\u00a0 \u00a0 Sentencia T-666\/02 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Imposibilidad de otorgar m\u00e1s de lo que puede dar el mecanismo principal \u00a0<\/p>\n
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia cuando no es viable la protecci\u00f3n in natura del derecho fundamental \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional sobre interpretaci\u00f3n de norma legal ante autoridad administrativa \u00a0<\/p>\n
En circunstancias extraordinarias, definidas por las condiciones propias del perjuicio o la imperiosa necesidad de establecer criterios de aplicaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de las normas legales, bien puede el juez de tutela, trat\u00e1ndose de tutela interpuesta como mecanismo transitorio, intervenir en debates sobre la interpretaci\u00f3n de normas legales que se susciten ante autoridades administrativas. Este caso excepcional se justifica por la obligaci\u00f3n constitucional de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales de los asociados y el principio de supremac\u00eda constitucional. Directrices claras que, en caso de duda, obligan a preferir la soluci\u00f3n que favorezca los derechos de los asociados. Dicha posibilidad est\u00e1 sometida a las condiciones antes mencionadas y al requisito general de que \u201c(1) la interpretaci\u00f3n efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretaci\u00f3n propuesta por los actores es la \u00fanica admisible a la luz del texto constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Derecho fundamental y protecci\u00f3n del Estado \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n del medio ambiente obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o minimizar su deterioro y a que el desarrollo econ\u00f3mico y social se realice de manera arm\u00f3nica con el ambiente. \u00a0Por su parte, el mandato de conservaci\u00f3n impone la obligaci\u00f3n de preservar ciertos ecosistemas. Estos no est\u00e1n sometidos a la obligaci\u00f3n de garantizar un desarrollo sostenible, sino a procurar su intangibilidad. De ah\u00ed que \u00fanicamente sean admisibles usos compatibles con la conservaci\u00f3n y est\u00e9 proscrita su explotaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Protecci\u00f3n de \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica \u00a0<\/p>\n
Las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica est\u00e1n sometidas a un r\u00e9gimen de protecci\u00f3n m\u00e1s intenso que el resto del medio ambiente. Dicha protecci\u00f3n tiene enormes consecuencias normativas, en la medida en que (i) se convierte en principio interpretativo de obligatoria observancia cuando se est\u00e1 frente a la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de normas que afecten dichas \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y (ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar \u2013pasivamente- de tales \u00e1reas, as\u00ed como a que su integridad no se menoscabe. \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Areas de especial importancia ecol\u00f3gica \u00a0<\/p>\n
Los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Debe tenerse presente que, en lo que a la ciudad de Bogot\u00e1 respecta, los humedales existentes dentro del territorio, han sido objeto de medidas de protecci\u00f3n especial. En suma, los humedales de la ciudad de Bogot\u00e1 est\u00e1n definidos como elementos centrales de la ciudad y decisivos, junto con los restantes elementos ambientales, en la constituci\u00f3n de condiciones de vida dignas para los residentes de la ciudad. No en vano, se calificaron a los humedales como \u00e1reas protegidas, que integran un sistema. \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Funci\u00f3n esencial \u00a0<\/p>\n
Los humedales, as\u00ed como los diversos ecosistemas existentes dentro del per\u00edmetro urbano de los municipios colombianos, tiene una especial funci\u00f3n de lograr condiciones de vida dignas. Hacen parte del conjunto de variables que definen como habitable un territorio. \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Delimitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Criterios t\u00e9cnicos de delimitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Desde un punto de vista estrictamente constitucional, \u00fanicamente ser\u00e1n v\u00e1lidos los criterios t\u00e9cnicos que permiten la realizaci\u00f3n del derecho constitucional fundamental a la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Tales criterios t\u00e9cnicos incluyen aquellos que permiten identificar el \u00e1rea teniendo en cuenta las funciones ecol\u00f3gicas que se protegen. De ah\u00ed que si normativamente se han seleccionado varios criterios o existe duda sobre cu\u00e1l criterio se ha definido para delimitar un \u00e1rea, el principio de supremac\u00eda constitucional y el principio hermen\u00e9utico de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, obliga a seleccionar aquel criterio t\u00e9cnico que, de manera \u00f3ptima conduzca a la conservaci\u00f3n del \u00e1rea protegida. \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Aerofotograf\u00eda como criterio t\u00e9cnico de delimitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HUMEDALES-Expresiones \u201cespejo de agua\u201d y \u201ccuerpo de agua\u201d no son equivalentes \u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n espejo de agua alude al sitio a partir del cual es visible el agua en el humedal. Los humedales, como se ha expuesto, cumplen una funci\u00f3n de control de inundaciones, raz\u00f3n por la cual su \u201cespejo\u201d de agua variar\u00e1 de acuerdo con los niveles h\u00eddricos del sistema del cual forman parte. La expresi\u00f3n borde de agua \u00fanicamente puede interpretarse en armon\u00eda con la Constituci\u00f3n y, tal como se ha expuesto en esta sentencia, debe entenderse de manera tal que garantice el cumplimiento de la funci\u00f3n natural del ecosistema protegido. Si el ecosistema en cuesti\u00f3n est\u00e1 sometido a variaciones naturales en el nivel de las aguas, la norma debe entenderse que tiene en cuenta dichas variaciones. De lo contrario, estar\u00eda desprotegiendo el ecosistema (por defecto) o abusando de la posici\u00f3n de garante. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Improcedencia de tutela para el caso \u00a0<\/p>\n
Frente a la violaci\u00f3n de la igualdad es posible predicar dos situaciones. La primera, que se hubieran aplicado de manera discriminatoria los resultados del estudio t\u00e9cnico. La segunda, que el estudio t\u00e9cnico no fuera realizado conforme a las reglas y principios que gu\u00edan estos estudios. En ambos casos, el juez de tutela, frente a un proceso iniciado como mecanismo transitorio, debe declarar la improcedencia de la acci\u00f3n, pues la soluci\u00f3n de estos asuntos supondr\u00edan la invasi\u00f3n de la competencia funcional de los jueces ordinarios, ya que al resolverse se estar\u00eda otorgando una protecci\u00f3n id\u00e9ntica o superior a la que se lograr\u00eda en dicha sede. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Improcedencia de tutela para el caso \u00a0<\/p>\n
Para enfrentar violaciones del debido proceso los asociados cuentan con otros medios de defensa judicial, en los cuales, precisamente, se debaten estos asuntos. Por otra parte, no toda decisi\u00f3n administrativa est\u00e1 sujeta a un procedimiento previo de contradicci\u00f3n. En este proceso no se ha discutido si la decisi\u00f3n de la EAAB relativa a la demarcaci\u00f3n corresponde a decisiones unilaterales de la administraci\u00f3n. Finalmente, advierte la Corte que al momento de adquirir la demandante el bien (noviembre de 1999), la EAAB ya hab\u00eda delimitado el humedal. Por lo tanto, no pod\u00eda inform\u00e1rsele a la demandante la delimitaci\u00f3n, pues al momento de hacerlo, ella no era una posible afectada. Respecto de los otros ribere\u00f1os, ellos no son parte del presente proceso de tutela. \u00a0<\/p>\n
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-577130 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de Tutela instaurada por Gladys Rubiela Sosa Beltr\u00e1n contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 E.S.P. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C. quince (15) de agosto de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur G\u00e1lvis y Clara In\u00e9s V\u00e1rgas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos proferidos por los jueces 74 penal municipal de Bogot\u00e1 y Tercero Penal del Circuito de Bogot\u00e1, en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela instaurada por Gladys Rubiela Sosa Beltr\u00e1n contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 E.S.P. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Hechos \u00a0<\/p>\n
1. El Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogot\u00e1 orden\u00f3 a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 que acotara y demarcara sobre el terreno \u201ctodas las rondas de los r\u00edos, embalses, lagunas, quebradas y canales\u201d del Distrito Especial de Bogot\u00e1 (Art. 141). Dicha demarcaci\u00f3n deb\u00eda tener en cuenta la ronda hidr\u00e1ulica (art. 139), el cauce natural (art. 140) y la zona de manejo y preservaci\u00f3n de las rondas (art. 142). La ronda hidr\u00e1ulica se defini\u00f3 como un \u00e1rea de uso p\u00fablico, al igual que la zona de manejo y preservaci\u00f3n, que no hac\u00eda parte de la ronda. \u00a0<\/p>\n
El 23 de febrero de 1993, la Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 (en adelante EAAB), en ejercicio de las funciones antes mencionadas, dict\u00f3 la resoluci\u00f3n 03 de 1993, mediante la cual delimit\u00f3 las zonas de ronda hidr\u00e1ulica de las Chucuas (o humedales) de C\u00f3rdoba, el Burro y la Vaca. Dicha resoluci\u00f3n fue incluida en la cartograf\u00eda oficial, en desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo 142 del mencionado acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Mediante Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de Bogot\u00e1 declar\u00f3 a los humedales de la ciudad, entre ellos El Burro, \u201creservas ambientales naturales, de inter\u00e9s p\u00fablico y patrimonio ecol\u00f3gico\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. Con base en la Resoluci\u00f3n 03 de 1993 de la EAAB, el Alcalde Menor de la Localidad de Kennedy dict\u00f3 la resoluci\u00f3n 286 de 1996, mediante la cual se restitu\u00eda el inmueble \u201cChucua El Burro\u201d (Humedal El Burro). Demandada dicha resoluci\u00f3n, el Tribunal de Justicia de Bogot\u00e1, mediante providencia del 30 de julio de 1998, resolvi\u00f3 revocar dicha resoluci\u00f3n 286 de 1996 y orden\u00f3 al funcionario competente \u201cimponer a cada uno de los propietarios colindantes con el bien de conservaci\u00f3n ambiental denominado \u201cLA CHUCUA EL BURRO\u201d LAS LIMITACIONES QUE LA LEY EXIGE SOBRE LA ZONA DE RONDA OSCILANTE ENTRE 15 A 30 METROS ELIMINANDO TODO OBST\u00c1CULO QUE RI\u00d1A CON LO DISPUESTO EN EL ART. 10\u00b0 DEL ACUERDO 26 DE 1996\u201d. La decisi\u00f3n se bas\u00f3 en el hecho de que la resoluci\u00f3n 286 no hab\u00eda individualizado a los predios que hab\u00edan incurrido en violaci\u00f3n de las normas urban\u00edsticas, de manera que no era posible establecer respecto de cuales predios la zona de ronda equival\u00eda a 30 metros y en cuales \u00fanicamente alcanza los 15. \u00a0<\/p>\n
3. Mediante Acuerdo 26 de 1996, el Concejo de Bogot\u00e1 D.C., dict\u00f3 las normas relativas al ordenamiento f\u00edsico del Borde Occidental de la ciudad. En dicho acuerdo se establecieron los siguientes objetivos espec\u00edficos (Art. 6): \u00a0<\/p>\n
a) recuperaci\u00f3n, protecci\u00f3n, preservaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de \u201clos elementos del sistema h\u00eddrico integr\u00e1ndolo a los sistemas de zonas verdes y recreativas , como espacio p\u00fablico continuo conformado por las zonas de manejo y preservaci\u00f3n de los cuerpos de aguas y las \u00e1reas suburbanas que no puedan ser incorporadas como nuevas \u00e1reas urbanas\u201d \u00a0<\/p>\n
b) \u201cDetener el proceso de deterioro ambiental generado por los desarrollos subnormales, conjuntamente con las autoridades locales\u201d \u00a0<\/p>\n
c) Incorporaci\u00f3n de \u00e1reas desarrollables para distintos usos urbanos, y, \u00a0<\/p>\n
d) Preservaci\u00f3n de terrenos para servicios metropolitanos de abastecimiento y transporte. \u00a0<\/p>\n
Respecto del sistema h\u00eddrico, el art\u00edculo 10 dispuso: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste sistema se conforma por los cuerpos de agua, los canales y vallados existentes y proyectados por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1, sus rondas hidr\u00e1ulicas y zonas de manejo y preservaci\u00f3n ambiental. Estas deber\u00e1n integrares al sistema de zonas verdes y recreativas, tratadas como \u00e1reas arborizadas. \u00a0<\/p>\n
1. CUERPOS DE AGUA \u00a0<\/p>\n
RED PRIMARIA \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Chucua del Burro. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
2. RONDA HIDRAULICA Y ZONA DE MANEJO Y PRESERVACION AMBIENTAL. \u00a0<\/p>\n
La zona de Manejo y Preservaci\u00f3n Ambiental del R\u00edo Bogot\u00e1 ser\u00e1 de 270 metros, y la de la ronda hidr\u00e1ulica de 30 metros, las que formar\u00e1n una franja de 300 metros a lo largo del R\u00edo Bogot\u00e1, medida desde la l\u00ednea de borde del cauce natural permanente o del rectificado cuando \u00e9l se produzca. \u00a0<\/p>\n
La ronda hidr\u00e1ulica de los r\u00edos Fucha y Tunjuelito est\u00e1 constituida por una franja hasta de 30 metros paralela a lado y lado de la l\u00ednea de borde del cauce natural, acotada por la EAAB. \u00a0Para estos r\u00edos, las zonas de manejo y preservaci\u00f3n ambiental son de ancho variable de 15 a 30 metros, acotados por la EAAB. \u00a0<\/p>\n
Para las chucuas, lagunas, pantanos y dem\u00e1s cuerpos de agua identificados en el Acuerdo 19 de 1994, las rondas hidr\u00e1ulicas y las zonas de manejo y preservaci\u00f3n ambiental son de 15 a 30 metros paralelas a la l\u00ednea del borde del cuerpo de agua, acotadas por la EAAB. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Los asentamientos humanos seg\u00fan aerofotograf\u00eda que ser\u00e1 tomada a 31 de diciembre de 1996 la cual ser\u00e1 adoptada en el presente Acuerdo, afectados por la ronda hidr\u00e1ulica, por la zona de manejo y preservaci\u00f3n ambiental, por la construcci\u00f3n del canal embalse de la EAAB, por la Avenida Cundinamarca, as\u00ed como tambi\u00e9n los ubicados al oeste de esta avenida en la zona 1, sector Tintal, definida en el art\u00edculo 8, no se les exigir\u00e1 la entrega del inmueble hasta tanto se garantice su reubicaci\u00f3n….\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en relaci\u00f3n con la incorporaci\u00f3n de \u00e1reas suburbanas en sectores desarrollados (art. 17), se orden\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos asentamientos humanos y lotes sin construir actualmente existentes y verificados seg\u00fan aerofotograf\u00eda que ser\u00e1 tomada a 31 de diciembre de 1996 y que es adoptada por este Acuerdo, se incorporar\u00e1n y reglamentar\u00e1n en el marco de las unidades m\u00ednimas de actuaci\u00f3n, en donde se definir\u00e1n las acciones de mejoramiento y la ejecuci\u00f3n de planes y programas de habilitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las viviendas que est\u00e9n ubicadas, de conformidad con la aerofotograf\u00eda mencionada anteriormente, en zonas de ronda, zona de manejo y preservaci\u00f3n ambiental de los cuerpos de agua, zonas de riesgo o en afectaciones viales y\/o de servicios p\u00fablicos, deber\u00e1n ser reubicadas….\u201d \u00a0<\/p>\n
4. El 29 de septiembre de 1999, la EAAB entreg\u00f3 a la Alcald\u00eda Menor de Kennedy el plano realizado en cumplimiento de la decisi\u00f3n del Tribunal de Justicia de Bogot\u00e1, en el cual se identificaron los predios colindantes con el Humedal Chucua El Burro. Seg\u00fan afirma la EAAB, mediante oficio 7500-1999-0731 de junio de 1999, se comunic\u00f3 al se\u00f1or Nelson Beltr\u00e1n Beltr\u00e1n (propietario de un predio colindante con el Humedal El Burro) el acotamiento y demarcaci\u00f3n adoptado y consignado posteriormente en el plano antes mencionado. \u00a0<\/p>\n
5. El 24 de noviembre de 1999, la se\u00f1ora Gladys Rubiela Sosa Beltr\u00e1n adquiri\u00f3 de Nelson Beltr\u00e1n Beltr\u00e1n el lote n\u00famero 1 de la antigua Hacienda Techo, que colinda con el Humedal El Burro. \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
6. El d\u00eda 27 de diciembre de 2001, Gladys Rubiela Sosa Beltr\u00e1n, por intermedio de apoderado, present\u00f3 acci\u00f3n de tutela en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 E.S.P., por considerar que con su actuaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el Humedal El Burro y su demarcaci\u00f3n, hab\u00eda violado sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad. Dicha acci\u00f3n se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Indica que, mientras se tramita la tutela intentar\u00e1 una acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa contra la mencionada entidad. \u00a0<\/p>\n
7. La violaci\u00f3n del derecho al debido proceso se deriva del hecho de que de acuerdo con el plano elaborado por la EAAB en 1999, la ronda hidr\u00e1ulica y la zona de manejo y preservaci\u00f3n ambiental no se defini\u00f3 de acuerdo con lo establecido en el acuerdo 26 de 1996, sino de manera caprichosa, pues no se tuvo en cuenta el borde de agua, como lo exige la norma, sino de un punto m\u00e1s all\u00e1, de suerte que se afect\u00f3 el predio en m\u00e1s de 111 metros. Dicho cuerpo de agua se defin\u00eda, seg\u00fan lo ordenaba el art\u00edculo 17 del Acuerdo 26, con base en la aerofotograf\u00eda que se tom\u00f3 en diciembre de 1996. Para tal efecto, anexa un plano elaborado por un top\u00f3grafo independiente. De un an\u00e1lisis sobre el plano elaborado por la EAAB, concluye: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. No se toma como punto de partida para efectos de contar los treinta (30) metros de la ronda hidr\u00e1ulica el borde de agua de la Chucua El Burro. \u00a0<\/p>\n
2. El inmueble se afecta en algunas partes en 112 metros, es decir se excede en 81 metros de lo ordenado por el Acuerdo 26 de 1996. \u00a0<\/p>\n
3. El espejo de agua no ha sufrido variaci\u00f3n alguna hasta la fecha, situaci\u00f3n que se puede comprobar analizando los anteriores planos elevados por la EAAB en 1992 y 1995. \u00a0<\/p>\n
4. En otras partes, la delimitaci\u00f3n de la ronda hidr\u00e1ulica solo es de 12 metros, es decir por debajo de lo m\u00ednimo se\u00f1alado en el Acuerdo 26 de 1996 que era de 15 metros\u201d \u00a0<\/p>\n
8. En su concepto, la demandada ha dado aplicaci\u00f3n desigual del Acuerdo 26 de 1996, por cuanto dicho acuerdo prohib\u00eda establecer limitaciones superiores a 30 metros contados a partir del espejo de agua. As\u00ed mismo, con la limitaci\u00f3n ilegal de su propiedad, se ha violado su derecho a la igualdad de oportunidades, pues se ha impedido el usufructo de su propiedad. \u00a0<\/p>\n
9. La violaci\u00f3n del debido proceso y la igualdad aparejan una afectaci\u00f3n inconstitucional de su propiedad, la cual se ve sometida a una carga superior a lo dispuesto normativamente. \u00a0<\/p>\n
10. Respecto del perjuicio irremediable que se le genera, aduce que existe un perjuicio inminente debido a que la \u201cindebida demarcaci\u00f3n y acotaci\u00f3n del terreno … por la EAAB le ha impedido usufructuar su bien desde el momento mismo en que se hizo propietaria del mismo, puesto que por la afectaci\u00f3n abusiva que se le impuso al predio se le ha negado el ejercicio de los derechos derivados del ejercicio de la propiedad. No obstante, est\u00e1 sujeta a cancelar impuesto predial … lo que implica que… deba asumir una serie de gastos de significativa cuant\u00eda, sin poder percibir alg\u00fan ingreso que le permita solventarlos, caus\u00e1ndole un evidente perjuicio patrimonial\u201d. El inmueble, precisa la demandante, fue adquirido como daci\u00f3n en pago, raz\u00f3n por la cual \u201cse hace m\u00e1s evidente su necesidad de explotarlo, puesto que adem\u00e1s de no recibir la liquidez que esperaba… no puede generarle beneficio econ\u00f3mico alguno…\u201d. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior exige medidas urgentes para evitar un perjuicio grave, pues \u201cdiariamente su \u201csituaci\u00f3n econ\u00f3mica va a empeorar por una actuaci\u00f3n injusta y arbitraria\u201d de la EAAB. \u00a0<\/p>\n
Respuesta de la EAAB. \u00a0<\/p>\n
11. El d\u00eda 2 de enero de 2002, mediante oficio 6300-25002-0058, la EAAB respondi\u00f3 a las acusaciones de la demandante. En su concepto la tutela debe declararse improcedente. \u00a0<\/p>\n
11.1 En primer lugar, aduce que la demandante incurre en un error interpretativo. Se\u00f1ala que la expresi\u00f3n cuerpo de agua, a que alude el Acuerdo 26 de 1996, no tiene el significado que menciona la demandante \u2013borde visible de agua-, sino a un concepto t\u00e9cnico: \u201ccota m\u00e1xima de inundaci\u00f3n definida para una creciente con periodo de retorno de 100 a\u00f1os\u201d, definido de manera t\u00e9cnica. Adem\u00e1s, la demarcaci\u00f3n no podr\u00e1 tener en cuenta las \u00e1reas del humedal que hubieran sido rellenadas artificialmente, sino a esa cota (borde) natural. Este aspecto resulta esencial, pues se ha constatado \u2013precisamente en la querrella tramitada por la Alcald\u00eda Menor de Kennedy- que el humedal ha sido objeto de rellenos ilegales. \u00a0<\/p>\n
11.2 La aerofotograf\u00eda mencionada en el acuerdo 26 de 1996 tiene un prop\u00f3sito distinto al indicado por la demandante, pues busca establecer los asentamiento humanos existentes, para efectos de la reubicaci\u00f3n de los propietarios y la identificaci\u00f3n de los predio no urbanizados, pero en ning\u00fan momento puede entenderse como medio t\u00e9cnico para demarcar el humedal. \u00a0<\/p>\n
11.3 El Decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot\u00e1 D.C.) dispuso que el Humedal El Burro es un Parque Ecol\u00f3gico Distrital, lo que significa que est\u00e1 proscrita toda posibilidad de desarrollo urban\u00edstico. As\u00ed mismo, la ronda y la zona de preservaci\u00f3n ambiental, est\u00e1 restringida en iguales condiciones. \u00a0<\/p>\n
12. Por otra parte, la EAAB considera que, dado que la demandante adquiri\u00f3 el bien en 1999, cuando ya se hab\u00eda dictado la resoluci\u00f3n 03 de 1993 que defini\u00f3, de manera general la ronda hidr\u00e1ulica del Humedal El Burro, la demandante adquiri\u00f3 un bien afectado y, por lo mismo, toda reclamaci\u00f3n deber\u00e1 hacerse ante el vendedor. \u00a0<\/p>\n
13. Las discrepancias entre el plano elaborado por la EAAB y el top\u00f3grafo de la demandante no pueden ser tenidas en cuenta, pues el segundo plano carece de validez. La \u00fanica entidad competente para realizar la demarcaci\u00f3n, es la EAAB. \u00a0Dicha demarcaci\u00f3n, cabe se\u00f1alar, fue incorporada al Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 619 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Sentencia de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
14. Mediante providencia del 11 de enero de 2002, el Juez 74 penal municipal de Bogot\u00e1, concedi\u00f3 la tutela, por violaci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad. Dispuso que la demandada deb\u00eda proceder a realizar una nueva demarcaci\u00f3n, a partir de la aerofotograf\u00eda tomada el d\u00eda 31 de diciembre de 1996 y brindar un tratamiento igual a todos los predios. As\u00ed mismo, deb\u00eda dar a conocer a los afectados por la demarcaci\u00f3n, los estudios t\u00e9cnicos que sustentan la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
14.1 En concepto del a quo, la aerofotograf\u00eda que el Acuerdo 26 de 1996 ordenaba tomar, constituye una prueba a partir de la cual deb\u00edan realizarse los estudios t\u00e9cnicos dirigidos a definir el \u00e1rea del humedal y la demarcaci\u00f3n de la zona de ronda y del \u00e1rea de protecci\u00f3n ambiental. Dicha delimitaci\u00f3n deb\u00eda hacerse entre 15 y 30 metros desde el borden del \u201cespejo de agua\u201d. Dicha aerofotograf\u00eda defin\u00eda los predios desafectados, tanto los urbanizados como los lotes sin construir y, como el legislador no distingui\u00f3, no le era dable hacerlo al int\u00e9rprete, como lo pretende la demandada. \u00a0<\/p>\n
14.3 La \u201cconceptualizaci\u00f3n t\u00e9cnica que se dice soport\u00f3 la elaboraci\u00f3n del plano de la ronda de la chucua El Burro, no ha sido conocida por los afectados, es decir, no es p\u00fablica, por lo menos nada al respecto manifest\u00f3 la accionada…\u201d. Los afectados tienen derecho a conocer y controvertir tales estudios t\u00e9cnicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.4 Varios predios fueron inicialmente afectados y posteriormente desafectados, sin que se conozca las razones para ello, viol\u00e1ndose el derecho a la igualdad. \u00a0<\/p>\n
14.5 Considera que la tutela es el \u00fanico medio de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable sobre la propiedad de la demandante, concedi\u00e9ndose la tutela como mecanismo transitorio. \u00a0<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n de la EAAB e intervenci\u00f3n de la demandante. \u00a0<\/p>\n
15. El d\u00eda 17 de enero de 2002, la EAAB impugn\u00f3 la decisi\u00f3n del a-quo. \u00a0En su concepto, el juez incurri\u00f3 en varios errores. \u00a0<\/p>\n
15.1 En primera medida, interpreta err\u00f3neamente la normatividad vigente sobre ronda hidr\u00e1ulica y la zona de manejo y reserva ambiental. El Decreto 2811 de 1974 \u2013C\u00f3digo de Recursos Naturales- dispuso en su art\u00edculo 83 que son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado \u201cuna faja paralela a la l\u00ednea de marea m\u00e1xima o a la del cauce permanente de r\u00edos y lagos, hasta de treinta metros de ancho\u201d. Por su parte, el Decreto 1541 de 1978 dispuso que son aguas de uso p\u00fablico \u201clos lagos, lagunas, ci\u00e9nagas y pantanos\u201d (Art. 5). El art\u00edculo 14 del mismo estatuto, por su parte, indica que cualquier reducci\u00f3n, desviaci\u00f3n o desecamiento de las riberas de r\u00edos, arroyos o lagos no acceder\u00eda a los predios privados, sino que se tendr\u00eda como parte de la zona definida en el art\u00edculo 83 del Decreto 2811 de 1974. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de tales normas y la Ley 9 de 1989, se dict\u00f3 el Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogot\u00e1, que defini\u00f3 los conceptos de ronda hidr\u00e1ulica y zona de manejo y reserva ambiental. En cumplimiento de dicho acuerdo, la EAAB acot\u00f3 la ronda hidr\u00e1ulica del Humedal El Burro y, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 142 del mismo acuerdo, fue entregado y aprobado por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. \u201cEs decir, se trata de un acto administrativo debidamente ejecutoriado el cual fue modificado por el Decreto 619 del 26 de julio de 2000 de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot\u00e1 D.C.). El Acuerdo 26 de 1996 en ning\u00fan momento modific\u00f3 la definici\u00f3n de ronda establecida en el Acuerdo 6 de 1990, raz\u00f3n por la cual, y en atenci\u00f3n a lo mandado por el Decreto 2811 de 1974, la delimitaci\u00f3n de la ronda no puede hacerse a partir de las zonas artificialmente rellanadas y desecadas, sino a partir de sus l\u00edmites naturales. \u00a0<\/p>\n
15.2 La aerofotograf\u00eda, de que tratan los art\u00edculo 10 y 17 del Acuerdo 26 de 1996 tienen por objeto establecer las zonas urbanizadas y aquellos lotes existentes al momento de adoptarse el acuerdo. Respecto de los primeros, tal como lo ordena el art\u00edculo 10 del acuerdo, el Concejo de Bogot\u00e1 previ\u00f3 que mantendr\u00edan la tenencia de los inmuebles afectados por la ronda hidr\u00e1ulica y la zonas de manejo y preservaci\u00f3n ambiental, mientras la administraci\u00f3n distrital garantizara su reubicaci\u00f3n. Es decir, ordenaba la recuperaci\u00f3n del humedal, pero la condicionaba a que se garantizar un lugar de vivienda. As\u00ed, no puede sostenerse y ordenarse que la aerofotograf\u00eda funja como criterio t\u00e9cnico para delimitar la zona de ronda. \u00a0<\/p>\n
15.3 No considera que hubiese violaci\u00f3n del debido proceso. El anterior due\u00f1o y la demandante fueron notificados por la Alcald\u00eda de Kennedy de los procesos de amojonamiento realizados en los predios aleda\u00f1os al humedal El Burro. \u00a0<\/p>\n
15.4 La demandante adquiri\u00f3 el bien en noviembre de 1999 y el acotamiento inicial (resoluci\u00f3n 03) data de 1993. El anterior due\u00f1o \u2013Nelson Beltr\u00e1n Beltr\u00e1n- y la demandante, han participado en el proceso policivo que se adelant\u00f3 ante la Alcald\u00eda de Kennedy. En cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Justicia, fue necesario realizar un nuevo estudio t\u00e9cnico, el cual permiti\u00f3 no incluir ciertos predios dentro de la zona de ronda hidr\u00e1ulica y cuyos resultados fueron incluidos en el Decreto 619 de 2000. Por lo tanto, para modificar la zona de ronda hidr\u00e1ulica, es necesario modificar dicho decreto, siendo \u00fanico competente para ello, el Concejo de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
16. La demandante intervino para confrontar los argumentos del demandado que, en general, reiteran lo expuesto en la demanda de tutela. En punto a la interpretaci\u00f3n de los art\u00edculo 1, 10 y 17 del Acuerdo 26 de 1996 sostiene que: (i) el art\u00edculo 10 es claro en se\u00f1alar que la demarcaci\u00f3n debe tener como punto de partida el espejo de agua; (ii) los tres art\u00edculo son claros en otorgar fuerza normativa la aerofotograf\u00eda que se tomar\u00eda el 31 de diciembre de 1996. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la nueva demarcaci\u00f3n, se\u00f1ala su extra\u00f1eza por la reducci\u00f3n del \u00e1rea del humedal, lo que en su concepto es prueba de la irregularidad y arbitrariedad del an\u00e1lisis t\u00e9cnico. \u00a0<\/p>\n
Sentencia del ad-quem. \u00a0<\/p>\n
18. El Juez Tercero Penal del Circuito de Bogot\u00e1, en providencia del 4 de marzo de 2002, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n del a-quo, con argumentos similares a los expuestos por este. El an\u00e1lisis del ad-quem se centra en dos elementos. De una parte, la inexistencia de un mecanismo para que la demandante pudiera discutir los an\u00e1lisis t\u00e9cnicos realizados por la EAAB y que le permitieron demarcar, en la manera en que lo hizo, el humedal. Dicha falta de oportunidad de contradicci\u00f3n, estima el juez, constituye una violaci\u00f3n al debido proceso administrativo. Por otra, que se aprecia que si bien se pretende recuperar el humedal El Burro, del cual \u00fanicamente sobrevive un 30%, no resulta razonable que predios inicialmente afectados fueran luego desafectados y que se les permitiera procesos de urbanizaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, mientras que la demandante era sometida a un tratamiento desigual. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, ordena que se debata el informe t\u00e9cnico y que se realice un nuevo plano, el cual ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n del Concejo de Bogot\u00e1, previa la discusi\u00f3n de los detalles t\u00e9cnicos con los afectados. \u00a0<\/p>\n
Insistencia presentada por el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
19. El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensor\u00eda del Pueblo, presentaron ante la Corte Constitucional solicitud de selecci\u00f3n para revisi\u00f3n del presente proceso. En su concepto, los jueces de instancia y la demandante interpretan err\u00f3neamente las normas ambientales colombianas y los acuerdos del Concejo del Distrito Capital, pues la aerofotograf\u00eda no es un medio t\u00e9cnico para establecer el \u00e1rea de los humedales y que, conforme a la ley vigente, la medici\u00f3n de las aguas debe hacerse de acuerdo con las \u201cmareas\u201d, como lo dispone el Decreto 1541 de 1978. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
20. De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar las sentencias de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
21. La demandante considera que la EAAB interpret\u00f3 err\u00f3neamente el Acuerdo 26 de 1996, as\u00ed como la decisi\u00f3n del Consejo de Justicia de Bogot\u00e1 en su decisi\u00f3n del treinta (30) de julio de 1998, pues el Acuerdo ordenaba que la delimitaci\u00f3n del humedal El Burro, as\u00ed como los restantes humedales de la ciudad, se hiciera a partir del \u201cespejo\u201d de agua, conforme a la aerofotograf\u00eda que se tomar\u00eda en diciembre de 1996. La empresa, en lugar de ello, procedi\u00f3 a delimitar de manera arbitraria, afectando un alto porcentaje de su propiedad. As\u00ed mismo, con la medici\u00f3n realizada en 1999 se viol\u00f3 el derecho a la igualdad, pues varios predios fueron desafectados (respecto de la demarcaci\u00f3n inicial de 1993), sin que existiera raz\u00f3n alguna para que su predio no tuviera igual tratamiento. \u00a0<\/p>\n
Los jueces, por su parte, consideran que la EAAB viol\u00f3 el debido proceso al no dar a conocer a los afectados los estudios t\u00e9cnicos sobre los cuales hizo la medici\u00f3n, antes de adoptar una decisi\u00f3n definitiva. As\u00ed mismo, indican que dicha medici\u00f3n debe tomar en consideraci\u00f3n la aerofotograf\u00eda y el espejo de agua. \u00a0<\/p>\n
La EAAB se opone a los argumentos de la demandante y de los jueces, se\u00f1alando que la aerofotograf\u00eda ten\u00eda un prop\u00f3sito distinto al que le asignan los demandantes y lo jueces, cual era de fungir como indicador de zonas urbanizadas y lotes no urbanizados, para definir, respecto de los primero, los \u00a0procesos de reubicaci\u00f3n y, en cuanto a los segundos, el r\u00e9gimen jur\u00eddico al cual se somet\u00eda su predio. En ning\u00fan caso, para delimitar la ronda hidr\u00e1ulica del humedal. \u00a0Respecto a la supuesta \u00a0violaci\u00f3n a la igualdad, aduce que las diferencias entre las demarcaciones de 1993 y 1999 responden a resultados t\u00e9cnicos. \u00a0<\/p>\n
22. Antes de definir el problema jur\u00eddico, la Corte debe resaltar que la demandante interpone la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio y que manifiesta que cuenta con otro medio de defensa judicial. Por lo tanto, la Corte no entrar\u00e1 a analizar la existencia de otro medio de defensa judicial, sino que se limitar\u00e1 a lo relativo a la violaci\u00f3n de un derecho fundamental y a la calidad de irremediable (en t\u00e9rminos constitucionales) del perjuicio que la demandante alega sufrir. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha admitido que la interpretaci\u00f3n judicial violatoria de la Constituci\u00f3n constituye una v\u00eda de hecho y, por lo mismo, es susceptible de controlarse mediante la tutela. As\u00ed, frente a las actuaciones judiciales, la Corte ha admitido la existencia, como derecho fundamental, de un derecho al debido proceso sustantivo, que se extiende al derecho a la interpretaci\u00f3n de la ley conforme a los par\u00e1metros generales definidos por la Corporaci\u00f3n: conforme a la Constituci\u00f3n, respeto por el precedente y razonable en si misma. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso no se discute la interpretaci\u00f3n que de una serie de disposiciones hace un juez de la Rep\u00fablica, sino la que realiza una autoridad administrativa. Por lo tanto, primeramente esta Corporaci\u00f3n deber\u00e1 analizar si esta es una materia susceptible de debatirse en esta sede judicial y, \u00fanicamente si resulta afirmativa la respuesta al anterior interrogante, entrar a determinar si la interpretaci\u00f3n realizada por la EAAB entra\u00f1a violaci\u00f3n alguna a un derecho fundamental. \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela para evitar un perjuicio irremediable. \u00a0Alcance de la competencia del juez de tutela. \u00a0<\/p>\n
23. La acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio supone que la violaci\u00f3n o amenaza del derecho fundamental afectado puede ser remediado en el tr\u00e1mite ordinario, pero que las circunstancias concretas obligan a la adopci\u00f3n de una medida cautelar que evite que el da\u00f1o se torne en un perjuicio irremediable. La Corte ha precisado que frente al derecho al debido proceso y cuando no se discute la violaci\u00f3n de otros derechos, no puede acudirse a la tutela como mecanismo transitorio, pues los remedios ordinarios \u2013sea en la justicia ordinaria o contenciosa-administrativa- tienen como presupuesto la protecci\u00f3n del debido proceso1. De existir una violaci\u00f3n al debido proceso, no procede la medida cautelar, pues no tiene objeto. En otras circunstancias, por ejemplo, que la violaci\u00f3n del debido proceso apareje la violaci\u00f3n del derecho a la libertad, es posible, de acuerdo con las circunstancias concretas, admitir la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales la Corte ha considerado que la tutela como mecanismo transitorio no puede significar la adopci\u00f3n de medidas o decisiones que vayan m\u00e1s all\u00e1 de la soluci\u00f3n del caso, de competencia de jueces ordinarios. Es decir, \u201cconsustancial a este fin [medida cautelar para evitar un perjuicio irremediable] es que el alcance de la medida de protecci\u00f3n (medida cautelar), no resulte superior al objetivo final del medio ordinario, ni anule el sentido de \u00e9ste\u201d2. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que no procede la tutela como mecanismo transitorio cuando no es posible reintegrar el disfrute in natura del derecho fundamental violado, sino que, por diversas razones \u2013naturales, jur\u00eddicas o institucionales-, \u00fanicamente cabe indemnizaci\u00f3n de perjuicios3. En estos eventos, no existe un perjuicio irremediable que evitar. \u00a0<\/p>\n
24. Las anteriores consideraciones llevar\u00edan a la conclusi\u00f3n de que al juez de tutela, cuando se est\u00e1 frente a una tutela interpuesta como mecanismo transitorio, le estar\u00eda vedado inmiscuirse en la interpretaci\u00f3n de textos legales pues, naturalmente, se trata de un asunto que compete resolver en el proceso ordinario. Cosa que no ocurrir\u00eda en caso de tutela como mecanismo definitivo, por cuanto es de su esencia la inexistencia de otro medio judicial de defensa4. \u00a0<\/p>\n
Con todo, debe admitirse que en circunstancias extraordinarias, definidas por las condiciones propias del perjuicio o la imperiosa necesidad de establecer criterios de aplicaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de las normas legales, bien puede el juez de tutela, trat\u00e1ndose de tutela interpuesta como mecanismo transitorio, intervenir en debates sobre la interpretaci\u00f3n de normas legales que se susciten ante autoridades administrativas. Este caso excepcional se justifica por la obligaci\u00f3n constitucional de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales de los asociados (C.P. art. 2) y el principio de supremac\u00eda constitucional (C.P. art. 4). Directrices claras que, en caso de duda, obligan a preferir la soluci\u00f3n que favorezca los derechos de los asociados. Situaci\u00f3n distinta es la que se presenta frente a debates que se suscitan en sede judicial, y que no se considera en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dicha posibilidad est\u00e1 sometida a las condiciones antes mencionadas y al requisito general de que \u201c(1) la interpretaci\u00f3n efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretaci\u00f3n propuesta por los actores es la \u00fanica admisible a la luz del texto constitucional\u201d5. \u00a0<\/p>\n
25. Las condiciones propias del perjuicio suponen que el juez de tutela se enfrenta a una situaci\u00f3n de perjuicio irremediable, que \u00fanicamente puede ser efectivamente conjurado mediante la interpretaci\u00f3n de los textos legales. La imperiosa necesidad se relaciona con aquellas situaciones en las cuales est\u00e9n involucrados derechos fundamentales (i) la Corte Constitucional no haya definido nada sobre la interpretaci\u00f3n del derecho fundamental o sobre la norma legal en funci\u00f3n al derecho fundamental, (ii) sea necesario o pertinente modificar el precedente en la materia o (iii) no existen desarrollos doctrinarios sobre el punto. Claro est\u00e1, la imperiosa necesidad \u00fanicamente puede ser definido en funci\u00f3n de la garant\u00eda de la efectividad del derecho fundamental en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No sobra recordar que la Constituci\u00f3n no ha definido cuales derechos se consideran fundamentales, sino que \u201cEs la realidad de cada caso concreto, las circunstancias \u00fanicas y particulares que lo caracterizan, las que permiten definir si se encuentra verdaderamente vulnerado un derecho fundamental, si ello afecta la dignidad de la parte actora y si esta \u00faltima est\u00e1 en situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n frente al presunto agresor. En otras palabras, en el juicio de tutela los requisitos procesales s\u00f3lo pueden ser integralmente verificados previo estudio de la materialidad del caso concreto y no a priori o en abstracto. Justamente ese es uno de los distintivos esenciales que diferencian el proceso constitucional de otros procesos reglados hasta el detalle por el derecho legislado\u201d6 \u00a0<\/p>\n
Competencia del juez de tutela en el caso concreto. Derecho fundamental al disfrute e integridad de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. El presente proceso tiene como origen la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n de Bogot\u00e1, por conducto de la EAAB, de recuperar, proteger y conservar el Humedal El Burro. Como consecuencia de las decisiones adoptadas en procura de este objetivo, la propiedad de la demandante se ha visto afectada. La demandante, como se ha mencionado, considera que la EAAB ha interpretado err\u00f3neamente la normatividad que regula la delimitaci\u00f3n de los humedales. \u00a0<\/p>\n
Estas circunstancias llevar\u00eda a la declaraci\u00f3n de improcedencia de la tutela por cuanto estos asuntos son de exclusiva competencia de los jueces ordinarios. En efecto, la discusi\u00f3n sobre si se respetaron las normas sustantivas sobre la delimitaci\u00f3n de la ronda hidr\u00e1ulica y la zona de manejo y preservaci\u00f3n ambiental, el deber o no de comunicar a los afectados \u2013para efectos de controvertir- el estudio t\u00e9cnico realizado por la EAAB y si dicho estudio justificaba un tratamiento diferencial para los predios colindantes con el humedal, son temas que se debaten al ejercerse el control de legalidad de las decisiones administrativas. Esto llevar\u00eda a la conclusi\u00f3n de que el juez de tutela carec\u00eda de competencia para conocer del caso. Sin embargo, tal conclusi\u00f3n pasa por alto que, en esta oportunidad, la demandada act\u00faa como titular de un derecho fundamental y, por lo mismo, no se trata simplemente de un problema exclusivamente legal, sino que est\u00e1 involucrada la tensi\u00f3n entre derechos constitucionales fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que el medio ambiente (su goce, protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n) es un derecho fundamental7, aunque su protecci\u00f3n se ha restringido a medios policivos y a las acciones populares. De igual manera, ha precisado que son titulares de este derecho todos los individuos y que el Estado es el encargado de su protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n establece distintas hip\u00f3tesis normativas. De una parte, un derecho abstracto a \u201cgozar de un ambiente sano\u201d; por otra, el derecho a participar de las decisiones que afecten el medio ambiente; el deber de protecci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente; un deber de fomento de la educaci\u00f3n en esta materia y la obligaci\u00f3n de \u201cconservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica\u201d. Cada una de estas hip\u00f3tesis normativas tienen alcances distintos. \u00a0As\u00ed, no cabe duda que el derecho a participar tiene car\u00e1cter fundamental, en tanto que es mera concreci\u00f3n de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 de la Carta y en el art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n. Por su parte, no existe duda sobre la calidad prestacional del deber de fomentar la educaci\u00f3n en la materia. \u00a0<\/p>\n
Respecto a las restantes hip\u00f3tesis normativas, el mandato del constituyente es distinto. De una parte, establece derechos y deberes ligados al concepto abstracto de ambiente (ambiente sano, diversidad e integridad del ambiente) y, por otra, una obligaci\u00f3n restringida a \u201c\u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica\u201d. Si bien en uno y otro caso no se discute la naturaleza fundamental del derecho, si resulta necesario distinguir las consecuencias derivadas de los mandatos constitucionales. La protecci\u00f3n del medio ambiente obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o minimizar su deterioro y a que el desarrollo econ\u00f3mico y social se realice de manera arm\u00f3nica con el ambiente. \u00a0Por su parte, el mandato de conservaci\u00f3n impone la obligaci\u00f3n de preservar ciertos ecosistemas. Estos no est\u00e1n sometidos a la obligaci\u00f3n de garantizar un desarrollo sostenible, sino a procurar su intangibilidad. De ah\u00ed que \u00fanicamente sean admisibles usos compatibles con la conservaci\u00f3n y est\u00e9 proscrita su explotaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, en este orden de ideas, est\u00e1n sometidas a un r\u00e9gimen de protecci\u00f3n m\u00e1s intenso que el resto del medio ambiente. Dicha protecci\u00f3n tiene enormes consecuencias normativas, en la medida en que (i) se convierte en principio interpretativo de obligatoria observancia cuando se est\u00e1 frente a la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de normas que afecten dichas \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y (ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar \u2013pasivamente- de tales \u00e1reas, as\u00ed como a que su integridad no se menoscabe. \u00a0<\/p>\n
28. La tensi\u00f3n entre el derecho a disfrutar y a la integridad de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y los derechos de la demandante tornan imperioso, en este caso que el juez de tutela y, en particular la Corte Constitucional, se pronuncie sobre aspectos que, de ordinario, ser\u00edan reservados al juez de la causa. Lo anterior, por cuanto \u00fanicamente si el Estado colombiano, por conducto de la EAAB, ha desbordado su deber de garante, podr\u00e1 alegarse la existencia de un perjuicio irremediable y la violaci\u00f3n de derechos fundamentales de la demandante. \u00a0<\/p>\n
Humedales: \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Naturaleza jur\u00eddica. Definici\u00f3n de su \u00e1rea. \u00a0<\/p>\n
29. Los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Dicha calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhiri\u00f3 a la Convenci\u00f3n de Ramsar, relativa a la protecci\u00f3n de este tipo de ecosistemas, as\u00ed como de las sentencias dictadas por esta Corporaci\u00f3n y el Consejo de Estado8, que ha reconocido la especial importancia de los humedales. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, debe tenerse presente que, en lo que a la ciudad de Bogot\u00e1 respecta, los humedales existentes dentro del territorio, han sido objeto de medidas de protecci\u00f3n especial, tanto en el Acuerdo 6 de 1990, como en el actual Plan de Ordenamiento Territorial \u2013P.O.T.- (Decreto 619 de 2000 de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1). \u00a0Sobre este punto, ha de tenerse en cuenta que el Decreto 619 de 2000 identifica el componente ecol\u00f3gico como uno de los tres elementos b\u00e1sicos del modelo distrital (art. 7). La finalidad de contemplar dentro del P.O.T. la estructura ecol\u00f3gica, es \u00a0\u201cla conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de los recursos naturales, como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable para el hombre, la fauna y la flora\u201d (art. 8). De otro lado, respecto del sistema h\u00eddrico, el P.O.T. de la ciudad de Bogot\u00e1 precis\u00f3 que est\u00e1 conformado por las principales \u00e1reas de recarga del acu\u00edfero, las rondas de nacimientos y quebradas, las rondas de r\u00edos y canales, los humedales y sus rondas y el valle aluvial del r\u00edo Bogot\u00e1 y sus afluentes (art. 11) y que \u201cla Estructura Ecol\u00f3gica Principal debe propender por la preservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n ecol\u00f3gica de los elementos constitutivos del sistema h\u00eddrico, como principal conector ecol\u00f3gico del territorio urbano y rural\u201d. En suma, los humedales de la ciudad de Bogot\u00e1 est\u00e1n definidos como elementos centrales de la ciudad y decisivos, junto con los restantes elementos ambientales, en la constituci\u00f3n de condiciones de vida dignas para los residentes de la ciudad. No en vano, se calificaron a los humedales como \u00e1reas protegidas, que integran un sistema que consiste en \u201cel conjunto de espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito Capital, la Regi\u00f3n o la Naci\u00f3n, cuya conservaci\u00f3n resulta imprescindible para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservaci\u00f3n de la biodiversidad y la evoluci\u00f3n de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos los habitantes, se reservan y se declaran dentro de cualquiera de las categor\u00edas enumeradas en el presente Plan\u201d (Art. 13). \u00a0<\/p>\n
30. Los humedales de Bogot\u00e1, que integran un sistema de humedales en la zona de Cundinamarca y Boyac\u00e1, constituyen sistemas ambientales especiales, que cumplen diversas funciones. Sobre las funciones de los humedales (en general), el Instituto Humboldt, en concepto rendido ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca9 hizo las siguientes precisiones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos humedales son lugares donde habitan especies de animales y de paltas que no se encuentran en otros tipos de ambientas y que constituyen importantes recursos biol\u00f3gicos de la naci\u00f3n por su utilidad actual o potencial, tanto de los organismos mismos como de la informaci\u00f3n gen\u00e9tica que poseen. Los humedales son ecosistemas de alta productividad, usualmente con grandes fluctuaciones estacionales…. Una funci\u00f3n de los humedales aun no suficientemente evaluada es la retenci\u00f3n de oxido de carbono. \u00a0Esta funci\u00f3n puede tener una importancia espacial dentro del marco de la convenci\u00f3n internacional de cambio clim\u00e1tico… Para las sociedades urbanas los humedales adquieren un valor como espacios de recreaci\u00f3n en contacto con la naturaleza, as\u00ed como espacios de investigaci\u00f3n cient\u00edfica y educaci\u00f3n ambiental. \u00a0<\/p>\n
Los humedales del altiplano cundiboyacense y de la sabana de Bogot\u00e1 en particular son especialmente importantes como \u00fanico h\u00e1bitat de una serie de especies end\u00e9micas, es decir que no se encuentran en ninguna otra parte del mundo. Estas especies constituyen un patrimonio de los colombianos y del mundo, a su vez son una responsabilidad de la naci\u00f3n en cuanto a su conservaci\u00f3n a largo plazo. Debido al avanzado grado de deterioro de los humedales muchas de estas especies se encuentran a punto de desaparecer. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales los humedales cumple una funci\u00f3n importante de regulaci\u00f3n de los flujos h\u00eddricos mediante el llenado en \u00e9pocas de creciente y liberaci\u00f3n en \u00e9poca de bajada, esta funci\u00f3n representa un servicio ambiental directo a la sociedad en cuanto a la regulaci\u00f3n de inundaciones. Ligada a esta funci\u00f3n, est\u00e1 la retenci\u00f3n de sedimentos, as\u00ed como la recarga y descarga de acu\u00edferos. Algunos humedales act\u00faan como retenedores de nutrientes en aguas bajas y exportadores en aguas altas…\u201d \u00a0<\/p>\n
31. La Defensor\u00eda del Pueblo remiti\u00f3 copio de un certificado emitido por la Asociaci\u00f3n Bogotana de Ornitolog\u00eda, de octubre de 2001, en la que indica que entre los a\u00f1os 1998 y 2001 se observaron 33 especies de aves en el Humedal El Burro, de las cuales 6 corresponden a especies migratorias (Contopus virens\/sordidulus, Triga solitaria, Dendroica fusca, Anas disors, Vireo sp y Coccyzus americanus) y una especie end\u00e9mica (Angelaius icterocephalus, com\u00fanmente denominada Monjita). \u00a0<\/p>\n
32. En el documento Plan de Manejo Ambiental del Humedal del Burro, preparado por Ecological and Enviroment inc, en asocio con Hidrom\u00e9c\u00e1nicas Ltda., para la EAAB entre diciembre de 1996 y febrero de 1998, en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n de amortiguaci\u00f3n de las inundaciones, se lee: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u201cEl humedal El Burro, est\u00e1 ubicado en un \u00e1rea de r\u00e1pido desarrollo, al sur oeste de Bogot\u00e1. Aun cuando existen pastos al este y \u00e1reas despobladas (con relleno) hacia el oeste, el resto de la cuenca de captaci\u00f3n est\u00e1 urbanizada y las presiones urbanas est\u00e1n causando la paulatina disminuci\u00f3n de las \u00e1reas despobladas. El humedal est\u00e1 dividido por la Avenida Ciudad de Cali, con la mayor\u00eda del humedal reposando al norte de la avenida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El relleno ilegal, ha reducido significativamente la capacidad de almacenamiento del humedal El Burro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El humedal est\u00e1 dividido en dos partes por la Avenida Ciudad de Cali. Esta calle act\u00faa como una presa y almacena agua, aguas arriba de la calle, sirviendo para atenuar inundaciones. De todas maneras, las tormentas con periodos de retorno mayores de 20 a\u00f1os producen rebose en la Avenida y por lo tanto el efecto de atenuaci\u00f3n disminuye. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las caudales con per\u00edodos de retorno peque\u00f1os son atenuadas por el humedal El Burro. Por ejemplo el caudal con periodo de retorno de 2 a\u00f1o se reduce en un 78%. El flujo pico para tormentas m\u00e1s grandes (por ejemplo: para periodos de retorno de 50 a 100 a\u00f1os), no son reducidos por el humedal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La porci\u00f3n del humedal aguas debajo de la Avenida Ciudad de Cali tiene la capacidad de atenuar solamente las peque\u00f1as inundaciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Como se puede observar, el humedal de El Burro cumple al menos tres funciones claras. De una parte, ser integrante de la estructura ecol\u00f3gica principal de la ciudad y, en esta medida, elemento decisivo para la construcci\u00f3n de una ciudad a escala humana. Sobre el particular, la Corte toma en consideraci\u00f3n lo acordado en la Declaraci\u00f3n de Estambul sobre los Asentamientos Humanos, adoptada en el marco del Programa de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos \u2013HABITAT-10: \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Para mejorar la calidad de vida en los asentamientos humanos, debemos luchar contra el deterioro de condiciones que, en la mayor\u00eda de los casos y sobre todo en los pa\u00edses en desarrollo, han alcanzado dimensiones cr\u00edticas. A tal fin, debemos encarar de manera amplia las modalidades de producci\u00f3n y consumo insostenibles, sobre todo en los pa\u00edses industrializados; los cambios demogr\u00e1ficos insostenibles, incluidas la estructura y la distribuci\u00f3n de la poblaci\u00f3n, prestando atenci\u00f3n prioritaria a la tendencia a una concentraci\u00f3n excesiva de la poblaci\u00f3n; las personas sin hogar; el aumento de la pobreza; el desempleo; la exclusi\u00f3n social; la inestabilidad de la familia; la insuficiencia de recursos; la falta de infraestructura y servicios b\u00e1sicos; la ausencia de una planificaci\u00f3n adecuada; el aumento de la inseguridad y de la violencia; la degradaci\u00f3n del medio ambiente y el aumento de la vulnerabilidad ante los desastres.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
10. Con objeto de conservar el medio ambiente mundial y mejorar la calidad de vida en nuestros asentamientos humanos, nos comprometemos a adoptar modalidades sostenibles de producci\u00f3n, consumo, transporte y desarrollo de los asentamientos; a prevenir la contaminaci\u00f3n; a respetar la capacidad de carga de los ecosistemas y a velar por que se preserven las oportunidades de las generaciones futuras. A ese respecto, cooperaremos en un esp\u00edritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. Como se ha contribuido en mayor o menor grado a la degradaci\u00f3n del medio ambiente mundial, reafirmamos el principio de que los pa\u00edses tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Reconocemos tambi\u00e9n que debemos adoptar estas medidas de forma compatible con el enfoque basado en el principio de precauci\u00f3n, que se aplicar\u00e1 de manera generalizada seg\u00fan las capacidades de los pa\u00edses. Promoveremos asimismo la creaci\u00f3n de entornos salubres, en especial mediante un abastecimiento adecuado de agua potable y la ordenaci\u00f3n eficaz de los desechos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en el Programa Habitat, adoptado en la misma oportunidad, se acord\u00f3, entre los planes de acci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c139. A fin de fomentar un entorno saludable que siga manteniendo viviendas adecuadas para todos y asentamientos humanos sostenibles para la generaci\u00f3n actual y las venideras, los gobiernos, a los niveles apropiados, en colaboraci\u00f3n con todas las partes interesadas, deben:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) promover la conservaci\u00f3n y el uso sostenible de la diversidad biol\u00f3gica urbana y periurbana, incluidos los bosques, los h\u00e1bitat locales y la diversidad de especies; la protecci\u00f3n de la diversidad biol\u00f3gica deber\u00eda tenerse en cuenta en las actividades locales de planificaci\u00f3n del desarrollo sostenible;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) proteger los recursos forestales existentes y promover, donde sea posible, la forestaci\u00f3n en torno a los asentamientos humanos y en ellos, con objeto de satisfacer las necesidades b\u00e1sicas relativas a la energ\u00eda, la construcci\u00f3n, el ocio y la seguridad alimentaria;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) fomentar, cuando proceda, la creaci\u00f3n de cinturones verdes para la producci\u00f3n y el esparcimiento alrededor de las aglomeraciones urbanas y rurales con objeto de proteger su medio ambiente y contribuir al abastecimiento de productos alimentarios;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) reducir considerablemente el deterioro del medio marino causado por actividades terrestres, incluidos los residuos y desag\u00fces municipales, industriales y agr\u00edcolas, que tienen efectos perniciosos sobre las zonas productivas del medio marino y el litoral;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) procurar que los ni\u00f1os tengan acceso a la naturaleza de forma habitual por medio de juegos al aire libre y establecer programas de ense\u00f1anza para ayudar a los ni\u00f1os a investigar el entorno de sus comunidades, incluidos los ecosistemas naturales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) velar por que todas las partes interesadas tengan oportunidades adecuadas de participaci\u00f3n p\u00fablica a todos los niveles del proceso de adopci\u00f3n de decisiones relativas al medio ambiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte advierte que los humedales, as\u00ed como los diversos ecosistemas existentes dentro del per\u00edmetro urbano de los municipios colombianos, tiene una especial funci\u00f3n de lograr condiciones de vida dignas. Hacen parte del conjunto de variables que definen como habitable un territorio. \u00a0<\/p>\n
34. En segunda medida, se ha destacado la funci\u00f3n del humedal El Burro, as\u00ed como el resto de humedales de la ciudad11, de contener una rica biodiversidad. Entre los elementos de dicha diversidad, la Corte Constitucional no puede pasar por alto el hecho de que el Humedal El Burro contiene especies end\u00e9micas. La posibilidad de su extinci\u00f3n, as\u00ed como la desaparici\u00f3n de ambientes naturales donde arriban especies migratorias, obliga a una mayor protecci\u00f3n del h\u00e1bitat. Trat\u00e1ndose de ecosistemas donde existen este tipo de especies \u00fanicas, el Estado colombiano y todos los residentes en el territorio, asumen no el mero deber de protecci\u00f3n, sino una fuerte obligaci\u00f3n de conservar y en este orden de ideas, se tornan en garantes de tales especies. Extinci\u00f3n significa desaparici\u00f3n para siempre y, por lo mismo, es un atentado grave, no s\u00f3lo contra la humanidad, sino contra las generaciones futuras, no adoptar medidas de protecci\u00f3n de estas especies y su entorno natural. No sobra recordar que, en sentencia C-519 de 1994, con ocasi\u00f3n del control de constitucionalidad del Convenio de Diversidad Biol\u00f3gica, la Corte hizo un extenso an\u00e1lisis sobre la obligaci\u00f3n del Estado colombiano de proteger dicha diversidad. \u00a0<\/p>\n
35. Finalmente, subraya la Corte la funci\u00f3n de los humedales, entre ellos El Burro, de control de inundaciones. Dicha tarea los coloca en un \u00e1mbito que obliga a consideraciones m\u00e1s all\u00e1 de sus funciones ecol\u00f3gicas. Las inundaciones en el territorio colombiano son reiteradas y producto, en parte, de desarrollos urbanos no planeados. Es un hecho notorio que la ciudad de Bogot\u00e1 se ve sometida, de manera regular, a inundaciones que, de existir una debida protecci\u00f3n de las \u00e1reas destinadas a amortiguarlas, mitigar\u00edan sus efectos sobre la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha subrayado c\u00f3mo las personas v\u00edctimas de desastres naturales, junto a aquellas v\u00edctimas de situaciones sociales extremas, constituyen el grupo de seres humanos, en situaci\u00f3n de debilidad manifiesta, que \u201clos sufren en mayor medida, por raz\u00f3n del desarraigo, destrucci\u00f3n de la base material que sustenta su proyecto de vida, as\u00ed como por la grave afectaci\u00f3n del tejido social al cual pertenecen\u201d12. Por lo anterior, toda medida encaminada a prevenir la ocurrencia de este tipo de fen\u00f3menos, altamente limitadores de las opciones reales de definir y desarrollar un proyecto de vida, debe ser adoptada. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los planos anexos al Decreto 619 de 2000 (P.O.T. de Bogot\u00e1), el humedal El Burro se encuentra localizado sobre el extremo oriental de la zona con amenaza media de inundaci\u00f3n de la ciudad. En este orden de ideas, la conservaci\u00f3n del humedal El Burro tendr\u00e1 una incidencia directa sobre la capacidad del sistema h\u00eddrico de regular sus crecidas. Sobre el particular, en el plan de manejo ambiental antes mencionado, este es uno de los asuntos que recibe un tratamiento especial. En efecto, en el cap\u00edtulo destinado a la descripci\u00f3n del plan de manejo ambiental, luego de proponerse una nueva definici\u00f3n de la ronda hidr\u00e1ulica y medidas de recuperaci\u00f3n y protecci\u00f3n del humedal, as\u00ed como de manejo del recurso h\u00eddrico, en el informe se se\u00f1ala que: \u00a0<\/p>\n
\u201cla conformaci\u00f3n topogr\u00e1fica del humedal en la parte alta tiene la capacidad de almacenar el volumen de agua de una tormenta de retorno de 100 a\u00f1os. Sobre la parte baja con la conformaci\u00f3n de la berma se alcanzar\u00e1n niveles que confirman el volumen de almacenamiento requerido para amortiguar la misma tormenta, la cota m\u00e1xima de almacenamiento es la 41.17\u201d. \u00a0<\/p>\n
Delimitaci\u00f3n de humedales. \u00a0<\/p>\n
36. En el punto anterior, la Corte analiz\u00f3 las diversas funciones de los humedales y las particularidades del humedal El Burro, para concluir que se trataba de un \u00e1rea de especial importancia ecol\u00f3gica. La cuesti\u00f3n central en el presente proceso guarda relaci\u00f3n directa con la delimitaci\u00f3n de los humedales. La Corte se ha pronunciado tangencialmente sobre la materia, resultando necesario, establecer criterios claros sobre la interpretaci\u00f3n del derecho fundamental en cuesti\u00f3n, lo que permitir\u00e1 dilucidar si la posici\u00f3n de la EAAB es sostenible. \u00a0<\/p>\n
En el trasfondo del debate se encuentran dos posiciones distintas: la de la demandante, que considera que \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica -como el Humedal El Burro-, se delimitan, de manera exclusiva, a partir de par\u00e1metros normativos. Por su parte, la EAAB entiende que tales \u00e1reas deben delimitarse, de conformidad con los par\u00e1metros normativos y, a la vez, teniendo presente criterios t\u00e9cnicos. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que en algunos aspectos puntuales, ambas partes tienen raz\u00f3n. Ello llevar\u00eda a pensar que la Corte est\u00e1 avalando posiciones contradictorias. Sin embargo, como pasa a verse, tal contradicci\u00f3n es aparente. La demandante tiene raz\u00f3n en el sentido de que la delimitaci\u00f3n ha de responder, de manera exclusiva, a los par\u00e1metros normativos que definen c\u00f3mo se va a delimitar un \u00e1rea de especial importancia ecol\u00f3gica. Empero, equivoca los alcances de esta regla, pues asume que cualquier par\u00e1metro normativo es v\u00e1lido. Este aspecto es tenido en cuenta, en el fondo, por la EAAB, ya que la importancia ecol\u00f3gica es una decisi\u00f3n precedida de estudios t\u00e9cnicos y, a la vez, el \u00e1rea que cumple dicha calidad exige que el sistema jur\u00eddico contemple la utilizaci\u00f3n de criterios t\u00e9cnicos a fin de que se establezca claramente cu\u00e1l es el espacio f\u00edsico que, dentro de los par\u00e1metros normativos, efectivamente \u00a0cumple con la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de importancia. As\u00ed, en esta materia, normativamente se establece qu\u00e9 \u00e1reas pueden calificarse de importancia ecol\u00f3gica y la manera de delimitar dichas \u00e1reas. Criterios t\u00e9cnicos, pues, son requeridos para (i) identificar \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica, a fin de que el sistema jur\u00eddico los reconozca como tales; (ii) analizar si determinada \u00e1rea cumple con las calidades que le permiten ser definido como \u00e1rea de especial importancia ecol\u00f3gica; y, (iii) para delimitar, de acuerdo con lo prescrito normativamente, el \u00e1rea. \u00a0<\/p>\n
Desde un punto de vista estrictamente constitucional, \u00fanicamente ser\u00e1n v\u00e1lidos los criterios t\u00e9cnicos que permiten la realizaci\u00f3n del derecho constitucional fundamental a la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Tales criterios t\u00e9cnicos incluyen aquellos que permiten identificar el \u00e1rea teniendo en cuenta las funciones ecol\u00f3gicas que se protegen. De ah\u00ed que si normativamente se han seleccionado varios criterios o existe duda sobre cu\u00e1l criterio se ha definido para delimitar un \u00e1rea, el principio de supremac\u00eda constitucional y el principio hermen\u00e9utico de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, obliga a seleccionar aquel criterio t\u00e9cnico que, de manera \u00f3ptima conduzca a la conservaci\u00f3n del \u00e1rea protegida. \u00a0<\/p>\n
37. Como se expuso en el fundamento 24 de esta sentencia, la tutela ser\u00e1 un mecanismo de protecci\u00f3n judicial temporal contra la interpretaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, si \u00e9sta es irrazonable y la que propone el demandante es la \u00fanica admisible ante el texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
37.1 De acuerdo con la demandante, el \u00e1mbito normativo est\u00e1 definido por los art\u00edculo 10 y 17 del Acuerdo 26 de 1996, los cuales establecen como \u00fanico criterio t\u00e9cnico v\u00e1lido para efectuar la delimitaci\u00f3n del humedal, la aerofotograf\u00eda tomada el 31 de diciembre de 1996. La interpretaci\u00f3n legal ha de partir de la comprensi\u00f3n del sentido literal. No es el \u00fanico m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n, pero si debe ser el punto de partida para cualquier ejercicio hermen\u00e9utico. En el numeral 3 de esta sentencia, se transcribieron las normas que la demandante considera pertinentes para fijar las condiciones bajo las cuales se delimitan los humedales de la zona occidental de la ciudad de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 10 del Acuerdo 26 de 1996, la aerofotograf\u00eda que se tomar\u00eda el 31 de diciembre de 1996 ten\u00eda por funci\u00f3n establecer los asentamientos humanos afectados por la ronda hidr\u00e1ulica y la zona de manejo y preservaci\u00f3n ambiental. Tales asentamientos humanos ser\u00edan retirados una vez la administraci\u00f3n hubiera garantizado su reubicaci\u00f3n. Es decir, la disposici\u00f3n en ning\u00fan momento estableci\u00f3 que la aerofotograf\u00eda fuera un instrumento para definir la ronda hidr\u00e1ulica. \u00a0<\/p>\n
Con todo, podr\u00eda sostenerse que en la medida en que el texto legal dispone que la aerofotograf\u00eda sirve para identificar los predios afectados, necesariamente debe considerarse como un criterio t\u00e9cnico de delimitaci\u00f3n. Sin embargo, dicha necesariedad no se deriva del texto, pues bien pueden utilizarse otros instrumentos t\u00e9cnicos al terreno y, a partir de su delimitaci\u00f3n, la aerofotograf\u00eda establecer\u00e1 los asentamientos humanos afectados por ella. \u00a0<\/p>\n
Similares consideraciones se desprenden del art\u00edculo 17 del mismo acuerdo, pues se limita a se\u00f1alar que la aerofotograf\u00eda servir\u00e1 para verificar la existencia de lotes y asentamientos humanos en la zona reglamentada por el Acuerdo. En ning\u00fan momento alude a la utilizaci\u00f3n de la misma como criterio t\u00e9cnico para delimitar la ronda hidr\u00e1ulica. \u00a0<\/p>\n
37.2 El siguiente argumento expuesto por la demandante tiene que ver con el lugar desde el cual se inicia la medici\u00f3n para efectos de delimitar el humedal. En su concepto, el art\u00edculo 10 del Acuerdo 26 de 1996 impone la obligaci\u00f3n de medir a partir del \u201cespejo de agua\u201d. El art\u00edculo en cuesti\u00f3n en ning\u00fan momento alude a la expresi\u00f3n \u201cespejo\u201d de agua, sino que menciona cuerpo de agua. \u00bfSe pregunta la Corte si son equivalentes las expresiones espejo y cuerpo de agua? La Corte considera que no, por varias razones. \u00a0<\/p>\n
a) De acuerdo a lo expuesto por la demandante, la expresi\u00f3n espejo de agua alude al sitio a partir del cual es visible el agua en el humedal. Los humedales, como se ha expuesto, cumplen una funci\u00f3n de control de inundaciones, raz\u00f3n por la cual su \u201cespejo\u201d de agua variar\u00e1 de acuerdo con los niveles h\u00eddricos del sistema del cual forman parte. As\u00ed, es posible que al momento de tomarse la aerofotograf\u00eda el \u201cespejo de agua\u201d correspondiera al m\u00e1ximo o al m\u00ednimo de capacidad de retenci\u00f3n de agua por parte del humedal. Esto implica que la aerofotograf\u00eda \u00fanicamente reflejara lo que ocurr\u00eda en un momento hist\u00f3rico determinado y no la realidad del tama\u00f1o del humedal. \u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n borde de agua \u00fanicamente puede interpretarse en armon\u00eda con la Constituci\u00f3n y, tal como se ha expuesto en esta sentencia, debe entenderse de manera tal que garantice el cumplimiento de la funci\u00f3n natural del ecosistema protegido. Si el ecosistema en cuesti\u00f3n est\u00e1 sometido a variaciones naturales en el nivel de las aguas, la norma debe entenderse que tiene en cuenta dichas variaciones. De lo contrario, estar\u00eda desprotegiendo el ecosistema (por defecto) o abusando de la posici\u00f3n de garante. \u00a0<\/p>\n
b) Se podr\u00eda oponer, como en alg\u00fan momento lo hace la demandante, que la expresi\u00f3n espejo de agua es la \u00fanica admisible, pues de lo contrario se afectar\u00edan los derechos de los vecinos del humedal, y se tomar\u00eda por ronda \u00e1reas de su predio que fueron descubiertas por el humedal. \u00a0<\/p>\n
El anterior cuestionamiento guarda directa relaci\u00f3n con un problema que ha sido ampliamente documentado en el presente proceso: los rellenos de los humedales. De acuerdo con la interpretaci\u00f3n de la demandante y los jueces, los rellenos, que ocurrieron sin que la administraci\u00f3n adoptara medidas al respecto, no pueden tener efectos negativos sobre la propiedad de los vecinos del humedal y, por lo tanto, suponen una accesi\u00f3n a favor de \u00e9stos. \u00a0<\/p>\n
Los rellenos de los humedales constituyen actos destructivos del medio ambiente y desconocedores de la obligaci\u00f3n de todos los asociados de proteger las zonas de especial importancia ecol\u00f3gica. Las inmensas \u00e1reas de humedales que exist\u00edan en la sabana de Bogot\u00e1 fueron objeto de desecamiento o rellenos, que los han llevado a una virtual extinci\u00f3n. La accesi\u00f3n \u00fanicamente constituye un modo de adquirir dominio cuando ocurre por causas naturales. Cualquier retiro de las aguas por acci\u00f3n del hombre no modifica el estatus jur\u00eddico de las aguas y tampoco implica un incremento de la propiedad del vecino del humedal. Tal es el mandato que se desprende de la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el C\u00f3digo Civil \u00fanicamente regula la accesi\u00f3n del suelo como consecuencia del \u201clento e imperceptible retiro de las aguas\u201d, no lo relacionado con las modificaciones artificiales del nivel o cauce de las aguas. El Decreto 2811 de 1974 C\u00f3digo de Recursos Naturales, dispone que \u201csin permiso, no se podr\u00e1n alterar los cauces,\u201d (art. 132). Finalmente el Decreto 1541 de 1978 \u2013reglamentario del Decreto 2811 de 1974-, dispone en su art\u00edculo 14 que \u201cTrat\u00e1ndose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de r\u00edos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el art\u00edculo anterior, cuando por mermas, desviaci\u00f3n o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no acceder\u00e1n a los predios ribere\u00f1os sino que se tendr\u00e1n como parte de la zona o franja a que alude el Art\u00edculo 83, letra d, del Decreto 2811 de 1974, que podr\u00e1 tener hasta treinta (30) metros de ancho\u201d. \u00a0<\/p>\n
En el plano constitucional debe observarse que \u00fanicamente est\u00e1 protegida la titularidad del dominio adquirido conforme a las leyes civiles (C.P. art. 58) y que no se haya adquirido \u201cmediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social\u201d (C.P. art. 34). Todo ello demuestra la ausencia de protecci\u00f3n de los acrecentamientos de la propiedad derivados de actos destructivos de los ecosistemas, como los rellenos de los humedales. \u00a0<\/p>\n
En la medida que el \u201cespejo de agua\u201d es lugar que actualmente ocupa la zona permanentemente inundada del humedal, que se ha visto sometido a inclementes rellenos, la equiparaci\u00f3n de espejo de agua y borde de agua, resulta inadmisible. \u00a0<\/p>\n
c) Finalmente existen argumentos normativos que obligan a desechar el argumento de la demandante. El art\u00edculo 83 del C\u00f3digo de Recursos Naturales (Dec. 2811 de 1974) dispone que son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado, \u201cuna faja paralela a la l\u00ednea de mareas m\u00e1ximas o a la de cauce permanente de r\u00edos y lagos, hasta de treinta metros de ancho\u201d. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n alude a dos situaciones distintas, dependiendo del r\u00e9gimen de inundaciones al cual est\u00e1n sometidos los r\u00edos o lagos. De una parte, si es un nivel permanente, la medici\u00f3n de la faja ser\u00e1 a partir de dicho nivel. Por otra, si se trata de una zona sometida a variaciones en el nivel, ser\u00e1 la \u201cmarea m\u00e1xima\u201d. Prima facie, esta es la interpretaci\u00f3n del texto legal que resulta compatible con la obligaci\u00f3n de proteger la funci\u00f3n ecol\u00f3gica del \u00e1rea de especial importancia ecol\u00f3gica. Ya se ha establecido que los humedales tienen por funci\u00f3n contribuir a la nivelaci\u00f3n o control de inundaciones. Por lo mismo, se le deber\u00e1 aplicar lo relativo a las mareas m\u00e1ximas, a fin de que puedan cumplir con dicha funci\u00f3n. La interpretaci\u00f3n de la demandante, por el contrario, impide que el humedal cumpla con dicha funci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual no se aviene a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
37.3 La EAAB ha alegado que la medici\u00f3n se hizo con criterios t\u00e9cnicos, que permitieron determinar cu\u00e1l era la marea m\u00e1xima (inundaci\u00f3n) con un retorno de 100 a\u00f1os. Es decir, se estableci\u00f3 un l\u00edmite en el cual el humedal era capaz de contener y regular una creciente de dicha naturaleza. No se trata de una interpretaci\u00f3n irrazonable del ordenamiento vigente, sino uno que prima facie, respeta los par\u00e1metros constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, no observa la Corte Constitucional que la interpretaci\u00f3n que hiciera la administraci\u00f3n de las normas vigentes fuera irrazonable y que la \u00fanica interpretaci\u00f3n admisible \u2013frente a la Constituci\u00f3n- era la propuesta por la demandante. Por lo tanto, por este aspecto, la tutela se declarar\u00e1 improcedente. \u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n del derecho a la igualdad y del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
38. La demandante alega que se present\u00f3 violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, en la medida en que la delimitaci\u00f3n realizada en 1999 condujo a la desafectaci\u00f3n de ciertos inmuebles ribere\u00f1os del humedal. El cargo de la demandante apunta, no a la discusi\u00f3n de la idoneidad del estudio t\u00e9cnico, sino a que dicho estudio t\u00e9cnico se realiz\u00f3 violando las normas vigentes, seg\u00fan se analiz\u00f3 en los fundamentos 36 y 37. Por lo tanto, este cargo debe desecharse por apoyarse en alegatos que al juez de tutela no le compete estudiar. \u00a0<\/p>\n
Con todo, podr\u00eda sostenerse que, con independencia del alegato de la demandante, en virtud del principio iura notiv curia, el juez de tutela est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de entrar a estudiar si existi\u00f3, por otras razones, violaci\u00f3n del derecho en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
39. Frente a la violaci\u00f3n de la igualdad es posible predicar dos situaciones. La primera, que se hubieran aplicado de manera discriminatoria los resultados del estudio t\u00e9cnico. La segunda, que el estudio t\u00e9cnico no fuera realizado conforme a las reglas y principios que gu\u00edan estos estudios. En ambos casos, el juez de tutela, frente a un proceso iniciado como mecanismo transitorio, debe declarar la improcedencia de la acci\u00f3n, pues la soluci\u00f3n de estos asuntos supondr\u00edan la invasi\u00f3n de la competencia funcional de los jueces ordinarios, ya que al resolverse se estar\u00eda otorgando una protecci\u00f3n id\u00e9ntica o superior a la que se lograr\u00eda en dicha sede. \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra la Corte que la eventual afectaci\u00f3n del patrimonio de la demandante genere un perjuicio de tal identidad que obligue a una intervenci\u00f3n m\u00e1s profunda y activa del juez de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. Los jueces de instancia consideran que no pueden entrar a analizar si existi\u00f3 violaci\u00f3n de la igualdad, pero identifican una violaci\u00f3n del debido proceso, en la medida en que la EAAB no puso en conocimiento de la demandante el estudio t\u00e9cnico, a efectos de poder controvertir sus resultados. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto la Corte hace las siguientes consideraciones. De una parte, que para enfrentar violaciones del debido proceso los asociados cuentan con otros medios de defensa judicial, en los cuales, precisamente, se debaten estos asuntos. Por otra parte, no toda decisi\u00f3n administrativa est\u00e1 sujeta a un procedimiento previo de contradicci\u00f3n. En este proceso no se ha discutido si la decisi\u00f3n de la EAAB relativa a la demarcaci\u00f3n corresponde a decisiones unilaterales de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advierte la Corte que al momento de adquirir la demandante el bien (noviembre de 1999), la EAAB ya hab\u00eda delimitado el humedal. Por lo tanto, no pod\u00eda inform\u00e1rsele a la demandante la delimitaci\u00f3n, pues al momento de hacerlo, ella no era una posible afectada. Respecto de los otros ribere\u00f1os, ellos no son parte del presente proceso de tutela. \u00a0<\/p>\n
Perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
41. La demandante sostiene que el perjuicio irremediable que pretende evitar es la imposibilidad de disfrutar de ciertos bienes que hacen parte de su patrimonio. Es decir, la demandante alega la necesidad de protecci\u00f3n, por v\u00eda de tutela, de meros intereses patrimoniales y comerciales. La afectaci\u00f3n de tales intereses, salvo que exista amenaza cierta contra el m\u00ednimo vital, no constituye un perjuicio irremediable, pues su defensa no es impostergable. En efecto, los conceptos de da\u00f1o emergente y lucro cesante permiten recuperar cualquier afectaci\u00f3n de los intereses patrimoniales y comerciales. Estos asuntos no se debaten en sede de tutela. Por lo tanto, por este aspecto, tampoco era procedente la tutela. \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- REVOCAR las sentencias del Juez 74 Penal Municipal de Bogot\u00e1 del 11 de enero de 2002 y del Juez Tercero Penal del Circuito de Bogot\u00e1 en providencia del 4 de marzo de 2002 y en su lugar denegar, por las razones expuestas en esta sentencia, las pretensiones de Gladys Rubiela Sosa Beltr\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Por Secretar\u00eda, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia SU-544 de 2001. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia SU-544 de 2001. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia SU-544 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia SU-1122 de 2001. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia T-553 de 1997. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia T-801 de 1998. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencias C-431 de 2000 y C-671 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8 En sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001), la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en el proceso 25000-23-25-000-2000-0254-01 (AP), sostuvo que \u201cPor sus caracter\u00edsticas \u00fanicas los humedales prestan servicios hidrol\u00f3gicos y ecol\u00f3gicos invaluables pues son uno de los ecosistemas m\u00e1s productivos del mundo. Am\u00e9n de su gran valor est\u00e9tico y paisaj\u00edstico, tienen repercusiones mundiales sobre la pesca pues dos tercios de \u00e9sta dependen de su buen estado. Mantienen, adem\u00e1s, el nivel fre\u00e1tico que es un elemento indispensable para el adecuado desarrollo de la agricultura, la producci\u00f3n de madera, el almacenamiento de aguas, la regulaci\u00f3n de inundaciones y la reducci\u00f3n de riesgos naturales. Los humedales estabilizan tambi\u00e9n las fajas costeras, purifican las aguas para consumo y protegen los torrentes litorales; de igual manera, constituyen un elemento esencial para la supervivencia de numerosas especies de fauna y flora, varias de ellas en peligro de extinci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Expediente 981114. \u00a0<\/p>\n
10 La Asamblea General de las Naciones Unidas aprobaron el 9 de junio de 2001, una resoluci\u00f3n sobre las ciudades y el nuevo milenio, que recoge los lineamientos dictados en la Declaraci\u00f3n de Estambul. \u00a0Documento Naciones Unidas A\/RES\/S-25\/2 \u00a0<\/p>\n
11 La Corte toma nota de que el humedal El Burro, aunque tiene caracter\u00edsticas particulares, integra un sistema ambiental mayor. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia T-958 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia T-666\/02 \u00a0 ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Imposibilidad de otorgar m\u00e1s de lo que puede dar el mecanismo principal \u00a0 PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia cuando no es viable la protecci\u00f3n in natura del derecho fundamental \u00a0 ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional sobre interpretaci\u00f3n de norma legal ante autoridad administrativa \u00a0 En circunstancias extraordinarias, definidas por las […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[51],"tags":[],"class_list":["post-8895","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8895","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8895"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8895\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8895"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8895"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8895"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}