ACCION DE TUTELA-Improcedencia para hacer cumplir las leyes\/ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto \u00a0<\/p>\n
Primero, el demandante busca mediante la utilizaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela el cumplimiento de una ley, pretensi\u00f3n para la cual est\u00e1 expresamente establecida la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela. Segundo, su inconformidad respecto del monto de la inversi\u00f3n que la Naci\u00f3n deber\u00eda a su juicio realizar de conformidad con el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995. Esta se materializa jur\u00eddicamente, no obstante, mediante un acto administrativo de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, respecto del cual tampoco procede la acci\u00f3n de tutela. En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a confirmar la decisi\u00f3n del juez de tutela en segunda instancia en el sentido de declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela para hacer cumplir las leyes, y contra actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto. \u00a0<\/p>\n
VIA DE HECHO POR DEFECTO PROBATORIO-Inexistencia \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo involucra una v\u00eda de hecho por defecto probatorio consistente en que la falta de apreciaci\u00f3n de la confesi\u00f3n del apoderado del Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional sobre la no realizaci\u00f3n de la inversi\u00f3n \u00a0ordenada en el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995. Tampoco en esta hip\u00f3tesis se verifica la existencia de una v\u00eda de hecho por parte del mencionado tribunal. Esto puesto que a\u00fan si se acepta la existencia de una confesi\u00f3n sobre la inejecuci\u00f3n de la inversi\u00f3n que se endilga al Ministerio de Hacienda, lo cierto es que la valoraci\u00f3n del tal prueba s\u00f3lo podr\u00eda hacerse en el contexto de la procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento para perseguir la ejecuci\u00f3n de normas que establecen gasto. En este contexto, la valoraci\u00f3n de la prueba pod\u00eda ser diferente, pero ello no significa que se haya incurrido en una v\u00eda de hecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VIA DE HECHO-Inexistencia por rechazo de recursos contra decisiones adoptadas en la acci\u00f3n de cumplimiento \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-615703 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por Pedro Nel Galindo Yuste, Alcalde de Yaguar\u00e1 (Huila), por intermedio de apoderado, y otros contra la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n de la sentencia del seis (6) de junio de dos mil dos (2002), proferida por el Consejo Superior de la Judicatura-Sala Jurisdiccional Disciplinaria, al resolver la impugnaci\u00f3n presentada contra la sentencia del veinticuatro (24) de abril de 2002 que decidi\u00f3 sobre la acci\u00f3n de tutela instaurada por Pedro Nel Galindo Yuste, Alcalde de Yaguar\u00e1 (Huila), por intermedio de apoderado, y otros contra la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Hechos \u00a0<\/p>\n
1.1 El 20 de diciembre de 1995, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 226 de 1995, cuyo art\u00edculo 23 establece: \u201cART\u00cdCULO 23. El 10% del producto neto de la enajenaci\u00f3n de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, con exclusi\u00f3n de las correspondientes a las entidades financieras, se invertir\u00e1, por parte del Gobierno, en la ejecuci\u00f3n de proyectos de desarrollo regional en la misma entidad territorial, departamental o distrital en la cual est\u00e9 ubicada la actividad principal de la empresa cuyas acciones se enajenen.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.2 Mediante el Decreto 1741 de 1996, se aprob\u00f3 el programa de enajenaci\u00f3n de acciones que la Naci\u00f3n pose\u00eda en la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania S.A. E.S.P., en desarrollo de la pol\u00edtica gubernamental de privatizaciones en el sector el\u00e9ctrico. \u00a0<\/p>\n
1.3 El programa de venta se ejecut\u00f3 en dos fases, seg\u00fan lo preceptuado en el Decreto 1741 de 1996, la primera dirigida a los destinatarios especiales a los que se refiere el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y las Leyes 143 de 1994 y 226 de 1995, mientras que la segunda se llev\u00f3 a cabo mediante la oferta p\u00fablica del remanente de acciones no enajenadas en la primera. El programa de venta finaliz\u00f3 el 19 de diciembre de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4 Seg\u00fan Resoluciones 2876 y 3109 de 1996 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la adjudicaci\u00f3n de acciones en la primera fase se hizo por el monto de veinti\u00fan millones trescientos setenta mil trescientos cuarenta y seis pesos ($21\u2019370,346,00) y en la segunda fase por el monto de trescientos dos mil treinta y nueve millones ochocientos siete mil novecientos ochenta y un pesos ($302.039\u2019807,981,00), para un valor total bruto de trescientos dos mil sesenta y un millones ciento setenta y ocho mil trescientos veintisiete pesos ($302.061\u2019178,327,00). \u00a0<\/p>\n
1.5 El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico determin\u00f3 en veintinueve mil novecientos cuarenta millones setecientos mil pesos ($29.940,700,000,00) la participaci\u00f3n del 10% del producto neto de la enajenaci\u00f3n de la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania, que le correspond\u00eda al Departamento del Huila para la ejecuci\u00f3n de proyectos de desarrollo regional, de conformidad con el art\u00edculo 23 de la Ley 228 de 1995. \u00a0<\/p>\n
1.6 De conformidad con el documento CONPES 2931 del 11 de junio de 1997 \u2013 Programa de inversiones en el departamento del Huila con cargo a la participaci\u00f3n en el 10% del producto neto de la enajenaci\u00f3n de la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania \u2013, luego de escuchar los criterios expuestos por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la gobernaci\u00f3n departamental y las administraciones municipales, se concert\u00f3 distribuir los recursos anteriormente mencionados de la siguiente manera: Sector Infraestructura, $17.016 millones (57%); Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico, $8.330 millones (28%); Desarrollo Agropecuario, 370 millones (1%); Educaci\u00f3n, Recreaci\u00f3n y Deporte, $ 4.225 millones (14%). \u00a0<\/p>\n
2. Actuaciones previas a la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
Primera acci\u00f3n de cumplimiento \u00a0<\/p>\n
2.1 En junio de 1999\u00a0 Hugo Villegas G\u00f3mez, actuando como apoderado de Pedro Nel Villegas Yustre, Alcalde del Municipio de Yaguar\u00e1 (Huila), y de Dora In\u00e9s Rojas C\u00f3rdoba, Rosario Romero Ramos, Tob\u00edas Fierro Mej\u00eda y Mario Arias Barrera, vecinos de Yaguar\u00e1, instaur\u00f3 ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila acci\u00f3n de cumplimiento de la Ley 226 de 1995, espec\u00edficamente de su art\u00edculo 23. \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, mediante providencia del 14 de julio de 1999, Magistrada Ponente Dra. Esperanza Barrios de Ternera, rechaz\u00f3 la acci\u00f3n de cumplimiento interpuesta por falta del requisito de procedibilidad que establece el art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997. A su juicio, si bien los accionantes se hab\u00edan dirigido ya al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n el 15 de mayo de 1997, para solicitar el cumplimiento del art\u00edculo 23, dicha solicitud fue previa a la ley que reglament\u00f3 la acci\u00f3n cumplimiento y que exige la constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad p\u00fablica como requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n, por lo que en este caso no se cumpli\u00f3 con lo exigido por el mencionado art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997. \u00a0<\/p>\n
El apoderado interpuso recurso de apelaci\u00f3n contra el auto de rechazo, el cual fue confirmado mediante providencia del 30 de septiembre de 1999 por el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n B, Consejero Ponente Dr. Carlos A. Orjuela G\u00f3ngora, con el argumento de que la renuencia s\u00f3lo puede realizarse con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 393 de 1997 y no con anterioridad de dicha fecha como sucedi\u00f3 en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
El apoderado judicial interpuso recurso de reposici\u00f3n contra la providencia del 30 de septiembre de 1999 \u00a0alegando que la Ley 393 de 1997 no establece que el reclamo y la renuencia anteriores a su vigencia carecieran de valor \u00a0y que dicha interpretaci\u00f3n se erige en cortapisa al imperio de la norma constitucional. El Consejo de Estado, mediante auto del 28 de octubre de 1999, rechaz\u00f3 por improcedente el recurso de reposici\u00f3n en raz\u00f3n de que la Ley 393 de 1997 no prev\u00e9 dicho medio de impugnaci\u00f3n. Solicitada por el apoderado la revocatoria directa de esta \u00faltima providencia, el Consejo de Estado se estuvo a lo en ella resuelto con el argumento de que la acci\u00f3n de cumplimiento tiene un tr\u00e1mite especial se\u00f1alado en la Ley 393 de 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n en renuencia \u00a0<\/p>\n
2.2 El 21 de diciembre de 1999 y el 11 de febrero de 2000 fueron entregados al se\u00f1or Director Nacional de Planeaci\u00f3n y al se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico respectivamente, \u201clos escritos del abogado HUGO VILLEGAS GOMEZ (…), insistiendo en la inversi\u00f3n del 10% del producto de la venta de la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania S.A., en el citado ente territorial de conformidad con la Ley 226 de 1995\u201d. \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n popular \u00a0<\/p>\n
2.3 Posteriormente, Hugo Villegas G\u00f3mez, como apoderado del Alcalde de Yaguar\u00e1 y otros, instaur\u00f3 acci\u00f3n popular ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, con el argumento de que con el incumplimiento de la Naci\u00f3n \u201clos intereses y derechos de todo un conglomerado popular\u201d, los habitantes de Yaguar\u00e1, estaban siendo vulnerados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Segunda, Sub-secci\u00f3n B, Magistrada Ponente Irma Judith Valenzuela Pardo, mediante providencia del 16 de noviembre de 2000, rechaz\u00f3 por improcedente la acci\u00f3n popular, considerando que lo que se pretend\u00eda a trav\u00e9s de la acci\u00f3n era \u201cel cumplimiento de una norma legal que deb\u00eda ser objeto de una acci\u00f3n de esa naturaleza, previa constituci\u00f3n en renuencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Recurrida la anterior providencia, \u00e9sta fue confirmada por el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, Consejero Ponente Dr. Ricardo Hoyos Duque, \u201cpero admiti\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n a la acci\u00f3n de cumplimiento al considerar reunidos los presupuestos del art\u00edculo 10 de la ley 393 de 1997 y de manera especial el requisito de procedibilidad de constituci\u00f3n en renuencia\u201d y dispuso as\u00ed al mismo tiempo su env\u00edo al Tribunal Contencioso del Huila, en raz\u00f3n de su competencia territorial, para que fuera all\u00ed tramitado por v\u00eda de acci\u00f3n de cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
Segunda acci\u00f3n de cumplimiento \u00a0<\/p>\n
2.4 \u00a0El Tribunal Administrativo del Huila, Magistrado Ponente Dr. Jos\u00e9 Marcelino Triana Perdomo, mediante providencia del 22 de junio de 2001, neg\u00f3 por improcedente la acci\u00f3n de cumplimiento. Consider\u00f3 que la prohibici\u00f3n contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, en el sentido de que la acci\u00f3n de cumplimiento no puede \u201cperseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos\u201d, se aplica en este caso por cuanto la acci\u00f3n incoada \u201cpersigue el cumplimiento de una norma que establece gastos, lo que de por s\u00ed, hace nugatoria la acci\u00f3n propuesta\u201d. De otra parte, consider\u00f3 el Tribunal que no se cumpl\u00edan los supuestos del art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995, ya que \u00e9ste hace sujeto pasivo al \u201cgobierno nacional\u201d, lo cual no sucede en el caso de la venta de la Hidroel\u00e9ctrica de Betania, \u00a0por cuanto \u201cla Naci\u00f3n s\u00f3lo actu\u00f3 como simple mandataria, pues la enajenante fue ISAGEN S.A. E.S.P., recibiendo indirectamente los dividendos que le correspond\u00edan en virtud de la calidad de accionista de esta sociedad\u201d. \u00a0Finalmente, sostuvo el Tribunal que lo mandado por la norma en cuesti\u00f3n \u201cya se ha cumplido\u201d, pues el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico determin\u00f3 en 29.940.7 millones el 10% del producto neto de la enajenaci\u00f3n (…), certific\u00e1ndose por Planeaci\u00f3n Nacional que por este concepto, le correspondi\u00f3 al Municipio de Yaguar\u00e1, la suma de dos mil ciento cincuenta millones de pesos ($2.150.000.000\u201d). Estim\u00f3 que como lo discutido por el accionante es el monto de la inversi\u00f3n, la acci\u00f3n de cumplimiento no es \u201cla v\u00eda adecuada para establecer dicho aserto o discutir el monto de lo efectivamente asignado por dicho concepto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n B, Consejero ponente Dr. Tarsicio C\u00e1ceres Toro, mediante providencia del 20 de Septiembre de 2001, confirm\u00f3 la providencia del Tribunal del Huila, considerando primeramente que, de acuerdo con su jurisprudencia anterior, la inversi\u00f3n solicitada establece un gasto, y por tanto, la acci\u00f3n de cumplimiento en este caso es improcedente. Adem\u00e1s, sostuvo que la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad respecto del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997 propuesta por el actor en el recurso de apelaci\u00f3n no ameritaba pronunciamiento de la Sala, dado que \u201c el actor no argument\u00f3 la raz\u00f3n por la cual requiere la inaplicaci\u00f3n de dicho precepto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Contra la anterior decisi\u00f3n interpuso el apoderado el recurso extraordinario de revisi\u00f3n por considerar que se viol\u00f3 el debido proceso as\u00ed como el acceso a la justicia consagrado en el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n. No obstante, la respectiva Sala lo rechaz\u00f3 de plano mediante providencia del 9 de noviembre de 2001 manifestando que dado el car\u00e1cter especial del procedimiento para las acciones de cumplimiento no eran aplicables las normas generales sobre recurso extraordinario de revisi\u00f3n; adem\u00e1s, por ser este \u00faltimo extraordinario \u201cdebe existir norma expresa en la ley especial que as\u00ed lo autorice.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
Hugo Villegas G\u00f3mez instaur\u00f3 en nombre de los mismos poderdantes acci\u00f3n de tutela contra la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Estima que la omisi\u00f3n de la Naci\u00f3n en hacer la inversi\u00f3n que ordena la Ley 226 de 1995 vulnera el derecho colectivo de sus poderdantes, as\u00ed como de todos los habitantes de la regi\u00f3n de Yaguar\u00e1 a gozar de un ambiente sano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que \u201cen el presente caso existe la intenci\u00f3n de desconocerles a mis mandantes por completo su derecho, o si acaso, reconoc\u00e9rselo cercenado, como aparece en el documento Conpes 931 (…) pues apenas se ha apropiado una partida, como all\u00ed se dice, de $ 29.940.700.000 (veintinueve mil novecientos cuarenta millones setecientos mil pesos) cuando lo ordenado por la Ley 266 es de 10% sobre quinientos millones de d\u00f3lares (…) que al tipo de cambio actual de 2.309.82 (dato de El Tiempo, a Febrero 28 de 2002) equivale a casi el cu\u00e1druplo de lo que de mala gana, a rega\u00f1adientes, se quiere destinar en el presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, estima que las actuaciones judiciales, en especial la relativas al tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de cumplimiento no desvirtuaron los hechos aducidos, sino que los respectivos fallos se basaron en el par\u00e1grafo final del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 393 de 1997 que es un \u201cmico abiertamente inconstitucional que deber\u00edan inaplicar todos los jueces de tutela y acci\u00f3n de cumplimiento.\u201d Aduce que si como lo afirma el Consejo de Estado toda inversi\u00f3n es un gasto y el Estado funciona a trav\u00e9s de los gastos ordenados en el presupuesto, la consecuencia es que jam\u00e1s proceder\u00eda la acci\u00f3n de cumplimiento respecto de omisiones del Estado. En la negativa de los jueces a reconocer el incumplimiento de la Ley 226 percibe la vulneraci\u00f3n del derecho a acceder a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicit\u00f3 en consecuencia al juez de tutela ordenar al Gobierno Nacional a: 1) hacer inversiones que beneficien a la zona territorial donde se encuentra el Municipio de Yaguar\u00e1 (Huila), por un monto de cincuenta millones de d\u00f3lares\u201d; 2) tener en cuenta el tipo de cambio en el momento de efectuar la liquidaci\u00f3n, la correcci\u00f3n monetaria por el tiempo transcurrido y los intereses de mora\u201d; y, 3) que aplique el incentivo de que habla el art\u00edculo 39, inciso primero de la Ley 472 de 1998\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sentencia de tutela en primera instancia \u00a0<\/p>\n
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, con ponencia de la magistrada Margarita Cecilia Forero Rueda en sentencia del 24 de abril de 2002, deneg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela solicitada por considerarla improcedente para defender derechos colectivos (art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991) y por no poder las decisiones jurisdiccionales relativas a la denegaci\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento ser consideradas como v\u00edas de hecho que justificaran el amparo constitucional. Esto, de un lado por la existencia de una norma (el art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997) que proh\u00edbe expresamente que la acci\u00f3n de cumplimiento proceda frente a normas que establezcan gastos y que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, y de otro lado, porque \u201ctal como lo inform\u00f3 el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la Naci\u00f3n cumpli\u00f3 lo previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995, pues del 10% correspondiente a la enajenaci\u00f3n, al municipio de Yaguar\u00e1 se le asign\u00f3 la suma de $2.150 millones, en consideraci\u00f3n a que, la empresa hidroel\u00e9ctrica est\u00e1 en el Departamento del Huila y por ende todo su territorio ten\u00eda derecho a ese porcentaje\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Impugnaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El abogado Hugo Villegas G\u00f3mez impugn\u00f3 el fallo del Consejo Seccional de la Judicatura con el argumento de que lo que se instaur\u00f3 no fue una acci\u00f3n popular sino una acci\u00f3n de grupo, es decir que los derechos cuya protecci\u00f3n se pide no son derechos de toda la colectividad, sino de un grupo de personas, los habitantes de la regi\u00f3n de Yaguar\u00e1, \u00edntimamente interesados en la protecci\u00f3n de su medio ambiente\u201d. Estim\u00f3 adem\u00e1s que con la denegaci\u00f3n de la tutela se constituy\u00f3 \u201cuna franca v\u00eda de hecho\u201d, pues no encontr\u00f3 la sentencia sustentaci\u00f3n en \u201cninguna norma legal\u201d y, adem\u00e1s, neg\u00f3 a los actores \u201cel derecho de defensa y a la plenitud de las formas del juicio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Sentencia de segunda instancia objeto de revisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante sentencia del 6 de junio de 2002, con ponencia del magistrado Fernando Coral Villota, decidi\u00f3 modificar el fallo impugnado en el sentido de, por una parte, declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela en cuanto a la solicitud de ordenar al Gobierno Nacional a que realice las inversiones de que trata la Ley 226 de 1995 y, por otra parte, negar la acci\u00f3n de tutela, dada \u201cla ausencia de v\u00edas de hecho en las decisiones adoptadas por las autoridades de lo contencioso administrativo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Superior estudi\u00f3 por separado las pretensiones del actor para determinar, primero, si el Gobierno Nacional omiti\u00f3 realizar las inversiones que seg\u00fan la Ley 226 de 1995 deb\u00eda hacer en el municipio de Yaguar\u00e1 y, luego, si las decisiones del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y del Consejo de Estado al confirmar la impugnada violaron \u201cdirectamente el debido proceso\u201d y constituyeron v\u00edas de hecho, en particular si la decisi\u00f3n del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila \u201cmediante la cual fue negada por improcedente la acci\u00f3n de cumplimiento (…), carece de an\u00e1lisis probatorio, por cuanto no se hab\u00eda tenido en cuenta, \u201cla confesi\u00f3n hecha por el Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional quien afirma que no se ha iniciado el tr\u00e1mite para dar cumplimiento a la inversi\u00f3n por falta de una determinaci\u00f3n e informaci\u00f3n espec\u00edfica del Ministerio de Hacienda.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ad quem estim\u00f3 que la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela no se debe a su utilizaci\u00f3n para defender derechos colectivos, sino al hecho de haberse ejercido contra un acto de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto (art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991). Por otra parte, decidi\u00f3 denegar la tutela respecto de una posible v\u00eda de hecho en el tr\u00e1mite de las acciones de cumplimiento, pues no se observ\u00f3 error o arbitrariedad por parte de los operadores judiciales. Advirti\u00f3 el fallador que seg\u00fan el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el \u201cPrograma de inversiones en el departamento del Huila (…)\u201d, \u201cel valor total bruto recibido como producto de la enajenaci\u00f3n por la Naci\u00f3n fue de $302,061,178,327\u201d (…) \u201cy para efectos de determinar el producto neto (…) se realizaron las deducciones correspondientes, como fueron los gastos, costos y comisiones cobradas por el banquero de inversi\u00f3n para este proceso, por lo cual se obtuvo un valor neto de $29,940.7 millones\u201d, que fueron incorporados \u201cen el presupuesto de gastos de inversi\u00f3n durante las vigencias fiscales de 1997, 1998 y 1999, por valor de $14.521.4 millones, $7.650.9 millones y $7.768.4 millones respectivamente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Revisi\u00f3n por la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional e inicialmente no fue seleccionada para revisi\u00f3n. El magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil, de conformidad con el art\u00edculo 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante escrito del 1\u00ba de agosto de 2002 insisti\u00f3 sobre la necesidad de seleccionar para revisi\u00f3n la antedicha providencia, con miras a \u201cdeterminar si las decisiones proferidas con ocasi\u00f3n del estudio de la acci\u00f3n de cumplimiento y de la acci\u00f3n popular, conllevan una violaci\u00f3n a la garant\u00eda constitucional del acceso a la justicia y una v\u00eda de hecho violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de los peticionarios.\u201d Finalmente, la mencionada sentencia fue seleccionada para revisi\u00f3n por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero 8, mediante auto del 5 de agosto de 2002, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisi\u00f3n su conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil mediante escrito del 9 de diciembre de 2002 se declar\u00f3 impedido para conocer del proceso dada su previa solicitud de insistencia. No obstante, el anterior impedimento fue rechazado mediante auto del 9 de diciembre por los otros magistrados que integran la Sala Tercera de Revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Pruebas recaudadas por la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
El Alcalde Municipal de Yaguar\u00e1, en comunicaci\u00f3n del 13 de noviembre de 2002, remiti\u00f3 a la Corte con destino al proceso de la referencia, el informe de la Gobernaci\u00f3n del Huila, donde se especifican los proyectos ejecutados con el porcentaje correspondiente al Municipio de Yaguar\u00e1, como producto del 10% sobre la enajenaci\u00f3n de la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania. En dicho informe se especifican los montos ejecutados seg\u00fan los diferentes proyectos suscritos por Findeter y el Departamento del Huila con respecto al Municipio de Yaguar\u00e1. El director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n manifiesta finalmente: \u201cEl aporte hecho por la enajenaci\u00f3n de la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania a trav\u00e9s de Findeter fue de $ 2,150,000,000.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. Consideraciones y Fundamentos \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Es competente esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los art\u00edculos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
Dos son los aspectos que el accionante plantea para afirmar la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de sus poderdantes: la omisi\u00f3n de la Naci\u00f3n en hacer a cabalidad la inversi\u00f3n que ordena el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995, y las v\u00edas de hecho en que habr\u00edan incurrido las autoridades judiciales en el tr\u00e1mite de las acciones adelantadas para exigir el cumplimiento del art\u00edculo 23 antes citado. Corresponde en consecuencia a la Corte en sede de revisi\u00f3n establecer lo siguiente: \u00bfEs constitucionalmente acertada la decisi\u00f3n del juez de tutela en segunda instancia, en el sentido de declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela con respecto de la primera pretensi\u00f3n y de denegar la tutela por inexistencia de v\u00edas de hecho?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Improcedencia de la acci\u00f3n de tutela para hacer cumplir las leyes y contra actos de car\u00e1cter general \u00a0<\/p>\n
El accionante solicita al juez de tutela que ordene al Gobierno hacer inversiones que beneficien a la zona territorial donde se encuentra el Municipio de Yaguar\u00e1 (Huila), por un monto de cincuenta millones de d\u00f3lares, es decir, el 10% de quinientos millones de d\u00f3lares que seg\u00fan \u00e9l fue el precio de venta, por considerar que tal es la correcta intelecci\u00f3n el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995. Considera que agotadas las acciones y recursos ante las autoridades judiciales para exigir el cumplimiento de la ley y la protecci\u00f3n de los derechos colectivos, y ante el desconocimiento del derecho a acceder a la justicia dado el formalismo con que dichas autoridades actuaron en desmedro de la Constituci\u00f3n y la ley, el \u00fanico camino a su disposici\u00f3n es la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
La Corte no comparte la tesis del demandante, puesto que el contenido de la solicitud \u2013el cumplimiento de la ley\u2013 es diferente e independiente de la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y a acceder a la justicia por parte de las autoridades que tramitaron la acci\u00f3n de cumplimiento. Prueba de ello es que de verificarse la existencia de una v\u00eda de hecho en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de cumplimiento los jueces de tutela pueden ordenar, con miras a proteger los derechos constitucionales fundamentales vulnerados, que se enmiende o corrija la actuaci\u00f3n judicial, sin abrogarse ellos mismos la competencia de hacer cumplir la ley, prop\u00f3sito cuya persecuci\u00f3n est\u00e1 excluida del \u00e1mbito de la acci\u00f3n de tutela, de conformidad con el Decreto 306 de 1992, que al respecto dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2o. De los derechos protegidos por la acci\u00f3n de tutela. De conformidad con el art\u00edculo 1o. del Decreto 2591 de 1991, la acci\u00f3n de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales fundamentales, y por lo tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que s\u00f3lo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquiera otra norma de rango inferior.\u201d (Se subraya fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Varias razones llevan a la Corte a confirmar la sentencia de tutela objeto de revisi\u00f3n con respecto a esta primera pretensi\u00f3n. Primero, el demandante busca mediante la utilizaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela el cumplimiento de una ley, pretensi\u00f3n para la cual est\u00e1 expresamente establecida la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela. Segundo, su inconformidad respecto del monto de la inversi\u00f3n que la Naci\u00f3n deber\u00eda a su juicio realizar de conformidad con el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995 en el Municipio de Yaguar\u00e1 \u201350 millones de d\u00f3lares y no una cuarta parte de esta cifra\u2013, lo es respecto de la decisi\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Esta se materializa jur\u00eddicamente, no obstante, mediante un acto administrativo de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, respecto del cual tampoco procede la acci\u00f3n de tutela de conformidad con el art\u00edculo 6\u00ba numeral 5\u00ba del Decreto 2591 de 1991, estando a disposici\u00f3n de los interesados las acciones contencioso administrativas correspondientes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a confirmar la decisi\u00f3n del juez de tutela en segunda instancia en el sentido de declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela para hacer cumplir las leyes, y contra actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto. Lo anterior es independiente de la posible existencia de v\u00edas de hecho por parte de las autoridades judiciales en el tr\u00e1mite de las acciones de cumplimiento adelantadas por el demandante. \u00a0<\/p>\n
4. Inexistencia de v\u00edas de hecho en el presente caso, pese al formalismo de algunas interpretaciones sobre la constituci\u00f3n en renuencia \u00a0<\/p>\n
La inconformidad del accionante con las actuaciones judiciales que acusa de violar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia se concreta en cuatros cargos: 1) el indebido rechazo de la primera acci\u00f3n de cumplimiento, por la no constituci\u00f3n en renuencia a la autoridad p\u00fablica con posteridad a la expedici\u00f3n de la Ley 393 de 1997 que consagr\u00f3 este requisito de procedibilidad en su art\u00edculo 8, pese a haber recurrido el mismo actor, sin \u00e9xito, con anterioridad a la vigencia de dicha ley, ante el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n a exigir el cumplimiento del art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995; 2) el desconocimiento de una prueba determinante como lo era la confesi\u00f3n hecha durante el tr\u00e1mite de la segunda acci\u00f3n de cumplimiento por el apoderado del Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional en el sentido de que \u201cno se hab\u00eda iniciado el tr\u00e1mite para dar cumplimiento a la inversi\u00f3n por falta de una determinaci\u00f3n e informaci\u00f3n espec\u00edfica del Ministerio de Hacienda\u201d; 3) la inconstitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997 \u2013que en contrav\u00eda al texto del art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n establece la improcedencia de la acci\u00f3n de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos\u2013 y el rechazo indebido de la segunda acci\u00f3n de cumplimiento con fundamento en dicho par\u00e1grafo; 4) el rechazo de recursos ordinarios y extraordinarios, consagrados en las normas generales de procedimiento administrativo, contra decisiones judiciales adoptadas en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de cumplimiento, con el argumento del car\u00e1cter especial de la Ley que reglamenta la acci\u00f3n de cumplimiento, lo cual impedir\u00eda extender a ella el r\u00e9gimen contencioso general. \u00a0<\/p>\n
4.1 En relaci\u00f3n con el rechazo de la primera acci\u00f3n de cumplimiento, y la posible vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia, la Corte considera que si bien el principio de prevalencia del derecho sustancial ha debido llevar al respectivo tribunal a entender como cumplida la exigencia de constituci\u00f3n en renuencia regulada en la Ley 393 de 1997, ya que los interesados se hab\u00edan dirigido ya al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n el 15 de mayo de 1997 para solicitar el cumplimiento del art\u00edculo 23 sin obtener respuesta positiva al respecto, lo cierto es que la interpretaci\u00f3n hecha por el Tribunal Contencioso Administrativo, y luego refrendada por el H. Consejo de Estado, no constituye una v\u00eda de hecho, esto es, como una actuaci\u00f3n arbitraria e inopinada de las autoridades judiciales. En efecto, los mencionados jueces contencioso administrativos limitaron el derecho a acceder a la justicia mediante el rigorismo y formalismo con que interpretaron la ley; pero de esta actuaci\u00f3n no puede predicarse un actuar \u201cen los extramuros del derecho\u201d. Esto porque existen argumentos, as\u00ed no hayan sido aducidos por tales jueces en su defensa, que respaldan su interpretaci\u00f3n, a saber, que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica antes de expedida la Ley 393 de 1997 pod\u00eda entenderse como un acto presunto consistente en un silencio administrativo negativo demandable ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En consecuencia, no se configura en esta primera hip\u00f3tesis la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales por v\u00eda de hecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 El segundo cargo involucra una v\u00eda de hecho por defecto probatorio consistente en que la falta de apreciaci\u00f3n de la confesi\u00f3n del apoderado del Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional sobre la no realizaci\u00f3n de la inversi\u00f3n \u00a0ordenada en el art\u00edculo 23 de la Ley 226 de 1995 por falta de \u201cdeterminaci\u00f3n e informaci\u00f3n por parte del Ministerio de Hacienda\u201d, prueba \u00e9sta que de haber sido tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo del Huila ha debido llevar a ordenar el cumplimiento solicitado. No obstante, en concepto de la Corte tampoco en esta hip\u00f3tesis se verifica la existencia de una v\u00eda de hecho por parte del mencionado tribunal. Esto puesto que a\u00fan si se acepta la existencia de una confesi\u00f3n sobre la inejecuci\u00f3n de la inversi\u00f3n que se endilga al Ministerio de Hacienda, lo cierto es que la valoraci\u00f3n del tal prueba s\u00f3lo podr\u00eda hacerse en el contexto de la procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento para perseguir la ejecuci\u00f3n de normas que establecen gasto. En este punto la valoraci\u00f3n de la prueba no pod\u00eda escindirse de la aplicaci\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, que proh\u00edbe que con esta acci\u00f3n se persiga el cumplimiento de normas que establecen gastos. En este contexto, la valoraci\u00f3n de la prueba pod\u00eda ser diferente, pero ello no significa que se haya incurrido en una v\u00eda de hecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3 En cuanto la v\u00eda de hecho por la pretendida inconstitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997 basta reafirmar lo expuesto por el juez de tutela cuyo fallo es objeto de revisi\u00f3n. Dicha norma fue declarada exequible mediante sentencia C-157 de 19981, proferida por esta Corporaci\u00f3n. En consecuencia, no es posible afirmar la existencia de una v\u00eda de hecho en la actuaci\u00f3n del Tribunal Administrativo del Huila, y posteriormente del H. Consejo de Estado, por haberse basado en dicha norma para denegar la segunda acci\u00f3n de cumplimiento por improcedente. \u00a0<\/p>\n
4.4 Finalmente, en cuanto a la aplicabilidad de las reglas generales sobre recursos ordinarios o extraordinarios en el tr\u00e1mite especial de la acci\u00f3n de cumplimiento regulada en la Ley 393 de 1997, la Corte debe reconocer que la m\u00e1xima instancia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa puede v\u00e1lidamente interpretar el alcance de la precitada normatividad dentro del marco constitucional. Por ello, la tesis del H. Consejo de Estado, en el sentido de que contra las providencias dictadas en el proceso judicial de la acci\u00f3n de cumplimiento no caben los recursos de reposici\u00f3n o de revisi\u00f3n en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo es una interpretaci\u00f3n v\u00e1lida por parte de las autoridades judiciales, sin que de ella pueda predicarse que constituye una v\u00eda de hecho. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte tampoco encuentra que las actuaciones judiciales en el tr\u00e1mite de las acciones de cumplimiento y popular vulneren los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia. Por lo tanto, la Corte proceder\u00e1 a confirmar la sentencia objeto de revisi\u00f3n en cuanto que deneg\u00f3 la tutela impetrada por el accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2002, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria en el proceso de la referencia \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Por Secretar\u00eda, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA \u00a0ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Magistrados ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Salvaron su voto respecto de la exequibilidad del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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