C-013-94<\/p>\n
Sentencia No. C-013\/94 <\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Recursos\/SOBRETASA PARA MANEJO Y CONSERVACION DEL AMBIENTE SANO <\/p>\n
La ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresi\u00f3n constitucional “destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos”, que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto -que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientaci\u00f3n trazada por los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Con ello se evita la descoordinaci\u00f3n fiscal, al someterla al principio de planeaci\u00f3n municipal, consagrado en la Carta Pol\u00edtica. La sobretasa con destino a la CAR, es decir, un valor adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto preexistente. Cuando el inciso 2o. del art\u00edculo 317 superior se refiere a que el porcentaje que determine la ley no podr\u00e1 exceder el promedio de las “sobretasas existentes”, est\u00e1 haciendo alusi\u00f3n a los ingresos a favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, a los cuales denomina sobretasa”. La Constituci\u00f3n, sea cual fuere la denominaci\u00f3n del tributo, legitim\u00f3 el recaudo existente a favor de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay expresa autorizaci\u00f3n para que se cobre el tributo en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
NORMA DEROGADA <\/p>\n
La Ley 99 de 1993, se\u00f1ala los porcentajes para las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales; de ello se concluye que las disposiciones demandadas no se encuentran vigentes; Empero, como la Corte admiti\u00f3 la demanda y dio tr\u00e1mite al proceso antes de expedirse la Ley 99 de 1993, deber\u00e1 ella pronunciarse sobre las normas vigentes antes de la expedici\u00f3n de la mencionada Ley. <\/p>\n
REF.: Expediente D-345 <\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 24 de la Ley 3a. de 1961, art\u00edculo 4o. de la Ley 62 de 1983 y art\u00edculo 11 (parcial) de la Ley 44 de 1990. <\/p>\n
Actor: Jorge Hern\u00e1ndez Albarrac\u00edn. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA. <\/p>\n
Aprobado seg\u00fan Acta No. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jorge Hern\u00e1ndez Albarrac\u00edn, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 24 de la Ley 3a. de 1991, art\u00edculo 4 de la Ley 62 de 1983 y art\u00edculo 11 parcial de la Ley 44 de 1990. <\/p>\n
Admitida la demanda se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana, y simult\u00e1neamente se dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de las disposiciones demandadas, correspondiente a la parte que es objeto de impugnaci\u00f3n, es el siguiente: <\/p>\n
Art\u00edculo 24 de la Ley 3a. de 1961: <\/p>\n
“A partir del 1o. de enero siguiente a la sanci\u00f3n de la presente Ley, establ\u00e9cese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que trata el art\u00edculo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales”. <\/p>\n
Art\u00edculo 4o. de la Ley 62 de 1983: <\/p>\n
“A partir del 1o. de enero de 1984 el impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n ser\u00e1 del dos y medio por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales”. <\/p>\n
Art\u00edculo 11, inciso 1o., de la Ley 44 de 1990: <\/p>\n
“Los tesoreros municipales cobrar\u00e1n y recaudar\u00e1n el impuesto que se liquide con destino a las corporaciones regionales, simult\u00e1neamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos se\u00f1alados por el municipio para el pago de dicho impuesto”. <\/p>\n
Art\u00edculo 11, inciso 2o., de la Ley 44 de 1990: <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 1o., 287 y 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
Considera el ciudadano Hern\u00e1ndez Albarrac\u00edn que la entrada en vigencia de la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica implica un proceso de ajuste en el cual opera el fen\u00f3meno jur\u00eddico que la doctrina y la Corte Constitucional han denominado “inconstitucionalidad sobreviniente”. A criterio del actor, este fen\u00f3meno “(…) es plenamente predicable de las normas demandadas (…)”. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la nueva Carta consagra los principios de la descentralizaci\u00f3n y de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Dice el demandante que “(…) en armon\u00eda con el art\u00edculo 1o., el art\u00edculo 287 confiere a las entidades territoriales capacidad para gobernarse a trav\u00e9s de autoridades propias; para administrar sus recursos; para establecer los tributos indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y para obtener la participaci\u00f3n adecuada en las rentas nacionales (…)”. <\/p>\n
En desarrollo de esta autonom\u00eda, el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estableci\u00f3 que \u00fanicamente los municipios tienen la facultad de gravar la propiedad inmueble, sin que esto impida que otras entidades impongan contribuciones por valorizaci\u00f3n. <\/p>\n
Considera el actor que el impuesto sobre la propiedad ra\u00edz, est\u00e1 establecido exclusivamente en favor de los municipios, raz\u00f3n por la cual “(…) no es dable instaurar un gravamen tributario adicional o coexistente con \u00e9l en favor de otra entidad de derecho p\u00fablico (…)”. <\/p>\n
As\u00ed, considera que cualquier gravamen tributario adicional o coexistente con este impuesto, establecido con anterioridad a 1991, debe dejar de ser aplicado a partir de la fecha de promulgaci\u00f3n de la nueva Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886 no exist\u00eda esta prohibici\u00f3n, raz\u00f3n por la cual la propiedad ra\u00edz soportaba dos grav\u00e1menes tal como suced\u00eda con el impuesto predial y un impuesto de orden nacional, como es el establecido en la Ley 3a. de 1961. <\/p>\n
Afirma el actor que “(…) el inciso segundo del mencionado art\u00edculo 317 establece que ser\u00e1 la ley la que destinar\u00e1 un porcentaje de esos tributos a trav\u00e9s de las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Sin embargo, tal porcentaje “no podr\u00e1 exceder el promedio de las sobretasas existentes” (….)”. <\/p>\n
Considera el actor que el art\u00edculo 317 de la Carta ordena que, mediante una ley, se determinar\u00e1 el porcentaje de los impuestos municipales sobre la propiedad ra\u00edz que ser\u00e1n destinados a las entidades encargadas de la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales. Este porcentaje no corresponde a una carga tributaria adicional que deben soportar los ciudadanos; se trata de una carga para los municipios ya que estos deben transferir parte de sus ingresos por concepto de impuesto predial, en favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Este porcentaje ser\u00e1 determinado por la ley, con base en el promedio de las sobretasas actualmente existentes. <\/p>\n
Sostiene el ciudadano Hern\u00e1ndez Albarrac\u00edn que “(…) el impuesto sobre la propiedad ra\u00edz no es nacional sino municipal. Es ello uno de los desarrollos del principio de la intangibilidad de los tributos territoriales, lo cual reafirma la exclusividad de las entidades sobre la propiedad de sus recaudos. Por ende, no es factible que al amparo de la Carta Pol\u00edtica de 1991 se mantenga un impuesto de orden nacional que grave a la propiedad ra\u00edz (…)”. <\/p>\n
Concluye el demandante afirmando que las normas acusadas son inconstitucionales ya que, como se ha dicho, establecen un impuesto de orden nacional sobre la propiedad ra\u00edz, contrariando lo dispuesto en el art\u00edculo 317 constitucional, ya que los \u00fanicos titulares de impuestos sobre la propiedad ra\u00edz son los municipios. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
A. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en memorial presentado ante esta Corporaci\u00f3n, considera que las normas acusadas deben ser declaradas exequibles, con base en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
Sostiene el apoderado del Ministerio de Hacienda que la nueva Constituci\u00f3n, fundamenta el desarrollo de la descentralizaci\u00f3n territorial en reg\u00edmenes fiscales aut\u00f3nomos; sin embargo, afirma que “(…) si bien… el municipio pas\u00f3 a ser la entidad fundamental en la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, para el efecto se le confirieron nuevas atribuciones y recursos as\u00ed como autoridades propias, esto no quiere significar que la coordinaci\u00f3n entre las diferentes entidades territoriales y el car\u00e1cter unitario de nuestra Rep\u00fablica impida efectuar una reglamentaci\u00f3n de car\u00e1cter nacional en aquellos \u00e1mbitos que la Constituci\u00f3n le defiere, siempre y cuando se defina el car\u00e1cter de la autonom\u00eda que la especifica competencia conlleva. Para lo que nos ocupa debemos ubicarnos en el caso en que la autonom\u00eda fiscal, es decir la posibilidad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, se manifiesta, posteriormente en la realizaci\u00f3n de funciones con abstracci\u00f3n del aspecto territorial, ya que se trata del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos renovables. Este es precisamente el reconocimiento del inciso 2o. del art\u00edculo 317 constitucional cuando defiere a la ley el destino de un porcentaje de los tributos tanto relativos a la propiedad ra\u00edz como en las que hacen referencia a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, a las corporaciones aut\u00f3nomas (…)”. As\u00ed, se\u00f1ala que no se puede declarar la inexequibilidad de las normas acusadas con base en el argumento de la autonom\u00eda municipal, ya que \u00e9ste es un concepto relativo. <\/p>\n
Considera el defensor de las normas acusadas que la nueva Constituci\u00f3n ha dado especial importancia al tema ecol\u00f3gico. As\u00ed el art\u00edculo 79 superior consagra el derecho fundamental que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano. De igual forma el art\u00edculo 80 impone al Estado el deber de planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenido, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y sustituci\u00f3n” y “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados”. En virtud del car\u00e1cter fundamental reconocido al ambiente sano, las normas que se relacionen con \u00e9l, priman en su interpretaci\u00f3n sobre los dem\u00e1s. Considera que, pese a que las normas acusadas son exequibles, “(…) si, eventualmente, hubiera duda al respecto, los factores e instituciones comprometidas en el manejo del medio ambiente priman respecto a aquellas que no comparten directamente, la protecci\u00f3n de un derecho inalienable (vale decir, fundamental)”. <\/p>\n
Se\u00f1ala el apoderado del Ministerio de Hacienda que el mismo art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que un porcentaje de las sumas recaudadas por concepto de impuesto predial sea destinada a las entidades encargadas del manejo y la conservaci\u00f3n del medio ambiente. Para sustentar este argumento cita el concepto de fecha 19 de febrero de 1993 del Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, en el cual destaca lo siguiente: <\/p>\n
“(…) La Sala considera que el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, que tiene por objeto hacer que la propiedad inmueble s\u00f3lo pueda ser gravada por los municipios, hizo la excepci\u00f3n de los porcentajes que sobre los impuestos a la propiedad inmueble la ley puede establecer “que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes”, con destino a entidades que, como la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de la Sabana de Bogot\u00e1 y los Valles de Ubat\u00e9 y Chiquinquir\u00e1, est\u00e1n encargados del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. <\/p>\n
De este modo la Constituci\u00f3n se propone mantener, no obstante que disponen (sic) que la propiedad inmueble solo puede ser gravada por los municipios, al impuesto nacional vigente con destino, sobre todo, a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales por estas “encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales” (…)”. <\/p>\n
En el mismo sentido, afirma el apoderado del Ministerio de Hacienda que en los debates del proyecto de ordenamiento territorial en materia del impuesto predial realizados en la Asamblea Nacional Constituyente se dej\u00f3 sentado el criterio seg\u00fan el cual “(…) se conservar\u00e1n las sobretasas existentes al predial que sirven para financiar la burocracia nacional, en este caso a las corporaciones regionales que son entidades nacionales (…)”1 . As\u00ed la financiaci\u00f3n de las entidades dedicadas al manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente se realiza en las condiciones establecidas por las leyes anteriores. <\/p>\n
Concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda afirmando que “(…) el hecho de que sea la ley (primero la Ley 3a. de 1961, posteriormente la Ley 62 de 1983), directamente, la que determine el monto que va a las corporaciones regionales, no cambia para nada el examen de constitucionalidad que se realiza, porque bien puede entenderse que dicho gravamen resulta ser, finalmente, una participaci\u00f3n. Tal se entiende cuando el recaudo es conjunto, simult\u00e1neo e inseparable pero con cuenta separada, como lo establece el art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990. No es relevante, entonces, su naturaleza (un nuevo impuesto) sino mas bien el sujeto pasivo de la participaci\u00f3n y la cuant\u00eda, de tal manera que no sobrepase los montos establecidos en el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n (…)”. <\/p>\n
B. Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de las Cuencas de los R\u00edos Bogot\u00e1, Ubat\u00e9 y Su\u00e1rez -CAR- <\/p>\n
El apoderado de la CAR, en memorial presentado ante esta Corporaci\u00f3n, se opone a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen: <\/p>\n
Se\u00f1ala el apoderado de la CAR que mediante la Ley 3a. de 1961 se cre\u00f3 el impuesto nacional CAR sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de su jurisdicci\u00f3n; el monto de este impuesto era el equivalente al dos por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales pero fue incrementado a un dos y medio por mil, seg\u00fan lo orden\u00f3 la Ley 62 de 1983. Por mandato de esta ley, el producto del impuesto es destinado a la ejecuci\u00f3n de planes y obras de fomento econ\u00f3mico desarrolladas por la CAR. El recaudo del impuesto CAR est\u00e1 reglamentado por el art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990, disponiendo que los Tesoreros Distritales y Municipales tienen la obligaci\u00f3n de recaudar y transferir el impuesto a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. <\/p>\n
Considera que hasta el momento no se ha expedido la ley reglamentaria del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, por lo tanto las normas acusadas contin\u00faan vigentes, y por tanto, deben seguir siendo aplicadas. “(….) Muchos fueron los art\u00edculos de la nueva Constituci\u00f3n que incluyeron o hicieron alusi\u00f3n a la protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales, de manera tal que no puede ser la intenci\u00f3n del constituyente el dejar sin protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales, al no otorgarles recursos a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales para el cumplimiento de tales funciones, o suspender por un lapso los recursos a las mismas”. <\/p>\n
Se\u00f1ala adem\u00e1s, que, tras consulta elevada por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Consejo de Estado, en concepto de fecha 19 de febrero de 1993, consider\u00f3 que las leyes que crearon el impuesto CAR se encuentran vigentes, y subsisten mientras no sean modificadas o derogadas. <\/p>\n
Considera que la derogatoria de las normas acusadas “(…) solo habr\u00e1 de producirse cuando una nueva ley, en cumplimiento al inciso segundo del art\u00edculo 317 establezca el porcentaje de los impuestos prediales municipales que haya de destinarse a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables (….)”. <\/p>\n
A criterio del defensor de la norma, se debe hacer una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas, buscando una coherencia y armon\u00eda entre ellas. As\u00ed, resulta inaplicable el inciso primero del art\u00edculo 317 mientras no se expida una ley que reglamente los porcentajes del impuesto predial, que ser\u00e1n destinados a las entidades encargadas del manejo, y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales. Se\u00f1ala que, con base en el principio de interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica, resulta claro que el constituyente no quiso que las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente perdieran la participaci\u00f3n sobre el impuesto predial; llega a esta conclusi\u00f3n tras encontrar que la comisi\u00f3n segunda de la Asamblea Constituyente no aprob\u00f3 un par\u00e1grafo transitorio que se quer\u00eda incluir en el art\u00edculo 317 constitucional, en el cual se trat\u00f3 de realizar una gradual eliminaci\u00f3n de las sobretasas y de cualquier otra forma de recargo al impuesto predial. <\/p>\n
Concluye el apoderado de la CAR afirmando que la Constituci\u00f3n modific\u00f3 la naturaleza del gravamen, convirti\u00e9ndolo en sobretasa. “(…) El concepto de sobretasa (…) se refiere a un gravamen que deriva su existencia de otro principal y que por tanto, no es independiente. En consecuencia, el “hecho jur\u00eddico” de la sobretasa es la existencia del gravamen principal y la causa mediata en la ley, la sobretasa constituye entonces un recargo sobre el impuesto principal. <\/p>\n
“(…) A favor de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, encargadas por excelencia del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales, la ley destin\u00f3 recursos provenientes de grav\u00e1menes relacionados con la propiedad inmueble en las respectivas \u00e1reas de jurisdicci\u00f3n, denomin\u00e1ndolos impuestos (…)”. Considera que el art\u00edculo 317 superior modific\u00f3 la naturaleza de este gravamen para convertirlo en una sobretasa. “(…) As\u00ed, al referirse el inciso 2o. del art\u00edculo 317 a que el porcentaje que determine la ley no podr\u00e1 exceder del promedio de las “sobretasas existentes” se est\u00e1 refiriendo a los ingresos a favor de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, a los cuales les da esa calificaci\u00f3n, que no puede ser desconocida sino aplicada en el alcance jur\u00eddico que le corresponde; as\u00ed mismo se parte del supuesto de su permanencia, continuidad y por tanto, de su existencia, hasta el momento en que se expide la nueva ley (….)”. <\/p>\n
V. INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
El doctor Bernardo Carre\u00f1o Varela, en su condici\u00f3n de ciudadano y de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, present\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n escrito relacionado con la demanda de la referencia; dicho escrito no ser\u00e1 tenido en cuenta por extempor\u00e1neo, seg\u00fan informe secretarial de fecha 31 de agosto de 1993. <\/p>\n
VI. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en escrito presentado ante esta Corporaci\u00f3n, considera que las normas acusadas deben ser declaradas exequibles, con base en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Manifiesta el jefe del Ministerio P\u00fablico que el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, confiere a los municipios una amplia competencia impositiva. Dice que este art\u00edculo faculta de manera exclusiva a estos entes territoriales para imponer grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, con la \u00fanica excepci\u00f3n de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n que tambi\u00e9n puede ser cobrada por otras entidades p\u00fablicas. <\/p>\n
Afirma el Procurador que en virtud del art\u00edculo 317 superior parecer\u00eda que cualquier tributo de car\u00e1cter nacional o departamental fundamentado en la propiedad inmueble quedar\u00eda derogado. Sin embargo, dice que la intenci\u00f3n del constituyente de 1991, fue darle una especial protecci\u00f3n a la ecolog\u00eda y a las entidades encargadas del manejo y protecci\u00f3n de los recursos naturales y del ambiente; por esta raz\u00f3n, haciendo una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica “(…) es claro que la Constituci\u00f3n no desea la eliminaci\u00f3n de las sobretasas a favor de dichas Corporaciones puesto que el legislador est\u00e1 obligado a tenerlas en cuenta como punto de referencia (…)” tal y como lo dispone el inciso segundo del art\u00edculo 317. <\/p>\n
Considera el Procurador que, en virtud de que el art\u00edculo 317 es una norma sujeta a reglamentaci\u00f3n, y que \u00e9sta a\u00fan no se ha realizado, las leyes anteriores que regulan las situaciones f\u00e1cticas en ella previstas contin\u00faan siendo aplicadas. <\/p>\n
Por \u00faltimo se\u00f1ala que “(…) no es del caso introducirnos en el interminable debate de si se trata de una sobretasa o de un impuesto, mucho menos cuando la Constituci\u00f3n de 1991, no fue arm\u00f3nica en el trato de las categor\u00edas tributarias. Aunque lo cierto es que el art\u00edculo 317 si parece haber utilizado el t\u00e9rmino sobretasa para referirse a lo que antes se denominaba impuesto. A\u00fan as\u00ed, en nada nos var\u00eda la sustentaci\u00f3n de constitucionalidad planteada, puesto que la nominaci\u00f3n del tributo, como se ha dicho en otras condiciones, no define la naturaleza del mismo y por este caso particular lo importante es determinar que la calificaci\u00f3n, sea cual fuere, se est\u00e1 refiriendo a los ingresos a favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales (….)”. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A. Competencia <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el inciso 4o. del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
1. Consideraciones sobre el art\u00edculo 317 constitucional <\/p>\n
Prescribe el art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica: <\/p>\n
“S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. <\/p>\n
“La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. <\/p>\n
Este precepto constitucional tiene inspiraci\u00f3n en el principio de justicia tributaria, que impide gravar a los contribuyentes con sistemas de doble tributaci\u00f3n. No puede haber un doble gravamen por el mismo motivo, ya que ser\u00eda sentar el precedente de la imposici\u00f3n tributaria indefinida, lo cual atenta contra el principio de la certeza -que tiende a evitar la arbitrariedad-, puesto que el contribuyente potencialmente estar\u00eda dispuesto a ser sujeto pasivo sin un principio de racionalidad que delimite la acci\u00f3n impositiva del Estado. <\/p>\n
1.1 Alcances del inciso segundo del art\u00edculo 317 Constitucional <\/p>\n
Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinaci\u00f3n de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los art\u00edculos 294 y 317, lo que la Constituci\u00f3n permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello ir\u00eda contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas. <\/p>\n
Resulta importante se\u00f1alar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresi\u00f3n constitucional “destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos”, que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto -que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientaci\u00f3n trazada por los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Con ello se evita la descoordinaci\u00f3n fiscal, al someterla al principio de planeaci\u00f3n municipal, consagrado en la Carta Pol\u00edtica.. <\/p>\n
2. Las normas acusadas <\/p>\n
El art\u00edculo 24 de la Ley 3a. de 1961, por el cual se crea la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional (CAR), se\u00f1ala: <\/p>\n
“A partir del 1o. de enero siguiente a la sanci\u00f3n de la presente ley establ\u00e9cese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que trata el art\u00edculo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales”. <\/p>\n
Esta norma no se refiere al impuesto predial, sino a la sobretasa con destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto preexistente. Lo anterior se deduce de la misma ley acusada en sus art\u00edculos 25, 26 y 27; adem\u00e1s, al se\u00f1alar en su art\u00edculo 28 que los tesoreros municipales est\u00e1n autorizados para cobrar tal impuesto al mismo tiempo que el predial, lo que indica que no hay duda de que se trata de dos conceptos tributarios diferentes. Cuando el inciso 2o. del art\u00edculo 317 superior se refiere a que el porcentaje que determine la ley no podr\u00e1 exceder el promedio de las “sobretasas existentes”, est\u00e1 haciendo alusi\u00f3n a los ingresos a favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, a los cuales denomina sobretasa”. <\/p>\n
“(…) No es del caso introducirnos en el interminable debate de si se trata de una sobretasa o de un impuesto, mucho menos cuando la Constituci\u00f3n de 1991 no fue arm\u00f3nica en el trato de las categor\u00edas tributarias. Aunque lo cierto es que el art\u00edculo 317 s\u00ed parece haber utilizado el t\u00e9rmino sobretasa para referirse a lo que antes se denominaba impuesto. Aun as\u00ed, en nada nos var\u00eda la sustentaci\u00f3n de constitucionalidad planteada, puesto que la nominaci\u00f3n de tributo, como se ha dicho en otras condiciones, no define la naturaleza del mismo y para este caso particular lo importante es determinar que la calificaci\u00f3n, sea cual fuere, se est\u00e1 refiriendo a los ingresos a favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales”. <\/p>\n
Lo que es realmente importante es que la Constituci\u00f3n, sea cual fuere la denominaci\u00f3n del tributo, legitim\u00f3 el recaudo existente a favor de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay expresa autorizaci\u00f3n para que se cobre el tributo en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
Tampoco se trata de una disposici\u00f3n que viole el art\u00edculo 359 de la Carta, por cuanto no es una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, sino en estricto sentido, una sobretasa que favorece la protecci\u00f3n del medio ambiente de los municipios. <\/p>\n
Cabe anotar que el art\u00edculo acusado (art. 24 de la Ley 3a. de 1961) fue modificado por el art\u00edculo 4o. de la Ley 62 de 1983, que tambi\u00e9n se demanda, y que textualmente prescribe: <\/p>\n
“A partir del 1o. de enero de 1984 el impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n ser\u00e1 del dos y medio por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales”. <\/p>\n
Posteriormente se expidi\u00f3 la Ley 44 de 1990, en cuyo art\u00edculo 10 dispuso: <\/p>\n
“L\u00edmite de impuesto. El impuesto que se liquida con destino a las Corporaciones Regionales, correspondientes a los predios formados de acuerdo con las disposiciones de la Ley 14 de 1983, no podr\u00e1 exceder del doble del impuesto liquidado por el mismo concepto en el a\u00f1o inmediatamente anterior”. <\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en diciembre 22 de 1993 se expidi\u00f3 la Ley 99 de 1993, en cuyo art\u00edculo 44 se desarroll\u00f3 lo dispuesto en el inciso segundo del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, fijando los porcentajes de participaci\u00f3n del impuesto predial con destino a las entidades dedicadas a la protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables; de manera que esta nueva ley se\u00f1ala los porcentajes para las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales; de ello se concluye que las disposiciones demandadas no se encuentran vigentes Empero, como la Corte admiti\u00f3 la demanda y dio tr\u00e1mite al proceso antes de expedirse la Ley 99 de 1993, deber\u00e1 ella pronunciarse sobre las normas vigentes antes de la expedici\u00f3n de la mencionada Ley. <\/p>\n
Con respecto al art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990 debe advertirse que sobre el inciso primero de dicho art\u00edculo ya hubo pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n, que lo declar\u00f3 exequible mediante Sentencia C-467 de 19931; por tanto sobre la norma hay cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, en esta providencia se estar\u00e1 conforme a lo resuelto en dicha Sentencia. <\/p>\n
En su momento, la Corte consider\u00f3: <\/p>\n
“El art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales simult\u00e1neamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos se\u00f1alados por el municipio para el pago de dicho impuesto. <\/p>\n
“Esta disposici\u00f3n no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal funci\u00f3n a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organizaci\u00f3n municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario p\u00fablico del municipio, y obviamente all\u00ed se incluyen las sumas correspondientes a los impuestos. <\/p>\n
“Advi\u00e9rtase c\u00f3mo el precepto acusado no est\u00e1 creando una sobretasa o impuesto adicional al predial, sino se\u00f1alando el procedimiento para el cobro y recaudo de los grav\u00e1menes existentes, destinados al sostenimiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales”. <\/p>\n
Ahora bien, como el inciso segundo del art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990 es una derivaci\u00f3n l\u00f3gica del inciso primero -declarado exequible.-, hay una relaci\u00f3n jur\u00eddica inescindible que lo hace tambi\u00e9n necesariamente exequible. Igualmente, existiendo tambi\u00e9n conexidad entre el art\u00edculo 4 de la Ley 62 de 1983 y el art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990 -exequible- necesariamente, como produjo efectos jur\u00eddicos la primera de las normas se\u00f1aladas, tambi\u00e9n ha de declararse su exequibilidad. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 24 de la Ley 3a. de 1961, el art\u00edculo 4o. de la Ley 62 de 1983 y el inciso 2o. del art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990. <\/p>\n
<\/p>\n
SEGUNDO.- ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-467 de 1993, con respecto al inciso 1o. del art\u00edculo 11 de la Ley 44 de 1990. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General. <\/p>\n
<\/p>\n
1 GACETA CONSTITUCIONAL No. 143, del 27 de diciembre de 1991, p\u00e1g. 2. <\/p>\n
1 Sentencia C-467 de 1993, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-013-94 Sentencia No. C-013\/94 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Recursos\/SOBRETASA PARA MANEJO Y CONSERVACION DEL AMBIENTE SANO La ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresi\u00f3n constitucional “destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos”, que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-845","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/845","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=845"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/845\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=845"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=845"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=845"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}