\u00a0 \u00a0 Sentencia T-468\/02 \u00a0<\/p>\n
IUS VARIANDI-Alcance y l\u00edmites \u00a0<\/p>\n
IUS VARIANDI-Facultad de ordenar traslados\/IUS VARIANDI-Traslados en planta de personal global y flexible \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL TRABAJO-Planta de personal global y flexible\/IUS VARIANDI-Traslado acorde a las necesidades del servicio \u00a0<\/p>\n
El dise\u00f1o de plantas globales al interior de la administraci\u00f3n no afecta por s\u00ed misma el derecho al trabajo, ni ning\u00fan otro derecho fundamental, sino que supone su armonizaci\u00f3n con las necesidades del servicio p\u00fablico y del inter\u00e9s general. En este orden de ideas, la estabilidad territorial de quienes laboran en instituciones con planta global es menor a la de aquellos que lo hacen para otro tipo de entidades pues, como fue se\u00f1alado, razones de inter\u00e9s general justifican un tratamiento diferente. No obstante, el ejercicio del ius variandi para ordenar traslados, por ejemplo de una ciudad a otra en instituciones del orden nacional, tiene como supuesto la necesidad del servicio, y encuentra su l\u00edmite en el respeto a los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INSTITUCION PUBLICA DE PLANTA GLOBAL-Autorizaciones para adelantar estudios no constituyen derechos adquiridos \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que el Estado tiene la obligaci\u00f3n de promover el acceso a la educaci\u00f3n y la cultura, respetando la proyecci\u00f3n de sus servidores, tambi\u00e9n lo es que cuando media la necesidad del servicio en instituciones p\u00fablicas de planta global, no puede invocarse la autorizaci\u00f3n para adelantar estudios superiores como la consolidaci\u00f3n de un derecho que impida la realizaci\u00f3n de un traslado o la consecuente desmejora en las condiciones laborales. Por el contrario, el otorgamiento de permisos acad\u00e9micos significa el ejercicio de los derechos del trabajador y el cumplimiento de los deberes de la administraci\u00f3n, pero ellos no pueden entenderse en t\u00e9rminos absolutos, sino que su alcance est\u00e1 sujeto a las obligaciones derivadas del cargo y las razonables exigencias del servicio, especialmente en instituciones de planta global. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para controvertir actos administrativos que ordenan traslados laborales \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para controvertir orden de traslado \u00a0<\/p>\n
En algunos eventos y de manera excepcional la tutela puede convertirse en el mecanismo id\u00f3neo para controvertir una orden de traslado. Pero la procedencia de la acci\u00f3n solo opera cuando el acto (i) sea ostensiblemente arbitrario, es decir, carezca de fundamento alguno en su expedici\u00f3n, (ii) fuere adoptado en forma intempestiva y (iii) afecte en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su n\u00facleo familiar. Ahora bien, esto \u00faltimo puede darse de diversas formas, como cuando el traslado genera serios problemas de salud, \u201cespecialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones para brindarle el cuidado m\u00e9dico requerido\u201d, cuando pone en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia, o en aquellos eventos donde la ruptura del n\u00facleo familiar va m\u00e1s all\u00e1 de una simple separaci\u00f3n transitoria y es originada en factores distintos al traslado o a circunstancias superables. Solamente en estos eventos queda autorizada la intervenci\u00f3n mediante tutela: lo contrario significa una intromisi\u00f3n ileg\u00edtima en la competencia del juez administrativo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Controversia sobre orden de traslado \u00a0<\/p>\n
INPEC-Traslado de empleado por necesidades del servicio\/ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no demostraci\u00f3n de perjuicio irremediable en traslado de empleado del INPEC \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-560827 \u00a0<\/p>\n
Accionantes: Marco El\u00edas Pe\u00f1aranda Abril \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Juzgado Primero Civil del Circuito de C\u00facuta \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., trece (13) de junio de dos mil dos (2002).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Marco El\u00edas Pe\u00f1aranda, actuando en nombre propio y en representaci\u00f3n de su hijo Luis Fernando Pe\u00f1aranda Fl\u00f3rez, interpuso acci\u00f3n de tutela en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario \u201cINPEC\u201d, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la educaci\u00f3n y al trabajo, as\u00ed como los derechos de su hijo a tener una familia y no ser separado de ella (Octubre 12 de 2001). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Narra el accionante que ingres\u00f3 a laborar en el INPEC desde 1992, vincul\u00e1ndose en diciembre de 1998 al cargo de dragoneante, para prestar sus servicios en la Penitenciar\u00eda Nacional de C\u00facuta. Y advierte que en el segundo semestre del a\u00f1o 2001 se matricul\u00f3 como estudiante de Derecho en la Universidad Corporaci\u00f3n Educativa Mayor del Desarrollo Sim\u00f3n Bol\u00edvar con sede en C\u00facuta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que a pesar de haber obtenido autorizaci\u00f3n para adelantar sus estudios en la ciudad de C\u00facuta, el Director General del INPEC, mediante resoluci\u00f3n del 4 de octubre de 2001, orden\u00f3 su traslado a la c\u00e1rcel del Distrito Judicial de Santa Marta, donde no existe el programa acad\u00e9mico de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentir del peticionario, el acto que dispuso su traslado y contra el cual no procede recurso alguno en sede administrativa fue expedido sin tener en cuenta su condici\u00f3n de estudiante universitario, la inmediaci\u00f3n familiar para satisfacer las obligaciones alimentarias y su buen desempe\u00f1o en la instituci\u00f3n. De igual forma, considera que la Resoluci\u00f3n \u00fanicamente analiz\u00f3 la disponibilidad y capacidad presupuestal para asumir el traslado, pero guard\u00f3 silencio sobre la existencia de vacantes en la ciudad de Santa Marta y dej\u00f3 de lado las situaciones concretas de los trabajadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra esta decisi\u00f3n el se\u00f1or Pe\u00f1aranda Abril dirigi\u00f3 la demanda de tutela, agregando que el salario que devenga constituye la \u00fanica fuente de ingreso familiar, pero le resulta insuficiente para sostener a su familia en C\u00facuta y simult\u00e1neamente sufragar sus propios gastos en Santa Marta. En consecuencia, solicita se revoque la decisi\u00f3n de traslado. \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n del INPEC \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario \u201cINPEC\u201d, por intermedio de la coordinadora del \u201cGrupo de tutelas\u201d, Marcelita Molano Urue\u00f1a, intervino durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n para defender la actuaci\u00f3n de la entidad. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera que la tutela es improcedente ante la existencia de otra v\u00eda de defensa, como la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, se\u00f1ala que el acto administrativo por medio del cual se ordena el traslado colectivo no obedece a un capricho de la entidad, sino que atiende la necesidad del servicio prevista expresamente como una de causal aut\u00f3noma de traslado (Decreto 407 de 1994, art\u00edculo 24). En tercer lugar, explica que la planta de personal del INPEC es global nacional, raz\u00f3n por la cual los empleados deben prestar sus servicios en el tiempo y lugar que determine el Director General, siempre y cuando sea dentro del territorio nacional (Decreto 407 de 1994, art\u00edculo 173). En cuarto lugar, advierte que la vinculaci\u00f3n de los servidores del INPEC se hace mediante un acto legal y reglamentario denominado \u201cacto condici\u00f3n\u201d, seg\u00fan el cual al momento de su posesi\u00f3n los funcionarios aceptan las reglas propias de la entidad. Finalmente, se\u00f1ala que de conformidad con la informaci\u00f3n suministrada por la divisi\u00f3n de Gesti\u00f3n Humana del INPEC, en la hoja de vida del se\u00f1or Pe\u00f1aranda Abril no reposa constancia que acredite la condici\u00f3n de estudiante del mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pruebas \u00a0<\/p>\n
De la documentaci\u00f3n aportada por las partes durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n, la Corte destaca lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– Fotocopia del acta de posesi\u00f3n de Marco El\u00edas Pe\u00f1aranda Abril ante el director de la Penitenciar\u00eda Nacional de C\u00facuta, en el cargo de Dragonenante de Prisiones, c\u00f3digo 5260, grado 06, fechada del 10 de diciembre de 1998 (fl.18). \u00a0<\/p>\n
– Fotocopia de la solicitud para adelantar estudios de Derechos en la Corporaci\u00f3n Educativa Mayor del Desarrollo Sim\u00f3n Bol\u00edvar, suscrita por el actor y dirigida al director de la Penitenciar\u00eda Nacional de C\u00facuta. La misma fue radicada el 17 de agosto de 2001, registra un concepto favorable del Comandante de Vigilancia y tiene constancia de autorizaci\u00f3n con la siguiente precisi\u00f3n: \u201csin perjuicio al servicio\u201d (fl.1). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Fotocopia de la constancia emitida por la instituci\u00f3n universitaria (agosto 14 de 2001), donde acredita que el se\u00f1or Marco El\u00edas Pe\u00f1aranda cursa primer semestre de Derecho (fl.2). \u00a0<\/p>\n
– Fotocopia del correspondiente carn\u00e9 estudiantil (fl. 6). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Fotocopia de la Resoluci\u00f3n No. 03386 del 4 de octubre de 2001, \u201cPor la cual se causan novedades de personal de custodia y vigilancia de la Penitenciar\u00eda Nacional\u201d. El art\u00edculo 7\u00ba ordena el traslado del accionante a la C\u00e1rcel del Distrito Judicial de Santa Marta \u201cpor necesidades del servicio\u201d, y el art\u00edculo 8\u00ba reconoce y ordena el pago de la respectiva prima de instalaci\u00f3n en cuant\u00eda de $ 1.153.950 (fls. 9-10). \u00a0<\/p>\n
Sentencia de primera instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Primero Civil del Circuito de C\u00facuta concedi\u00f3 la solicitud de tutela por sentencia del veintis\u00e9is (26) de octubre de 2001. Para el despacho, la facultad discrecional de modificar las condiciones de trabajo por parte del director general del INPEC tiene como l\u00edmite el an\u00e1lisis de las circunstancias concretas de la persona y el reconocimiento de la condici\u00f3n humana. De esta manera, considera que la entidad debi\u00f3 tener en cuenta la situaci\u00f3n de estudiante del actor, as\u00ed como la autorizaci\u00f3n por ella otorgada, sin aceptar como excusa la falta de comunicaci\u00f3n al interior de la propia entidad. \u00a0<\/p>\n
En criterio del juzgado, la condici\u00f3n de trabajador y estudiante del se\u00f1or Pe\u00f1aranda le ofrec\u00eda una relativa inamovilidad temporal, \u201cgenerada por la confianza leg\u00edtima que le produjo la autorizaci\u00f3n en virtud de la cual ingresa a estudiar, oportunidad que la querellada debe garantizarle cuando menos en lo relativo a la posibilidad de que el mismo se adelante como es la aspiraci\u00f3n de aqu\u00e9l con su consentimiento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante la imposibilidad f\u00edsica del actor para continuar su proceso de formaci\u00f3n profesional, considera vulnerado el derecho a la educaci\u00f3n. Sin embargo, el juzgado no encuentra violaci\u00f3n de los derechos al trabajo, ni de los derechos del menor; lo primero, por cuanto no observa desmejoramiento en las condiciones laborales o en el ejercicio de funciones, y lo segundo, por carencia de elementos probatorios sobre la supuesta ruptura de la unidad familiar o la grave afectaci\u00f3n del menor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluye que no existe otro mecanismo judicial de defensa que resulte eficaz para la protecci\u00f3n del derecho reclamado, en la medida que no proceden recursos en sede administrativa y que la v\u00eda contenciosa no resulta ser la m\u00e1s expedita. Por tal motivo ordena a la entidad proferir un nuevo acto administrativo en donde, previa manifestaci\u00f3n escrita y expresa del peticionario, se garantice su situaci\u00f3n personal, con la posibilidad de continuar sus estudios acad\u00e9micos en una instituci\u00f3n donde el programa se encuentre vigente o, de lo contrario, se mantenga el permiso concedido y la estad\u00eda en la ciudad de C\u00facuta, por lo menos hasta el t\u00e9rmino del periodo lectivo correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional y Penitenciario y Carcelario impugn\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia, para lo cual reiter\u00f3 los argumentos se\u00f1alados en la contestaci\u00f3n de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia \u00a0<\/p>\n
La Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de C\u00facuta, mediante sentencia del siete (7) de diciembre de 2001, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia y en su lugar deneg\u00f3 la tutela por considerarla improcedente. A juicio del Tribunal, los nominadores tienen la facultad de trasladar empleados y funcionarios teniendo en cuenta las necesidades del servicio, sin que ello constituya una decisi\u00f3n arbitraria o de abuso de poder. Se\u00f1ala que la resoluci\u00f3n emanada del INPEC fue sustentada en la necesidad del servicio, prevista expresamente como una causal de traslado que genera al funcionario la obligaci\u00f3n correlativa de prestar el servicio \u201cen el lugar y tiempo que determine el Director General siempre y cuando lo sea dentro del territorio nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala estima que ante una colisi\u00f3n entre el derecho a la educaci\u00f3n y el inter\u00e9s general prevalece este \u00faltimo, porque no puede asegurarse la permanencia del actor en la ciudad de C\u00facuta con el argumento de sus estudios superiores, so pena del deterioro de la funci\u00f3n p\u00fablica para la cual fue nombrado. Tampoco observa desconocimiento de los derechos del menor pues, en su criterio, \u201cest\u00e1 tambi\u00e9n la madre que como cabeza del hogar prodiga al menor afecto y todos los cuidados inherentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destaca luego que la decisi\u00f3n de traslado no afecta las condiciones laborales del actor, pues respeta su categor\u00eda, la naturaleza de su cargo y le proporciona la correspondiente prima de traslado. Finalmente, desestima la violaci\u00f3n del debido proceso al se\u00f1alar que la resoluci\u00f3n fue emanada de autoridad competente y legalmente notificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n por la Corte \u00a0<\/p>\n
Remitida a esta Corporaci\u00f3n, mediante auto del siete de marzo de 2001, la Sala de Selecci\u00f3n Numero Tres dispuso su revisi\u00f3n por la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1.- Esta Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 86 y 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las dem\u00e1s disposiciones pertinentes. \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2.- Para el actor, la decisi\u00f3n de traslado a la ciudad de Santa Marta atenta contra sus derechos a la educaci\u00f3n y al trabajo, as\u00ed como contra los derechos de su menor hijo a tener una familia y no ser separado de ella. Considera que la entidad no tuvo en cuenta sus circunstancias particulares, especialmente la de encontrarse estudiando la carrera de Derecho en la ciudad de C\u00facuta previa autorizaci\u00f3n de la propia entidad. Por su parte, el INPEC sostiene que el traslado obedece a necesidades del servicio, que la planta de personal es global y de car\u00e1cter nacional y que, adem\u00e1s, la vinculaci\u00f3n del actor corresponde a un \u201cacto condici\u00f3n\u201d, seg\u00fan el cual \u00e9ste acept\u00f3 las reglas de la entidad al momento de tomar posesi\u00f3n en el cargo. Por \u00faltimo, considera que la tutela es improcedente por existir otros medios de defensa judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, esta Sala deber\u00e1 determinar si el acto administrativo por medio del cual se dispuso el traslado del actor vulnera o no los derechos invocados y si su protecci\u00f3n por v\u00eda de tutela resulta admisible. Para ello la Corte comenzar\u00e1 por analizar el alcance del ius variandi y de la potestad de ordenar traslados laborales en instituciones p\u00fablicas con planta global, las caracter\u00edsticas de la vinculaci\u00f3n de los servidores del INPEC, su grado de estabilidad territorial y, con estos elementos de juicio, estudiar\u00e1 luego la situaci\u00f3n concreta del peticionario teniendo en cuenta la existencia o no de otros mecanismos judiciales de defensa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del ius variandi y sus l\u00edmites. Plantas globales y flexibles \u00a0<\/p>\n
3.- El ius variandi, entendido como la potestad del patrono en ejercicio de su poder subordinante para alterar las condiciones en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo de trabajo de sus empleados, encuentra su l\u00edmite \u00faltimo en el respeto a los derechos fundamentales del trabajador y debe enmarcarse siempre dentro de la \u00f3rbita del respeto a la dignidad humana. En esta medida, su car\u00e1cter absoluto desaparece para convertirse en un criterio condicional, es decir, sujeto a las razonables necesidades de una empresa, siempre y cuando no conlleve una desmejora en las condiciones laborales1. Su alcance no est\u00e1 circunscrito \u00fanicamente a las relaciones entre particulares, sino que, por el contrario, resulta completamente v\u00e1lido cuando el empleador es una entidad de derecho p\u00fablico, pues los l\u00edmites a su ejercicio se derivan del reconocimiento del trabajador como sujeto de derechos y no del tipo de vinculaci\u00f3n o de la clase de empleador que se tenga2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Uno de los elementos que caracteriza el ejercicio del ius variandi consiste precisamente en la facultad de ordenar traslados, ya sea en cuanto al reparto funcional de competencias (factor funcional), o bien teniendo en cuenta la sede o lugar de trabajo (factor territorial), pero sin que pueda desmejorarse al servidor en sus condiciones laborales. No obstante, a\u00fan cuando su aplicaci\u00f3n es tanto para la esfera de lo privado como de lo p\u00fablico, es comprensible que en materia de traslados haya diferencias dependiendo del tipo de empleador, porque cuando interviene una entidad del Estado media siempre el inter\u00e9s general y los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica que permiten, en ciertos casos, tomar determinaciones en forma mucho m\u00e1s expedita. \u00a0<\/p>\n
Con tal prop\u00f3sito, algunas entidades disponen de plantas globales y flexibles que les permite adoptar con la suficiente celeridad las medias necesarias para garantizar el cumplimiento de las funciones a su cargo. En ellas el director goza de un margen de discrecionalidad m\u00e1s amplio al momento de valorar las circunstancias para ordenar un traslado, sin que esa potestad pueda confundirse con arbitrariedad, no solo porque siempre debe atender las necesidades del servicio sino, adem\u00e1s, porque las especiales circunstancias de la persona y sus condiciones laborales son aspectos a tener en cuenta en decisiones de esta naturaleza. La Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n3, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales4, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil5, la Aeron\u00e1utica Civil6, los cuerpos de la Fuerza P\u00fablica7 y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC8, son algunas de esas entidades. Pero el interrogante que surge es entonces si las plantas globales y flexibles pueden afectar o no los derechos fundamentales de los trabajadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon todo, prima facie no se observa una evidente contradicci\u00f3n entre el establecimiento de las plantas globales y la normativa constitucional. La planta de personal global y flexible tiene por fin garantizarle a la administraci\u00f3n p\u00fablica mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera m\u00e1s eficiente con las funciones que le corresponden. Este es, pues, un punto en el que existe tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s general y los deberes del Estado, y los derechos de los trabajadores. Sin embargo, no es claro que el establecimiento de una planta global afecte el n\u00facleo esencial de la estabilidad y los derechos de los trabajadores, ya que \u00e9stos siguen gozando de ellos, pero en una forma tal que se armonizan con el inter\u00e9s de elevar la eficiencia de la administraci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- En este orden de ideas, la estabilidad territorial de quienes laboran en instituciones con planta global es menor a la de aquellos que lo hacen para otro tipo de entidades pues, como fue se\u00f1alado, razones de inter\u00e9s general justifican un tratamiento diferente. No obstante, el ejercicio del ius variandi para ordenar traslados, por ejemplo de una ciudad a otra en instituciones del orden nacional, tiene como supuesto la necesidad del servicio, y encuentra su l\u00edmite en el respeto a los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en se\u00f1alar el mayor grado de discrecionalidad que tienen las autoridades para ordenar traslados en entidades con planta global y flexible. As\u00ed, en la sentencia T-615 de 1992, cuando la Corte estudi\u00f3 la situaci\u00f3n de un miembro de la Polic\u00eda Nacional que fue trasladado del departamento de Risaralda al departamento de Arauca, explic\u00f3 que la naturaleza del cuerpo de polic\u00eda demandaba cambios frecuentes de personal, lo cual repercut\u00eda en la necesidad de un sistema de traslados que permitiera desarrollar estrategias de cubrimiento local o regional, mediante un margen de discrecionalidad y una inmediata disponibilidad del personal, advirtiendo que \u201cel poder correspondiente tampoco puede considerarse omn\u00edmodo sino que, como toda atribuci\u00f3n discrecional, exige una orientaci\u00f3n razonable y un ejercicio ajustado a los fines que persigue.\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, al analizar el caso de la Registradora Municipal de Zapatoca (Santander), quien fue trasladada transitoriamente al municipio de Carmen de Chucur\u00ed, la Corte reiter\u00f3 los planteamientos de la antes mencionada Sentencia T-715 de 1996 y advirti\u00f3 que \u201cel grado de discrecionalidad de algunas instituciones en punto al traslado es mucho mayor – y por lo tanto es m\u00e1s restringida la posibilidad de control del juez constitucional sobre los actos que dispongan la reubicaci\u00f3n -, de acuerdo con la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que desarrolla\u201d (Sentencia T-288 de 1998). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia T-355 de 2000, la Corte se pronunci\u00f3 en relaci\u00f3n con la acci\u00f3n de tutela interpuesta por un miembro de la Polic\u00eda, quien cursaba s\u00e9ptimo semestre de Psicolog\u00eda en la Universidad del Cauca y fue trasladado de la ciudad de Popay\u00e1n al municipio de El Tambo. Luego de se\u00f1alar que en tales eventos no opera una simple relaci\u00f3n laboral, sino que media la disciplina propia de la fuerza p\u00fablica, con responsabilidades en la defensa de la soberan\u00eda, la preservaci\u00f3n del territorio, la seguridad y la convivencia, la Corte explic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]s comprensible que exista un alto grado de discrecionalidad por parte de los superiores para realizar los movimientos que se consideren necesarios, m\u00e1xime teniendo en cuenta la situaci\u00f3n de inseguridad y violencia que se vive actualmente en el pa\u00eds, pues lo contrario equivaldr\u00eda a declinar en la labor que se le ha encomendado. No puede pretenderse dar un trato similar a una persona que trabaja en una empresa del sector privado, o en una actividad p\u00fablica que permita mayor flexibilidad, que al miembro del Ej\u00e9rcito o de la Polic\u00eda Nacional cuyos servicios se requieran -seg\u00fan las necesidades del servicio- en cierto punto del territorio, pues en estos casos est\u00e1 claramente comprometido el inter\u00e9s p\u00fablico.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, dentro de la acci\u00f3n de tutela interpuesta por una auxiliar de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n que laboraba en Combita (Boyac\u00e1) y cursaba estudios de Derecho, pero que fue trasladada al municipio de Buenavista (Boyac\u00e1) donde no pod\u00eda continuarlos, la Corte reiter\u00f3 los planteamientos anteriormente expuestos y deneg\u00f3 el amparo9. En la Sentencia T-1498 del mismo a\u00f1o la Corte reafirm\u00f3 \u00e9sta posici\u00f3n, al pronunciarse sobre la tutela interpuesta por un Fiscal Delegado ante el Tribunal Judicial de Armenia, que luego de 26 a\u00f1os de trabajo en esa ciudad fue trasladado a Riohacha para ejercer el mismo cargo. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en la Sentencia T-346 de 2001, la Corte explic\u00f3 las particularidades de las plantas globales y flexibles de personal, para confirmar el fallo que neg\u00f3 la tutela presentada por una funcionaria de la DIAN, que hab\u00eda sido trasladada de la ciudad de Cartagena (Bolivar) al municipio de Puerto As\u00eds en el Putumayo. \u00a0<\/p>\n
Las autorizaciones para adelantar estudios no constituyen derechos adquiridos \u00a0<\/p>\n
8.- A pesar de lo anterior, es necesario recordar que el ejercicio del ius variandi no puede desconocer los derechos adquiridos ni desmejorar las condiciones laborales. Por lo mismo, surge una pregunta: cuando una entidad autoriza a uno de sus servidores para adelantar estudios superiores, \u00bfgenera una relativa inamovilidad temporal que consolida un derecho y hace del traslado territorial un desmejoramiento en las condiciones del trabajador? \u00a0<\/p>\n
Para responder el interrogante es necesario tener en cuenta varios aspectos: en primer lugar, que como el Estado es el encargado de promover la educaci\u00f3n y el acceso a la cultura, es su obligaci\u00f3n velar por la capacitaci\u00f3n integral de sus trabajadores, una de cuyas formas consiste precisamente en permitir la formaci\u00f3n universitaria sin establecer barreras para su acceso. En segundo lugar, es razonable suponer que quien adelanta estudios de profesionalizaci\u00f3n ha proyectado mejorar sus condiciones de vida desde distintas perspectivas, proyecto que debe ser respetado por el Estado. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta cu\u00e1l es el tipo de vinculaci\u00f3n y la naturaleza de la entidad, porque seg\u00fan fue explicado anteriormente, quien labora en una instituci\u00f3n con planta global y flexible tiene una menor estabilidad territorial. Finalmente, es preciso tomar en consideraci\u00f3n si la decisi\u00f3n de traslado obedece a necesidades del servicio o al mero capricho de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de idas, si bien es cierto que el Estado tiene la obligaci\u00f3n de promover el acceso a la educaci\u00f3n y la cultura, respetando la proyecci\u00f3n de sus servidores, tambi\u00e9n lo es que cuando media la necesidad del servicio en instituciones p\u00fablicas de planta global, no puede invocarse la autorizaci\u00f3n para adelantar estudios superiores como la consolidaci\u00f3n de un derecho que impida la realizaci\u00f3n de un traslado o la consecuente desmejora en las condiciones laborales. Por el contrario, el otorgamiento de permisos acad\u00e9micos significa el ejercicio de los derechos del trabajador y el cumplimiento de los deberes de la administraci\u00f3n, pero ellos no pueden entenderse en t\u00e9rminos absolutos, sino que su alcance est\u00e1 sujeto a las obligaciones derivadas del cargo y las razonables exigencias del servicio, especialmente en instituciones de planta global. \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n espec\u00edfica de los funcionarios del INPEC\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- En la Sentencia T-016 de 1995 la Corte analiz\u00f3 el caso de un funcionario del INPEC, quien a pesar de adelantar estudios de bachillerato fue trasladado de la ciudad de Medell\u00edn al municipio de Segovia. En aquella oportunidad se\u00f1al\u00f3 que el simple hecho de pretender la anulaci\u00f3n de un acto administrativo tornaba improcedente la tutela, pero hizo algunas consideraciones adicionales sobre la necesidad de otorgar amplias facultades para ordenar traslados al interior de la instituci\u00f3n, que resultan relevantes en esta oportunidad. Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas c\u00e1rceles no constituyen \u00fanicamente lugares de castigo o de expiaci\u00f3n de los delitos, sino que, desde el punto de vista del inter\u00e9s social, cumplen la funci\u00f3n de rehabilitar y readaptar al delincuente, constituy\u00e9ndose a la vez en factores esenciales de la seguridad y la paz colectivas, pues la reclusi\u00f3n de enemigos p\u00fablicos, aunque no implique la eliminaci\u00f3n total ni definitiva de los riesgos que afronta el conglomerado social -siempre asediado por la delincuencia-, contribuye significativamente a su disminuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La comunidad tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aqu\u00e9l est\u00e1 impedir, adem\u00e1s de las fugas de los internos, la comisi\u00f3n de actos il\u00edcitos en el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el orden p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los propios reclusos tienen derecho a reclamar la protecci\u00f3n de su vida, su integridad f\u00edsica y moral y su salud, para lo cual se hace menester que las dependencias carcelarias se hallen no s\u00f3lo bien dotadas desde el punto de vista material sino atendidas con solvencia por personal id\u00f3neo, conducido y controlado por el Estado. \u00a0<\/p>\n
Estos objetivos no se podr\u00edan obtener ni ser\u00eda posible cumplir las funciones del INPEC si entre los diversos instrumentos de que dispone no contara con las necesarias atribuciones de traslados y reubicaci\u00f3n de internos y de guardianes y otros funcionarios al servicio de los centros correccionales. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Respecto de los segundos, la delicada responsabilidad que asumen exige una alta dosis de confianza tanto en su adecuada preparaci\u00f3n log\u00edstica y estrat\u00e9gica como en su integridad moral. Una y otra se suponen, pero la finalidad misma del servicio puede exigir que con cierta periodicidad se rote al personal encargado de la seguridad de los penales, no \u00fanicamente para efectos de formaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n y entrenamiento, sino con el prop\u00f3sito de evitar que se consoliden relaciones de camarader\u00eda entre custodios y vigilados, o -m\u00e1s grave todav\u00eda- perniciosas connivencias o il\u00edcitos pactos. \u00a0<\/p>\n
Circunstancias especiales pueden hacer imperativo que se refuerce la guardia en un determinado reclusorio, que deba atenderse una emergencia, o que, al instalar nuevas c\u00e1rceles, sea preciso disponer de parte del personal de otras para la eficiente y experimentada iniciaci\u00f3n de sus servicios. \u00a0<\/p>\n
Todo lo dicho indica que las atribuciones en materia de traslados tienen que acentuarse significativamente en la actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones excepcionales, que deben ser calificadas por la entidad nominadora dentro de los ya mencionados l\u00edmites del poder discrecional, la regla aplicable es la de una permanente disponibilidad de los funcionarios p\u00fablicos a su servicio, quienes desde su vinculaci\u00f3n est\u00e1n advertidos acerca de las posibilidades de traslado y redistribuci\u00f3n en los distintos establecimientos del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, a menos que se pruebe la existencia de un verdadero e inminente peligro para la salud o la vida del afectado, o una circunstancia familiar de excepcionales caracter\u00edsticas, en la que est\u00e9n comprometidos derechos fundamentales, no es la acci\u00f3n de tutela el mecanismo jur\u00eddico apto para oponerse al leg\u00edtimo ejercicio del ius variandi por parte de la autoridad penitenciaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos que ordenan traslados laborales \u00a0<\/p>\n
10.- Para la Sala es claro que cuando existe otro mecanismo de defensa judicial la tutela resulta improcedente seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2591 de 1991. Por ejemplo, definir la controversia sobre la legalidad de un acto administrativo de contenido particular (por incompetencia, expedici\u00f3n irregular, desconocimiento del derecho de audiencias, falta de motivaci\u00f3n, falsa motivaci\u00f3n o desviaci\u00f3n de poder), y establecer la forma de reparar de los da\u00f1os causados, son atribuciones reservadas a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; las sentencias anteriormente referidas son consistentes en este punto, espec\u00edficamente en materia de traslados laborales10. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, como tambi\u00e9n lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n11, en algunos eventos y de manera excepcional la tutela puede convertirse en el mecanismo id\u00f3neo para controvertir una orden de traslado. Pero la procedencia de la acci\u00f3n solo opera cuando el acto (i) sea ostensiblemente arbitrario, es decir, carezca de fundamento alguno en su expedici\u00f3n, (ii) fuere adoptado en forma intempestiva y (iii) afecte en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su n\u00facleo familiar. Ahora bien, esto \u00faltimo puede darse de diversas formas, como cuando el traslado genera serios problemas de salud, \u201cespecialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones para brindarle el cuidado m\u00e9dico requerido\u201d, cuando pone en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia, o en aquellos eventos donde la ruptura del n\u00facleo familiar va m\u00e1s all\u00e1 de una simple separaci\u00f3n transitoria y es originada en factores distintos al traslado o a circunstancias superables12. Solamente en estos eventos queda autorizada la intervenci\u00f3n mediante tutela: lo contrario significa una intromisi\u00f3n ileg\u00edtima en la competencia del juez administrativo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis del caso concreto \u00a0<\/p>\n
La Resoluci\u00f3n No. 03386 del 4 de octubre de 2001, emitida por el Director General del INPEC y por medio de la cual ordena varios traslados laborales, entre ellos el del actor, constituye un acto susceptible de ser controvertido en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa mediante la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, es ese el \u00e1mbito donde deber\u00e1 analizarse de manera reposada y con el suficiente debate probatorio la legalidad de la decisi\u00f3n, si ella fue correcta y suficientemente justificada (necesidades del servicio) o si se incurri\u00f3 en alguna de las causales de anulaci\u00f3n, y si hay lugar o no al restablecimiento del derecho y en qu\u00e9 forma. Como la procedencia de la tutela resulta excepcional, est\u00e1 sujeta a los requisitos anteriormente se\u00f1alados, de cuyo estudio se ocupar\u00e1 la Sala a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Corte observa que el actor est\u00e1 vinculado a una instituci\u00f3n de planta global y flexible donde la estabilidad territorial de los trabajadores es menor pues, como fue explicado, la naturaleza de las funciones asignadas demanda un amplio margen de discrecionalidad al momento de ordenar traslados de una ciudad a otra. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la Corte considera que a\u00fan cuando la entidad otorg\u00f3 al se\u00f1or Pe\u00f1aranda Abril un permiso para adelantar estudios de Derecho, esa autorizaci\u00f3n no le garantizaba su inamovilidad temporal, porque las necesidades del servicio dejaban abierta la posibilidad de adoptar esta clase de medidas, como expresamente lo se\u00f1al\u00f3 la entidad en la autorizaci\u00f3n concedida (fl.1). Y seg\u00fan fue explicado, la orden de traslado no configura aut\u00f3nomamente la violaci\u00f3n del derecho al trabajo, ni del derecho a la educaci\u00f3n, porque su ejercicio est\u00e1 sujeto a las exigencias del cargo de dragoneante dentro del INPEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la Sala observa que la resoluci\u00f3n cuestionada no hace referencia exclusiva al actor, pues en ella el Director General del INPEC ordena el traslado de cinco funcionarios m\u00e1s de diversas penitenciar\u00edas del pa\u00eds. As\u00ed mismo, sustenta la decisi\u00f3n en las facultades conferidas por el art\u00edculo 24 del Decreto 407 de 1994, seg\u00fan el cual lo servidores de esa instituci\u00f3n pueden ser trasladados (i) por necesidades del servicio, (ii) por razones de orden p\u00fablico o (iii) por razones de conveniencia institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso espec\u00edfico del se\u00f1or Marco El\u00edas Pe\u00f1aranda Abril, el motivo expresamente invocado fue la necesidad del servicio, lo cual armoniza con la jurisprudencia sentada por \u00e9sta Corporaci\u00f3n para las entidades de planta global y flexible. Adem\u00e1s, el acto no sugiere que la decisi\u00f3n haya sido arbitraria, precisamente en la medida en que presenta una fundamentaci\u00f3n jur\u00eddicamente v\u00e1lida. Es posible que el actor considere que esa causa carece de sustento f\u00e1ctico o no corresponde a la verdadera intenci\u00f3n de la administraci\u00f3n, pero ese asunto no puede ser debatido en sede de tutela por ser de competencia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte estima cuestionable la afirmaci\u00f3n de la entidad seg\u00fan la cual no existe constancia que acredite la condici\u00f3n de estudiante del actor; de los documentos allegados en el tr\u00e1mite de la tutela es f\u00e1cil concluir que dicha informaci\u00f3n s\u00ed fue suministrada a la entidad. Empero esos eventuales des\u00f3rdenes tampoco constituyen raz\u00f3n suficiente para otorgar el amparo solicitado. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, a juicio de la Sala, la decisi\u00f3n de la entidad no significa una desmejora en las condiciones laborales del peticionario que amerite la protecci\u00f3n por v\u00eda de tutela, no s\u00f3lo porque no indica que el traslado sea a un cargo de inferior jerarqu\u00eda o con menores ingresos sino, adem\u00e1s, porque la propia entidad orden\u00f3 el pago de una \u201cPrima de instalaci\u00f3n\u201d en cuant\u00eda de $1.153.950, con lo cual pretende compensar en algo los gastos propios del traslado. Tampoco se trata de una determinaci\u00f3n intempestiva, porque el trabajo en entidades de planta global y flexible supone una alta probabilidad de que sean adoptadas medidas como las de traslados territoriales colectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, del material probatorio allegado al expediente, la Corte tampoco encuentra que la orden de traslado amenace la estabilidad del n\u00facleo familiar del actor, o que genere riesgo cierto y directo para su vida o la de su familia. En consecuencia, por no estar demostrada la inminencia de un perjuicio irremediable, el mecanismo id\u00f3neo para controvertir la orden de traslado ha debido ser la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, el fallo de segunda instancia deber\u00e1 ser confirmado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de C\u00facuta dentro del proceso de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
L\u00cdBRESE por Secretar\u00eda la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
\u00a0Secretaria General \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que la H. Magistrada doctora Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, no firma la presente sentencia por cuando se encuentra en comisi\u00f3n en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Sentencias \u00a0T-407\/92, T-593\/92, T-483\/93, C-356\/94, T-715\/96, C-443\/98, T-523\/98 y T-503\/99, entre muchas otras. \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Ver, por ejemplo, las Sentencias T-346\/01, T-483\/93 y T-355\/00 \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Corte Constitucional, Sentencias T-965\/00 y T-1498 de 2000 \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0Corte Constitucional, Sentencias T-483 de 1993 y T-346 de 2001 \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0Corte Constitucional, Sentencia T-288 de 1998 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0Corte Constitucional, Sentencia T-715 de 1996 \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0Corte Constitucional, Sentencias T-615 de 1992 y T-355 de 2000 \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 1995 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencia T-965 de 2000. \u00a0<\/p>\n
10 Ver, entre otras, las Sentencias T-346 de 2001, T-1498 de 2000, T-965 de 2000, T-288 de 1998, T-715 de 1996, T-016 de 1995 y T-483 de 1993. \u00a0<\/p>\n
11 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-965 de 2000, T-1498 de 2000 y T-346 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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