C-039-94<\/p>\n
Sentencia No. C-039\/94 <\/p>\n
LEY-Unidad de materia\/CONGRESISTA-Liquidaci\u00f3n de Derechos Prestacionales <\/p>\n
Del an\u00e1lisis objetivo del contenido de las disposiciones de la ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el art\u00edculo 14 acusado, respecto a la fijaci\u00f3n de precisas y concretas condiciones para la liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extra\u00f1a a la que debe predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedici\u00f3n de la norma acusada, se desconoci\u00f3 la unidad material de la ley, que se predica en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad <\/p>\n
La ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992. <\/p>\n
REF.: <\/p>\n
EXPEDIENTE D-339 <\/p>\n
NORMA ACUSADA: <\/p>\n
Art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, “por la cual se modifica el presupuesto de rentas y recursos de capital, el decreto-ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
TEMA: <\/p>\n
Unidad de materia en la ley (art.158 CP) y temporalidad de la ley de presupuesto. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
JUAN MANUEL CHARRY URUE\u00d1A. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D. C., febrero tres (3) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites de orden constitucional y legal de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a dictar la decisi\u00f3n respectiva, en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUE\u00d1A contra del art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El texto de la norma acusada es el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tase con autoridad el Art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidaci\u00f3n de pensiones, reajustes, sustituciones, cesant\u00edas y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representaci\u00f3n, prima de localizaci\u00f3n y vivienda, prima de salud y dem\u00e1s primas que constituyan el \u00faltimo ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los \u00faltimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992.” <\/p>\n
III. DEMANDA. <\/p>\n
En su demanda, el actor presenta los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la norma acusada: <\/p>\n
\u2022 Respecto a la naturaleza de la norma legal acusada, argumenta que “se trata de una norma dictada con base en el numeral 1 del art\u00edculo 150, que permite al Congreso mediante ley “interpretar” otra ley, en este caso, el art\u00edculo 17 de la ley 04 de 1992″, que adem\u00e1s es “modificatoria del presupuesto de rentas o ley de apropiaciones, esto es, dictada con base en el numeral 11 del art\u00edculo 150, con vigencia restringida a la anualidad de las apropiaciones”. <\/p>\n
\u2022 Al referirse a la norma interpretada, afirma que “la ley 04 de 1992, cuyo art\u00edculo 17 es objeto de interpretaci\u00f3n con autoridad por parte de la norma acusada, fue dictada con base en el Art\u00edculo 150, numeral 19, literales e y f de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esto es, ley-cuadro”. <\/p>\n
Con base en esas precisiones, dice que se viol\u00f3 el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, que se\u00f1ala la facultad del Congreso para “dictar normas generales y se\u00f1alar en ellas objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno”, para “fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica”, pero no para determinar la forma de aplicaci\u00f3n de una ley-cuadro y sus reglamentos. <\/p>\n
\u2022 Agrega adem\u00e1s, que “el Congreso incluye en una ley anual del presupuesto y apropiaciones una norma NO relacionada con esta misma materia”; porque “en este caso no hay conexidad entre la materia de la ley, -apropiaci\u00f3n presupuestal para la anualidad de 1992- y el art\u00edculo demandado que interpreta una ley-cuadro con el fin de fijar precisas y concretas condiciones para la liquidaci\u00f3n de derechos salariales de los Senadores y Representantes”. <\/p>\n
\u2022 Finalmente anota que “hay desbordamiento del marco conceptual de la ley, del cual deriva manifiesta infracci\u00f3n a la Constituci\u00f3n. La norma acusada es reflejo de la insana costumbre del Congreso de aprovechar la circunstancia de urgencia y necesidad de una ley para introducir disposiciones que rompen la unidad material de la misma y en este caso benefician a los mismos legisladores”, y concluye que “rompiendo la unidad de una ley de apropiaciones, el Congreso dict\u00f3 una norma interpretativa de una ley-cuadro de naturaleza salarial”, es decir, que se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ellas”. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n aboga por la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, y, en tal virtud, presenta los siguientes argumentos: <\/p>\n
\u2022 El art\u00edculo demandado “contraviene ostensiblemente el principio de la unidad de materia legislativa consagrado en el canon 158 superior, toda vez que prima facie puede apreciarse la ausencia de similitud entre su contenido (liquidaci\u00f3n de las prestaciones de los Congresistas) y el contenido general de la ley a la cual pertenece aquella (modificar el presupuesto de rentas y recursos de capital y el decreto-ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1992)”; principio, que seg\u00fan el mismo Procurador, “hunde sus ra\u00edces en la seguridad jur\u00eddica entendida esta como un valor de indiscutible importancia para el Estado” (par\u00e9ntesis fuera de texto). <\/p>\n
\u2022 El art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, “m\u00e1s que una simple previsi\u00f3n con la cual se pretenda racionalizar el trabajo legislativo, contiene un verdadero principio rector de la formaci\u00f3n de la ley, que encuentra asidero no s\u00f3lo en el mismo pre\u00e1mbulo sino en su art\u00edculo 3o, en donde se reconoce en forma di\u00e1fana la soberan\u00eda popular de la cual dimana el poder p\u00fablico ejercido, entre otras, por la Rama Legislativa encargada de hacer las leyes (P. arts. 113 y 114). Esta es la raz\u00f3n por la cual la ley ha sido definida como ‘una declaraci\u00f3n de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n’ (C.C. art. 4o.). Por manera, que una ley que sea expedida sin observar los procedimientos para su elaboraci\u00f3n no constituye un verdadero acto de soberan\u00eda popular, y en consecuencia se impone la declaratoria de su inexequibilidad por parte del alto Tribunal”. <\/p>\n
\u2022 Existe infracci\u00f3n de los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los cuales se se\u00f1ala que en materia del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica, as\u00ed como en la regulaci\u00f3n de las prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales, al Congreso \u00fanicamente le corresponde dictar las normas generales e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, al desarrollar dichas normas. En efecto, advierte, que el legislador so pretexto de ejercer la atribuci\u00f3n constitucional de interpretar la ley (numeral 1\u00b0 del art. 150 de la C.P.), usurpa la competencia que en la materia le corresponde al Gobierno. <\/p>\n
\u2022 La ley 4a. de 1992, es decir, la ley que contiene la norma que se pretende interpretar mediante el art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, “es una ley-cuadro en virtud de la cual, como lo ha venido reconociendo tradicionalmente esa Corporaci\u00f3n, se opera una distribuci\u00f3n de competencias entre el legislador y el Gobierno que se desenvuelve en \u00f3rbitas distintas por ministerio de la propia Constituci\u00f3n (C.P. art. 150-19), correspondi\u00e9ndole a \u00e9ste \u00faltimo la tarea de desarrollar detalladamente las pol\u00edticas generales trazadas por el legislador (Cfr. Sentencia C-510 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Munoz)”. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
Es competente la Corte Constitucional para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque la norma acusada hace parte de una ley. <\/p>\n
B. Cuesti\u00f3n preliminar. <\/p>\n
A trav\u00e9s del art\u00edculo 17 de la ley 04 del 18 de mayo de 19921 , “mediante la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”, se dispuso lo siguiente: <\/p>\n
“El Gobierno Nacional establecer\u00e1 un r\u00e9gimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y \u00e9stas no podr\u00e1n ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el \u00faltimo a\u00f1o, y por todo concepto, perciba el congresista y se aumentar\u00e1n en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario m\u00ednimo legal. <\/p>\n
PARAGRAFO. La liquidaci\u00f3n de pensiones, reajustes y sustituciones se har\u00e1 teniendo en cuenta el \u00faltimo ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete jubilaci\u00f3n, el reajuste o la sustituci\u00f3n respectiva”. <\/p>\n
Mediante los decretos 801 del 21 de mayo, 802 del 21 de mayo, 1076 del 26 de junio y 1303 del 4 de agosto de 1992, el Gobierno fij\u00f3 y regul\u00f3, tanto el aludido r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, miembros de la fuerza p\u00fablica y del Congreso, como el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales. En efecto, a trav\u00e9s de \u00e9stos decretos, se se\u00f1al\u00f3 la asignaci\u00f3n b\u00e1sica de los miembros del Congreso, se reconocieron las primas de localizaci\u00f3n, vivienda y salud (decreto 801), se decret\u00f3 un subsidio de alimentaci\u00f3n para los empleados del Congreso, se estableci\u00f3 la remuneraci\u00f3n mensual de los secretarios generales del Senado y C\u00e1mara (decreto 802), se dictaron normas sobre el retiro compensado de los empleados del Congreso, el r\u00e9gimen de pensiones e indemnizaciones (decreto 803) y se expidieron normas sobre la asignaci\u00f3n mensual de algunos empleados del Congreso (decreto 1303). <\/p>\n
Por medio del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, “por la cual se modifica el presupuesto de rentas y recursos de capital, el decreto-ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones”, se prescribi\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“En ejercicio de la facultad conferida por el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tase con autoridad el Art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidaci\u00f3n de pensiones, reajustes, sustituciones, cesant\u00edas y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representaci\u00f3n, prima de localizaci\u00f3n y vivienda, prima de salud y dem\u00e1s primas, subsidios y vi\u00e1ticos que constituyan el \u00faltimo ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los \u00faltimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992 “. <\/p>\n
C. An\u00e1lisis de los cargos de la demanda. <\/p>\n
En lo que respecta a la alegada vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, en el sentido de que en este caso no hay conexidad entre la materia de la ley, -apropiaci\u00f3n presupuestal para la anualidad de 1992- y el art\u00edculo demandado-interpretaci\u00f3n una ley-marco con el fin de fijar precisas y concretas condiciones para la liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes-, esta Corte, considera lo siguiente: <\/p>\n
En punto a la unidad de materia legislativa, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 93 de 19862 indic\u00f3 que la finalidad del art. 77 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886, “fue la de buscar una sistematizaci\u00f3n racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones muchas veces repentinas, an\u00f3nimas o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no hab\u00edan sufrido el tr\u00e1mite regular del proyecto original. Estas inserciones se conocieron en nuestro lenguaje parlamentario con el nombre de “micos”, para significar lo extra\u00f1o y sorpresivo del precepto, en relaci\u00f3n con el texto en general de la ley”. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, obedece al prop\u00f3sito de que dentro del proceso legislativo, opere una metodolog\u00eda, conforme a la cual sea posible que el conjunto de normas que hacen parte de un proyecto de ley observen o tengan una conexidad con la materia que lo caracteriza, o se hallen encaminadas a un mismo fin, o como lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la mencionada sentencia C-133 de 1993, en la cual se precis\u00f3, “que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para evitar que se introduzcan en los proyectos de ley preceptos que resulten totalmente contrarios, ajenos o extra\u00f1os a la materia que se trata de regular en el proyecto o a la finalidad buscada por \u00e9l”. <\/p>\n
A trav\u00e9s de la ley 17 de 1992, se dispuso b\u00e1sicamente lo siguiente: Adicionar con base en los certificados de disponibilidad expedidos, los c\u00f3mputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 1992; modificar el decreto-ley de apropiaciones 2819 de 1991, adicionando y reduciendo el presupuesto general de la Naci\u00f3n, efectuando contracr\u00e9ditos y cr\u00e9ditos en el mismo, para atender los gastos de funcionamiento del Estado, para inversi\u00f3n p\u00fablica, pago de sentencias judiciales y pago del servicio de la deuda p\u00fablica durante la vigencia fiscal aludida, y puntualizar algunos aspectos sobre la ejecuci\u00f3n de las apropiaciones presupuestales que sean financiadas con t\u00edtulos de tesorer\u00eda y sobre la fuente de financiaci\u00f3n de los programas calificados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico como prioritarios. <\/p>\n
Del an\u00e1lisis objetivo del contenido de las disposiciones de la ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el art\u00edculo 14 acusado, respecto a la fijaci\u00f3n de precisas y concretas condiciones para la liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extra\u00f1a a la que debe predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedici\u00f3n de la norma acusada, se desconoci\u00f3 la unidad material de la ley, que se predica en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u2022 A la anterior consideraci\u00f3n, debe adem\u00e1s agregarse, que la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992. <\/p>\n
\u2022 As\u00ed las cosas, esto es, establecida la inconstitucionalidad del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, no es necesario entrar a dilucidar lo alegado por el accionante, en el sentido de que se vulnera el art\u00edculo 150 numeral 19, letra e), de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual al Gobierno le corresponde fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica, con arreglo a las regulaciones de la ley marco o cuadro, y al Congreso solamente le compete dictar las normas generales, esto es, se\u00f1alar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno al desarrollar, a trav\u00e9s de actos administrativos reglamentarios, las referidas materias. <\/p>\n
VI. DECISION. <\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 14 de la ley 17 del 8 de octubre de 1992, “por la cual se modifica el presupuesto de rentas y recursos de capital, el decreto-ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 En sentencia C-133 de 1993, de esta Corporaci\u00f3n y con ponencia del Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, se manifest\u00f3 que la ley 04 de 1992 era una ley marco. <\/p>\n
2 M.P. Fabio Mor\u00f3n Diaz <\/p>\n
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