijaci\u00f3n de criterios administrativos para el ejercicio de la conciliaci\u00f3n, aquel no puede desbordar sus funciones de organismo de control y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Vista Fiscal estima que el Ministerio de Justicia y del Derecho no est\u00e1 habilitado para fijar criterios jur\u00eddicos relacionados con la funci\u00f3n de los conciliadores, pues ello constituir\u00eda una intromisi\u00f3n del referido ministerio en la autonom\u00eda e independencia de los organismo que administran justicia. Advierte sobre el punto que los conciliadores ejercen su potestad conforme lo dispuesto por la Ley y no resulta constitucional que, adem\u00e1s, se subordinen a los criterios jur\u00eddicos del Ministerio de Justicia. \u00a0<\/p>\n
Vinculado con lo anterior, para el Procurador es claro que cuando la norma acusada hace referencia a que el Ministerio de Justicia y del Derecho podr\u00e1 se\u00f1alar los procedimientos a que haya lugar para el cabal cumplimiento de los criterios t\u00e9cnicos fijados por la entidad, se refiere exclusivamente a los procedimientos de tipo administrativo-operativo que deben cumplirse en ese aspecto, no a los procedimientos mediante los cuales se llevan a cabo las conciliaciones. Esta funci\u00f3n, dice, le corresponde ejercerla de manera exclusiva al legislador, por virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, toda vez que el mismo hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Sentencia previa \u00a0<\/p>\n
Mediante Sentencia C-1257 de 2001, M.P. Dr. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte Constitucional resolvi\u00f3 una demanda contra la norma que ahora se impugna, el art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001. Dada la formulaci\u00f3n de los cargos dirigidos en contra de esta disposici\u00f3n, la Corte decidi\u00f3 declararse inhibida para fallar respecto de su inconstitucionalidad. En este sentido, el fallo previsto no constituye obst\u00e1culo para que en esta oportunidad la Corporaci\u00f3n se pronuncie sobre la exequibilidad del mismo precepto. \u00a0<\/p>\n
3. Integraci\u00f3n de Unidad normativa \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, en la revisi\u00f3n de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa \u201c (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para completar la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada; (3) cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposici\u00f3n objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa1\u201d \u00a0<\/p>\n
En el caso bajo estudio, esta Corporaci\u00f3n considera indispensable integrar la unidad normativa de la expresi\u00f3n acusada con la totalidad del art\u00edculo 18 demandado por la siguiente raz\u00f3n: el aparte demandado de la norma establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho \u201cpodr\u00e1 instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, tal como lo da a entender la expresi\u00f3n \u201cpara ello\u201d que encabeza la frase anterior, esa facultad se ejerce dentro del contexto de las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho sobre los conciliadores y los centros de conciliaci\u00f3n y arbitraje. Es decir, la funci\u00f3n de instrucci\u00f3n no puede desligarse de la funci\u00f3n gen\u00e9rica de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, no ser\u00eda factible estudiar el sentido de la expresi\u00f3n demandada sino es dentro del contexto de la funci\u00f3n general que la Ley le asigna al Ministerio en materia de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de conciliadores, centros de conciliaci\u00f3n y arbitraje, raz\u00f3n por la cual su an\u00e1lisis debe ser conjunto. \u00a0<\/p>\n
De tal modo, la Corte integrar\u00e1 la unidad normativa con la totalidad del art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001 y se pronunciar\u00e1 sobre todo su texto, pues de no hacerlo su fallo fraccionar\u00eda el verdadero sentido de la norma. \u00a0<\/p>\n
4. Problema Jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
En este debate se pretende dilucidar si la potestad conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho para que, en ejercicio de sus funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, esta dependencia instruya a los conciliadores y a los centros de conciliaci\u00f3n sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, as\u00ed como para fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n, implica una vulneraci\u00f3n del principio de reserva legal en materia de administraci\u00f3n de justicia o si la misma es apenas un reconocimiento a la potestad normativa de que son titulares los ministerios. \u00a0<\/p>\n
En la resoluci\u00f3n de esta disyuntiva, la Corporaci\u00f3n deber\u00e1 analizar cu\u00e1l es la extensi\u00f3n de la potestad regulativa del Ministerio de Justicia y del Derecho y tendr\u00e1 que determinar si aquella puede ejercerse en materia de Administraci\u00f3n de Justicia, o si sobre \u00e9ste asunto existe alg\u00fan tipo de reserva legal que le impida hacerlo. \u00a0<\/p>\n
La constitucionalidad de la disposici\u00f3n que se acusa depender\u00eda, en esa medida, de que la misma no interfiera en aspectos exclusivamente reservados al legislador o, en su defecto, a otros organismos del Estado que tengan reservada la potestad de regulaci\u00f3n, tal como se ver\u00e1 en su momento. \u00a0<\/p>\n
5. Potestad de regulaci\u00f3n de los entes administrativos \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los postulados de la doctrina cl\u00e1sica del derecho administrativo, la ejecuci\u00f3n de los mandatos legales es la esencia de la funci\u00f3n Administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, el de la funci\u00f3n administrativa tiene por tarea la ejecuci\u00f3n de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es la prioridad, pues, de la funci\u00f3n administrativa, resolver en el terreno pr\u00e1ctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas \u00faltimas es poco probable que su implementaci\u00f3n pueda lograrse por s\u00ed misma. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en el terreno de la aplicaci\u00f3n de la Ley, el aparato estatal tambi\u00e9n enfrenta la progresiva necesidad de afinar las disposiciones jur\u00eddicas con el fin de extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que va dirigida. Es as\u00ed como nuestro sistema jur\u00eddico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo \u2013el Presidente de la Rep\u00fablica- tiene entre sus funciones la de reglamentar la Ley (Art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe ejecutarse o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la jerarqu\u00eda administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de car\u00e1cter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las \u00faltimas posibilidades de aplicaci\u00f3n de la norma general. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, mientras el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentaci\u00f3n necesaria para pormenorizar el proceso de implantaci\u00f3n de esa voluntad. Es esta una funci\u00f3n de afinamiento que procede desde los trazos m\u00e1s amplios fijados por el legislador hasta los detalles pr\u00e1cticos m\u00e1s concretos, establecidos por el ejecutor de la medida. \u00a0<\/p>\n
Esta asignaci\u00f3n gradual de potestad de reglamentaci\u00f3n se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la informaci\u00f3n inmediatamente relacionada con el funcionamiento pr\u00e1ctico de las herramientas de creaci\u00f3n legislativa. La inmediaci\u00f3n que se da entre dichos entes y los temas reales de implementaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n imponen que sean estos los que se\u00f1alen la microregulaci\u00f3n de la Ley. La imposibilidad de previsi\u00f3n total por parte del \u00f3rgano legislativo es \u00a0-para muchos- suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad t\u00e9cnica la que produzca el reglamento correspondiente. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha abordado el tema profusamente, como quiera que constituye uno de los asuntos m\u00e1s importantes en la estructura y funcionamiento del Estado. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha dicho que la funci\u00f3n de legislar est\u00e1 reservada al \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y s\u00f3lo de manera excepcional al presidente de la Rep\u00fablica. Al respecto asegur\u00f3 que \u201cla funci\u00f3n legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todav\u00eda a otros organismos del Estado, as\u00ed gocen de autonom\u00eda, ya que \u00e9sta \u00fanicamente es comprensible en nuestro sistema jur\u00eddico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley\u201d2 \u00a0<\/p>\n
Y sobre el mismo punto agreg\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“…. si el Congreso se desprende de la funci\u00f3n que le es propia y la traspasa a otra rama del poder p\u00fablico, o a uno de sus \u00f3rganos, viola el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n, que consagra, sin perjuicio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, la separaci\u00f3n de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarqu\u00eda.”(\u00efdem)3 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha subrayado igualmente que la potestad reglamentaria de la Ley descansa en el jefe del Ejecutivo (Art. 189-11 C.P.). Por ello sostiene que esa facultad, que consiste en \u201c la producci\u00f3n de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley … [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real\u201d.4 se concreta en la \u201cexpedici\u00f3n de las normas de car\u00e1cter general que sean necesarias para la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley\u201d5 \u00a0<\/p>\n
La Corte agrega en este contexto que: \u00a0<\/p>\n
\u201cToda facultad de regulaci\u00f3n que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes, pertenece, en principio, por atribuci\u00f3n constitucional, al Presidente de la Rep\u00fablica, sin necesidad de que la ley as\u00ed lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jur\u00eddico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la Rep\u00fablica expide normas de car\u00e1cter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicaci\u00f3n. Tales normas revisten, adem\u00e1s, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la jurisprudencia admite \u2013como se precis\u00f3 atr\u00e1s- que otros organismos pertenecientes a la Administraci\u00f3n tambi\u00e9n pueden expedir reglamentaciones destinadas a lograr la ejecuci\u00f3n o aplicaci\u00f3n de la Ley y el reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello la Corte sostiene que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica y que en Colombia opera un \u201csistema difuso\u201d de producci\u00f3n normativa de alcance general, pero naturaleza reglamentaria, la cual sirve de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.7 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, al revisar la exequibilidad de la Ley 32 de 1979, mediante la cual se confirieron ciertas potestades reglamentarias a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores (Superintendencia de Valores) en relaci\u00f3n con aspectos particulares del mercado p\u00fablico de valores, la jurisprudencia adujo que limitar la potestad de reglamentaci\u00f3n de la Ley a la que reside en cabeza del presidente de la Rep\u00fablica implicar\u00eda empobrecer el papel activo del Ejecutivo en el manejo de aspectos tan importantes para la vida del Estado, como son los vinculados con las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora \u00a0y de intermediaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, en dicho fallo la Corte reconoci\u00f3 que a pesar de que en el ordenamiento jur\u00eddico existen fuentes de reglamentaci\u00f3n diferentes a la del Jefe del Ejecutivo, \u00e9stas se encuentran sometidas al imperio de la reglamentaci\u00f3n presidencial y, por raz\u00f3n de dicha sumisi\u00f3n, su espectro de acci\u00f3n se restringe a la regulaci\u00f3n de aspectos residuales o complementarios de la legislaci\u00f3n general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetraci\u00f3n de la voluntad del legislador en los problemas pr\u00e1cticos a los \u00e9sta va dirigida. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa actividad del Estado en esas materias no se agota en la definici\u00f3n de pol\u00edticas, en la expedici\u00f3n de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jer\u00e1rquicamente superior, ya por las actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo de tales organismos especializados. (…) Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuar\u00e1 por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervenci\u00f3n, control y sanci\u00f3n sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo podr\u00eda sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por \u00f3rganos desconcentrados, si bien bajo la direcci\u00f3n y la orientaci\u00f3n del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley.\u201d (C-397\/95 M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) (Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como el contexto de la norma demandada remite a la potestad de reglamentaci\u00f3n de los ministerios, resulta imprescindible hacer algunas consideraciones acerca de la aplicaci\u00f3n los principios mencionados a dichos entes administrativos. \u00a0<\/p>\n
Para tales efectos, esta corporaci\u00f3n har\u00e1 una breve referencia a las funciones encargadas por la Constituci\u00f3n y la Ley a los ministerios, para referirse posteriormente y dentro de ese contexto a la potestad de regulaci\u00f3n que les asiste dentro del r\u00e9gimen jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
6. Potestad de reglamentaci\u00f3n de los ministerios \u00a0<\/p>\n
Tal como lo establece el art\u00edculo 208 de la Carta Pol\u00edtica, los ministros, junto con los jefes de departamentos administrativos, son los jefes de la Administraci\u00f3n en su respectiva dependencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con esta preceptiva, la Ley 489 de 1998, que regula aspectos vinculados con la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades del orden nacional, ha dispuesto que los ministerios son organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico (Art. 38 ib\u00eddem), que son los principales \u00f3rganos de la Administraci\u00f3n (Art. 39 \u00eddem) y que, con los departamentos administrativos y las superintendencias, constituyen el Sector Central de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional (\u00eddem). \u00a0<\/p>\n
El fundamento constitucional de las competencias asignadas a los ministerios tambi\u00e9n se encuentra normado por el art\u00edculo 208 de la Carta. El canon prescribe que a los ministros les corresponde \u201cformular las pol\u00edticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley\u201d, todo ello bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, en acogimiento de los preceptos constitucionales, la Ley 489 de 1998 ha establecido que los ministerios son entidades cuyo destino es \u201cla formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen\u201d (Art. 58. ib\u00eddem). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, entre las funciones concretas asignadas por la Ley a los ministerios, resaltan las contenidas en los numerales 2\u00ba, 3\u00ba y 6\u00ba del art\u00edculo 59 de la misma Ley, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus \u00f3rdenes que se relacionen con tales atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les est\u00e1n asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. \u00a0<\/p>\n
\u201c6. Participar en la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Del cuadro normativo precedente se deduce que la funci\u00f3n de los ministerios en la estructura org\u00e1nica nacional es la de ser, bajo la direcci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica, la m\u00e1xima autoridad administrativa en el \u00e1rea correspondientemente asignada y que, en ejercicio de dicha funci\u00f3n, los primeros pueden formular y adoptar pol\u00edticas atinentes a su despacho, pero, adem\u00e1s, ejecutar la Ley en el \u00e1mbito de su especialidad. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dado que a los ministerios se les encargan las funciones preestablecidas puede decirse, en conexi\u00f3n con la potestad de reglamentaci\u00f3n que les asiste, que \u00e9stos organismos tienen una competencia residual de regulaci\u00f3n que debe ejercerse de manera subordinada a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, pero, tal como se dijo anteriormente, exclusivamente en el \u00e1rea correspondiente a su especialidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos la Corte expres\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c…de manera general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulaci\u00f3n para \u00f3rganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, para los Ministros del Despacho. Pero tales competencias para la expedici\u00f3n de normas generales por los ministros s\u00f3lo pueden ejercerse, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, con criterio residual y subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al referirse a las competencias de regulaci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud expres\u00f3 que: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018El Presidente de la Rep\u00fablica es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su \u00e1mbito de competencia y nivel de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica y normativa, las dem\u00e1s autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de car\u00e1cter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, est\u00e1n investidas de las facultades o potestades propias de la administraci\u00f3n, dentro de las cuales est\u00e1 justamente la reglamentaria. De all\u00ed que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo\u2019. 8 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos \u00e1mbitos de competencia, la funci\u00f3n de expedir normas de car\u00e1cter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica. Ello no implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el \u00e1mbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulaci\u00f3n que puedan tener o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso equivaldr\u00eda a vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedar\u00eda reducida al espacio de regulaci\u00f3n que quede despu\u00e9s de que por los Ministros se haya ejercido la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n atribuida por la ley. Es claro que cuando el legislador atribuye una competencia de regulaci\u00f3n a un ente administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. As\u00ed, cuando el legislador se\u00f1ala que corresponde a un determinado Ministerio expedir la regulaci\u00f3n t\u00e9cnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que tal regulaci\u00f3n debe hacerse con sujeci\u00f3n a la ley y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la Constituci\u00f3n expida el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe tiene entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulaci\u00f3n de car\u00e1cter netamente administrativo, dentro del \u00e1mbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la Rep\u00fablica haya expedido para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando de manera general la ley atribuye a un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse, por una parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir competencia en raz\u00f3n de la materia. Esto es, para los efectos previstos en la ley, el Gobierno se conforma con la participaci\u00f3n del Ministro al que se le ha atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro que en la \u00f3rbita propia de las funciones de cada Ministerio y con subordinaci\u00f3n tanto a las directrices del Presidente como a los reglamentos que \u00e9ste, en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, haya expedido, pueden tambi\u00e9n los Ministros expedir reglamentos. Pero en ning\u00fan caso \u00e9stos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, frente a la cual tienen un car\u00e1cter residual y subordinado. \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe tenerse en cuenta que los Ministerios son \u00f3rganos dependientes cuya competencias generales est\u00e1n previstas en la ley. La manera como est\u00e1n regulados en la Constituci\u00f3n claramente indica su subordinaci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica, de tal modo que no tienen competencias aut\u00f3nomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los anteriores t\u00e9rminos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de car\u00e1cter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulaci\u00f3n tiene el car\u00e1cter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria.\u201d (Sentencia C-085 de 2001) (Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la norma demandada, de lo dicho hasta ahora podr\u00eda deducirse que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene la facultad de establecer instrucciones acerca de la forma en que conciliadores y centros de conciliaci\u00f3n deben ejercer sus funciones, pues dicha regulaci\u00f3n corresponder\u00eda al ejercicio de la potestad de regulaci\u00f3n que le asigna la Constituci\u00f3n en el \u00e1rea de su especialidad, que es la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, las siguientes apreciaciones permiten acercarse al tema desde otra perspectiva. \u00a0<\/p>\n
7. Potestad de regulaci\u00f3n de entes aut\u00f3nomos. \u00a0<\/p>\n
Pese a todo lo que se ha dicho en relaci\u00f3n con la potestad reglamentaria del presidente de la Rep\u00fablica y de la facultad regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los ministerios- es imprescindible resaltar que la Constituci\u00f3n de 1991 tambi\u00e9n estableci\u00f3 un r\u00e9gimen de excepci\u00f3n que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulaci\u00f3n del \u00e1rea normativa espec\u00edficamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en estos casos \u201c[s]e trata de \u00e1mbitos de regulaci\u00f3n, que por expreso mandato de la Constituci\u00f3n se asignan a otros \u00f3rganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la enumeraci\u00f3n hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001, las competencias de regulaci\u00f3n exclusivas asignadas por la Carta son: \u201c…el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de \u2018reglamentar la participaci\u00f3n de los partidos y movimientos pol\u00edticos en los medios de comunicaci\u00f3n social del Estado.\u2019 \u00a0 \u00a0El Contralor General de la Rep\u00fablica, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, las de \u00a0\u2018Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse.\u2019 (Numeral 1\u00ba) y \u2018Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial.\u2019 (Numeral 12). \u00a0Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el art\u00edculo 354 de la Constituci\u00f3n, \u2018… determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds, conforme a la ley.\u2019 Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica ejerce las competencias de regulaci\u00f3n que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 371 y 372 de la Constituci\u00f3n\u201d.10 \u00a0<\/p>\n
En el mencionado fallo la Corte hizo referencia expl\u00edcita al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que dicho organismo tambi\u00e9n cuenta con una potestad de regulaci\u00f3n aut\u00f3nomamente conferida por la Carta (Art. 257 C.P.), que lo faculta para \u201cDictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administraci\u00f3n de Justicia, los relacionados con la organizaci\u00f3n y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulaci\u00f3n de los tr\u00e1mites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, como se evidencia de la redacci\u00f3n de la norma, el Consejo Superior de la Judicatura tiene a su cargo la regulaci\u00f3n de los tr\u00e1mites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, cuando el legislador no haya dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, el art\u00edculo 79-3 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia advierte que es funci\u00f3n del Consejo de la Judicatura \u00a0\u201c[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento \u00a0de la administraci\u00f3n de Justicia.\u201d, norma cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, que adopt\u00f3 los argumentos esbozados por la misma en la Sentencia C-265 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Puede advertirse finalmente que pese a la existencia de un r\u00e9gimen general que confiere al presidente de la Rep\u00fablica la facultad reglamentaria de la Ley y a los ministerios, una facultad residual de los que los habilita para incluir regulaciones de segundo orden en los \u00e1mbitos propios de su especialidad, en el campo de la administraci\u00f3n de justicia, tanto en los tr\u00e1mites judiciales como en los administrativos que se desarrollen en los despachos judiciales, el organismo que tiene esa reserva exclusiva es el Consejo Superior de la Judicatura. \u00a0<\/p>\n
8. Inexequibilidad de algunos apartes de la expresi\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
La norma impugnada dispone que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de sus funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de los conciliadores y los centros de conciliaci\u00f3n, tendr\u00e1 la facultad de \u201cinstruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad\u201d y la de \u201cfijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Antes de proseguir es indispensable resaltar que esta Corporaci\u00f3n interpreta el t\u00e9rmino \u201cinstruir\u201d como referido a la potestad con que cuenta el Ministerio de Justicia y del Derecho para expedir reglamentaciones generales -en ejercicio de sus funciones como ente de control y vigilancia- relativas a la manera en que los conciliadores y los centros de conciliaci\u00f3n deben cumplir sus funciones. As\u00ed entonces, de acuerdo con la norma, las instrucciones del Ministerio de Justicia y del Derecho tendr\u00edan que ser tenidas por reglamentaciones generales aplicables a todos los conciliadores y centros de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Hecha la anterior claridad y haciendo alusi\u00f3n a los argumentos expuestos en la providencia, esta Sala encuentra que las facultades conferidas por la disposici\u00f3n impugnada al Ministerio de Justicia y del Derecho rebasan el \u00e1mbito de competencia que le reconoce la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo menos en lo que a los conciliadores se refiere. \u00a0<\/p>\n
En efecto, si se repara en la redacci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada se ver\u00e1 c\u00f3mo la reglamentaci\u00f3n a que est\u00e1 llamado el Ministerio de Justicia y del Derecho incumbe aspectos que tienen que ver con el ejercicio de la funci\u00f3n conciliadora, la cual, por aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, constituye funci\u00f3n jurisdiccional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma constitucional prescribe que los particulares pueden ser investidos – aunque transitoriamente- de la funci\u00f3n de administrar justicia en calidad de conciliadores11. De all\u00ed se sigue que cualquier reglamentaci\u00f3n que tienda a instruir sobre la forma en que habr\u00e1n de ejercer su actividad, es una reglamentaci\u00f3n que afecta el funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia y, por tanto, que debe reservarse al Consejo Superior de la Judicatura como entidad encargada por la Constituci\u00f3n de hacerlo. \u00a0<\/p>\n
Cuando la disposici\u00f3n acusada advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia, puede instruir a los conciliadores acerca de la forma en que \u00e9stos deben administrar justicia, no s\u00f3lo invade la \u00f3rbita exclusiva de reglamentaci\u00f3n que le confiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257-3), sino que tambi\u00e9n propicia la intromisi\u00f3n de la Rama Ejecutiva en labores propias de la Judicial, la cual tiene garantizada, por v\u00eda constitucional, la independencia de sus decisiones y la autonom\u00eda de su funcionamiento (Art. 228 C.P.). \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, la norma tambi\u00e9n resulta inexequible por violaci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual dispone la separaci\u00f3n de funciones de los \u00f3rganos del Estado, pues a pesar de que la propia norma consagra la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de \u00a0los mismos es evidente que el legislador no puede conferir a un organismo funciones que la Constituci\u00f3n le ha otorgado a otro. De los considerandos generales de esta Sentencia qued\u00f3 claro que el Ministerio de Justicia s\u00ed cuenta con facultad regulativa relacionada con aspectos propios de su cartera, pero que en materia de administraci\u00f3n de Justicia esta potestad se reserva al Consejo Superior de la Judicatura. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, esta Corte decidir\u00e1 retirar del ordenamiento jur\u00eddico las siguientes expresiones del art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001: \u201clos conciliadores con excepci\u00f3n de los jueces y sobre\u201d y \u201cPara ello podr\u00e1 \u00a0instruir sobre \u00a0la manera como deben \u00a0cumplirse las disposiciones \u00a0que regulen \u00a0su actividad, fijar \u00a0los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento \u00a0de tales normas y se\u00f1alar \u00a0los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la raz\u00f3n por la cual la Corte no declara la inexequibilidad total del art\u00edculo 18 de la Ley 640 reside en que algunas expresiones de la norma s\u00ed se acoplan a los requerimientos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Ello es as\u00ed porque, en primer lugar, las facultades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia conferidas al Ministerio de Justicia y del Derecho respecto de los centros de conciliaci\u00f3n \u2013no de los conciliadores- no son atribuciones de regulaci\u00f3n o de reglamentaci\u00f3n, como s\u00ed lo son las que se reservan por la Constituci\u00f3n al Consejo Superior de la Judicatura. As\u00ed que por este aspecto la norma no invade las competencias del Consejo en materia de Administraci\u00f3n de Justicia. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, dicho encargo tampoco atenta contra la autonom\u00eda e independencia de la funci\u00f3n jurisdiccional, ya que el control y vigilancia sobre el funcionamiento de los centros de conciliaci\u00f3n no tiene injerencia sobre la actividad conciliatoria, es decir, sobre el desenvolvimiento de las audiencias y la forma en que los conciliadores ejercen su funci\u00f3n de administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La potestad de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho ejercen tiene m\u00e1s que ver con los tr\u00e1mites burocr\u00e1ticos que enmarcan y promueven la funci\u00f3n de los conciliadores. As\u00ed, por ejemplo, para ilustrar el campo de acci\u00f3n en el que dichas funciones se desarrollan, puede citarse el art\u00edculo 93 de la Ley 446 de 1998 que prescribe c\u00f3mo los centros de conciliaci\u00f3n est\u00e1n semestralmente obligados a remitir \u201cun \u00edndice de las actas de conciliaci\u00f3n y de las constancias de las conciliaciones no realizadas a la Direcci\u00f3n General de prevenci\u00f3n y conciliaci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho\u201dpor lo cual, \u201cla Direcci\u00f3n General de Prevenci\u00f3n y Conciliaci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho, tendr\u00e1 funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia para velar por el cumplimiento de las obligaciones previstas en el presente art\u00edculo.\u201d; norma cuyo equivalente es el art\u00edculo 13 de la Ley 640 de 2001 que en su numeral 5\u00ba dispone: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13. Obligaciones de los centros de conciliaci\u00f3n. Los centros de conciliaci\u00f3n deber\u00e1n cumplir las siguientes obligaciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Remitir al Ministerio de Justicia y del Derecho, en los meses de enero y julio, una relaci\u00f3n del n\u00famero de solicitudes radicadas, de las materias objeto de las controversias, del n\u00famero de acuerdos conciliatorios y del n\u00famero de audiencias realizadas en cada periodo. Igualmente, ser\u00e1 obligaci\u00f3n de los centros proporcionar toda la informaci\u00f3n adicional que el Ministerio de Justicia y del Derecho le solicite en cualquier momento. \u00a0<\/p>\n
No sobra resaltar sobre este punto que como el Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene facultad de regulaci\u00f3n en esta materia, el control que haga sobre el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los centros de conciliaci\u00f3n debe restringirse a obligaciones impuestas por la Ley a dichos centros, y no respecto de obligaciones que el organismo aut\u00f3nomamente pudiera gravar. As\u00ed las cosas, esta Corte entiende necesario condicionar la exequibilidad de la palabra \u201ccontrol\u201d en el sentido de que \u00e9ste s\u00f3lo se circunscribe a las obligaciones y sanciones impuestas por la Ley. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en ejercicio de dichas atribuciones, el Ministerio de Justicia y del Derecho adquiere la potestad correlativa de sancionar el incumplimiento de las obligaciones que la ley ha impuesto sobre los centros de conciliaci\u00f3n. Es esa la raz\u00f3n por la cual tampoco resulta inexequible el \u00faltimo aparte del art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001, pues al consagrar la norma que dicho organismo puede imponer las sanciones a que se refiere el art\u00edculo 94 de la Ley 446 de 1998, simplemente est\u00e1 reconociendo la potestad impl\u00edcita al ejercicio del control, inspecci\u00f3n y vigilancia de los centros. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, la Corte decidir\u00e1 conservar en el texto de la norma ls siguientes expresiones: \u201cControl, inspecci\u00f3n vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendr\u00e1 funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia sobre\u201d, \u201clos centros \u00a0de conciliaci\u00f3n y\/o arbitraje.\u201d, \u201ccontrol\u201d(sometida al condicionamiento previsto) y \u201cel Ministerio de Justicia \u00a0y del Derecho podr\u00e1 imponer las sanciones a que se refiere el art\u00edculo 94 de la Ley 446 de 1998\u201d. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO- INEXEQUIBLE las siguientes expresiones del art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001 \u201clos conciliadores con excepci\u00f3n de los jueces y sobre\u201d. As\u00ed mismo, se declara INEXEQUIBLE las siguiente expresi\u00f3n \u201cPara ello podr\u00e1 \u00a0instruir sobre \u00a0la manera como deben \u00a0cumplirse las disposiciones \u00a0que regulen \u00a0su actividad, fijar \u00a0los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento \u00a0de tales normas y se\u00f1alar \u00a0los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Entre otras las C-221\/97 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-320\/97 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-564 de 1995. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
3Cfr., entre otras, las sentencias C-290 de 1997, C-136 de 1999, C-372 de 1999 y C-509 de 1999. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
6 \u00eddem \u00a0<\/p>\n
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogot\u00e1 D.C., 24 de agosto de 2000. Radicaci\u00f3n n\u00famero 6096. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
10 \u00cddem \u00a0<\/p>\n
11 La Corte Constitucional dijo al respecto: \u201cEn primer lugar, la conciliaci\u00f3n es un mecanismo de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. No s\u00f3lo por las razones mencionadas cuando se aludi\u00f3 a las \u201colas\u201d del movimiento de reformas sobre acceso a la justicia, sino al propio tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la funci\u00f3n de administrar justicia.\u201d (Sentencia C-1195 de 2001. MM.PP DD. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-917\/02 \u00a0 UNIDAD NORMATIVA-Finalidad de la integraci\u00f3n \u00a0 De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, en la revisi\u00f3n de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa \u201c (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8326","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8326","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8326"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8326\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8326"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8326"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8326"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}