C-050-94<\/p>\n
Sentencia No. C-050\/94 <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza <\/p>\n
Entre las m\u00e1s importantes innovaciones de la nueva Carta Pol\u00edtica figura la de haber elevado al Banco de la Rep\u00fablica a la categor\u00eda de \u00f3rgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico econ\u00f3mico, con autonom\u00eda patrimonial, t\u00e9cnica y administrativa, sujeta a un r\u00e9gimen especial, con el prop\u00f3sito primordial de ejercer las funciones de banca central. En el actual r\u00e9gimen constitucional el Banco no est\u00e1 sujeto a la intervenci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, sino a la regulaci\u00f3n que de sus funciones haga directamente el legislador y al control pol\u00edtico que realice el Congreso sobre la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas a su cargo, con base en los informes que el Banco rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n o de los informes que se le soliciten al Gerente General en relaci\u00f3n con sus funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso final del art\u00edculo 208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes de las C\u00e1maras. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda Administrativa <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda de Gesti\u00f3n <\/p>\n
La autonom\u00eda de gesti\u00f3n y de decisi\u00f3n del Banco frente al Gobierno, significa que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeci\u00f3n a las instrucciones pol\u00edticas del Gobierno, pero s\u00ed en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda T\u00e9cnica <\/p>\n
La autonom\u00eda t\u00e9cnica del Banco se traduce en t\u00e9rminos de su capacidad para analizar libremente los fen\u00f3menos monetarios y para dise\u00f1ar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del pa\u00eds, con prevalencia de consideraciones de inter\u00e9s p\u00fablico y de beneficio de la econom\u00eda nacional. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda Patrimonial <\/p>\n
La autonom\u00eda patrimonial implica que podr\u00e1 integrar y disponer de sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizar\u00e1 en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtenci\u00f3n de las utilidades y en la destinaci\u00f3n de las mismas; as\u00ed, las reservas internacionales deben manejarse con los dem\u00e1s activos, desapareciendo la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administraci\u00f3n de sus activos se destinar\u00e1n para constitu\u00edr las reservas legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervenci\u00f3n en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilizaci\u00f3n de los instrumentos a su cargo. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones culturales\/COMPETENCIA DE REGULACION NORMATIVA CONCURRENTE <\/p>\n
En materia de Banca Central la competencia de regulaci\u00f3n normativa no es tan s\u00f3lo de car\u00e1cter constitucional o estatutaria, sino tambi\u00e9n, legislativa. La circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de acci\u00f3n del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha venido cumpliendo al lado de las b\u00e1sicas de banca central, no entra\u00f1a desconocimiento de la autonom\u00eda de que constitucionalmente se ha dotado a dicho ente. Es claro que en este \u00e1mbito la Carta confiere al legislador una competencia de regulaci\u00f3n normativa concurrente, la cual, desde luego, se supedita a lo que ella dispone. <\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO <\/p>\n
La previsi\u00f3n que el legislador consagra, consistente en se\u00f1alar que no podr\u00e1 efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el presupuesto del Banco de la Rep\u00fablica, reflejo del principio que igualmente rige para el presupuesto general de la Naci\u00f3n, es consecuencia obligada del mandato constitucional que dicta la observancia del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y orden en materia del gasto. Con raz\u00f3n, puede observarse que esta normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto a este compete preservar el equilibrio macroecon\u00f3mico y tutelar el inter\u00e9s general. <\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Reversi\u00f3n de utilidades\/CONFIS <\/p>\n
Si el Estado es el sujeto que debe asumir las eventuales p\u00e9rdidas que en un determinado ejercicio resultaren de las operaciones del Banco, es apenas l\u00f3gico que, en reciprocidad y a modo de compensaci\u00f3n, la ley prevea la reversi\u00f3n a sus arcas de los excedentes de las utilidades que de un cierto ejercicio pudieren resultar, una vez se hayan apropiado los recursos requeridos con destino a las reservas de estabilizaci\u00f3n y correcci\u00f3n monetaria, conforme lo ordena la ley. Por lo mismo, resulta necesario que el Estado, por intermedio de sus correspondientes autoridades de coordinaci\u00f3n presupuestal, -naturaleza que tiene el CONFIS-, conozca con antelaci\u00f3n y en cada vigencia el presupuesto proyectado para la entidad, a fin de contar con un c\u00e1lculo probable pero confiable del balance presupuestal del Banco, que a su turno permita al Estado hacer las proyecciones econ\u00f3micas acerca de los recursos que ingresar\u00e1n como utilidades, o que egresar\u00e1n para enjugar el estimativo de p\u00e9rdidas -si lo hubiere-, sin que ello signifique desconocimiento de la autonom\u00eda patrimonial del Banco. <\/p>\n
SALA PLENA <\/p>\n
REF: EXPEDIENTE D-330 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 25 par\u00e1grafo y 27 numerales 3o. y 8o., literal e) de la Ley 31 de 1992. <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
\u2022 Autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Aprobada por Acta No. 8 de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, febrero diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda interpuesta por el ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS en contra de algunos apartes de los art\u00edculos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992, “por la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasar\u00e1n los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Al proveer sobre la admisi\u00f3n el Magistrado Sustanciador decret\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas y dispuso que, una vez vencido el t\u00e9rmino probatorio, se fijara en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corte por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, para efectos de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana; se enviara copia de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Gerente del Banco de la Rep\u00fablica y a su Junta Directiva, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Presidente del Congreso, para que, si lo tuvieren a bien, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los preceptos parcialmente acusados. <\/p>\n
II. LAS NORMAS DEMANDADAS. <\/p>\n
Los apartes de los art\u00edculos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992 que se demandan, son los que figuran resaltados en su transcripci\u00f3n: <\/p>\n
“LEY 31 DE 1992 <\/p>\n
(diciembre 29) <\/p>\n
“Por la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasar\u00e1n los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
TITULO II <\/p>\n
Funciones del Banco y de su Junta Directiva <\/p>\n
CAPITULO VII <\/p>\n
Actividades Conexas. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 25.-Funciones de car\u00e1cter cultural. El Banco podr\u00e1 continuar cumpliendo \u00fanicamente las funciones culturales y cient\u00edficas que actalmente desarrolla. <\/p>\n
“Corresponde al Consejo de Administraci\u00f3n, se\u00f1alar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se realicen estas actividades con sujeci\u00f3n al presupuesto anual aprobado por la Junta Directiva. <\/p>\n
…” <\/p>\n
TITULO III <\/p>\n
Normas generales para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco. <\/p>\n
CAPITULO I <\/p>\n
Materias generales. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 27.- Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la Rep\u00fablica regular\u00e1n, cuando menos, las siguientes materias: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“3. No podr\u00e1 efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el Presupuesto, que peri\u00f3dicamente deber\u00e1 aprobar la Junta Directiva, a iniciativa del Gerente General. <\/p>\n
El Consejo de Pol\u00edtica Fiscal -CONFIS, deber\u00e1 emitir, previa a la aprobaci\u00f3n de dicho presupuesto por la Junta, un concepto sobre la incidencia del mismo en las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“8. <\/p>\n
e) Utilidades, p\u00e9rdidas y transferencias a cargo del Gobierno Nacional. El remanente de las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el literal anterior, ser\u00e1n de la Naci\u00f3n. Las p\u00e9rdidas del ejercicio ser\u00e1n cubiertas por la Naci\u00f3n, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior. <\/p>\n
“Las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica no podr\u00e1n distribu\u00edrse o trasladarse a la Naci\u00f3n si no se han enjugado totalmente las p\u00e9rdidas de ejercicios anteriores no cubiertas con cargo a sus reservas. <\/p>\n
“En todo caso, anualmente se proyectar\u00e1 el resultado neto de la operaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica y \u00e9ste deber\u00e1 incorporarse en la ley anual del Presupuesto. Para este efecto, las utilidades que se proyecte recibir del Banco de la Rep\u00fablica se incorporar\u00e1n al Presupuesto de Rentas; as\u00ed mismo, se har\u00e1n las apropiaciones necesarias en caso de que se prevea d\u00e9ficit en el Banco de la Rep\u00fablica y hasta concurrencia del mismo y de las p\u00e9rdidas acumuladas de ejercicios anteriores. <\/p>\n
“El pago de las utilidades o de las p\u00e9rdidas, seg\u00fan corresponda, deber\u00e1 efectuarse en efectivo dentro del primer trimestre de cada a\u00f1o. <\/p>\n
…” <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS considera que los apartes acusados de las normas transcritas contrar\u00edan el art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica conforme al cual el Banco de la Rep\u00fablica goza de autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, por las razones que en seguida se sintetizan: <\/p>\n
1. El actor considera que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 25 de la Ley 31 de 1992 viola la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica del Banco, <\/p>\n
<\/p>\n
“… ya que le determina como egresos operacionales ordinarios los gastos para atender funciones de car\u00e1cter cultural y cient\u00edfico que si bien es cierto se est\u00e1n atendiendo desde hace muchos a\u00f1os, es tambi\u00e9n cierto que no son funciones b\u00e1sicas del Banco de la Rep\u00fablica, conforme al tenor del referido art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
“Al imponerle el legislador ese egreso al Banco emisor, atenta contra su autonom\u00eda administrativa y compromete su patrimonio y lo obliga a gastos no propios de su car\u00e1cter de banca central. Esas actividades puede realizarlas el Banco si goza de autonom\u00eda administrativa y patrimonial, pero no si se le imponen por Ley de la misma manera que un ciudadano cualquiera puede dedicar su fortuna a actividades culturales y cient\u00edficas, pero no puede ser obligado a realizarlas… <\/p>\n
2. El numeral 3o. del art\u00edculo 27 de la Ley 31 de 1992, en cuanto prev\u00e9 que el Consejo de Pol\u00edtica Fiscal -CONFIS deber\u00e1 emitir, previa la aprobaci\u00f3n del presupuesto del Banco por su Junta Directiva, concepto sobre la incidencia que el mismo pueda tener en las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
<\/p>\n
Para el actor: <\/p>\n
“La autonom\u00eda patrimonial del Banco es recortada por mandato del art\u00edculo 27 de la Ley 31 de 1992 por cuanto le obliga al Banco a obtener un concepto previo del CONFIS a la aprobaci\u00f3n del presupuesto por la Junta Directiva sobre la incidencia del mismo en las finanzas p\u00fablicas. Si el Banco es aut\u00f3nomo, su presupuesto no tiene por qu\u00e9 producir efectos en las finanzas p\u00fablicas, concretamente en la pol\u00edtica fiscal, toda vez que si bien son \u00f3rdenes que se relacionan (el monetario y el fiscal) cada uno de ellos es independiente, diferente y su manejo obedece a principio (sic) propios y t\u00e9cnicas espec\u00edficas”. <\/p>\n
Y en otro p\u00e1rrafo, al ahondar en este cargo, anota: <\/p>\n
“No hay autonom\u00eda presupuestal en un ente cuyo presupuesto tiene que ser examinado por otro ente, en este caso, por el CONFIS, para determinar los efectos que el mismo pueda producir en las finanzas p\u00fablicas, lo cual es improcedente porque el Banco Central tiene sus propios ingresos operacionales y no debe contar con ingresos extraordinarios provenientes de los impuestos o del cr\u00e9dito p\u00fablico…” <\/p>\n
3. Por otro aspecto, el demandante sostiene que la autonom\u00eda patrimonial del Banco resulta afectada al orden\u00e1rsele en el literal e) del numeral 8o. del art\u00edculo 27 traspasar e incorporar el remanente de sus utilidades al <\/p>\n
presupuesto de rentas de la Naci\u00f3n, como ingresos pues \u00e9ste debe poder distribu\u00edr sus utilidades para fortalecer el patrimonio de la instituci\u00f3n y asegurar su autonom\u00eda t\u00e9cnica y administrativa. An\u00e1logo cargo predica del segmento que le ordena inclu\u00edr en la misma Ley de Presupuesto las p\u00e9rdidas que se proyecten en la operaci\u00f3n de la entidad, lo cual, a su juicio, <\/p>\n
“… transforma al Banco de la Rep\u00fablica de ‘persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica’, (art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n Nacional) en una simple dependencia del Ministerio de Hacienda”. <\/p>\n
IV. LAS PRUEBAS. <\/p>\n
En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el suscrito Magistrado Ponente decret\u00f3 pruebas con miras a allegar al proceso copia aut\u00e9ntica del expediente legislativo y de todos los antecedentes del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 31 de Diciembre 29 de 1992, para lo cual -por intermedio de la Secretar\u00eda General- ofici\u00f3 al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, as\u00ed como a los Presidentes de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de ambas C\u00e1maras. <\/p>\n
A los elementos de juicio aportados por el material probatorio se har\u00e1 referencia, en lo pertinente, en el ac\u00e1pite VIII, a prop\u00f3sito de las consideraciones en que la Corte Constitucional fundamentar\u00e1 su fallo en el presente caso. <\/p>\n
V. INTERVENCION CIUDADANA. <\/p>\n
El t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista transcurri\u00f3 y venci\u00f3 en silencio, seg\u00fan lo hizo constar la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n en su informe del diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
VI. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS. <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, por intermedio de apoderado especial concurri\u00f3 a defender la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
El interviniente comienza por destacar que la actual Carta Constitucional ha buscado dar un campo de acci\u00f3n m\u00e1s amplio a las entidades p\u00fablicas distintas de la persona jur\u00eddica Naci\u00f3n; observa c\u00f3mo esa caracter\u00edstica ha sido reconocida por la propia Corte Constitucional al pronunciarse sobre el tema de la autonom\u00eda. El interviniente estima que la jurisprudencia constitucional sobre el tema permite extractar las siguientes premisas: <\/p>\n
\u2022 Al establecer la nueva Carta Pol\u00edtica un mayor grado de autonom\u00eda para las entidades descentralizadas no pretendi\u00f3 convertirlas en entidades independientes y aut\u00e1rquicas, sino ampliar su campo de acci\u00f3n. <\/p>\n
\u2022 La Constituci\u00f3n le reconoce al Banco de la Rep\u00fablica un status de persona jur\u00eddica descentralizada, seg\u00fan el art\u00edculo 371 Superior, con el grado de autonom\u00eda que ella le confiere pero tambi\u00e9n con los l\u00edmites que la misma le se\u00f1ala. <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce al Banco no es ilimitada puesto que como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico que es, debe cumplir con los deberes que la Carta le impone al Estado colombiano. <\/p>\n
Con base en las anteriores apreciaciones, sostiene: <\/p>\n
“Dada su autonom\u00eda patrimonial, el Banco de la Rep\u00fablica, tiene su propio estado de p\u00e9rdidas y ganancias, en el cual se incorporan todos los ingresos, costos y gastos del Banco. Tambi\u00e9n tiene un presupuesto propio, que debe ser aprobado anualmente por la Junta Directiva del Banco y al cual debe ce\u00f1irse en sus actuaciones. Pero, trat\u00e1ndose de recursos p\u00fablicos, no existe raz\u00f3n alguna para impedir que los excedentes en las utilidades del mismo pasen a formar parte del Presupuesto Nacional, m\u00e1s a\u00fan si se considera que tales recursos no fueron empleados en el Banco de la Rep\u00fablica. Bajo el mismo principio, la propia ley ha previsto que las p\u00e9rdidas en las cuales incurra el Banco deben ser cubiertas con cargo al Presupuesto general de la Naci\u00f3n. Lo uno es la contrapartida necesaria de lo otro. Sostener que la Naci\u00f3n debe asumir las p\u00e9rdidas del Banco pero que \u00e9ste tiene derecho de retener sus excedentes, como parece pretenderlo el demandante, es defender una posici\u00f3n inequitativa e irracional: si se es partidario de la escisi\u00f3n total entre las finanzas del Banco y las de la Naci\u00f3n se deber\u00eda conclu\u00edr en que el Banco debe enjugar sus p\u00e9rdidas como bien pueda con sus propios recursos. <\/p>\n
“Ello es a\u00fan m\u00e1s claro si se considera que las normas constitucionales relativas al Banco de la Rep\u00fablica no se\u00f1alan el destino que debe darse a los excedentes de las utilidades de la Entidad, por el cual la ley, no transgrede ning\u00fan precepto constitucional al regular esta situaci\u00f3n”. <\/p>\n
\u2022 De otro lado, el interviniente se\u00f1ala que el Banco de la Rep\u00fablica debe circunscribir sus competencias al \u00e1mbito que la Constituci\u00f3n determina y a los poderes de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que puede ejercer el Presidente de la Rep\u00fablica. Lo anterior en virtud del inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Carta, por el que se ordena al Congreso dictar la ley a la que deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco para el ejercicio de sus funciones. A su juicio, la circunstancia de que Ley 31 de 1992 regule aspectos atinentes al Banco no previstos en la Constituci\u00f3n, no la hace per se inconstitucional por cuanto todos los aspectos no regulados por la Constituci\u00f3n, son de competencia legal. <\/p>\n
\u2022 En cuanto a las actividades conexas del Banco, el interviniente afirma que al debatir las funciones que la Constituci\u00f3n deb\u00eda confiar al Banco de la Rep\u00fablica, el Constituyente decidi\u00f3 delegar en la ley la tarea de describir detalladamente las atribuciones de \u00edndole cultural a desarrollarse por parte de esta entidad. Observa que en los respectivos debates constitucionales se dej\u00f3 constancia que fue la voluntad del Constituyente reconocer las funciones culturales desarrolladas por el Banco. <\/p>\n
Admite que aun cuando es cierto que la actividad que el Banco desarrolla en el campo cultural no es de las esenciales que le adscribe el art\u00edculo 371 Superior. Empero, estima que de acuerdo a la Ley 31 de 1992 \u00e9sta puede y debe ser desarrollada, como quiera que dicho estatuto normativo le obliga a cumplir con los deberes que la ley le defiera. La citada actividad cultural -se\u00f1ala- encuentra respaldo constitucional en los art\u00edculos 70 a 72 de la Normatividad Superior, conforme a los cuales es deber del Estado promover la cultura y proteger el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
\u2022 En cuanto a las funciones del Consejo de Pol\u00edtica Fiscal -CONFIS, el interviniente anota que el art\u00edculo 17 de la Ley 38 de 1989 le atribuye la funci\u00f3n de coordinar el sistema presupuestal, para lo cual puede rendir conceptos. Afirma que la facultad dada al CONFIS constituye un tipo de ‘control de tutela’, esto es, el que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas. Si el control de tutela es v\u00e1lido para empresas que desarrollan actividades similares a las de los particulares, con mayor raz\u00f3n debe ser aplicable a un organismo que desempe\u00f1a funciones eminentemente p\u00fablicas, como el Banco de la Rep\u00fablica. A ello agrega que el objetivo de la intervenci\u00f3n del CONFIS no es desconocer la autonom\u00eda del Banco, sino garantizar la adecuada utilizaci\u00f3n de sus recursos dentro del sistema presupuestal. <\/p>\n
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante oficio del quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, envi\u00f3 a esta Corte el concepto de rigor en relaci\u00f3n con la demanda que se estudia. <\/p>\n
El Jefe del Ministerio P\u00fablico comienza por anallizar la evoluci\u00f3n de la Banca Central. Seguidamente presenta una rese\u00f1a hist\u00f3rica del sistema que en el caso Colombiano, han adoptado las distintas Constituciones Pol\u00edticas. <\/p>\n
Luego el Procurador examina el tema de la autonom\u00eda que la Carta Pol\u00edtica actualmente en vigor confiere al Banco de la Rep\u00fablica. En su sentir, trat\u00e1ndose de la entidad mencionada, la autonom\u00eda debe entenderse en el sentido de que el Banco no hace parte de ninguna de las ramas del poder p\u00fablico, ni de los dem\u00e1s \u00f3rganos estatales sino que, por sus funciones, requiere de una normatividad y organizaci\u00f3n especiales distintos al aplicable a las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas o privadas, lo cual en ning\u00fan momento debe entenderse como la ausencia de todo v\u00ednculo con el Estado. <\/p>\n
Para ilustrar este aserto, el Procurador transcribe el comentario que acerca de la autonom\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica se consign\u00f3 en una nota editorial en la Revista de esa entidad, el cual dice as\u00ed: <\/p>\n
“La independencia del Banco apunta al hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores espec\u00edficos, particularmente del oficial, y a la posibilidad de utilizar libremente los instrumentos que le correspondan sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado. De ah\u00ed que la experiencia en muchos pa\u00edses se\u00f1ale que “la independencia de la autoridad monetaria de factores pol\u00edticos cuya validez en debates relativos a otros temas econ\u00f3micos no se cuestiona, es un factor que contribuye significativamente a la credibilidad de las medidas y contribuye, por ende, a aumentar su efectividad.” <\/p>\n
Despues el Jefe del Ministerio P\u00fablico pasa a hacer unas breves acotaciones acerca de lo que en el derecho comparado se entiende por “r\u00e9gimen legal propio”, instituci\u00f3n esta que ha permitido excluir a ciertos organismos de los esquemas administrativos tradicionales de an\u00e1lisis. <\/p>\n
En ese sentido el Procurador considera que el r\u00e9gimen legal propio del Banco de la Rep\u00fablica, en cuanto expresa cierta libertad de la que el Constituyente quiso dotar al ente que cumplir\u00eda las funciones de Banca Central, es una nota que est\u00e1 marcando una cierta autonom\u00eda en relaci\u00f3n con el Gobierno. <\/p>\n
En cuanto a los concretos cargos de la demanda el agente del Ministerio P\u00fablico hace el siguiente an\u00e1lisis: <\/p>\n
1. El art\u00edculo 25 de la Ley 31 de 1992, establece que el Banco podr\u00e1 continuar con las funciones culturales y cient\u00edficas que ven\u00eda desarrollando, y como utiliza el vocablo <podr\u00e1>, significa que es facultativo de la entidad y no obligatorio, lo que no viola la Carta. <\/p>\n
Advierte que el actor yerra cuando afirma que el legislador est\u00e1 obligando al Banco a efectuar dichos gastos. Insiste en que la norma se limita a definir, calificar y precisar la naturaleza y el origen de los gastos que el Banco destina a la cultura. <\/p>\n
2. En cuanto a los segmentos demandados del art\u00edculo 27, considera que ellos no son violatorios del art\u00edculo 371 Superior toda vez que bien pod\u00eda el legislador determinar el destino de los excedentes de las utilidades del Banco, al no haberlo hecho la Constituci\u00f3n. A este respecto considera que debe adem\u00e1s repararse en que la Naci\u00f3n s\u00f3lo es titular de los excedentes de las utilidades -si es que ellos existen- una vez que el Banco haya apropiado las reservas de estabilizaci\u00f3n monetaria y cambiaria. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, estima que con dicha determinaci\u00f3n legal no se vulnera la Constituci\u00f3n pues, de otro lado, es facultativo de la Junta Directiva del Banco crear o incrementar las reservas de estabilizaci\u00f3n monetaria y cambiaria con las utilidades de cada ejercicio. Puede asimismo disponer la utilizaci\u00f3n de las utilidades del ente; en esas condiciones, si el remanente no va a ser utilizado por el Banco, no ser\u00eda razonable que tales recursos se queden ociosos mientras otros sectores de la econom\u00eda los requieren. <\/p>\n
Observa que es apenas l\u00f3gico que a la Naci\u00f3n se destinen los excedentes de las utilidades del Banco, luego de apropiadas las reservas si se tiene en cuenta que ella responde por las p\u00e9rdidas que arrojare un determinado ejercicio. <\/p>\n
Ahora bien, como se prev\u00e9 que las utilidades del Banco ingresen al Presupuesto General de la Naci\u00f3n y que las p\u00e9rdidas las asuma la Naci\u00f3n, es tambi\u00e9n natural que la ley exija que anualmente se proyecte el resultado neto de la operaci\u00f3n del Emisor. <\/p>\n
3. Por lo que respecta a a la facultad confiada al CONFIS para conceptuar sobre la incidencia del presupuesto del Banco en las finanzas p\u00fablicas, considera: <\/p>\n
“Si el Banco de la Rep\u00fablica se propone ejecutar un presupuesto deficitario que al t\u00e9rmino del ejercicio produzca p\u00e9rdidas las que, a su turno, deber\u00e1n ser absorbidas con recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, es l\u00f3gico que las autoridades que administran el presupuesto emitan un concepto previo para definir hasta donde (sic) el Presupuesto General de la Naci\u00f3n est\u00e1 o no en capacidad de asumir esas p\u00e9rdidas. <\/p>\n
“Si el Presupuesto que se proyecta ejecutar es superavitario, o sea que al final del ejercicio genere utilidades de las cuales un excedente ser\u00eda de la Naci\u00f3n, es igualmente l\u00f3gico que las autoridades que manejan el presupuesto concept\u00faen para medir su incidencia en las finanzas p\u00fablicas”. <\/p>\n
El an\u00e1lisis precedente lo lleva a concluir que las normas acusadas son exequibles, y as\u00ed solicita a esta Corte declararlo. <\/p>\n
VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
Primera. La Competencia. <\/p>\n
En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que di\u00f3 origen al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra varios art\u00edculos de la Ley 31 de 1992. <\/p>\n
Segunda. Los temas constitucionales \u00ednsitos en los cargos. <\/p>\n
A. La noci\u00f3n de “autonom\u00eda ” en la Carta de 1991. <\/p>\n
En ocasiones precedentes la Corporaci\u00f3n1 ha tenido oportunidad de escudri\u00f1ar el alcance, los matices y las m\u00faltiples posibilidades que el concepto de “autonom\u00eda” tiene en la Carta de 1991. <\/p>\n
As\u00ed, en sentencia C-517 de 1992, la Corporaci\u00f3n plante\u00f3 los problemas conceptuales que produce la determinaci\u00f3n de la naturaleza y alcances concretos de los elementos “descentralizaci\u00f3n” y “autonom\u00eda” en la Carta de 1991. Conviene recordar lo que entonces se dijo a este respecto: <\/p>\n
“Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra Rep\u00fablica unitaria. Con todo, la determinaci\u00f3n de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea que exige cuidadoso proceso previo de clarificaci\u00f3n conceptual, ya que tanto en el derecho como en la ciencia pol\u00edtica, los autores no los emplean siempre en sentidos un\u00edvocos. Esto dificulta en grado sumo su identificaci\u00f3n, interpretaci\u00f3n y, lo que es m\u00e1s importante, su correcta aplicaci\u00f3n en el \u00e1mbito de las funciones y competencias estatales. <\/p>\n
La dificultad se advierte no s\u00f3lo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de “autonom\u00eda” y “descentralizaci\u00f3n”, que figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“En cuanto a la autonom\u00eda, las definiciones no son menos heterog\u00e9neas. Unas se refieren a ella en t\u00e9rminos de “facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado” ; Otras, en cambio, se refieren a la autonom\u00eda como una “descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica (…)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a s\u00ed misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno” ; mientras que otras hablan de autonom\u00eda como “la libertad que se concede a una regi\u00f3n, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, seg\u00fan normas y \u00f3rganos propios, todos los asuntos concernientes a su administraci\u00f3n” . <\/p>\n
“… <\/p>\n
En la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos “descentralizaci\u00f3n” y “autonom\u00eda” como sigue: <\/p>\n
“…la Asamblea, como era su prop\u00f3sito, decidi\u00f3 profundizar y desarrollar el proceso de descentralizaci\u00f3n que el pa\u00eds inici\u00f3 con la elecci\u00f3n popular de alcaldes. Con tal fin, institucionaliz\u00f3 el concepto de autonom\u00eda en la propia Constituci\u00f3n. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el momento por la Asamblea en la materia: <\/p>\n
“1a. Darle a la descentralizaci\u00f3n un claro contenido auton\u00f3mico. La relaci\u00f3n que luego se har\u00e1 de los art\u00edculos aprobados as\u00ed lo confirma. <\/p>\n
“2a. Definir en la propia Constituci\u00f3n ese reg\u00edmen auton\u00f3mico y sentar en ella las bases para sus futuros desarrollos legislativos… <\/p>\n
“…” <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Debido, entonces, a la enorme posibilidad de variantes, la autonom\u00eda, como principio abstracto o te\u00f3rico, s\u00f3lo sirve de gu\u00eda para el an\u00e1lisis de los distintos sistemas pol\u00edticos, en sus formas de organizaci\u00f3n territorial del poder, aun cuando el Estado sea unitario, federal, regional o de cualquier otro tipo. Esta es cuesti\u00f3n que ya no se discute. El derecho administrativo franc\u00e9s ha reconocido por medio de destacados expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la autonom\u00eda es una “noci\u00f3n gradual” porque es concebible toda una gama de situaciones intermedias entre la descentralizaci\u00f3n de los Estados unitarios y el m\u00e1s extremo federalismo. Resulta claro, por tanto, que la forma unitaria del Estado es compatible con el principio de autonom\u00eda, por ser \u00e9sta, b\u00e1sicamente, resultado normal de una amplia descentralizaci\u00f3n. De manera que al combinar estos dos principios (Estado unitario y autonom\u00eda de las entidades territoriales) los constituyentes no han incurrido en contradicci\u00f3n o error. Por el contrario, han trazado un rumbo que enriquece el potencial de nuestro sistema constitucional, pol\u00edtico y administrativo. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“La autonom\u00eda, grado m\u00e1ximo de la descentralizaci\u00f3n, tambi\u00e9n tiene que plantearse en los campos pol\u00edtico, fiscal y administrativo de la vida de las entidades territoriales en donde se aplique.” <\/p>\n
Ahora bien, puesto que para decidir buena parte de los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance que tienen la descentralizacion y la autonom\u00eda dentro de la Rep\u00fablica unitaria que, por virtud de la voluntad expresa del Constituyente, contin\u00faa siendo Colombia en la Carta de 1991, nos proponemos hacer algunas someras consideraciones al respecto. Confiamos que ellas puedan contribuir de alguna manera al proceso ineludible de clarificaci\u00f3n que esta Corte debe realizar como exigencia no meramente sem\u00e1ntica y te\u00f3rica sino, -lo que es m\u00e1s importante-, de la realidad pol\u00edtica y administrativa cotidianas, en orden a definir la naturaleza y l\u00edmites de algunas funciones y competencias del Estado. <\/p>\n
“Por cuanto respecta a la “autonom\u00eda”, ella aparece inicialmente consagrada como caracter\u00edstica esencial tanto de las entidades territoriales que conforman el Estado colombiano (C.N. art. 1o.) como del organismo de derecho p\u00fablico a cuyo cargo estar\u00e1 la intervenci\u00f3n estatal en el espectro electromagn\u00e9tico utilizado para los servicios de televisi\u00f3n (C.N., arts. 76 y 77), de los \u00f3rganos creados para el cumplimiento de algunas funciones estatales (C.N., art. 113), de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales (C.N., art. 150-7) y de la administraci\u00f3n de justicia (C.N. art. 228). <\/p>\n
Como manifestaci\u00f3n de darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, la autonom\u00eda administrativa alcanza ciertamente su m\u00e1ximo esplendor ontol\u00f3gico y conceptual a nivel de la Carta del 91 en la autonom\u00eda universitaria (C.N. art. 69) <\/p>\n
De otra parte, la autonom\u00eda, sin otra precisi\u00f3n, es tambi\u00e9n una caracter\u00edstica de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.N., art. 249), de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.N. art. 267), de las Contralor\u00edas departamentales y municipales (C.N., art. 272), de las entidades territoriales (C.N., art. 287), de las Asambleas Departamentales (C.N., art. 300) y de la Corporaci\u00f3n Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena (C.N. art. 331). <\/p>\n
Como se ve, pues, el Constituyente de 1991 fue generoso en la utilizaci\u00f3n de los conceptos de descentralizacion y autonom\u00eda, otorg\u00e1ndoles sentidos mult\u00edvocos que corresponde al int\u00e9rprete de las normas desentra\u00f1ar y precisar en cada caso, como etapa previa y necesaria de su aplicaci\u00f3n. Por ello, esta Corte estima pertinente hacer algunas breves consideraciones al respecto con el \u00e1nimo de ocuparnos luego de las implicaciones que parte importante de la doctrina jur\u00eddica moderna reconoce a los conceptos de descentralizacion y autonom\u00eda en el \u00e1mbito de estados que, como Colombia, son, simult\u00e1neamente, Rep\u00fablicas unitarias. <\/p>\n
En el \u00e1mbito institucional, como en el individual, los conceptos de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n hacen referencia a un cierto grado de libertad en la toma de decisiones por parte de un determinado ente jur\u00eddico en relaci\u00f3n con otro. <\/p>\n
Se utilizan en derecho constitucional y en ciencia pol\u00edtica como par\u00e1metros te\u00f3ricos, como tipos ideales (Max Weber) a partir de los cuales se cataloga o se describe una realidad caracterizada por tendencias. <\/p>\n
Como ha sido se\u00f1alado por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera totalmente descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente centralizado. <\/p>\n
“Los estados hist\u00f3ricos, esto es, los \u00f3rdenes jur\u00eddico-positivos de cada Estado, no han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos una parte de centralizaci\u00f3n y otra de descentralizaci\u00f3n, habi\u00e9ndose aproximado m\u00e1s o menos, seg\u00fan los casos, a uno u otro de estos tipos ideales.” <\/p>\n
Ahora bien, el grado de descentralizaci\u00f3n o autonom\u00eda se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de las normas. Aqu\u00ed tambi\u00e9n es necesario introducir el elemento revitalizador: habr\u00e1 \u00e1mbitos normativos caracterizados por la plena autonom\u00eda, otros por la parcial autonom\u00eda y otros por la plena dependencia. <\/p>\n
En consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias espec\u00edficas, las normas constitucionales que se refieren a la descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en t\u00e9rminos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos \u00e1mbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonom\u00eda. <\/p>\n
“En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralizaci\u00f3n cualitativas y cuantitativas con la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a trav\u00e9s de entes territoriales (departamentos, municipios) o de una racionalizaci\u00f3n de funciones administrativas (vgr. corporaciones aut\u00f3nomas regionales). <\/p>\n
“En el Estado federal t\u00edpico, por el contrario, la descentralizaci\u00f3n es de tal grado que hace desaparecer la unidad de organizaci\u00f3n dando lugar en su interior al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresi\u00f3n de centros de autoridad dotados de potestad de autoorganizaci\u00f3n de origen constitucional. <\/p>\n
La descentralizaci\u00f3n aparece, pues, como un concepto gen\u00e9rico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gesti\u00f3n de intereses propios mediante autoridades tambi\u00e9n propias y en la expedici\u00f3n de normas ajustadas a la Constituci\u00f3n y la ley, nos encontramos ante la autonom\u00eda. En el \u00e1mbito concreto de la Rep\u00fablica unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal de car\u00e1cter pol\u00edtico y con la presencia de una soberan\u00eda que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberan\u00eda en el \u00e1mbito del Estado unitario. <\/p>\n
“Para una mejor inteligencia de los diversos aspectos que involucra este fallo, es conveniente pues tener en cuenta la naturaleza y esencia de la descentralizaci\u00f3n como libertad en la toma de decisiones, cuyo ejercicio concreto se traduce en diversos grados y esferas propias de actividad por parte del sujeto que la ejerce. <\/p>\n
“Es por eso que unas veces se manifiesta, prevalentemente, en la realizaci\u00f3n de funciones con abstracci\u00f3n del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa fundamentalmente es la racionalizaci\u00f3n administrativa en la prestaci\u00f3n de un servicio. Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posici\u00f3n dominante en el ejercicio de la descentralizaci\u00f3n. El grado de libertad del sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a trav\u00e9s de los t\u00edpicos actos administrativos, o puede adquirir tambi\u00e9n la forma de actividad normativa, la cual se ejerce dentro de la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad. <\/p>\n
…” <\/p>\n
B. El significado y alcance de la autonom\u00eda presupuestal, t\u00e9cnica y administrativa dada al Banco de la Rep\u00fablica <\/p>\n
por la Carta de 1991. <\/p>\n
De los proyectos presentados a la Asamblea Nacional Constituyente por los delegatarios, por las entidades interesadas y por las distintas fuerzas pol\u00edticas, el propuesto por el Banco de la Rep\u00fablica se constituy\u00f3 en fundamento principal\u00edsimo de las iniciativas sobre el tema atinente a la banca central. <\/p>\n
El mencionado proyecto se titul\u00f3 “Propuesta sobre el r\u00e9gimen monetario en la Reforma Constitucional.” En el se planteaba la necesidad de que constitucionalmente se consagrara la Banca Central y que, en raz\u00f3n de la especial\u00edsima naturaleza de las funciones a su cargo, se concibiera al \u00f3rgano encargado de ejercerlas como independiente de la estructura del Gobierno y se le dotara de autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica mediante su organizaci\u00f3n bajo un r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
La justificaci\u00f3n esencial de dicha propuesta fue la siguiente: <\/p>\n
“Como se trata de cumplir una de las funciones b\u00e1sicas a cargo del Estado, en forma permanente, regular y cont\u00ednua, la cual conlleva el ejercicio t\u00e9cnico de actividades especiales que tocan esencialmente con el movimiento jur\u00eddico-econ\u00f3mico de la sociedad, tenemos la profunda convicci\u00f3n de que la entidad del Estado a cuyo cargo est\u00e9 el ejercicio de estas delicadas facultades, debe estar consagrada en la propia Carta Pol\u00edtica e investida de una naturaleza especial que le permita obrar con autonom\u00eda frente a las exigencias de la comunidad, del resto de los organismos del Estado y en particular del Gobierno que es usuario y beneficiario de estos servicios. <\/p>\n
“Dicha entidad no debe ser una dependencia del tesoro o un instrumento adicional del manejo fiscal y por ello no debe formar parte del conjunto de organismos que tienen a su cargo el manejo de la hacienda p\u00fablica, por la incompatibilidad material y formal que existe entre a quienes corresponde el manejo de asuntos monetarios y las instituciones a cuyo cargo est\u00e1 el manejo y la administraci\u00f3n del fisco”.2 <\/p>\n
…” <\/p>\n
A partir de los mencionados lineamientos conceptuales, el Constituyente de 1991 regul\u00f3 la transformaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en el eje de un sistema de banca central. De ah\u00ed que entre las m\u00e1s importantes innovaciones de la nueva Carta Pol\u00edtica figura la de haber elevado al Banco de la Rep\u00fablica a la categor\u00eda de \u00f3rgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico econ\u00f3mico, con autonom\u00eda patrimonial, t\u00e9cnica y administrativa, sujeta a un r\u00e9gimen especial, con el prop\u00f3sito primordial de ejercer las funciones de banca central. <\/p>\n
Recogi\u00f3 as\u00ed la Carta Pol\u00edtica de 1991 la tendencia moderna que han venido adoptando las Constituciones recientemente expedidas en distintos pa\u00edses del mundo, en la cual los bancos centrales tienen su propia consagraci\u00f3n constitucional, no tienen la personer\u00eda jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, ni forman parte del Gobierno, sino que est\u00e1n dotados de autonom\u00eda administrativa especial dentro de la estructura del Estado. <\/p>\n
Ciertamente, respecto del Banco de la Rep\u00fablica, la Carta Pol\u00edtica preceptu\u00f3: <\/p>\n
TITULO XII <\/p>\n
Del R\u00e9gimen Econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica <\/p>\n
CAPITULO 6 <\/p>\n
De la Banca Central <\/p>\n
“Art\u00edculo 371.-El Banco de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 las funciones de banca central. Estar\u00e1 organizado como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeto a un r\u00e9gimen legal propio. <\/p>\n
Ser\u00e1n funciones b\u00e1sicas del Banco de la Rep\u00fablica: regular la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de \u00faltima instancia y banquero de los establecimientos de cr\u00e9dito y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercer\u00e1n en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. <\/p>\n
El Banco rendir\u00e1 al Congreso informe sobre la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas a su cargo y sobre los dem\u00e1s asuntos que se le soliciten”. <\/p>\n
A ese fin se requer\u00eda adem\u00e1s desligar el banco emisor de las necesidades fiscales del gobierno, a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de una concepci\u00f3n de la banca central que garantizara su autonom\u00eda frente al mismo. Por ello se suprimi\u00f3 la Junta Monetaria (que depend\u00eda del Presidente de la Rep\u00fablica, y de su Ministro de Hacienda, entre otros) y se otorg\u00f3 a la Junta Directiva del Banco el car\u00e1cter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia independiente, como en efecto lo dispuso el art\u00edculo 372 de la Carta, en concordancia con el art\u00edculo 51 transitorio ib\u00eddem. <\/p>\n
Al tenor de las referidas disposiciones constitucionales, los miembros de la Junta son de dedicaci\u00f3n exclusiva, lo cual redunda en su profesionalizaci\u00f3n y especializaci\u00f3n. Dichas notas distintivas, aunadas a la independencia del cuerpo, le permiten asegurar decisiones libres del influjo del Gobierno con lo cual el Banco efectivamente pasa a ser un ente aut\u00f3nomo, con r\u00e9gimen legal propio, no integrado a la rama ejecutiva, como lo ordena el art\u00edculo 372 Superior ya mencionado. <\/p>\n
As\u00ed pues, en el actual r\u00e9gimen constitucional el Banco no est\u00e1 sujeto a la intervenci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, sino a la regulaci\u00f3n que de sus funciones haga directamente el legislador y al control pol\u00edtico que realice el Congreso sobre la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas a su cargo, con base en los informes que el Banco rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n o de los informes que se le soliciten al Gerente General en relaci\u00f3n con sus funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso final del art\u00edculo 208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes de las C\u00e1maras.3 <\/p>\n
Adem\u00e1s, para garantizar dicha autonom\u00eda, en los art\u00edculos 150, numeral 22 y 372 inciso segundo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se estableci\u00f3 que, previa iniciativa del gobierno, al Congreso le corresponde dictar la ley a la cual debe ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, as\u00ed como expedir las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco y el Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre el mismo. <\/p>\n
Los preceptos constitucionales en cita disponen: <\/p>\n
“Art\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: <\/p>\n
… <\/p>\n
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva. <\/p>\n
…” <\/p>\n
“Art\u00edculo 372. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“El Congreso dictar\u00e1 la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco en los que se determinen entre otros aspectos, la forma de su organizaci\u00f3n, su r\u00e9gimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administraci\u00f3n, el per\u00edodo del gerente, las reglas para la constituci\u00f3n de sus reservas, entre ellas, las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.” <\/p>\n
En sentencia C-529 de noviembre 11 de 1993 esta Corte4 examin\u00f3 el significado y alcance de la autonom\u00eda dada por el Constituyente al Banco de la Rep\u00fablica, en t\u00e9rminos que es pertinente transcribir: <\/p>\n
“… <\/p>\n
“12. El Constituyente estructur\u00f3 al Banco de la Rep\u00fablica como entidad estatal de car\u00e1cter independiente y aut\u00f3noma, organizada como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeta a un r\u00e9gimen especial (CP art. 371). El Banco de la Rep\u00fablica como aparato al servicio de un imperativo funcional como es el de velar “por la moneda sana” ha querido ser sustra\u00eddo de la influencia determinante de otros \u00f3rganos, en especial de los de origen pol\u00edtico, con lo cual se pretende relievar su cometido preponderantemente t\u00e9cnico y de largo plazo. El dise\u00f1o de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado designio del Constituyente, ya que \u00e9l no se justifica sino en t\u00e9rminos teleol\u00f3gicos, que se desvirtuar\u00edan si se inscribiera en el campo del Gobierno, como quiera que all\u00ed quedar\u00eda sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la Rep\u00fablica. En este punto conviene recordar el pensamiento del Constituyente: <\/p>\n
“…, el manejo de las finanzas p\u00fablicas ha demostrado que los instrumentos de car\u00e1cter fiscal no deben financiar o asumir los costos que demande el manejo monetario, cambiario y crediticio del pa\u00eds y que \u00e9ste no debe financiar o asumir los costos que demande el manejo fiscal. Los ponentes consideran que as\u00ed debe procederse para que se haga efectiva la separaci\u00f3n del manejo monetario de los asuntos de car\u00e1cter fiscal y al mismo tiempo se garantice una real autonom\u00eda del Banco Central respecto del Gobierno” (Informe-Ponencia “La Banca Central, Ponentes: Oscar Hoyos, Carlos Lemos Simmonds, Rodrigo Lloreda Caicedo, Ignacio Molina, Carlos Ossa Escobar y Antonio Yepes Parra, Gaceta Constitucional N\u00ba 53, p. 8). <\/p>\n
La naturaleza del Banco de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano constitucional aut\u00f3nomo e independiente, instituido para el cumplimiento de funciones t\u00e9cnicas, es fiel reflejo del pensamiento constituyente: <\/p>\n
“La autonom\u00eda administrativa y t\u00e9cnica especial dentro de la estructura del Estado, permite establecer que el Banco Central no forme parte de las ramas Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional, Fiscalizadora o Electoral del Poder P\u00fablico, sino que debe ser un \u00f3rgano del Estado de naturaleza \u00fanica, que por raz\u00f3n de las funciones que est\u00e1 llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organizaci\u00f3n especiales, propio, diferente del com\u00fan aplicable a las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas o privadas. <\/p>\n
“Dicha naturaleza del Banco y, por ende, la raz\u00f3n de su normatividad, se justifican porque se trata de una instituci\u00f3n que debe tener en cuenta, ante todo, el car\u00e1cter eminentemente t\u00e9cnico y por lo dem\u00e1s complejo de los problemas monetarios y cambiarios que maneja. El Banco Central debe ser el \u00f3rgano al que le corresponda la din\u00e1mica de la organizaci\u00f3n monetaria de la econom\u00eda para poner en funcionamiento el sistema, los controles y la direcci\u00f3n de la moneda y para ello, debe actuar con identidad propia, con un r\u00e9gimen legal y operativo distinto y aut\u00f3nomo, pues no de otra forma podr\u00eda poner en pr\u00e1ctica eficiente y oportunamente, las medidas monetarias que por Ley est\u00e1 llamado a dictar y ejecutar. <\/p>\n
“La constitucionalidad de las normas que rigen actualmente al Banco de la Rep\u00fablica en este sentido, ha sido confirmada tanto por la Corte Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado, por lo que despu\u00e9s de que han hecho carrera en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, el constituyente puede ratificar los principios universales en ellas previstos” (Informe-Ponencia “La Banca Central”, Gaceta Constitucional N\u00ba 53, p. 8). <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica del 91, modific\u00f3 sustancialmente la estructura jur\u00eddica del Banco, al reconocerle la condici\u00f3n de Banca Central, y al asignarle, un conjunto de atribuciones que acogen las modernas tendencias sobre organizaci\u00f3n del Estado y responden a la necesidad de consolidar en cabeza de un s\u00f3lo organismo estatal, de naturaleza jur\u00eddica \u00fanica y con autonom\u00eda del ejecutivo, el ejercicio de un haz de funciones relativas a la regulaci\u00f3n de la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito, adem\u00e1s de las relacionadas con la responsabilidad de emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de \u00faltima instancia, banquero de los establecimientos de cr\u00e9dito y de servir como agente fiscal del Gobierno (Art. 371). <\/p>\n
Debe reconocerse que la autonom\u00eda administrativa con que la Carta dota al Banco de la Rep\u00fablica, tiene un significado muy particular, porque no simboliza tan s\u00f3lo la posibilidad de actuar con relativa independencia de la voluntad de otros \u00f3rganos del Estado, como sucede dentro del r\u00e9gimen de las entidades descentralizadas, en donde, de todas maneras sobrevive alguna forma de tutela en virtud de la relaci\u00f3n jer\u00e1rquica con el organismo central, sino que le permite decidir con independencia frente a las exigencias de la comunidad, de los dem\u00e1s organismos del Estado y en particular del Gobierno. <\/p>\n
2.2.1. Alcance de la autonom\u00eda administrativa y t\u00e9cnica del Banco. <\/p>\n
En la Asamblea Nacional constituyente, se identific\u00f3 con claridad el sentido y alcance de la autonom\u00eda del Banco, y en su oportunidad los miembros de la comisi\u00f3n respectiva destacaron dicha autonom\u00eda, de la siguiente manera: <\/p>\n
“La autonom\u00eda administrativa y t\u00e9cnica especial dentro de la estructura del Estado, permite establecer que el Banco Central no forma parte de las ramas legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, fiscalizadora o electoral del poder p\u00fablico, sino que debe ser un \u00f3rgano del Estado de naturaleza \u00fanica, que por raz\u00f3n de las funciones que est\u00e1 llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organizaci\u00f3n especiales, propia, diferente del com\u00fan aplicable a las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas o privadas”6 <\/p>\n
En punto a la pol\u00edtica monetaria, se expres\u00f3: <\/p>\n
“La autonom\u00eda de la pol\u00edtica monetaria as\u00ed concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones del Banco Central no depender\u00e1n del curso que quieran seguir las autoridades gubernamentales, aunque deber\u00e1n coordinarse con \u00e9llas. En otros t\u00e9rminos, en sus decisiones frente al Gobierno, el Banco Central ser\u00e1 aut\u00f3nomo, debido a que en la realizaci\u00f3n de sus funciones ser\u00e1 independiente de las instrucciones pol\u00edticas del Gobierno. La tarea fundamental del Banco ser\u00e1 la de asegurar la estabilidad del dinero. En todo caso, deber\u00e1 existir un alto grado de coordinaci\u00f3n entre los distintos \u00f3rganos ejecutores de la pol\u00edtica econ\u00f3mica” <\/p>\n
Como queda visto, los alcances de la independencia del Banco de la Rep\u00fablica no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un \u00f3rgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado, y le est\u00e1 absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiraci\u00f3n de sus caprichos. De no ser as\u00ed sobrar\u00eda la advertencia final del art\u00edculo 371, que como se vi\u00f3, acoge el principio universal de que las pol\u00edticas generales del Estado no pueden desconocerse por ninguna autoridad y menos cuando est\u00e1 organizado en forma de rep\u00fablica unitaria (C.P. art. 1o.) <\/p>\n
…” <\/p>\n
El an\u00e1lisis precedente as\u00ed como el pensamiento del Constituyente 7 de 1991 acerca de la Banca Central y del Banco de la Rep\u00fablica, permiten esbozar las siguientes premisas en torno al significado y alcance de la autonom\u00eda de dicho ente: <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica asume diversas manifestaciones: por una parte, se expresa en el hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores espec\u00edficos, particularmente del oficial, cuando le asista para el efecto un criterio de razonabilidad t\u00e9cnica y legal. En segundo t\u00e9rmino, la banca central puede utilizar los instrumentos que le corresponden sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado. <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico, ni a los \u00f3rganos fiscalizador o de control o electoral, sino que es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente que aun cuando forma parte del Estado, tiene una naturaleza \u00fanica que, en raz\u00f3n a sus funciones, requiere de un ordenamiento y organizaci\u00f3n especiales, que difiere del com\u00fan aplicable a las dem\u00e1s entidades. <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda de gesti\u00f3n y de decisi\u00f3n del Banco frente al Gobierno, significa que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeci\u00f3n a las instrucciones pol\u00edticas del Gobierno, pero s\u00ed en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda t\u00e9cnica del Banco se traduce en t\u00e9rminos de su capacidad para analizar libremente los fen\u00f3menos monetarios y para dise\u00f1ar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del pa\u00eds, con prevalencia de consideraciones de inter\u00e9s p\u00fablico y de beneficio de la econom\u00eda nacional. <\/p>\n
\u2022 La autonom\u00eda patrimonial implica que podr\u00e1 integrar y disponer de sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizar\u00e1 en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtenci\u00f3n de las utilidades y en la destinaci\u00f3n de las mismas; as\u00ed, las reservas internacionales deben manejarse con los dem\u00e1s activos, desapareciendo la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administraci\u00f3n de sus activos se destinar\u00e1n para constitu\u00edr las reservas legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervenci\u00f3n en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilizaci\u00f3n de los instrumentos a su cargo. <\/p>\n
Como se puso de presente en el ya citado fallo C-529 de 1993, al sujetar la Constituci\u00f3n al Banco de la Rep\u00fablica a un r\u00e9gimen legal propio, el Constituyente quiso elevar al plano constitucional la naturaleza \u00fanica del Banco en raz\u00f3n de las funciones a su cargo. La autonom\u00eda de esa entidad y su no adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, se traduce en un r\u00e9gimen legal propio que, conjuntamente con sus estatutos, constituye el marco normativo de la instituci\u00f3n. <\/p>\n
Con todo, para los efectos de este examen, y desde la particular \u00f3ptica que ha de tenerse en cuenta para el examen de los cargos, interesa relievar que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica introduce un importante elemento que moldea los exactos contornos de la autonom\u00eda del Banco, cuando exige que las funciones que \u00e9ste cumpla se ejerzan en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. (CP. art. 371). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la sujeci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica a un “r\u00e9gimen legal propio” como lo establece el art\u00edculo 371 de la Carta, dadas las notas de autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica que la misma le reconoce, las cuales lo dotan de un incomparable grado de libertad en la toma de decisiones y en el cumplimiento de las responsabilidades que la Carta le conf\u00eda, exoner\u00e1ndolo de injerencias o interferencias de otras instancias o centros de poder, no se desvirt\u00faa por el hecho de que, como estructura que, en todo caso, integra el Estado Colombiano, deba actuar en coordinaci\u00f3n con otros \u00f3rganos o instituciones, pues unos y otros cumplen funciones estatales. No se olvide que, por decisi\u00f3n del propio Constituyente, Colombia contin\u00faa siendo una Rep\u00fablica Unitaria, factor este que indudablemente matiza la autonom\u00eda de sus \u00f3rganos y entidades. Una interpretaci\u00f3n diferente comportar\u00eda, sin lugar a dudas, ostensible quebranto a la mencionada caracter\u00edstica que contin\u00faa siendo nota esencial del Estado colombiano (CP. Pre\u00e1mbulo y art. 1o. entre otros). <\/p>\n
En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza p\u00fablica, de sus funciones, o de su r\u00e9gimen especial, el Banco de la Rep\u00fablica no se ubica por fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su \u00f3rbita de autonom\u00eda se desprende que la Constituci\u00f3n lo exonere de cumplir los requerimientos que, en aras de la armonizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de sus funciones con la pol\u00edtica econ\u00f3mica, le planteen los \u00f3rganos encargados de esas labores para la consecuci\u00f3n de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde luego, la actuaci\u00f3n de estos \u00faltimos, se circunscriba a ese campo y no comporte franca intromisi\u00f3n en la capacidad decisoria o de gesti\u00f3n que constitucionalmente se le asegura al Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Consecuente con lo anterior, esta Corte en la ya citada sentencia C-021 de 1994 puntualiz\u00f3 que, por cuanto concierne al sector agr\u00edcola, es imperativo para el Banco de la Rep\u00fablica dar realidad al mandato contenido en el art\u00edculo 66 de la Carta Pol\u00edtica, determinando condiciones especiales para el cr\u00e9dito agropecuario. <\/p>\n
D\u00edjose entonces: <\/p>\n
Podr\u00eda pensarse que la ley no puede regular por v\u00eda general el manejo del cr\u00e9dito para el sector agropecuario, en virtud de los t\u00e9rminos perentorios del aparte final del art. 373, seg\u00fan el cual, “el legislador, en ning\u00fan caso podr\u00e1 ordenar cupos de cr\u00e9dito a favor del Estado o particulares.” <\/p>\n
Sin embargo, la anterior prohibici\u00f3n debe armonizarse, a trav\u00e9s de un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de los textos constitucionales mencionados (arts. 64, 65, 66 y 373), de lo cual se infiere que el constituyente, al establecer como deber del Estado la obligaci\u00f3n de promover y apoyar el cr\u00e9dito agropecuario, autoriza medidas legislativas como las previstas en los arts. 1o. y 2o. de la ley 34 de 1993, pues no se explicar\u00eda que la Carta Pol\u00edtica instrumentara una especial protecci\u00f3n a la producci\u00f3n de alimentos y, en general, a la actividad agropecuaria, apoyada, entre otros mecanismos, en un servicio de cr\u00e9dito, y se enervara luego la posibilidad de hacer realidad la voluntad del constituyente. Por lo tanto, el mandato expreso de los art\u00edculos 64 y 66 en cuanto a la especial protecci\u00f3n y apoyo del cr\u00e9dito agropecuario vincula al Banco de la Rep\u00fablica, como parte integrante del Estado que es. La expedici\u00f3n de la ley 34 de 1993, se justifica precisamente en la inacci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en atender oportuna y adecuadamente la situaci\u00f3n cr\u00edtica del sector agr\u00edcola y, en particular, del subsector cafetero, en lo atinente a la soluci\u00f3n de los problemas de cr\u00e9dito.” (Enfasis fuera de texto) <\/p>\n
Por otra parte, acerca de las implicaciones que tiene el mandato constitucional de coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general8, como elemento cualificador de la autonom\u00eda del Banco, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 31 de 1992, se dijo: <\/p>\n
“… la autonom\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica no implica, en modo alguno, que sus decisiones y actos estar\u00e1n aislados de otras esferas determinantes de la pol\u00edtica econ\u00f3mica; lo que significa en realidad es que en los necesarios procesos de armonizaci\u00f3n y concertaci\u00f3n de medidas que exige un sistema democr\u00e1tico, la actuaci\u00f3n del Banco garantizar\u00e1 que el prop\u00f3sito de estabilidad no se sacrifique en aras de la b\u00fasqueda de otros objetivos”. <\/p>\n
Tercera. El examen de los cargos <\/p>\n
a.) Par\u00e1grafo del art\u00edculo 25. <\/p>\n
<\/p>\n
“Art\u00edculo 25.- Funciones de car\u00e1cter cultural. El Banco podr\u00e1 continuar cumpliendo \u00fanicamente las funciones culturales y cient\u00edficas que actualmente desarrolla. <\/p>\n
“Corresponde al Consejo de Administraci\u00f3n, se\u00f1alar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se realicen estas actividades con sujeci\u00f3n al presupuesto anual aprobado por la Junta Directiva. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Los gastos para atender el funcionamiento y estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de car\u00e1cter cultural y cient\u00edfico que actualmente desarrolla, ser\u00e1n egresos operacionales del Banco.” <\/p>\n
A juicio de la Corporaci\u00f3n el contenido normativo de esta disposici\u00f3n no contraviene la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica que la Carta otorga al Banco de la Rep\u00fablica. Lo que en ella se dispone, en nada afecta, compromete o aminora la capacidad decisoria de que constitucionalmente goza esa entidad y que la faculta para decidir si contin\u00faa o n\u00f3 realizando las actividades de tipo cultural y cient\u00edfico que viene desarrollando. Por lo tanto, no hay raz\u00f3n l\u00f3gica para ver en esa prescripci\u00f3n normativa conminaci\u00f3n que coarte o que recorte la facultad decisoria de esa entidad. <\/p>\n
Desde otro \u00e1ngulo, debe se\u00f1alarse que la descripci\u00f3n de funciones asignadas al Banco de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 371 de la Carta, no comporta el significado t\u00e1cito de proscripci\u00f3n de otras que no fueron previstas positivamente en dicha regulaci\u00f3n, como a partir de una lectura equivocada del precepto lo sostiene el actor; como tampoco que el Banco defina por s\u00ed y ante s\u00ed las modalidades de sus ingresos y egresos. <\/p>\n
Tan s\u00f3lo significa que las tareas correspondientes a las funciones de banca central mencionadas en el precepto constitucional son las que el Constituyente califica de “principales”. No que la Constituci\u00f3n contraiga \u00fanica y exclusivamente la actividad del Banco a las funciones que all\u00ed se se\u00f1alan, por la elemental pero l\u00f3gica raz\u00f3n, de que por imperativo ontol\u00f3gico, lo b\u00e1sico apareja la existencia de lo complementario. <\/p>\n
Dicha cl\u00e1usula constitucional, significa que al legislador no le es dable restringir o asignar a otro \u00f3rgano las funciones de banca central que la Carta Pol\u00edtica ha confiado al Banco de la Rep\u00fablica en el ya citado art\u00edculo 371. <\/p>\n
Por otra parte, hace ver la Corporaci\u00f3n que en nada desconoce la autonom\u00eda de que goza el Banco de la Rep\u00fablica, el que el legislador promueva por su conducto los altos fines de la cultura y del avance cient\u00edfico, que constituyen piedra angular del desarrollo de los pueblos. <\/p>\n
Antes que contrariar mandato constitucional alguno, la Corte encuentra la norma que se examina plenamente avenida al estatuto supremo, como quiera que encuentra pleno fundamento en el art\u00edculo 70 de la Carta Suprema, seg\u00fan el cual: <\/p>\n
“El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educaci\u00f3n permanente y la ense\u00f1anza cient\u00edfica, t\u00e9cnica, art\u00edstica y profesional en todas las etapas de creaci\u00f3n de la identidad nacional. <\/p>\n
“La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el pa\u00eds. El Estado promover\u00e1 la investigaci\u00f3n, la ciencia, el desarrollo y la difusi\u00f3n de los valores culturales de la Naci\u00f3n.” <\/p>\n
Coincide as\u00ed en este aspecto la Corporaci\u00f3n con el se\u00f1or Procurador, cuando considera que yerra el actor al confundir el contenido de la norma e inferir que el legislador est\u00e1 obligando al Banco a efectuar dichos gastos cuando el precepto se limita a definir, calificar y precisar la naturaleza y el origen de los gastos que el Banco destina a la cultura. <\/p>\n
En materia de Banca Central la competencia de regulaci\u00f3n normativa no es tan s\u00f3lo de car\u00e1cter constitucional o estatutaria, sino tambi\u00e9n, legislativa. La circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de acci\u00f3n del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha venido cumpliendo al lado de las b\u00e1sicas de banca central, no entra\u00f1a desconocimiento de la autonom\u00eda de que constitucionalmente se ha dotado a dicho ente. Es claro que en este \u00e1mbito la Carta confiere al legislador una competencia de regulaci\u00f3n normativa concurrente, la cual, desde luego, se supedita a lo que ella dispone. <\/p>\n
Reit\u00e9rase que la autonom\u00eda del Banco no puede ser entendida como si el Constituyente lo hubiese exonerado de todo punto de contacto con el Estado y concebido como una isla ubicada por fuera de los \u00e1mbitos constitucionales de actuaci\u00f3n de sus \u00f3rganos y autoridades. La Corporaci\u00f3n9 ha sido categ\u00f3rica en rechazar tal interpretaci\u00f3n. As\u00ed lo advirti\u00f3 al admitir la viabilidad constitucional de que la Contralor\u00eda General ejerza control fiscal respecto del Banco de la Rep\u00fablica, cuando \u00e9ste ejecute actos o cumpla actividades de gesti\u00f3n fiscal y en la medida en que lo haga. <\/p>\n
Conviene recordar los t\u00e9rminos consignados en el pronunciamiento que se cita, como quiera que la esencia de la idea subyacente -aunque en esa ocasi\u00f3n referida a otro tema, el control fiscal- es la misma que en este caso interesa reiterar: <\/p>\n
“La Corte no cree que el Banco de la Rep\u00fablica, pese a ser un \u00f3rgano constitucional aut\u00f3nomo e independiente, quede sustraido de los controles pol\u00edtico, judicial, administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constituci\u00f3n determina y a los cuales se ha hecho referencia. Sostener esto \u00faltimo quebrantar\u00eda toda la construcci\u00f3n del Estado Colombiano como Estado de derecho y rep\u00fablica unitaria y democr\u00e1tica. De hecho, las funciones b\u00e1sicas atribuidas al Banco se deben cumplir con estricta sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la Ley. De otra parte, los controles existentes garantizan que ese nov\u00edsimo \u00f3rgano constitucional no quede cubierto con un manto de silencio y de oscuridad y se torne en parcela tecnocr\u00e1tica oculta y aislada del Estado. El control del Presidente, del Congreso, de la Procuradur\u00eda, de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de la Justicia, de suyo desvanecen cualquier pretensi\u00f3n de invisibilidad que pudiera abrigarse respecto de las actuaciones y operaciones de la entidad.” <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 113 de la actual Carta reconoce que al lado de los \u00f3rganos que integran las tradicionales Ramas del Poder P\u00fablico existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, est\u00e1 claramente connotando su pertenencia a la estructura del Estado, en forma congruente con la organizaci\u00f3n geopol\u00edtica que el art\u00edculo 1o. de la misma di\u00f3 al Estado Colombiano, pues como ya qued\u00f3 expresado, pese a que la nueva Carta Pol\u00edtica acentu\u00f3 la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n de sus entes, mantuvo su articulaci\u00f3n e integraci\u00f3n bajo la forma de Rep\u00fablica Unitaria. <\/p>\n
b.) Art\u00edculo 27 <\/p>\n
“Art\u00edculo 27.-Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la Rep\u00fablica regular\u00e1n, cuando menos, las siguientes materias: <\/p>\n
… <\/p>\n
“3. No podr\u00e1 efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el Presupuesto, que peri\u00f3dicamente deber\u00e1 aprobar la Junta Directiva, a iniciativa del Gerente General. <\/p>\n
El Consejo de Pol\u00edtica Fiscal -Confis, deber\u00e1 emitir, previa a la aprobaci\u00f3n de dicho presupuesto por la Junta, un concepto sobre la incidencia del mismo en las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
… <\/p>\n
8. <\/p>\n
e). “Utilidades, p\u00e9rdidas y transferencias a cargo del Gobierno Nacional. – El remanente de las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el literal anterior, ser\u00e1 de la Naci\u00f3n. Las p\u00e9rdidas del ejercicio ser\u00e1n cubiertas por la Naci\u00f3n, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior. <\/p>\n
“Las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica no podr\u00e1n distribuirse o trasladarse a la Naci\u00f3n si no se han enjugado totalmente las p\u00e9rdidas de ejercicios anteriores no cubiertas con cargo a sus reservas. <\/p>\n
“En todo caso, anualmente se proyectar\u00e1 el resultado neto de la operaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica y \u00e9ste deber\u00e1 incorporarse en la ley anual del Presupuesto. Para este efecto, las utilidades que se proyecte recibir del Banco de la Rep\u00fablica se incorporar\u00e1n al Presupuesto de Rentas; as\u00ed mismo, se har\u00e1n las apropiaciones necesarias en caso de que se prevea d\u00e9ficit en el Banco de la Rep\u00fablica y hasta concurrencia del mismo y de las p\u00e9rdidas acumuladas de ejercicios anteriores. <\/p>\n
“El pago de las utilidades o de las p\u00e9rdidas, seg\u00fan corresponda, deber\u00e1 efectuarse en efectivo dentro del primer trimestre de cada a\u00f1o.” <\/p>\n
Para la Corte, la previsi\u00f3n que el legislador consagra en la norma en comento, consistente en se\u00f1alar que no podr\u00e1 efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el presupuesto del Banco de la Rep\u00fablica, reflejo del principio que igualmente rige para el presupuesto general de la Naci\u00f3n, es consecuencia obligada del mandato constitucional que dicta la observancia del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y orden en materia del gasto. Con raz\u00f3n, puede observarse que esta normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto a este compete preservar el equilibrio macroecon\u00f3mico y tutelar el inter\u00e9s general. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la Corporaci\u00f3n comparte el parecer del se\u00f1or Procurador en el sentido de considerar que si el Estado es el sujeto que debe asumir las eventuales p\u00e9rdidas que en un determinado ejercicio resultaren de las operaciones del Banco, es apenas l\u00f3gico que, en reciprocidad y a modo de compensaci\u00f3n, la ley prevea la reversi\u00f3n a sus arcas de los excedentes de las utilidades que de un cierto ejercicio pudieren resultar, una vez se hayan apropiado los recursos requeridos con destino a las reservas de estabilizaci\u00f3n y correcci\u00f3n monetaria, conforme lo ordena la ley. <\/p>\n
Por lo mismo, resulta necesario que el Estado, por intermedio de sus correspondientes autoridades de coordinaci\u00f3n presupuestal, naturaleza que tiene el Consejo de Pol\u00edtica Fiscal -CONFIS conforme lo se\u00f1ala la norma que lo cre\u00f3 (art\u00edculo 17 de la ley 38 de 1989), conozca con antelaci\u00f3n y en cada vigencia el presupuesto proyectado para la entidad, a fin de contar con un c\u00e1lculo probable pero confiable del balance presupuestal del Banco, que a su turno permita al Estado hacer las proyecciones econ\u00f3micas acerca de los recursos que ingresar\u00e1n como utilidades, o que egresar\u00e1n para enjugar el estimativo de p\u00e9rdidas -si lo hubiere-, sin que ello signifique desconocimiento de la autonom\u00eda patrimonial del Banco pues, no se observa que, en tal virtud, el Gobierno u otras instancias puedan incidir con capacidad decisoria en la formaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n del presupuesto del Banco, toda vez que, se reitera, el concepto del nombrado Consejo se circunscribe al aspecto anotado. <\/p>\n
En este punto es tambi\u00e9n oportuno reiterar que la propia Carta Pol\u00edtica manda que el Banco ejerza sus funciones en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. Se reitera pues, que la autonom\u00eda de dicha entidad tampoco puede ser visualizada como la negaci\u00f3n de toda instancia o nexo de coordinaci\u00f3n entre sus labores y las que cumplan otras autoridades. <\/p>\n
De ah\u00ed que en el fallo ya citado, esta Corte tambi\u00e9n haya se\u00f1alado que: <\/p>\n
“Es claro que la autonom\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica y su r\u00e9gimen legal propio, fiel reflejo de la especialidad e importancia de sus funciones, no significa ausencia de controles tanto de legalidad (CP art. 237 y 372) como de orden pol\u00edtico (CP art. 371) ni desconexi\u00f3n respecto de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general (CP art. 371). En efecto, las normas que en ejercicio de sus funciones dicte la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica son actos nacionales sujetos a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la instituci\u00f3n; y, adicionalmente, el Banco debe rendir al Congreso anualmente un informe sobre la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas a su cargo y sobre los dem\u00e1s asuntos que se le soliciten.” <\/p>\n
Por otra parte, es del caso puntualizar que la situaci\u00f3n que aqu\u00ed se examina no es ni siquiera remotamente semejante a la que acarre\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de algunas expresiones de los art\u00edculos 1o. y 3o. de la Ley 9a. de 1991, en cuanto confer\u00edan al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social -CONPES competencias de regulaci\u00f3n en materia de cambios internacionales, en la sentencia C-455 de octubre 13 de 1993 (M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
En efecto, al paso que la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 371) obliga al Banco a coordinar sus actividades con las que otras autoridades cumplan en desarrollo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general, niega tajantemente la posibilidad de que las funciones que conf\u00eda al Gobierno Nacional en materia de regulaci\u00f3n del cambio internacional, puedan ser compartidas o realizadas por conducto de otros \u00f3rganos -como en ese caso el CONPES-, con serio quebranto de la responsabilidad pol\u00edtica y administrativa que el Constituyente pretendi\u00f3 establecer n\u00edtidamente al adscribirle de modo exclusivo y excluyente su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
Las razones anotadas llevan a la Corte a la conclusi\u00f3n de que las partes demandadas de los art\u00edculos 25 y 27 de la ley 31 de 1992 se ajustan a la Carta Pol\u00edtica de 1991. Corresponder\u00e1 entonces proferir decisi\u00f3n de exequibilidad respecto de estas normas, a lo cual se proceder\u00e1 en la parte resolutiva de este fallo. <\/p>\n
IX. DECISION <\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte Constitucional, de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las partes demandadas de los art\u00edculos 25 par\u00e1grafo y 27 numerales 3o. y 8o., literal e) de la Ley 31 de 1992. <\/p>\n
Notif\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00f3piese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cfr., en particular las sentencias C-517 de 1992 M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n y C-478 de agosto 6 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
2 “La Banca Central en la Constituci\u00f3n de 1991. Antecedentes y Alcances. Mime\u00f3grafo, S\/p, p. 12. <\/p>\n
3 Cfr. Gaceta del Congreso No. 84, martes 29 de septiembre de 1992, pp. 1 y 2. <\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-529 de noviembre 11 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
5 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-021 de enero 27 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
6 Informe-ponencia LA BANCA CENTRAL, ponentes Oscar Hoyos, Carlos Lemos, Rodrigo LLoreda, Ignacio Molina, Carlos Ossa, Antonio Yepes, Gaceta Constitucional No. 53 de 18 de Abril, p. 8. <\/p>\n
7 Los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyentes resultan particularmente dicientes en punto a la naturaleza, autonom\u00eda y ubicaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en la estructura del Estado. El an\u00e1lisis y discusi\u00f3n sobre la reforma monetaria correspondi\u00f3 primero a la Comisi\u00f3n Quinta y a la plenaria de esa Corporaci\u00f3n, con base en las ponencias presentadas por los delegatarios Oscar Hoyos Naranjo, Carlos Lemos Simmonds, Rodrigo Lloreda Caicedo, Ignacio Molina Giraldo, Carlos Ossa Escobar y Antonio Yepes Parra. La discusi\u00f3n y la votaci\u00f3n final, en primera y segunda vuelta, se bas\u00f3 en el estudio adelantado por la Comisi\u00f3n Especial integrada por los doctores Carlos Lleras De La Fuente, Rodrigo Lloreda Caicedo, Iv\u00e1n Marulanda G\u00f3mez, Ignacio Molina Giraldo, Carlos Ossa Escobar, Alfonso Palacio Rudas y Augusto Ram\u00edrez Ocampo. Las principales tesis respecto de la Banca Central aparecen consignadas en los n\u00fameros 53 y 73 de la Gaceta Constitucional, y en el documento presentado por los ponentes Ignacio Molina Giraldo y Carlos Ossa Escobar al t\u00e9rmino de las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, publicado en la Gaceta Constitucional No. 144 del martes 31 de diciembre de 1991. <\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 de agosto 6 de 1992. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
9 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-529 de noviembre 11 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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C-050-94 Sentencia No. C-050\/94 BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza Entre las m\u00e1s importantes innovaciones de la nueva Carta Pol\u00edtica figura la de haber elevado al Banco de la Rep\u00fablica a la categor\u00eda de \u00f3rgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico econ\u00f3mico, con autonom\u00eda patrimonial, t\u00e9cnica y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-861","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/861","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=861"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/861\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=861"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=861"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=861"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}