C-037-94<\/p>\n
Sentencia C-037\/94 <\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Desconocimiento al haber establecido un l\u00edmite en el volumen accionario de adquisici\u00f3n por trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores <\/p>\n
Al consagrar el art\u00edculo 306 del decreto 663 de 1993, un reducto de acciones a las cuales pueden acceder los beneficiarios de los procesos de privatizaci\u00f3n de organismos del Estado seg\u00fan el art. 60 de la C.P., se est\u00e1 desconociendo el prop\u00f3sito constitucional impl\u00edcito en la noci\u00f3n de “democratizar” la propiedad accionaria, porque se reducen de antemano las opciones a que tienen derecho, restringi\u00e9ndolas a una cifra inmodificable, cerrada y sin ninguna racionalidad que la justifique. No se sabe por qu\u00e9 ni c\u00f3mo se lleg\u00f3 al 15% y no a otro volumen accionario, cuando el prop\u00f3sito constitucional, que se infiere del inciso 2o. del art\u00edculo 60 de la Carta, es que a los beneficiarios de la democratizaci\u00f3n se les prefiera en la oferta de venta, otorg\u00e1ndoles con tal fin, la primera opci\u00f3n de adquirir el volumen accionario correspondiente; es obvio, que de antemano se ha debido definir en el respectivo programa, las “condiciones especiales”, a que alude la norma constitucional, las cuales tienen que ver esencialmente con las condiciones particulares de financiaci\u00f3n de las operaciones de adquisici\u00f3n de las acciones, sin cuyo se\u00f1alamiento la voluntad del Constituyente ser\u00eda letra muerta. Precisa la Sala, que la reserva del m\u00ednimo del 15% de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, a que alude el inciso 3o. del art. 306 acusado, no se opone a la posibilidad de que se reserve en el respectivo programa de enajenaci\u00f3n de acciones un porcentaje superior. No obstante, la norma es inconstitucional, por violaci\u00f3n del inciso 2o. del art. 60 de la Carta, ya que el restante porcentaje del paquete accionario escapar\u00eda a la opci\u00f3n de compra preferencial que tienen los trabajadores y las organizaciones solidarias y de trabajadores. <\/p>\n
DEMOCRACIA INDUSTRIAL\/DEMOCRACIA ECONOMICA <\/p>\n
Los art\u00edculos 57 y 60 de la Carta, en el primero de los cuales se dise\u00f1a el modelo de la democracia industrial, cuando encarga a la ley de establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores logren participar en la gesti\u00f3n de las empresas, y en el segundo, estableciendo a cargo del Estado, la obligaci\u00f3n de consagrar “condiciones especiales” que permitan a los trabajadores de las empresas cuya participaci\u00f3n oficial se enajena, y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria. Tales “condiciones especiales”, pueden consistir en la creaci\u00f3n y otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y financiaci\u00f3n especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el prop\u00f3sito del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa. <\/p>\n
DERECHO PREFERENCIAL DEL TRABAJADOR\/PROPIEDAD SOLIDARIA <\/p>\n
Cuando el inciso 2o. del art. 60 de la Constituci\u00f3n dispone que en los procesos de privatizaci\u00f3n el Estado “tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones…”, consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de econom\u00eda solidaria, un derecho preferencial que no admite restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n, porque la Carta Pol\u00edtica no le impone condici\u00f3n alguna. Por consiguiente, a trav\u00e9s de la ley no es posible reglamentar el \u00e1mbito propio y espec\u00edfico de la operancia y la efectividad del derecho, sino, “las condiciones especiales” que deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la voluntad constitucional “de acceder a dicha propiedad accionaria”. Cualquier f\u00f3rmula que someta el desarrollo de la obligaci\u00f3n consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta a delimitaciones exactas e inmodificables, est\u00e1 desconociendo el contenido de la norma, lo mismo cuando se se\u00f1ala un 15% de participaci\u00f3n en el paquete accionario, como cuando se conviene en un 51%, pues en cualquier caso la cifra resulta arbitraria, subjetiva, toda vez que no responde a necesidades deducidas de la situaci\u00f3n concreta que presenta cada caso del proceso de democratizaci\u00f3n, sino a supuestos preestablecidos de manera discrecional. <\/p>\n
PROPIEDAD ACCIONARIA-Democratizaci\u00f3n <\/p>\n
La “democratizaci\u00f3n”, seg\u00fan la Carta, constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de los procesos de privatizaci\u00f3n, el acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias, al dominio accionario de las empresas de participaci\u00f3n oficial, otorg\u00e1ndoles para tal fin, “condiciones especiales” que les permitan lograr dichos objetivos. Como resultado de tal estrategia tiene que alcanzarse el crecimiento y consolidaci\u00f3n de las organizaciones solidarias, multiplicar su participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n empresarial nacional, y por contera, reducir el tama\u00f1o de la concentraci\u00f3n del dominio empresarial, que tradicionalmente ha constituido una forma de obstaculizar la democratizaci\u00f3n de la propiedad. Las medidas conducentes, que deben adoptarse a trav\u00e9s de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentraci\u00f3n de la riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones han de quedar en manos del mayor n\u00famero de personas. <\/p>\n
PRIVATIZACION-Concepto <\/p>\n
Por “privatizaci\u00f3n”, se entiende el proceso relativo a la transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector p\u00fablico al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad de la inversi\u00f3n econ\u00f3mica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el tama\u00f1o del Estado especializ\u00e1ndolo en aquellas \u00e1reas de importancia para el inter\u00e9s general. <\/p>\n
NEGOCIACION ACCIONARIA-Facultades de la Administraci\u00f3n <\/p>\n
La administraci\u00f3n, con arreglo de la ley, est\u00e1 habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociaci\u00f3n accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente. <\/p>\n
PRIVATIZACION-Proceso <\/p>\n
cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participaci\u00f3n econ\u00f3mica oficial, est\u00e1 obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenaci\u00f3n, a ofrecer, en primer t\u00e9rmino, el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales, previamente dise\u00f1adas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociaci\u00f3n, sin que ello implique que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisici\u00f3n de las acciones, pero obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos. De esta manera, se interpreta fielmente el mandato constitucional del inciso 2o. del art. 60, porque se permite a los sujetos destinatarios de dicha disposici\u00f3n, tener una amplia opci\u00f3n para que, seg\u00fan sus posibilidades econ\u00f3micas puedan adquirir todo o parte de las acciones objeto de la enajenaci\u00f3n. <\/p>\n
No se puede aducir en defensa de la medida, la consagraci\u00f3n de un presunto derecho adquirido, protegido por la misma Constituci\u00f3n (art. 58), si se tiene en cuenta que el derecho de preferencia s\u00f3lo se concreta para el accionista con el car\u00e1cter de exigible, cuando se le formula la oferta de suscripci\u00f3n de acciones, pues es en este momento que surge a cargo de la sociedad la obligaci\u00f3n de efectuar la suscripci\u00f3n preferencial y el derecho correlativo del accionista a realizar dicha suscripci\u00f3n, como se deduce de la preceptiva del C\u00f3digo de Comercio. Con anterioridad a la oferta de suscripci\u00f3n, el derecho de preferencia no es m\u00e1s que una simple expectativa, que no genera derechos adquiridos. <\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efecto retroactivo <\/p>\n
Es la Corte Constitucional la que fija los efectos de su propia sentencia, la Sala determina que, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos que puedan corresponderles a los sujetos a que alude la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los efectos jur\u00eddicos de la presente decisi\u00f3n se generan desde el 2 de mayo de 1993, fecha de iniciaci\u00f3n de la vigencia del decreto 663, sin que ello implique, en modo alguno, que la Corte entre a pronunciarse en relaci\u00f3n con las situaciones jur\u00eddicas particulares y concretas que hubieran podido crearse durante la vigencia de las normas cuya inexequibilidad se declara. <\/p>\n
Referencia: expediente D-358 <\/p>\n
Actor: Luis Carlos S\u00e1chica Aponte <\/p>\n
Objeto: Inconstitucionalidad de algunos apartes de los art\u00edculos 306 y 311 del Decreto-ley 663 de 1993. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C., el d\u00eda 3 de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos S\u00e1chica Aponte, en ejercicio del derecho consagrado en los art\u00edculos 40-6 y 241-5 de la Carta Pol\u00edtica, mediante escrito presentado el 13 de Mayo de 1993, solicit\u00f3 la inconstitucionalidad parcial de los art\u00edculos 306 (inciso 3o.) y 311 (incisos 1o. y 4o. y par\u00e1grafo primero) del decreto-ley 663 de 1993. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que se han agotado los tr\u00e1mites procesales establecidos en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a adoptar la correspondiente decisi\u00f3n. <\/p>\n
II. LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
Enseguida se transcriben y destacan en negrilla los textos acusados de los referidos art\u00edculos del decreto 663 de 1993: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 663 DE 1993 <\/p>\n
(Abril 15) <\/p>\n
“Por medio del cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n” <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 35 de 1993 <\/p>\n
D E C R E T A <\/p>\n
PARTE DECIMOSEGUNDA <\/p>\n
CAPITULO II <\/p>\n
Procedimiento <\/p>\n
Art\u00edculo 306. Contenido del Programa. En la propuesta del programa a que se refiere el art\u00edculo 304 del presente Estatuto, se indicar\u00e1 el precio m\u00ednimo de colocaci\u00f3n de las acciones, el cual deber\u00e1 fundarse en un concepto t\u00e9cnico financiero detallado en funci\u00f3n de la rentabilidad de la Instituci\u00f3n, del valor comercial de sus activos y pasivos, de los apoyos de la Naci\u00f3n, de la entidad descentralizada o del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras que se mantengan y de las condiciones del mercado. <\/p>\n
El precio m\u00ednimo de colocaci\u00f3n que se\u00f1ale el Consejo de Ministros se divulgar\u00e1 al d\u00eda siguiente h\u00e1bil de su fijaci\u00f3n. <\/p>\n
Se reservar\u00e1, adem\u00e1s, un m\u00ednimo del quince por ciento (15%) de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones que ser\u00e1n objeto de la venta, el cual deber\u00e1 ofrecerse entre los trabajadores activos y pensionados de la entidad, fondos de empleados, fondos mutuos de inversi\u00f3n de empleados, fondos de cesant\u00edas y pensiones, cooperativas y otras organizaciones solidarias o de trabajadores y dentro de este 15% podr\u00e1n fijarse l\u00edmites m\u00e1ximos de adquisici\u00f3n individual de estas acciones. <\/p>\n
Las acciones que se destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecer\u00e1n a precio fijo, que ser\u00e1 el precio m\u00ednimo fijado por el Consejo de Ministros. Tales valores se colocar\u00e1n en las condiciones y conforme al procedimiento que se determine en el programa de enajenaci\u00f3n. <\/p>\n
PARAGRAFO. Para la determinaci\u00f3n del precio m\u00ednimo se tomar\u00e1 en consideraci\u00f3n la rentabilidad actual y futura de la instituci\u00f3n, el valor de sus activos y pasivos y los apoyos recibidos de la Naci\u00f3n y del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras. <\/p>\n
Art\u00edculo 311. Acciones de Instituciones Financieras y entidades aseguradoras del Estado. En el proceso de enajenaci\u00f3n o privatizaci\u00f3n de entidades en las cuales la participaci\u00f3n conjunta de los particulares de una misma entidad financiera sea igual o superior al 10% del capital suscrito y pagado de la correspondiente instituci\u00f3n, y cuando a ello haya lugar, se dar\u00e1 estricta aplicaci\u00f3n, en primer t\u00e9rmino a las precisiones del art\u00edculo 407 del C\u00f3digo de Comercio, reservando el porcentaje m\u00ednimo indicado en el art\u00edculo 306 de este Estatuto. No podr\u00e1n reformarse los estatutos de manera que se desmejoren los derechos aqu\u00ed consagrados a favor de los accionistas particulares. <\/p>\n
En este caso el Gobierno prescindir\u00e1 de las ofertas estatales a que se refieren los art\u00edculos 10 y 18 del decreto 130 de 1976. <\/p>\n
El precio m\u00ednimo y las condiciones de colocaci\u00f3n a terceros no podr\u00e1n ser m\u00e1s favorables que las ofrecidas para el ejercicio del derecho de preferencia. <\/p>\n
En la hip\u00f3tesis regulada en esta norma, no se aplicar\u00e1n las previsiones del art\u00edculo 304 de este Estatuto, ni ninguna de las que en la ley 35 de 1993 contravengan el texto de este art\u00edculo, las cuales \u00fanicamente entrar\u00e1n a operar cuando agotado el derecho de preferencia no se adquieran las acciones o se adquieran s\u00f3lo en parte. <\/p>\n
Par\u00e1grafo Primero. Lo dispuesto en este art\u00edculo se aplicar\u00e1 exclusivamente a entidades en las cuales, a la fecha de vigencia de la ley 35 de 1993, exista participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n \u00fanicamente a trav\u00e9s de una o varias entidades descentralizadas. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas Constitucionales Violadas. <\/p>\n
Considera el actor, que los textos acusados del Decreto extraordinario 663 de 1993, violan los art\u00edculos 1o., 58, inciso 3o. y 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Concepto de la Violaci\u00f3n <\/p>\n
Los argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de las referidas normas, se pueden resumir de la siguiente manera. <\/p>\n
1. El art\u00edculo 1o. de la Carta estructura nuestro sistema constitucional como el de un Estado Social de Derecho, el cual se apoya, entre otros valores, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran. <\/p>\n
2. El Constituyente del 91 elev\u00f3 a rango constitucional las formas de propiedad solidaria y “consagr\u00f3 como deber del Estado el de facilitar el acceso de los trabajadores al derecho de propiedad…”. <\/p>\n
3. Conforme con el art\u00edculo 58 de la Carta, el Estado est\u00e1 obligado “…no s\u00f3lo a proteger las modalidades asociativas y solidarias de propiedad, sino que est\u00e1 obligado a promoverlas”. Esa promoci\u00f3n debe traducirse en la creaci\u00f3n de “…oportunidades y mecanismos que permitan la constituci\u00f3n y expansi\u00f3n de esa modalidad de propiedad, t\u00edpica de un Estado Social de Derecho..”. <\/p>\n
4. Vino a cumplir esa obligaci\u00f3n, inicialmente la ley 35 de 1993 y lu\u00e9go el decreto-ley 663 del mismo a\u00f1o, dentro del cual se estableci\u00f3 el procedimiento de venta de acciones del Estado en Instituciones Financieras y Entidades Aseguradoras, “…que no es otra cosa que el desarrollo parcial de las previsiones del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual, en armon\u00eda con el 1o. y 58 antes citado, reitera que “el Estado promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad…”, f\u00f3rmula general que se especifica y concreta respecto de los trabajadores y las organizaciones solidarias en el inciso 2o. de tal disposici\u00f3n”. <\/p>\n
5. El inciso segundo del referido art\u00edculo 60 de la Carta, seg\u00fan el demandante, ordena al Estado que cuando enajene su participaci\u00f3n en una empresa, “est\u00e1 obligado a tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones”, ofreci\u00e9ndolas a los trabajadores de la misma empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, y que la oferta “…se refiere a la totalidad de dicha participaci\u00f3n, sin restricci\u00f3n alguna, y no a una parte de la misma que haya decidido enajenar. Esto es, que la ley no puede, por ser violatoria de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establecer esas condiciones especiales s\u00f3lo respecto de un cierto porcentaje de la propiedad accionaria que ha decidido privatizar” <\/p>\n
6. Luego de resumir el contenido del art\u00edculo 306 del decreto 663 de 1993, anota el demandante que tal disposici\u00f3n viola el art\u00edculo 60 de la Carta Pol\u00edtica, “…puesto que, mientras esta disposici\u00f3n no establece l\u00edmite alguno, ya que su prop\u00f3sito es el de transferir la propiedad estatal en esas entidades al sector de la econom\u00eda solidaria, como corresponde a un Estado Social de Derecho, en el art\u00edculo 306 en menci\u00f3n apenas se destina al cumplimiento de esa obligaci\u00f3n constitucional un precario 15%, lo que equivale a decir que el 85% restante se ofrece a potenciales inversionistas no previstos en la norma. O sea que los grupos que quiso favorecer el constituyente para promover la econom\u00eda solidaria, pierden la oportunidad de hacerse a la propiedad de las empresas desestatizadas, ya que sobre el 85% restante tendr\u00eda que entrar a competir en condiciones comerciales comunes, lo cual, adicionalmente, resulta tambi\u00e9n contrario a lo preceptuado en el art\u00edculo 60, que es el de otorgarles un trato especial sobre la totalidad de lo enajenado”. <\/p>\n
En torno al inciso 4o. y el Par\u00e1grafo Primero del mismo art\u00edculo 311, dice el actor, que corren con la misma suerte del inciso 1o. , “…toda vez que no es posible mantener una disposici\u00f3n que tiene su raz\u00f3n de ser en el derecho de preferencia a que se refiere el art\u00edculo 407 del C\u00f3digo de Comercio. En la medida en que no opere ese derecho, la hip\u00f3tesis regulada en el art\u00edculo 311 deber\u00e1 sujetarse en un todo a las prescripciones del art\u00edculo 304 del mismo estatuto, particularmente las relacionadas con las medidas conducentes a otorgar a los trabajadores y sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, condiciones especiales para acceder a la propiedad accionaria que posee la Naci\u00f3n, las (sic) entidad descentralizada o el Fondo de Garant\u00edas de instituciones financieras en instituciones financieras o entidades aseguradoras” <\/p>\n
Concluye el demandante en los siguientes t\u00e9rminos: “As\u00ed las cosas, existe un desbordamiento del decreto extraordinario 663 de 1993, art\u00edculos 306 y 311, en los aspectos rese\u00f1ados, en tanto la Constituci\u00f3n no confi\u00f3 a la ley este punto de la regulaci\u00f3n. De modo que es inconstitucional el que se se\u00f1ale un l\u00edmite , as\u00ed se fije como un m\u00ednimo ampliable y, desde luego si la ley no pod\u00eda se\u00f1alarlo es inconstitucional tambi\u00e9n el que lo se\u00f1alen otras autoridades o que se anteponga un derecho de preferencia de rango legal”. <\/p>\n
IV. OPOSICION A LAS PRETENSIONES DEL DEMANDANTE <\/p>\n
A. El ciudadano Hugo Palacios Mej\u00eda, en t\u00e9rmino h\u00e1bil, impugn\u00f3 la demanda y solicit\u00f3, en consecuencia, que se declarara la constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos en que apoya su oposici\u00f3n, se pueden resumir en los siguientes puntos: <\/p>\n
1. Cuando el opositor se refiere a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n por las normas acusadas, se\u00f1ala que ese art\u00edculo en s\u00ed mismo no justifica cargo alguno, de manera que hizo bien el actor al precisar que debe interpretarse en armon\u00eda con los art\u00edculos 58 y 60. Agrega, que la solidaridad de la que habla el art\u00edculo 1o. es diferente de aquella a la cual se refiere el art\u00edculo 58 de la Carta. <\/p>\n
2. En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 58, anota el opositor, que el demandante no se ocup\u00f3 de explicar en qu\u00e9 consiste la violaci\u00f3n, y encuentra que en lugar de que las normas acusadas se opongan a la disposici\u00f3n constitucional, m\u00e1s bien pueden apoyarse en \u00e9l. <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 311 del decreto obliga a respetar el “derecho de preferencia” que tienen los socios de la entidad que se privatiza, simplemente facilita la aplicaci\u00f3n del principio abstracto en favor de los “derechos adquiridos”. “Es natural -agrega- que si en los estatutos de las entidades en donde hay capital oficial se pact\u00f3 un derecho de preferencia, no puede la ley desconocerlo y obligar a las entidades p\u00fablicas a vender sus acciones sin tenerlo en cuenta, o permitirles que lo ignoren. Hasta podr\u00eda afirmarse que los incisos acusados del art\u00edculo 311, en cuanto protegen ese derecho, son innecesarios, porque as\u00ed la ley no hubiera dicho nada sobre el tema, las autoridades administrativas habr\u00edan tenido que respetar lo que los estatutos hubieran consagrado”. <\/p>\n
3. Sobre el punto de vista del demandante en torno a la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n por el Estado de las formas asociativas y solidarias de propiedad, dice el impugnador que resulta aceptable con tal que ello no implique la exclusi\u00f3n de otras formas de propiedad. <\/p>\n
” El inciso segundo del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n -anota el opositor- advierte que “la libre competencia es un derecho de todos…De modo que el Estado puede, si lo desea, en casos excepcionales, dar ciertas ventajas a algunos de los competidores… ese es el caso del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n. Lo que no puede el Estado, mientras exista el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n es prohibir que algunas personas compitan, as\u00ed sea en circunstancias desiguales. Est\u00e1 bien, entonces, que el art\u00edculo 306 del decreto 663 d\u00e9 ciertas ventajas, en la competencia por la propiedad de las acciones oficiales en ciertas instituciones financieras, a los trabajadores, los pensionados, los fondos de empleados, los fondos mutuos de inversi\u00f3n de empleados, los fondos de cesant\u00edas y pensiones, las cooperativas y otras organizaciones similares. Lo que no pod\u00eda haber hecho ese art\u00edculo es lo que pretende el actor, a saber: excluir de la competencia por la propiedad a todas las dem\u00e1s personas”. <\/p>\n
Lu\u00e9go el impugnador se\u00f1ala que el art\u00edculo 58 de la Carta obliga a la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de las “formas asociativas”, entre las cuales est\u00e1n las sociedades civiles y comerciales, de manera que “…no habr\u00eda raz\u00f3n para sostener que las personas de forma solidaria pueden excluir a las personas de forma asociativa. A la luz, exclusivamente, del art\u00edculo 58, a \u00e9stas habr\u00eda que darles, por lo menos, igual trato que el de las formas solidarias de propiedad”. <\/p>\n
4. En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 60 se\u00f1ala el impugnador que el Estado debe promover el acceso a la propiedad porque el inciso primero no hace distingos de ninguna clase. Con el inciso segundo del art\u00edculo 60 se impone al Estado dos clases de obligaciones: a) La de tomar las medidas conducentes para democratizar la titularidad de las acciones, y b) La de ofrecer condiciones especiales a los trabajadores de la entidad que se privatiza y a las organizaciones solidarias y de trabajadores para acceder a la propiedad accionaria. <\/p>\n
5. Seg\u00fan el opositor, el art\u00edculo 60 de la Carta es una norma excepcional, porque apart\u00e1ndose del principio igualitario que consagra el art\u00edculo 13, permite crear un privilegio, que a diferencia del art\u00edculo 58, no comprende a la propiedad asociativa; sinembargo, no es exacto, como lo pretende el demandante, que el referido art\u00edculo 60, adem\u00e1s del trato privilegiado a los grupos solidarios, obligue a vender a estos todas las acciones de las entidades que se privatice, si con ello se desconocen los derechos adquiridos. <\/p>\n
“… afirmo -dice el oponente- que el art\u00edculo 60 obliga a dar un privilegio a ciertas personas, pero no permite excluir de la posibilidad de acceder a la propiedad de las acciones oficiales en ciertas instituciones a todas las dem\u00e1s personas. Y que, por lo tanto, el art\u00edculo 306, y las frases de los incisos del art\u00edculo 311 que el actor acusa, son conformes con la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
6. Sobre el tema de la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria, dice el impugnador: <\/p>\n
“No cabe duda que cuando el estado ofrece a las organizaciones solidarias y de trabajadores “condiciones especiales” para adquirir parte de las acciones que enajena, est\u00e1 contribuyendo a la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria. Es decir, con ello evita que tales acciones queden bajo el control de una sola persona. Ofrecer parte de las acciones a las organizaciones dichas es, sin duda, compatible con el mandato de democratizar la propiedad. Por el contrario, si el Estado s\u00f3lo hiciera oferta a las organizaciones aludidas, limitar\u00eda la democratizaci\u00f3n de la propiedad, pues es obvio que la econom\u00eda colombiana est\u00e1 compuesta por muchas empresas que no pueden incluirse dentro del concepto de “organizaciones solidarias y de trabajadores”. Tales personas no tendr\u00edan oportunidad alguna de acceder a la propiedad de las acciones oficiales en las instituciones. Se considerar\u00eda arbitrariamente, que la adquisici\u00f3n de acciones que ellas hicieran no contribuye a la democratizaci\u00f3n que exige el art\u00edculo 60. Por lo tanto, el mandato de democratizaci\u00f3n es incompatible con la idea de limitar la oferta a s\u00f3lo un grupo de empresas y, por el contrario, impone que deba hacerse a un grupo tan amplio como sea posible” <\/p>\n
7. Cuando el art\u00edculo 60 permite ofrecer en “condiciones especiales” la propiedad accionaria a ciertas personas, est\u00e1 estableciendo la posibilidad de que otras personas tambi\u00e9n la puedan adquirir. El opositor sustenta esta afirmaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“En efecto, una condici\u00f3n s\u00f3lo es “especial” en comparaci\u00f3n con otra; si las acciones no pudieran ofrecerse sino a las organizaciones solidarias y de trabajadores, no podr\u00eda saberse si son “especiales” o no. La \u00fanica manera l\u00f3gica de determinar la “especialidad” de una oferta, consiste en compararla con otra que se haga al mismo tiempo, sobre el mismo bien, y en condiciones distintas. La expresi\u00f3n “dicha propiedad accionaria” que emplea el art\u00edculo 60 no se refiere necesariamente a toda la propiedad accionaria; cualquier porci\u00f3n de ella que se enajene en “condiciones especiales” hace parte de dicha propiedad accionaria. El mandato de “especialidad” obliga a entender, por contraste, que junto al r\u00e9gimen “especial”, existe otro, ordinario”. <\/p>\n
8. Como argumento final, el impugnador se\u00f1ala, que si se quiere adoptar la posici\u00f3n extrema de que las condiciones excepcionales a que se refiere el art\u00edculo 60 de la Carta comprende toda la propiedad accionaria, tampoco se llega, en forma necesaria, a una decisi\u00f3n excluyente de los otros competidores, ni a considerar inconstitucionales las normas demandadas. <\/p>\n
Explica el punto de la siguiente manera: <\/p>\n
“En efecto, cuando se examina el art\u00edculo 306 del decreto 663 de 1993 en su conjunto, y no en forma aislada, se observa, con facilidad, que \u00e9l d\u00e1 a las organizaciones solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a toda la propiedad accionaria oficial en las entidades donde tal propiedad se ponga en venta. En efecto, si tales organizaciones est\u00e1n interesadas en la totalidad de las acciones, despu\u00e9s de adquirir una parte a un precio fijo y m\u00ednimo podr\u00e1n hacer ofertas por el resto en condiciones mejores que las de los dem\u00e1s oferentes, con la probabilidad de que el precio promedio al que las adquieran todas resultar\u00e1 inferior al que tendr\u00eda que pagar cualquier otro interesado por el 85%. El privilegio en el precio respecto de una parte de las acciones, mientras no se impida hacer oferta por las dem\u00e1s, puede implicar un privilegio en el precio de todas”. <\/p>\n
Para apoyar las afirmaciones anteriores el opositor ofrece un ejemplo aritm\u00e9tico al cabo del cual advierte que “un privilegio sobre parte de las acciones de una Instituci\u00f3n financiera puede convertirse, entonces, en un privilegio para adquirir todas las acciones, si quien recibe aquel no queda excluido de hacer ofertas sobre las acciones que se ofrecen al p\u00fablico”. <\/p>\n
B. El ciudadano Alvaro Tafur Galvis, tambi\u00e9n impugna la demanda de inconstitucionalidad de las normas del decreto 663 de 1993, y al efecto esgrime los siguientes argumentos: <\/p>\n
1. Comienza por destacar el hecho de que la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad accionaria de las empresas oficiales que se privaticen por las organizaciones solidarias y de trabajadores, debe hacerse de acuerdo con la ley y en los t\u00e9rminos de la reglamentaci\u00f3n que expida el legislador. <\/p>\n
Se\u00f1ala, adem\u00e1s, que la Constituci\u00f3n no instaura como \u00fanica forma de propiedad, ni siquiera como forma prevalente, “las asociativas y solidarias”, porque al fin de cuentas hacen parte de la propiedad privada, que seg\u00fan el inciso 1o. del art\u00edculo 58, no puede ser desconocida ni vulnerada. <\/p>\n
Tampoco se puede admitir que \u00fanicamente mediante la adquisici\u00f3n de acciones del Estado por parte de los trabajadores de la empresa que se privatiza o de las organizaciones solidarias, se puede lograr la democratizaci\u00f3n. <\/p>\n
2. Advierte el opositor que el cumplimiento del mandato del inciso segundo del art. 60 de la Constituci\u00f3n debe hacerse, “tanto en la instancia legislativa como en el \u00e1mbito de la administraci\u00f3n, preservando las reglas constitucionales que garantizan la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada. Precisamente, el decreto 663 de 1993, en la regulaci\u00f3n acusada busca al propio tiempo con la efectividad del derecho consagrado en favor de los trabajadores, la garant\u00eda de derechos que emanan tambi\u00e9n de aquellos principios cuya preservaci\u00f3n es indispensable para el equilibrado desarrollo del mundo de los negocios dentro del cual se inscribe la acci\u00f3n de las empresas financieras en las cuales, por diferentes causas existe hoy por hoy, participaci\u00f3n accionaria estatal”. <\/p>\n
3. Refiri\u00e9ndose al origen de los organismos cuya democratizaci\u00f3n accionaria se persigue, advierte el opositor, que tales organismos “llegaron a manos del Estado en virtud de procesos de nacionalizaci\u00f3n (con fundamento en el decreto 2920 de 1982) o de oficializaci\u00f3n (mediante capitalizaci\u00f3n por parte del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, seg\u00fan lo autorizaba la ley 117 de 1985) y c\u00f3mo se “socializaron” las p\u00e9rdidas de tales instituciones con cargo, en \u00faltimas, al Presupuesto Nacional que se nutre con los impuestos que deben cubrir todos los colombianos. En esas condiciones la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el sentido que propugna la demanda ser\u00eda, tambi\u00e9n, sin duda violatoria del principio de igualdad pues estar\u00eda orientada a favorecer a unos grupos de personas y a unas instituciones con desmedro de todos los dem\u00e1s que igualmente merecen el mismo tratamiento y las mismas posibilidades de acceso a la propiedad seg\u00fan el postulado del primer inciso del mismo art\u00edculo 60 Constitucional” <\/p>\n
<\/p>\n
4. Pero es que, seg\u00fan criterio del opositor, no puede admitirse que el constituyente hubiera adoptado la pol\u00edtica de que en todos los eventos las acciones de los organismos oficiales en “privatizaci\u00f3n”, quedaran en manos de las organizaciones solidarias, “…pues ello equivaldr\u00eda a entender que la Constituci\u00f3n orden\u00f3 la configuraci\u00f3n de un Estado de econom\u00eda corporativa lo cual es a todas luces equivocado, frente a claras disposiciones de la Constituci\u00f3n. Pero es que adem\u00e1s el legislador tampoco podr\u00eda adoptar por v\u00eda general medidas como la propugnada por la demanda ya que debe quedar al Gobierno dentro de los par\u00e1metros fijados por el legislador -el porcentaje m\u00ednimo y las condiciones m\u00e1s favorables (tales acciones se ofrecer\u00e1n a precio fijo, conforme al inciso cuarto del art\u00edculo 306)- la posibilidad de desarrollar pol\u00edticas que comporten la conveniencia de que en un determinado sector esa participaci\u00f3n sea superior a la que quepa darse en otros sectores de la econom\u00eda nacional” <\/p>\n
5, Finaliza el opositor sus argumentos apoy\u00e1ndose de nuevo en el art\u00edculo 58 de la Carta, y al efecto expresa: <\/p>\n
“Ya se aludi\u00f3 a la garant\u00eda de la propiedad privada y dem\u00e1s derechos adquiridos con justo t\u00edtulo conforme a las leyes civiles que debe ser preservada por las autoridades. Pues bien, pretender que el derecho de “preferencia” en favor de los trabajadores anule el derecho de preferencia de los socios a la adquisici\u00f3n de acciones ofrecidas en venta por otro accionista, vulnera de manera evidente la garant\u00eda constitucional que ampara a accionistas vinculados adem\u00e1s mediante un contrato legalmente celebrado conforme a las leyes civiles, del cual emanan derechos y obligaciones rec\u00edprocas entre los socios” <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico, mediante comunicaci\u00f3n del 2 de Septiembre de 1993, solicita “declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, excepto las expresiones “se reservar\u00e1 adem\u00e1s un m\u00ednimo del 15% de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones” y ” reservando el porcentaje m\u00ednimo indicado en el art\u00edculo 306 de este Estatuto”, de los art\u00edculos 306 y 311 respectivamente del decreto 663 de 1993, que son INEXEQUIBLES” <\/p>\n
El procurador justifica su solicitud con apoyo en los siguientes argumentos: <\/p>\n
1. Del estudio de los art\u00edculos 1o, 2o, 58 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se deduce c\u00f3mo “el Estado Social de Derecho no es indiferente frente al tema del acceso democr\u00e1tico de la propiedad. Tampoco lo es frente a la opci\u00f3n entre la propiedad cl\u00e1sica meramente individual y la propiedad solidaria o colectiva. (…) As\u00ed las cosas, la f\u00f3rmula Estado Social suele acompa\u00f1arse de una serie de principios rectores de la actividad social y econ\u00f3mica del Estado, principios que como el de la democratizaci\u00f3n de la propiedad no s\u00f3lo se\u00f1alan un rumbo a seguir, sino que marcan los criterios a partir de los cuales es viable el juicio de constitucionalidad”. <\/p>\n
M\u00e1s adelante agrega: <\/p>\n
“Por lo tanto, en t\u00e9rminos constitucionales la privatizaci\u00f3n de las empresas del Estado no puede considerarse como un fin en s\u00ed mismo, sino como un medio para alcanzar los objetivos estatales, en particular el de la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria y el de fomentar las formas asociativas y solidarias de la propiedad. Y es que no podr\u00eda ser de otra manera, pues la propiedad accionaria a que se refiere la norma constitucional le pertenece en \u00faltimas a todo el conglomerado social, quienes de diversas maneras posibilitaron el acceso a tales bienes, y por ello es v\u00e1lido y leg\u00edtimo que se promueva la desconcentraci\u00f3n de la riqueza entre los diversos agentes de la econom\u00eda nacional. La Constituci\u00f3n de 1991, dentro del marco de la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria, quiso privilegiar al sector solidario de la econom\u00eda, brind\u00e1ndole condiciones especiales para que participara del capital accionario sujeto a privatizaci\u00f3n”. <\/p>\n
El Procurador concluye esta parte de su argumentaci\u00f3n mostrando que en toda esta intenci\u00f3n constitucional media el principio de igualdad. As\u00ed dice: <\/p>\n
“De otra parte parece claro que el se\u00f1alamiento de condiciones especiales para el sector de los trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores para acceder a la participaci\u00f3n estatal de una empresa ofrecida en venta, obedece a la necesidad de colocarlos en condiciones de igualdad real frente a los dem\u00e1s inversionistas, para de esta manera garantizar la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria. Se trata entonces simplemente de una aplicaci\u00f3n concreta del principio de igualdad consagrado de forma general en el art\u00edculo 13 de la Carta” <\/p>\n
2. Se\u00f1ala el concepto de la Procuradur\u00eda la necesidad de establecer, qu\u00e9 considera el art\u00edculo 60 de la Carta por “condiciones especiales” y, adem\u00e1s, si se puede deducir o no de la disposici\u00f3n “alg\u00fan tipo de par\u00e1metro o gu\u00eda que nos permita conocer la constitucionalidad de la fijaci\u00f3n de un cupo m\u00ednimo de acciones con car\u00e1cter preferente”?. <\/p>\n
Sobre el primer tema considera que las condiciones especiales no pueden reducirse “a establecer un derecho de preferencia” para la compra de acciones, sino que es necesario que se establezcan mecanismos de financiaci\u00f3n y se fije un precio especial de adquisici\u00f3n. <\/p>\n
Para absolver el segundo tema, el Procurador comienza por decir que “pareciera que el Constituyente le hubiera deferido a la ley la atribuci\u00f3n de se\u00f1alar la medida en que debiera distribuirse la propiedad accionaria”. Pero lu\u00e9go advierte: <\/p>\n
“La elecci\u00f3n del porcentaje de acciones preferentes y condiciones especiales de pago, deber\u00edan respetar el contenido y la finalidad perseguida por los art\u00edculos 1o, 13, 58, 60 y 333 de la Constituci\u00f3n. Esto significa que a la luz de los principios rectores contenidos en tales art\u00edculos no le es dable al legislador decidir en forma arbitraria el cupo de acciones a privatizar en condiciones especiales para las personas se\u00f1aladas en el art\u00edculo 60. La fijaci\u00f3n de tal cupo debe entonces garantizar, en condiciones de igualdad real frente a los dem\u00e1s inversionistas, el acceso de los trabajadores y de las organizaciones solidarias a la propiedad accionaria del Estado. Se trata simplemente de garantizar condiciones distintas -atendiendo a las circunstancias concretas del caso- para que puedan competir todos bajo las mismas condiciones” <\/p>\n
3. Deduce la Procuradur\u00eda de las respuestas a los dos interrogantes anteriores, la inconstitucionalidad del porcentaje de acciones a privatizar en favor de los grupos solidarios previstos en las normas acusadas. Explica la cuesti\u00f3n de la siguiente manera: <\/p>\n
“As\u00ed, este Despacho considera que es inconstitucional el porcentaje del 15%, con condiciones especiales ofrecido al grupo de personas tantas veces citado, pues es muy limitado ese cupo para que efectivamente puedan garantizarse y protegerse los derechos de las personas a que hemos venido haciendo referencia, y para que realmente puedan cumplirse los fines estatales consagrados en el Estatuto Supremo. Un 15% en la propiedad accionaria no garantiza en absoluto la democratizaci\u00f3n de la sociedad o de la empresa, y no puede por lo tanto entenderse que este m\u00ednimo responde a la finalidad perseguida por el texto constitucional”. <\/p>\n
Luego el Procurador se\u00f1ala el m\u00ednimo accionario que a su juicio ser\u00eda razonable se\u00f1alar, y enseguida establece las discrepancias que lo separan de la posici\u00f3n de la demanda, y anota: <\/p>\n
“Apelando a criterios de justicia distributiva, ser\u00eda razonable se\u00f1alar como par\u00e1metro para la determinaci\u00f3n del porcentaje de participaci\u00f3n estatal que debe ser ofrecido en condiciones especiales a los trabajadores y al sector de la econom\u00eda solidar\u00eda un 51%. En este punto, el despacho se aparta de la posici\u00f3n del actor, quien considera que el ofrecimiento debe corresponder al 100% de la participaci\u00f3n estatal en la empresa. Pues acogiendo esta tesis, se vulnerar\u00edan los derechos de los dem\u00e1s inversionistas que pretendieran acceder a la propiedad accionaria y ciertamente no puede afirmarse que democratizaci\u00f3n implica excluir de la competencia al resto de quienes en forma leg\u00edtima pretenden acceder a la propiedad accionaria del Estado”. <\/p>\n
4. “Respecto al cupo de acciones preferenciales ofrecidas -opina finalmente el Procurador- consagrado en el art\u00edculo 311 del decreto 663 de 1993 en favor de los particulares de la entidad financiera sujeta a la privatizaci\u00f3n, que tengan una participaci\u00f3n igual o superior al 10% del capital suscrito y pagado de la correspondiente instituci\u00f3n, en concordancia con el art\u00edculo 407 del C\u00f3digo de Comercio, este Despacho considera que el legislador bien puede se\u00f1alar este tipo de disposiciones siempre y cuando se respete la preferencia consagrada en el art\u00edculo 60 constitucional, en favor de los trabajadores, las organizaciones solidarias y de los trabajadores”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
El decreto 663 de 1993, fue expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por los incisos 2o. y 3o. del art. 36 de la ley 35 de 1993, que dicen: <\/p>\n
“Dentro de los tres meses siguientes a la sanci\u00f3n de esta ley, el Gobierno Nacional tendr\u00e1 la facultad para incorporar al estatuto org\u00e1nico del sistema financiero las modificaciones aqu\u00ed dispuestas y har\u00e1 en dicho estatuto las modificaciones de ubicaci\u00f3n de entidades y del sistema de titulaciones y numeraciones que se requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
Igualmente, dentro del mismo t\u00e9rmino el Gobierno Nacional podr\u00e1 compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado p\u00fablico de valores, las entidades sometidas a inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia de Valores, y las facultades y funciones asignadas a \u00e9sta. Con tal prop\u00f3sito podr\u00e1 reordenar la numeraci\u00f3n de las diferentes disposiciones, sin alterar su contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores”. <\/p>\n
En virtud de lo expuesto, se deduce la competencia de la Corte Constitucional para conocer del presente asunto, seg\u00fan lo establecido por el art\u00edculo 241-5 de la C.P. <\/p>\n
2. Consideraciones preliminares. <\/p>\n
2.1 Alcance de la voluntad constitucional, seg\u00fan el actor, sobre democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria en los procesos de privatizaci\u00f3n. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el Constituyente de 1991, elev\u00f3 a rango constitucional la propiedad solidaria y consagr\u00f3 como deber del Estado el de facilitar a los trabajadores el acceso a la propiedad. Estas orientaciones se concretan en el art\u00edculo 58 de la Carta, donde no s\u00f3lo se consagra y garantiza la propiedad privada, si no que se establece la obligaci\u00f3n del Estado de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad. Esa promoci\u00f3n tiene que traducirse en oportunidades y mecanismos particularmente favorables que permitan la constituci\u00f3n y el crecimiento de esa modalidad de propiedad, t\u00edpica de un Estado Social de Derecho. <\/p>\n
Esa aspiraci\u00f3n constitucional se traduce en un prop\u00f3sito particular en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta, cuyo texto es del siguiente tenor: <\/p>\n
“Cuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecer\u00e1 a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentar\u00e1 la materia”. <\/p>\n
El actor deduce del texto constitucional anterior la siguiente conclusi\u00f3n: <\/p>\n
“El privilegio concedido por la Constituci\u00f3n en provecho de la propiedad solidaria que debe favorecer el Estado se refiere a la totalidad de la participaci\u00f3n estatal que se haya resuelto privatizar. Tal privatizaci\u00f3n, por disposici\u00f3n constitucional, la del inciso segundo del art\u00edculo 60, est\u00e1 destinada preferencialmente a las organizaciones y trabajadores antes nombrados, en forma total, y se viola esa norma si se recorta dicho privilegio, al vender tal participaci\u00f3n ofreci\u00e9ndola simult\u00e1neamente a los particulares y grupos privilegiados, dando a \u00e9stos solamente las condiciones especiales sobre la parte que arbitrariamente se les asigne”. <\/p>\n
La censura del art\u00edculo 306 del decreto-ley 663 de 1993, se apoya precisamente en el hecho de que el primero de \u00e9llos dispone que en la venta de acciones estatales en instituciones financieras, se reservar\u00e1 un m\u00ednimo del 15% con destino a los trabajadores y organizaciones all\u00ed enumerados, lo que equivale a decir que el 85% restante se coloca libremente a potenciales inversionistas no previstos por la norma constitucional. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la otra norma acusada, dice el actor lo siguiente: <\/p>\n
“Concordante con el anterior criterio, el inciso 1o. del art\u00edculo 311 del decreto extraordinario 663 de 1993, infortunadamente pretende mantener las condiciones especiales a que se refiere el art\u00edculo 306 del mismo Estatuto \u00fanicamente en el porcentaje all\u00ed indicado, para se\u00f1alar adem\u00e1s, que la participaci\u00f3n estatal accionaria se ofrecer\u00e1 a los accionistas particulares con estricta aplicaci\u00f3n, en primer t\u00e9rmino, del derecho de preferencia establecido en el art\u00edculo 407 del C\u00f3digo de Comercio, introduciendo de esta manera un factor m\u00e1s que acent\u00faa su inconstitucionalidad”. <\/p>\n
2.2. El Estado Social de Derecho y los cometidos del Estado. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, aun cuando garantiza la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (art. 58), ampl\u00eda significativamente su visi\u00f3n econ\u00f3mica de las obligaciones del Estado, hasta el punto de imponerle el deber de proteger y promover “la formas asociativas y solidarias de propiedad”, de crear condiciones favorables para el acceso a los medios de producci\u00f3n de ciertos sectores de la sociedad (arts. 60, inc. 1o. y 64), lo cual responde al perf\u00edl constitucional del pa\u00eds como Estado Social de Derecho, encargado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los derechos y facilitar la participaci\u00f3n de todos en la vida econ\u00f3mica y pol\u00edtica de la Naci\u00f3n (arts. 1o, 2o), sin perjuicio de admitir y proteger la iniciativa privada y la libre competencia econ\u00f3mica, “dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan”, conforme a la delimitaci\u00f3n del alcance de la libertad econ\u00f3mica que haga la ley, “cuando as\u00ed lo exija el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n” (art. 333). <\/p>\n
El calificativo de Social aplicado al Estado, le se\u00f1ala como l\u00ednea especial en el ejercicio del poder, el cumplimiento de unas finalidades sociales, que tienen que ver con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n y, de manera particular, con la soluci\u00f3n de necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable, como lo precisa el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n, o de protecci\u00f3n especial a los sectores m\u00e1s d\u00e9biles de la comunidad, para lo cual la constituci\u00f3n le otorga al Estado diferentes herramientas que van desde el establecimiento de medidas de excepci\u00f3n, como sucede, por ejemplo, con las previsiones del inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta, hasta el apoyo espec\u00edfico con recursos particularmente presupuestados para tal fin, bajo la denominaci\u00f3n de “gasto p\u00fablico social” (art. 350), y los subsidios para el pago de los servicios p\u00fablicos domiciliarios (art. 368), para se\u00f1alar algunos casos. <\/p>\n
Un cometido espec\u00edfico del Estado Social de Derecho, consiste en hacer realidad la funci\u00f3n social de la propiedad, con su inherente funci\u00f3n ecol\u00f3gica, y de la empresa, protegiendo, fortaleciendo y promoviendo las formas asociativas y solidarias de propiedad (arts. 58, inciso 3o. y 333, inciso 3o. de la C.P), en las cuales, la base de la uni\u00f3n asociativa no la constituyen \u00fanicamente los aportes de capital con fines exclusivamente especulativos o de utilidad, sino primordialmente el trabajo personal y el esfuerzo conjunto, todo ello encaminado a lograr unos prop\u00f3sitos de inter\u00e9s com\u00fan, que se reflejan en la mejora de las condiciones econ\u00f3micas de sus miembros, mediante la distribuci\u00f3n equitativa y democr\u00e1tica de los excedentes econ\u00f3micos y en la satisfacci\u00f3n de urgentes y apremiantes necesidades colectivas de los asociados, en lo familiar, social y cultural. <\/p>\n
<\/p>\n
En modo alguno, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica entroniza la socializaci\u00f3n de la propiedad; simplemente, promueve, protege y estimula las formas asociativas y solidarias de propiedad, las cuales concurren y contribuyen, junto con las empresas creadas al amparo de la libertad econ\u00f3mica y de la iniciativa privada, al desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. <\/p>\n
La democratizaci\u00f3n de la propiedad accionarial, mediante el acceso preferencial a dicha propiedad, por los trabajadores y “las organizaciones solidarias y de trabajadores”, constituye el reconocimiento expreso del est\u00edmulo, protecci\u00f3n y promoci\u00f3n que quiso el constituyente otorgar a las referidas formas de organizaci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora, si se tiene en cuenta que la Constituci\u00f3n, por su propia naturaleza, no puede instrumentar mecanismos espec\u00edficos para alcanzar su desarrollo, resulta perfectamente explicable el hecho de que recurra a la ley con el fin de lograr que se traduzca en realidad sus cometidos, lo cual responde a la tendencia que se refleja en la nueva Carta de fortalecer la participaci\u00f3n del legislador en la regulaci\u00f3n de los asuntos de inter\u00e9s vital para la comunidad. <\/p>\n
2.3 La democracia en la administraci\u00f3n y en la propiedad de las empresas. <\/p>\n
La democratizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y de la propiedad empresarial es una concepci\u00f3n econ\u00f3mica y pol\u00edtica que, particularmente despu\u00e9s de la segunda guerra mundial, han tratado de instaurar, con mayor o menor \u00e9xito, las sociedades del mundo occidental, como una estrategia para acercar y mejorar las relaciones entre el trabajo y el capital y lograr la mutua cooperaci\u00f3n en el fortalecimiento y desarrollo de la actividad de las empresas del sector privado. <\/p>\n
Esta pol\u00edtica supone la coparticipaci\u00f3n de los trabajadores en el manejo de las industrias (democracia industrial) y, por otra parte, la posibilidad de que \u00e9stos accedan a la propiedad de las empresas (democracia econ\u00f3mica), todo ello dentro del marco de una econom\u00eda de mercado. <\/p>\n
<\/p>\n
2.3.1. La democracia industrial. <\/p>\n
Tiene como objetivo una pol\u00edtica dirigida a mejorar y garantizar los derechos de los trabajadores mediante su participaci\u00f3n en la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de las empresas, reconoci\u00e9ndoles de esta forma su significaci\u00f3n como elemento determinante y vital en el proceso de producci\u00f3n. <\/p>\n
En su condici\u00f3n de coadministradores, los trabajadores participan en las grandes decisiones sobre organizaci\u00f3n de la producci\u00f3n, la incorporaci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas, la planeaci\u00f3n industrial y las variables que implican las relaciones laborales, lo cual ha favorecido, en donde se ha podido establecer este estilo de gesti\u00f3n empresarial, la armon\u00eda en las relaciones internas de la empresa, la eficacia en los rendimientos industriales y la elevaci\u00f3n de la moral laboral. <\/p>\n
En t\u00e9rminos pol\u00edticos, se considera que “la democratizaci\u00f3n de la empresa” es condici\u00f3n para el desenvolvimiento de las ventajas que ofrece la econom\u00eda de mercado, con lo cual se logra la participaci\u00f3n de los trabajadores en el proceso productivo, la redistribuci\u00f3n del ingreso y adicionalmente se ampl\u00eda la base de los consumidores. <\/p>\n
2.3.2. La democracia Econ\u00f3mica. <\/p>\n
Aqu\u00ed los alcances de la democracia trascienden los prop\u00f3sitos de la simple gesti\u00f3n, para permitir a los trabajadores su participaci\u00f3n en la propiedad de la misma empresa y, por supuesto, en los rendimientos de la gesti\u00f3n econ\u00f3mica. Por ello, esta pol\u00edtica apunta, como primer intento, a superar las desigualdades econ\u00f3micas y sociales que se evidencian entre los trabajadores y los empresarios, pero tambi\u00e9n, a insertar a aqu\u00e9llos, por intermedio de sus representantes, en la estructura de poder de la organizaci\u00f3n, de manera que se les permita influir en el control administrativo y econ\u00f3mico de la empresa. <\/p>\n
Se ha dicho, con raz\u00f3n, que “en la etapa de reajuste del sistema capitalista que inexorablemente vendr\u00e1, tendr\u00e1n sin duda vigencia nuevas formas de propiedad social distintas al concepto tradicional de las nacionalizaciones y modalidades de organizaci\u00f3n empresarial, m\u00e1s descentralizadas y de car\u00e1cter comunitario, abiertas a las recientes tecnolog\u00edas. Igualmente se vislumbra la urgencia de crear una nueva y progresiva estructura social de acumulaci\u00f3n, de formaci\u00f3n colectiva de capital. En este panorama, la democracia industrial y econ\u00f3mica, como mecanismos redistribuidor de la riqueza y el ingreso y de participaci\u00f3n del trabajo en el proceso de acumulaci\u00f3n y en la forma de decisiones, tiene inmenso potencial”1. <\/p>\n
En Colombia, estas formas de la democracia han sido conocidas aunque, a decir verdad, con muy poca fortuna como instrumentos de acci\u00f3n en las \u00f3rbitas oficial y privada del pa\u00eds. <\/p>\n
Otra cosa ocurri\u00f3, despu\u00e9s de la segunda guerra mundial en Europa, particularmente en Alemania y Dinamarca donde se estructur\u00f3 el principal modelo de cogesti\u00f3n, es decir, de democracia industrial. <\/p>\n
La democracia econ\u00f3mica se ha ensayado, por ejemplo, en Alemania, Holanda y Suecia, utilizando diferentes mecanismos, tales como la creaci\u00f3n de Fondos que se alimentan con la contribuci\u00f3n anual de un porcentaje de utilidades y se encargan de suministrar a los trabajadores certificados de participaci\u00f3n negociables, o, como en Francia, estableciendo la obligaci\u00f3n a cargo de toda empresa con m\u00e1s de 100 empleados, de distribuir parte de sus utilidades, bien mediante la asignaci\u00f3n de acciones o con el aporte, a nombre de los trabajadores, en un Fondo Mutuo de Inversi\u00f3n. <\/p>\n
En Colombia, el Constituyente de 1991 elev\u00f3 a canon constitucional estas formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, y lo ha hecho abiertamente para entronizar nuevos esquemas de organizaci\u00f3n social, con lo cual el pa\u00eds se incorpora dentro de las corrientes de la vanguardia democr\u00e1tica del mundo. <\/p>\n
Deben destacarse en este orden de ideas los art\u00edculos 57 y 60 de la Carta, en el primero de los cuales se dise\u00f1a el modelo de la democracia industrial, cuando encarga a la ley de establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores logren participar en la gesti\u00f3n de las empresas, y en el segundo, estableciendo a cargo del Estado, la obligaci\u00f3n de consagrar “condiciones especiales” que permitan a los trabajadores de las empresas cuya participaci\u00f3n oficial se enajena, y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria. <\/p>\n
Tales “condiciones especiales”, pueden consistir en la creaci\u00f3n y otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y financiaci\u00f3n especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el prop\u00f3sito del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa. <\/p>\n
<\/p>\n
Indudablemente que estas disposiciones, junto con los art\u00edculos 58 y 333, que institucionalizan la propiedad de y las empresas asociativas y solidarias, encuadran al pa\u00eds dentro de una nueva estructura social, armada de instrumentos para la redistribuci\u00f3n de la riqueza y el ingreso, mediante la participaci\u00f3n del trabajo en el proceso de acumulaci\u00f3n de capital y en la toma de decisiones. <\/p>\n
4. La privatizaci\u00f3n y democratizaci\u00f3n de la propiedad empresarial. <\/p>\n
La obligaci\u00f3n impuesta al Estado de fomentar el acceso a la propiedad, constituye un cometido espec\u00edfico, que debe llevar al terreno de las realidades; es as\u00ed como la Constituci\u00f3n lo autoriza para promover el acceso de los trabajadores a la propiedad empresarial (C.P. art. 60, inc. 2) o a la propiedad agraria (C.P. art. 64), lo cual corresponde indudablemente, al fen\u00f3meno de la democratizaci\u00f3n econ\u00f3mica, cuyos alcances tienen el sentido de una opci\u00f3n real, de una posibilidad seria y efectiva para que los trabajadores y organizaciones solidarias logren participar de las ventajas que el desarrollo econ\u00f3mico brinda a los miembros de una sociedad “fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general” (C.P. art. 1o.). <\/p>\n
Democratizar la propiedad accionaria en las empresas de participaci\u00f3n oficial, exige el establecimiento de v\u00edas apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores econ\u00f3micos, que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala, en el capital accionario de aqu\u00e9llas, lo cual no significa, que los beneficiarios est\u00e9n constre\u00f1idos a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad oficial deba consolidarse irremediablemente en cabeza de \u00e9stos. Lo que esencialmente persigue el inciso segundo del art\u00edculo 60 de nuestra Carta, es impedir la concentraci\u00f3n oligop\u00f3lica del capital dentro de los medios de producci\u00f3n y del sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de desconcentraci\u00f3n accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se avanza en el proceso de redistribuci\u00f3n de los ingresos y de la propiedad, que es una meta esencial dentro de un Estado Social de Derecho. <\/p>\n
Cuando el inciso 2o. del art. 60 de la Constituci\u00f3n dispone que en los procesos de privatizaci\u00f3n el Estado “tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones…”, consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de econom\u00eda solidaria, un derecho preferencial que no admite restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n, porque la Carta Pol\u00edtica no le impone condici\u00f3n alguna. Por consiguiente, a trav\u00e9s de la ley no es posible reglamentar el \u00e1mbito propio y espec\u00edfico de la operancia y la efectividad del derecho, sino, “las condiciones especiales” que deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la voluntad constitucional “de acceder a dicha propiedad accionaria”. <\/p>\n
Nada autoriza deducir de lo expresado, que a la democracia econ\u00f3mica se le puede dise\u00f1ar un modelo matem\u00e1tico, estricto e inflexible, como para medir sus l\u00edmites y asegurar su cumplimiento y avance, porque al fin de cuentas, como ocurre tambi\u00e9n con la democracia industrial, aquella constituye un desarrollo de la democracia pol\u00edtica, que al decir de Burdeau, “es hoy una filosof\u00eda, un modo de vivir, una religi\u00f3n y, casi accesoriamente, una forma de gobierno”2. <\/p>\n
Cualquier f\u00f3rmula que someta el desarrollo de la obligaci\u00f3n consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta a delimitaciones exactas e inmodificables, est\u00e1 desconociendo el contenido de la norma, lo mismo cuando se se\u00f1ala un 15% de participaci\u00f3n en el paquete accionario, como cuando se conviene en un 51%, como lo quiere la Procuradur\u00eda, pues en cualquier caso la cifra resulta arbitraria, subjetiva, toda vez que no responde a necesidades deducidas de la situaci\u00f3n concreta que presenta cada caso del proceso de democratizaci\u00f3n, sino a supuestos preestablecidos de manera discrecional. <\/p>\n
La noci\u00f3n de democratizar la propiedad es un\u00edvoca, pero los medios para desarrollarla pueden ser variados. Se recuerda, por v\u00eda de ejemplo, la soluci\u00f3n que adopt\u00f3 con este prop\u00f3sito, el decreto legislativo 2920 de 1982, cuando se quiso, por el Gobierno de entonces, con fundamento en el estado de emergencia econ\u00f3mica, corregir los factores que alteraron el normal funcionamiento del sistema financiero y restituir la confianza que \u00e9ste hab\u00eda perdido ante el pa\u00eds. El art\u00edculo 28 de dicho estatuto dispuso: <\/p>\n
Como es f\u00e1cil observarlo, la democratizaci\u00f3n en esta oportunidad se busc\u00f3 mediante el control de la concentraci\u00f3n del poder econ\u00f3mico en las instituciones financieras, pero no se condicion\u00f3 a valores o supuestos r\u00edgidos, sino a soluciones que resultaban del ritmo de las circunstancias y las necesidades. <\/p>\n
Puede concluirse entonces, que la “democratizaci\u00f3n”, seg\u00fan la Carta, constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de los procesos de privatizaci\u00f3n, el acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias, al dominio accionario de las empresas de participaci\u00f3n oficial, otorg\u00e1ndoles para tal fin, “condiciones especiales” que les permitan lograr dichos objetivos. Como resultado de tal estrategia tiene que alcanzarse el crecimiento y consolidaci\u00f3n de las organizaciones solidarias, multiplicar su participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n empresarial nacional (arts. 57, 58 y 333), y por contera, reducir el tama\u00f1o de la concentraci\u00f3n del dominio empresarial, que tradicionalmente ha constituido una forma de obstaculizar la democratizaci\u00f3n de la propiedad. <\/p>\n
Como es conocido, por “privatizaci\u00f3n”, se entiende el proceso relativo a la transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector p\u00fablico al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad de la inversi\u00f3n econ\u00f3mica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el tama\u00f1o del Estado especializ\u00e1ndolo en aquellas \u00e1reas de importancia para el inter\u00e9s general. <\/p>\n
4.1 Alcance de la democratizaci\u00f3n accionaria. <\/p>\n
La norma del art. 60 de la C.P. traduce, en lo econ\u00f3mico, el principio democr\u00e1tico formulado como sustento de la organizaci\u00f3n social y estatal en el art. 1o. de dicho estatuto constitucional, al imponer al Estado el imperativo de que, cuando enajene su participaci\u00f3n accionaria en una empresa, “tomar\u00e1 las medidas conducentes (subraya la Sala) a democratizar” su propiedad accionaria. Tales medidas, que deben adoptarse a trav\u00e9s de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentraci\u00f3n de la riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones han de quedar en manos del mayor n\u00famero de personas. <\/p>\n
Bajo la perspectiva analizada, el proceso de democratizaci\u00f3n debe adelantarse en condiciones de total claridad y bajo par\u00e1metros que garanticen el hecho de que la propiedad accionaria estatal se traslada preferencial y efectivamente a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, y se consolida en forma real en cabeza de estos, sin perjuicio de la opci\u00f3n que, a posteriori, tienen otras personas para adquirir las referidas acciones. <\/p>\n
No es concebible que un proceso de venta de la propiedad accionaria pueda, a su vez, dar lugar a una peligrosa concentraci\u00f3n de dicha propiedad, que justamente combate el proceso de democratizaci\u00f3n, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al esp\u00edritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como ser\u00eda el de actuar como testaferros, tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder econ\u00f3mico, interesados en adquirir las acciones. <\/p>\n
Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratizaci\u00f3n accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administraci\u00f3n, con arreglo de la ley, est\u00e1 habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociaci\u00f3n accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente. <\/p>\n
5. El caso en an\u00e1lisis. <\/p>\n
Las normas acusadas del decreto 663 de 1993, se fundan en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y se supone que, en principio, pretenden traducir en la pr\u00e1ctica la voluntad del Constituyente. <\/p>\n
Seg\u00fan los t\u00e9rminos del decreto, “en desarrollo de las previsiones contenidas en el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica…, cuando la Naci\u00f3n, una entidad descentralizada o el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, enajenen su participaci\u00f3n en instituciones financieras o entidades aseguradoras, deber\u00e1n hacerlo seg\u00fan el programa de enajenaci\u00f3n que apruebe en cada caso. En el programa que se adopte se tomar\u00e1n las medidas para democratizar la participaci\u00f3n estatal y se otorgar\u00e1n condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias..”(art. 304) <\/p>\n
La democratizaci\u00f3n desemboca, seg\u00fan los t\u00e9rminos del art\u00edculo 306 acusado, en la reserva “…de un m\u00ednimo del 15% de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, que ser\u00e1n objeto de la venta, el cual deber\u00e1 ofrecerse entre los trabajadores activos y pensionados de la entidad, fondos de empleados, fondos mutuos de inversi\u00f3n de empleados, fondos de cesant\u00edas y pensiones, cooperativas y otras organizaciones solidarias o de trabajadores”; y a t\u00edtulo de “condiciones especiales” se establece por la norma que las acciones se ofrecer\u00e1n a precio fijo, que es el precio m\u00ednimo establecido por el Consejo de Ministros. <\/p>\n
El art\u00edculo 311 del mismo decreto, por su parte, reitera la reserva del 15% de las acciones oficiales para los fines consignados por el art\u00edculo 306, pero hace aplicable sobre el excedente el “derecho de preferencia” que consagra el C\u00f3digo de Comercio (art. 407), cuando ocurra el hecho de que la participaci\u00f3n privada en el capital social es igual o superior al 10% del capital suscrito y pagado, de manera que los accionistas tendr\u00e1n la opci\u00f3n de adquirir del paquete de acciones oficiales, una cantidad proporcional a las que pose\u00edan en la fecha en que se aprob\u00f3 el programa de enajenaci\u00f3n o colocaci\u00f3n de las acciones. <\/p>\n
Al consagrar el art\u00edculo 306 del decreto 663 de 1993, un reducto de acciones a las cuales pueden acceder los beneficiarios de los procesos de privatizaci\u00f3n de organismos del Estado seg\u00fan el art. 60 de la C.P., se est\u00e1 desconociendo el prop\u00f3sito constitucional impl\u00edcito en la noci\u00f3n de “democratizar” la propiedad accionaria, porque se reducen de antemano las opciones a que tienen derecho, restringi\u00e9ndolas a una cifra inmodificable, cerrada y sin ninguna racionalidad que la justifique. No se sabe por qu\u00e9 ni c\u00f3mo se lleg\u00f3 al 15% y no a otro volumen accionario, cuando el prop\u00f3sito constitucional, que se infiere del inciso 2o. del art\u00edculo 60 de la Carta, es que a los beneficiarios de la democratizaci\u00f3n se les prefiera en la oferta de venta, otorg\u00e1ndoles con tal fin, la primera opci\u00f3n de adquirir el volumen accionario correspondiente; es obvio, que de antemano se ha debido definir en el respectivo programa, las “condiciones especiales”, a que alude la norma constitucional, las cuales tienen que ver esencialmente con las condiciones particulares de financiaci\u00f3n de las operaciones de adquisici\u00f3n de las acciones, sin cuyo se\u00f1alamiento la voluntad del Constituyente ser\u00eda letra muerta. <\/p>\n
En esencia, el apoyo oficial constituye la condici\u00f3n que define el acceso democr\u00e1tico al haber accionario; y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque la propia Constituci\u00f3n lo impone, como se deduce de los t\u00e9rminos imperativos de la disposici\u00f3n, seg\u00fan la cual, el Estado “tomar\u00e1 las medidas conducentes” para alcanzar este prop\u00f3sito; Ello implica, como es obvio, el otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la administraci\u00f3n, para que en cada evento particular, seg\u00fan las circunstancias espec\u00edficas que rodeen la operaci\u00f3n y dentro de unos criterios de razonabilidad y equidad, adelante el proceso de democratizaci\u00f3n accionaria. <\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participaci\u00f3n econ\u00f3mica oficial, est\u00e1 obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenaci\u00f3n, a ofrecer, en primer t\u00e9rmino, el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales, previamente dise\u00f1adas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociaci\u00f3n, sin que ello implique que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisici\u00f3n de las acciones, pero obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos. De esta manera, se interpreta fielmente el mandato constitucional del inciso 2o. del art. 60, porque se permite a los sujetos destinatarios de dicha disposici\u00f3n, tener una amplia opci\u00f3n para que, seg\u00fan sus posibilidades econ\u00f3micas puedan adquirir todo o parte de las acciones objeto de la enajenaci\u00f3n. <\/p>\n
Precisa la Sala, que la reserva del m\u00ednimo del 15% de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, a que alude el inciso 3o. del art. 306 acusado, no se opone a la posibilidad de que se reserve en el respectivo programa de enajenaci\u00f3n de acciones un porcentaje superior. No obstante, la norma es inconstitucional, por violaci\u00f3n del inciso 2o. del art. 60 de la Carta, ya que el restante porcentaje del paquete accionario escapar\u00eda a la opci\u00f3n de compra preferencial que tienen los trabajadores y las organizaciones solidarias y de trabajadores. <\/p>\n
A juicio de la Corte, la norma del inciso 4o. del art. 306, no configura unidad normativa con lo dispuesto por el inciso 3o. de dicho art\u00edculo, que se declarar\u00e1 inexequible; por lo tanto, ha de entenderse que “las personas” a que alude aquel precepto son los trabajadores activos y pensionados de la entidad, fondos de empleados, fondos mutuos de inversi\u00f3n de empleados, fondos de cesant\u00edas y pensiones, cooperativas, sindicatos y otras organizaciones solidarias o de trabajadores. <\/p>\n
Igualmente son inconstitucionales los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 311 del decreto 663 de 1993, que conforman una unidad normativa, por cuanto la aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia en las condiciones que all\u00ed se regulan, esto es, con arreglo a la preceptiva correspondiente del C\u00f3digo de Comercio, resulta violatorio de la norma constitucional antes referenciada, pues dicho derecho, primar\u00eda sobre la voluntad constitucional que exige “democratizar” la propiedad accionaria. Dicho de otra manera, el reconocimiento del derecho de preferencia impedir\u00eda que sobre el volumen del 85% restante de las acciones, los trabajadores y organizaciones solidarias tuvieran opci\u00f3n de compra. <\/p>\n
No se puede aducir en defensa de la medida, la consagraci\u00f3n de un presunto derecho adquirido, protegido por la misma Constituci\u00f3n (art. 58), si se tiene en cuenta que el derecho de preferencia s\u00f3lo se concreta para el accionista con el car\u00e1cter de exigible, cuando se le formula la oferta de suscripci\u00f3n de acciones, pues es en este momento que surge a cargo de la sociedad la obligaci\u00f3n de efectuar la suscripci\u00f3n preferencial y el derecho correlativo del accionista a realizar dicha suscripci\u00f3n, como se deduce de la preceptiva de los arts. 383, inciso 1o., 388, inciso 2o., y 389 del C\u00f3digo de Comercio. Con anterioridad a la oferta de suscripci\u00f3n, el derecho de preferencia no es m\u00e1s que una simple expectativa, que no genera derechos adquiridos. <\/p>\n
El derecho de preferencia que los accionistas puedan tener en las empresas con participaci\u00f3n oficial accionaria, es inoponible a los beneficiarios del procesos de privatizaci\u00f3n a que se refiere el inciso 2o. del art. 60 constitucional, pues el ideal democr\u00e1tico que est\u00e1 presente en el pre\u00e1mbulo y diferentes normas de la Carta (arts. 1o., 2o., 3o., 103 y 260, entre otros), obliga al juez constitucional, ante el dilema de reconocer dicho derecho a hacer realidad el acceso a la propiedad accionaria de los trabajadores de dichas empresas y de las organizaciones solidarias y de trabajadores, a buscar la opci\u00f3n que tienda a hacer efectiva y real la democracia econ\u00f3mica. <\/p>\n
– Seg\u00fan el art. 339 del decreto 663 de 1993, este estatuto “sustituye e incorpora”, entre sus normas, las contenidas en la ley 35 de 1993, particularmente el inciso 3o. del art. 27, los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art. 32 de la ley 35 de 1993, que regulan de la misma manera, las normas acusadas del referido decreto 663. Por consiguiente, dado que “el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir c\u00f3digos, estatutos org\u00e1nicos o reg\u00edmenes legales integrales implica la derogaci\u00f3n de las normas incorporadas a estos para integrar un s\u00f3lo cuerpo normativo”3, el pronunciamiento de la Corte s\u00f3lo cobija a las disposiciones del decreto 663 que se declaran inexequibles y no a las de la ley 35 de 1993, que regularon la misma materia. <\/p>\n
VII. ALCANCE DE LA SENTENCIA. <\/p>\n
Conforme a lo expresado en la sentencia C-113\/934, seg\u00fan la cual es la Corte Constitucional la que fija los efectos de su propia sentencia, la Sala determina que, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos que puedan corresponderles a los sujetos a que alude el inciso 2o. del art. 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los efectos jur\u00eddicos de la presente decisi\u00f3n se generan desde el 2 de mayo de 1993, fecha de iniciaci\u00f3n de la vigencia del decreto 663, sin que ello implique, en modo alguno, que la Corte entre a pronunciarse en relaci\u00f3n con las situaciones jur\u00eddicas particulares y concretas que hubieran podido crearse durante la vigencia de las normas cuya inexequibilidad se declara. <\/p>\n
VIII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO: Declarar inexequibles el inciso 3o. del art\u00edculo 306, los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o., y los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 311 del Decreto- ley 663 de 1993. <\/p>\n
SEGUNDO: Seg\u00fan lo expuesto en la parte motiva, la presente sentencia produce efectos a partir del 2 de mayo de 1993, fecha de iniciaci\u00f3n de la vigencia del decreto 663. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1. Una R\u00e9plica al Neoliberalismo, Hernando Agudelo V. E. Servicios Cooperativos Siglo XXI, Bogot\u00e1 1.993. <\/p>\n
2. La democracia, Georges Burdeau, Ediciones Ariel, 1.965, p. 19. <\/p>\n
3. C- 558, octubre 15\/92 M.P. Ciro Angarita. <\/p>\n
4. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
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C-037-94 Sentencia C-037\/94 DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Desconocimiento al haber establecido un l\u00edmite en el volumen accionario de adquisici\u00f3n por trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores Al consagrar el art\u00edculo 306 del decreto 663 de 1993, un reducto de acciones a las cuales pueden acceder los beneficiarios de los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-851","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/851","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=851"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/851\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=851"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=851"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=851"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}