\u00a0 \u00a0 Sentencia C-097\/03 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Recuento hist\u00f3rico \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinici\u00f3n y prop\u00f3sitos del Constituyente de 1991 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prop\u00f3sitos generales y especiales del Constituyente de 1991 para modificarlos \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos y principios que el constituyente de 1991 busc\u00f3 con la reforma al r\u00e9gimen \u00a0<\/p>\n
El Constituyente busc\u00f3 con la reforma al r\u00e9gimen de facultades extraordinarias varios objetivos, dentro \u00a0de los cuales cabe destacar, en este caso, los siguientes: 1. El fortalecimiento del Congreso y del principio de separaci\u00f3n de poderes. 2. La afirmaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. 3. La consecuente expansi\u00f3n del principio de reserva de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para su otorgamiento \u00a0<\/p>\n
El constituyente condicion\u00f3 el otorgamiento de las facultades extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes. Fueron estos: a. La limitaci\u00f3n de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la exclusi\u00f3n expresa de ciertas materias. b. El impedimento al Congreso del ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo. c. La exigencia de mayor\u00edas absolutas para aprobar la concesi\u00f3n de tales facultades. d. La consagraci\u00f3n expresa de la competencia del Congreso para reformar y modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias. e. En este contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisi\u00f3n en la delimitaci\u00f3n de las facultades conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la habilitaci\u00f3n s\u00f3lo puede hacerse \u201ccuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje,\u201d y se hiciera m\u00e1s estricto el requisito de la temporalidad al pasarse de un otorgamiento pro tempore pero sin l\u00edmite predeterminado a una concesi\u00f3n restringida a un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis meses. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretaci\u00f3n restrictiva por parte de la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
La Corte ha venido interpretando restrictivamente el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n de forma que el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro del esp\u00edritu que inspir\u00f3 el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones b\u00e1sicas han de ser tomadas por el m\u00e1ximo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democr\u00e1tico y preservar el equilibrio entre las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos \u00a0<\/p>\n
Los requisitos de precisi\u00f3n pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo; 2) se\u00f1alar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito material general de la habilitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La ley que habilita al Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los par\u00e1metros constitucionales puede ser general, mas no imprecisa. El mandato de la precisi\u00f3n evita que el Congreso de la Rep\u00fablica delegue en otra autoridad la adopci\u00f3n de las decisiones b\u00e1sicas para la vida de la comunidad. La precisi\u00f3n de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias. La precisi\u00f3n de la atribuci\u00f3n legislativa conferida al Gobierno asegura, adem\u00e1s, que no se distorsione la finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. El mandato de precisi\u00f3n propende adem\u00e1s por la racionalidad de la funci\u00f3n legislativa. El requisito de la precisi\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa tambi\u00e9n cumple la funci\u00f3n de preservar la seguridad jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inexequibilidad de la norma acusada por imprecisi\u00f3n de las facultades otorgadas al Ejecutivo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4168 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el \u00a0Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo demanda los art\u00edculos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 715 DE 2001 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 21) \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 72. Inspecci\u00f3n, vigilancia y control. El Gobierno Nacional adoptar\u00e1 dentro de los seis meses siguientes a la promulgaci\u00f3n de. la presente ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la capacidad t\u00e9cnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles territoriales. En ning\u00fan caso lo dispuesto en este art\u00edculo conllevar\u00e1 la creaci\u00f3n de nuevas entidades. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 111. Facultades extraordinarias. Conc\u00e9dase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, para: \u00a0<\/p>\n
111.1. Organizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podr\u00e1n crear los organismos necesarios. \u00a0<\/p>\n
111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo r\u00e9gimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribuci\u00f3n de recursos y competencias y con los recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El nuevo r\u00e9gimen de carrera docente y administrativa se denominar\u00e1 Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente y tomar\u00e1 en cuenta entre otros los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente. \u00a0<\/p>\n
2. Requisitos de ingreso. \u00a0<\/p>\n
3. Escala salarial \u00fanica nacional y grados de escalaf\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempe\u00f1o en el aula, ubicaci\u00f3n en zonas rurales apartadas, \u00e1reas de especializaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. Mecanismos de evaluaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascensos y exclusi\u00f3n de la carrera. \u00a0<\/p>\n
6. Oportunidades de mejoramiento acad\u00e9mico y profesional de los docentes. \u00a0<\/p>\n
7. Asimilaci\u00f3n voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979. \u00a0<\/p>\n
Para la preparaci\u00f3n del proyecto de Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional conformar\u00e1 un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la Rep\u00fablica, dos representantes de la Federaci\u00f3n Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, y el Ministro de Educaci\u00f3n Nacional, quien presidir\u00e1 el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la Rep\u00fablica, \u00e9ste designar\u00e1 a una persona para que integre dicho grupo de trabajo. \u00a0<\/p>\n
111.3. Crear consejos u otros organismos de coordinaci\u00f3n y regulaci\u00f3n intersectorial. \u00a0<\/p>\n
111.4. Ot\u00f3rgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el t\u00e9rmino de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilizaci\u00f3n oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
(Se subraya lo demandado.) \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 72 y del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
1. Cargos contra el art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001 \u00a0<\/p>\n
El actor acusa la inconstitucionalidad del art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001 por violar los art\u00edculos 150, numeral 8\u00ba, y 189, numeral 11 de la Constituci\u00f3n. La norma acusada otorga al Gobierno la posibilidad de reglamentar dentro de los seis meses siguientes a la expedici\u00f3n de la ley, la estructura y las funciones para el desarrollo, la inspecci\u00f3n, la vigilancia y el control del sector salud, lo cual vulnera el art\u00edculo 150-8 de la Constituci4\u00f3n porque dicha materia no puede ser reglamentada por el Gobierno sino que es de competencia del legislador, quien puede delegar dicho desarrollo en el ejecutivo pero mediante el otorgamiento a \u00e9ste de facultades extraordinarias expresas. Por su parte el art\u00edculo 189-11 de la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n resulta vulnerado porque se limita la competencia reglamentaria del ejecutivo en el tiempo, siendo que tal competencia es ilimitada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cargos contra el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 vulnera los art\u00edculos 150, numeral 10, y 151 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada viola el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n por carecer de precisi\u00f3n, exigencia constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. As\u00ed, la norma dice organizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales, lo cual presenta una doble imprecisi\u00f3n: se desconoce a qu\u00e9 tipo de instituciones se aplicar\u00e1 el sistema, as\u00ed como tambi\u00e9n se ignora cu\u00e1les son las situaciones especiales que se van a atender mediante el sistema. Al respecto sostiene el demandante:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa norma resulta tan vaga e imprecisa, que no permite conocer a qu\u00e9 tipo de instituciones se les aplica el sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, as\u00ed como tampoco, conocer cu\u00e1les son los tipos de situaciones en las que se podr\u00eda aplicar, bajo que principios o par\u00e1metros se organizar\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En fin, la imprecisi\u00f3n de la norma es de tal magnitud, que no permite al operador jur\u00eddico delimitar ninguno de los aspectos que se le conceden al Gobierno mediante las facultades extraordinarias, originando una inseguridad jur\u00eddica, que anula la precisi\u00f3n que debe revestir todo otorgamiento de facultades extraordinarias hasta el punto de evitar el control de posibles abusos o excesos en su ejercicio por parte del ejecutivo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el actor acusa que el Gobierno omiti\u00f3 justificar la solicitud de facultades extraordinarias, lo que lleva igualmente a la vulneraci\u00f3n del precepto constitucional mencionado. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la infracci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, \u00e9sta se presenta porque la materia regulada por la norma acusada es de reserva de ley org\u00e1nica: \u201cLa norma demandada permite que mediante ley ordinaria se asignen competencias a algunos tipos de regiones en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, desconociendo la reserva de ley org\u00e1nica que se cumple en cabeza del legislativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE LA NACI\u00d3N-MINISTERIO DE SALUD \u00a0<\/p>\n
Bernardo Alonso Ortega Campo, apoderado de la Naci\u00f3n-Ministerio de Salud, solicita a la Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que con la expedici\u00f3n de las normas acusadas el legislador \u201cno hace otra cosa que cumplir con las funciones que se le han asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le han otorgado.\u201d \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta al otorgamiento de las facultades extraordinarias (art\u00edculo 111-1 de la Ley 715 de 2001), afirma que \u201clo que hace la ley es establecer que la Naci\u00f3n como organismo de Direcci\u00f3n tanto del Sistema de General (sic) de Seguridad Social en Salud como de Educaci\u00f3n, cumpla dentro de un determinado tiempo, con la funci\u00f3n de organizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones tanto del \u00a0sector salud como de educaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto del once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), solicita a la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u201cESTARSE A LO RESULETO en la sentencia C-617 de 2002, que declar\u00f3 INEXEQUIBLE en su totalidad el art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u201cDeclarar EXEQUIBLE el numeral 1 del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001, s\u00f3lo por los cargos analizados\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como primera medida el Jefe del Ministerio P\u00fablico considera que la Corte debe abstenerse de analizar la constitucionalidad del art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001, toda vez que esta disposici\u00f3n fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-617 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, apoya su solicitud de exequibilidad del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001, en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
a. El proyecto de ley que dio origen a la Ley 715 de 2001 fue presentado por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s de sus ministros y en el mismo se propuso expresamente que se confirieran facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para \u201corganizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. La precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 01 de 2001 que modific\u00f3 los art\u00edculos 347, 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y modific\u00f3 el sistema de transferencias que la Naci\u00f3n hac\u00eda por concepto del situado fiscal a las entidades territoriales, sustituy\u00e9ndolo por el \u201cSistema General de Participaciones\u201d de acuerdo con las competencias que la ley le asigne a los departamentos, distritos y municipios. La norma acusada no es en manera alguna imprecisa, \u201cpuesto que el contenido de la Ley 715 de 2001 precisa y delimita la materia a la que se debe referir el sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que se establezca en virtud de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
La norma demandada no es imprecisa respecto a las entidades sobre las que recae el control, como tampoco respecto de las situaciones en que dicho control se ejerce. Respecto a lo primero, \u201ces claro que la norma se est\u00e1 refiriendo a las instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educaci\u00f3n y pol\u00edticas p\u00fablicas sectoriales. En cuanto a lo segundo, el sistema debe permitir atender situaciones especiales, \u201ces decir extraordinarias o que se salen de lo com\u00fan\u201d. Finalmente, la posibilidad de crear los organismos necesarios, a que se refiere la norma acusada, es igualmente precisa, \u201cporque dichos organismos no pueden ser otros que los indispensables para crear el sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control acorde con las disposiciones constitucionales que fueron modificadas por el Acto Legislativo 01 de 2001, y con las competencias asignadas a la Naci\u00f3n, a los departamentos, a los distritos y a los municipios en la Ley 715 de 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
c. En cuanto a la justificaci\u00f3n de la solicitud de facultades extraordinarias hecha por el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica, ella se encuentra en la exposici\u00f3n de motivos del respectivo proyecto de ley. Por lo dem\u00e1s, dado que las normas que regulan las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control son de competencia del legislador y no est\u00e1n incluidas en las materias frente a las cuales no se pueden conceder facultades extraordinarias, tal competencia pod\u00eda asign\u00e1rsele al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
d. Finalmente, la norma acusada no est\u00e1 permitiendo que mediante ley ordinaria se asignen competencias al Presidente de la Rep\u00fablica, ya que la Ley 715 de 2001 tiene el car\u00e1cter de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
Habiendo surtido la demanda el tr\u00e1mite procesal correspondiente para este tipo de negocios, procede la Sala Plena de la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241\u20134 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
2. Cosa juzgada constitucional respecto del art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-617 de 2002, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001. Respecto de la disposici\u00f3n acusada no hay lugar entonces a pronunciarse de nuevo por presentarse el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, de conformidad con el art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, respecto de este cargo la Corte se estar\u00e1 a lo resuelto en la mencionada sentencia. \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico que planteada la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 \u00a0<\/p>\n
El demandante eleva dos cargos contra el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 que concede al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, para \u201corganizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podr\u00e1n crear los organismos necesarios.\u201d Sostiene, primero, que la norma acusada viola el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n por carecer de precisi\u00f3n, exigencia constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. A su juicio la imprecisi\u00f3n es doble: se desconoce a qu\u00e9 tipo de instituciones se aplicar\u00e1 el sistema, y se ignora cu\u00e1les son las situaciones especiales que se van a atender mediante el sistema. Indica adem\u00e1s que el Gobierno habr\u00eda omitido justificar la solicitud de facultades extraordinarias, lo que igualmente conduce a la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. En segundo lugar considera que \u00e9sta infringe el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, porque siendo la inspecci\u00f3n, vigilancia y control materia reservada a la ley org\u00e1nica, el legislador no pod\u00eda delegar tal competencia por ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio de Salud sostiene que la ley que concede las facultades extraordinarias al Gobierno permite a la Naci\u00f3n cumplir con la funci\u00f3n de organizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones \u201ctanto del \u00a0sector salud como de educaci\u00f3n\u201d. Por su parte, para el representante del Ministerio P\u00fablico, la precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 01 de 2001, que modific\u00f3 los art\u00edculos 347, 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y de la Ley 715 de 2001. A diferencia del apoderado del Ministerio de Salud, estima que \u201c la norma se est\u00e1 refiriendo a las instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educaci\u00f3n y pol\u00edticas p\u00fablicas sectoriales\u201d (se subraya fuera del texto). En cuanto a la precisi\u00f3n de las \u201csituaciones especiales\u201d a las que se aplicar\u00eda el nuevo sistema, sostiene que tales situaciones son las \u201cextraordinarias o que se salen de lo com\u00fan\u201d. Adem\u00e1s, sobre la posibilidad de crear los organismos necesarios, a que se refiere la norma acusada, ellos ser\u00edan \u201clos indispensables para crear el sistema acorde con el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las anteriores posiciones se desprenden los problemas jur\u00eddicos que la Corte debe resolver para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, a saber: \u00bfInfringe la norma acusada los art\u00edculos 150-10 C.P., en especial sobre la precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias, y 151 C.P., en cuanto a la reserva de ley org\u00e1nica que pesar\u00eda sobre la materia objeto de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo? Dado que se trata de cargos independientes, la Corte proceder\u00e1 a examinarlos en el orden en que han sido expuestos, de forma que si la respuesta al primer cuestionamiento es afirmativa, no habr\u00e1 lugar a pronunciarse respecto del segundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver sobre la eventual vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n, la Corte abordar\u00e1 los siguientes temas: (i) la evoluci\u00f3n de las facultades extraordinarias en el derecho constitucional colombiano y la redefinici\u00f3n de las mismas en la Carta de 1991; (ii) el criterio de interpretaci\u00f3n restrictiva de las facultades extraordinarias desarrollado por la jurisprudencia constitucional; (iii) los requisitos y las funciones del mandato constitucional de la precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias; (iv) el an\u00e1lisis de la norma acusada por violar los requisitos constitucionales atinentes al otorgamiento de las facultades al Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Recuento hist\u00f3rico de las facultades extraordinarias, redefinici\u00f3n de las mismas en la Carta de 1991 y prop\u00f3sitos del Constituyente en la materia \u00a0<\/p>\n
4.1 Las distintas constituciones que antecedieron a la Constituci\u00f3n de 1886 autorizaban al Congreso para revestir de facultades extraordinarias al Ejecutivo \u00fanica y exclusivamente frente a circunstancias de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico, a saber conmoci\u00f3n interior y guerra exterior. En su mayor\u00eda, particularmente las Constituciones de 1821 y 1832, ordenaban expresamente que tales facultades se ejercieran por un tiempo limitado y que el Legislador precisara de antemano su alcance. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, las pr\u00e1ctica constitucional y legislativa colombiana del siglo XIX divergieron seriamente de las prescripciones del derecho constitucional imperante. Desde sus inicios, el Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia se mostr\u00f3 dispuesto a otorgar toda suerte de autorizaciones al Presidente para que ejerciera por un tiempo usualmente ilimitado y sin par\u00e1metros precisos, funciones que constitucionalmente eran privativas del \u00f3rgano legislativo. Y, valga resaltar, esto rara vez se hizo dentro de los supuestos de hecho de perturbaci\u00f3n de orden p\u00fablico que expresamente dispon\u00edan los mandatos constitucionales. Fue as\u00ed como en el periodo que transcurri\u00f3 entre 1810 y 1884, el Congreso Nacional expidi\u00f3 en repetidas ocasiones leyes en las que reconoc\u00eda al gobierno nacional una especie de plenos poderes.1 \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886 al desarrollo de la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias pro tempore \u2013\u201cseg\u00fan los tiempos\u201d\u2013 aun se discute. No existe consenso sobre la orientaci\u00f3n que el Constituyente de aquel entonces pretendi\u00f3 seguir con los art\u00edculos 76, numeral 12, y 121 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con una primera interpretaci\u00f3n, la Carta de 1886 pretendi\u00f3 poner fin a la costumbre \u201cparaconstitucional\u201d de conceder al Ejecutivo en cualquier tiempo y lugar facultades extraordinarias, restringiendo su aplicaci\u00f3n a las especial\u00edsimas circunstancias de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interior, seg\u00fan lo dictaminaba el art\u00edculo 121.2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1886, considera que este texto constitucional quiso legitimar y elevar a rango constitucional la costumbre de las autorizaciones mediante la creaci\u00f3n de dos tipos de facultades extraordinarias: unas para tiempos de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico, seg\u00fan el art\u00edculo 121; y las segundas, pro tempore, seg\u00fan una interpretaci\u00f3n extensiva y aislada del art\u00edculo 76, ordinal 10\u00ba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Independientemente de cual fuera la voluntad del Constituyente de 1886, en la pr\u00e1ctica la producci\u00f3n legislativa que se sigui\u00f3 a la promulgaci\u00f3n de dicha constituci\u00f3n se mantuvo dentro de la tradici\u00f3n de las autorizaciones del siglo anterior y bajo el influjo de otros factores circunstanciales como la crisis econ\u00f3mica que acompa\u00f1\u00f3 a la primera guerra mundial. Es as\u00ed como el Congreso y la Corte Suprema de Justicia acogieron la segunda de estas interpretaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el Congreso expidi\u00f3 entre 1886 y 1914 numerosas autorizaciones al Presidente mediante las que le hac\u00eda extensiva la competencia para dictar normas de diverso orden.3 Sin embargo, ninguna de ellas fue dictada invocando el original ordinal relativo a dichas facultades, ni fue considerada como \u201cley de facultades extraordinarias\u201d a pesar de su evidente car\u00e1cter extraordinario.4 Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control de constitucionalidad que introdujo el Acto Legislativo 03 de 1910, \u201cconstitucionaliz\u00f3\u201d las tradicionales autorizaciones al Ejecutivo mediante una interpretaci\u00f3n extensiva del ordinal correspondiente del art\u00edculo 76, redefini\u00e9ndolas como facultades extraordinarias para tiempos de paz. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la Corte Suprema de Justicia, el hecho de que la Ley 21 de 1886, expedida por el Consejo Nacional Legislativo, facultara en tiempos de paz al gobierno para fijar el contenido de un tributo, era prueba suficiente del querer del constituyente respecto al alcance de las facultades extraordinarias. Sostuvo la Corte Suprema5: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo habr\u00eda inconveniente en admitir que a ese ordinal 10 pudo arrimarse y se arrim\u00f3 el Consejo, mas acept\u00e1ndose, eso s\u00ed, que el revestimiento de que trata semejante ordinal puede hacerse en tiempos de paz, como lo era el de la expedici\u00f3n de la ley 21, sin citar la respectiva disposici\u00f3n constitucional y sin exponer la necesidad que exige o las conveniencias que aconsejen el uso de la extraordinaria autorizaci\u00f3n.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
Quedaron as\u00ed oficialmente escindidos los contenidos de los art\u00edculos 121 y 76 de la Constituci\u00f3n de 1886 y se inaugur\u00f3 formalmente el uso de las facultades extraordinarias en tiempos de paz.7 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en su Sentencia del 25 de marzo de 1915 sobre la constitucionalidad de la Ley 126 de 1914,8 la Corte Suprema de Justicia dictamin\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c…existe en nuestro Derecho P\u00fablico una tradici\u00f3n legislativa referente a la concesi\u00f3n de autorizaciones al Poder Ejecutivo para la fijaci\u00f3n de ciertos impuestos que puede considerarse como interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de las reglas constitucionales pues (..) los mismos cuerpos que ejercieron las atribuciones de constituyente facultaron al Gobierno para fijar ciertos impuestos…\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y concluy\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a la misma Constituci\u00f3n, el gobierno puede ejercer facultades extraordinarias cuando acaezca una guerra exterior o una conmoci\u00f3n interior, o cuando el Congreso se las conceda pro tempore para una \u00e9poca cualquiera\u201d.9 (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Con este respaldo jurisprudencial, la figura de las facultades extraordinarias en tiempos de paz, dej\u00f3 de ser tan s\u00f3lo una mera pr\u00e1ctica legislativa y se inscribi\u00f3 en la vida jur\u00eddica constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el paso del tiempo, estas facultades extraordinarias se fueron expandiendo hasta el punto que la misma Corte Suprema en pronunciamiento del 5 de octubre de 1939 lleg\u00f3 a sostener que el ordenamiento constitucional preve\u00eda tres tipos diferentes de facultades:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… en caso en caso de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interna, al tenor del art\u00edculo 121 de la codificaci\u00f3n constitucional; cuando el Congreso se las otorga de manera precisa y \u2018pro tempore\u2019, en una \u00e9poca cualquiera, seg\u00fan el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 69 (el 76, ordinal 12) y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional, seg\u00fan lo estatuye el ordinal 8\u00ba del art\u00edculo 69 de la C.N (el 76, ordinal 11)…\u201d.10 (par\u00e9ntesis agregado al texto). \u00a0<\/p>\n
Del anterior recuento es posible concluir que las instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias, desde los inicios de nuestra \u00e9poca republicana y hasta la Constituci\u00f3n de 1991, fue ampliamente utilizada por parte del Congreso y el Ejecutivo. Su continuo y extensivo uso contribuy\u00f3 al debilitamiento del Congreso, a la relativizaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, al empobrecimiento de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y a la acentuaci\u00f3n del car\u00e1cter presidencialista del r\u00e9gimen pol\u00edtico. Fue precisamente ante estos excesos que el Constituyente de 1991 decidi\u00f3 restringir dicho mecanismo. \u00a0<\/p>\n
4.2 El Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribuci\u00f3n recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la instituci\u00f3n de la las facultades extraordinarias. Se pretend\u00eda con ello fortalecer el principio democr\u00e1tico y atenuar los excesos presidencialistas del r\u00e9gimen vigente.11 La Corte se ha referido en ocasiones anteriores a c\u00f3mo la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias perdi\u00f3 su excepcionalidad inicial para \u00e9pocas de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico y se convirti\u00f3 en expediente f\u00e1cil para la expedici\u00f3n de las leyes fuera del foro p\u00fablico y sin el debate democr\u00e1tico propio de una democracia, circunstancia hist\u00f3rica que avoc\u00f3 la Constituci\u00f3n para modificarla y reivindicar la funci\u00f3n del Congreso como instancia natural de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica. Al respecto ha sostenido la Corporaci\u00f3n, desde el primer a\u00f1o de ejercicio de sus funciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886 conced\u00eda en su art\u00edculo 76 numeral 12 al Congreso de la Rep\u00fablica la atribuci\u00f3n de “Revestir, pro tempore, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias p\u00fablicas lo aconsejen”. Dos elementos ven\u00edan a conformar la naturaleza de la instituci\u00f3n denominada de las “facultades extraordinarias” que all\u00ed se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegaci\u00f3n, seg\u00fan el cual la ley habilitante deb\u00eda fijar un t\u00e9rmino para su desarrollo, de suerte que, \u00e9ste deb\u00eda producirse antes de su vencimiento. T\u00e9rmino cuya duraci\u00f3n no ten\u00eda l\u00edmites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permit\u00edan facultades extraordinarias con un car\u00e1cter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinaci\u00f3n clara de las materias que pod\u00edan ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, quien ten\u00eda unos l\u00edmites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que s\u00f3lo pod\u00eda ocuparse de la regulaci\u00f3n de los asuntos que le se\u00f1alara la ley de facultades. Por su parte, \u00e9sta ley deb\u00eda se\u00f1alar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas gen\u00e9ricas. \u00a0<\/p>\n
El expediente de la \u00a0“legislaci\u00f3n delegada” hab\u00eda venido perdiendo su car\u00e1cter exceptivo, extraordinario seg\u00fan las voces de la Constituci\u00f3n (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que deb\u00edan ser objeto de regulaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. Autorizados doctrinantes hab\u00edan expresado su preocupaci\u00f3n por el desequilibrio que entre los poderes p\u00fablicos pod\u00eda generar el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Carta anterior, por su car\u00e1cter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberaci\u00f3n en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las m\u00e1s importantes materias legislativas se produc\u00edan mediante el uso de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Sin duda \u00a0es sobre el vac\u00edo de la legislaci\u00f3n ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la Rep\u00fablica, amparado tambi\u00e9n por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constituci\u00f3n, antes en los arts. 76-12 y 118 -8, y ahora en el art\u00edculo 150-10 de la Carta de 1991. \u00a0El hecho hist\u00f3rico es recurrente \u00a0a lo largo de las \u00faltimas d\u00e9cadas: \u00a0la pl\u00e9tora de la legislaci\u00f3n extraordinaria, por la v\u00eda de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evoluci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa \u00a0una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. \u00a0Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las m\u00e1s \u00a0importantes leyes de los \u00faltimos tiempos, entre ellas varios c\u00f3digos como el de Procedimiento Civil, \u00a0el de Procedimiento Penal y el de Comercio han \u00a0surgido al amparo de las facultades extraordinarias. \u00a0Por eso quiz\u00e1 las f\u00f3rmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su art\u00edculo 150-10, sea una respuesta leg\u00edtima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo \u00a0en forma tan notable y fecunda \u00a0bajo el r\u00e9gimen de la anterior normatividad constitucional. \u00a0<\/p>\n
Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricci\u00f3n de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos b\u00e1sicos de la temporalidad y la precisi\u00f3n de la materia, estos tienen un dise\u00f1o legal distinto. La extensi\u00f3n en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duraci\u00f3n m\u00e1xima de seis (6) meses. La precisi\u00f3n de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (art\u00edculo 150 numeral 10), una restricci\u00f3n a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podr\u00e1n conferirse “para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)12 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos”. La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado , se mantiene en el nuevo texto fundamental, seg\u00fan id\u00e9ntica f\u00f3rmula que el anterior, para “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje”. Restricciones adicionales se introducen en el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que su aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3 Los prop\u00f3sitos que guiaron al Constituyente de 1991 a la hora de modificar el r\u00e9gimen de las facultades extraordinarias pueden agruparse en generales y especiales. Los primeros ata\u00f1en al dise\u00f1o del Estado, en particular de las ramas del poder p\u00fablico, mientras que los segundos remiten a los cambios espec\u00edficos en las condiciones habilitantes del Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Constituyente busc\u00f3 con la reforma al r\u00e9gimen de facultades extraordinarias varios objetivos, dentro \u00a0de los cuales cabe destacar, en este caso, los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El fortalecimiento del Congreso y del principio de separaci\u00f3n de poderes. Ello porque el Congreso al delegar transitoria pero generalizada y recurrentemente funciones legislativas en el Ejecutivo para toda suerte de asuntos que iban desde la expedici\u00f3n de c\u00f3digos hasta la creaci\u00f3n de impuestos, no cumpl\u00eda con el principio de representaci\u00f3n pol\u00edtica, pilar de la legitimidad de las decisiones pol\u00edticas b\u00e1sicas. Una forma que encontr\u00f3 el Constituyente del 91 para enfrentar esta situaci\u00f3n y fortalecer al Congreso fue restringir y hacer m\u00e1s exigente la utilizaci\u00f3n de las facultades extraordinarias. Con ello se reforz\u00f3 igualmente el principio de separaci\u00f3n de poderes, dado que las limitaciones temporales y materiales impuestas a las facultades extraordinarias en particular la exclusi\u00f3n de determinadas materias como la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas o leyes marco delimitan de manera infranqueable las competencias del Congreso y del Ejecutivo. As\u00ed se pretendi\u00f3 atenuar el excesivo presidencialismo y propender por un mayor equilibrio entre las ramas del poder p\u00fablico mediante la ampliaci\u00f3n de las competencias del Congreso por v\u00eda, entre otras, de las restricciones impuestas a la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La afirmaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. Resulta claro que en un Estado democr\u00e1tico de derecho fundado en la soberan\u00eda popular (art\u00edculos 1 y 3 C.P.) las decisiones m\u00e1s importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y de deliberaci\u00f3n pluralista, no por el Ejecutivo. Por eso, adem\u00e1s del fortalecimiento del Congreso y del principio de separaci\u00f3n de poderes, el constituyente pretendi\u00f3 profundizar el car\u00e1cter democr\u00e1tico del sistema pol\u00edtico colombiano, definiendo la rep\u00fablica colombiana como una democracia participativa fundada en los principios de la dignidad y la solidaridad, donde ha de tener prevalencia el inter\u00e9s general (art\u00edculo 1 C.P.). En este contexto que privilegia la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan e interesan (art\u00edculo 2 C.P.), la posibilidad de que el Ejecutivo sea que quien legisle -mediante mecanismos carentes de las garant\u00edas de publicidad en la formaci\u00f3n de los decretos y en \u00a0los cuales no tienen voz las minor\u00edas ni pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes- resulta claramente \u201cextraordinaria\u201d. De ah\u00ed la limitada figura de la habilitaci\u00f3n de la potestad legislativa al Gobierno prevista por el Constituyente de 1991, conservando siempre el Congreso la posibilidad de modificar o derogar los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de las facultades extraordinarias por \u00e9l concedidas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La consecuente expansi\u00f3n del principio de reserva de ley. En concordancia con el fortalecimiento del Congreso y la afirmaci\u00f3n de los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes, el Constituyente acogi\u00f3 en diversas materias el principio de reserva de ley, con el fin de asignar exclusivamente al \u00f3rgano legislativo la competencia para regular determinados asuntos. Con ello se asegura que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como pueden ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas, no sean atribuidas al Ejecutivo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de que la instituci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa al Presidente de la Rep\u00fablica no fuera objeto de abusos y excesos, en desmedro de los principios anteriormente mencionados, sino que se materializara como una forma de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre dos ramas del poder p\u00fablico (art\u00edculo 113 C.P.), el constituyente condicion\u00f3 el otorgamiento de las facultades extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes. Fueron estos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La limitaci\u00f3n de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la exclusi\u00f3n expresa de ciertas materias v.gr la expedici\u00f3n de c\u00f3digos y de leyes estatutarias, de leyes org\u00e1nicas y de las leyes previstas en el numeral 19 del art\u00edculo 150 C.P., as\u00ed como el decreto de impuestos. \u00a0<\/p>\n
b. El impedimento al Congreso del ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo. De esta forma se le cerr\u00f3 el paso a la posibilidad de que el Congreso, motu propio, tomara la decisi\u00f3n de atribuir transitoriamente algunas de sus funciones al Presidente de la Rep\u00fablica en detrimento de la efectividad de los principios democr\u00e1ticos y de la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
c. La exigencia de mayor\u00edas absolutas para aprobar la concesi\u00f3n de tales facultades. Se busc\u00f3 as\u00ed hacer m\u00e1s dif\u00edcil la aprobaci\u00f3n del traslado temporal de competencias al Ejecutivo. Ya no basta la mayor\u00eda simple, esto es, la mayor\u00eda de los votos de los congresistas presentes (previo cumplimiento del qu\u00f3rum decisorio), sino que se requiere, para que se considere aprobada la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Gobierno, el voto de m\u00e1s de la mitad de los miembros del Congreso, lo cual resulta m\u00e1s exigente. \u00a0<\/p>\n
d. La consagraci\u00f3n expresa de la competencia del Congreso para reformar y modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias. Con esto busc\u00f3 el constituyente reafirmar que el Congreso es el titular de la funci\u00f3n legislativa. Si bien \u00e9ste puede trasladar de manera temporal y materialmente limitada el ejercicio de la potestad de legislar al Presidente de la Rep\u00fablica cuando se dan determinados supuestos f\u00e1cticos \u2013la necesidad lo exige o la conveniencia p\u00fablica lo aconseja\u2013, ello no quiere decir que pierda o se desprenda de su competencia para legislar sobre la materia, sea para modificar, complementar o derogar las normas con fuerza de ley dictadas por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. En este contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisi\u00f3n en la delimitaci\u00f3n de las facultades conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la habilitaci\u00f3n s\u00f3lo puede hacerse \u201ccuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje,\u201d y se hiciera m\u00e1s estricto el requisito de la temporalidad al pasarse de un otorgamiento pro tempore pero sin l\u00edmite predeterminado a una concesi\u00f3n restringida a un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis meses. \u00a0<\/p>\n
5. Interpretaci\u00f3n restrictiva de las facultades extraordinarias por parte de la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
Fiel a la intenci\u00f3n del Constituyente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha evolucionado hacia una interpretaci\u00f3n restrictiva de las facultades extraordinarias. Las siguientes decisiones muestran c\u00f3mo ha interpretado la Corte las condiciones constitucionales para conceder facultades extraordinarias (5.1) y ha declarado inexequibles diversos art\u00edculos de leyes por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 76-10 de la Constituci\u00f3n (5.2) \u00a0<\/p>\n
5.1 Desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpret\u00f3 el requisito de la transitoriedad de la habilitaci\u00f3n en el sentido de que las facultades extraordinarias s\u00f3lo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del t\u00e9rmino otorgado por el legislador ordinario. Sostuvo la Corte al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo s\u00f3lo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el art\u00edculo 150-10 dispone que “El Congreso podr\u00e1, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias”. La funci\u00f3n de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, as\u00ed no haya transcurrido todo el t\u00e9rmino de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misi\u00f3n, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que despu\u00e9s de dictados – y no habi\u00e9ndose vencido el t\u00e9rmino legal – para su modificaci\u00f3n concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el per\u00edodo de habilitaci\u00f3n, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que en esta ocasi\u00f3n la Corte proh\u00edja se inspira en la naturaleza de la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias y en el prop\u00f3sito expl\u00edcito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce l\u00f3gicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa cuando se realiza por \u00f3rgano distinto a \u00e9ste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificaci\u00f3n de los decretos leyes es una funci\u00f3n asignada al Congreso.\u201d14 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sostuvo recientemente esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cAl regular la instituci\u00f3n de la delegaci\u00f3n legislativa, el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece una serie de cautelas que est\u00e1n orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitaci\u00f3n en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, tambi\u00e9n esos par\u00e1metros est\u00e1n destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegaci\u00f3n para fines distintos de los previstos en la norma habilitante. (…) \u00a0<\/p>\n
No es posible, en consecuencia, entender que la delegaci\u00f3n legislativa se ha hecho de modo impl\u00edcito, sino que debe contar con una expresa manifestaci\u00f3n de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley\u201d.15 (subrayado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
5.2 La Corte Constitucional, en ejercicio del control constitucional de las leyes acusadas mediante la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ha declarado inexequibles facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador sin el lleno de los requisitos formales y materiales establecidos en la constituci\u00f3n para conceder facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, la Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 120 de la Ley 489 de 1999 que invest\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley para, entre otros, \u201csuprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder P\u00fablico del orden nacional, (…)\u201d. \u00a0Ello porque en el tr\u00e1mite de la ley de facultades extraordinarias no se cumpli\u00f3 que las reglas formales para la aprobaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
En sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequibles las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998, en la relaci\u00f3n con los funcionarios de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales para \u201cestablecer su r\u00e9gimen salarial y prestacional\u201d, as\u00ed como las conferidas por el numeral 3 del mismo art\u00edculo 79 de la Ley 488 de 1998. Sostuvo la Corte que \u201cexpresamente se encuentra prohibido al Congreso conferirlas al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar las normas propias de regulaci\u00f3n legislativa a trav\u00e9s de las denominadas leyes marco, a las cuales se refiere el numeral 19 del mismo art\u00edculo 150 de la Carta, entre las que se encuentra seg\u00fan aparece en el literal e), la fijaci\u00f3n del “r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos”. \u00a0<\/p>\n
A su vez, la Corte en sentencia C-1374 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, declar\u00f3 inexequible parcialmente el art\u00edculo 1 de la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revest\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica de \u00a0facultades extraordinarias para reestructurar la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n en aplicaci\u00f3n del numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n”.16 Para la Corte, \u201cLa falta de precisi\u00f3n de la facultad concedida, en la parte relativa al tema de polic\u00eda judicial, por el art\u00edculo 1, numeral 3, de la Ley 573 de 2000 resulta insoslayable, toda vez que la atribuci\u00f3n legislativa temporal se otorga al Gobierno, de modo ampl\u00edsimo, para legislar en materia de polic\u00eda judicial en todo lo que no est\u00e9 ya previsto en los c\u00f3digos Penal y de Procedimiento Penal. Y eso puede ser cualquier cosa; basta que se trate de materias todav\u00eda no reguladas por esos ordenamientos. Lo contrario de la precisi\u00f3n exigida por el mandato constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, mediante sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte declar\u00f3 inexequibles las expresiones “\u2026y se dictan otras disposiciones \u2026” del art\u00edculo 1 de la ley 578 de 2000 y “\u2026. entre otros\u2026.” y “y las dem\u00e1s normas relacionadas con la materia” del art\u00edculo 2 de la ley 578 de 2000.17 La Corte encontr\u00f3 que dichas expresiones desconoc\u00edan el requisito de la precisi\u00f3n con que el Legislador debe otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo. Dijo la Corte al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAnte la dificultad de hacer una interpretaci\u00f3n de la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 1 de la ley 578\/2000 que guarde consonancia con el resto de la disposici\u00f3n a la que pertenece y respete los preceptos constitucionales (principio de conservaci\u00f3n del derecho), no le queda otro camino a la Corte que excluirla del ordenamiento positivo por carecer de la claridad y precisi\u00f3n que se exige en la descripci\u00f3n de las materias o asuntos que deben ser regulados por el Gobierno. Es evidente que dicha frase es ambigua, lo cual crea confusi\u00f3n e inseguridad en la interpretaci\u00f3n de las distintas tareas que compete ejercer al Presidente de la Rep\u00fablica, violando as\u00ed lo dispuesto en el art\u00edculo 150-10 de la Carta. La inclusi\u00f3n de expresiones como la acusada en la ley de investidura conducen necesariamente, a que el legislador extraordinario incurra en una posible omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las atribuciones conferidas, lo que incide negativamente en los ordenamientos que con fundamento en \u00e9llas se expida, puesto que \u00e9stos pueden ser declarados inconstitucionales con las consecuencias que de tal hecho se derivan.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, las anteriores referencias jurisprudenciales se\u00f1alan que la Corte ha venido interpretando restrictivamente el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n de forma que el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro del esp\u00edritu que inspir\u00f3 el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones b\u00e1sicas han de ser tomadas por el m\u00e1ximo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democr\u00e1tico y preservar el equilibrio entre las ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en las sentencias mencionadas, tambi\u00e9n ha recabado en otros rasgos caracter\u00edsticos de la habilitaci\u00f3n legislativa prevista en el art\u00edculo 150 numeral 10 que definen su naturaleza excepcional, habida cuenta de que la competencia legislativa permanente y general fue confiada al Congreso de la Rep\u00fablica que la ejerce respetando los principios democr\u00e1ticos de publicidad, participaci\u00f3n, representaci\u00f3n, deliberaci\u00f3n, pluralismo, respeto a las minor\u00edas, y responsabilidad. As\u00ed, ha subrayado que por tratarse de facultades otorgadas, \u00e9stas no pueden ser impl\u00edcitas ni presuntas, y por ser extraordinarias, \u00e9stas s\u00f3lo pueden concederse en circunstancias excepcionales cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje. \u00a0<\/p>\n
6. El mandato constitucional de la precisi\u00f3n: requisitos y funciones \u00a0<\/p>\n
6.1 Requisitos del mandato constitucional de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En torno a la exigencia de que las facultades sean \u201cprecisas\u201d, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitaci\u00f3n no constituye una violaci\u00f3n de la Carta.18 No obstante, la Corte tambi\u00e9n ha sido enf\u00e1tica en subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representar\u00eda una habilitaci\u00f3n en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la funci\u00f3n legislativa que el constituyente le ha confiado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha de reunir la habilitaci\u00f3n legislativa para que se respete el mandato constitucional de precisi\u00f3n as\u00ed cumpla con una de las exigencias contenidas en el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n. Tales requisitos de precisi\u00f3n pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo; 2) se\u00f1alar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito material general de la habilitaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n se ilustra c\u00f3mo el alcance de dichos requisitos se ha venido decantando en la jurisprudencia de la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.1 El se\u00f1alamiento de la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo. Quiz\u00e1s el requisito de precisi\u00f3n m\u00e1s reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitaci\u00f3n de la materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por el Congreso. En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n,19 la Corte manifest\u00f3 que \u201cEn materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Tal doctrina ha sido recientemente recordada en la sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda,20 al afirmar la Corte que \u201cEn reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que puedan ser \u201cindividualizados, pormenorizados y determinados,\u201d21 seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
6.1.2 La indicaci\u00f3n de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades. Como la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito material de las facultades no precisa por s\u00ed sola para qu\u00e9 se ha otorgado la habilitaci\u00f3n legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los prop\u00f3sitos o finalidades que animan la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, la Corte \u00a0advirti\u00f3 que “el que las facultades extraordinarias deban ser ‘precisas’, significa que, adem\u00e1s de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser tambi\u00e9n puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepci\u00f3n a la regla general que ense\u00f1a que de ordinario la elaboraci\u00f3n de las leyes ‘corresponde al Congreso’. (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisi\u00f3n, la Corte reiter\u00f3 que \u201c(E)l requisito de precisi\u00f3n hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Estima la Corte que, adicionalmente, la fijaci\u00f3n del \u00e1mbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto \u00a0que un Decreto-Ley expedido por por el Gobierno podr\u00eda ser demandado por exceder el preciso \u00e1mbito de la ley de facultades, no s\u00f3lo en raz\u00f3n de la descripci\u00f3n que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluaci\u00f3n de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
6.1.3 La enunciaci\u00f3n de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito general de la habilitaci\u00f3n para alcanzar la finalidad de la misma que motiv\u00f3 al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. Por \u00faltimo, un tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisi\u00f3n se relaciona con los criterios espec\u00edficos que permiten la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito de la competencia atribuida al Ejecutivo, criterios sin los cuales ser\u00eda en extremo dif\u00edcil establecer si el Presidente actu\u00f3 dentro del marco establecido por la habilitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, afirm\u00f3 que “en trat\u00e1ndose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la Rep\u00fablica debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.” (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
El anterior requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez pues, \u201cseg\u00fan la Corte, el que las facultades deban ser precisas \u201csignifica que, adem\u00e1s de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
En principio, estos requisitos deben materializarse de manera explicita en el texto del art\u00edculo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarroll\u00f3 pero de manera incompleta puesto que se opt\u00f3 por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Cabe advertir, de otro lado, que el mandato de precisi\u00f3n y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y espec\u00edficamente el \u00e1mbito de la habilitaci\u00f3n sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la Rep\u00fablica a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acci\u00f3n que la Constituci\u00f3n permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizar\u00eda la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no est\u00e1 en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La cuesti\u00f3n de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de configuraci\u00f3n. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de precisi\u00f3n constituyen su contenido m\u00ednimo y sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada. \u00a0<\/p>\n
Estas exigencias permiten delimitar la competencia gubernamental mediante par\u00e1metros inteligibles y controlar cu\u00e1ndo el Ejecutivo actu\u00f3 en forma ultra vires, es decir, m\u00e1s all\u00e1 de las facultades extraordinarias otorgadas. La doctrina de los actos ultra vires orienta el control judicial de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias. Por ello, de no se\u00f1alarse con precisi\u00f3n el \u00e1mbito dentro del cual debe actuar el Ejecutivo se propicia la vulneraci\u00f3n de los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes, a la vez que se impide el control judicial para determinar si el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa por parte del Gobierno cumple con la finalidad buscada por el Congreso que lo habilit\u00f3, se sale de la materia por \u00e9l indicada como objeto de la habilitaci\u00f3n o se sujeta a los criterios establecidos para enmarcar su desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.4 Breve referencia al mandato de precisi\u00f3n y sus requisitos en el derecho comparado. Colombia no es una isla frente a otros ordenamientos jur\u00eddicos modernos en materia de lo que la doctrina denomina \u201clegislaci\u00f3n delegada\u201d.22 Aun cuando la fuerza legislativa de las normas expedidas por el Ejecutivo en desarrollo de las facultades concedidas por el Congreso var\u00eda de pa\u00eds a pa\u00eds, pudiendo ellas unas veces modificar o derogar leyes y otras veces no, el fen\u00f3meno de la delegaci\u00f3n legislativa en \u00f3rganos ejecutivos se extiende empero a los diferentes ordenamientos jur\u00eddicos con independencia de la familia jur\u00eddica a la que pertenezcan. Interesan en esta oportunidad especialmente a la Corte las exigencias contenidas en los diferentes ordenamientos para conceder facultades legislativas al Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constata la Corte que el requisito de la precisi\u00f3n de las facultades figura de manera expresa en varias constituciones y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional con miras a impedir las delegaciones en blanco que representan una transferencia plena del poder legislativo al Gobierno en una materia. Incluso en los pa\u00edses de tradici\u00f3n anglosajona donde la delegaci\u00f3n legislativa est\u00e1 en principio prohibida, los jueces han permitido que la ley sea amplia al regular una materia, siempre y cuando en la misma ley se consignen criterios inteligibles que orienten la actividad de la administraci\u00f3n y ofrezcan una base para el control judicial de los actos expedidos por ella.23 \u00a0<\/p>\n
En las constituciones europeas que prev\u00e9n de manera expresa la posibilidad de que el legislativo habilite al Gobierno para dictar actos con fuerza de ley, el requisito de la precisi\u00f3n no solo ha sido mencionado sino desarrollado por el propio constituyente. As\u00ed, en Italia la Constituci\u00f3n establece que: \u201cNo se podr\u00e1 delegar al Gobierno el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa sino especificando los principios y criterios directivos y \u00fanicamente por plazo limitado y para objetos determinados.\u201d24 En Espa\u00f1a, la Constituci\u00f3n distingue entre dos tipos de delegaci\u00f3n seg\u00fan esta sea para \u201cla formaci\u00f3n de textos articulados\u201d \u2013 caso en el cual se requiere de una ley de bases previa \u2013 o para \u201crefundir varios textos legales en uno solo\u201d. Cuando la delegaci\u00f3n es para crear nueva norma con fuerza de ley, la Constituci\u00f3n establece que \u201clas leyes de bases delimitar\u00e1n con precisi\u00f3n el objeto y alcance de la delegaci\u00f3n legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio\u201d. En ambos casos, \u00a0\u201cla delegaci\u00f3n legislativa habr\u00e1 de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijaci\u00f3n del plazo para su ejercicio. La delegaci\u00f3n se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicaci\u00f3n de la norma correspondiente. No podr\u00e1 entenderse concedida de modo impl\u00edcito o por tiempo indeterminado.\u201d25 En Alemania, las llamadas leyes de autorizaci\u00f3n26 para dictar decretos deben tambi\u00e9n cumplir requisitos de precisi\u00f3n puesto que \u201cdeben determinarse en la Ley el contenido, el fin y la extensi\u00f3n de la habilitaci\u00f3n que se otorga.\u201d En un Estado democr\u00e1tico de derecho como el alem\u00e1n es el Parlamento quien representa los intereses de la sociedad frente al Ejecutivo por lo cual toda habilitaci\u00f3n a \u00e9ste para regular una materia en principio reservada a la ley debe cumplir estrictos requisitos constitucionales que aseguren su correcto ejercicio, estando prohibida cualquier delegaci\u00f3n global o indeterminada. En Francia, si bien el texto constitucional no exige de manera expresa que la habilitaci\u00f3n sea precisa27 ni indica cu\u00e1les son los elementos m\u00ednimos que debe contener para que no sea vaga e indeterminada, el Consejo Constitucional ha ejercido un control estricto de estas leyes. Primero, al solicitar la habilitaci\u00f3n el gobierno debe indicar, en cada caso, con precisi\u00f3n al Parlamento la \u201cfinalidad de las medidas que se propone adoptar\u201d.28 Segundo, adem\u00e1s de la finalidad de las medidas, el gobierno debe se\u00f1alar con precisi\u00f3n al Parlamento \u201cel dominio de su intervenci\u00f3n\u201d, sin que ello comprenda revelar el contenido de las medidas, con lo cual se busca evitar que la ley de habilitaci\u00f3n sea una ley de plenos poderes.29 Estos requisitos deben concretarse en la ley habilitante con el fin de que el juez pueda controlar el ejercicio de la habilitaci\u00f3n el cual se materializa en las denominadas ordenanzas gubernamentales, de contenido materialmente legislativo pero formalmente actos administrativos.30 \u00a0<\/p>\n
De estos ejemplos se concluye que la delimitaci\u00f3n precisa de la habilitaci\u00f3n comprende varias condiciones como el se\u00f1alamiento de la materia, los prop\u00f3sitos o alcances de la habilitaci\u00f3n y los criterios que dirijan las decisiones que habr\u00e1 de adoptar el Ejecutivo. Ello obedece a que el respeto al principio de la separaci\u00f3n de poderes y al principio democr\u00e1tico exige que el Congreso o Parlamento sea el que adopte las decisiones b\u00e1sicas que delimitan la pol\u00edtica p\u00fablica que desarrollar\u00e1 luego el Ejecutivo al ejercer las facultades legislativas para los cuales fue expresa y transitoriamente habilitado. \u00a0<\/p>\n
6.2 Funciones del mandato de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas resulta pertinente se\u00f1alar las funciones institucionales que cumple el mandato de la precisi\u00f3n en el contexto colombiano. \u00a0<\/p>\n
6.2.2 El mandato de la precisi\u00f3n evita que el Congreso de la Rep\u00fablica delegue en otra autoridad la adopci\u00f3n de las decisiones b\u00e1sicas para la vida de la comunidad. En un estado democr\u00e1tico las grandes decisiones pol\u00edticas, corresponden al \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y de deliberaci\u00f3n pluralista, no al Ejecutivo. Las facultades en blanco constituyen una manera de eludir esta responsabilidad democr\u00e1tica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3 La precisi\u00f3n de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el dise\u00f1o concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la definici\u00f3n del norte fundamental de una pol\u00edtica p\u00fablica cuya adopci\u00f3n le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitaci\u00f3n, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la delimitaci\u00f3n de los aspectos b\u00e1sicos de una pol\u00edtica p\u00fablica que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4 La precisi\u00f3n de la atribuci\u00f3n legislativa conferida al Gobierno asegura, adem\u00e1s, que no se distorsione la finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. Su objetivo es habilitar al Ejecutivo para que en \u00e1reas t\u00e9cnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea \u00e9ste el que legisle siguiendo los par\u00e1metros trazados por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
6.2.5 El mandato de precisi\u00f3n propende adem\u00e1s por la racionalidad de la funci\u00f3n legislativa. Con ella se busca evitar que se habilite al Ejecutivo sin un objetivo b\u00e1sico, claro y espec\u00edfico, y que \u00e9ste, a su turno, improvise en el dise\u00f1o y la articulaci\u00f3n de una pol\u00edtica o la cambie ante las presiones de grupos con acceso privilegiado al proceso de elaboraci\u00f3n de las normas. \u00a0<\/p>\n
6.2.6 El requisito de la precisi\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa tambi\u00e9n cumple la funci\u00f3n de preservar la seguridad jur\u00eddica. Como se dijo en la sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, \u201cla finalidad del requisito de precisi\u00f3n en la descripci\u00f3n de las materias o asuntos materia de facultades es evitar posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jur\u00eddica, pues si el Congreso no fija l\u00edmites al concederlas \u00e9stas pueden ser utilizadas en forma arbitraria y desbordada.\u201d \u00a0<\/p>\n
7. Inexequibilidad de la norma acusada por imprecisi\u00f3n de las facultades otorgadas al Ejecutivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1 El Acto Legislativo 01 de 2001, que modific\u00f3 los art\u00edculos 347, 356 y 357 de la Constituci\u00f3n, entre otras reformas vino a reemplazar el r\u00e9gimen de transferencias de la Naci\u00f3n a los entes territoriales mediante el sistema del situado fiscal por el Sistema General de Participaciones, con el fin de financiar adecuadamente la prestaci\u00f3n de los servicios fijados por ley y a cargo de la Naci\u00f3n, los Departamentos, Distritos y Municipios. En desarrollo de esta reforma constitucional se expidi\u00f3 la Ley 715 de 2001, por la cual se \u201cdictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 concedi\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica por el t\u00e9rmino de seis (6) meses precisas facultades extraordinarias en cuatro diferentes materias disgregadas en cuatro incisos. Con respecto a los incisos 111.2 \u2013relativo al r\u00e9gimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos\u2013 y 111.4 \u2013relativo al regulaci\u00f3n de los flujos de caja y la utilizaci\u00f3n oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n del pa\u00eds\u2013, la Corte ya se ha pronunciado sobre su exequibilidad mediante Sentencias C-617 de 2002, MM.PP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, y C-1028 de 2002, M.P. Clara In\u00e9s Vargas, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente oportunidad se demanda el inciso 1 del mencionado art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001, que concede al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para: \u201corganizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podr\u00e1n crear los organismos necesarios\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras que el demandante acusa la norma de inconstitucional por imprecisi\u00f3n de las facultades extraordinarias concedidas, el apoderado del Ministerio de Salud y el Concepto Fiscal consideran lo contrario. El primero de los defensores de la norma considera que las facultades extraordinarias fueron concedidas para \u201corganizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones tanto del sector salud como de educaci\u00f3n\u201d, mientras que el segundo estima que tales facultades abarcan adem\u00e1s \u201clos sectores de salud, educaci\u00f3n y pol\u00edticas p\u00fablicas sectoriales\u201d. Tal divergencia entre quienes defienden la exequibilidad de la norma respecto al alcance de las facultades extraordinarias es indicativa de la imprecisi\u00f3n de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno. \u00a0<\/p>\n
7.2 La Corte pasa a establecer si el Presidente de la Rep\u00fablica fue revestido de \u201cprecisas facultades extraordinarias\u201d por el art\u00edculo 111 numeral 1 de la Ley 715 de 2000, tal y como lo exige el art\u00edculo 76 numeral 10 de la Carta Pol\u00edtica. Para ello procede entonces a evaluar si la disposici\u00f3n acusada por la que se le confieron dichas facultades al ejecutivo cumple con los requisitos del mandato constitucional de precisi\u00f3n, a saber: 1) si la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del ejecutivo est\u00e1 debidamente indicada; 2) si se se\u00f1al\u00f3 claramente la finalidad para la que se concedieron las facultades extraordinarias; y 3) si se incluyeron en la norma habilitante estrictos criterios restrictivos para orientar las decisiones del Ejecutivo en el uso de dichas facultades. \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a la materia, la norma acusada no delimita en forma clara y concreta la materia de las facultades extraordinarias. La norma se refiere a la facultad de \u201corganizar un sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control\u201d, pero nada dice sobre el objeto material ni los destinatarios del sistema. Aun cuando posteriormente trata de acotar el tema al establecer que dicho sistema debe ser \u201cadaptable a distintos tipos de instituciones y regiones\u201d, lo cierto es que tanto el mencionado sistema como las instituciones y regiones a las que se aplica permanecen en la idefinici\u00f3n. Del texto de la norma no resulta claro a qu\u00e9 instituciones y a qu\u00e9 regiones debe adaptarse el sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Si se toma el contexto normativo en el que surge la norma acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715 de 2001), como lo sugiere la Vista Fiscal, se tiene que la norma se refiere no s\u00f3lo a un sistema para la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los servicios de salud y educaci\u00f3n, como afirma el representante del Ministerio P\u00fablico, sino tambi\u00e9n los servicios de saneamiento ambiental, transporte, servicios p\u00fablicos domiciliarios, etc. (art\u00edculos 73 a 76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios financiados mediante el Sistema General de Participaciones (art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la expresi\u00f3n \u201corganizar un sistema\u201d es demasiado vaga y ambigua. No se dice de qu\u00e9 sistema se trata puesto que puede haber m\u00faltiples opciones de sistemas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Tampoco se indica qu\u00e9 caracter\u00edsticas b\u00e1sicas debe tener el sistema. La \u00fanica caracter\u00edstica del mismo mencionada no ofrece ninguna orientaci\u00f3n al Ejecutivo ya que el vocablo \u201cadaptable\u201d en lugar de delimitar las facultades reafirma que \u00e9stas pueden materializarse en cualquier contenido normativo que se adapte a instituciones y regiones varias. Esta variedad tampoco es definida puesto que la norma habilitante se limita a constatar que existen \u201cdistintos tipos\u201d de instituciones y regiones. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la finalidad de las facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la Rep\u00fablica, la norma establece expl\u00edcitamente que la organizaci\u00f3n del sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control busca permitir atender \u201csituaciones especiales\u201d. La indeterminaci\u00f3n de este concepto es manifiesta. Lo que constituye una \u201csituaci\u00f3n especial\u201d depende del criterio del que compara una situaci\u00f3n con otras y concluye que esa situaci\u00f3n es especial porque tiene una caracter\u00edstica que la diferencia de las dem\u00e1s. Por lo tanto, lo especial es relativo a lo general. La norma habilitante no ofrece ning\u00fan criterio para determinar qu\u00e9 es lo especial y qu\u00e9 es lo general. As\u00ed, dependiendo del criterio de comparaci\u00f3n que se tome, todas las situaciones, o ninguna, pueden ser especiales. De la norma no queda claro, entonces, si el sistema a implementar es integral y abarca tanto la prestaci\u00f3n del servicio en general como las \u201csituaciones especiales que se presenten en dicha prestaci\u00f3n\u201d, o si el sistema a ser organizado en ejercicio de las facultades extraordinarias s\u00f3lo es complementario al sistema de inspecci\u00f3n, vigilancia y control ya existente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la norma acusada tampoco ofrece alg\u00fan \u201cestricto criterio restrictivo\u201d que oriente las decisiones del Ejecutivo al ejercer las facultades. Como se anot\u00f3, no establece ning\u00fan criterio que permita distinguir la especialidad de la situaci\u00f3n a la cual se aplica el referido sistema, de otras situaciones. Ante la vagedad de la expresi\u00f3n \u201cque permita atender situaciones especiales\u201d, la norma adquiere diferentes alcances dependiendo de la forma como se interprete dicha expresi\u00f3n, lo que es incompatible con las exigencias constitucionales del art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n. Lo mismo puede decirse del \u201csistema\u201d a organizar, puesto que no se indica par\u00e1metro alguno para establecer que el sistema que ha de ser organizado es uno y no otro, o es de cierto tipo y no de otro. Se\u00f1alar que el Ejecutivo podr\u00e1 \u201ccrear los organismos necesarios\u201d es un criterio evidentemente vago. El Ejecutivo puede decidir que no es necesario crear organismos o puede decidir lo contrario y, en ambos casos opuestos entre s\u00ed, habr\u00e1 adoptado una decisi\u00f3n que es compatible con esta expresi\u00f3n de la norma, lo cual hace ostensible que ella en ning\u00fan momento constituye un l\u00edmite que oriente o enmarque el ejercicio de la habilitaci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Basta lo anterior para concluir que el numeral 1 del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001 es inexequible por vulnerar el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n en cuanto no cumpli\u00f3 el requisito de la precisi\u00f3n con que han debido concederse las facultades extraordinarias al Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Dado que el primer cargo de inconstitucionalidad prospera, no encuentra necesario la Corte pronunciarse respecto de los dem\u00e1s cargos elevados por el actor. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-617 de 2002 que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 72 de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-097\/03 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional,, aclaro mi voto en relaci\u00f3n con lo decidido en la Sentencia C-097 de 11 de febrero de 2003, por cuanto el suscrito magistrado hubo de salvar el voto en las Sentencias C-617 y C-618 de 2002 en las cuales se declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 715 de 2001, por cuanto consider\u00e9 que ella es contraria a la Constituci\u00f3n por las razones expresadas en los salvamentos de voto citados. \u00a0<\/p>\n
Ahora, ya decidido el punto por la Corte, comparto la inexequibilidad que se declara del numeral primero del art\u00edculo 111 de dicha ley, pero por lo dicho aclaro mi voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-097\/03 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0los art\u00edculos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, el suscrito Magistrado aclara el voto, a\u00fan cuando comparto la decisi\u00f3n de inexequibilidad del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001, para reiterar que, tal como lo expres\u00e9 en el salvamento de voto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada Ley en su integridad es inexequible, por las razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En su libro titulado Derecho P\u00fablico Interno, Tomo I, \u00a0p. 314, Jos\u00e9 Mar\u00eda Samper anota: \u201cNinguna ley lleg\u00f3 a decir \u2018Se delegan al Poder Ejecutivo tales o cuales funciones propias del Congreso\u2019 y sin embargo, las delegaciones evidentes fueron innumerables desde 1863 hasta 1884, \u00a0en la forma de autorizaciones il\u00edcitas para crear empleos y se\u00f1alarles dotaciones, para crear y organizar impuestos, \u00a0para imponer penas, para modificar el cr\u00e9dito (…) y celebrar contratos sin verdadera fijaci\u00f3n de estipulaciones y sin obligaci\u00f3n de someterlos a la aprobaci\u00f3n del Congreso\u201d. V\u00e9ase, RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las Facultades Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 1973.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Quienes sostienen esta posici\u00f3n, se fundan en las transcripciones de los debates del Consejo Nacional Constituyente de 1886, contenidas en el Diario Oficial y en los documentos que simult\u00e1nea y posteriormente publicaran Miguel Antonio Caro, Miguel Samper, Jos\u00e9 Mar\u00eda Samper y Ospina Camacho. A partir de las discusiones en el Consejo Nacional Constituyente se afirma que el contenido del ordinal 10\u00ba del art\u00edculo 76, al igual que los dem\u00e1s art\u00edculos que directamente o indirectamente alud\u00edan a aquellas facultades concedidas al Poder Ejecutivo que desbordaran su \u00f3rbita constitucional, era una reiteraci\u00f3n del art\u00edculo 121. Bajo esta \u00f3ptica, se le confiere a este \u00faltimo art\u00edculo el car\u00e1cter de principio rector de aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las facultades extraordinarias y, por esta v\u00eda, su uso se restringe de forma un\u00edvoca a tiempos de grave perturbaci\u00f3n interior o exterior del orden p\u00fablico. (Para tales efectos, v\u00e9ase el estudio detallado de los documentos y debates del Consejo Nacional Constituyente de 1886 Carlos RESTREPO PIEDRAHITA, en su obra Las Facultades Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 1973). \u00a0<\/p>\n
3 Fue as\u00ed como desde la misma entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, se expidieron innumerables leyes que revest\u00edan al gobierno de atribuciones propias del Congreso: en 1886 las leyes, 21, 41, 89 y 91. En 1887 las leyes 8a, 23, 30, 48, 65, 88 y 109. En 1888 las leyes 25, 46, 50, 79, 86, 92. En 1890 las leyes 8a, 14, 21, 23, 33, 50, 53, 86, y 103, \u00a0y as\u00ed sucesivamente hasta 1914. V\u00e9ase RESTREPO PIEDRAHITA, Las Facultades Extraordinarias, \u00a0p. 99-140. \u00a0<\/p>\n
4 Todos ellas fueron dictadas con car\u00e1cter de autorizaci\u00f3n por v\u00eda del ordinal 9\u00ba de ese entonces del art\u00edculo 76. Casi ninguna conten\u00eda el elemento temporal y tampoco el de precisi\u00f3n, a pesar de que el mandato constitucional as\u00ed lo exig\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 23 de junio de 1913, Gaceta Judicial, Tomo 23, Nos. 1147 y 1148, p. 2 y 3. \u00a0<\/p>\n
6 Op. Cit. \u00a0<\/p>\n
7 A pesar de su trascendencia, este fallo pas\u00f3 inadvertido. Fue un a\u00f1o despu\u00e9s, con la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la ley 126 de 1914 mediante sentencia del 25 de marzo de 1915 de la Corte Suprema de Justicia, que a ojos de todos, surgieron las facultades extraordinarias sin las restricciones f\u00e1cticas del art\u00edculo 121. \u00a0<\/p>\n
8 La ley 126 de 1914 se expidi\u00f3 con la esperanza de contrarrestar los nefastos efectos econ\u00f3micos de la primera guerra mundial. El Congreso, aterrorizado por el posible torbellino social y pol\u00edtico que pod\u00eda desencadenarse con la ca\u00edda de las exportaciones nacionales y del cr\u00e9dito exterior, concedi\u00f3 al gobierno atribuciones fiscales tales como gravar el consumo de buena de parte de los productos \u00a0b\u00e1sicos, hacer los gastos que estimara necesarios para el cumplimiento de dicha ley y expedir los decretos que bien necesitara. Tales medidas eran anunciadas por el propio texto legal como extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 25 de marzo 1915. Gaceta Judicial, Tomo 23, Nos. 1189 y 1190, p. 339-342, en: RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las Facultades Extraordinarias, p. 190 y 191. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939. Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No. 1950, p. 649 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz: \u201cUno de los aspectos m\u00e1s significativos tratado en la Asamblea Nacional Constituyente, fue indudablemente la necesidad de fortalecer al Congreso mediante la reivindicaci\u00f3n de su principal misi\u00f3n: la legisladora. Potestad que ven\u00eda siendo trasladada en forma generalizada y reiterativa al Presidente de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s del mecanismo de las facultades extraordinarias, debilitando de esta manera a dicho \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, en contra del querer ciudadano y de la democracia misma. De ah\u00ed que el constituyente hubiera decidido restringir ese instrumento, convirti\u00e9ndolo en excepcional y sujet\u00e1ndolo a una serie de requisitos y condicionamientos, que quedaron codificados en el art\u00edculo 150-10 de la Carta (…).\u201d \u00a0<\/p>\n
12 Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del art\u00edculo 150, que se refiere a “crear los servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras”, \u00a0todo parece indicar que se trata de un error de codificaci\u00f3n y que el constituyente quiso se\u00f1alar como exclu\u00eddas de las facultades extraordinarias las llamadas “leyes cuadros” o “leyes marco” de que trata el numeral 19, \u00a0y que son las que puede “dictar (el Congreso) las normas generales, y se\u00f1alar en ellas \u00a0los objetivos \u00a0y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0Organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del \u00a0Banco de la Rep\u00fablica; \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0Modificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; \u00a0<\/p>\n
e) \u00a0Fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica; \u00a0<\/p>\n
f) \u00a0Regular el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones p\u00fablicas territoriales y \u00e9stas no podr\u00e1n arrog\u00e1rselas.” \u00a0<\/p>\n
13 Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
16 Ley 573 de 2000, Art\u00edculo 1. Facultades extraordinarias. \u00a0De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para que, en el t\u00e9rmino de quince (15) d\u00edas contados a partir de la publicaci\u00f3n de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: || (\u2026) || 3. Modificar la estructura de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n; modificar el r\u00e9gimen de funciones y competencias internas; modificar el r\u00e9gimen de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el r\u00e9gimen administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social y dictar normas sobre polic\u00eda judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los C\u00f3digos Penal y de Procedimiento Penal. Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su r\u00e9gimen de funciones y competencias internas y el r\u00e9gimen administrativo y patrimonial” (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
17 Ley 578 de 2000, Art\u00edculo 1. De conformidad con el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, hasta por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de r\u00e9gimen disciplinario y de evaluaci\u00f3n de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud psicof\u00edsica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional y el r\u00e9gimen de carrera y\/o estatuto del soldado profesional as\u00ed como el reglamento de disciplina y \u00e9tica para la Polic\u00eda Nacional, el reglamento de evaluaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n para el personal de la Polic\u00eda Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y suboficiales de la Polic\u00eda Nacional, las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Polic\u00eda Nacional, los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Polic\u00eda Nacional; la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el art\u00edculo anterior el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos: 1211\/90, 85\/89, 1253\/88, 94\/89, 2584\/93, 575\/95, 354\/94, 572\/95, 1214\/90, 41\/94, 574\/95, 262\/94, 132\/95, 352\/97, 353\/94 y las dem\u00e1s normas relacionadas con la materia. \u00a0<\/p>\n
18 As\u00ed se recoge un criterio estable cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Suprema de Justicia: Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz: \u201cUna ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisi\u00f3n hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condici\u00f3n de su validez constitucional, perder\u00eda su esencial raz\u00f3n de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendr\u00eda ley ordinaria y har\u00eda in\u00fatil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constituci\u00f3n es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresi\u00f3n normativa, pero no su total expresividad\u201d; Sentencia de septiembre 19 de 1985, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz: \u201cLo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo impl\u00edcito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua\u201d; Sentencia No. 39 de 29 de mayo de 1986, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz: \u201cEs necesario aclarar, como lo ha hecho jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n, que el concepto de precisi\u00f3n no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 desarrollar la ley de facultades con las materias que le son propias y acordes con el fin que aqu\u00e9lla persigue, pero no podr\u00e1, con el pretexto de desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de tales facultades para entrar a regular otras materias sin conexi\u00f3n, a\u00fan cuando \u00e9stas estuvieren \u00a0impl\u00edcitamente acordes con la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
19 En esta ocasi\u00f3n la Corte declar\u00f3 exequible el decreto ley 1755 de 4 de julio de 1991, “por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y \u00a0Minero”, al considerar que de conformidad con el r\u00e9gimen constitucional anterior, durante su vigencia se dict\u00f3 el mencionado decreto ley la competencia para la reestructuraci\u00f3n de una entidad como la Caja Agraria en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 76-12, pod\u00edan ser objeto de delegaci\u00f3n a trav\u00e9s de una ley de facultades \u00a0al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
20 En esta ocasi\u00f3n la Corte, entre otras, se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-1493 de 2000 que declar\u00f3 inexequible algunos apartes de los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000. \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 En los sistemas jur\u00eddicos de tradici\u00f3n anglosajona, no existe un poder reglamentario general del Ejecutivo derivado de la Constituci\u00f3n. Es el legislador, en virtud del principio de separaci\u00f3n de poderes, el llamado a dictar las normas generales que regulan la vida en sociedad, no el Ejecutivo. Al estar la potestad legislativa en cabeza del Congreso, rige el principio de delegata potestas non potest delegari que impide la delegaci\u00f3n de una potestad delegada por el pueblo en una autoridad a otra que no est\u00e1 investida con ella. Es as\u00ed como, en principio, est\u00e1 prohibido al Legislativo delegar sus poderes en el Ejecutivo. Tal principio, no obstante, se entiende respetado cuando la ley es amplia pero su ejecuci\u00f3n mediante actos administrativo est\u00e1 enmarcada por un objetivo y unos l\u00edmites concretos. (Tal fue la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justica en el caso Springer vs. Government of Philippine Islands, 277 U.S. 189, 209). En contraste, el principio se viola cuando el legislador delega en el Ejecutivo un poder normativo en blanco, o no suficientemente determinado en sus l\u00edmites, tal y como lo decidiera la Corte Suprema al se\u00f1alar que la ley en cuesti\u00f3n \u201cno canalizada entre diques que le impidan desbordarse\u201d al Ejecutivo sino que lo deja, \u201cvagabundeando a placer\u201d. (Caso Schechter, resaltado por Garc\u00eda de Enterr\u00eda, Legislaci\u00f3n delegada, potestad reglamentaria y control judicial, 3\u00aa. Ed. C\u00edvitas, Madrid 1998, p. 93). La llamada delegated legislation tiene entonces en Estados Unidos un car\u00e1cter eminentemente subordinado, carente de fuerza legal, salvo que la ley delegante haya conferido al Ejecutivo el poder de suspender, alterar o derogar determinadas leyes en t\u00e9rminos expl\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Art\u00edculo 76, Constituci\u00f3n de 1947. El art\u00edculo 77, primer p\u00e1rrafo, agrega que: \u201cEl Gobierno no podr\u00e1, sin delegaci\u00f3n previa de las C\u00e1maras, dictar decretos que tengan valor de ley odinaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 Art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola. \u00a0<\/p>\n
26 En el derecho p\u00fablico alem\u00e1n se distinguen los reglamentos administrativos (Verwaltungsverordnungen), que dicta la administraci\u00f3n discrecionalmente dentro del campo interno de su organizaci\u00f3n, y los reglamentos normativos (Rechtsverordnungen), los cuales requieren para su expedici\u00f3n de habilitaciones legislativas espec\u00edficas y expl\u00edcitas, puesto que el Ejecutivo carece de poder reglamentario general. Esto en atenci\u00f3n al principio seg\u00fan el cual la libertad y la propiedad son materias reservadas a la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Constituci\u00f3n Francesa de 1958. Art\u00edculo 38: \u201cEl Gobierno podr\u00e1, para la ejecuci\u00f3n de su programa, solicitar del Parlamento autorizaci\u00f3n para dictar por Decreto, durante un plazo limitado, medidas que normalmente habr\u00edan de dictarse mediante Ley. Los Decretos se dictar\u00e1n en Consejo de Ministros, previo informe del Consejo de Estado. Entrar\u00e1n en vigor a partir de su publicaci\u00f3n, pero caducar\u00e1n si el proyecto de Ley de ratificaci\u00f3n no se deposita ante el Parlamento antes de la fecha fijada por la Ley de habilitaci\u00f3n. A la expiraci\u00f3n del plazo se\u00f1alado en el p\u00e1rrafo primero del presente art\u00edculo, los Decretos no podr\u00e1n ser modificados m\u00e1s que por Ley en las materias que sean de car\u00e1cter legislativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
28 Decisi\u00f3n n. 76-72 D.C. del 12 de enero de 1977. \u00a0<\/p>\n
29 Decisi\u00f3n n. 86-207 D.C del 25 de junio de 1986. \u00a0<\/p>\n
30 El control judicial de las ordenanzas corresponde en Francia al Consejo de Estado. El Consejo Constitucional revisa la constitucionalidad de la ley de habilitaci\u00f3n y tambi\u00e9n de la ley mediante la cual se ratifica una ordenanza. Consejo Constitucional Decisi\u00f3n n. 86-218 D.C del 18 de noviembre de 1986.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-097\/03 \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Recuento hist\u00f3rico \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinici\u00f3n y prop\u00f3sitos del Constituyente de 1991 \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prop\u00f3sitos generales y especiales del Constituyente de 1991 para modificarlos \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos y principios que el constituyente de 1991 busc\u00f3 con la reforma al r\u00e9gimen \u00a0 El Constituyente busc\u00f3 con la reforma al r\u00e9gimen de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9163","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9163","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9163"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9163\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9163"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9163"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9163"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}