\u00a0 \u00a0 Sentencia T-860\/02 \u00a0<\/p>\n
ALCALDIA-Exige licencia de construcci\u00f3n del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n \u00a0<\/p>\n
LICENCIA DE CONSTRUCCION-No se requer\u00eda para el t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n \u00a0<\/p>\n
Esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional concluye que la obra denominada \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d adelantada por la empresa accionante, NO REQUER\u00cdA de la licencia de construcci\u00f3n que le fue exigida y que gener\u00f3 la imposici\u00f3n de multas y la medida correctiva de suspensi\u00f3n de obra por parte de la Alcald\u00eda Municipal de La Calera. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Vulneraci\u00f3n por exigencia por parte de la Alcald\u00eda de licencia de construcci\u00f3n del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n\/DERECHO A LA PROPIEDAD-Vulneraci\u00f3n por exigencia por parte de la Alcald\u00eda de licencia de construcci\u00f3n del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n \u00a0<\/p>\n
Si en la ley no se consagra que la entidad propietaria de una obra tenga la obligaci\u00f3n de obtener licencia de construcci\u00f3n por parte del ente territorial, no le estaba permitido a la Alcald\u00eda Municipal de La Calera hacer tal exigencia y, al proceder en contrario, vulner\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la propiedad, en la medida en que, al invocar y aplicar disposiciones legales que no pod\u00edan regular el caso, puso a la empresa propietaria ante la imposibilidad de disponer, usar y gozar, legal y materialmente del bien de su propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Hecho superado \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-545884. Acci\u00f3n de tutela promovida por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u2013ESP-, contra la Alcald\u00eda Municipal de La Calera, Cundinamarca. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., diez (10) de octubre de dos mil dos (2002).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ, JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA y ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, \u00a0dicta la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En virtud de la revisi\u00f3n de los fallos adoptados por los Juzgados Promiscuo Municipal de La Calera, Cundinamarca, y Treinta y Seis Civil del Circuito de Bogot\u00e1, en virtud de la acci\u00f3n de tutela de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. La demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 28 de septiembre de 2001, el ciudadano GERM\u00c1N EDUARDO PALACIO Z\u00da\u00d1IGA, actuando en calidad de representante legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u2013EPS-, por delegaci\u00f3n de su Gerente, \u00a0interpuso acci\u00f3n de tutela, como mecanismo transitorio, contra la Alcald\u00eda Municipal de La Calera, Cundinamarca, para que se protegiera el derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demanda, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1, Empresa de Servicios P\u00fablicos (EAAB-ESP), adelanta el proyecto denominado \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d, obra p\u00fablica que forma parte del programa \u201cSantaf\u00e9 I\u201d, para cuyos efectos la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca expidi\u00f3 licencia ambiental \u00fanica mediante resoluciones en las que finalmente se consign\u00f3 que la licencia se conced\u00eda para ejecutar dicho programa \u201cen la comprensi\u00f3n territorial de los municipios de La Calera, Sopo, Ch\u00eda, Tocancip\u00e1 y Cajic\u00e1 (Cundinamarca) y, del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 el demandante que el proyecto \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d es una obra p\u00fablica de las mencionadas en la Ley 56 de 1981 y, por tanto, no requiere licencia de construcci\u00f3n, de modo que no le corresponde a la entidad propietaria obtenerla ni a los alcaldes municipales concederla, seg\u00fan concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 23 de junio de 1992. As\u00ed mismo, el mencionado proyecto tiene licencia ambiental como parte integrante del programa Santaf\u00e9 I, y por ello se encuentra sujeto a lo dispuesto en el art\u00edculo 132 de la Decreto 2150 de 1995, que establece que la licencia \u201cllevar\u00e1 impl\u00edcitos todos los permisos, autorizaciones y concesiones, de car\u00e1cter ambiental, necesarios para la construcci\u00f3n, desarrollo y operaci\u00f3n de la obra, industria o actividad\u201d, de manera que basta la licencia ambiental para la ejecuci\u00f3n de la obra, conforme a concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil en menci\u00f3n, de 29 de mayo de 1997. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, rese\u00f1\u00f3 el accionante, el 12 de julio de 2001 el Alcalde del Municipio de La Calera, a trav\u00e9s de un delegado y mediante aviso de emplazamiento, otorg\u00f3 el t\u00e9rmino de 3 d\u00edas h\u00e1biles para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 (EAAB-ESP) acreditara la licencia de construcci\u00f3n para el proyecto del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n, o la solicitud de tr\u00e1mite de la licencia, o la normatividad que la exonerara de la responsabilidad urban\u00edstica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ocurri\u00f3 igualmente que el 18 de julio siguiente, el Secretario de Gobierno de La Calera, por delegaci\u00f3n del Alcalde, practic\u00f3 diligencia de inspecci\u00f3n ocular a un tramo de la obra p\u00fablica en referencia y luego de desestimar los argumentos jur\u00eddicos del apoderado de la empresa, decidi\u00f3 imponer multas tanto a la EAAB-ESP como al contratista encargado directamente de la realizaci\u00f3n de la obra, decisi\u00f3n contra la cual se interpusieron los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n. El primero fue decidido adversamente en la misma diligencia y el segundo fue concedido, pero luego el Secretario Jur\u00eddico de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca lo rechaz\u00f3 por improcedente por considerar que la actuaci\u00f3n cumplida no ten\u00eda segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, el 25 de septiembre de 2001 el Alcalde Municipal de La Calera resolvi\u00f3 ordenar la suspensi\u00f3n de la obra t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n, para lo cual se\u00f1al\u00f3 el 29 de septiembre siguiente a las 8.00 A. M. \u00a0<\/p>\n
En el entendimiento de que no exist\u00eda otro medio de defensa judicial eficaz para la debida protecci\u00f3n de los derechos en eventos como el expuesto, seg\u00fan lo determin\u00f3 la Corte en la aludida sentencia, el demandante solicit\u00f3 al Juez de tutela que para proteger los derechos fundamentales de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u2013ESP-, y como mecanismo transitorio ordenara al Alcalde del Municipio de La Calera que suspendiera los efectos de la imposici\u00f3n de multas tanto a la EAAB-EPS como al contratista de \u00e9sta, encargado directamente de realizar la obra mencionada, e igualmente le ordenara \u201csuspender\u201d los efectos de la orden de suspensi\u00f3n de la obra del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n; todo ello mientras la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa decid\u00eda sobre la legalidad de las mencionadas decisiones municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, con apoyo en lo previsto en el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 2591 de 1991, el accionante solicit\u00f3 como medida provisional y mientras se fallaba la petici\u00f3n de amparo, que se ordenara la suspensi\u00f3n de la aplicaci\u00f3n de la orden de suspensi\u00f3n de la obra tantas veces mencionada, fijada para el 29 de septiembre de 2001, en raz\u00f3n de las graves y cuantiosas implicaciones pecuniarias que esa medida representaba para la empresa. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tr\u00e1mite procesal. \u00a0<\/p>\n
2.1. Mediante auto de 28 de septiembre de 2001, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 notificarla al alcalde accionado. As\u00ed mismo, accedi\u00f3 a la solicitud provisional formulada por el actor en el sentido de suspender la medida adoptada por el funcionario accionado. \u00a0<\/p>\n
2.2. Por solicitud del juez de instancia, el subdirector de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca se pronunci\u00f3 sobre los hechos de la demanda \u00a0de \u00a0la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201c… la competencia de la CAR, se circunscribe a la parte ambiental exclusivamente; sin perjuicio de lo prescrito en la ley 9\u00aa de 1989 modificada por la ley 388 de 1997, y del acuerdo 1052 de 1998, concordante con el art\u00edculo 313, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En lo que tiene que ver con la Licencia de Construcci\u00f3n propiamente dicha, esta le corresponde tramitarla y obtenerla, directamente al licenciado, en este caso a la EAAB, ante la oficina de planeaci\u00f3n de la Calera o la Curadur\u00eda Urbana correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201cLo expuesto permite concluir, que corresponde al municipio de La Calera establecer o no la obligatoriedad de la licencia de construcci\u00f3n para el proyecto \u2018T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d, en consideraci\u00f3n a que la licencia ambiental otorgada por esta entidad a la EAAB para el programa Santa fe I, dentro del cual se contempl\u00f3 y aprob\u00f3 mediante resoluci\u00f3n 1013\/2000 el Plan de Manejo Ambiental para la construcci\u00f3n del T\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n y sus obras complementarias, solo ampara la el componente ambiental\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad, el Director General (E) de la CAR hizo llegar al Juez de Tutela copias de los conceptos rendidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 23 de junio de 1992 y 29 de mayo de 1997, con base en los cuales argument\u00f3 el funcionario:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la lectura de estos pronunciamientos del Consejo de Estado, se puede inferir que el requisito de tramitar licencia de construcci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de la ley 9 de 1989 y 388 de 1997, no tiene car\u00e1cter absoluto. En determinadas circunstancias y previo el cumplimiento de los dem\u00e1s requisitos legales, este tr\u00e1mite no resulta exigible.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. El Alcalde Municipal de La Calera, en escrito dirigido al Juez Promiscuo Municipal le solicit\u00f3 revocar la medida provisional adoptada en el auto admisorio de la demanda y, en extenso pronunciamiento, se opuso a la tutela solicitada, con planteamientos que la Sala resume as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
La medida de polic\u00eda de suspensi\u00f3n de la obra, fue ordenada en el expediente relativo a obras adelantado en contra de la entidad responsable de la ejecuci\u00f3n de la misma, luego de ser o\u00edda en descargos y previo agotamiento del debido proceso, tras verificarse que no se cumpl\u00eda con \u00a0el requisito de la licencia de construcci\u00f3n exigida para ese tipo de obras, seg\u00fan lo establecido en el Acuerdo 043 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, en concordancia con las disposiciones vigentes en materia urban\u00edstica y de polic\u00eda (Ley 388 de 1997, modificatoria de la Ley 9 de 1989, y Decretos 1889 de 1986 y 1052 de 1998 y dem\u00e1s normas pertinentes). \u00a0<\/p>\n
El orden policivo vigente se\u00f1alaba la competencia de los alcaldes municipales y de los Inspectores de Polic\u00eda para avocar el conocimiento, a\u00fan de manera oficiosa, de las infracciones de car\u00e1cter urban\u00edstico y de r\u00e9gimen de control de construcci\u00f3n de obras y desarrollo urban\u00edstico, competencia \u00e9sta que hac\u00eda part\u00edcipes a los dem\u00e1s funcionarios o empleados de la administraci\u00f3n municipal encargados de la vigilancia y control de obras, que por su omisi\u00f3n o negligencia dieren lugar a que se continuaran y terminaran obras sin permiso, incurriendo en causal de mala conducta. \u00a0<\/p>\n
Se pretend\u00eda, entonces, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, la exoneraci\u00f3n de cualquier pago, tributo o sanci\u00f3n pecuniaria, cuando exist\u00edan mecanismos legales distinto a ella para la revisi\u00f3n y \u201creclamaci\u00f3n\u201d de los actos administrativos y \u00f3rdenes dictadas por las autoridades competentes, sin evidenciarse perjuicio irremediable alguno. \u00a0<\/p>\n
La medida correctiva de suspensi\u00f3n de obra fue originada en el incumplimiento y renuencia de la accionante por someter a estudio y aprobaci\u00f3n de la autoridad competente en materia de obras (oficina de Planeaci\u00f3n Municipal), el proyecto de obra denominado \u201ct\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n, y la no cancelaci\u00f3n de las expensas de la licencia respectiva, amparado en un concepto administrativo que por ley no ataba ni obligaba a la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La suspensi\u00f3n de la obra era una medida correctiva de car\u00e1cter transitorio que de conformidad con la normatividad vigente obligaba al contraventor a gestionar ante la Oficina de Planeaci\u00f3n Municipal la respectiva solicitud y tr\u00e1mite de la licencia de construcci\u00f3n, se\u00f1al\u00e1ndose para ello un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de dos meses a partir de la ejecutoria de la resoluci\u00f3n que impuso la medida correctiva, t\u00e9rmino \u00e9ste que en modo alguno supondr\u00eda la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable para la accionante. \u00a0<\/p>\n
La actora pretend\u00eda confundir al juez de tutela al traer a colaci\u00f3n y como soporte legal de la acci\u00f3n apartes de jurisprudencia que en nada se relacionaban con el hecho mismo de la construcci\u00f3n de una obra sin licencia. Adem\u00e1s, la suspensi\u00f3n de la obra ordenada, de ninguna manera atentaba o amenazaba el ejercicio leg\u00edtimo de la propiedad como lo alegaba la demandante, pues la medida no imped\u00eda el libre comercio o enajenaci\u00f3n del bien. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. LOS FALLOS OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. Primera instancia. \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, en sentencia de 9 de octubre de 2001 neg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela interpuesta y, por consiguiente, levant\u00f3 la medida provisional que adopt\u00f3 a tiempo de admitir la demanda. \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 la sentenciadora que el Alcalde accionado no vulner\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso a la empresa accionante, por cuanto, de conformidad con la prueba allegada, en su actuaci\u00f3n se ci\u00f1\u00f3 a lo reglamentado en el C\u00f3digo de Polic\u00eda y dem\u00e1s disposiciones legales concordantes, para exigirle que cumpliera con el requisito de la licencia de construcci\u00f3n para construir la obra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destac\u00f3 que la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca, en forma clara y sin dubitaci\u00f3n alguna expuso que su competencia se circunscrib\u00eda a la parte ambiental, compartiendo el Juzgado su posici\u00f3n en el sentido de que una cosa era licencia ambiental y otra la licencia de construcci\u00f3n, pues tal postura se soportaba en la \u201csentencia\u201d proferida por el Consejo de Estado el 29 de mayo de 1997. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, deb\u00eda tomarse en cuenta que la Ley 388 de 1997 de ordenamiento territorial de los municipios, en su art\u00edculo 1\u00ba, numeral 2\u00ba, consagra la autonom\u00eda que ten\u00edan esos entes territoriales para promover el ordenamiento de su territorio y que, en concordancia con el art\u00edculo 313, numeral 7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece dentro de las atribuciones de los Concejos Municipales la de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, rese\u00f1\u00f3 la juez, el municipio de La Calera expidi\u00f3 el Acuerdo Municipal No. 043 de 1999, en cuyo art\u00edculo 123 consagr\u00f3 las licencias para adelantar obras de urbanismo y construcci\u00f3n. Igualmente, el Decreto 2150 de 1995, en su art\u00edculo 49, numeral 2, estableci\u00f3 tambi\u00e9n esas licencias para adelantar obras de construcci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de inmuebles y de terrenos en \u00e1reas urbanas y rurales. \u00a0<\/p>\n
Advirti\u00f3 la Juez que la obra p\u00fablica que adelantaba la empresa accionante no era de aquellas a la que se refer\u00eda la Ley 56 de 1981, pues no era de exploraci\u00f3n ni explotaci\u00f3n de hidrocarburos. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1al\u00f3 la instancia que la acci\u00f3n de tutela no proced\u00eda cuando existieran otros medios de defensa judiciales y, para el caso concreto, seg\u00fan el Decreto 1052 de 1995, que establec\u00eda las licencias de construcci\u00f3n y urbanismo, contra los actos que resolvieran las solicitudes de tales licencias, proced\u00edan los \u201crecursos gubernativos consagrados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d, de manera que la actora contaba con otros mecanismos judiciales a lo cuales pod\u00eda acudir. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notificado del fallo, el demandante lo impugn\u00f3 oportunamente. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Segunda Instancia. \u00a0<\/p>\n
Fue tramitada por el Juzgado Treinta y Seis Civil del Circuito de Bogot\u00e1, despacho que por expresa solicitud del demandante, mediante auto de 15 de noviembre de 2001, accedi\u00f3 a suspender la medida adoptada por el Alcalde accionando consistente en suspender la obra adelantada por la accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante fallo de 4 de diciembre de 2001, el Juzgado Treinta y Seis Civil del Circuito confirm\u00f3 integralmente la sentencia de tutela impugnada y revoc\u00f3 la orden de suspensi\u00f3n que decret\u00f3 el 15 de noviembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 el ad quem que a la empresa accionante no se le ocult\u00f3 por parte de la administraci\u00f3n municipal la actuaci\u00f3n que dio origen al las sanciones pecuniarias y a la suspensi\u00f3n de la obra que se adelantaba y, por ende, no se le hab\u00eda vulnerado el debido proceso. As\u00ed mismo, la acci\u00f3n de tutela no proced\u00eda ni siquiera como mecanismo transitorio pues exist\u00eda una v\u00eda judicial para deprecar el derecho e invocar la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos que se consideraban lesivos e ilegales, resultando ser mecanismos apropiados para lograr los mismos fines que se persegu\u00edan con la acci\u00f3n de tutela interpuesta. \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que no se pod\u00eda invocar m\u00e1s de una tutela ci el mismo fin, como lo hab\u00eda indicado la Corte Constitucional, y en el caso concreto ya se hab\u00eda emitido fallo de tutela por los mismos hechos y derechos1. \u00a0<\/p>\n
III. PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n solicit\u00f3 al Alcalde Municipal de La Calera remitir a la Corte copias del expediente No. 073 relativo a obras, adelantado por esa Alcald\u00eda en raz\u00f3n de la obra mencionada en la demanda. As\u00ed mismo, le pidi\u00f3 al funcionario que informara si la EAAB, con posterioridad a la actuaci\u00f3n cumplida en el aludido expediente, hab\u00eda solicitado o no a la autoridad municipal respectiva la expedici\u00f3n de la licencia de construcci\u00f3n y, finalmente, que hiciera saber si ten\u00eda conocimiento de que la EAAB, o la firma \u201cTechint International Construction Corp. Tenco y Geominas S. A.\u201d, formularon demanda ante la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa para anular los actos administrativos emitidos pro esa alcald\u00eda. En este mismo sentido se requiri\u00f3 al accionante para que informara lo pertinente. Por otro lado, se solicit\u00f3 al Juzgado Diecis\u00e9is Civil del Circuito de Bogot\u00e1 que remitiera copia del fallo de tutela de segunda instancia dictado por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 en raz\u00f3n de la acci\u00f3n incoada por la mencionada firma Techint International Construction Corp. Tenco y Geominas S. A. \u00a0Por consiguiente, la Sala decret\u00f3 la suspensi\u00f3n del t\u00e9rmino para fallar el asunto materia de revisi\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Directora Jur\u00eddica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1, en escrito de 14 de mayo de 2002 inform\u00f3 que esa entidad inici\u00f3 las siguientes acciones: \u00a0<\/p>\n
a) Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada el 11 de abril de 2002 contra el oficio ALC-1158 de 10 de diciembre de 2001 expedido por el Alcalde Municipal de La Calera, mediante el cual se liquidaron las expensas de la licencia de construcci\u00f3n del T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n. \u00a0<\/p>\n
b) Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resoluci\u00f3n de 18 de julio de 2001, mediante la que se suspendi\u00f3 parcialmente la obra denominada T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n. Y,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Demanda de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de liquidaci\u00f3n de la licencia de construcci\u00f3n del T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El alcalde municipal de La Calera, por su parte, remiti\u00f3 a la Corte copias del expediente que se le solicit\u00f3 y, en oficio recibido el 23 de mayo de 2002, inform\u00f3 que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1, en cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de car\u00e1cter policivo emitido por ese Despacho present\u00f3 toda la documentaci\u00f3n exigida por la Oficina de Planeaci\u00f3n, conforme a lo normado en el Decreto 1052 de 1998, relacionada con la obra \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d. Por consiguiente, la Oficina de Planeaci\u00f3n Municipal, mediante Resoluci\u00f3n No. 1830 de 17 de abril de 2002, concedi\u00f3 la licencia de construcci\u00f3n respectiva a la EAAB. Finalmente, el alcalde afirm\u00f3 que hasta ese momento la administraci\u00f3n municipal no hab\u00eda sido notificada de demanda alguna interpuesta por la EAAB y\/o la firma Techint International Construction Corp. Tenco y Geominas S. A., tendiente a anular los actos administrativos mediante los cuales se les impuso multas y se suspendi\u00f3 la obra T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es conveniente rese\u00f1ar que dentro de las copias del expediente No. 073, relativo a obras y adelantado por la Alcald\u00eda Municipal de La Calera, milita copia del \u201cACUERDO DE PAGO\u201d celebrado entre la EAAB-ESP y dicha Alcald\u00eda, suscrito por sus representantes el d\u00eda 12 de diciembre de 2001, de conformidad con el cual, para que la Alcald\u00eda de La Calera ordenara el levantamiento de la medida correctiva de suspensi\u00f3n de la obra \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d, y habi\u00e9ndose determinado que el costo total de la licencia de construcci\u00f3n de dicha obra ascend\u00eda a la suma de mil noventa y nueve millones ochocientos ochenta y dos mil doscientos sesenta y siete pesos con noventa centavos ($1.099\u2019882.267,90), acordaron: \u00a0<\/p>\n
\u201cPRIMERO.- El Municipio de La Calera autoriza a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 E.P.S. (sic), para que efect\u00fae un cruce de cuentas entre el valor que \u00e9sta adeuda por concepto de la licencia de construcci\u00f3n de la Obra T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n \u2013 Planta Wiesner (1.099.882.267.90) contra la suma que por concepto de venta de agua en bloque debe el Municipio de La Calera, y que asciende a la suma de $798.282.389.oo. \u00a0<\/p>\n
\u201cSEGUNDO.- La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u00a0E.P.S. (sic), cancelar\u00e1 el saldo restante, esto es, la suma de $301.599.878.90, dentro de los diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la firma del presente Acuerdo. Por su parte, el Municipio de La Calera se compromete a levantar la medida de suspensi\u00f3n de la Obra T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n \u2013 Planta Wiesner, una vez verificado el pago total de las sumas que constituyen el saldo a que hace referencia el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
\u201cTERCERA (sic).- El cruce de cuentas y el pago que efect\u00fae la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 E.S.P. (sic), en virtud de este Acuerdo, no implica renuncia alguna para ninguna de las partes a sus pretensiones y por tanto se reservan la facultad de adelantar las acciones correspondientes ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Finalmente, el Juzgado Diecis\u00e9is Civil del Circuito de Bogot\u00e1 remiti\u00f3 copia del fallo de tutela de segunda instancia dictado el 15 de noviembre de 2001 \u00a0por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad, en virtud de la demanda interpuesta contra el municipio de La Calera por las sociedades comerciales Techint International Construction Corp. Tenco y Geominas S. A., personas jur\u00eddicas que constituyeron el consorcio \u201cAsociaci\u00f3n Techint Geominas\u201d para adelantar la obra \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La lectura de esa providencia permite verificar que los hechos motivo de la demanda fueron el presunto tr\u00e1mite irregular que adelant\u00f3 la Alcald\u00eda, violatorio del debido proceso, en virtud del cual, primero, impuso una sanci\u00f3n pecuniaria al consorcio accionante, y segundo, se\u00f1al\u00f3 el 29 de septiembre de 2002 como fecha para llevar a cabo diligencia de suspensi\u00f3n de la obra \u201cT\u00fanel Alterno de usaqu\u00e9n\u201d. La tutela se interpuso como mecanismo transitorio y se argument\u00f3 la violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, a la propiedad, a \u00a0los \u201cderechos adquiridos y a la libre empresa\u201d. El Tribunal confirm\u00f3 el fallo que neg\u00f3 el amparo, por considerar que la improcedencia de la tutela era absoluta, en tanto las empresas integrantes del consorcio, no s\u00f3lo pod\u00edan impetrar la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que tambi\u00e9n pod\u00edan pedir la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo, figura contemplada en el art\u00edculo 238 Superior, situaci\u00f3n que relevaba al juez de tutela de examinar la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales alegados, ni siquiera bajo la modalidad del mecanismo transitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. La Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse en el asunto de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 87 y 241, numeral 9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con lo previsto en Decreto 2591, art\u00edculos 33 a 36, reglamentario de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
2. Aclaraci\u00f3n previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se infiere de lo anterior que para el momento actual, las circunstancias que generaron la presentaci\u00f3n de la demanda de tutela desaparecieron, pues la EAAB-ESP accedi\u00f3 a las exigencias de la Alcald\u00eda Municipal de La Calera en cuanto a que tramitara la expedici\u00f3n de la licencia de construcci\u00f3n para levantar la medida correctiva de suspensi\u00f3n de obra, esa situaci\u00f3n permite hablar de que existe una carencia actual de objeto de la tutela en tanto ces\u00f3 la afectaci\u00f3n de los derechos constitucionales invocados, por lo cual a la Corte s\u00f3lo le restar\u00eda as\u00ed declararlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, a juicio de la Sala, si se limita a hacer tal pronunciamiento, dejar\u00eda sin aclarar a los sentenciadores de primera y segunda instancia si ajustaron sus decisiones a derecho y el grado jurisdiccional de la revisi\u00f3n no cumplir\u00eda con las finalidades b\u00e1sicas que esta persigue, como son la de unificar la jurisprudencia constitucional y que se logre la justicia material en el caso concreto2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, a pesar de que las circunstancias que ameritaron la presentaci\u00f3n de la tutela en cuesti\u00f3n \u00a0desaparecieron en virtud de lo antes expuesto, la Sala considera necesario estudiar a fondo el caso, en tanto la funci\u00f3n de la jurisprudencia de la Corte Constitucional va m\u00e1s all\u00e1 de resolver el caso concreto, siendo su objetivo preferente la unificaci\u00f3n de criterios y la fijaci\u00f3n de la hermen\u00e9utica autorizada de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.3 As\u00ed lo viene se\u00f1alando la jurisprudencia, desde la sentencia T-269 de 1995: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl objetivo primordial de la revisi\u00f3n eventual, mucho m\u00e1s all\u00e1 de la resoluci\u00f3n espec\u00edfica del caso escogido, es el an\u00e1lisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definici\u00f3n que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de c\u00f3mo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a prop\u00f3sito de hechos o circunstancias regidas por id\u00e9nticos preceptos. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor supuesto, es indispensable que el caso particular, a partir de ese examen, sea tambi\u00e9n resuelto por la Corte, bien confirmando, ya modificando o revocando los fallos de instancia. Pero tal resoluci\u00f3n no es el \u00fanico ni el m\u00e1s importante prop\u00f3sito de la revisi\u00f3n y viene a ser secundario frente a los fines de establecimiento de la doctrina constitucional y de unificaci\u00f3n de la jurisprudencia, que tienen un sentido institucional y no subjetivo\u201d4. \u00a0<\/p>\n
2. El caso concreto. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional estima que el caso sometido a su consideraci\u00f3n amerita abordarse, espec\u00edficamente y de fondo, \u00a0con el an\u00e1lisis que permita establecer si la obra denominada \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d adelantada por la empresa accionante, de conformidad con las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes, requiere \u00a0o no la licencia de construcci\u00f3n que le fue exigida por la Alcald\u00eda Municipal de La Calera, cuya inexistencia y la negativa por adelantar su consecuci\u00f3n por parte de la EAAB-ESP origin\u00f3 las medidas adoptadas por dicha Alcald\u00eda Municipal, censuradas a trav\u00e9s de la solicitud de amparo, pues, es partir de esa definici\u00f3n que habr\u00e1 de determinarse si se vulneraron o no derechos de naturaleza fundamental que ameriten su protecci\u00f3n por v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela, todo ello sin perder de vista que, como lo ha reconocido la Corte, las personas jur\u00eddicas son titulares de algunos derechos fundamentales y por tal raz\u00f3n est\u00e1n legitimadas para interponer la acci\u00f3n de tutela. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para facilitar el an\u00e1lisis que habr\u00e1 de efectuar, la Sala estima pertinente recordar la tutela resuelta en la Sentencia T-245 de 1997, en la que, seg\u00fan lo afirm\u00f3 el aqu\u00ed demandante y lo ha reiterado a lo largo del tr\u00e1mite, la Corte Constitucional resolvi\u00f3 un \u201ccaso id\u00e9ntico\u201d al que gener\u00f3 la formulaci\u00f3n del presente amparo, ya que en esa oportunidad se asever\u00f3 por la Corporaci\u00f3n que la acci\u00f3n de tutela era el \u00fanico mecanismo eficaz para proteger el derecho a la propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la aludida providencia, se estudi\u00f3 la demanda de tutela interpuesta por un personero municipal para la protecci\u00f3n de los derechos a la propiedad privada, debido proceso e igualdad, de algunos ciudadanos residentes en el municipio de Rionegro, Antioquia, para que la administraci\u00f3n municipal \u00a0no exigiera requisitos adicionales en el ejercicio de la misma y que \u00a0presumiera la buena fe de las negociaciones y transacciones efectuadas entre los propietarios de los predios ubicados en el municipio, con la consiguiente expedici\u00f3n de los certificados de paz y salvo prediales, solicitados en virtud del derecho de petici\u00f3n ejercido por los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
El Personero accionante puso de presente que la administraci\u00f3n del municipio de Rionegro y el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Municipal, vulneraban los derechos de varios ciudadanos, especialmente el de la propiedad privada, al no expedir los respectivos paz y salvos necesarios para la tradici\u00f3n y solemnizaci\u00f3n de algunos actos y negocios jur\u00eddicos, relacionados con algunos inmuebles, tales como \u00a0transferencia, constituci\u00f3n o limitaci\u00f3n del dominio de los mismos, al exigirles algunos requisitos tales como legalizaci\u00f3n de posesiones, construcci\u00f3n de pozos s\u00e9pticos, limitaciones \u00a0para la venta por el n\u00famero de metros cuadrados de construcci\u00f3n m\u00ednimos, etc\u00e9tera, requisitos \u00e9stos no previstos \u00a0en la ley, con lo cual la administraci\u00f3n desconoc\u00eda el principio de la buena fe en las negociaciones efectuadas por dichas personas con relaci\u00f3n a sus predios, limitando su comercializaci\u00f3n en el municipio de Rionegro. \u00a0<\/p>\n
Es tal oportunidad, la Sala de Revisi\u00f3n respectiva, luego de recordar que \u00a0la \u00a0Corte hab\u00eda dicho que la propiedad es un derecho econ\u00f3mico y social a la vez y que la posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depend\u00eda de las circunstancias espec\u00edficas \u00a0de su ejercicio, y que s\u00f3lo en el evento en que ocurriera una violaci\u00f3n del derecho a la propiedad que conllevara para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida a la dignidad y a la igualdad, la propiedad adquir\u00eda la naturaleza de derecho fundamental5, analiz\u00f3 que el car\u00e1cter relativo y no absoluto del derecho de propiedad habilitaba \u00a0al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para \u00a0establecer \u00a0restricciones a dicho derecho, cuando mediaran razones de inter\u00e9s general que razonablemente las justificaran, pero nunca al punto de que mediante una actuaci\u00f3n administrativa de orden municipal se restringieran o limitaran en su n\u00facleo esencial los atributos de la propiedad, como eran el usar, el \u00a0gozar o el disponer legal y patrimonialmente de los bienes privados, al negar la autoridad municipal competente la expedici\u00f3n de certificados \u00a0fiscales o paz y salvos municipales indispensables para el tr\u00e1fico jur\u00eddico econ\u00f3mico de inmuebles \u00a0a los peticionarios, como ocurr\u00eda en el \u00a0caso materia de examen. \u00a0<\/p>\n
Fue sobre tales presupuestos que la Corte concluy\u00f3 que las autoridades municipales accionadas desconoc\u00edan el contenido o n\u00facleo \u00a0esencial del derecho de propiedad, caracterizado, en cuanto derecho subjetivo, por la decisi\u00f3n unilateral que ejercen sus leg\u00edtimos titulares sobre el destino econ\u00f3mico de las cosas, pues por las razones argumentadas por las autoridades municipales se estaba afectando el uso, el goce y la disposici\u00f3n como prerrogativas del derecho de propiedad sobre los bienes, afect\u00e1ndose el proceso jur\u00eddico econ\u00f3mico para transmitir patrimonialmente a terceros las cosas o para cumplir la tradici\u00f3n y el perfeccionamiento legal sobre los inmuebles. \u00a0<\/p>\n
Consecuentemente, estim\u00f3 la Sala que proced\u00eda la acci\u00f3n de tutela \u00a0como mecanismo transitorio, como quiera que si bien en principio la acci\u00f3n de tutela no procede cuando existe otro medio de defensa judicial, no en todas las ocasiones en que una decisi\u00f3n administrativa fuera la causante de la violaci\u00f3n o amenaza de un derecho constitucional fundamental y que fuese posible su cuestionamiento a trav\u00e9s de las v\u00edas de los recursos ordinarios, pod\u00eda el juez de tutela desechar la protecci\u00f3n del derecho constitucional, pues era necesario realmente verificar en el caso concreto si los recursos aludidos por la normativa eran verdaderos medios para restablecer en forma inmediata la violaci\u00f3n del derecho. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden, concluy\u00f3 la Corte que los afectados no dispon\u00edan de otros medios de defensa judicial, para evitar un perjuicio irremediable, situaci\u00f3n que se presentaba en ese caso concreto ante \u201cla imposibilidad \u00a0evidente de disponer, usar y gozar, legal y materialmente, de los bienes inmuebles afectados\u201d, por lo cual, era un hecho cierto que de continuar produci\u00e9ndose, el comportamiento de la oficina de Planeaci\u00f3n Municipal, de restringir o negar la \u00a0expedici\u00f3n de tales certificados fiscales, se mantendr\u00eda la perturbaci\u00f3n del derecho fundamental de propiedad, en conexidad con el debido proceso administrativo consagrado en el art\u00edculo 29 superior y a un tratamiento igualitario frente a la ley, art\u00edculo 13 C. N., con lo cual se desconocen principios b\u00e1sicos de funcionamiento de la \u00a0administraci\u00f3n p\u00fablica, cuando las autoridades p\u00fablicas \u00a0estaba constituidas para el servicio de la comunidad \u00a0y no para \u00a0obstruir ni limitar la iniciativa privada y los derechos esenciales de los ciudadanos. \u00a0En consecuencia, dijo la Corte, el fallo de tutela se tornaba como medio id\u00f3neo de protecci\u00f3n temporal, inmediato y transitorio del derecho fundamental de propiedad de los afectados, mientras la justicia contencioso administrativa se pronunciaba \u00a0de manera \u00a0definitiva sobre la legalidad de las normas municipales en virtud de las cuales actuaba la oficina de Planeaci\u00f3n Municipal. \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto, el conflicto se ha suscitado porque la Alcald\u00eda Municipal de La Calera considera que la obra denominada \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201dque adelanta la EAAB, requiere de la licencia de construcci\u00f3n, exigida para ese tipo de obras, seg\u00fan lo establecido en el Acuerdo 043 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial del mencionado municipio, en concordancia con las disposiciones vigentes en materia urban\u00edstica y de polic\u00eda (Ley 388 de 1997, modificatoria de la Ley 9 de 1989, y Decretos 1889 de 1986 y 1052 de 1998 y dem\u00e1s normas pertinentes).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su turno, el representante de la empresa accionante sostiene que la obra \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d, es una obra p\u00fablica de las que trata la Ley 56 de 1981 y, por tanto, no requiere licencia de construcci\u00f3n pues basta \u00fanicamente la licencia ambiental, ya concedida por la CAR. Apoya tal criterio en conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 23 de junio de 1992 y el 29 de mayo de 1997. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el punto en cuesti\u00f3n, es del caso rese\u00f1ar inicialmente lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
a) En cuanto a la naturaleza, fin e importancia de la obra adelantada por la EAAB, basta se\u00f1alar que en el Director Ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en concepto t\u00e9cnico de 13 de noviembre de 2001, emitido por solicitud de la alcald\u00eda de La Calera, la cual le pidi\u00f3 responder un cuestionario en raz\u00f3n del conflicto suscitado por la decisi\u00f3n de esa Alcald\u00eda de suspender las actividades que se adelantaban en la obra \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d y ante el reclamo de la EAAB referido a la necesidad de ejecutar unos trabajos en el t\u00fanel para garantizar su estabilidad, manifest\u00f3 textualmente y en lo pertinente, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl proyecto T\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n (TAU) dise\u00f1ado para disminuir la vulnerabilidad del suministro de agua, hace parte del sistema Chingaza que abastece de agua potable a la ciudad de Bogot\u00e1 D. C. Este t\u00fanel se requiere para evitar un posible racionamiento a la ciudad de Bogot\u00e1, ya que permitir\u00e1 llevar a cabo la urgente rehabilitaci\u00f3n y mantenimiento de los t\u00faneles de Santa B\u00e1rbara y Usaqu\u00e9n, con este \u00faltimo t\u00fanel, actualmente se trae agua de la Planta Wiesner (Calera), al tanque de Usaqu\u00e9n (Bogot\u00e1 D. C.) desde el cual se distribuye el agua a la ciudad. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEl TAU es una obra importante de car\u00e1cter supramunicipal y necesaria dada su objeto… \u00a0<\/p>\n
\u201cLa suspensi\u00f3n de las obras dentro del t\u00fanel, especialmente las relacionadas con el revestimiento y manejo de aguas, no es conveniente, ya que innecesariamente se reduce la estabilidad del t\u00fanel con el tiempo; la suspensi\u00f3n del proyecto es inconveniente a nivel global, sin embargo, las obras externas de conexi\u00f3n con el t\u00fanel, no construidas a\u00fan, se pueden mantener esa situaci\u00f3n, mientras se aclara el proceso de la licencia de construcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn general, una obra de ingenier\u00eda que garantizar\u00e1 el suministro de agua potable a mas de 6M de personas de la ciudad de Bogot\u00e1 D. C., y a m\u00e1s de 30.000 personas del municipio de La Calera, no deber\u00eda atrasarse, las obras de estabilizaci\u00f3n del t\u00fanel no son contrarias a la medida tomada por la Alcald\u00eda de La Calera\u201d6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 56 de 1981, \u201cPor la cual se dictan normas sobre obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, y acueductos, sistemas de regad\u00edos y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras\u201d. \u00a0<\/p>\n
El 23 de junio de 1992, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado7, absolvi\u00f3 consulta formulada por el Ministro de Gobierno, quien textualmente le pregunt\u00f3 a la Sala: \u00a0<\/p>\n
\u201cA.- Las licencias de construcci\u00f3n a que se refiere el art\u00edculo 63 de la ley 9 de 1989, son exigibles tambi\u00e9n a las grandes obras por el estilo de centrales hidroel\u00e9ctricas, embalses, represas, etc., realizadas por entidades p\u00fablicas, a las cuales se refiere la ley 56 de 1981?. \u00a0<\/p>\n
\u201cB.- Corresponde a la entidad propietaria de una obra como las mencionadas obtener las licencias de construcci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 63 de la ley 9 de 1989, de parte de cada uno de los municipios donde se encuentre ubicada la obra?. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La consulta del entonces Ministro de Gobierno, obedeci\u00f3 a que como la Ley 9 de 1989 regul\u00f3 que correspond\u00eda a las autoridades municipales determinar lo relacionado con el uso de suelos, expedir licencias de construcci\u00f3n e imponer sanciones a quienes adelantaran construcciones sin licencia (art\u00edculos 63 y 66), algunas autoridades locales, con fundamento en tal atribuci\u00f3n legal, \u00a0quer\u00edan someter a licencia municipal de construcci\u00f3n y al pago de derechos especiales las grandes obras que emprend\u00edan el Gobierno Nacional y otras entidades p\u00fablicas, tales como \u201ccentrales hidroel\u00e9ctricas, acueductos, carreteras, autopistas\u201d, las cuales pod\u00edan estar situadas en varios municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de exponer aquella situaci\u00f3n, el Ministro destac\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c5.- La ley 56 de 1981 regul\u00f3 lo relacionado con esas grandes obras como en efecto reza el encabezamiento… \u00a0<\/p>\n
\u201c6.- En su art\u00edculo 1, la ley 56 dispone que se regir\u00e1n por ella las relaciones que surjan entre las entidades propietarias de las obras y los municipios afectados por ellas, as\u00ed como las compensaciones y los beneficios que se originen por esas relaciones. \u00a0<\/p>\n
\u201c7.- El texto de la ley 56, que regula as\u00ed, de manera general, las relaciones entre las entidades propietarias de las obras p\u00fablicas y los municipios afectados por ellas, en ning\u00fan momento exige la obtenci\u00f3n de licencia municipal de construcci\u00f3n para poder iniciar las obras de que trata. \u00a0<\/p>\n
\u201c8.- El art\u00edculo 84 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica precept\u00faa que \u2018Cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades p\u00fablicas no podr\u00e1n establecer ni exigir ni permisos, licencias, o requisitos generales para su ejercicio.\u2019 \u201d (negrillas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al desatar la consulta, el Concejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, dentro de sus consideraciones plasm\u00f3 las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas sanciones que pueden imponer los alcaldes corresponden a contravenciones derivadas de las faltas de licencia, cuando es obligatorio obtenerla, de su caducidad o de desconocimiento de sus previsiones, en cuanto el ejercicio de su actividad est\u00e1 subordinado por la ley 9\u00aa. de 1989 a otorgamiento previo de licencia, al cumplimiento de los t\u00e9rminos en que se otorgue y a las condiciones de su caducidad. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo ofrece duda la naturaleza de la actividad cuyo ejercicio requiere de licencia, cuando la describe la norma para efectos de sancionar la omisi\u00f3n de su obtenci\u00f3n o la inobservancia de sus t\u00e9rminos y condiciones. Y por eso ateni\u00e9ndose a tal descripci\u00f3n, resulta claro que la construcci\u00f3n, urbanizaci\u00f3n y parcelaci\u00f3n adelantadas sin permiso o licencia; destinaci\u00f3n o uso de inmuebles distintos del fin previsto en la licencia de construcci\u00f3n y ocupaci\u00f3n o cerramiento sin autorizaci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico, corresponden exclusivamente a contravenciones de la ley 9 de 1989, sin aplicaci\u00f3n extensiva \u00a0posible cuando se trata del ejercicio de actividades distintas de las previstas por tal ley, no subordinado, por tanto, a otorgamiento previo de licencia, en los t\u00e9rminos de la misma. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs el caso de las obras p\u00fablicas de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica y acueductos, sistemas de regad\u00edo y otras a que se refiere la Ley 56 de 1981, y cuyos planes, proyectos y ejecuci\u00f3n se declarar de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, as\u00ed como las zonas a ellas afectadas (art\u00edculo 16 ib\u00eddem). \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cConclusi\u00f3n en contrario supondr\u00eda, desde luego, la aplicaci\u00f3n extensiva a las obras p\u00fablicas espec\u00edficamente contempladas en la Ley 56 de 1981, de las normas dictadas por la Ley 9\u00aa. de 1989, de aplicaci\u00f3n exclusiva sobre solicitudes de licencias de urbanizaci\u00f3n, construcci\u00f3n, uso y funcionamiento, cuando las entidades p\u00fablicas que realizan las primeras no est\u00e1n obligadas por la ley 56 a obtener licencias de un alcalde para el ejercicio de sus propias competencias y cuando el otorgamiento de aquella supondr\u00eda concurrencia de alcaldes, seg\u00fan la jurisdicci\u00f3n municipal de la zona afectada por el proyecto.\u201d (negrillas y subrayas no originales). \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala respondi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa construcci\u00f3n por entidades p\u00fablicas de las obras a que se refiere la ley 56 de 1981 no requiere de las licencias a que se refiere el art\u00edculo 63 de la ley 9\u00aa. de 1989 y, por tanto, no corresponde a la entidad propietaria de obtenerla ni a los alcaldes concederlas por la ubicaci\u00f3n de la obra proyectada.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
c) Ahora bien: la Ley 388 de 1997, por la cual se modificaron las Leyes 9\u00aa de 1989 y 3\u00aa de 1991 y si dictaron otras disposiciones, en su art\u00edculo 99 prescribe: \u00a0<\/p>\n
\u201cLicencias. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9\u00aa de 1989 y en el Decreto 2150 de 1995 en materia de licencias urban\u00edsticas: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Para adelantar obras de construcci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n y demolici\u00f3n de edificaciones, de urbanizaci\u00f3n y parcelaci\u00f3n de terrenos urbanos, de expansi\u00f3n urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el distrito capital, el departamento especial de San Andr\u00e9s y Providencia o los curadores urbanos, seg\u00fan el caso. (subraya y negrilla fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Dichas licencias se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urban\u00edsticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo dispuesto en la ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerir\u00e1 licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en esta ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 138 de la Ley en cita, consagra que las disposiciones all\u00ed contenidas rigen a partir de su publicaci\u00f3n y, a rengl\u00f3n seguido, se\u00f1ala expresamente las normas que deroga, sustituye, modifica o adiciona de la Ley 9\u00aa de 1989, de las Leyes 2\u00aa y 3\u00aa \u00a0de 1991, del Decreto 1333 de 1986, de la Ley 136 de 1994 y del Decreto-ley 2150 de 1995, observ\u00e1ndose que en manera alguna se refiera a la Ley 56 de 1981.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en todo lo anteriormente rese\u00f1ado, esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional concluye que la obra denominada \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d adelantada por la empresa accionante, NO REQUER\u00cdA de la licencia de construcci\u00f3n que le fue exigida y que gener\u00f3 la imposici\u00f3n de multas y la medida correctiva de suspensi\u00f3n de obra por parte de la Alcald\u00eda Municipal de La Calera. \u00a0<\/p>\n
En efecto. Podr\u00eda afirmarse que la autoridad municipal accionada no procedi\u00f3 de una manera manifiesta y absolutamente arbitraria, si se toma en cuenta que apoy\u00f3 su actuaci\u00f3n \u00a0en lo dispuesto por el Acuerdo 043 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial del municipio), en armon\u00eda con las disposiciones vigentes en materia urban\u00edstica y de polic\u00eda (Ley 388 de 1997, modificatoria de la Ley 9 de 1989, y los Decretos 1889 de 1986 y 1052 de 1998). \u00a0<\/p>\n
Empero, la censura a esa actuaci\u00f3n de la Alcald\u00eda Municipal accionada se origina en que no advirti\u00f3 que, dada la naturaleza de la obra en cuesti\u00f3n \u00a0-la construcci\u00f3n de un t\u00fanel cuyos fines, importancia y car\u00e1cter supramunicipal explic\u00f3 con suficiencia el Director Ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros en concepto antes transcrito- esas normas legales y reglamentarias que invoc\u00f3 no eran aplicables al caso, puesto que la situaci\u00f3n deb\u00eda estudiarse y \u00a0resolverse a la luz de la Ley 56 de 1981, en tanto la misma, cuya vigencia no se cuestiona la Alcald\u00eda Municipal accionada, regula de manera general lo relacionado con obras p\u00fablicas de acueductos, entre otras, y en ninguna de sus disposiciones se\u00f1ala que sea obligaci\u00f3n de la propietaria de una obra de tal naturaleza, obtener licencia de construcci\u00f3n para iniciarla y ejecutarla. \u00a0<\/p>\n
El asunto no se reduce, entonces, a que uno o m\u00e1s conceptos que haya emitido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Concejo de Estado sobre tales materias, tenga la virtualidad de obligar inexorablemente a las autoridades o a los particulares, a actuar conforme a lo que all\u00ed se consider\u00f3 y se concluy\u00f3, tal y como lo plantea el se\u00f1or Alcalde Municipal de La Calera, pues ni la Constituci\u00f3n ni la ley le otorgan esos alcances a los mencionados conceptos, sino que, lo que debe observarse es que se aplique en toda su dimensi\u00f3n y alcance, la ley o norma que corresponde y regula el caso concreto que ha suscitado el conflicto, para resolverlo en derecho. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, advierte la Sala que si la Ley 388 de 1997, derog\u00f3, sustituy\u00f3, modific\u00f3 y adicion\u00f3 de la Ley 9\u00aa de 1989, pero en modo alguno hizo lo propio con la Ley 56 de 1981, \u00e9sta es la normatividad aplicable en el caso de la obra que inici\u00f3 y adelanta la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u2013ESP-, como quiera que se trata de una obra de la clase y naturaleza de las que menciona dicha ley, de manera que, si en ella no se consagra que la entidad propietaria9 de una obra tenga la obligaci\u00f3n de obtener licencia de construcci\u00f3n por parte del ente territorial, no le estaba permitido a la Alcald\u00eda Municipal de La Calera hacer tal exigencia y, al proceder en contrario, vulner\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la propiedad, en la medida en que, al invocar y aplicar disposiciones legales que no pod\u00edan regular el caso, puso a la empresa propietaria ante la imposibilidad de disponer, usar y gozar, legal y materialmente del bien de su propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se entiende as\u00ed que el demandante en este caso haya afirmado que la Corte, en un \u201ccaso id\u00e9ntico\u201d, protegi\u00f3 los derechos vulnerados (Sentencia T-245 de 1997), pues resulta claro que tal identidad el representante de la empresa accionante la edifica en el hecho de que en ambos casos se trat\u00f3 de la exigencia de un requisito no contemplado en la ley, con lo cual se consolid\u00f3 la imposibilidad de disponer, usar y gozar, legal y materialmente de la propiedad. \u00a0<\/p>\n
Consecuente con lo expuesto, la Sala considera que el amparo demandado debi\u00f3 concederse como mecanismo transitorio, para proteger los derechos quebrantados, mientras la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa resuelve definitivamente el conflicto, puesto que, tanto la exigencia de la licencia de construcci\u00f3n y la medida correctiva de suspensi\u00f3n de la obra que materializ\u00f3 la Alcald\u00eda Municipal de la Calera, enfrentan a la accionante a un perjuicio irremediable, que se concreta en este caso no s\u00f3lo en la perturbaci\u00f3n del uso material del bien de propiedad de la accionante, sino en la paralizaci\u00f3n de una obra p\u00fablica de importancia supramunicipal cuya ejecuci\u00f3n, en concepto del Director Ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, es absolutamente necesaria para garantizar el suministro de agua potable a los habitantes del Distrito Capital y \u00a0 a m\u00e1s de 30.000 personas del municipio de La Calera. \u00a0<\/p>\n
3. Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo expuesto en primer numeral de estas consideraciones, la Sala \u00a0debi\u00f3 estudiar si la demanda de tutela fue o no correctamente decidida, de acuerdo a las circunstancias que exist\u00edan al momento en que \u00a0los jueces tomaron la decisi\u00f3n. Esto significa que la situaci\u00f3n relevante para definir si se confirma o no una sentencia es aquella que exist\u00eda cuando el juez de instancia se pronunci\u00f3. En cambio, la justicia material en cada caso concreto depende en gran medida de que las \u00f3rdenes que esta Corte realice en sede de revisi\u00f3n sean efectivas, apropiadas y justas. Por ende, esas \u00f3rdenes deben adecuarse a los hechos existentes al momento \u00a0en que \u00a0la Corte decide, pues resulta irrazonable que esta Corporaci\u00f3n desconozca las circunstancias actuales de quienes acudieron al instrumento procesal de la tutela10. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, los jueces de instancia negaron el amparo solicitado y, como qued\u00f3 visto, \u00e9ste era procedente. No obstante, las actuaciones cumplidas tanto por la empresa demandante como por la autoridad municipal demandada con posterioridad a los fallos de instancia, generaron que los hechos que dieron lugar a la solicitud de tutela, se superaran, pues se concedi\u00f3 la licencia de construcci\u00f3n y la medida correctiva de suspensi\u00f3n de la obra qued\u00f3 sin efectos. Esos actos, en concepto de la Sala, no son factibles de retrotraer y, por consiguiente, la consecuencia de la revocatoria de las sentencias en virtud de la revisi\u00f3n dispuesta por la Corte, \u00a0no ser\u00e1 otra distinta a la de entender que efectivamente la Alcald\u00eda Municipal de La Calera vulner\u00f3 los derechos de la EAAB-ESP con las actuaciones que se le imputaron en la solicitud de amparo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se revocar\u00e1n las sentencias materia de revisi\u00f3n y se declarar\u00e1 la carencia actual de objeto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero: LEVANTAR la suspensi\u00f3n del t\u00e9rmino decretada para fallar el presente asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: REVOCAR los fallos adoptados por los Juzgados Promiscuo Municipal de La Calera, Cundinamarca, y Treinta y Seis Civil del Circuito de Bogot\u00e1, en virtud de la acci\u00f3n de tutela interpuesta por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot\u00e1 \u2013ESP-, contra la Alcald\u00eda Municipal de La Calera. \u00a0<\/p>\n
Tercero: DECLARAR la carencia actual de objeto, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Cuarto: ORDENAR que por la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n, se libren las comunicaciones previstas por el art\u00edculo 36 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Este argumento tuvo origen en que durante el tr\u00e1mite de segunda instancia, el alcalde municipal de La Calera alleg\u00f3 al expediente fotocopia del fallo mediante el cual el Juzgado Diecis\u00e9is Civil del Circuito de Bogot\u00e1, el 23 de octubre de 2001, neg\u00f3 la tutela promovida por la firma \u201cTechint International Construction Corp. Tenco y Geominas S. A.\u201d, contra el municipio de La Calera, con el fin de que igualmente se le protegieran el derecho fundamental al debido proceso, a la propiedad y al ejercicio de la libre empresa, vulnerados en virtud de las decisiones tomadas por la Alcald\u00eda (imposici\u00f3n de multa y suspensi\u00f3n de la obra). \u00a0<\/p>\n
2 T-551 de 1999 \u00a0<\/p>\n
3 T-673 de 2000 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia T-269 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia No. T-506 del 21 de agosto de 1992. M. P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6 El concepto obra a folios 92 a 95 de carpeta anexa al expediente. \u00a0<\/p>\n
8 Copia del concepto obra a folios 75 y ss de carpeta anexa al proceso. \u00a0<\/p>\n
9 Conviene rese\u00f1ar que el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley se\u00f1ala que: \u201cPara los efectos de esta ley se entiende por entidad propietaria, entidades como, la naci\u00f3n, los departamentos, los municipios y sus establecimientos p\u00fablicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de econom\u00eda mixta \u00a0y las empresas privadas que, a cualquier t\u00edtulo exploten o sean propietarias de las obras p\u00fablicas se\u00f1aladas en el art\u00edculo anterior\u201d . En el art\u00edculo 1\u00ba, se alude a \u201cobras p\u00fablicas que se construyan para generaci\u00f3n y transmisi\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica, acueductos, riegos y regulaci\u00f3n de r\u00edos y caudales\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0Sentencia T- 551 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia T-860\/02 \u00a0 ALCALDIA-Exige licencia de construcci\u00f3n del t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n \u00a0 LICENCIA DE CONSTRUCCION-No se requer\u00eda para el t\u00fanel alterno de Usaqu\u00e9n \u00a0 Esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional concluye que la obra denominada \u201cT\u00fanel Alterno de Usaqu\u00e9n\u201d adelantada por la empresa accionante, NO REQUER\u00cdA de la licencia de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[51],"tags":[],"class_list":["post-9025","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9025","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9025"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9025\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9025"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9025"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9025"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}