LEY DE PRESUPUESTO-Inexistencia de cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
Si bien no hay cosa juzgada tampoco en este caso, en el cual se juzgar\u00e1 parcialmente la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, ello no significa que no existan precedentes que la Corte ha de respetar en aras de la seguridad jur\u00eddica, de la confianza leg\u00edtima y del principio de igualdad que demandan de los jueces consistencia jurisprudencial, salvo razones poderosas para variar o rectificar la doctrina vigente. Por lo tanto, al resolver los problemas jur\u00eddicos mencionados la Corte seguir\u00e1 los precedentes sobre la materia, sin que ello impida tener en cuenta y sopesar las particularidades del presente caso. \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Criterios jur\u00eddicos sobre titularidad del derecho a mantener el poder adquisitivo y aplicaci\u00f3n del principio de progresividad \u00a0<\/p>\n
Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores p\u00fablicos cobijados por dicha ley; al car\u00e1cter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con par\u00e1metros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos; el juicio estricto de constitucionalidad aplicable en la materia dentro del cual las necesidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica tienen relevancia e importancia jur\u00eddica y se respeta un margen suficiente de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n a las autoridades competentes; la admonici\u00f3n al Congreso y al Ejecutivo en el sentido de que ante la ausencia de par\u00e1metros legales espec\u00edficos para ponderar el derecho mencionado frente a las necesidades macroecon\u00f3micas y los requerimientos para preservar la sostenibilidad del gasto social, la Corte aplicar\u00e1 par\u00e1metros relevantes disponibles en lugar de dise\u00f1ar una f\u00f3rmula de incremento salarial. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Car\u00e1cter limitable del derecho \u00a0<\/p>\n
En particular con respecto al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinci\u00f3n ya reconocida en relaci\u00f3n con la limitaci\u00f3n diferenciada a tal derecho seg\u00fan se trate de servidores p\u00fablicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos. Para los servidores p\u00fablicos con salarios medios o superiores la limitaci\u00f3n del derecho puede ser mayor. En el mencionado fallo la Corte precis\u00f3 que el derecho de los primeros es \u201cintangible\u201d pese a las circunstancias econ\u00f3micas del pa\u00eds, en el sentido de gozar de una protecci\u00f3n constitucional reforzada, dejando en claro que la intangibilidad no supone un car\u00e1cter absoluto, idea contraria al car\u00e1cter limitable de los derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad estricta del juicio \u00a0<\/p>\n
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Objetivo de la medida \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo la b\u00fasqueda de un fin de tal magnitud y trascendencia har\u00eda razonable limitar el derecho constitucional en las condiciones del caso. La limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario debe justificarse entonces en intereses p\u00fablicos concretos e imperiosos que han de ser ponderados respecto de la norma acusada en cada caso. Tales intereses tienen que ver aqu\u00ed, principalmente, con la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal que amenaza gravemente la prosperidad general, la prioridad del gasto social y el principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Legitimidad de la medida \u00a0<\/p>\n
\u201cEl propio constituyente orden\u00f3 al Estado preferir las partidas presupuestales dirigidas al gasto p\u00fablico social, por encima de cualquiera otra, en una situaci\u00f3n en la que los recursos con que se cuenta no sean suficientes para cubrirlas todas de manera \u00f3ptima. Este mandato constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social de Derecho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones econ\u00f3micas cr\u00edticas. En conclusi\u00f3n, el medio empleado en este caso, no es un medio prohibido; es m\u00e1s, se trata del medio contemplado por el propio constituyente.\u201d \u00a0<\/p>\n
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por la medida \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la necesidad del medio escogido en el caso de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por efecto de la reducci\u00f3n de gastos de personal, la Corte precis\u00f3 que el juicio de necesidad en materia presupuestal adquiere unas connotaciones especiales puesto que la Corte no puede sustituir a las instancias pol\u00edticas competentes para fijar las pol\u00edticas econ\u00f3micas. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-L\u00edmites\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Importancia del principio de proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
Las condiciones de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos deben respetar el principio de proporcionalidad de tal forma que no se desconozca el n\u00facleo esencial del derecho. Ser\u00eda desproporcionada una limitaci\u00f3n que manifiestamente comprometiera el m\u00ednimo vital de los asalariados p\u00fablicos y de sus familias puesto que la funci\u00f3n social del salario se ver\u00eda completamente recortada. Semejante limitaci\u00f3n ser\u00eda desproporcionada por excesiva. Ahora bien, entre menor sea el salario, prima facie, menor es la capacidad para soportar una limitaci\u00f3n de dicho derecho. De ah\u00ed que la Corte haya se\u00f1alado que respecto de los salarios bajos el ajuste debe mantener el poder adquisitivo y que respecto de los salarios medios y altos la limitaci\u00f3n admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad econ\u00f3mica, menor sea el grado de la limitaci\u00f3n. Esto es especialmente relevante para respetar el n\u00facleo esencial del derecho de quienes devengan salarios medios. Advierte la Corte que el principio de progresividad no tiene un alcance circunscrito al \u00e1mbito tributario. En efecto, la progresividad de las cargas que se imponen en relaci\u00f3n a la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se justifica en los principios de solidaridad, y de igualdad sustancial. Seg\u00fan tales principios, quienes m\u00e1s tienen o reciben, tienen mayor capacidad de contribuir, no solo a financiar los gastos del Estado, sino tambi\u00e9n a soportar en mayor medida limitaciones a sus derechos de contenido socio-econ\u00f3mico si ello fuere necesario para mantener o crear las condiciones que permitan que el Estado cumpla sus fines sociales, en especial respecto de los menos favorecidos. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Aplicaci\u00f3n del principio de temporalidad \u00a0<\/p>\n
La primera condici\u00f3n en que puede limitarse el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos se relaciona con un criterio temporal, a saber, la transitoriedad de la limitaci\u00f3n. Una segunda condici\u00f3n tiene que ver con el principio de progresividad de tal manera que los salarios m\u00e1s altos reciban proporcionalmente una limitaci\u00f3n mayor y los salarios m\u00e1s bajos sean los menos afectados. Por su parte, el grado constitucionalmente admisible de la limitaci\u00f3n tiene que ver con que \u00e9sta tienda a disminuir dentro de las vigencias temporales de tal forma que sea claro que la pol\u00edtica p\u00fablica en materia de salarios de los servidores p\u00fablicos no est\u00e1 orientada a permitir la ca\u00edda indefinida del salario real, sino por el contrario apunta a crear las condiciones para que \u00e9ste conserve su poder adquisitivo en forma plena. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Relaci\u00f3n entre el principio de temporalidad y de progresividad \u00a0<\/p>\n
A\u00f1o tras a\u00f1o ha venido siendo limitado, lo cual plantea la cuesti\u00f3n de determinar cu\u00e1les son los alcances de la condici\u00f3n de temporalidad, anteriormente mencionada, y si el principio de progresividad es suficiente para evitar la afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial del derecho. Estas precisiones parten en todo caso de la premisa de que las circunstancias en que se justifica limitar el derecho pueden durar varios a\u00f1os y que su persistencia no depende exclusivamente de la bondad de las pol\u00edticas p\u00fablicas que adoptan las autoridades competentes para superarlas o conjurarlas, ya que pueden obedecer a variables econ\u00f3micas y pol\u00edticas que escapan al control de las autoridades. Esta premisa invita a reconocer un margen suficiente de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n a las autoridades competentes, en especial al Congreso y al Ejecutivo nacional. La limitaci\u00f3n al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos debe ser transitoria e incluir medidas para proteger a los servidores p\u00fablicos de menor ingreso. Sobre las condiciones de dicha limitaci\u00f3n en el contexto de graves dificultades financieras y presupuestarias por las que atraviesa un pa\u00eds y que llevan a sus autoridades p\u00fablicas a adoptar medidas de ahorro fiscal, la Corte ya se ha pronunciado este a\u00f1o en extenso. La Corte reitera lo ya sostenido en la sentencia antes citada en el sentido de que la limitaci\u00f3n debe ser transitoria, esto es, estar debidamente delimitada temporalmente y, adem\u00e1s, no desconocer el deber estatal de protecci\u00f3n especial a los m\u00e1s desfavorecidos. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Evoluci\u00f3n anual de los salarios de empleados p\u00fablicos\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitaci\u00f3n temporal \u00a0<\/p>\n
La pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto nacional puede evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las pol\u00edticas no solo macroecon\u00f3micas sino tambi\u00e9n sociales y de reforma de la administraci\u00f3n p\u00fablica, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para dise\u00f1ar e implementar dicha pol\u00edtica salarial, as\u00ed como para determinar su importancia dentro de objetivos m\u00e1s amplios. De tal manera que a tales autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos, por ejemplo, dentro de un pol\u00edtica de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica y el cumplimiento de las metas de la pol\u00edtica social. No obstante, en una democracia, el ejercicio de esa competencia jur\u00eddica pasa por la justificaci\u00f3n de medidas concretas ante el Congreso de la Rep\u00fablica cuando se presenta el proyecto de ley anual de presupuesto y, en un plano m\u00e1s general pero en una perspectiva temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo. \u00a0Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberaci\u00f3n p\u00fablica sobre la pol\u00edtica salarial aplicable a los servidores p\u00fablicos dentro del marco de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, por ejemplo, en relaci\u00f3n con su importancia relativa dentro de una disminuci\u00f3n del gasto p\u00fablico o una racionalizaci\u00f3n del mismo. Por lo tanto, cada a\u00f1o al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica indicando los fines que la sustentan, las par\u00e1metros que orientar\u00e1n dicha limitaci\u00f3n y la magnitud de la misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificaci\u00f3n la forma como se inscribe dicha pol\u00edtica salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera sistem\u00e1tica e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la Carta. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Diferencia entre limitaci\u00f3n ocasional y limitaci\u00f3n frecuente \u00a0<\/p>\n
El impacto de la limitaci\u00f3n en el segundo caso variar\u00e1 de acuerdo con m\u00faltiples factores, pero a primera vista parece m\u00e1s gravosa una limitaci\u00f3n que se repite en a\u00f1os consecutivos. Y lo es a\u00fan m\u00e1s, una afectaci\u00f3n que es cada a\u00f1o mayor, en el sentido de que la diferencia en el porcentaje de ajuste – tomando como referencia la inflaci\u00f3n – en el a\u00f1o siguiente es superior a dicha diferencia en el a\u00f1o inmediatamente anterior. Por eso se ha dicho que la medida legislativa que limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Inexistencia de argumentos para hacer mayor la limitaci\u00f3n salarial es inconstitucional \u00a0<\/p>\n
La limitaci\u00f3n al derecho analizada en el presente proceso, por el solo hecho de estar antecedida por pol\u00edticas de ajuste salarial restrictivas, tiene una incidencia mayor en el derecho mencionado. A esto se suma, que como se mostrar\u00e1 en el apartado 4.2 de esta sentencia, el gobierno advirti\u00f3 al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 que el ajuste ser\u00eda comparativamente m\u00e1s gravoso que el de los a\u00f1os anteriores, sin justificar por qu\u00e9 ello deber\u00eda ser as\u00ed. Por lo tanto, en ausencia de razones poderosas en sentido contrario, como se advirti\u00f3 en la jurisprudencia, la limitaci\u00f3n tiene que tender a ser menor a\u00f1o tras a\u00f1o durante la vigencia de la ley del plan del cuatrienio del respectivo gobierno; de lo contrario, la reducci\u00f3n del salario real se convierte en una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter inconstitucional por estar encaminada siempre y de manera indefinida a permitir la reducci\u00f3n del valor del salario hasta hacer nugatorio el derecho mencionado. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Imposibilidad constitucional de que el Estado restrinja los salarios indefinidamente \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n proh\u00edbe que el fin de la pol\u00edtica p\u00fablica relativa a los salarios p\u00fablicos sea permitir que estos tiendan ilimitadamente a perder poder adquisitivo. Por el contrario, del art\u00edculo 53 y de las normas concordantes con \u00e9ste se deduce que el derecho constitucional comprende mantener el poder adquisitivo. El que dicho derecho sea limitable no significa que el fin de las pol\u00edticas p\u00fablicas pertinentes no deba tender a su plena realizaci\u00f3n. La cuesti\u00f3n de cu\u00e1l es el medio m\u00e1s oportuno para alcanzar esta meta es objeto de leg\u00edtimas controversias y no le corresponde a la Corte decidir cu\u00e1l de todas las posiciones es m\u00e1s o menos conveniente. Ese debate ha sido confiado por el constituyente a otros foros. Desde esta perspectiva din\u00e1mica, las autoridades responsables de dise\u00f1ar la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica disponen de un margen prima facie suficiente para lograr los objetivos que ellas mismas se hayan trazado. Por ejemplo, alcanzar las metas de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal o disminuir la inflaci\u00f3n, objetivos respecto de los cuales \u00e9stas podr\u00edan estimar que es necesario ajustar los salarios de los servidores p\u00fablicos en escalas medias y altas por debajo de la inflaci\u00f3n causada y teniendo como referente la inflaci\u00f3n proyectada. Anualmente y al cabo de cada cuatrienio, en el debate p\u00fablico se evaluar\u00e1n los m\u00e9ritos de las pol\u00edticas respectivas como corresponde en una democracia. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Contexto macroecon\u00f3mico y jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
Ante el silencio legislativo en materia de la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros normativos claros dentro de los cuales debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y a\u00f1o por a\u00f1o en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relaci\u00f3n con el reajuste salarial que luego se fijar\u00e1 mediante decretos que desarrollen la ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para que regule espec\u00edficamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada (art\u00edculo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervenci\u00f3n de la Corte Constitucional. Tal intervenci\u00f3n se realiza seg\u00fan las reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a establecer una f\u00f3rmula para el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos. Lo que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es se\u00f1alar los par\u00e1metros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una f\u00f3rmula espec\u00edfica de ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, seg\u00fan la distribuci\u00f3n de competencias entre ambas ramas del poder p\u00fablico. Pero s\u00ed compete a la Corte, ante la ausencia de par\u00e1metros espec\u00edficos trazados por el legislador, se\u00f1alar los extremos constitucionales que han de ser respetados. As\u00ed lo har\u00e1 en el apartado 5 de esta sentencia, aplicando la doctrina anteriormente expuesta, despu\u00e9s de se\u00f1alar los elementos del contexto relevantes y diferentes para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contexto socioecon\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
Desde el a\u00f1o 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones b\u00e1sicas de los empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del a\u00f1o 2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 orden\u00f3 indexar la totalidad de salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por el respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios m\u00ednimos, inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios m\u00ednimos en el a\u00f1o 2001, y entre 1 y 2.03 salarios m\u00ednimos en el 2002, lo que implica una p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios por un per\u00edodo prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad de continuar con esta tendencia. No obstante las decisiones salariales rese\u00f1adas, el nivel de d\u00e9ficit fiscal del Gobierno nacional central no ha mejorado. La Corte considera que los datos acerca del d\u00e9ficit fiscal y la deuda p\u00fablica tienen relevancia en este proceso, dado que \u00e9stas variables mencionadas por los intervinientes tienen una incidencia directa sobre la estabilidad macroecon\u00f3mica, la capacidad del Estado de financiar el gasto social, y en general, sobre la posibilidad real del Estado para promover la prosperidad general. Adem\u00e1s, estas variables han sido invocadas por las autoridades para explicar la necesidad de limitar el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario respecto de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Inexistencia de argumentos constitucionales por parte del Gobierno para reducir las asignaciones b\u00e1sicas reales de los servidores p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que en las intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepci\u00f3n de lo rese\u00f1ado en l\u00edneas anteriores, no se esgrime ninguna justificaci\u00f3n constitucional para reducir, por tercer a\u00f1o consecutivo, las asignaciones b\u00e1sicas reales de los funcionarios p\u00fablicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la disminuci\u00f3n relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado mayor que podr\u00eda llegar a alcanzar tal limitaci\u00f3n. A ello se suma que no hay explicaci\u00f3n de los par\u00e1metros a aplicar, ni del peso que tiene de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica para limitar el ajuste de los salarios. Habida cuenta de los anteriores silencios, la Corte acudi\u00f3 al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos, ni a c\u00f3mo \u00e9ste se inscribe dentro de las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica de la parte general del Plan. \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Inexistencia de omisi\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
La norma acusada no consagra, en s\u00ed misma, un mandato seg\u00fan el cual se habr\u00e1n de limitar los reajustes anuales de los salarios del sector p\u00fablico, ni mucho menos precisa los criterios conforme a los cuales los operadores presupuestales habr\u00e1n de materializar dichas limitaciones. Dicha norma se limita a establecer una determinada suma de dinero como el monto total de las apropiaciones destinadas a cubrir el funcionamiento del sector p\u00fablico, la cual se habr\u00e1 de destinar, en parte, al pago de los salarios de los servidores p\u00fablicos durante la vigencia fiscal correspondiente. Ahora bien, lo anterior no implica que tal apropiaci\u00f3n presupuestal no sea el reflejo de una decisi\u00f3n de las autoridades competentes \u2013el Gobierno y el Congreso- de limitar, efectivamente, el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores del Estado; por el contrario, una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica de la norma acusada confirma que el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 es el reflejo \u2013y el instrumento- de una decisi\u00f3n del Legislador y el Ejecutivo en ese preciso sentido. En efecto, tal y como se indic\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores de esta sentencia, los antecedentes legislativos de la norma acusada revelan que fue la pol\u00edtica expl\u00edcita del Gobierno reducir los aumentos de los salarios de los servidores p\u00fablicos, para efectos de aliviar el grave d\u00e9ficit fiscal que aqueja al pa\u00eds. En ese sentido, el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 s\u00ed constituye el instrumento necesario para la materializaci\u00f3n de una decisi\u00f3n del Gobierno y del Congreso consistente en limitar, para el a\u00f1o 2003, los aumentos de los salarios de los servidores p\u00fablicos. Por lo mismo, tal norma es susceptible de ser objeto de un an\u00e1lisis de constitucionalidad en los t\u00e9rminos que se precisaron en los ac\u00e1pites precedentes, a la luz de los cargos formulados por la ciudadana demandante, lo cual proceder\u00e1 a hacer la Corte a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Par\u00e1metros b\u00e1sicos\/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio constitucional ante omisi\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Corte que en el momento en que se profiri\u00f3 la citada sentencia C-1064 de 2001, no exist\u00eda norma legal alguna que pudiera proporcionar al Gobierno la orientaci\u00f3n necesaria para establecer los diferentes niveles de limitaci\u00f3n del derecho de los servidores del Estado a mantener el poder adquisitivo de su salario; as\u00ed, se constat\u00f3 expresamente que el Congreso no hab\u00eda establecido a\u00fan \u201ccriterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores p\u00fablicos para efectos de realizar los aumentos salariales\u201d. Por ello, hasta tanto no hubiese un pronunciamiento del Legislador sobre el particular, la Corte Constitucional deb\u00eda constatar la existencia de un silencio legislativo, y por lo mismo buscar un referente lo m\u00e1s espec\u00edfico posible en el texto de la Carta Pol\u00edtica. Fue as\u00ed como la Corte identific\u00f3 el art\u00edculo 187 como el criterio orientador m\u00e1s espec\u00edfico proporcionado por el ordenamiento constitucional para determinar la forma en que habr\u00eda de hacerse el aumento salarial diferenciado de los servidores p\u00fablicos; por ello se se\u00f1al\u00f3 en ese caso, como par\u00e1metro gu\u00eda a seguir, el del \u201cpromedio ponderado\u201d de la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central seg\u00fan certificaci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica, ya que \u00e9ste, si bien se refer\u00eda espec\u00edficamente a un criterio para fijar el aumento en la asignaci\u00f3n de los congresistas, era la disposici\u00f3n jur\u00eddica de mayor especificidad sobre el particular, y adem\u00e1s proporcionaba una base constitucional para establecer diferenciaciones entre los servidores de mayores y de menores salarios en forma razonable y respetuosa de la Carta. La Corte estudia la Ley del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2003 a la luz de cargos similares a los que present\u00f3 el actor en el proceso que dio lugar a la sentencia C-1064 de 2001, a saber, el supuesto desconocimiento del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario por el hecho de que la Ley 780 de 2002 no incluye las partidas necesarias para efectuar el reajuste salarial correspondiente. A pesar de que las reglas constitucionales a aplicar en este caso son las mismas que dieron lugar a la l\u00ednea jurisprudencial rese\u00f1ada en ac\u00e1pites precedentes, como ya se se\u00f1al\u00f3, existe una diferencia sustancial en cuanto al contexto jur\u00eddico que enmarca la adopci\u00f3n del presente fallo, consistente en que el Legislador, a trav\u00e9s de una Ley de la Rep\u00fablica, ya se\u00f1al\u00f3 un criterio espec\u00edfico y expres\u00f3 que, si bien no suple la omisi\u00f3n del Congreso en adoptar de manera permanente una disposici\u00f3n espec\u00edfica, por ejemplo, en la ley marco correspondiente, s\u00ed sirve como una gu\u00eda clara para establecer cu\u00e1l es la voluntad del legislador en cuanto a los par\u00e1metros que deben orientar la fijaci\u00f3n las distintas escalas de aumentos salariales de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
PRUDENCIA JUDICIAL-Adopci\u00f3n del criterio legal sobre el criterio constitucional \u00a0<\/p>\n
Es, pues, por su valor altamente espec\u00edfico \u2013en un grado mayor que el art\u00edculo 187 de la Carta Pol\u00edtica, aplicado como criterio gu\u00eda en la sentencia C-1064 de 2001 para estos mismos prop\u00f3sitos-, que la Corte considera apropiado recurrir a la ley citada, puesto que ella, en tanto elemento insoslayable del contexto jur\u00eddico actual, concreta una decisi\u00f3n del Congreso a iniciativa del Ejecutivo sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003, el cual opt\u00f3 por excluir a los servidores cuyo salario fuera inferior o igual a dos salarios m\u00ednimos de las limitaciones sometidas a consideraci\u00f3n del pueblo. Y dado que, como se vio, es al Congreso a quien le corresponde constitucionalmente fijar los criterios que se han de aplicar por el Ejecutivo para precisar los alcances de la movilidad salarial de los servidores p\u00fablicos, resulta m\u00e1s acorde con la Carta Pol\u00edtica que la Corte otorgue una interpretaci\u00f3n efectiva a dicha indicaci\u00f3n legal, que adoptar la alternativa de proceder ella misma, a trav\u00e9s de una sentencia integradora, a extraer un criterio distinto, y menos espec\u00edfico, directamente del texto constitucional \u2013es decir, aplicar como criterio el art\u00edculo 187 Superior-. La decisi\u00f3n de recurrir al criterio legal en menci\u00f3n obedece, por ende, a la adopci\u00f3n de un canon de prudencia judicial por esta Corporaci\u00f3n, puesto que ha preferido dar la mayor fuerza normativa posible a las expresiones formales de la voluntad del \u00f3rgano representativo de nuestra democracia dado que, a diferencia de lo que sucedi\u00f3 en 2001 cuando se profiri\u00f3 la sentencia C-1064, ahora existe una Ley de la Rep\u00fablica, que s\u00ed proporciona un par\u00e1metro espec\u00edfico y concreto en relaci\u00f3n con los aumentos salariales de los servidores p\u00fablicos para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Reglas de limitaci\u00f3n\/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Aplicaci\u00f3n de criterios ya establecidos \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que las siguientes reglas \u2013(i) la necesidad de consultar el principio de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes m\u00e1s perciban est\u00e9n sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, m\u00ednimas, en forma tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii) la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de gasto p\u00fablico social establecidos en la Constituci\u00f3n y contribuyan a su sostenibilidad, son plenamente aplicables al presente caso, por lo cual habr\u00e1n de reiterarse, puesto que el texto constitucional no ha sufrido modificaciones desde el momento en que se profiri\u00f3 el fallo C-1064 de 2001. \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Par\u00e1metros m\u00ednimos a la limitaci\u00f3n\/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-N\u00facleo esencial \u00a0<\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es el par\u00e1metro que se debe respetar al limitar -en el contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico actual- el derecho de los servidores p\u00fablicos que perciban salarios por encima de dos salarios m\u00ednimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la p\u00e9rdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho l\u00edmite debe ser respetuoso del n\u00facleo esencial del derecho constitucional en cuesti\u00f3n. Ahora bien, trat\u00e1ndose de un derecho de contenido econ\u00f3mico, es en principio el legislador quien tiene la funci\u00f3n de fijar tal l\u00edmite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales se\u00f1alados. Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho l\u00edmite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinaci\u00f3n de este asunto. \u00a0<\/p>\n
REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Aplicaci\u00f3n del principio del justo medio \u00a0<\/p>\n
(i) en ausencia de un par\u00e1metro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendr\u00eda la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite determinado \u2013es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores p\u00fablicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la p\u00e9rdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en aplicaci\u00f3n del mismo canon de prudencia judicial, se acudir\u00e1 al criterio cl\u00e1sico del justo medio para se\u00f1alar el par\u00e1metro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector p\u00fablico superiores a los dos salarios m\u00ednimos legales mensuales. El justo medio sintetiza la prohibici\u00f3n de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros par\u00e1metros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitaci\u00f3n del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon cl\u00e1sico no tiene una connotaci\u00f3n aritm\u00e9tica, la cuesti\u00f3n a resolver hace ineludible indicar c\u00f3mo se concreta este par\u00e1metro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Adem\u00e1s, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores p\u00fablicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en este caso, por las razones expresadas, es la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2002.En ausencia de criterio normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por parte de los autores de la norma acusada, el canon cl\u00e1sico del justo medio conduce a la Corte a la presente decisi\u00f3n de fijar un par\u00e1metro superior a la limitaci\u00f3n del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores p\u00fablicos con salarios mayores a los dos salarios m\u00ednimos para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Inclusi\u00f3n de partida \u00a0<\/p>\n
La Ley de presupuesto s\u00f3lo puede tenerse como ajustada a la Constituci\u00f3n si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los t\u00e9rminos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores p\u00fablicos. Ello comportar\u00eda que de constatarse que ello no ocurre as\u00ed, el Gobierno y el Congreso habr\u00edan incumplido un mandato constitucional. La consecuencia de ese incumplimiento sin embargo, por la especial naturaleza de la ley de presupuesto, por su vigencia limitada en el tiempo y por contener calculo de rentas y autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gastos que se agota a medida que se ejecuta el presupuesto, no puede subsanarse mediante una declaratoria pura y simple de inexequibilidad, ni con el recurso a las modalidades tradicionales de sentencias de exequibilidad condicionada. El resultado no resolver\u00eda el problema, en la medida en que el mismo no bastar\u00eda para obtener la actualizaci\u00f3n de los salarios, y dar\u00eda lugar a muchos otros, derivados de la imposibilidad de ejecutar el presupuesto. Luego la restauraci\u00f3n del orden constitucional quebrantado comporta, necesariamente, una orden para que los \u00f3rganos competentes en el \u00e1mbito que les es propio, subsanen la deficiencia. \u00a0<\/p>\n
IMPERATIVO CONSTITUCIONAL-Criterios para ajustar anualmente los salarios de los servidores p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
Existe un imperativo constitucional conforme al cual deben actualizarse los salarios, y cuyo desarrollo corresponde, a\u00f1o a a\u00f1o, a los \u00f3rganos de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado. Para ello se requiere (i) que de manera general, el legislador fije las pautas que gobiernan esa actualizaci\u00f3n, y dentro de las cuales es posible una flexibilidad en funci\u00f3n de los objetivos macroecon\u00f3micos; (ii) que el plan de desarrollo incorpore una previsi\u00f3n orientada a se\u00f1alar de qu\u00e9 manera el ajuste anual de los salarios de los servidores p\u00fablicos se inscribe dentro de las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica de la parte general del Plan; (iii) que en desarrollo del imperativo constitucional y dentro de los par\u00e1metros fijados por el legislador, cada a\u00f1o el gobierno disponga lo necesario para la actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos y (iv) que, cuando ello sea necesario, se argumenten suficientemente las razones por las cuales, de manera transitoria, debe acudirse al expediente de limitar el derecho a la actualizaci\u00f3n de los salarios, dentro de los extremos en los cuales ello resulta constitucionalmente admisible. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4622 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2003\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Esperanza Delgado Motoa \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA y Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la ciudadana Esperanza Delgado Motoa, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2003\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por Auto de 9 de mayo del a\u00f1o 2003, el magistrado ponente de reparto, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra admiti\u00f3 la demanda presentada, y orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Cuando la Corte deliber\u00f3 sobre la ponencia decidi\u00f3 no acoger la propuesta del magistrado sustanciador y design\u00f3 como nuevos ponentes a Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Debido a su extensi\u00f3n no se transcribe la ley demandada, para lo cual se remite al Diario Oficial No. 45.039 de 19 de diciembre de 2002. Se trata de la ley anual de presupuesto para vigencia fiscal de 2003, Ley 780 de 2002. La demanda recae sobre el art\u00edculo 2. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio de la ciudadana demandante, en la Ley 780 de 2002, el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica incurrieron en una omisi\u00f3n relativa, dado que no incluyeron las apropiaciones presupuestales suficientes para atender el aumento salarial de los servidores p\u00fablicos, en un monto por lo menos igual al \u00edndice de inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior. Dicha omisi\u00f3n produjo la vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y sus art\u00edculos 1, 2, 13, 22, 25, 53, 54, 85, 334, 366 y 373, as\u00ed como del art\u00edculo 7 del Pacto de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, el art\u00edculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, ambos aprobados por la Ley 74 de 1968, y el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por la Ley 16 de 1972. Para sustentar lo anterior, la demandante argument\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
2. La norma acusada, al realizar ajustes diferenciados entre los servidores p\u00fablicos, vulnera el derecho a la igualdad. Seg\u00fan la demanda, \u201cen la medida en que coloca a la gran mayor\u00eda de los trabajadores p\u00fablicos en condiciones de inferioridad, frente a los que son favorecidos con el reconocimiento.\u201d2 \u00a0<\/p>\n
3. En el escrito de acci\u00f3n de inconstitucionalidad, se considera que la omisi\u00f3n relativa tambi\u00e9n vulnera el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, pues desconoce el principio de movilidad del salario en virtud del cual el Estado debe velar por la conservaci\u00f3n de la capacidad adquisitiva de los trabajadores. En palabras del accionante, \u201cla referida omisi\u00f3n legislativa entra\u00f1a una violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 superior, que consagra el principio de la movilidad de todas las asignaciones de los trabajadores, en virtud del cual todos los patronos, tanto del sector p\u00fablico como del privado, deben reajustar peri\u00f3dicamente la remuneraci\u00f3n \u00a0de sus servidores, tomando en cuenta la inflaci\u00f3n ocurrida en el a\u00f1o anterior, de manera que se evite la disminuci\u00f3n efectiva de sus ingresos laborales\u201d.3 \u00a0<\/p>\n
4. Tambi\u00e9n se quebranta el art\u00edculo 22 de la Carta, en la medida en que la disminuci\u00f3n salarial real de los ingresos de los trabajadores, se convierte en un factor generador de pobreza que atenta contra la paz \u201cindividual, familiar y colectiva.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
5. As\u00ed mismo, son transgredidos los art\u00edculos 25 y 53 de la Constituci\u00f3n pues la norma afecta el derecho de los servidores p\u00fablicos a un trabajo en condiciones dignas y justas, lo cual les obstaculiza la posibilidad de atender sus necesidades vitales. \u00a0<\/p>\n
6. La disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 373 de la Carta. Esto, pues \u201cdesconoce el deber […] de intervenir en la econom\u00eda, por intermedio del Banco de la Rep\u00fablica, para conseguir el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, del cual lo descarga efectivamente la Ley acusada\u201d5 \u00a0<\/p>\n
7. De igual manera, la omisi\u00f3n aludida vulnera los \u201cdenominados \u00b4derechos sociales de los trabajadores\u00b4, que deben ser garantizados por el Estado en todo tiempo de modo que no pueden ser desmejorados o vulnerados por el Estado aun en tiempo de anormalidad institucional.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
8. La Ley 780 acusada tambi\u00e9n es contraria a los art\u00edculos 2, 334 y 366 \u201cporque la omisi\u00f3n en que incurri\u00f3 el Congreso desconoce los fines esenciales que debe perseguir el Estado, en el sentido de promover la prosperidad general y la participaci\u00f3n de las personas de menores ingresos en la vida econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n.\u201d7 \u00a0<\/p>\n
9. Adicionalmente, la demandante estima que la omisi\u00f3n relativa mencionada vulnera los art\u00edculos 12, 14 y 15 de la Ley 4\u00aa de 1992. Seg\u00fan el demandante, \u201clas referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneraci\u00f3n de los trabajadores sea digna, justa vital y m\u00f3vil.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
10. Por \u00faltimo, en t\u00e9rminos generales, la demandante afirma lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, seg\u00fan sus competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas p\u00fablicas, de conformidad con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, ello no puede hacerse a costa de los derechos m\u00ednimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas p\u00fablicas al obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que a los dem\u00e1s trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de sus ingresos.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, el demandante solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la norma, \u201cpor no tener validez jur\u00eddica, ya que va en contrav\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el ordenamiento jur\u00eddico dependiente de ella, porque los convenios de la OIT regulan los derechos fundamentales laborales.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS. \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Carlos Andr\u00e9s Guevara Correa, delegado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicit\u00f3 la exequibilidad de la Ley 780 acusada, considerando, en s\u00edntesis, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el interviniente, la Constituci\u00f3n establece que en materia salarial de los servidores p\u00fablicos, la competencia normativa es compartida entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional. As\u00ed, en concordancia con el numeral 19, inciso e) del art\u00edculo 150 superior, le corresponde al Gobierno, fijar el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos. A su vez, las disposiciones dictadas por el Gobierno deben ser acordes con la Ley Marco, Ley 4\u00aa de 1992, la cual \u201cprescribe los objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional proceda a establecer las escalas salariales y prestacionales de aquellos\u201d11. \u00a0<\/p>\n
2. De otra parte, el interviniente indica que para la programaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003, se tuvieron en cuenta los siguientes \u201ccriterios espec\u00edficos y disponibilidades reales\u201d12: \u201ci) la inclusi\u00f3n de las partidas de gasto de conformidad con lo establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto; ii) el acatamiento a la sentencia [\u2026] C-1064 de 2001 sobre incremento salarial de los servidores p\u00fablicos, iii) el cumplimiento de la Ley 617 de 2000, sobre racionalizaci\u00f3n de gasto.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
3. Respecto de los criterios econ\u00f3micos tenidos en cuenta para la programaci\u00f3n para la actual vigencia, el Ministerio de Hacienda afirm\u00f3 lo que se expone a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio de programaci\u00f3n presupuestal, realizado con el mayor rigor, deja en claro que para el a\u00f1o 2003, no se cuenta con ingresos corrientes para financiar el gasto de la Naci\u00f3n superiores al valor aforado en dicho proyecto; para salvar esta situaci\u00f3n habr\u00eda que aumentar el endeudamiento por encima del previsto en el Plan Financiero. La situaci\u00f3n del pa\u00eds, as\u00ed como la del entorno internacional, especialmente el latinoamericano, no permite aumentar de manera indiscriminada el endeudamiento como mecanismo de financiamiento.\u201d14 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cInterpretando de manera arm\u00f3nica los principios y criterios a los cuales debe supeditarse el gobierno nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial de los empleados p\u00fablicos, es evidente que la autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal ni de las restricciones existentes. \u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u2026en este orden de ideas, la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 fue aprobada por el Congreso de la Rep\u00fablica, con el supuesto de un aumento salarial basado en todos los criterios que trae la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley marco de salarios, y no solo con uno de sus criterios, en forma aislada y autom\u00e1tica, como lo ser\u00eda el incremento salarial fundado, \u00fanicamente, en el nivel general de precios de la econom\u00eda. Esa ley de presupuesto se basa en unas normas constitucionales y org\u00e1nicas que le dan la medida y el alcance que puede tener.\u201d 15 \u00a0<\/p>\n
4. En este orden de ideas, el interviniente afirma que al incrementar los salarios en concordancia con la disponibilidad presupuestal, se respeta el principio de legalidad. Al respecto afirma, \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejecutivo no podr\u00eda generar una obligaci\u00f3n salarial por encima de las apropiaciones que el Congreso le aprob\u00f3 como autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gasto. \u00a0<\/p>\n
La anterior afirmaci\u00f3n tiene fundamento en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al consagrar el principio de legalidad del gasto p\u00fablico en virtud del cual, no se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, es decir, s\u00f3lo pueden ser efectuados los gastos que se encuentren apropiados en la respectiva ley anual. \u00a0<\/p>\n
A su vez, el art\u00edculo 347 de nuestra Carta contiene el principio de universalidad del gasto, en el cual se establece la obligaci\u00f3n del Gobierno Nacional de incluir en el proyecto anual de presupuesto la totalidad de las apropiaciones que pretenda ejecutarse en una determinada vigencia fiscal, el cual propende por el efectivo control pol\u00edtico y operativo del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
\u2026es necesario precisar que no se garantizar\u00eda el principio del legalidad del gasto p\u00fablico si no existe la disponibilidad presupuestal. Este \u00faltimo instrumento, justamente busca que la correspondencia entre el gasto presupuestado y el ejecutado se logre durante la respectiva vigencia fiscal\u2026 se puede concluir entonces que habr\u00e1 disponibilidad cuando matem\u00e1ticamente exista diferencia entre el gasto presupuestado y el gasto realizado, cuyo saldo es la cantidad disponible para ser objeto de nuevos compromisos.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, el derecho a la igualdad conduce a un \u201caumento focalizado, en el salario de aquellos servidores p\u00fablicos que devengan menos de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (\u2026)\u201d18. \u00a0<\/p>\n
6. En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda afirma lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cen cuanto a (\u2026) los mandatos constitucionales [que] imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneraci\u00f3n de los trabajadores sea digna, vital y m\u00f3vil, (\u2026) se observa de la jurisprudencia (\u2026) que el poder adquisitivo real del salario no es absoluto; la pol\u00edtica salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia se adquieran, deben corresponder con la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada, por tal motivo y en aras de respetar los lineamientos gubernamentales, se debe ajustar a la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n (\u2026)\u201d19 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, con excepci\u00f3n de los apartes citados anteriormente encaminados a sostener que el derecho invocado no es absoluto, el Ministerio de Hacienda no desarroll\u00f3 argumento alguno para justificar el alcance de la limitaci\u00f3n al derecho a recibir una remuneraci\u00f3n m\u00f3vil de acuerdo a la variaci\u00f3n de las condiciones econ\u00f3micas ni el grado que deber\u00eda tener dicha limitaci\u00f3n en las escalas salariales medias y altas. Tampoco se indica cu\u00e1les son los par\u00e1metros para determinar el referente con el cual han de ajustarse los salarios ni su relevancia dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general del gobierno. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto No. 3264 de 25 de junio de 2003, el Procurador General de la Naci\u00f3n (E), Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, solicita la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002, \u201csalvo en cuanto se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico contenido en los art\u00edculos 25 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d Por lo mismo, insta al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica para que en sus \u00e1mbitos de competencia \u201csubsanen dentro de la presente vigencia fiscal la omisi\u00f3n referida, incluyendo las partidas necesarias para garantizar el derecho de todos los servidores p\u00fablicos al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como m\u00ednimo al porcentaje de la inflaci\u00f3n real causada en el a\u00f1o anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el Representante del Ministerio P\u00fablico, el problema que plantea la demanda es determinar si el legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n de car\u00e1cter relativo en la Ley 780 de 2002, \u201cal no presupuestar los rubros suficientes para cubrir el reajuste salarial diferenciado de los servidores p\u00fablicos en un monto por lo menos igual al \u00edndice de inflaci\u00f3n, certificado por la autoridad competente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Antes de proceder a su an\u00e1lisis, la Vista Fiscal aclara que si bien la demandante acusa la totalidad de la Ley 780 de 2002, los cargos de inconstitucionalidad se refieren exclusivamente al art\u00edculo 2 de la norma, por cuanto es \u00e9ste el que comprende las apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento y los gastos autorizados para la presente vigencia fiscal. Precisa tambi\u00e9n, recordando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que cuando se trata de demandas dirigidas contra la ley anual del presupuesto, no se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material porque \u201ci) la norma no es exactamente la misma, pues se trata del presupuesto de vigencias diferentes; ii) la circunstancia no es exactamente la misma por cambio de la n\u00f3mina; y iii) porque al tratarse de una omisi\u00f3n legislativa, no puede sostenerse que se ha reproducido el texto que la contiene.\u201d \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Procurador pasa a dilucidar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas de inconstitucionalidad cuando se acusa una omisi\u00f3n legislativa de car\u00e1cter relativo. Haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional, concluye que en el caso bajo estudio \u201cse trata, prima facie, de una omisi\u00f3n de car\u00e1cter relativo, pues se acusa la Ley 780 de 2002, no en cuanto a su contenido literal, sino por la omisi\u00f3n en que incurrieron, tanto el Gobierno Nacional como el Legislador, la cual impide el cumplimiento cabal de la obligaci\u00f3n constitucional de reajustar el salario para que \u00e9ste no pierda su poder adquisitivo.\u201d \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la Vista Fiscal hace un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con el car\u00e1cter m\u00f3vil del salario,20 y concluye que existe una regla jurisprudencial seg\u00fan la cual el gobierno tiene la obligaci\u00f3n de \u201creajustar el salario de todos los empleados p\u00fablicos por lo menos en el mismo porcentaje del \u00edndice de precios al consumidor del a\u00f1o inmediatamente anterior, quedando en libertad para realizar incrementos diferenciados por encima de este reajuste, en el cual s\u00ed puede establecer tratamientos diferenciales con fundamento en consideraciones de orden socioecon\u00f3mico.\u201d Se\u00f1ala adem\u00e1s el Procurador que a pesar de que en todas las sentencias se mantiene el derecho de los trabajadores p\u00fablicos a la movilidad del salario, \u201cen ellos no se ha mantenido constante un criterio para determinar dicha movilidad y garantizar o no un tratamiento igual a los trabajadores con relaci\u00f3n a la p\u00e9rdida del poder adquisitivo.\u201d \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, el representante del Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que de manera reiterada ha sostenido en todos los conceptos relacionados con el incremento salarial de los trabajadores al servicio del Estado, que la garant\u00eda efectiva de los trabajadores a un salario vital y m\u00f3vil, \u201cexige el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario, lo cual necesariamente implica el ajuste anual de los salarios, al menos en la misma variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor.\u201d La Vista Fiscal indica que no es admisible la justificaci\u00f3n de permitir la disminuci\u00f3n real de los ingresos de trabajadores, con el \u00fanico par\u00e1metro de ser superiores al promedio, pues tal criterio es, en su opini\u00f3n, \u201ccontrario al principio de igualdad, por cuanto la escala salarial de los trabajadores p\u00fablicos no representa una (…) situaci\u00f3n de privilegio frente a los otros trabajadores, sino que guarda proporci\u00f3n con la exigencia de unos requisitos relacionados con la experiencia, la capacitaci\u00f3n y la responsabilidad asignada, seg\u00fan el cargo.\u201d Aduce adem\u00e1s que \u201cno considera conveniente que para un grupo de trabajadores de ingresos medios, este derecho se convierta en una simple formalidad y que condenados por la libertad que la Corte ha dado al Gobierno, pierdan, como ha venido sucediendo en estos \u00faltimos a\u00f1os y de manera continua e indefinida, el poder adquisitivo de su salario.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n el representante del Ministerio P\u00fablico que \u201cla equivalencia entre capital y trabajo debe ser real y permanente y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajust\u00e1ndolo peri\u00f3dicamente de acuerdo con el comportamiento de la inflaci\u00f3n, pues de lo contrario no se contrarrestar\u00eda la p\u00e9rdida del poder adquisitivo ni se asegurar\u00eda que en t\u00e9rminos reales conserve su valor.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador \u201cest\u00e1 demostrado que la norma acusada parte del supuesto seg\u00fan el cual el Gobierno Nacional y el Legislador si bien se\u00f1alaron un rubro para garantizar el aumento salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser suficiente para contrarrestar la p\u00e9rdida de su poder adquisitivo y asegurar que en t\u00e9rminos reales conserve su valor, pues como se desprende del mismo mensaje presentado por el Presidente de la Rep\u00fablica, la reducci\u00f3n de los gastos de funcionamiento, se hizo, entre otros, sobre la base de un aumento salarial que no representa en ning\u00fan caso la variaci\u00f3n de la inflaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, solicita a la Corte revisar la posici\u00f3n fijada en la sentencia C-1064 de 2001, y regresar a la postura de la sentencia C-1433 de 2000, recogida en el salvamento de la sentencia del 2001. Para justificar esta solicitud, presenta los siguientes argumentos de fondo. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, recuerda los fundamentos del derecho constitucional a la movilidad del salario, contenida en el Pre\u00e1mbulo de la Carta y en los art\u00edculos 1, 25, 53 y 373 Superiores y se\u00f1ala que \u201cdesproteger de los trabajadores ante los efectos de la inflaci\u00f3n, genera el rompimiento del car\u00e1cter conmutativo de la relaci\u00f3n laboral, por cuanto el patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada a\u00f1o, lo que implica un enriquecimiento sin causa. (…) Dentro del actual r\u00e9gimen laboral, los trabajadores est\u00e1n asumiendo el costo de la inflaci\u00f3n durante un a\u00f1o ya que el reajuste s\u00f3lo se realiza en el a\u00f1o siguiente, es decir, siempre el salario est\u00e1 por debajo de su valor real.\u201d \u00a0<\/p>\n
En concepto del Procurador, \u201cno puede convertirse en costumbre el buscar apalancamiento de las finanzas p\u00fablicas en los recursos destinados a garantizar los derechos de los trabajadores\u201d, y por ello, solicita a la Corte \u201creiterar que el reajuste salarial debe hacerse por lo menos cada a\u00f1o, en el monto correspondiente por lo menos al \u00edndice de inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior, pero para todos los trabajadores.\u201d \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, indica el Procurador que la autonom\u00eda estatal para la fijaci\u00f3n de los salarios, est\u00e1 limitada por el deber de garantizar la efectividad de los derechos de los trabajadores. En ese sentido afirma que \u201csi bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar seg\u00fan sus competencias la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas p\u00fablicas, de conformidad con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, ello no puede hacerse a costa de los derechos m\u00ednimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas p\u00fablicas, al obligar sin ninguna raz\u00f3n que lo justifique, a un sector de recursos medios, a renunciar a sus derechos, mientras que a los dem\u00e1s trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de sus ingresos.\u201d \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la Vista Fiscal se\u00f1ala que la protecci\u00f3n del poder adquisitivo del salario tiene su fundamento en el derecho a la igualdad, por lo cual \u201csi se protege la p\u00e9rdida de poder adquisitivo de los altos funcionarios del Estado, debe colegirse que es contrario al esp\u00edritu de la Carta, dar un tratamiento discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos funcionarios; si se protege a quienes ya no est\u00e1n prestando sus servicios, cu\u00e1l es la justificaci\u00f3n para proteger a quienes actualmente est\u00e1n aportando el valor de su trabajo; si se les reconoce a los trabajadores menos calificados, cu\u00e1l ser\u00eda la justificaci\u00f3n para no reconocerlo a aquellos a quienes se les exige mayor calificaci\u00f3n, experiencia, mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias?\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador, \u201cel Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del deber impuesto por la Constituci\u00f3n, desconocieron que todos los asalariados para efectos del reajuste por inflaci\u00f3n, se encuentran en la misma situaci\u00f3n de hecho cual es la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por tanto, encontr\u00e1ndose todos en la misma situaci\u00f3n de hecho, no puede desfavorecerse sin justificaci\u00f3n objetiva a un sector de los trabajadores estatales, al desmejorar su situaci\u00f3n laboral, disminuyendo en t\u00e9rminos reales el valor de su trabajo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala el representante del Ministerio P\u00fablico, que sin desconocer \u201clas claras dificultades fiscales por las que atraviesa el pa\u00eds,\u201d considera que \u201cellas no eximen a los distintos \u00f3rganos estatales del cumplimiento de los preceptos superiores, m\u00e1s a\u00fan cuando no est\u00e1 demostrado que \u00e9stos hubiesen adoptado las medidas necesarias y suficientes para afrontar tales vicisitudes, y que indefectiblemente el \u00faltimo remedio fuese, precisamente, el no reconocimiento para algunos servidores estatales, del porcentaje total de p\u00e9rdida del poder adquisitivo de su salario.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Problema Jur\u00eddico y ausencia de cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
Para formular el problema jur\u00eddico que habr\u00e1 de resolver la Corte, se partir\u00e1 de los argumentos presentados en el curso del proceso. Estos se pueden sintetizar en dos preguntas: \u00a0<\/p>\n
– \u00bfIncurri\u00f3 el legislador en una omisi\u00f3n relativa inconstitucional al apropiar para la vigencia fiscal de 2003 una suma de sesenta y cinco billones seiscientos noventa y tres mil ochocientos treinta y nueve millones setecientos treinta y cuatro mil cuatrocientos seis pesos ($65,693,839,734,406) para cubrir los gastos de la Naci\u00f3n dado que seg\u00fan la demandante y el Procurador los recursos apropiados son insuficientes para ajustar todos los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados en la Ley 780 de 2002 en un porcentaje equivalente a la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2002? \u00a0<\/p>\n
– \u00bfEn qu\u00e9 condiciones y en qu\u00e9 grado puede ser limitado el derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario? \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de entrar a resolver estos dos problemas depende de que no exista cosa juzgada, como lo sostiene el Procurador. La Corte ha distinguido entre seguir un precedente y el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional.21 Si bien en la sentencia C-1064 de 2001 la Corte se dividi\u00f3 en este punto, ahora de manera un\u00e1nime se admite que respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, as\u00ed los problemas jur\u00eddicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Dijo la Corte entonces, y ahora lo reitera, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, a pesar de la semejanza entre los preceptos demandados en uno y otro caso, no es posible afirmar que existe cosa juzgada material. La comparaci\u00f3n espec\u00edfica del contenido de las disposiciones objeto de las demandas, las caracter\u00edsticas de la omisi\u00f3n cuestionada, y el contexto en el que una y otra fueron expedidas y aplicadas, impiden llegar a esa conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1.2.1. En primer lugar, la diferencia entre los objetos demandados es de tal naturaleza que ni siquiera es posible establecer una similitud entre las proposiciones normativas que ya fueron estudiadas por la Corte y las que ahora se analizan. Ha de tenerse presente que la ley de presupuesto tiene una vigencia anual, necesariamente distinta a la de a\u00f1os anteriores y, por lo tanto, el monto apropiado por el Gobierno Nacional en la Ley 628 para cumplir con los gastos incluso en materia de funcionamiento es distinto al se\u00f1alado en la Ley 547. El monto de la n\u00f3mina a pagar a los funcionarios p\u00fablicos este a\u00f1o es diferente pues la planta de personal ha variado y la pol\u00edtica salarial que cuestiona impl\u00edcitamente la demanda tambi\u00e9n ha sufrido cambios durante el \u00faltimo a\u00f1o, por mencionar tan s\u00f3lo algunos elementos de apreciaci\u00f3n que distinguen a los presupuestos del a\u00f1o 2000 y de 2001. \u00a0<\/p>\n
3.1.2.2. Adem\u00e1s, el contexto normativo en el que se expidieron una y otra ley ha cambiado apreciablemente. El art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, a manera de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de norma org\u00e1nica de presupuesto, podr\u00eda cambiar eventualmente el contexto jur\u00eddico de estudio de la ley presupuestal. As\u00ed, el marco normativo difiere al de otros a\u00f1os y ello crea \u00a0exigencias al propio Congreso de la Rep\u00fablica sometido a la ley org\u00e1nica de presupuesto a quien no podr\u00eda ped\u00edrsele, simple y llanamente, que aplique la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad o que viole las normas org\u00e1nicas del presupuesto22. La Corte, sin embargo, constata que el orden cronol\u00f3gico de aprobaci\u00f3n y publicaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de 2000, por un lado, y de la ley que contiene el art\u00edculo 92 citado, Ley 617 de 2000, por otro lado, muestra que el Congreso adopt\u00f3 ambas disposiciones dentro de una voluntad democr\u00e1tica com\u00fan dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un elemento del contexto jur\u00eddico y real que el juez constitucional no puede dejar de sopesar al analizar si se da el fen\u00f3meno de la cosa juzgada respecto de una ley anual de presupuesto.23 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.3. Adicionalmente, tal y como se anot\u00f3, cuando se pretende afirmar la existencia de cosa juzgada material es menester comprobar que la norma \u00a0objeto de la segunda demanda de inconstitucionalidad, a pesar de no ser una r\u00e9plica textual de aqu\u00e9lla que ya estudi\u00f3 la Corte, reproduce su contenido normativo, lo cual es imposible cuando lo que se alega es una omisi\u00f3n del legislador, pues en ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n24. Una omisi\u00f3n carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulaci\u00f3n de una materia determinada. Podr\u00eda arg\u00fcirse que las omisiones tienen un contenido normativo impl\u00edcito, v.gr., no regulan una materia. No obstante, esto es una barrera adicional a la identificaci\u00f3n de la similitud entre la omisi\u00f3n impl\u00edcita anterior y la nueva omisi\u00f3n impl\u00edcita. Por ejemplo, si dentro de los factores impl\u00edcitos se incluye la pol\u00edtica de reajuste salarial, es claro que la del a\u00f1o 2000 es significativamente diferente a la del a\u00f1o 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
Si bien no hay cosa juzgada tampoco en este caso, en el cual se juzgar\u00e1 parcialmente la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, ello no significa que no existan precedentes que la Corte ha de respetar en aras de la seguridad jur\u00eddica, de la confianza leg\u00edtima y del principio de igualdad que demandan de los jueces consistencia jurisprudencial, salvo razones poderosas para variar o rectificar la doctrina vigente. Por lo tanto, al resolver los problemas jur\u00eddicos mencionados la Corte seguir\u00e1 los precedentes sobre la materia, sin que ello impida tener en cuenta y sopesar las particularidades del presente caso. \u00a0<\/p>\n
3. S\u00edntesis del precedente que se seguir\u00e1 en el presente caso y se aplicar\u00e1 al nuevo contexto en que se inscribe el presupuesto de 2003. Precisi\u00f3n sobre la titularidad del derecho y el principio de progresividad \u00a0<\/p>\n
Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores p\u00fablicos cobijados por dicha ley (secci\u00f3n 3.1); al car\u00e1cter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con par\u00e1metros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos (secci\u00f3n 3.2); el juicio estricto de constitucionalidad aplicable en la materia dentro del cual las necesidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica tienen relevancia e importancia jur\u00eddica y se respeta un margen suficiente de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n a las autoridades competentes (secci\u00f3n 3.3); la admonici\u00f3n al Congreso y al Ejecutivo en el sentido de que ante la ausencia de par\u00e1metros legales espec\u00edficos para ponderar el derecho mencionado frente a las necesidades macroecon\u00f3micas y los requerimientos para preservar la sostenibilidad del gasto social, la Corte aplicar\u00e1 par\u00e1metros relevantes disponibles en lugar de dise\u00f1ar una f\u00f3rmula de incremento salarial (secci\u00f3n 3.4). Los elementos esenciales del precedente ser\u00e1n precisados, en especial el asunto atinente a la titularidad del derecho y a las implicaciones del principio de progresividad. Luego, se aplicar\u00e1n los criterios doctrinarios a la norma acusada en el presente proceso (apartado 5), que tiene un significado distinto a la juzgada en 2001 y se inscribe en un contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico diferente (apartado 4). A continuaci\u00f3n se exponen los aspectos del precedente constitucional que se reitera en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
3.1 El derecho a mantener el poder adquisitivo del salario \u00a0<\/p>\n
La Corte ha reconocido consistentemente en su jurisprudencia \u2013sentencias C-815 de 1999; C-1433 de 2000, C-1064 de 2001\u2013, la existencia del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario. \u201cEl inciso 1\u00ba del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece dentro de los principios fundamentales, que debe desarrollar el estatuto del trabajo, el derecho a una \u2018remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u2019. Este enunciado ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario25 …\u201d.26 \u00a0<\/p>\n
Este derecho constitucional consiste en el ajuste peri\u00f3dico del salario con el fin de contrarrestar la inflaci\u00f3n y asegurar que aqu\u00e9l en t\u00e9rminos reales conserve su valor, sin que ello impida que se decreten incrementos, m\u00e1s all\u00e1 de la actualizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n que cumple el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es garantizar el m\u00ednimo vital y m\u00f3vil a los trabajadores y a quienes de ellos dependen.27 \u00a0<\/p>\n
3.1.1 Fundamento de este derecho en el Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
El fundamento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se encuentra en la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 1, 2, 25, 53, 95-9 C.P.), de conformidad con los tratados y convenios internacionales sobre protecci\u00f3n al trabajo y al salario. En sentencia C-1064 de 2001 sostuvo sobre el particular la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c(U)na interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite en efecto afirmar que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social justo (Pre\u00e1mbulo y art\u00edculo 2), los principios fundamentales de Estado social de derecho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del Estado \u2013 entre ellos los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas \u2013 y el mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario. \u00a0<\/p>\n
Igual conclusi\u00f3n se impone de la interpretaci\u00f3n constitucional a la luz de los tratados y convenios internaciones de protecci\u00f3n al salario (art\u00edculo 93 inciso 2 C.P.). Es as\u00ed como los Convenios 95 y 99 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo relativos a la protecci\u00f3n del salario, aprobados respectivamente mediante las Leyes 54 de 1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual el derecho a un salario justo presupone el derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
No es necesario repetir en esta ocasi\u00f3n lo dicho en sentencias anteriores sobre el particular, para desarrollar lo sostenido en los p\u00e1rrafos citados. Lo pertinente es precisar qui\u00e9nes son los titulares de este derecho que el texto de la Constituci\u00f3n califica como uno de los \u201cprincipios m\u00ednimos fundamentales\u201d que ha de contener el estatuto del trabajo y que enuncia en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.\u201d (art\u00edculo 53, C.P.) \u00a0<\/p>\n
3.1.2 Titulares de este derecho y sus alcances \u00a0<\/p>\n
En el contexto del an\u00e1lisis de constitucionalidad de la Ley 780 de 2002, en particular de su art\u00edculo 2 acusado por no incluirse para la vigencia del 2003 las apropiaciones presupuestales suficientes para atender el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos, cabe resaltar que para efectos del presente proceso, el grupo de titulares del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario son todos los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por la mencionada ley, sin exclusi\u00f3n de los servidores de salarios medios y altos. Carece de sustento constitucional afirmar que, por el simple hecho de que el reajuste en t\u00e9rminos de la inflaci\u00f3n causada se ha llevado a cabo para los servidores p\u00fablicos de menores salarios y no as\u00ed a los de m\u00e1s de dos salarios m\u00ednimos, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario s\u00f3lo tiene como titulares a los servidores p\u00fablicos que perciben salarios bajos. Tal interpretaci\u00f3n confunde la titularidad del derecho con los alcances del mismo. En efecto, la Constituci\u00f3n no admite que se discrimine para efectos del reconocimiento de un derecho constitucional con base en el nivel salarial, pero s\u00ed permite que el alcance del derecho sea diferente dependiendo del nivel de la remuneraci\u00f3n salarial, entre otras razones, en virtud del principio de solidaridad (art\u00edculo 1 C.P.) y del principio de igualdad material (art\u00edculo 13 C.P.). \u00a0<\/p>\n
La Corte ha sostenido al analizar los alcances de un derecho constitucional que \u00e9stos dependen tanto de su contenido como de las circunstancias en que el derecho es invocado.28 En cuanto al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del m\u00ednimo vital y el car\u00e1cter anual de la movilidad. La Corte estima que el postulado de la \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u201d no conduce a un concepto formal de la movilidad del salario, precisamente por el hecho de que el aumento del salario depende de factores variables y m\u00faltiples que hablan en contra de un criterio tan s\u00f3lo nominal para su determinaci\u00f3n. Por el contrario, la movilidad del salario no puede ser entendida, para que sea efectiva (art. 2 CP), sino en un sentido real para responder a las variaciones de los factores de los cuales depende su capacidad adquisitiva.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las condiciones de su ejercicio, la Corte ha se\u00f1alado que, prima facie, las personas en escalas salariales bajas se encuentran en una situaci\u00f3n de mayor vulnerabilidad que las ubicadas en escalas salariales medias, las cuales asimismo est\u00e1n en una situaci\u00f3n diferente a las que devengan salarios altos. Frente a una eventual limitaci\u00f3n de sus derechos salariales, si bien todos los servidores cobijados por la ley acusada son titulares del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, el alcance de \u00e9ste debe ser mayor a medida que se desciende en la remuneraci\u00f3n del servidor p\u00fablico, ya que las personas de bajos salarios requieren de una mayor protecci\u00f3n. As\u00ed lo consider\u00f3 la Corte en sentencia C-1064 de 2001 al sostener que \u201cno todos los servidores p\u00fablicos se encuentran en la misma situaci\u00f3n salarial. Adem\u00e1s, existen grandes diferencias entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2 El car\u00e1cter limitable del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario \u00a0<\/p>\n
El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es ilimitado. En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido invariablemente que este derecho no es un derecho absoluto, como no lo es ning\u00fan derecho en un Estado Social y Democr\u00e1tico29. Manifest\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa conceptualizaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo espec\u00edfico de la doctrina seg\u00fan la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la pr\u00e1ctica su ejercicio efectivo. As\u00ed lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n cuando ha interpretado derechos de diversa naturaleza y contenido30.\u201d31 \u00a0<\/p>\n
\u201c(L)os derechos no pueden ser desconocidos mediante la simple invocaci\u00f3n del principio de inter\u00e9s general. En este orden de ideas es importante recordar la doctrina de la Corte en el sentido de que los \u201cderechos constitucionales no pueden entonces ser disueltos en un c\u00e1lculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos al criterio de las mayor\u00edas, ya que esos derechos son precisamente limitaciones al principio de mayor\u00eda y a las pol\u00edticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo\u201d32.\u201d \u00a0<\/p>\n
En particular con respecto al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinci\u00f3n ya reconocida en relaci\u00f3n con la limitaci\u00f3n diferenciada a tal derecho seg\u00fan se trate de servidores p\u00fablicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos. Para los servidores p\u00fablicos con salarios medios o superiores la limitaci\u00f3n del derecho puede ser mayor. En el mencionado fallo la Corte precis\u00f3 que el derecho de los primeros es \u201cintangible\u201d pese a las circunstancias econ\u00f3micas del pa\u00eds, en el sentido de gozar de una protecci\u00f3n constitucional reforzada, dejando en claro que la intangibilidad no supone un car\u00e1cter absoluto, idea contraria al car\u00e1cter limitable de los derechos. Sostuvo la Corte sobre el particular: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte se\u00f1ala que \u00e9ste tiene el car\u00e1cter de intangible en raz\u00f3n a la protecci\u00f3n constitucional reforzada que la Constituci\u00f3n les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el pa\u00eds en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. (…) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias actuales resulta intangible porque no debe ser tocado. No entra la Corte a elaborar una doctrina sobre las diferencias entre la naturaleza absoluta de un derecho y la funci\u00f3n intangible de un derecho. Es \u00e9sta una cuesti\u00f3n cuyo desarrollo no es necesario para resolver el problema jur\u00eddico planteado en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
En el caso de los servidores p\u00fablicos que devengan los salarios m\u00e1s altos la situaci\u00f3n es diferente. Por una parte, los elementos de juicio f\u00e1cticos apreciados por la Corte muestran que su situaci\u00f3n no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la poblaci\u00f3n, y por otra, el contexto jur\u00eddico indica que no se trata de sujetos que por su situaci\u00f3n, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protecci\u00f3n constitucional reforzada, como s\u00ed ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia citada, la intangibilidad no se relaciona con el car\u00e1cter absoluto del derecho, sino con la imposibilidad de limitarlo con base en razones comunes, dada su protecci\u00f3n constitucional reforzada. Adem\u00e1s, seg\u00fan el mencionado precedente, para los servidores p\u00fablicos de los m\u00e1s bajos ingresos se reconoci\u00f3 el derecho al aumento de su salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real, debiendo tenerse como \u201ccriterio preponderante la inflaci\u00f3n\u201d, salvo que se aduzcan razones de tal peso que un criterio diferente para realizar el aumento se justifique constitucionalmente. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, en materia de la exigencia de la debida justificaci\u00f3n de las medidas que inciden sobre los derechos, la jurisprudencia ha sido clara y consistente. Cuando una medida limita derechos de rango constitucional, sean o no fundamentales, su constitucionalidad depende de las razones o argumentos esgrimidos en defensa de la medida. Ello porque si bien los derechos no son absolutos, s\u00f3lo razones de suficiente peso y dimensi\u00f3n pueden justificar su limitaci\u00f3n, y de la fuerza de tales razones depende el grado en que el derecho pueda ser afectado en cada caso. En ello radica el car\u00e1cter argumentativo del debate en torno a la constitucionalidad de las leyes o normas con fuerza legal. Y no puede ser de otra forma en un sistema jur\u00eddico que pretende legitimidad y en el que el ejercicio del poder debe justificarse no simplemente en la voluntad de la autoridad competente para dictar la medida sino en el pleno respeto a los principios, derechos y deberes plasmados en la Constituci\u00f3n. Las razones y su peso dependen de un contexto f\u00e1ctico y normativo cambiante. Una misma raz\u00f3n puede no tener el mismo alcance y peso en un mismo tipo de controversia si el contexto f\u00e1ctico y normativo se ha modificado. \u00a0<\/p>\n
La presente sentencia encuentra que ni el gobierno ni el legislador presentaron razones que justificaran un cambio de criterio en relaci\u00f3n con el criterio para reajustar el salario a los servidores p\u00fablicos de bajos ingresos, por lo cual en el presente proceso la Corte se estar\u00e1 al precedente antes citado y proteger\u00e1 el poder adquisitivo real con fundamento preponderantemente en la inflaci\u00f3n. Ahora, como se expondr\u00e1 m\u00e1s adelante, en cuanto al par\u00e1metro a tener en cuenta en vista del cambio en el contexto normativo suscitado por la ley convocante del referendo (Ley 769 de 2003), la Corte se\u00f1alar\u00e1 un criterio m\u00e1s preciso siguiendo las decisiones adoptadas por el legislador en normas aplicables a la vigencia fiscal de 2003 (ver apartado 5.3). \u00a0<\/p>\n
3.3 Juicio estricto de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Un tercer elemento doctrinario que se reitera en esta oportunidad por la Corte es la aplicaci\u00f3n en el presente proceso de un juicio estricto de constitucionalidad. Esto porque la norma demandada ha sido cuestionada por afectar derechos constitucionales como el m\u00ednimo vital tanto de las personas que prestan un servicio al Estado como de sus familias.33 En este punto la Corte reitera la doctrina (3.3.1) y entra a precisar en qu\u00e9 condiciones puede ser limitado tal derecho (3.3.2). \u00a0<\/p>\n
3.3.1 En relaci\u00f3n con la intensidad del juicio a aplicar a la ley acusada, la Corte acoge el precedente seg\u00fan el cual: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de an\u00e1lisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse un juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitucionales como el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad.34\u201d35 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la razonabilidad de las limitaciones impuestas al derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario en el caso de los servidores p\u00fablicos, la Corte ha dejado en claro que ella se aprecia siguiendo tres pasos metodol\u00f3gicos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n adoptada por el Gobierno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin.36 \u00a0<\/p>\n
En el contexto de un elevado y sostenido d\u00e9ficit fiscal y de un crecimiento acelerado del endeudamiento de la Naci\u00f3n, existe un inter\u00e9s p\u00fablico real y concreto de superar esta situaci\u00f3n, por ejemplo, mediante la reducci\u00f3n de los gastos del Estado, lo cual comprende los gastos de personal. En dicho contexto, la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit es fin imperioso, tal como lo ha considerado el legislador en este caso seg\u00fan se refleja en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 y en la exposici\u00f3n de motivos correspondiente citada en el apartado 4.2 de esta sentencia. La anterior conclusi\u00f3n no significa un juicio de la Corte sobre la pol\u00edtica fiscal ni sobre sus bondades o fallas, lo cual escapa a la competencia de esta Corporaci\u00f3n.39 \u00a0<\/p>\n
3.3.1.2 Estudio del medio elegido por la medida. El segundo paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio empleado no est\u00e1 prohibido en el ordenamiento jur\u00eddico, pues as\u00ed el fin buscado sea leg\u00edtimo constitucionalmente, no es de recibo que sea alcanzado por un medio excluido del ordenamiento jur\u00eddico.40 Como lo sostuvo la Corte, \u201cel propio constituyente orden\u00f3 al Estado preferir las partidas presupuestales dirigidas al gasto p\u00fablico social, por encima de cualquiera otra, en una situaci\u00f3n en la que los recursos con que se cuenta no sean suficientes para cubrirlas todas de manera \u00f3ptima. Este mandato constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social de Derecho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones econ\u00f3micas cr\u00edticas. En conclusi\u00f3n, el medio empleado en este caso, no es un medio prohibido; es m\u00e1s, se trata del medio contemplado por el propio constituyente.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
3.3.1.3 Estudio de la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. El tercero y \u00faltimo paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto. En efecto, no basta con que el fin buscado sea imperioso y que el medio no est\u00e9 prohibido. Para justificar constitucionalmente la limitaci\u00f3n de derechos como los que se encuentran en juego, se requiere que el medio sea necesario para alcanzar el fin y que no sea desproporcionado.42 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la necesidad del medio escogido en el caso de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por efecto de la reducci\u00f3n de gastos de personal, la Corte precis\u00f3 que el juicio de necesidad en materia presupuestal adquiere unas connotaciones especiales puesto que la Corte no puede sustituir a las instancias pol\u00edticas competentes para fijar las pol\u00edticas econ\u00f3micas. Sostuvo la Corte sobre este punto lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cAunque usualmente se entiende que un medio es necesario si no existe otra v\u00eda alternativa menos gravosa para el derecho limitado, que sirva para alcanzar el fin propuesto, en materia presupuestal deben advertirse ciertas especificidades. No es competencia del juez constitucional entrar a concebir e imaginar todos los posibles cambios y caminos alternativos respecto a las partidas y rubros de la ley anual de presupuesto, con miras a saber si existen otras mejores formas de distribuir los recursos del Estado. Lo que debe verse, entonces, es el peso que tiene el medio seleccionado para llegar al fin imperioso, que en este caso consiste en cumplir con las finalidades sociales del Estado. As\u00ed pues, en materia presupuestal un medio se considera necesario cuando su peso es de tal magnitud, que es una condici\u00f3n necesaria para obtener el fin determinado, as\u00ed no sea a su vez condici\u00f3n suficiente, esto es, que requiera en todo caso la concurrencia de otros medios. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
No le compete indagar a la Corte si podr\u00edan limitarse tambi\u00e9n otros gastos para liberar recursos cuyo destino ser\u00eda la inversi\u00f3n p\u00fablica social. A lo antes dicho se suman los siguientes argumentos: primero, no es ese el objeto de este proceso que versa sobre la cuesti\u00f3n planteada en la demanda, v.gr. la partida para gastos de personal. Segundo, no le corresponde a la Corte efectuar una revisi\u00f3n integral de la ley de apropiaciones porque esa es tarea del Congreso de la Rep\u00fablica cuando le es presentado cada a\u00f1o el proyecto de ley de presupuesto. Tercero, en este punto, la comprobaci\u00f3n de la necesidad de destinar recursos a inversi\u00f3n social provenientes de gastos de personal no significa que \u00e9stos sean suficientes para atender la demanda por educaci\u00f3n, salud, servicios p\u00fablicos, solidaridad social, alimentaci\u00f3n y cuidado de indigentes, en fin, para alcanzar un orden social justo, y que por lo tanto no sea conducente efectuar ajustes en otros rubros con el mismo fin. Sin embargo, esa no es una decisi\u00f3n que competa a la Corte.\u201d43 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en lo que respecta a la proporcionalidad estricta de la medida se tiene que en el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes est\u00e1n mejor en la sociedad pueden ser llamados a apoyar a aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n o desprotecci\u00f3n, o en estado de marginaci\u00f3n. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores p\u00fablicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de no afectar al gasto p\u00fablico social.44 La Corte nuevamente subraya que \u201cla conclusi\u00f3n a la que se llega luego de hacer el juicio de proporcionalidad depende, como se dijo, del contexto econ\u00f3mico espec\u00edfico, lo cual significa que la justificaci\u00f3n de la limitaci\u00f3n es estrictamente temporal. No ser\u00eda entonces admisible limitar el derecho en cuesti\u00f3n, as\u00ed sea en aras de cumplir con el gasto social, en un contexto econ\u00f3mico en el que sea desproporcionada e innecesaria la limitaci\u00f3n. No se desprende de la Constituci\u00f3n que los trabajadores sean los \u00fanicos, ni mucho menos los primeros, que deban ser solidarios con los m\u00e1s desvalidos.\u201d45 \u00a0<\/p>\n
Con base en las premisas anteriores, la Corte procede a ratificar igualmente la doctrina respecto de las condiciones de la limitaci\u00f3n del derecho, pero entra a precisar en qu\u00e9 medida puede ser limitado tal derecho (3.3.2). Como se ver\u00e1 en la aplicaci\u00f3n de esta doctrina en el presente proceso (apartado 5), en el caso sub examine, que se inscribe en un contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico distinto (apartado 4), se precisan los l\u00edmites del derecho a partir de nuevos par\u00e1metros no existentes cuando se profiri\u00f3 la mencionada sentencia. \u00a0<\/p>\n
3.3.2 Condiciones b\u00e1sicas de la limitaci\u00f3n proporcionada del derecho: precisiones sobre la temporalidad y la progresividad \u00a0<\/p>\n
Para el an\u00e1lisis de la proporcionalidad en sentido estricto de la limitaci\u00f3n a este derecho, la Corte ha indicado dos criterios orientadores: la temporalidad y la progresividad. A continuaci\u00f3n se recuerda lo dicho al respecto en la sentencia C-1064 de 2001 (3.3.2.1) y luego se precisa el significado de estos criterios cuando de manera continua, a\u00f1o tras a\u00f1o, dicho derecho es limitado (3.3.2.2). Tales precisiones apuntan a indicar las condiciones en las cuales la limitaci\u00f3n no ser\u00eda considerada excesiva, mientras no se esgriman razones poderosas en sentido diverso. \u00a0<\/p>\n
3.3.2.1 En sentencia C-1064 de 2001 la Corte sostuvo en relaci\u00f3n con las condiciones de limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, debe decirse que se trata de una limitaci\u00f3n y no de una restricci\u00f3n o anulaci\u00f3n del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos que m\u00e1s devengan puede ser limitado pero no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer alg\u00fan porcentaje de aumento salarial, en t\u00e9rminos nominales, a dichos servidores. Surgen entonces dos interrogantes, cu\u00e1ndo debe hacerse el aumento y de cu\u00e1nto debe ser. \u00a0<\/p>\n
La respuesta a la primera cuesti\u00f3n surge de la norma demandada y de lo pedido por el demandante. La ley de presupuesto es anual46 y la vigencia fiscal que \u00e9sta regula es la comprendida entre el 1 de Enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001. Los incrementos salariales en el sector p\u00fablico tambi\u00e9n tienen una dimensi\u00f3n temporal anual en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 4 de la Ley 4 de 1992 (Ley marco de salarios).47 Adem\u00e1s, esta Corte en la sentencia C-710 de 1999, anteriormente analizada, defini\u00f3 el derecho a la movilidad salarial como un derecho que comprende por lo menos reajustes anuales, as\u00ed estos no se efect\u00faen integralmente dentro de los primeros d\u00edas del a\u00f1o calendario respectivo. \u00a0<\/p>\n
La respuesta a la segunda cuesti\u00f3n, como se dijo, no puede ser una cifra exacta, lo cual no le compete a la Corte, sino que \u00e9sta ha de consistir en el se\u00f1alamiento de los criterios constitucionales que deben ser observados para que los \u00f3rganos competentes la puedan fijar. Los dos primeros criterios son equidad y progresividad (…). \u00a0<\/p>\n
El otro criterio que se ha de tener en cuenta para determinar el monto en que se puede limitar el derecho en cuesti\u00f3n, de cada uno de los servidores que devengan por encima del promedio ponderado mencionado, es el de la proporcionalidad, como lo ha sostenido la Corte respecto de las limitaciones a los derechos en general (…). \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, todos los servidores p\u00fablicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y econ\u00f3mico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocer\u00edan los principios de equidad y progresividad. Adem\u00e1s, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la \u00f3rbita de la Corte se\u00f1alar porcentajes espec\u00edficos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes (…). \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la limitaci\u00f3n del derecho es razonable en el contexto jur\u00eddico y real analizado. Ello es importante porque denota la naturaleza temporal de la limitaci\u00f3n: esta es constitucionalmente aceptable mientras se den las condiciones que la justifican. Obviamente, no se puede pronunciar la Corte sobre si dicha limitaci\u00f3n ser\u00eda razonable en un contexto diferente. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que las condiciones de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos deben respetar el principio de proporcionalidad de tal forma que no se desconozca el n\u00facleo esencial del derecho. Ser\u00eda desproporcionada una limitaci\u00f3n que manifiestamente comprometiera el m\u00ednimo vital de los asalariados p\u00fablicos y de sus familias puesto que la funci\u00f3n social del salario se ver\u00eda completamente recortada. Semejante limitaci\u00f3n ser\u00eda desproporcionada por excesiva. Ahora bien, entre menor sea el salario, prima facie, menor es la capacidad para soportar una limitaci\u00f3n de dicho derecho. De ah\u00ed que la Corte haya se\u00f1alado que respecto de los salarios bajos el ajuste debe mantener el poder adquisitivo y que respecto de los salarios medios y altos la limitaci\u00f3n admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad econ\u00f3mica, menor sea el grado de la limitaci\u00f3n. Esto es especialmente relevante para respetar el n\u00facleo esencial del derecho de quienes devengan salarios medios. Advierte la Corte que el principio de progresividad no tiene un alcance circunscrito al \u00e1mbito tributario. En efecto, la progresividad de las cargas que se imponen en relaci\u00f3n a la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se justifica en los principios de solidaridad, \u00a0(art\u00edculo 1 de la C.P.) y de igualdad sustancial, (art\u00edculo 13 de la C.P.). Seg\u00fan tales principios, quienes m\u00e1s tienen o reciben, tienen mayor capacidad de contribuir, no solo a financiar los gastos del Estado (art\u00edculos 95 y 363 C.P.), sino tambi\u00e9n a soportar en mayor medida limitaciones a sus derechos de contenido socio-econ\u00f3mico si ello fuere necesario para mantener o crear las condiciones que permitan que el Estado cumpla sus fines sociales, en especial respecto de los menos favorecidos. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los salarios altos la prohibici\u00f3n de limitaciones excesivas a los derechos tambi\u00e9n hace pertinente la aplicaci\u00f3n del principio de progresividad. Sin embargo, no es claro si el aumento en las \u00faltimas escalas salariales superiores, puede ser \u00ednfimo o si ello desconocer\u00eda el n\u00facleo esencial del derecho. A primera vista esto depende de m\u00faltiples variables. Por ejemplo, si a los salarios m\u00e1s altos se les aumenta cinco puntos por encima \u00a0de la inflaci\u00f3n causada un a\u00f1o determinado y el a\u00f1o siguiente estos son ajustados cinco puntos por debajo de la inflaci\u00f3n causada, siendo \u00e9sta del 6%, en dicho a\u00f1o el ajuste habr\u00e1 sido m\u00ednimo \u2013 del 1% respecto de la inflaci\u00f3n causada en ese a\u00f1o \u2013 pero en el lapso de los dos a\u00f1os, por el contrario, el ajuste probablemente habr\u00eda correspondido a una proporci\u00f3n que mantiene el poder adquisitivo del salario en relaci\u00f3n con la evoluci\u00f3n de la inflaci\u00f3n. En esas condiciones y en ese marco temporal, no se podr\u00eda concluir que un ajuste bajo desconoci\u00f3 el n\u00facleo esencial del derecho. Por el contrario, en un ejemplo diverso en el cual los ajustes anuales en las escalas salariales superiores sea cercano a cero en un contexto de inflaci\u00f3n elevada, en pocos a\u00f1os el salario real probablemente sufrir\u00eda un deterioro tan grande, que se afectar\u00eda el derecho al m\u00ednimo vital a\u00fan de servidores p\u00fablicos, situados en las escalas salariales superiores. No le corresponde a la Corte se\u00f1alar un piso fijo e inamovible que, independientemente del contexto econ\u00f3mico y de la evoluci\u00f3n de la pol\u00edtica salarial, impida que se afecte el n\u00facleo esencial del derecho para tales servidores p\u00fablicos. Sin embargo, s\u00ed compete a la Corte precisar que a\u00fan la limitaci\u00f3n del derecho en las escalas salariales superiores ha de respetar el principio de proporcionalidad que proh\u00edbe los excesos. \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n de cu\u00e1ndo el grado de limitaci\u00f3n del derecho en las escalas salariales superiores es desproporcionada y desconoce el n\u00facleo esencial del derecho se habr\u00e1 de apreciar caso por caso, dentro de un marco temporal que rebasa la anualidad y partiendo de la premisa de que en tales escalas son admisibles las mayores limitaciones del derecho. Para la vigencia fiscal de 2003, en el apartado 6 de esta sentencia la Corte se\u00f1alar\u00e1 un par\u00e1metro habida cuenta de que en las normas vigentes y en las intervenciones en defensa de la norma acusada no se ha indicado ning\u00fan criterio. \u00a0<\/p>\n
No es admisible, por ejemplo, que la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario sea una limitaci\u00f3n permanente y llegue hasta el punto de hacer nugatorio el derecho. As\u00ed, por ejemplo, la decisi\u00f3n de limitar el referido derecho en forma indefinida en un contexto inflacionario ser\u00eda desproporcionada y es, en consecuencia, contraria a los principios constitucionales de protecci\u00f3n al trabajo y a la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil de los trabajadores (art\u00edculos 25 y 53 de la Constituci\u00f3n). No constituye una limitaci\u00f3n razonable la disminuci\u00f3n indefinida del poder adquisitivo del salario sin justificaci\u00f3n objetiva que sustente la continuidad de la misma a pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jur\u00eddico relevante. Ello podr\u00eda restringir su n\u00facleo esencial. Por lo tanto, es inconstitucional la pol\u00edtica p\u00fablica encaminada a permitir que disminuya indefinidamente el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
3.3.2.2.1 Como se dijo, la primera condici\u00f3n en que puede limitarse el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos se relaciona con un criterio temporal, a saber, la transitoriedad de la limitaci\u00f3n. Una segunda condici\u00f3n tiene que ver con el principio de progresividad de tal manera que los salarios m\u00e1s altos reciban proporcionalmente una limitaci\u00f3n mayor y los salarios m\u00e1s bajos sean los menos afectados. Por su parte, el grado constitucionalmente admisible de la limitaci\u00f3n tiene que ver con que \u00e9sta tienda a disminuir dentro de las vigencias temporales de tal forma que sea claro que la pol\u00edtica p\u00fablica en materia de salarios de los servidores p\u00fablicos no est\u00e1 orientada a permitir la ca\u00edda indefinida del salario real, sino por el contrario apunta a crear las condiciones para que \u00e9ste conserve su poder adquisitivo en forma plena. \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a precisar la relaci\u00f3n entre progresividad y temporalidad, habida cuenta de que esta no es la primera vez que se limita dicho derecho. En efecto, a\u00f1o tras a\u00f1o ha venido siendo limitado, lo cual plantea la cuesti\u00f3n de determinar cu\u00e1les son los alcances de la condici\u00f3n de temporalidad, anteriormente mencionada, y si el principio de progresividad es suficiente para evitar la afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial del derecho. Estas precisiones parten en todo caso de la premisa de que las circunstancias en que se justifica limitar el derecho pueden durar varios a\u00f1os y que su persistencia no depende exclusivamente de la bondad de las pol\u00edticas p\u00fablicas que adoptan las autoridades competentes para superarlas o conjurarlas, ya que pueden obedecer a variables econ\u00f3micas y pol\u00edticas que escapan al control de las autoridades. Esta premisa invita a reconocer un margen suficiente de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n a las autoridades competentes, en especial al Congreso y al Ejecutivo nacional. \u00a0<\/p>\n
La limitaci\u00f3n al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos debe ser transitoria e incluir medidas para proteger a los servidores p\u00fablicos de menor ingreso. Sobre las condiciones de dicha limitaci\u00f3n en el contexto de graves dificultades financieras y presupuestarias por las que atraviesa un pa\u00eds y que llevan a sus autoridades p\u00fablicas a adoptar medidas de ahorro fiscal, la Corte ya se ha pronunciado este a\u00f1o en extenso. El que dicho pronunciamiento se haya efectuado con motivo del control de un procedimiento de reforma constitucional no le resta importancia sino que por el contrario le confiere mayor alcance dado que respecto de la ley acusada en el presente proceso el control constitucional es tanto procedimental como material. Sostuvo la Corte en relaci\u00f3n con el numeral 14 del referendo incorporado en la Ley 796 de 2003, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDado que este mecanismo de ahorro (el numeral 14 del referendo) afecta, por igual, a los empleados p\u00fablicos y los trabajadores oficiales, podr\u00eda sostenerse que se restringe, de manera contraria a los convenios 98, 151 y 154 de la O.I.T. \u2013 ratificados por Colombia-, el derecho a la negociaci\u00f3n colectiva. Igualmente podr\u00eda considerarse que esa norma afecta la protecci\u00f3n al salario, conforme a los est\u00e1ndares internacionales. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la Corte considera que no existe vulneraci\u00f3n a la protecci\u00f3n del salario, pues el Protocolo de San Salvador y el PIDESC establecen que los Estados deben asegurar a los trabajadores una remuneraci\u00f3n que permita una vida digna a los trabajadores y sus familias48. Igualmente, los Convenios de la OIT prev\u00e9n la existencia y protecci\u00f3n del salario m\u00ednimo49. Sin embargo, no existe ninguna disposici\u00f3n expresa que impida a los Estados, para enfrentar situaciones de crisis, congelar temporalmente los salarios de los trabajadores, obviamente dentro de criterios de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Con todo, tanto el Comit\u00e9 de Libertad Sindical, como la Comisi\u00f3n de Expertos de la O.I.T., han admitido la posibilidad de adoptar medidas unilaterales consistentes en congelamiento y fijaci\u00f3n de topes salariales, por razones financieras, siempre y cuando se trate de medidas temporales y que brinden protecci\u00f3n a los sectores salarialmente m\u00e1s d\u00e9biles. As\u00ed, en el Estudio General de 1994 sobre negociaci\u00f3n colectiva, la Comisi\u00f3n de Expertos se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c260. Un n\u00famero creciente de gobiernos, convencidos de que la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de sus pa\u00edses exig\u00eda la aplicaci\u00f3n de pol\u00edticas de estabilizaci\u00f3n, han adoptado, especialmente en los \u00faltimos a\u00f1os, medidas destinadas a restringir o impedir la libre determinaci\u00f3n de los salarios mediante la negociaci\u00f3n colectiva, sobre todo en el sector de la administraci\u00f3n p\u00fablica. A este respecto, la Comisi\u00f3n debe recordar que si, en aras de una pol\u00edtica de estabilizaci\u00f3n econ\u00f3mica o de ajuste estructural, es decir, por imperiosos motivos de inter\u00e9s econ\u00f3mico nacional, un gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociaci\u00f3n colectiva, esa restricci\u00f3n debe aplicarse como medida de excepci\u00f3n, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un per\u00edodo razonable e ir acompa\u00f1ada de garant\u00edas destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que pueden resultar m\u00e1s afectados.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Comisi\u00f3n de Libertad Sindical ha indicado que: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Comisi\u00f3n toma nota enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en per\u00edodos de estancamiento econ\u00f3mico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisi\u00f3n considera que las autoridades deber\u00edan privilegiar en la mayor medida posible la negociaci\u00f3n colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en raz\u00f3n de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deber\u00edan aplicarse durante per\u00edodos limitados y tener como fin la protecci\u00f3n del nivel de vida de los trabajadores m\u00e1s afectados. En otras palabras, deber\u00eda encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonom\u00eda de las partes en la negociaci\u00f3n y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.\u201d50 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales ha admitido que los procesos de ajuste econ\u00f3mico pueden implicar ciertas restricciones y regresiones en los alcances de satisfacci\u00f3n de esos derechos, las cuales son leg\u00edtimas, siempre y cuando los Estados muestren la necesidad y proporcionalidad de esas medidas, tomando en cuenta el conjunto de los derechos protegidos, y siempre y cuando las autoridades tomen medidas para proteger a los sectores m\u00e1s vulnerables de la sociedad51. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que la propuesta de articulado ha contemplado un mecanismo restrictivo del ejercicio del derecho de negociaci\u00f3n colectiva. Empero, tales restricciones cumplen cabalmente los requisitos impuestos por los organismos internacionales de control en este campo, que demandan que se trate de medidas temporales, que se garantice protecci\u00f3n de los derechos de los trabajadores con posiciones salariales d\u00e9biles y se respeten condiciones de equidad. Como ya se indic\u00f3, la propuesta congela por 2 a\u00f1os los salarios, cumpli\u00e9ndose el requisito de temporalidad. Se protege a los sectores m\u00e1s d\u00e9biles al excluir de la medida los salarios inferiores a 2 salarios m\u00ednimos legales mensuales y, finalmente, se contempla una f\u00f3rmula de equidad, consistente en autorizar ajustes si se presentan fen\u00f3menos inflacionarios que minen la capacidad adquisitiva del salario.\u201d52(subrayado agregado al texto) \u00a0<\/p>\n
3.3.2.2.2 En lo atinente al par\u00e1metro temporal de la limitaci\u00f3n del derecho, se detiene la Corte sobre la cuesti\u00f3n de c\u00f3mo es posible determinar el marco temporal en el cual se justifica una limitaci\u00f3n transitoria del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, cuando los ciclos econ\u00f3micos dependen de m\u00faltiples factores que es ilusorio prefijar jur\u00eddicamente, y m\u00e1xime cuando los salarios responden a condiciones reales en un mercado cambiante. \u00a0<\/p>\n
En principio ello parece imposible. No obstante, en un plano jur\u00eddico, se advierte que la Constituci\u00f3n se basa en vigencias determinadas: cuatro a\u00f1os para las autoridades \u2013Congreso (art\u00edculo 132 C.P.) y Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 190 C.P.)\u2013 que definen la pol\u00edtica salarial de los servidores p\u00fablicos, lo cual se refleja en que los planes sean cuatrienales (art\u00edculo 339 a 341 C.P.). Dentro de esos per\u00edodos de orden pol\u00edtico-institucional, el presupuesto obedece a un lapso menor, generalmente de un a\u00f1o, que es la vigencia de la ley anual de presupuesto (art\u00edculo 346 C.P.). El gobierno cuenta entonces con dos instrumentos de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica con vigencias temporales diferentes que son relevantes en esta materia: la ley cuatrienal del plan y la ley anual de presupuesto. Dentro de estos par\u00e1metros institucionales temporales se definen las pol\u00edticas p\u00fablicas, las cuales no son r\u00edgidas sino que pueden variar seg\u00fan las circunstancias cambiantes y las alteraciones en las prioridades de gobierno. \u00a0<\/p>\n
Por ello, la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto nacional puede evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las pol\u00edticas no solo macroecon\u00f3micas sino tambi\u00e9n sociales y de reforma de la administraci\u00f3n p\u00fablica, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para dise\u00f1ar e implementar dicha pol\u00edtica salarial, as\u00ed como para determinar su importancia dentro de objetivos m\u00e1s amplios. De tal manera que a tales autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de salarios de los servidores p\u00fablicos, por ejemplo, dentro de un pol\u00edtica de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica y el cumplimiento de las metas de la pol\u00edtica social. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en una democracia, el ejercicio de esa competencia jur\u00eddica pasa por la justificaci\u00f3n de medidas concretas ante el Congreso de la Rep\u00fablica cuando se presenta el proyecto de ley anual de presupuesto y, en un plano m\u00e1s general pero en una perspectiva temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo. \u00a0Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberaci\u00f3n p\u00fablica sobre la pol\u00edtica salarial aplicable a los servidores p\u00fablicos dentro del marco de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, por ejemplo, en relaci\u00f3n con su importancia relativa dentro de una disminuci\u00f3n del gasto p\u00fablico o una racionalizaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, cada a\u00f1o al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta pol\u00edtica indicando los fines que la sustentan, las par\u00e1metros que orientar\u00e1n dicha limitaci\u00f3n y la magnitud de la misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificaci\u00f3n la forma como se inscribe dicha pol\u00edtica salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera sistem\u00e1tica e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la Carta, como ya se anot\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Esta justificaci\u00f3n en el foro p\u00fablico no solo enriquece la deliberaci\u00f3n p\u00fablica y promueve la armonizaci\u00f3n de la pol\u00edtica salarial del sector p\u00fablico con los dem\u00e1s objetivos del plan de desarrollo, sino que tiene relevancia jur\u00eddica en el evento en que la ley anual de presupuesto sea demandada puesto que el peso de las razones para limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos cobijados por dicha ley determina los alcances del derecho as\u00ed como la razonabilidad de la limitaci\u00f3n. Muchas razones pol\u00edticas esgrimidas ante el Congreso carecen de relevancia jur\u00eddica, pero no es intrascendente desde el punto de vista constitucional que las decisiones hayan sido tomadas despu\u00e9s de una deliberaci\u00f3n p\u00fablica amplia, participativa y transparente ni que los argumentos constitucionales invocados en defensa de una norma no sean construidos a posteriori. \u00a0<\/p>\n
3.3.2.2.3 Ahora bien: desde el punto de vista de la temporalidad, una cosa es la limitaci\u00f3n ocasional e inusual del derecho y otra su afectaci\u00f3n frecuente, a\u00f1o tras a\u00f1o. El impacto de la limitaci\u00f3n en el segundo caso variar\u00e1 de acuerdo con m\u00faltiples factores, pero a primera vista parece m\u00e1s gravosa una limitaci\u00f3n que se repite en a\u00f1os consecutivos. Y lo es a\u00fan m\u00e1s, una afectaci\u00f3n que es cada a\u00f1o mayor, en el sentido de que la diferencia en el porcentaje de ajuste – tomando como referencia la inflaci\u00f3n – en el a\u00f1o siguiente es superior a dicha diferencia en el a\u00f1o inmediatamente anterior. Por eso se ha dicho que la medida legislativa que limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho. \u00a0<\/p>\n
Cu\u00e1l ha de ser el ajuste necesario, cada a\u00f1o consecutivo, es una decisi\u00f3n que compete al Congreso y al Ejecutivo, despu\u00e9s de considerar los factores pol\u00edticos y las variables econ\u00f3micas que estimen relevantes. No obstante, en el plano jur\u00eddico toda limitaci\u00f3n a un derecho constitucional debe ser justificada y a medida que la limitaci\u00f3n del derecho sea mayor, las razones para demostrar su admisibilidad constitucional se tornan igualmente m\u00e1s exigentes. Hasta la fecha, no se han esgrimido razones de esa entidad ni existe una norma permanente que obligue a afectar en mayor grado el derecho de los servidores p\u00fablicos para lograr fines constitucionales que de otro modo ser\u00edan inalcanzables, en las condiciones que se\u00f1ale la propia ley. Sin embargo, la limitaci\u00f3n al derecho analizada en el presente proceso, por el solo hecho de estar antecedida por pol\u00edticas de ajuste salarial restrictivas, tiene una incidencia mayor en el derecho mencionado. A esto se suma, que como se mostrar\u00e1 en el apartado 4.2 de esta sentencia, el gobierno advirti\u00f3 al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 que el ajuste ser\u00eda comparativamente m\u00e1s gravoso que el de los a\u00f1os anteriores, sin justificar por qu\u00e9 ello deber\u00eda ser as\u00ed. Por lo tanto, en ausencia de razones poderosas en sentido contrario, como se advirti\u00f3 en la jurisprudencia, la limitaci\u00f3n tiene que tender a ser menor a\u00f1o tras a\u00f1o durante la vigencia de la ley del plan del cuatrienio del respectivo gobierno; de lo contrario, la reducci\u00f3n del salario real se convierte en una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter inconstitucional por estar encaminada siempre y de manera indefinida a permitir la reducci\u00f3n del valor del salario hasta hacer nugatorio el derecho mencionado. \u00a0<\/p>\n
La mencionada limitaci\u00f3n no constituye una deuda que adquiere el Estado con cada servidor p\u00fablico y en cuya virtud deba reembolsarle lo no reajustado al final de un determinado periodo. Se trata de un ahorro fiscal para asegurar la sostenibilidad del gasto social en contextos de d\u00e9ficit fiscal elevado y endeudamiento p\u00fablico alto. Por lo mismo, no hay retroactividad del pago de lo dejado de percibir por parte de los servidores p\u00fablicos que ven limitado su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. No se compadece con las justificaciones de la limitaci\u00f3n del derecho – que son de orden macroecon\u00f3mico atinentes a la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal y buscan proteger la sostenibilidad de la pol\u00edtica de gasto social – convertir la limitaci\u00f3n general del derecho en una deuda individual con cada servidor p\u00fablico que \u00e9ste puede cobrar al final del cuatrienio y de manera retroactiva. Por lo dem\u00e1s, esto ir\u00eda en contra de los propios fines imperiosos que justifican la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios puesto que las implicaciones de un ajuste en los gastos de personal para compensar, en un solo momento, la eventual reducci\u00f3n del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos representar\u00eda una carga fiscal adicional que podr\u00eda llegar a ser muy significativa e, inclusive, podr\u00eda afectar gravemente el gasto p\u00fablico social y ser contraproducente a la luz de los mismos fines macroecon\u00f3micos que la justificaron. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, subraya la Corte que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe que el fin de la pol\u00edtica p\u00fablica relativa a los salarios p\u00fablicos sea permitir que estos tiendan ilimitadamente a perder poder adquisitivo. Por el contrario, del art\u00edculo 53 y de las normas concordantes con \u00e9ste se deduce que el derecho constitucional comprende mantener el poder adquisitivo. El que dicho derecho sea limitable no significa que el fin de las pol\u00edticas p\u00fablicas pertinentes no deba tender a su plena realizaci\u00f3n. La cuesti\u00f3n de cu\u00e1l es el medio m\u00e1s oportuno para alcanzar esta meta es objeto de leg\u00edtimas controversias y no le corresponde a la Corte decidir cu\u00e1l de todas las posiciones es m\u00e1s o menos conveniente. Ese debate ha sido confiado por el constituyente a otros foros. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva din\u00e1mica, las autoridades responsables de dise\u00f1ar la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica disponen de un margen prima facie suficiente para lograr los objetivos que ellas mismas se hayan trazado. Por ejemplo, alcanzar las metas de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal o disminuir la inflaci\u00f3n, objetivos respecto de los cuales \u00e9stas podr\u00edan estimar que es necesario ajustar los salarios de los servidores p\u00fablicos en escalas medias y altas por debajo de la inflaci\u00f3n causada y teniendo como referente la inflaci\u00f3n proyectada. Anualmente y al cabo de cada cuatrienio, en el debate p\u00fablico se evaluar\u00e1n los m\u00e9ritos de las pol\u00edticas respectivas como corresponde en una democracia. \u00a0<\/p>\n
3.4. La delimitaci\u00f3n de los alcances del derecho seg\u00fan el contexto macroecon\u00f3mico y jur\u00eddico: el silencio del legislador y la prudencia judicial \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Las premisas mencionadas conducen a que el juez constitucional sea prudente al momento de juzgar normas que materialicen la pol\u00edtica salarial fijada por las autoridades competentes, sin que los silencios u omisiones de estas autoridades, patentes en el presente caso como se ver\u00e1, le impidan defender la Constituci\u00f3n ni garantizar el goce efectivo de los derechos de contenido socioecon\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
Si bien el legislador es el primer llamado a delimitar los alcances de estos derechos respetando su n\u00facleo esencial y propendiendo por su realizaci\u00f3n concreta, la Corte constata que el Congreso no ha ejercido dicha competencia a pesar de que en el \u00faltimo fallo sobre el tema se puso de manifiesto que mientras el legislador no abordara las cuestiones dif\u00edciles al respecto, la Corte se ver\u00eda avocada a hacerlo caso por caso, cuando las normas correspondientes fueran demandadas. \u00a0<\/p>\n
En un ac\u00e1pite de la sentencia C-1064 de 2001 se advirti\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.2.3. Constataci\u00f3n de la falta de desarrollo legislativo e inmunidad de los derechos. \u00a0<\/p>\n
Como ya se mencion\u00f3, la Corte constata que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n relativo, entre otras materias, al salario m\u00ednimo vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha adoptado las reformas a la Ley 4 de 1992, ley marco para la fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, con el fin de desarrollar los principios constitucionales que rigen esta materia. Mientras tales disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, el significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n prev\u00e9 instrumentos normativos en materia de fijaci\u00f3n de salarios con vocaci\u00f3n de permanencia, dentro de los cuales se destaca la ley marco correspondiente. La autoridad p\u00fablica llamada a establecer los par\u00e1metros normativos en materia salarial es el Legislador, a iniciativa del gobierno, en desarrollo del art\u00edculo 150 numeral 19 literal e) de la Carta Pol\u00edtica. En efecto, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus funciones \u201c(d)ictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…); e) Fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos (…).\u201d Tal atribuci\u00f3n fue ejercida por el Legislador mediante la expedici\u00f3n de la Ley 4 de 1992, pero de manera insuficiente. Dicha ley fue expedida inmediatamente despu\u00e9s de la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y por lo tanto no contiene normas relativas a la armonizaci\u00f3n de los criterios que ella misma establece para fijar peri\u00f3dicamente el r\u00e9gimen salarial de los empleados p\u00fablicos. En efecto, si bien el art\u00edculo 253 de la mencionada ley estableci\u00f3 como criterios y objetivos a tener en cuenta por el Gobierno Nacional al fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos cobijados por dicha ley, entre otros, la prohibici\u00f3n de \u201cdesmejorar sus salarios\u201d, la utilizaci\u00f3n eficiente del recurso humano; la competitividad; la garant\u00eda de una capacitaci\u00f3n continua del personal a su servicio; la sujeci\u00f3n al marco general de la pol\u00edtica macro-econ\u00f3mica y fiscal; la racionalizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y su disponibilidad, etc., nada dispuso el legislador respecto del orden o la prioridad de dichos criterios ni acerca de c\u00f3mo habr\u00e1n de ser ponderados seg\u00fan las circunstancias de cada a\u00f1o. Por ejemplo, no dice el legislador c\u00f3mo habr\u00e1 de conciliarse el objetivo de no desmejorar los salarios con el de sujetar el aumento al marco de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica y fiscal ni indica como debe hacerse ello a\u00f1o tras a\u00f1o, en una perspectiva de mediano plazo, seg\u00fan las limitaciones presupuestales. Tal indeterminaci\u00f3n de los factores para fijar el r\u00e9gimen salarial, deja en la incertidumbre la manera como el Gobierno debe proceder a hacer los ajustes salariales cuando el d\u00e9ficit fiscal es elevado y se ha mantenido. El legislador tampoco ha expedido el Estatuto de Trabajo a que hace referencia el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, el cual debe desarrollar el principio constitucional de la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, y cuya realizaci\u00f3n incide sobre el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos cobijados bajo la ley marco. Algo semejante puede decirse de otras leyes relevantes en este caso, dentro del \u00e1mbito material que le es propio, como la ley org\u00e1nica de presupuesto y la ley org\u00e1nica del plan las cuales no abordan el punto que es objeto de controversia en el presente proceso, como tambi\u00e9n lo ha sido en el pasado desde que la Corte se pronunci\u00f3 al respecto en el a\u00f1o 2000. \u00a0<\/p>\n
3.4.2 Ante el silencio legislativo en materia de la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros normativos claros dentro de los cuales debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y a\u00f1o por a\u00f1o en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relaci\u00f3n con el reajuste salarial que luego se fijar\u00e1 mediante decretos que desarrollen la ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para que regule espec\u00edficamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada (art\u00edculo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervenci\u00f3n de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Tal intervenci\u00f3n se realiza seg\u00fan las reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a establecer una f\u00f3rmula para el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos. Lo que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es se\u00f1alar los par\u00e1metros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una f\u00f3rmula espec\u00edfica de ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, seg\u00fan la distribuci\u00f3n de competencias entre ambas ramas del poder p\u00fablico. Pero s\u00ed compete a la Corte, ante la ausencia de par\u00e1metros espec\u00edficos trazados por el legislador, se\u00f1alar los extremos constitucionales que han de ser respetados. As\u00ed lo har\u00e1 en el apartado 5 de esta sentencia, aplicando la doctrina anteriormente expuesta, despu\u00e9s de se\u00f1alar los elementos del contexto relevantes y diferentes para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
3.4.3 Recuerda la Corte que la objetividad y razonabilidad de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario depende principalmente de la justificaci\u00f3n que el legislador y el gobierno expongan con miras a defender la constitucionalidad de la medida. Como se expres\u00f3 en la sentencia C-1064 de 2001: \u201cLe corresponde a las autoridades que participaron en la expedici\u00f3n de la norma demandada demostrar que la limitaci\u00f3n al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada\u201d. Y al final de dicha sentencia se advirti\u00f3: \u201cLa Constituci\u00f3n no impide que tales criterios sean ponderados prestando especial atenci\u00f3n a tales circunstancias extraordinarias. No obstante, la justificaci\u00f3n y defensa de una pol\u00edtica p\u00fablica salarial que incluya una ponderaci\u00f3n de circunstancias macroecon\u00f3micas extraordinarias, de su relevancia constitucional y de su car\u00e1cter imperioso, compete a las autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales reca\u00eda y que s\u00f3lo las finalidades sociales definidas por la propia Constituci\u00f3n como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio f\u00e1cticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden establecer limitaciones m\u00e1s gravosas a los derechos constitucionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Dicha carga argumentativa recae sobre los autores de la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder real del salario y versa sobre varias cuestiones, que analiza el juez constitucional en cada proceso. Estas cuestiones son: si se justifica \u00a0limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qu\u00e9 caracter\u00edsticas del dise\u00f1o de la limitaci\u00f3n son constitucionalmente admisibles; qu\u00e9 grado puede alcanzar la limitaci\u00f3n a la luz de los fines invocados para justificarla; y cu\u00e1les son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la pol\u00edtica salarial, que se transforma el contexto socioecon\u00f3mico y jur\u00eddico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de argumentaci\u00f3n m\u00e1s exigente cada a\u00f1o. Para satisfacer dicha carga argumentativa plenamente, los fines invocados no pueden ser formulados post hoc, como meras racionalizaciones posteriores a la norma acusada, ni ser tan abstractos que sea imposible para el juez determinar en qu\u00e9 medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que haya sido limitado, seg\u00fan el dise\u00f1o de la pol\u00edtica p\u00fablica relativa al ajuste de los salarios p\u00fablicos que se ha instrumentalizado, entre otros, en el art\u00edculo sobre apropiaciones de la ley anual de presupuesto. Cuando el juicio de constitucionalidad es estricto, el juez constitucional no puede suplir completamente la carga de justificaci\u00f3n constitucional de una norma acusada de desconocer un derecho constitucional que compromete el m\u00ednimo vital. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de haber sintetizado y precisado la doctrina de la Corte sobre el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario del cual son titulares los servidores p\u00fablicos cobijados por la norma acusada y sobre el car\u00e1cter no absoluto de dicho derecho y las condiciones en que \u00e9ste puede ser limitado, en especial cuando las limitaciones se suceden a\u00f1o tras a\u00f1o, entra la Corte a juzgar la norma acusada. Como se anot\u00f3, dicho juicio debe responder al contexto en que se inscribe la norma presupuestal demandada y valorar las razones esgrimidas por los impulsores de la misma para justificar la existencia, las caracter\u00edsticas, la modalidad y el grado de la limitaci\u00f3n del derecho constitucional. \u00a0<\/p>\n
4. El contexto dentro del cual se inscribe la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
El contexto dentro del cual se inscribe el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 ser\u00e1 analizado en tres partes relacionadas pero separables. La primera se refiere a los hechos notorios del contexto socioecon\u00f3mico que son relevantes para determinar si se justifica limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario en el presente caso (apartado 4.1.). La segunda versa sobre los lineamientos que orientaron el debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto de ley anual del presupuesto correspondiente. Ello permitir\u00e1 identificar la posici\u00f3n expresada por el gobierno el 5 de agosto de 2002 al explicar la norma acusada ante el Congreso de la Rep\u00fablica (apartado 4.2). La tercera alude a los cambios que se han efectuado en el contexto jur\u00eddico desde que la Corte profiri\u00f3 la sentencia C-1064 de 2001, en especial la expedici\u00f3n de una ley que abord\u00f3 transitoria y puntualmente aspectos relevantes para resolver los problemas jur\u00eddicos en el presente caso (apartado 4.3). Estas tres partes, tomadas en conjunto, son pertinentes ante la ausencia de razones espec\u00edficas esgrimidas por parte de las autoridades que defienden en el presente proceso limitar el derecho. En efecto, la Corte constata que la carga argumentativa mencionada en la jurisprudencia no se cumpli\u00f3 respecto de (i) las condiciones de la limitaci\u00f3n (en particular su modalidad y su grado) ni (ii) de los criterios para efectuar dicha limitaci\u00f3n en otro a\u00f1o consecutivo. No obstante, la Corte acudir\u00e1 a la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 para identificar el alcance de la limitaci\u00f3n propuesta, as\u00ed como otros aspectos relevantes para aplicar la doctrina anteriormente resumida a una ley diferente que se inscribe en un contexto distinto. Luego, se mostrar\u00e1n los cambios en el contexto jur\u00eddico que son relevantes para aplicar dicha doctrina. \u00a0<\/p>\n
4.1. Hechos notorios del contexto socioecon\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
En las sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre las instituciones rectoras de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica o sobre las metas de la misma, la Corte les hab\u00eda reconocido a estas variables un valor constitucional54. Adem\u00e1s, en las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte hab\u00eda resaltado la importancia de ponderar la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el an\u00e1lisis constitucional55. Con posterioridad, la Corte ha sido expl\u00edcita en valorar las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica en coyunturas cr\u00edticas como manifestaciones de un inter\u00e9s general imperioso56. \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Pasa la Corte a constatar la evoluci\u00f3n de la pol\u00edtica de fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos respecto de la inflaci\u00f3n causada desde que la Corte se pronunci\u00f3 sobre el tema, en el a\u00f1o 2000, para juzgar una ley de presupuesto cuyo proyecto original fue presentado en 1999.57 Se resume la evoluci\u00f3n de los ajustes de los salarios de los empleados p\u00fablicos en los \u00faltimos a\u00f1os, tomando como referencia los decretos gubernamentales expedidos entre 1999 y 2002.58 Analizar los ajustes salariales de los servidores p\u00fablicos es relevante para la resoluci\u00f3n del presente caso, pues dicha evoluci\u00f3n muestra si en los \u00faltimos a\u00f1os se ha limitado, a\u00f1o tras a\u00f1o, el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario de estos empleados. \u00a0<\/p>\n
Para 199959, el a\u00f1o anterior al primer fallo de la Corte sobre fijaci\u00f3n de salarios p\u00fablicos, el aumento nominal de las asignaciones b\u00e1sicas menores a 3 salarios m\u00ednimos fue entre el 17% y el 18%; a partir de este nivel, el incremento fue progresivamente menor. As\u00ed, para el empleado p\u00fablico que devengaba lo equivalente a 3.12 salarios m\u00ednimos ($636.792 pesos) se decret\u00f3 un \u00a0aumento del 16%, mientras que para el funcionario que ganaba 20.33 salarios m\u00ednimos ($4.144.331 pesos) su asignaci\u00f3n creci\u00f3 nominalmente en un 10%. La inflaci\u00f3n para el a\u00f1o 1998 fue de 16.7%.60 \u00a0<\/p>\n
En febrero del a\u00f1o 200061, las asignaciones b\u00e1sicas fueron reajustadas en un 9.23%62 para aquellos funcionarios que devengaban menos de $240.515 pesos (alrededor de un salario m\u00ednimo del a\u00f1o 199963) y en 9% para quienes recib\u00edan una asignaci\u00f3n entre $240.515 y $472.920 pesos (entre 1 y dos salarios m\u00ednimos). Para el resto de servidores p\u00fablicos no se realiz\u00f3 aumento en su asignaci\u00f3n b\u00e1sica. Sin embargo, como consecuencia de la sentencia C-1433 de 200064, proferida el 23 de octubre de 2000, el gobierno index\u00f3 todos los salarios al 9.23%65, cumpliendo lo ordenado por la Corte, teniendo en cuenta el valor de la inflaci\u00f3n causada en 1999. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el 19 de julio del a\u00f1o 200166, aumentaron en un 9% las asignaciones nominales menores a dos salarios m\u00ednimos67, y en un 2.5% todas las dem\u00e1s. El crecimiento de los precios para el a\u00f1o 2000 fue de 8.75%. Poco despu\u00e9s, como consecuencia de lo decidido en la sentencia C-1064 de 200168, aumentaron en 9% los salarios nominales inferiores a dos salarios m\u00ednimos y en menor proporci\u00f3n, de manera progresiva, el resto de asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5% para las asignaciones equivalentes al 19.14 salarios m\u00ednimos69\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en el a\u00f1o 200270, las asignaciones equivalentes $287.665 pesos (1.03 salarios m\u00ednimos) se ajustaron en un 7.65%. A partir de dicho nivel el incremento nominal disminuy\u00f3 proporcional y progresivamente. La inflaci\u00f3n del a\u00f1o 2001 fue de 7.65%. La \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Corte advierte una diferencia entre los par\u00e1metros se\u00f1alados en la sentencia C-1064 de 2001 y el ajuste salarial realizado en el a\u00f1o 2002. Mientras que la sentencia referida indic\u00f3 que \u201clos salarios de dichos servidores p\u00fablicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central, deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real\u201d, el ajuste salarial efectuado en el a\u00f1o mencionado s\u00f3lo previ\u00f3 \u00a0aumentos iguales que la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior para las asignaciones inferiores a 1.01 salarios m\u00ednimos.71 \u00a0<\/p>\n
De los p\u00e1rrafos anteriores se concluye que desde el a\u00f1o 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones b\u00e1sicas de los empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del a\u00f1o 2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 orden\u00f3 indexar la totalidad de salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por el respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios m\u00ednimos, inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios m\u00ednimos en el a\u00f1o 2001, y entre 1 y 2.03 salarios m\u00ednimos en el 2002, lo que implica una p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios por un per\u00edodo prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad de continuar con esta tendencia. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. No obstante las decisiones salariales rese\u00f1adas, el nivel de d\u00e9ficit fiscal del Gobierno nacional central no ha mejorado72. En efecto, el d\u00e9ficit como porcentaje del PIB presenta un aumento constante entre los a\u00f1os 1993, cuando fue de 0.74%, y 2001, a\u00f1o en el que se present\u00f3 un desfase de 5.94%. \u00danicamente en el a\u00f1o 2002 se constata una leve disminuci\u00f3n, al pasar al 5.51% del PIB.73 En el mismo sentido, la Corte observa que el saldo total de la deuda del Gobierno Central nacional pas\u00f3, de $14 billones de pesos en el a\u00f1o 1994, a, $64 billones en 2000, $102 billones en 2002, y $109 billones en junio del presente a\u00f1o.74 En t\u00e9rminos relativos, la deuda p\u00fablica pas\u00f3 de representar el \u00a037.8% del PIB en diciembre de 2000 a 49.9% en marzo de 2003.75 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que los datos acerca del d\u00e9ficit fiscal y la deuda p\u00fablica tienen relevancia en este proceso, dado que \u00e9stas variables mencionadas por los intervinientes tienen una incidencia directa sobre la estabilidad macroecon\u00f3mica, la capacidad del Estado de financiar el gasto social, y en general, sobre la posibilidad real del Estado para promover la prosperidad general. Adem\u00e1s, estas variables han sido invocadas por las autoridades para explicar la necesidad de limitar el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario respecto de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
Sobre la relevancia del contexto econ\u00f3mico en estos casos, anot\u00f3 la Corte en la sentencia C-1064 de 2001: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores p\u00fablicos, el contexto real tambi\u00e9n es especialmente pertinente. La ley anual de presupuesto es un reflejo de la realidad social y econ\u00f3mica, as\u00ed como de las pol\u00edticas del Estado para responder a esa realidad. (…) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de estas consideraciones, atinentes a la naturaleza y al contenido de la norma demandada, a las caracter\u00edsticas de la pol\u00edtica salarial impl\u00edcitamente cuestionada, y al fin y a las premisas de la demanda, hay otras que justifican que la Corte aprecie el contexto real en el cual ha de interpretar la Carta. La Constituci\u00f3n no es un invento artificioso sino un pacto pol\u00edtico fundamental concebido a partir de nuestra realidad y adoptado por una Asamblea Constituyente popularmente elegida y pluralista, y acordada para orientar la atenci\u00f3n que las autoridades brinden a los problemas concretos de los colombianos. Por su origen y su funci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n ha de ser vivificante para que sus mandatos efectivamente se cumplan y para que su significado responda a las realidades nacionales. Por eso, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta dispone que el Estado, del cual forma obviamente parte la Corte Constitucional, tiene como uno de sus fines esenciales \u201cgarantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d.76 \u00a0<\/p>\n
4.2. Posici\u00f3n expresada por el gobierno al explicar la norma acusada ante el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Cuando el juicio de constitucionalidad es estricto, se torna particularmente relevante la posici\u00f3n expresada por el gobierno, quien present\u00f3 el proyecto de norma acusada en ejercicio de su iniciativa legislativa exclusiva, respecto de la pol\u00edtica salarial aplicable a los servidores p\u00fablicos y su importancia dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general, al momento de explicar la orientaci\u00f3n de los instrumentos jur\u00eddicos pertinentes ante el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Del mensaje del Ejecutivo77 al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia de 2003 a la C\u00e1mara de Representantes78, la Corte subraya lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Primero, el gobierno consider\u00f3 que existe una \u201cenorme inflexibilidad del gasto\u201d, que obstaculiza reducir el d\u00e9ficit fiscal a trav\u00e9s de la programaci\u00f3n presupuestal. Dado lo anterior, se sostuvo que el Ejecutivo s\u00f3lo ten\u00eda discrecionalidad sobre el 10% del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, entre 1999 y 2002 se hab\u00eda cambiado la tendencia al aumento de los costos de funcionamiento, tanto en materia de expansi\u00f3n de personal, como de remuneraci\u00f3n de los funcionarios. El gobierno afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ajuste de gastos de personal se logr\u00f3 por la v\u00eda de una pol\u00edtica salarial austera, control de las plantas de personal al no presupuestar vacantes, y reducci\u00f3n de los gastos indirectos de personal, incorrectamente denominados \u201cn\u00f3minas paralelas\u201d. El ajuste no fue mayor, entre otras razones, por la alta concentraci\u00f3n de gasto en los sectores de defensa, justicia y \u00f3rganos de control, que en conjunto representan cerca del 75% del total de los gastos. \u00a0<\/p>\n
Debido a la inflexibilidad de las n\u00f3minas, el mayor ajuste se ha centrado en los gastos generales de la administraci\u00f3n, financiados por aportes de la Naci\u00f3n. En efecto, si se hubiera mantenido el valor de estos gastos en t\u00e9rminos reales, durante el periodo 1999-2002, hoy alcanzar\u00edan la suma de 1.8 billones que frente a los $1.2 billones presupuestados representan, s\u00f3lo en el 2002, un ahorro cercano a los 600 mil millones de pesos. Como en el caso anterior, el ajuste tambi\u00e9n hubiera sido mayor de no ser por el peso que en los mismos tienen los sectores mencionados.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cQue casi las tres cuartas partes de las apropiaciones por gastos generales y de personal se concentren en unos pocos sectores claves, hace que el margen de maniobra se reduzca sobre todo, si se considera que la actual situaci\u00f3n de orden p\u00fablico impedir\u00e1 cualquier propuesta de reducci\u00f3n de estas \u00e1reas.\u201d \u00a0<\/p>\n
S\u00ed adem\u00e1s de la reducci\u00f3n del gasto se busca generar un aumento en la eficiencia del mismo, no es suficiente actuar exclusivamente sobre factores como el incremento salarial a los servidores p\u00fablicos o la adquisici\u00f3n de bienes y servicios; hacia el futuro ser\u00e1 preciso reconsiderar el actual tama\u00f1o de las plantas y avanzar en un proceso de redimensionamiento del Estado y de asignaci\u00f3n de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno, no sin antes precisar cu\u00e1l es el Estado que se quiere.\u201d \u00a0<\/p>\n
Segundo, en cuanto a los criterios espec\u00edficos tenidos en cuenta para el ajuste salarial concordante con las disponibilidades reales, se afirm\u00f3 que el Gobierno hab\u00eda seguido \u201cla sentencia de la Corte Constitucional, C-1168 de 2001, sobre incremento salarial a los servidores p\u00fablicos.\u201d79 \u00a0<\/p>\n
Tercero, en lo relacionado con los gastos de personal al establecer que la programaci\u00f3n del gasto deb\u00eda corresponder a las metas macroecon\u00f3micas fijadas por el Gobierno, se afirma: \u00a0<\/p>\n
\u201cGastos de personal con base en el costo de las n\u00f3minas, es decir, de los cargos realmente ocupados, y control estricto de los recursos destinados a financiar gastos indirectos. La programaci\u00f3n del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%, equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para el 2002, para los servidores p\u00fablicos que devenguen el salario m\u00ednimo; de 5%, o sea la inflaci\u00f3n esperada para 2003, para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para el resto de funcionarios. Con esto se dar\u00e1 cumplimiento a la sentencia C-1168 de 2001 y a la Ley 617 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que en las intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepci\u00f3n de lo rese\u00f1ado en l\u00edneas anteriores, no se esgrime ninguna justificaci\u00f3n constitucional para reducir, por tercer a\u00f1o consecutivo, las asignaciones b\u00e1sicas reales de los funcionarios p\u00fablicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la disminuci\u00f3n relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado mayor que podr\u00eda llegar a alcanzar tal limitaci\u00f3n. A ello se suma que no hay explicaci\u00f3n de los par\u00e1metros a aplicar, ni del peso que tiene de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica para limitar el ajuste de los salarios. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Habida cuenta de los anteriores silencios, la Corte acudi\u00f3 al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos, ni a c\u00f3mo \u00e9ste se inscribe dentro de las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica de la parte general del Plan. \u00a0<\/p>\n
La Corte constata, en tercer lugar, que el contexto jur\u00eddico es diferente al anticipado durante la formaci\u00f3n legislativa del presupuesto y al considerado cuando se profiri\u00f3 la sentencia C-1064 de 2001. \u00a0<\/p>\n
La Ley 780 de 2002 se origin\u00f3 al finalizar la administraci\u00f3n anterior y fue aprobada y sancionada despu\u00e9s del inicio de un nuevo gobierno que propuso reformar la Constituci\u00f3n por v\u00eda de un referendo constitucional en varios aspectos dentro de los cuales se encontraba el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos. El punto 14 de dicho referendo dec\u00eda que \u201ccualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo\u201d. Al momento de adoptarse la presente sentencia, el art\u00edculo del referendo en esta materia no ha modificado la Constituci\u00f3n, lo cual significa que el referente constitucional para juzgar la norma acusada es la Carta de 1991 sin reformas en este punto, y que el supuesto jur\u00eddico dentro del cual se aprob\u00f3 la norma acusada, v.gr. la autorizaci\u00f3n de congelar determinados salarios de servidores p\u00fablicos, no se ha materializado. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, por primera vez desde que la Corte se ha pronunciado sobre los aumentos de los salarios de los servidores p\u00fablicos, existe una decisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica respecto de cu\u00e1les salarios en ning\u00fan caso pueden ser reajustados anualmente en una proporci\u00f3n inferior a la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o anterior. Tales salarios son los ubicados en las escalas salariales bajas, porque respecto de los dem\u00e1s no se se\u00f1al\u00f3 un par\u00e1metro espec\u00edfico de ajuste. Esta decisi\u00f3n est\u00e1 plasmada en una Ley 796 de 2003 que fue declarada constitucional por esta Corte.80 \u00a0<\/p>\n
La mencionada ley tiene un valor jur\u00eddico relevante para la decisi\u00f3n que aqu\u00ed se adopta por las siguientes cuatro razones. Primero, la Ley 796 de 2003 es una ley en sentido formal y material que est\u00e1 aun vigente y fue declarada exequible por esta Corporaci\u00f3n y, por lo tanto, muestra objetivamente cu\u00e1l fue la voluntad del legislador, as\u00ed sea para un lapso preestablecido; segundo, la mencionada ley, al incorporar el texto de referendo, en especial el art\u00edculo 14 sobre reajuste de los salarios del sector p\u00fablico, lo hizo tambi\u00e9n para la vigencia del a\u00f1o 2003, que es precisamente el per\u00edodo que cubre la ley anual de presupuesto parcialmente acusada que ahora se analiza en su constitucionalidad; tercero, la Ley 796 establece algunos par\u00e1metros altamente espec\u00edficos dirigidos al Gobierno al fijarle los l\u00edmites dentro de los cuales pod\u00eda expedir el decreto de ajuste salarial; cuarto, los par\u00e1metros normativos de la Ley 796 de 2003 son jur\u00eddicamente relevantes porque, aun en la hip\u00f3tesis de que la Constituci\u00f3n hubiese sido modificada en este punto, en la vigencia fiscal de 2003 el Gobierno no podr\u00eda dejar de ajustarle, con base en la inflaci\u00f3n causada con base en el IPC como lo indica la propia ley, a los servidores p\u00fablicos con salarios iguales o menores a dos salarios m\u00ednimos. \u00a0<\/p>\n
No obstante, dicha ley, por su naturaleza y funci\u00f3n espec\u00edfica, no representa una modificaci\u00f3n permanente del ordenamiento jur\u00eddico en este punto. La Ley 796 de 2003 no reform\u00f3 la Ley 4 de 1992 que fija el marco para la expedici\u00f3n de decretos presidenciales relativos al incremento de salarios de los servidores p\u00fablicos. El marco legal general para la determinaci\u00f3n de los incrementos salariales de tales servidores p\u00fablicos continua inmodificado, sin que ello signifique que la decisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica sea totalmente irrelevante en este caso. En efecto, dicha ley contiene los par\u00e1metros m\u00e1s espec\u00edficos sobre ajuste de salarios p\u00fablicos en las escalas bajas, as\u00ed estos sean transitorios, lo cual hace que el criterio aplicado en la sentencia C-1064 de 2001 (v.gr. el promedio salarial) sea m\u00e1s general y de menor pertinencia, como se ver\u00e1 en el apartado 5.3 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
4.4. En resumen, de los elementos del contexto previamente descritos, se deducen varias conclusiones relevantes para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados en el presente proceso. La primera es que el contexto jur\u00eddico tiene unas especificidades que han de ser valoradas por la Corte y que impiden calificar este caso como id\u00e9ntico al resuelto en la sentencia C-1064 de 2003 y en otros fallos anteriores. La segunda es que el contexto sociecon\u00f3mico contin\u00faa mostrando una situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal elevado y de endeudamiento p\u00fablico creciente hechos notorios que fueron invocados por el abogado que intervino en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda en el presente proceso. La tercera es que la evoluci\u00f3n de los ajustes de los salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades cobijadas por la ley parcialmente acusada indica que los aumentos han sido inferiores a la inflaci\u00f3n causada y que la inflaci\u00f3n ha venido disminuyendo gradualmente. La cuarta es que hay una diferencia protuberante, no justificada en el presente proceso, entre los par\u00e1metros aplicados para los ajustes salariales en 2001 y 2002, o sea, los dos a\u00f1os de vigencia de la doctrina sentada en la sentencia C-1064 de 2001, puesto que en 2001 se aumentaron los salarios en un porcentaje igual a la inflaci\u00f3n causada a los servidores que ganaban hasta dos salarios m\u00ednimos, mientras que en 2002 este porcentaje \u00fanicamente cobij\u00f3 a quienes ganaban hasta un salario m\u00ednimo, sin que se haya demostrado en este caso que el promedio ponderado de los salarios de los servidores p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central hubiera descendido tanto en un a\u00f1o. La quinta es que el ajuste salarial previsto para el 2003, seg\u00fan las explicaciones del gobierno ante el propio Congreso, tampoco justifica la modalidad y el grado de la limitaci\u00f3n del derecho para las diferentes escalas salariales. \u00a0<\/p>\n
A partir de estos elementos relevantes del contexto que muestran las especificidades del presente caso, pasa la Corte a resolver los problemas jur\u00eddicos planteados. \u00a0<\/p>\n
5. Examen de constitucionalidad de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de la doctrina constitucional rese\u00f1ada en los ac\u00e1pites precedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma acusada, se llevar\u00e1 a cabo en tres pasos. En primer lugar, la Corte constatar\u00e1 que el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002, constituye un instrumento para limitar el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. En segundo lugar, se verificar\u00e1 si la limitaci\u00f3n en cuesti\u00f3n cumple con los requisitos establecidos por la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan se han precisado en la jurisprudencia constitucional. Finalmente, se se\u00f1alar\u00e1n los criterios constitucionales espec\u00edficos que deber\u00e1n seguir las autoridades competentes, esto es, el Gobierno y el Congreso, al momento de adoptar las decisiones que les corresponden respecto de la limitaci\u00f3n de los ajustes a los salarios de los servidores p\u00fablicos, para que tales decisiones sean respetuosas de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.1. La limitaci\u00f3n que instrumentaliza la norma acusada no constituye una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0<\/p>\n
En este punto, la Corte discrepa de la posici\u00f3n de la demandante, por cuanto tal y como se indic\u00f3 en la sentencia C-1064 de 2001, la supuesta apropiaci\u00f3n de una determinada suma de dinero que resulta insuficiente para cubrir los aumentos de los salarios de los servidores del Estado no constituye una omisi\u00f3n legislativa. Seg\u00fan se precis\u00f3 en tal fallo, el cargo formulado por el actor \u2013id\u00e9ntico al que es objeto de estudio en el presente proceso- no consist\u00eda en que el presupuesto hubiera omitido aumentarle el salario a un grupo determinado de servidores, hip\u00f3tesis en la cual s\u00ed se configurar\u00eda una omisi\u00f3n legislativa que podr\u00eda ser objeto de control constitucional; lo que el demandante afirmaba era que el aumento previsto por la apropiaci\u00f3n demandada habr\u00eda debido ser mayor, posici\u00f3n id\u00e9ntica a la de la ciudadana que controvierte la norma bajo examen. La Corte determin\u00f3, en la misma ocasi\u00f3n, que \u201cno se puede afirmar que hay omisi\u00f3n legislativa relativa cuando la norma demandada cobija a todos los sujetos o grupos de personas constitucionalmente relevantes\u201d. Esta posici\u00f3n jurisprudencial ser\u00e1 reiterada en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la norma acusada no consagra, en s\u00ed misma, un mandato seg\u00fan el cual se habr\u00e1n de limitar los reajustes anuales de los salarios del sector p\u00fablico, ni mucho menos precisa los criterios conforme a los cuales los operadores presupuestales habr\u00e1n de materializar dichas limitaciones. Dicha norma se limita a establecer una determinada suma de dinero como el monto total de las apropiaciones destinadas a cubrir el funcionamiento del sector p\u00fablico, la cual se habr\u00e1 de destinar, en parte, al pago de los salarios de los servidores p\u00fablicos durante la vigencia fiscal correspondiente. Ahora bien, lo anterior no implica que tal apropiaci\u00f3n presupuestal no sea el reflejo de una decisi\u00f3n de las autoridades competentes \u2013el Gobierno y el Congreso- de limitar, efectivamente, el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores del Estado; por el contrario, una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica de la norma acusada confirma que el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 es el reflejo \u2013y el instrumento- de una decisi\u00f3n del Legislador y el Ejecutivo en ese preciso sentido. \u00a0<\/p>\n
En efecto, tal y como se indic\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores de esta sentencia, los antecedentes legislativos de la norma acusada revelan que fue la pol\u00edtica expl\u00edcita del Gobierno reducir los aumentos de los salarios de los servidores p\u00fablicos, para efectos de aliviar el grave d\u00e9ficit fiscal que aqueja al pa\u00eds. En el mensaje del Ejecutivo a la C\u00e1mara de Representantes al presentar el proyecto de presupuesto para 2003, anteriormente citado, se dijo expresamente: \u00a0<\/p>\n
\u201cGastos de personal con base en el costo de las n\u00f3minas, es decir, de los cargos realmente ocupados, y control estricto de los recursos destinados a financiar gastos indirectos. La programaci\u00f3n del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%, equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para el 2002, para los servidores p\u00fablicos que devenguen el salario m\u00ednimo; de 5%, o sea la inflaci\u00f3n esperada para 2003, para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para el resto de funcionarios. Con esto se dar\u00e1 cumplimiento a la sentencia C-1168 de 2001 (sic) y a la Ley 617 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta forma, fue expresa la pol\u00edtica del Ejecutivo de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de la remuneraci\u00f3n los servidores p\u00fablicos que devenguen salarios superiores a un salario m\u00ednimo; as\u00edmismo, resulta claro que se decidi\u00f3 limitar el aumento salarial de los servidores p\u00fablicos que devenguen un salario m\u00ednimo a un porcentaje equivalente a la inflaci\u00f3n prevista para el a\u00f1o 2002, esto es, el 6%, y que \u00e9ste fue el porcentaje m\u00e1ximo de aumento salarial propuesto por el Gobierno. En adelante, se decidi\u00f3 que el ajuste fuera menor a la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2002. El salario promedio fue tomado como criterio para definir un ajuste equivalente a la inflaci\u00f3n esperada en el 2003, para la escala salarial comprendida entre un salario m\u00ednimo y dicho promedio salarial, cuyo monto no se indica. Los salarios superiores a dicho promedio ser\u00edan ajustados en 1% o menos sin indicar c\u00f3mo se aplicar\u00eda el principio de progresividad, sentado en la C-1064 de 2001, no en la C-1168 de 2001, equivocadamente citada, que alude a un tema diferente al de salarios de los servidores p\u00fablicos. En ese sentido, el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 s\u00ed constituye el instrumento necesario para la materializaci\u00f3n de una decisi\u00f3n del Gobierno y del Congreso consistente en limitar, para el a\u00f1o 2003, los aumentos de los salarios de los servidores p\u00fablicos. Por lo mismo, tal norma es susceptible de ser objeto de un an\u00e1lisis de constitucionalidad en los t\u00e9rminos que se precisaron en los ac\u00e1pites precedentes, a la luz de los cargos formulados por la ciudadana demandante, lo cual proceder\u00e1 a hacer la Corte a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.2. Aplicaci\u00f3n del juicio estricto de constitucionalidad a la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
El segundo interrogante que debe resolver la Corte es si la limitaci\u00f3n que instrumentaliza la norma cumple con los requisitos establecidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en forma tal que no desconozca el derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. Tal y como se precis\u00f3 anteriormente, la determinaci\u00f3n de la constitucionalidad de dichas limitaciones, y del car\u00e1cter imperioso de las finalidades invocadas para justificarlas, se debe efectuar aplicando un par\u00e1metro estricto de juicio, puesto que est\u00e1 potencialmente de por medio la preservaci\u00f3n del derecho al m\u00ednimo vital de los servidores p\u00fablicos afectados y de las familias que de ellos dependen. En otras palabras, para resolver este interrogante es necesario someter la norma acusada a un juicio estricto de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
5.2.1. El primer paso del juicio consiste en determinar si el objetivo que persigue esta limitaci\u00f3n constituye un fin imperioso. De las intervenciones del Gobierno ante el Congreso se deduce \u2013escuetamente- que mediante las limitaciones a los reajustes de los salarios del sector p\u00fablico se persigue reducir el d\u00e9ficit fiscal que aqueja al pa\u00eds, para as\u00ed contribuir a establecer el equilibrio macroecon\u00f3mico que requiere el buen desempe\u00f1o de la econom\u00eda nacional. Sobre la legitimidad y el car\u00e1cter imperioso de esta finalidad a la luz de la Carta Pol\u00edtica no cabe duda; ya se vi\u00f3 c\u00f3mo la doctrina constitucional tiene establecido que existe un inter\u00e9s p\u00fablico real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido d\u00e9ficit de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Naci\u00f3n, como se record\u00f3 en el apartado 3.3.3.1 de esta sentencia. En esa medida, el primer paso del juicio ha sido superado por la norma bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
5.2.2. En segundo lugar, se debe determinar si el medio que constituye la medida de limitaci\u00f3n, es decir, los aumentos de los salarios p\u00fablicos por debajo de la inflaci\u00f3n causada es respetuoso del ordenamiento jur\u00eddico, en el sentido de no estar prohibido por las normas del sistema. Tambi\u00e9n en este punto se ha determinado que el derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios es por esencia limitable, siempre y cuando las limitaciones cumplan con los requisitos constitucionales que se han rese\u00f1ado. Por lo mismo, se trata de un medio leg\u00edtimo para lograr el objetivo se\u00f1alado por el Gobierno en la intervenci\u00f3n que se ha citado. \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Por \u00faltimo, es necesario demostrar que la relaci\u00f3n entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto, y que es respetuoso del requisito de temporalidad que se ha destacado en los apartados anteriores de esta sentencia. Y es en este punto en el cual la Corte constata un silencio doble: primero, de las autoridades competentes, es decir, por parte del Gobierno \u2013tanto en sus intervenciones ante el Congreso como en el curso del presente proceso-, y segundo, del Congreso de la Rep\u00fablica, que no ha expedido normas permanentes, como reformas a la ley marco (prevista en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) o el estatuto del trabajo (art\u00edculo 53), por citar tan solo dos ejemplos, donde se establezcan criterios permanentes con base en los cuales se aborde el problema que la Corte habr\u00e1 de resolver. \u00a0<\/p>\n
\u00bfQuiere esto decir que la Corte Constitucional debe correr con la carga argumentativa propia de una limitaci\u00f3n de esta naturaleza, e imaginar las posibles fundamentaciones, as\u00ed como las posibles objeciones, que se podr\u00edan formular en relaci\u00f3n con la limitaci\u00f3n de los aumentos salariales del sector p\u00fablico que instrumentaliza la norma acusada? A todas luces, la respuesta es negativa dado que se trata de un juicio estricto de constitucionalidad en el cual la Corte puede interpretar los argumentos presentados y se\u00f1alar su alcance pero no suplir completamente la carga argumentativa de quienes intervinieron en la adopci\u00f3n de la norma acusada y en su defensa jur\u00eddica. Adem\u00e1s, ya se vi\u00f3 c\u00f3mo la Corte no es el \u00f3rgano llamado a fijar, en materia presupuestal, los contenidos propios de la pol\u00edtica fiscal o de las decisiones macroecon\u00f3micas del Estado, ya que esta es una funci\u00f3n asignada, seg\u00fan la distribuci\u00f3n constitucional de competencias, al Gobierno y al Congreso. La funci\u00f3n de la Corte es la de verificar la constitucionalidad de las decisiones adoptadas en este sentido por las autoridades competentes, especialmente cuando se encuentre de por medio la limitaci\u00f3n de derechos constitucionales, y mucho m\u00e1s cuando se est\u00e1 frente a una potencial afectaci\u00f3n del derecho al m\u00ednimo vital. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, la Corte carece de elementos espec\u00edficos, invocados en el presente proceso, para analizar el tercer paso del juicio de constitucionalidad a aplicar el cual se refiere a la justificaci\u00f3n de la modalidad y del grado en que se har\u00e1 la limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
5.3. Los par\u00e1metros de constitucionalidad a tener en cuenta por las autoridades competentes. \u00a0<\/p>\n
Se presenta, entonces, el mismo silencio argumentativo y legislativo sobre el cual ya hab\u00eda advertido la Corte en la sentencia C-1064 de 2001, seg\u00fan se record\u00f3 en el apartado (3.4) en esta sentencia. En dicho fallo la Corte se pregunt\u00f3, como lo hace ahora: \u201cAhora bien, surge el siguiente interrogante: \u00bfcu\u00e1nto puede limitarse este derecho? \u00bfen qu\u00e9 condiciones exactas la limitaci\u00f3n ser\u00eda desproporcionada?\u201d \u00a0<\/p>\n
Proceder\u00e1 la Corte a avanzar en el juicio de constitucionalidad de manera an\u00e1loga. En aras de la prudencia judicial, en lugar de dise\u00f1ar motu proprio una f\u00f3rmula de ajuste salarial, la Corte acudir\u00e1 a los par\u00e1metros normativos vigentes al momento de proferir este fallo que sean m\u00e1s espec\u00edficos y pertinentes, para concretar la doctrina sentada en el precedente. \u00a0<\/p>\n
5.3.1.1 En cuanto a la primera cuesti\u00f3n, recuerda la Corte que en el momento en que se profiri\u00f3 la citada sentencia C-1064 de 2001, no exist\u00eda norma legal alguna que pudiera proporcionar al Gobierno la orientaci\u00f3n necesaria para establecer los diferentes niveles de limitaci\u00f3n del derecho de los servidores del Estado a mantener el poder adquisitivo de su salario; as\u00ed, se constat\u00f3 expresamente que el Congreso no hab\u00eda establecido a\u00fan \u201ccriterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores p\u00fablicos para efectos de realizar los aumentos salariales\u201d. Por ello, hasta tanto no hubiese un pronunciamiento del Legislador sobre el particular, la Corte Constitucional deb\u00eda constatar la existencia de un silencio legislativo, y por lo mismo buscar un referente lo m\u00e1s espec\u00edfico posible en el texto de la Carta Pol\u00edtica. Fue as\u00ed como la Corte identific\u00f3 el art\u00edculo 187 como el criterio orientador m\u00e1s espec\u00edfico proporcionado por el ordenamiento constitucional para determinar la forma en que habr\u00eda de hacerse el aumento salarial diferenciado de los servidores p\u00fablicos; por ello se se\u00f1al\u00f3 en ese caso, como par\u00e1metro gu\u00eda a seguir, el del \u201cpromedio ponderado\u201d de la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central seg\u00fan certificaci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica, ya que \u00e9ste, si bien se refer\u00eda espec\u00edficamente a un criterio para fijar el aumento en la asignaci\u00f3n de los congresistas, era la disposici\u00f3n jur\u00eddica de mayor especificidad sobre el particular, y adem\u00e1s proporcionaba una base constitucional para establecer diferenciaciones entre los servidores de mayores y de menores salarios en forma razonable y respetuosa de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En el presente proceso, la Corte estudia la Ley del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2003 a la luz de cargos similares a los que present\u00f3 el actor en el proceso que dio lugar a la sentencia C-1064 de 2001, a saber, el supuesto desconocimiento del derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario por el hecho de que la Ley 780 de 2002 no incluye las partidas necesarias para efectuar el reajuste salarial correspondiente. A pesar de que las reglas constitucionales a aplicar en este caso son las mismas que dieron lugar a la l\u00ednea jurisprudencial rese\u00f1ada en ac\u00e1pites precedentes, como ya se se\u00f1al\u00f3, existe una diferencia sustancial en cuanto al contexto jur\u00eddico que enmarca la adopci\u00f3n del presente fallo, consistente en que el Legislador, a trav\u00e9s de una Ley de la Rep\u00fablica, ya se\u00f1al\u00f3 un criterio espec\u00edfico y expres\u00f3 que, si bien no suple la omisi\u00f3n del Congreso en adoptar de manera permanente una disposici\u00f3n espec\u00edfica, por ejemplo, en la ley marco correspondiente, s\u00ed sirve como una gu\u00eda clara para establecer cu\u00e1l es la voluntad del legislador en cuanto a los par\u00e1metros que deben orientar la fijaci\u00f3n las distintas escalas de aumentos salariales de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, por medio de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional, el Congreso de la Rep\u00fablica incluy\u00f3, en la pregunta No. 14 del texto inicialmente sujeto al control de la Corte, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cAdici\u00f3nase a art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el siguiente par\u00e1grafo transitorio: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la Naci\u00f3n, de las entidades descentralizadas, aut\u00f3nomas, de naturaleza especial o \u00fanica, que administren recursos p\u00fablicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales, no se incrementar\u00e1n con relaci\u00f3n a los gastos del a\u00f1o 2002, durante un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de la entrada en vigencia el presente acto legislativo. Se except\u00faan: el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansi\u00f3n e la seguridad democr\u00e1tica, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que d\u00e9 lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el a\u00f1o 2003 estar\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n que adopte el constituyente primario sobre este art\u00edculo. De registrarse, a finales de diciembre del a\u00f1o 2003 o 2004, un incremento anual en la inflaci\u00f3n, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el a\u00f1o 2002, se incrementar\u00e1n los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflaci\u00f3n registrada en cada uno de estos a\u00f1os, y la correspondiente al a\u00f1o 2002. (\u2026)\u201d (subraya la Corte). \u00a0<\/p>\n
El texto de esta pregunta, contenido en una ley de iniciativa gubernamental que fue sometida a los cuatro debates propios del proceso legislativo ordinario, sancionada por el Presidente de la Rep\u00fablica y posteriormente declarada exequible por la Corte Constitucional81, proporciona una indicaci\u00f3n clara sobre cu\u00e1l es uno de los par\u00e1metros que el Legislador consider\u00f3 necesario establecer al momento de adoptar una decisi\u00f3n potencialmente limitativa de la plena actualizaci\u00f3n del salario de los servidores p\u00fablicos: el hecho de que quienes devenguen menos de dos (2) salarios m\u00ednimos, no podr\u00e1n verse sujetos a una limitaci\u00f3n de su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de conformidad con la inflaci\u00f3n causada. \u00a0<\/p>\n
La Corte distingue entre la ley – que convoca a un referendo para reformar la Constituci\u00f3n – y la modificaci\u00f3n misma de la Carta como resultado de lo que decida el pueblo al votar el referendo. Por eso, esta disposici\u00f3n legal no se toma por la Corte como vinculante en s\u00ed misma, puesto que, a la fecha de esta sentencia, la Constituci\u00f3n no ha sido reformada por el pueblo en referendo. Se toma como un par\u00e1metro que, por su naturaleza de ley \u2013la cual presupone la finalizaci\u00f3n de un proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica ante el Congreso-, muestra objetivamente cu\u00e1l es la voluntad legislativa sobre este particular para la vigencia fiscal de 2003. No desconoce la Corte que en las preguntas incorporadas a la ley convocante del referendo no se consagraron mandatos adoptados por el Congreso, sino textos a ser sometidos a votaci\u00f3n popular para efectos de reformar la Carta Pol\u00edtica. El valor que la Corte otorga a la ley que convoc\u00f3 el referendo constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003 para efectos de la presente decisi\u00f3n, es el correspondiente a un criterio preciso y espec\u00edfico, incluido en el ordenamiento jur\u00eddico al nivel de una ley del Congreso, sobre cu\u00e1l es el par\u00e1metro para identificar las escalas salariales bajas que el Legislador consider\u00f3 indispensable respetar cuando se adopten decisiones relativas al poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Es, pues, por su valor altamente espec\u00edfico \u2013en un grado mayor que el art\u00edculo 187 de la Carta Pol\u00edtica, aplicado como criterio gu\u00eda en la sentencia C-1064 de 2001 para estos mismos prop\u00f3sitos-, que la Corte considera apropiado recurrir a la ley citada, puesto que ella, en tanto elemento insoslayable del contexto jur\u00eddico actual, concreta una decisi\u00f3n del Congreso a iniciativa del Ejecutivo sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003, el cual opt\u00f3 por excluir a los servidores cuyo salario fuera inferior o igual a dos salarios m\u00ednimos de las limitaciones sometidas a consideraci\u00f3n del pueblo. Y dado que, como se vio, es al Congreso a quien le corresponde constitucionalmente fijar los criterios que se han de aplicar por el Ejecutivo para precisar los alcances de la movilidad salarial de los servidores p\u00fablicos, resulta m\u00e1s acorde con la Carta Pol\u00edtica que la Corte otorgue una interpretaci\u00f3n efectiva a dicha indicaci\u00f3n legal, que adoptar la alternativa de proceder ella misma, a trav\u00e9s de una sentencia integradora, a extraer un criterio distinto, y menos espec\u00edfico, directamente del texto constitucional \u2013es decir, aplicar como criterio el art\u00edculo 187 Superior-. La decisi\u00f3n de recurrir al criterio legal en menci\u00f3n obedece, por ende, a la adopci\u00f3n de un canon de prudencia judicial por esta Corporaci\u00f3n, puesto que ha preferido dar la mayor fuerza normativa posible a las expresiones formales de la voluntad del \u00f3rgano representativo de nuestra democracia dado que, a diferencia de lo que sucedi\u00f3 en 2001 cuando se profiri\u00f3 la sentencia C-1064, ahora existe una Ley de la Rep\u00fablica, que s\u00ed proporciona un par\u00e1metro espec\u00edfico y concreto en relaci\u00f3n con los aumentos salariales de los servidores p\u00fablicos para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n arriba transcrita de la Ley 796 de 2003 hace constar expresamente la voluntad legislativa de (i) preservar el poder adquisitivo de los salarios de servidores p\u00fablicos iguales o inferiores a dos salarios m\u00ednimos legales mensuales, los cuales deber\u00e1n reajustarse en una proporci\u00f3n equivalente a la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o inmediatamente anterior \u2013dando as\u00ed pleno alcance a su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario-, y (ii) permitir una limitaci\u00f3n mayor de tal derecho para quienes devengan salarios superiores al par\u00e1metro de dos salarios m\u00ednimos legales mensuales, los cuales podr\u00e1n ser reajustados \u2013se infiere- en proporciones inferiores a la de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o precedente. En otros t\u00e9rminos, se establece un extremo inferior claro, por debajo del cual no se podr\u00e1 limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos; y se permite efectuar tales limitaciones respecto de los salarios superiores a tal extremo, sin especificar un l\u00edmite superior claro y fijo, respecto de los salarios medios y altos. De esta forma, la ley a la que se alude \u00fanicamente establece un criterio claramente determinado y aplicable: el l\u00edmite inferior equivalente a dos salarios m\u00ednimos, por debajo del cual no podr\u00e1 adoptarse ninguna decisi\u00f3n de reducir el incremento anual de los salarios de conformidad con la disminuci\u00f3n que se haya registrado en su poder adquisitivo, es decir, con la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o 2002. \u00a0<\/p>\n
Entiende la Corte que el referente para determinar el mantenimiento del poder adquisitivo del salario puede comprender varios datos estad\u00edsticos y distintos per\u00edodos. No obstante, respecto de las escalas salariales bajas, la Corte determin\u00f3 en la sentencia C- 1064 de 2001 que el ajuste deb\u00eda hacerse para mantener el poder adquisitivo real cada a\u00f1o. Dijo la Corte, refiri\u00e9ndose a quienes devengan salarios bajos, que \u201cas\u00ed pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n\u201d. En esta oportunidad se acoger\u00e1 este par\u00e1metro tanto por ser el m\u00e1s acorde con el alcance del derecho constitucional, como por ser el que emple\u00f3 el propio legislador en la Ley 796 de 2003 que inclusive precis\u00f3 que el indicador de dicha inflaci\u00f3n habr\u00eda de ser el IPC, \u00cdndice de Precios al Consumidor del a\u00f1o 2002; Adem\u00e1s, \u00e9ste indicador proporciona un criterio objetivo sobre la p\u00e9rdida real del poder adquisitivo de los salarios del sector p\u00fablico, a\u00f1o a a\u00f1o, y a \u00e9l acudi\u00f3 el propio gobierno al explicar el proyecto de ley anual del presupuesto, como se record\u00f3 anteriormente (ver apartado 4.2) \u00a0<\/p>\n
5.3.1.2 En cuanto a los servidores p\u00fablicos que perciban salarios superiores a los dos salarios m\u00ednimos legales mensuales, en virtud de lo se\u00f1alado en el apartado 3.3.2 de esta sentencia, el reajuste de sus salarios podr\u00e1 ser inferior a la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o inmediatamente anterior, a partir de los par\u00e1metros que determine el Ejecutivo respecto del peso que ha de darse a la inflaci\u00f3n esperada, a los niveles salariales, al tama\u00f1o de las escalas salariales a la productividad, entre otros criterios relevantes. Cabe, sin embargo, anotar que la limitaci\u00f3n del derecho no puede ser tan gravosa que termine por hacerlo nugatorio. Como se dijo en la sentencia C-1064 de 2001, siguiendo la jurisprudencia de esta Corte sobre las limitaciones a los derechos constitucionales, el grado admisible de la limitaci\u00f3n de un derecho depende de las razones de inter\u00e9s p\u00fablico concretas invocadas para justificarla. En el presente proceso no se han esgrimido argumentos al respecto por quienes sostienen que dicho derecho puede ser limitado. Debe entonces la Corte entrar a determinar el par\u00e1metro para distinguir, en este caso, una limitaci\u00f3n razonable del derecho y una afectaci\u00f3n injustificada del mismo. \u00a0<\/p>\n
Con este fin, se constata que la Ley 796 de 2003 no ofrece un par\u00e1metro igualmente claro en relaci\u00f3n con el l\u00edmite superior que se debe respetar; es decir, no se puede establecer, con base en este mismo nuevo referente del contexto jur\u00eddico, cu\u00e1l ha de ser el grado m\u00e1ximo de limitaci\u00f3n al que puede someterse el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios, el cual, en ausencia de patrones espec\u00edficos, podr\u00eda alguien sostener que puede oscilar entre el congelamiento total y una limitaci\u00f3n \u00ednfima correspondiente, por ejemplo, a un punto por debajo de la inflaci\u00f3n causada. \u00a0<\/p>\n
Se mantiene, de esta manera, la misma situaci\u00f3n de vac\u00edo legal frente a la cual estaba la Corte al adoptar la sentencia C-1064 de 2001. Sin embargo, tal y como sucede en relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n del l\u00edmite inferior al reajuste salarial, existen elementos del contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico en el que se inscribe la decisi\u00f3n del caso bajo estudio, que llevan a la Corte a deducir efectos distintos de las mismas reglas constitucionales aplicadas en dicha oportunidad. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-1064 de 2001 la Corte dispuso que el incremento anual de los salarios de los servidores p\u00fablicos que fueran superiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores del nivel central, podr\u00edan ser objeto de limitaciones por parte del Gobierno, en los siguientes t\u00e9rminos:\u201c \u2026(sus salarios) ser\u00e1n aumentados de tal forma que los reajustes anuales de \u00e9stos servidores consulten el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deber\u00e1 existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores s\u00f3lo son admisibles constitucionalmente si ellas est\u00e1n dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto p\u00fablico social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realizaci\u00f3n efectiva de este objetivo.\u201d Igualmente, en aplicaci\u00f3n directa de los mandatos constitucionales, dispuso la Corte que, si al efectuar las limitaciones al aumento salarial de los servidores p\u00fablicos de conformidad con estos criterios, llegare a resultar una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados al nivel del sector p\u00fablico, dicho ahorro fiscal deber\u00eda ser destinado a impedir que se afecte el \u201cgasto p\u00fablico social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constituci\u00f3n, como por ejemplo los ni\u00f1os, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentaci\u00f3n y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n y salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que las anteriores reglas \u2013(i) la necesidad de consultar el principio de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes m\u00e1s perciban est\u00e9n sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, m\u00ednimas, en forma tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii) la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de gasto p\u00fablico social establecidos en la Constituci\u00f3n y contribuyan a su sostenibilidad, son plenamente aplicables al presente caso, por lo cual habr\u00e1n de reiterarse, puesto que el texto constitucional no ha sufrido modificaciones desde el momento en que se profiri\u00f3 el fallo C-1064 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, existen tres elementos adicionales en el contexto del presente proceso resumidos en el apartado 4 de esta sentencia, que la Corte toma en consideraci\u00f3n: (i) el hecho de que han transcurrido dos a\u00f1os en los cuales se ha limitado el poder adquisitivo de los salarios de los servidores con salarios medios y altos, (ii) el que en el a\u00f1o 2002 el ajuste para los servidores p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva fue significativamente distinto e inferior, al ajuste decretado en 2001 sin que se hayan justificado las diferencias protuberantes en la aplicaci\u00f3n de los criterios sentados en la sentencia C-1064 de 2001, inclusive respecto de las escalas bajas y medias, y (iii) la ausencia de justificaciones espec\u00edficas esgrimidas en el presente proceso encaminadas a se\u00f1alar hasta d\u00f3nde ha de llegar la limitaci\u00f3n del derecho para los servidores p\u00fablicos ubicados en las escalas medias y superiores, habida cuenta de los dos hechos mencionados. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores elementos del contexto son valorados por la Corte a la luz del principio constitucional de progresividad, que como se vio, debe guiar el establecimiento de los par\u00e1metros para la fijaci\u00f3n de escalas diferenciales de aumento salarial. Seg\u00fan se explic\u00f3 en las secciones precedentes, el que la Constituci\u00f3n otorgue a los poderes p\u00fablicos herramientas de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica con marcos temporales definidos \u2013per\u00edodos de uno y cuatro a\u00f1os-, significa que las autoridades competentes tienen un margen temporal para propender, en principio, por la plena actualizaci\u00f3n de los salarios p\u00fablicos como parte de la pol\u00edtica cuatrienal correspondiente, y no por su disminuci\u00f3n constante. Como consecuencia, durante el debate democr\u00e1tico anual en torno a la composici\u00f3n espec\u00edfica del presupuesto de rentas del Estado, corresponde al Gobierno una carga argumentativa cada a\u00f1o mayor para justificar cualquier limitaci\u00f3n al derecho de tales servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. En otros t\u00e9rminos, en aplicaci\u00f3n del principio de progresividad, a medida que avanza cada per\u00edodo constitucional de cuatro a\u00f1os -a lo largo del cual habr\u00e1 de fijarse como meta el mantenimiento de dicho poder adquisitivo-, las condiciones que se deben cumplir para justificar cualquier limitaci\u00f3n del derecho al reajuste salarial se hacen comparativamente m\u00e1s exigentes; de lo contrario se admitir\u00eda que el Estado tuviera como pol\u00edtica permitir la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, habida cuenta del contexto real en el cual se adopta la presente decisi\u00f3n, se estima necesario precisar que las limitaciones al derecho no pueden mantener indefinidamente la tendencia a la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los salarios de los referidos servidores p\u00fablicos, por lo cual, mientras no se expongan justificaciones espec\u00edficas poderosas de restricciones mayores, habr\u00e1n de respetar un par\u00e1metro como l\u00edmite superior. \u00a0<\/p>\n
5.3.4. \u00bfCu\u00e1l es el par\u00e1metro que se debe respetar, entonces, al limitar -en el contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico actual- el derecho de los servidores p\u00fablicos que perciban salarios por encima de dos salarios m\u00ednimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la p\u00e9rdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho l\u00edmite debe ser respetuoso del n\u00facleo esencial del derecho constitucional en cuesti\u00f3n. Ahora bien, trat\u00e1ndose de un derecho de contenido econ\u00f3mico, es en principio el legislador quien tiene la funci\u00f3n de fijar tal l\u00edmite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales se\u00f1alados. Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho l\u00edmite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinaci\u00f3n de este asunto. \u00a0<\/p>\n
En este caso, como se describi\u00f3 en el apartado 4 de esta sentencia, la Corte constata que los ajustes en las escalas salariales medias y altas desde 1998 han sido significativamente inferiores a la inflaci\u00f3n, salvo en el a\u00f1o 2000, y que ello ha conducido a una p\u00e9rdida sostenida del poder adquisitivo de los salarios p\u00fablicos. Tambi\u00e9n constata la Corte que para el a\u00f1o 2003, en la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto se defini\u00f3 una pol\u00edtica de ajuste igual o inferior a 1% \u00a0para los salarios medios sin que se haya especificado cu\u00e1l ser\u00eda el ajuste para los salarios altos. A pesar de estas limitaciones sostenidas y reiteradas del derecho con mayor incidencia en los salarios medios, no se han presentado en el presente proceso argumentos para demostrar que ello no desconoce el n\u00facleo esencial del derecho de tales servidores p\u00fablicos y que la disminuci\u00f3n del salario real en tales escalas ha sido razonable y puede continuar sin que ello resulte desproporcionado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, (i) en ausencia de un par\u00e1metro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendr\u00eda la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite determinado \u2013es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores p\u00fablicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la p\u00e9rdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en aplicaci\u00f3n del mismo canon de prudencia judicial, se acudir\u00e1 al criterio cl\u00e1sico del justo medio para se\u00f1alar el par\u00e1metro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector p\u00fablico superiores a los dos salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
El justo medio sintetiza la prohibici\u00f3n de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros par\u00e1metros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitaci\u00f3n del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon cl\u00e1sico no tiene una connotaci\u00f3n aritm\u00e9tica, la cuesti\u00f3n a resolver hace ineludible indicar c\u00f3mo se concreta este par\u00e1metro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Adem\u00e1s, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores p\u00fablicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en este caso, por las razones expresadas, es la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2002. \u00a0<\/p>\n
En resumen, en ausencia de criterio normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por parte de los autores de la norma acusada, el canon cl\u00e1sico del justo medio conduce a la Corte a la presente decisi\u00f3n de fijar un par\u00e1metro superior a la limitaci\u00f3n del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores p\u00fablicos con salarios mayores a los dos salarios m\u00ednimos para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, este par\u00e1metro se fija, para efectos de la presente decisi\u00f3n, en la mitad, o sea el 50%, de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo real de dichos salarios, seg\u00fan la inflaci\u00f3n que se haya causado el a\u00f1o anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos estad\u00edsticos y criterios de pol\u00edtica p\u00fablica complementarios. En consecuencia, no podr\u00e1 el Gobierno establecer limitaciones superiores a dicho porcentaje al momento de fijar el aumento salarial anual de los servidores p\u00fablicos que se encuentren en la \u00faltima escala superior. El reajuste para las escalas comprendidas entre dos salarios m\u00ednimos y la \u00faltima escala superior, ser\u00e1 fijado por el Gobierno en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. Para ello dispone de un margen de configuraci\u00f3n suficiente para determinar, entre otros, las escalas salariales y el porcentaje de aumento para los servidores de cada escala, siempre que respete el principio de progresividad y las diferencias entre escalas al ser m\u00ednimas no rompan dicho principio, como se anot\u00f3 anteriormente. \u00a0<\/p>\n
La Corte subraya que en la presente providencia no se establece una f\u00f3rmula espec\u00edfica para el c\u00e1lculo de los reajustes salariales prescritos por la Constituci\u00f3n, puesto que esta atribuci\u00f3n no est\u00e1 comprendida dentro de las funciones del juez constitucional, sino que corresponde al Gobierno y al Congreso de la Rep\u00fablica; lo que se ha hecho es fijar, ante el silencio del legislador en la materia, y dada la ausencia de argumentos espec\u00edficos sobre el particular en las intervenciones de las autoridades competentes en el contexto del presente caso, ciertos l\u00edmites en los extremos superior e inferior del rango posible de reajustes salariales, que permitan evitar afectaciones desproporcionadas o excesivas del derecho constitucional que tienen los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario. Dentro de estos m\u00e1rgenes superior e inferior, el Gobierno tiene discrecionalidad para fijar las distintas escalas salariales y determinar el aumento correspondiente a cada una, siempre y cuando se de cumplimiento a los par\u00e1metros constitucionales sentados en esta providencia sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
Advierte, tambi\u00e9n, la Corte que estos par\u00e1metros no son f\u00f3rmulas fijas, sino l\u00edmites a los l\u00edmites admisibles constitucionalmente para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados por la norma acusada. De tal manera, que tales par\u00e1metros podr\u00e1n variar en el futuro si llegare a demandarse la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004. Como se anot\u00f3 en la sentencia C-1064 de 2001 y se ha reiterado en esta sentencia, las limitaciones permisibles a un derecho constitucional no son est\u00e1ticas y eternas, sino que su alcance depende de las razones esgrimidas para justificarlas en cada caso – tanto en su existencia como en su modalidad y su magnitud – de conformidad con la estructura del juicio estricto de constitucionalidad descrito en el apartado 3.3 de esta sentencia. Y, como se explic\u00f3, la carga de argumentaci\u00f3n de quienes dise\u00f1en y defiendan la norma que afecte el derecho, es cada a\u00f1o mayor en la medida en que la persistencia de la limitaci\u00f3n la hace progresivamente m\u00e1s gravosa. \u00a0<\/p>\n
Antes de resumir las conclusiones a las cuales ha llegado la Corte, se advierte que los par\u00e1metros anteriormente se\u00f1alados son m\u00ednimos. Bien puede, entonces, el Ejecutivo decidir que el ajuste para las diferentes escalas salariales ser\u00e1 mayor, siempre que no se afecte el principio de progresividad. As\u00ed, por ejemplo, podr\u00eda decretarse un aumento por encima de la inflaci\u00f3n causada para quienes devengan un salario m\u00ednimo, siempre que el ajuste para la escala comprendida entre uno y dos salarios m\u00ednimos no sea inferior a la inflaci\u00f3n causada en 2002. \u00a0<\/p>\n
5.3.5. Como resultado de la limitaci\u00f3n del derecho de los servidores ubicados en escalas superiores a dos salarios m\u00ednimos, se producir\u00e1 un ahorro fiscal. Esto es constitucionalmente relevante en un contexto de d\u00e9ficit fiscal elevado y continuo, as\u00ed como de niveles de endeudamiento altos, puesto que dicho ahorro contribuye a la sostenibilidad del gasto p\u00fablico social que es prioritario por mandato constitucional. \u00a0<\/p>\n
No ordena la Corte que dicho ahorro tenga que ser gastado en el presente a\u00f1o en los rubros de inversi\u00f3n social, pero s\u00ed estima que se debe velar porque el gasto p\u00fablico social en las condiciones del contexto mencionadas sea sostenible, como se anot\u00f3 en el apartado 4 de esta sentencia, cuando se aludi\u00f3 al fin p\u00fablico imperioso que justifica en este caso limitar, en forma razonable y atendiendo a criterios de progresividad, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. Corresponde al Contralor General de la Rep\u00fablica velar porque ello realmente ocurra, dentro de la \u00f3rbita de sus competencias constitucionales. \u00a0<\/p>\n
6. Conclusiones y s\u00edntesis del condicionamiento \u00a0<\/p>\n
En el presente ac\u00e1pite de conclusiones, se resumen los t\u00e9rminos en que se declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo acusado. \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de la doctrina constitucional que se reitera en esta oportunidad al estudio de la norma \u00a0de la ley anual de presupuesto acusada, teniendo en cuenta las especificidades del contexto jur\u00eddico y f\u00e1ctico en el cual se adopta la presente decisi\u00f3n \u2013 en particular la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convoc\u00f3 un referendo para reformar la Constituci\u00f3n- lleva a la Corte a identificar, en ausencia de par\u00e1metros fijados por el Legislador en la ley marco de salarios u otra norma para armonizar los derechos y fines constitucionales en conflicto, los siguientes criterios como m\u00ednimos que habr\u00e1n de ser respetados por el Gobierno al momento de adoptar las decisiones que le competen sobre el aumento salarial de los servidores p\u00fablicos para la vigencia fiscal de 2003: \u00a0<\/p>\n
6.1. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores p\u00fablicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (art\u00edculo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporci\u00f3n igual o superior a la inflaci\u00f3n causada, esto es, al aumento del I.P.C. en el a\u00f1o inmediatamente anterior, sin que \u00e9ste sea el \u00fanico par\u00e1metro que pueda ser tenido en cuenta. En consecuencia, no puede haber una pol\u00edtica permanente del Estado que permita la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo del salario. \u00a0<\/p>\n
6.2. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier inter\u00e9s estatal justifica su limitaci\u00f3n. S\u00f3lo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroecon\u00f3mica reduciendo el gasto en circunstancias de d\u00e9ficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto p\u00fablico social (art\u00edculo 350, CP), asegurando as\u00ed la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, CP), dentro de un contexto econ\u00f3mico que justifique la necesidad de la limitaci\u00f3n (art\u00edculo 2, CP). \u00a0<\/p>\n
6.3. El derecho de los servidores p\u00fablicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario, no podr\u00e1 ser objeto de limitaciones dado que seg\u00fan los criterios espec\u00edficos analizados en la presente sentencia para la vigencia fiscal del 2003, tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la Rep\u00fablica a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, \u00e9stos servidores deber\u00e1n recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflaci\u00f3n, es decir, la variaci\u00f3n del I.P.C. registrada para el a\u00f1o inmediatamente anterior, par\u00e1metro tambi\u00e9n se\u00f1alado en la Ley 796 de 2003. \u00a0<\/p>\n
6.4. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo del salario s\u00f3lo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales. El derecho de tales servidores p\u00fablicos, puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podr\u00e1 ser objeto de ajustes en una proporci\u00f3n menor a la de la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o anterior, siempre y cuando se d\u00e9 cumplimiento a los siguientes par\u00e1metros normativos: \u00a0<\/p>\n
6.4.1. Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios m\u00e1s altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial m\u00e1s alta definida por el gobierno sean quienes est\u00e9n sometidos al grado m\u00e1s alto de limitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.4.2. En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deber\u00e1n ser m\u00ednimas, y a ninguno de los servidores p\u00fablicos se le podr\u00e1 afectar el n\u00facleo esencial de ese derecho. \u00a0<\/p>\n
6.4.3. Para que no se vulnere el n\u00facleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos se\u00f1alados, el ajuste en la \u00faltima escala superior no podr\u00e1 ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflaci\u00f3n causada el a\u00f1o inmediatamente anterior, es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002. \u00a0<\/p>\n
6.4.4. A los servidores p\u00fablicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualizaci\u00f3n plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C. El Gobierno y el Congreso tienen la obligaci\u00f3n de incluir en los instrumentos de manejo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, previo un debate democr\u00e1tico, los programas y pol\u00edticas que garanticen que dentro de los cuatro a\u00f1os de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal per\u00edodo cuatrienal, incrementos iguales o superiores al IPC para estos servidores. \u00a0<\/p>\n
A esta finalidad han de propender las pol\u00edticas p\u00fablicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitaci\u00f3n del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por \u00e9ste al t\u00e9rmino del periodo de cuatro a\u00f1os, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto p\u00fablico social en condiciones macroecon\u00f3micas como las mencionadas en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
6.4.5 En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitaci\u00f3n del derecho mencionado con razones cada vez m\u00e1s poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualizaci\u00f3n plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
6.4.6. El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo pueden destinarse a la inversi\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
6.4.7. Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2003 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1\u00ba) de enero de 2003, para lo cual deber\u00e1n realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo acusado ser\u00e1 declarado exequible con el condicionamiento de que las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deber\u00e1n respetar las pautas se\u00f1aladas en este ac\u00e1pite de conclusiones al momento de tomar las decisiones necesarias para materializar \u00a0en t\u00e9rminos concretos su decisi\u00f3n de limitar los salarios de los servidores p\u00fablicos. En caso de que las partidas presupuestales del art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 sean insuficientes, deber\u00e1n efectuarse las adiciones y traslados presupuestales correspondientes, seg\u00fan se precisa a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7. Consideraciones sobre la procedencia de una orden orientada al cumplimiento de lo resuelto en esta Sentencia \u00a0<\/p>\n
7.1. En la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte se\u00f1al\u00f3 las condiciones en las que la ley de presupuesto era exequible, pero se abstuvo de emitir una orden para el Gobierno o el Congreso, porque consider\u00f3, por un lado, que no cabe disponer la aplicaci\u00f3n de una f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica de indexaci\u00f3n salarial para cualquier nivel salarial de los servidores del Estado, por cuanto las autoridades competentes, Gobierno y Congreso, deben, a ese efecto, ponderar una serie de factores abiertos a la configuraci\u00f3n pol\u00edtica y, por otro, que una orden en tales condiciones partir\u00eda de una concepci\u00f3n formal y matem\u00e1tica del principio de igualdad y de la premisa seg\u00fan la cual los derechos son absolutos, al paso que dejar\u00eda de ponderar otros derechos y fines constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Destac\u00f3 la Corte en ese contexto, adem\u00e1s, que el proceso presupuestal es complejo y abierto a la configuraci\u00f3n pol\u00edtica y que del r\u00e9gimen constitucional sobre la ley anual de presupuesto se deduce que ninguna de las ramas del poder p\u00fablico competentes para decidir sobre el monto de las apropiaciones puede, por s\u00ed sola, adoptar la determinaci\u00f3n de aumentar el gasto p\u00fablico. As\u00ed, no cabr\u00eda que la Corte emitiese una orden orientada a modificar el presupuesto a partir de una f\u00f3rmula espec\u00edfica en materia de actualizaci\u00f3n salarial. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en esa sentencia se decidi\u00f3 \u201c[d]clarar la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, en los t\u00e9rminos del condicionamiento precisado en el numeral 6.2 de esta sentencia\u201d, sin incluir un mandato espec\u00edfico para el Gobierno o el Congreso. \u00a0<\/p>\n
7.2. La Corte en la presente oportunidad reitera su jurisprudencia en el sentido que no cabe ordenar la aplicaci\u00f3n de un f\u00f3rmula concreta de reajuste salarial orientada a mantener la capacidad adquisitiva de los salarios. En la medida en que ello comporta una ponderaci\u00f3n de factores complejos, dentro de la cual caben, a la luz de la Constituci\u00f3n, distintas opciones de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, no ser\u00eda acertado incluir, como imperativo constitucional, una f\u00f3rmula concreta, que no deje espacio a esas oportunidades de configuraci\u00f3n pol\u00edtica que se desprenden de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.3. En esta ocasi\u00f3n, sin embargo, en la parte resolutiva de esta Sentencia habr\u00e1 de incluirse una orden para que el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica, en el \u00e1mbito de sus competencias, adopten las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo aqu\u00ed dispuesto, y en particular, para que, en el caso de que las partidas presupuestales del art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 sean insuficientes, se efect\u00faen las adiciones y traslados presupuestales correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Para explicar esa orden, observa la Corte que, no obstante que en la Sentencia C-1064 se reiter\u00f3 la jurisprudencia contenida en las Sentencias C-710 de 1999, C-815 de 1999 y C-1433 de 2001 sobre mantenimiento de la capacidad adquisitiva de los salarios, para el momento de expedirse este fallo exist\u00eda una pol\u00edtica p\u00fablica expl\u00edcita, contenida en una ley de la Rep\u00fablica (Ley 796 de 2003), que resulta claramente contraria a la doctrina constitucional sobre la materia. De hecho, las decisiones pol\u00edticas sobre actualizaci\u00f3n de los salarios para los a\u00f1os 2001 y 2002, cobijados por la vigencia de la doctrina sentada en la Sentencia C-1064 de 2001, y 2003, que se hab\u00eda subordinado a la decisi\u00f3n referendaria sobre la congelaci\u00f3n de los salarios superiores a dos salarios m\u00ednimos, muestran desproporci\u00f3n y alejamiento de la doctrina constitucional sentada en la Sentencia C-1064. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente la ponderaci\u00f3n de los diversos factores relevantes en orden a la actualizaci\u00f3n de los salarios y las decisiones que ello implica en materia de presupuesto comportan un espacio de configuraci\u00f3n pol\u00edtica. La Corte en la C-1064 obr\u00f3 con prudencia constitucional librando a la actuaci\u00f3n de los poderes de configuraci\u00f3n pol\u00edtica el cabal desarrollo de los mandatos constitucionales en el \u00e1mbito de sus respectivas competencias. Sin embargo ello no puede conducir a que consideraciones sobre la coyuntura econ\u00f3mica o incluso la necesidad de ajustes estructurales conduzcan a desconocer imperativos constitucionales cuyos alcances han sido precisados por la Corte. \u00a0<\/p>\n
De este modo, si bien la necesidad de controlar el d\u00e9ficit fiscal y asegurar la sostenibilidad del gasto social pueden ser factores a tener en cuenta por el Gobierno y el legislador cuando se trate de configurar un sistema de actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos y de aplicarlo en un momento determinado, ello no puede aducirse para fundamentar el mantenimiento de situaciones que suponen una vulneraci\u00f3n de derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n. Esto es, las decisiones que a\u00f1o a a\u00f1o se adopten en materia de actualizaci\u00f3n salarial para los servidores del Estado, no pueden resultar contrarias a los imperativos que en la materia se derivan de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Hay un amplio margen de configuraci\u00f3n y corresponde al legislador establecer los par\u00e1metros dentro de los cuales debe producirse esa actualizaci\u00f3n, se\u00f1alando el rango inferior de los salarios para el cual se impone a\u00f1o a a\u00f1o una actualizaci\u00f3n plena del salario, para proteger el m\u00ednimo vital y evitar grav\u00e1menes desproporcionados, y a partir de all\u00ed, cu\u00e1les son las condiciones que permiten limitar temporalmente la actualizaci\u00f3n de los salarios, los rangos en los que dicha limitaci\u00f3n habr\u00e1 de desenvolverse, los criterios para establecer topes m\u00e1ximos a la limitaci\u00f3n, etc. \u00a0<\/p>\n
Si el legislador guarda silencio, y para evitar que al amparo de ese silencio se desconozca el imperativo constitucional que requiere la actualizaci\u00f3n de los salarios, corresponde a la Corte Constitucional, en ejercicio de su funci\u00f3n de guarda de la integridad de la Constituci\u00f3n establecer esos par\u00e1metros normativos. Y esa decisi\u00f3n subsidiaria de la Corte puede comportar un incremento en el gasto publico cuya determinaci\u00f3n no est\u00e1 en el \u00e1mbito de las competencias de la Corte. Sobre este particular, sin embargo, debe tenerse en cuenta, que tal afectaci\u00f3n del presupuesto no obedece a un acto de discrecionalidad de la Corte, puesto que el mayor gasto resultante, obedece a la observancia de un imperativo constitucional, y tiene, por consiguiente, car\u00e1cter obligatorio. En ese contexto es responsabilidad del Gobierno y del Congreso disponer las ajustes del presupuesto necesarios para hacerles frente. \u00a0<\/p>\n
7.4. De esta manera, la Ley de presupuesto s\u00f3lo puede tenerse como ajustada a la Constituci\u00f3n si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los t\u00e9rminos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores p\u00fablicos. Ello comportar\u00eda que de constatarse que ello no ocurre as\u00ed, el Gobierno y el Congreso habr\u00edan incumplido un mandato constitucional. La consecuencia de ese incumplimiento sin embargo, por la especial naturaleza de la ley de presupuesto, por su vigencia limitada en el tiempo y por contener calculo de rentas y autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gastos que se agota a medida que se ejecuta el presupuesto, no puede subsanarse mediante una declaratoria pura y simple de inexequibilidad, ni con el recurso a las modalidades tradicionales de sentencias de exequibilidad condicionada. El resultado no resolver\u00eda el problema, en la medida en que el mismo no bastar\u00eda para obtener la actualizaci\u00f3n de los salarios, y dar\u00eda lugar a muchos otros, derivados de la imposibilidad de ejecutar el presupuesto. Luego la restauraci\u00f3n del orden constitucional quebrantado comporta, necesariamente, una orden para que los \u00f3rganos competentes en el \u00e1mbito que les es propio, subsanen la deficiencia. \u00a0<\/p>\n
Corresponde al Gobierno dentro de las previsiones del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, proponer las partidas necesarias para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. Entre esas partidas, que deben entenderse referidas tanto a las ramas del poder p\u00fablico como a los dem\u00e1s \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado (art. 113), est\u00e1n los salarios, y por imperativo constitucional esos salarios deben mantener su capacidad adquisitiva. No puede el Gobierno proponer menos de lo que resulte acorde con la Constituci\u00f3n, ni puede el Congreso reducir las partidas necesarias, sin perjuicio del \u00e1mbito de valoraci\u00f3n sobre el modo de obtener un resultado acorde con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.5. En la coyuntura actual se observa, por un lado, que ni el legislador ha desarrollado los par\u00e1metros que gu\u00eden la actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, ni en el Plan Nacional de Desarrollo existen previsiones orientas a asegurar que, no obstante la posibilidad de desajustes temporales, la limitaci\u00f3n del derecho al mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario no obedezca a una pol\u00edtica permanente o indefinida en el tiempo, y por otro, que existe una pol\u00edtica expl\u00edcita orientada a la congelaci\u00f3n de los salarios, que si bien estaba vinculada a los resultados del referendo, se hab\u00eda manifestado anticipadamente en la pol\u00edtica salarial aplicada en los \u00faltimos a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
7.6. En ese contexto, y con base en los elementos de juicio de los que dispone la Corte en este proceso, es necesario evitar que en el presupuesto y debido a la eventual insuficiencia del mismo, se materialice un desconocimiento de los derechos constitucionales, raz\u00f3n por la cual habr\u00e1 de emitirse una orden para que tales \u00f3rganos procedan conforme a las pautas constitucionales que se han incorporado en la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
Por ello, en la presente ocasi\u00f3n se fijan unos par\u00e1metros, en subsidio de aquellos que correspond\u00eda adoptar al Gobierno y al Congreso, orientados a permitir que, de manera concreta, para el a\u00f1o 2003, se proceda a una actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos en t\u00e9rminos que resulten arm\u00f3nicos con la Constituci\u00f3n. Si los \u00f3rganos competentes no fijan esos par\u00e1metros y obran en contrav\u00eda de la Constituci\u00f3n, no pueden dejarse exp\u00f3sitos los derechos constitucionales afectados. Ello no quiere decir, sin embargo, que la Corte sustituye a las autoridades pol\u00edticas en la labor de ponderaci\u00f3n de los distintos factores. Simplemente establece unos criterios encaminados a la protecci\u00f3n concreta frente a una eventual insuficiencia de recursos tambi\u00e9n concreta que solo puede ser superada mediante una orden espec\u00edfica. Pero se mantiene hacia adelante la competencia de las autoridades para que, dentro de los par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n constitucional y en ejercicio del margen de configuraci\u00f3n que les es propio, asuman sus deberes constitucionales en materia de pol\u00edtica salarial. \u00a0<\/p>\n
Por ello, la orden que emite la Corte, ha de entenderse sin perjuicio de la potestad de los \u00f3rganos de producci\u00f3n jur\u00eddica del Estado para articular, hacia adelante, un sistema diferente de actualizaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, siempre que el mismo respete los principios y dictados de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte no desconoce, y as\u00ed lo ha reiterado en esta providencia, que el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo de su salario, admite limitaciones transitorias, orientadas a enfrentar requerimientos de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. Y resulta claro, tambi\u00e9n, que para tal efecto corresponde a los \u00f3rganos de configuraci\u00f3n pol\u00edtica hacer las necesarias ponderaciones y tomar las medidas que sean conducentes. Sin embargo, corresponde al juez constitucional, en ese escenario, fijar las pautas que a la luz de la Constituci\u00f3n resultan obligatorias sobre materias que no son susceptibles de disposici\u00f3n por los poderes pol\u00edticos, y, adicionalmente, cuando el legislador no lo ha hecho, establecer los par\u00e1metros normativos que gu\u00eden la actuaci\u00f3n del Gobierno en el proceso de actualizaci\u00f3n de los salarios, y en particular, en cuanto se trate de limitar temporalmente el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. \u00a0<\/p>\n
7.7. Como quiera que se trata de la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros normativos, y no de meras sugerencias o indicaciones, la decisi\u00f3n de la Corte debe encontrar correspondencia en la parte resolutiva del fallo, y de all\u00ed que sea necesario proferir una orden para que el Gobierno y el Congreso, en el \u00e1mbito de sus competencias adopten las medidas necesarias para que en el a\u00f1o 2003 se actualicen los salarios de los servidores p\u00fablicos en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en esta providencia y en caso de que los recursos apropiados sean insuficientes para cumplir los par\u00e1metros resumidos en el apartado 6 de esta sentencia, se efect\u00faen las adiciones y traslados presupuestales correspondientes. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2 de la Ley 780 de 2002 en los t\u00e9rminos del ac\u00e1pite de conclusiones de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS JAIME ARAUJO RENTERIA, ALFREDO BELTRAN SIERRA Y CLARA INES VARGAS HERNANDEZ EN RELACION CON LA SENTENCIA C-1017 DE 30 DE OCTUBRE DE 2003 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Omisi\u00f3n constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Vulneraci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo y art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-No es cierto que por su propia naturaleza nacen limitados (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Nacen con los limites de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Legislador no puede limitarlos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Ciudadano debe gozarlos plenamente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Cualquier limite es inconstitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo del salario (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En este caso concreto el derecho a mantener el poder adquisitivo de los trabajadores no ha nacido limitado en la Constituci\u00f3n. Al contrario, el art\u00edculo 373 de la Constituci\u00f3n ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo del salario, pues este se paga en la moneda legal, lo que significa que se disminuye con la inflaci\u00f3n; el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que ni a\u00fan en estado de emergencia econ\u00f3mica se pueden desmejorar los derechos de los trabajadores y el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece el salario m\u00f3vil entendido como que se debe aumentar el salario real y el poder adquisitivo de los trabajadores; en conclusi\u00f3n, este derecho no ha sido limitado por la Constituci\u00f3n y no puede ser limitado tampoco por el Gobierno ni por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ESTADO DE DERECHO-Vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Basta con que a un solo ciudadano se le viole un derecho para que estemos violando el Estado de Derecho. \u00a0<\/p>\n
SALARIO-Fundamento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POL\u00cdTICA VIGENTE-Aumento real del salario (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Lo que la Constituci\u00f3n manda no es mantener el poder adquisitivo del salario, sino aumentarlo, de tal manera que adem\u00e1s de reconocer la inflaci\u00f3n indexada debe decretarse un aumento real del salario, por encima de la inflaci\u00f3n que el mandato constitucional del salario m\u00f3vil \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneraci\u00f3n cuando sin fundamento se autoriza una disminuci\u00f3n salarial del poder adquisitivo de los salarios (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Limitaci\u00f3n a reajuste de salario carece de fundamento constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Decisi\u00f3n adoptada resulta en una disminuci\u00f3n gradual del derecho de conservaci\u00f3n del poder adquisitivo a los salarios de los servidores p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Autoriza una progresividad al rev\u00e9s que desconoce el derecho a la igualdad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente 4622 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 780 de 2002 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2003\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corporaci\u00f3n, nos permitimos explicar las razones por las cuales salvamos nuestro voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la sentencia C-1017 de 2003. \u00a0Ellas son: \u00a0<\/p>\n
1. La ley acusada en la parte pertinente, omiti\u00f3 incluir los recursos suficientes para \u00a0mantener y aumentar el poder adquisitivo de los trabajadores del Estado, lo que constituye una omisi\u00f3n constitucional del deber de mantener el poder adquisitivo y en consecuencia debi\u00f3 declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
2. Se violaron el pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional que establecen que Colombia es un estado social de derecho y que debe reinar un orden social justo. \u00a0Este tipo de Estado busca una igualdad real y no meramente formal, pone el acento en los derechos econ\u00f3micos y sociales, redistribuir la riqueza garantizando a todas las personas un ingreso digno y un mayor poder adquisitivo de la clase obrera. \u00a0Ninguno de estos cometidos se salvaguardan con la sentencia dictada por la mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
3. La sentencia es contradictoria y falaz. En efecto: \u00a0<\/p>\n
La primera falacia, es que sienta la premisa de que existe un derecho constitucional de todos los trabajadores y a rengl\u00f3n seguido excluye a una gran cantidad de trabajadores; de modo que todos no son todos; sino algunos y el juicio universal todos se transforma por arte de magia (no es derecho absoluto) en algunos. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional en numerosas sentencias ha sostenido la tesis de que los derechos fundamentales son por su propia naturaleza limitados; tesis que no he compartido y a la cual de manera verbal me he opuesto en la Sala y de la que es necesario tomar distancia por escrito para que quede claramente fijada mi posici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No es cierto que los derechos fundamentales nacen \u201cpor su propia naturaleza limitados\u201d; pues cuando la Constituci\u00f3n consagra un derecho fundamental se debe presumir la m\u00e1xima amplitud del mismo (es lo que la doctrina constitucional italiana denomina presunci\u00f3n de la m\u00e1xima expansi\u00f3n de la libertad). \u00a0<\/p>\n
En realidad los derechos fundamentales nacen s\u00f3lo con los l\u00edmites que la propia Constituci\u00f3n les establezca (bien que se trate de otros principios fundamentales u obligaciones constitucionales). \u00a0<\/p>\n
Esta distinci\u00f3n es importante, por las consecuencias que trae aparejadas; ya que si no existe otra norma constitucional que limite el derecho, el legislador no puede limitarlo y correlativamente el ciudadano debe gozar plenamente de ese derecho fundamental; y cualquier l\u00edmite que no tenga fundamento en la propia Constituci\u00f3n es inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
La segunda falacia de la sentencia consiste en afirmar que la Constituci\u00f3n autoriza una limitaci\u00f3n al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores oficiales, lo cual no es cierto, como no lo es tampoco que los conceptos de seguridad p\u00fablica, buenas costumbres, sanidad, orden p\u00fablico, etc., no pueden aplicarse para restringir o limitar derechos fundamentales por el legislador si la Constituci\u00f3n expresamente no los establece. \u00a0<\/p>\n
En este caso concreto el derecho a mantener el poder adquisitivo de los trabajadores no ha nacido limitado en la Constituci\u00f3n. Al contrario, el art\u00edculo 373 de la Constituci\u00f3n ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo del salario, pues este se paga en la moneda legal, lo que significa que se disminuye con la inflaci\u00f3n; el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que ni a\u00fan en estado de emergencia econ\u00f3mica se pueden desmejorar los derechos de los trabajadores y el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece el salario m\u00f3vil entendido como que se debe aumentar el salario real y el poder adquisitivo de los trabajadores; en conclusi\u00f3n, este derecho no ha sido limitado por la Constituci\u00f3n y no puede ser limitado tampoco por el Gobierno ni por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
No es v\u00e1lido el argumento de la mayor\u00eda, de que una gran cantidad de trabajadores conserva el derecho de mantener el poder adquisitivo, ya que en el Estado de Derecho basta con que a un solo ciudadano se le viole un derecho para que estemos violando el Estado de Derecho y es suficiente la violaci\u00f3n del derecho de una sola persona para que los defensores del Estado de Derecho debamos levantar nuestra voz de protesta, con mayor raz\u00f3n quien tiene el deber de defender los derechos, no s\u00f3lo de la mayor\u00eda sino tambi\u00e9n de las minor\u00edas o de los individuos, como es el Tribunal Constitucional. \u00a0<\/p>\n
La tercera falacia es la que se\u00f1ala que lo que no se le pague a los trabajadores se destina a inversi\u00f3n social. \u00a0El fundamento del salario es la remuneraci\u00f3n al trabajador por la prestaci\u00f3n personal de su actividad personal al trabajador; eso es lo que le da a la relaci\u00f3n jur\u00eddico laboral car\u00e1cter intuito persone. Por ello no es posible sustituir al trabajador para la prestaci\u00f3n personal del servicio, as\u00ed como tampoco es posible remplazarlo luego para el pago de la remuneraci\u00f3n debida, ya que ese pago tambi\u00e9n es individual y personal y debe hacerse al trabajador, sin que pueda aducirse que su remuneraci\u00f3n se traslada a una entelequia que le es ajena como la supuesta inversi\u00f3n social, aducida como pretexto para disminuir la remuneraci\u00f3n salarial. \u00a0<\/p>\n
La cuarta falacia consiste en decir que en ning\u00fan caso el ajuste podr\u00e1 ser inferior al 50% del aumento de IPC. \u00a0Si la Corte s\u00f3lo protege el 50% de la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores oficiales, est\u00e1 permitiendo que a unos trabajadores se les disminuya mensualmente el 50% de su derecho. \u00a0La protecci\u00f3n a medias es en realidad una desprotecci\u00f3n a los trabajadores. \u00a0Autorizar una disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios equivalente al 50% de la inflaci\u00f3n causada, es contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0Es una disminuci\u00f3n del salario real de los trabajadores, que as\u00ed se ven empobrecidos. \u00a0<\/p>\n
Ni siquiera un aumento retroactivo es un aumento real ya que el dinero en el tiempo tiene un valor y si se paga un a\u00f1o despu\u00e9s en realidad se paga con una moneda envilecida, en una econom\u00eda de inflaci\u00f3n como es la nuestra, de tal manera que para que el reajuste mantenga el poder adquisitivo se necesita pagar con indexaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En realidad lo resuelto por la Corte en la Sentencia de la que salvamos el voto, no le garantiz\u00f3 a ning\u00fan trabajador su derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario, ya que a los que les orden\u00f3 reconocer supuestamente el 100% de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del salario, no se \u00a0orden\u00f3 al Estado ese pago con intereses retroactivos al primero de enero de 2003 y, a los dem\u00e1s, a penas les fue reconocido el 50% del restablecimiento del poder adquisitivo de los mismos, es decir se decret\u00f3 un reajuste aparente, con salario envilecido por la inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En realidad lo que la Constituci\u00f3n manda no es mantener el poder adquisitivo del salario, sino aumentarlo, de tal manera que adem\u00e1s de reconocer la inflaci\u00f3n indexada debe decretarse un aumento real del salario, por encima de la inflaci\u00f3n que el mandato constitucional del salario m\u00f3vil. \u00a0Por eso, nuestra propuesta en la Sala fue la de aumentar por encima de la inflaci\u00f3n por lo menos dos puntos a los trabajadores que ganaban m\u00e1s y aumentar cinco o m\u00e1s puntos a los trabajadores que ganan menos. \u00a0Esta propuesta no era de ninguna manera radical, ya que el aumento de dos puntos por encima de la inflaci\u00f3n era la propuesta de los empresarios privados para sus trabajadores. \u00a0No es cierto entonces que la Corte protegi\u00f3 a los trabajadores de la propuesta del Gobierno, que era igual de violatoria que la Constituci\u00f3n pues basta con que no se reconozca todo lo que la Constituci\u00f3n le da como derecho a los trabajadores para que sea violatoria de la misma, independientemente del grado en que se vulnere a la Constituci\u00f3n. \u00a0En materia de derechos fundamentales no hay alternativa: o se violan o se respetan, y se violan por igual cuando sin fundamento se autoriza una disminuci\u00f3n salarial del poder adquisitivo de los salarios en cuant\u00eda equivalente al \u00a050%, el 70%, el 90%, el 20%, el 10%, el 5% o el 0.001% del derecho a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
La quinta falacia consiste en afirmar que es inconstitucional conservar el poder adquisitivo o aument\u00e1rselo a todos los trabajadores. \u00a0No puede ser inconstitucional lo que esta Corte Constitucional ya hab\u00eda encontrado ajustado a la Constituci\u00f3n en el a\u00f1o 2000 y mucho m\u00e1s cuando se mantienen las mismas normas constitucionales que permitieron hacer el reajuste en el a\u00f1o 2000. \u00a0En realidad lo que paso fue algo diferente. \u00a0En la sentencia C-1433 de 2000, la Corte Constitucional encontr\u00f3 que no incluir una partida suficiente en la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de ese a\u00f1o para mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, es contrario a la Constituci\u00f3n; y, posteriormente, en la sentencia C-1064 de 2001, variaron las mayor\u00edas de la Corte y se sostuvo lo contrario, raz\u00f3n esta por la cual salvamos entonces nuestro voto, al igual que lo hacemos ahora por cuanto consideramos que la primera de las sentencias aludidas es la que se encuentra conforme a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en esta oportunidad reiteramos los argumentos expuestos en el salvamento de voto a la sentencia C-1064 de 2001, por cuanto los encontramos igualmente v\u00e1lidos en relaci\u00f3n con la sentencia C-1017 de 30 de octubre de 2003. \u00a0Dijimos entonces, lo que acontinuaci\u00f3n se transcribe: \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2. POR SU PROPIO CONTENIDO EL ART\u00cdCULO 2\u00b0 DE LA LEY 628 DE 2000 DECLARADO EXEQUIBLE, ES INCONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio, el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, por la omisi\u00f3n legislativa en que incurri\u00f3 y \u00fanicamente en cuanto en \u00e9l no se apropi\u00f3 en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2001 una partida suficiente para evitar la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, es violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en consecuencia, en cuanto a dicha omisi\u00f3n ha debido declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
3.2.1. De entrada, ha de advertirse que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es una simple sucesi\u00f3n mec\u00e1nica de disposiciones que como art\u00edculos figuran unos a continuaci\u00f3n de otros en orden num\u00e9rico, sino que obedece a principios esenciales en el sistema pol\u00edtico jur\u00eddico vigente que le dan una unidad sistem\u00e1tica, lo que explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el pre\u00e1mbulo de la Carta. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Aparece entonces con absoluta claridad que el pueblo de Colombia, en cuyo nombre se dictan las sentencias proferidas por la Corte con respecto a la constitucionalidad de las leyes, \u201cen ejercicio de su poder soberano\u201d dict\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que nos rige, para asegurar a los colombianos, entre otras cosas, el trabajo, la justicia, la igualdad y la paz, dentro de un marco jur\u00eddico y democr\u00e1tico que garantice un orden \u201cecon\u00f3mico y social justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces, que conforme a la Constituci\u00f3n Colombiana, el trabajo como principio expresamente reconocido en ella ha de tener una especial protecci\u00f3n desarrollada en las leyes y, en cuanto no solamente es un derecho sino, como ya se dijo, un principio, su protecci\u00f3n ha de guiar el criterio jur\u00eddico para interpretar las normas de rango legal por lo que, si as\u00ed no se hace, el int\u00e9rprete desconoce de esa manera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. En estricta armon\u00eda filos\u00f3fico jur\u00eddica con lo as\u00ed expuesto en el pre\u00e1mbulo de nuestra Carta Pol\u00edtica, entre los \u201cPrincipios Fundamentales\u201d de la Constituci\u00f3n, a los cuales se dedica de manera expresa su TITULO I, se declara que \u201cColombia es un Estado Social de Derecho\u201d, y que la Rep\u00fablica se funda \u201cen el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ante todo, hemos de reiterar ahora que la afirmaci\u00f3n de que Colombia es un Estado SOCIAL, se\u00f1ala que esa caracter\u00edstica tiene profundas consecuencias en el ordenamiento positivo instituido por la Carta Pol\u00edtica, pues no puede asign\u00e1rsele una connotaci\u00f3n simplemente ret\u00f3rica vac\u00eda de contenido, que a lo sumo expresar\u00eda un prop\u00f3sito puramente filantr\u00f3pico sin consecuencias jur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
Al contrario, la definici\u00f3n del Estado como Social de Derecho trae de suyo, como sucedi\u00f3 en Europa en el siglo XX, que las autoridades p\u00fablicas en su actuar diario y la legislaci\u00f3n en su conjunto, deben dar respuesta a las crecientes demandas de justicia social, de tal manera que se transforme la vieja concepci\u00f3n del Estado Liberal individualista por una concepci\u00f3n que garantice la existencia de un marco normativo y de un aparato pol\u00edtico – administrativo que promueva y atienda en forma din\u00e1mica las necesidades sociales, otorgando garant\u00edas m\u00ednimas al trabajo, al salario, a la alimentaci\u00f3n, a la salud, a la vivienda, a la educaci\u00f3n, entendidos como derechos con contenido propio y no simplemente como acci\u00f3n de beneficencia. \u00a0<\/p>\n
Esta nueva concepci\u00f3n del Estado, de manera permanente impone la necesidad de interpretar el Derecho como un elemento indispensable para regular las relaciones sociales de manera que se asegure en forma concreta la actuaci\u00f3n del Estado para la realizaci\u00f3n material de la justicia extendida, adem\u00e1s, a quienes por las condiciones materiales en que viven requieren de la intervenci\u00f3n estatal para que ella no quede simplemente como una quimera inalcanzable. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho individualista que ten\u00eda como prop\u00f3sito la defensa de las libertades formales y que se desentend\u00eda por completo de los derechos econ\u00f3micos sociales, y el Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Pol\u00edtica estos \u00faltimos lo cual le impone a las autoridades p\u00fablicas el deber jur\u00eddico de actuar para remover los obst\u00e1culos que se encuentren en la organizaci\u00f3n pol\u00edtico econ\u00f3mica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la igualdad. \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Dentro de ese marco jur\u00eddico constitucional, debi\u00f3 entonces analizarse por la Corte el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en cuanto en \u00e9l se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico constitucional de apropiar partida suficiente para que todos los servidores p\u00fablicos conservaran el poder adquisitivo del salario a partir del 1 de Enero del a\u00f1o 2001, lo que en esta ocasi\u00f3n no se hizo por la Corte. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.1. Al proferir la sentencia guardando silencio sobre la omisi\u00f3n legislativa a la que se ha hecho referencia y con la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada, no solo se desconoci\u00f3 la realidad social sino que por esa v\u00eda, se avanz\u00f3 luego para desconocer de manera clara y ostensible la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como si no existiera en ella el principio que impone la interpretaci\u00f3n de sus normas de manera tal que se proteja, en forma efectiva el trabajo dependiente, a\u00fan en las relaciones laborales con el Estado. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la realidad cotidiana que viven los trabajadores colombianos y, entre ellos los servidores p\u00fablicos, se ignor\u00f3 por la Corte: as\u00ed, mientras el legislador establece que el precio de los arrendamientos debe reajustarse anualmente teniendo en cuenta para ello el \u00edndice de precios al consumidor, la Corte en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto, no dispuso lo mismo respecto del salario; las cuotas de obligaciones hipotecarias que pagan los trabajadores a las corporaciones de ahorro y vivienda y a otras entidades financieras, se reajustan diariamente al ritmo de la inflaci\u00f3n; el precio de la gasolina, con su profunda incidencia en el transporte de bienes y personas, se reajusta peri\u00f3dicamente para que no sufra mengua alguna; los servicios p\u00fablicos de acueducto y alcantarillado, energ\u00eda el\u00e9ctrica, tel\u00e9fono y aseo, se incrementan para que se conserve su valor; los precios de las pensiones de los colegios y las matr\u00edculas universitarias que se sufragan con el salario de los trabajadores, son objeto de reajuste en los distintos periodos acad\u00e9micos; los bienes y servicios que se suministran por los contratistas al Estado, en virtud de la ley deben ser reajustados para que no se empobrezca el contratista; el valor de las obligaciones cuando se incumplen los contratos, debe cancelarse luego con actualizaci\u00f3n monetaria; del mismo modo, todos los d\u00edas, la canasta familiar sube de precio, seg\u00fan las certificaciones oficiales; igual acontece con los aportes que de los salarios se hacen con destino \u00a0a las EPS, con la elevaci\u00f3n peri\u00f3dica de las cuotas moderadoras y de copagos por la atenci\u00f3n m\u00e9dica en materia de salud, y desde luego, en las consultas m\u00e9dicas, el precio de los medicamentos y los tratamientos respectivos cuando no entran a ser cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud y se sufragan fuera del mismo. Y, todo ello no obstante, en forma absolutamente desarticulada de esa realidad, la Corte, en este caso, decidi\u00f3 que todo puede ser objeto de ajuste por inflaci\u00f3n, pero menos los salarios. \u00a0<\/p>\n
Como salta a la vista, la decisi\u00f3n de la que salvamos nuestro voto, implica un protuberante desconocimiento del Estado Social de Derecho y un retroceso jurisprudencial en la funci\u00f3n de la Corte a quien se le conf\u00eda la guarda de la integridad y primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por id\u00e9nticas razones, en la sentencia a que se refiere este salvamento de voto, se hace tabla rasa del Art\u00edculo 2\u00b0 de nuestra Carta Pol\u00edtica, que en forma imperativa ordena a las autoridades p\u00fablicas hacer efectivo el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, uno de los cuales desde luego es el de la adecuada y oportuna protecci\u00f3n al poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Igual sucede con el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por encima del cual pasa la sentencia de la Corte de la que discrepamos radicalmente, pues en esa norma se ordena que el trabajo, en todas sus modalidades, goza de la especial protecci\u00f3n del Estado, que le fue denegada a los servidores p\u00fablicos por el fallo mencionado. \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, actu\u00f3 tambi\u00e9n la Corte en la sentencia aludida, pues ignor\u00f3 de manera flagrante que el Estado debe, seg\u00fan las voces del Art\u00edculo 42 de la Constituci\u00f3n, protecci\u00f3n integral a la familia, y ya se sabe que, las de los servidores p\u00fablicos dependen de los salarios que estos devengan. \u00a0<\/p>\n
Desconoci\u00f3 igualmente la Corte el Art\u00edculo 13 de la Carta, pues si el Art\u00edculo 53 de la misma, por razones de justicia social ordena al Estado garantizar el reajuste peri\u00f3dico de las pensiones y el Art\u00edculo 48 dispone que la ley debe definir los medios para que estas mantengan su poder adquisitivo constante, es apenas obvio que si as\u00ed se regula lo atinente a los trabajadores pensionados, igual regla debe tener aplicaci\u00f3n cuando se trata de los trabajadores que a\u00fan contin\u00faan prestando sus servicios. \u00a0<\/p>\n
De igual modo, se olvid\u00f3 en la sentencia de la Corte a que se refiere este salvamento de voto que el presupuesto es un instrumento de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, cuya direcci\u00f3n se encuentra a cargo del Estado, sin que pueda ser aceptado que dicha intervenci\u00f3n se realice en perjuicio de los trabajadores para alcanzar ciertas metas de discutible contenido macroecon\u00f3mico, pues el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, de manera clara ordena que el Estado intervenga para \u201cdar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d, lo que no puede alcanzarse disminuyendo el poder adquisitivo del salario de los servidores oficiales. \u00a0<\/p>\n
No hizo actuar tampoco la sentencia, en armon\u00eda con las disposiciones anteriormente mencionadas de la Constituci\u00f3n, el Art\u00edculo 373 de la misma en cuanto de manera expresa ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, pues si el salario en ella se paga, ese mantenimiento tambi\u00e9n a \u00e9l se extiende. \u00a0<\/p>\n
Es m\u00e1s, la Constituci\u00f3n se preocupa de tal manera de la justicia social en materia salarial, que de manera clara y contundente establece en el Art\u00edculo 53 que el salario es m\u00f3vil, precisamente para evitar con ello el deterioro de su poder adquisitivo. Y, en ese mismo Art\u00edculo, luego de ordenar la expedici\u00f3n del Estatuto del trabajo mediante ley que deber\u00e1 contener los principios m\u00ednimos fundamentales que all\u00ed se se\u00f1alan, como una regla espec\u00edfica, permanente e independiente ordena que la ley no puede menoscabar en materia laboral ni la libertad, ni la dignidad humana, \u201cni los derechos de los trabajadores\u201d, el primero de los cuales, a menos que se piense lo contrario, es el de percibir un salario justo y oportuno, lo que implica el mantenimiento de su poder real, pues resultar\u00eda absurdo sostener siquiera que la movilidad del salario pudiera ser interpretada en el sentido de que este pueda ser disminuido, como efectivamente se interpreta por la mayor\u00eda al sostener que dizque es constitucionalmente leg\u00edtimo que los salarios no sean objeto de ajuste conforme al \u00edndice de precios al consumidor. \u00a0<\/p>\n
Y si esto es as\u00ed para situaciones de normalidad, tambi\u00e9n lo es a\u00fan para situaciones de anormalidad, cual sucede cuando se declare el estado de emergencia econ\u00f3mica y social, pues el Art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n en su \u00faltimo enciso, inmediatamente precedente a su par\u00e1grafo, establece que \u201cel Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores\u201d al expedir los decretos legislativos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, aqu\u00ed, en esta sentencia de la cual discrepamos, se autoriza, sin ton ni son, que los salarios de los servidores p\u00fablicos sufran disminuci\u00f3n de su poder adquisitivo, dejando de lado la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.3. El art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, norma espec\u00edfica que se ocupa del reajuste anual de la asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso y que, precisamente por su especificidad es de interpretaci\u00f3n restringida como norma de Derecho P\u00fablico, dispone que para esos servidores p\u00fablicos ese reajuste se realizar\u00e1 \u201ccada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, seg\u00fan certificaci\u00f3n que para el efecto expida el Contralor General de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Resulta de diamantina claridad, entonces, que para que entre a operar respecto de los miembros del Congreso la norma constitucional acabada de mencionar, se requieren tres requisitos concurrentes, pero diferentes, a saber: \u00a0el primero, que la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central haya cambiado; el segundo, que se pueda establecer un \u201cpromedio ponderado\u201d de tales cambios; y el tercero, que este sea certificado por el Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Con todo, de esta norma constitucional se deduce de un momento a otro y sin ning\u00fan fundamento jur\u00eddico que el ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos que no son miembros del Congreso debe realizarse seg\u00fan un \u201cpromedio ponderado\u201d, de manera tal que el salario de algunos de ellos podr\u00eda ser ajustado en un porcentaje determinado que la sentencia no precisa; a otros, en un porcentaje inferior, que tambi\u00e9n resulta indefinido; e inclusive, algunos, pueden ser v\u00edctimas de no recibir ning\u00fan ajuste salarial, \u00a0lo que resulta adem\u00e1s de absurdo notoriamente injusto y contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0Es claro, que existen diferentes niveles de cargos en la administraci\u00f3n p\u00fablica, grados distintos, seg\u00fan la naturaleza de las funciones, la instrucci\u00f3n, los requisitos que para cada cargo se exijan, pero de ah\u00ed no se sigue que pueda predicarse que a un n\u00famero indeterminado de servidores p\u00fablicos se les pueda negar invocando criterios contrarios a la Constituci\u00f3n el derecho a que los salarios de todos conserven el poder adquisitivo ajust\u00e1ndolos en proporci\u00f3n directa a la inflaci\u00f3n de la moneda. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.4. Es m\u00e1s, como quiera que las obligaciones deben pagarse en la forma y tiempo debidos, si el ajuste de los salarios por inflaci\u00f3n – que no es ning\u00fan aumento sino tan solo el reconocimiento de su depreciaci\u00f3n \u2013 no se cancela en forma oportuna, a nuestro juicio al momento del pago deber\u00eda reconocerse la suma debida con actualizaci\u00f3n monetaria, como ocurre con las dem\u00e1s obligaciones en el derecho colombiano. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.5. Como si fuera una novedad bajo el n\u00famero 5.1.3. de la sentencia de la cual discrepamos (p\u00e1ginas 43 a 46), se realizan algunas disquisiciones notoriamente impertinentes sobre la naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, la funci\u00f3n del ejecutivo al formular el proyecto, su discusi\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica en un Estado Democr\u00e1tico, y se concluye luego, de un momento a otro y sin ninguna relaci\u00f3n con esos postulados, que la Corte Constitucional no puede impartir ninguna orden para que se proceda a reajustar los salarios de los servidores del Estado, como s\u00ed lo hizo esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1433 del a\u00f1o 2000 que por la mayor\u00eda no se comparte. \u00a0<\/p>\n
Es claro que en este proceso, que culmina con la Sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, \u00a0la pretensi\u00f3n de que se apropiara la partida suficiente para que los salarios de los servidores p\u00fablicos no sufrieran disminuci\u00f3n en su poder adquisitivo, no prosper\u00f3 y, tanto ello es as\u00ed, que el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 628 de 2000 en cuanto a la omisi\u00f3n en que se incurri\u00f3 por no apropiar dicha partida en la cuant\u00eda necesaria para ese efecto, se declar\u00f3 exequible por la Corte en una sentencia cuyo condicionamiento suscita, por lo menos, serias reflexiones de orden constitucional. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, ninguna orden podr\u00eda impartirse por la Corte, pues ella resulta extra\u00f1a a lo decidido, dado que esta Corporaci\u00f3n neg\u00f3 las pretensiones que, a nuestro juicio, en Derecho deber\u00edan haber prosperado. \u00a0Es que, si se opt\u00f3 por la disminuci\u00f3n real del salario de los servidores p\u00fablicos, no hab\u00eda que dar ninguna orden de aumentar la partida presupuestal para que los salarios no perdieran, como efectivamente lo perdieron, su poder adquisitivo. \u00a0<\/p>\n
Pero dejando de lado la impertinencia del razonamiento de la Corte en este aspecto, lo que salta a la vista es que la afirmaci\u00f3n de que las \u00f3rdenes que se impartieron en la Sentencia C-1433 de 2000 no constituyen \u201cuna cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a los valores protegidos con las reglas sobre la expedici\u00f3n del presupuesto\u201d, son un salvamento tard\u00edo de voto que ahora formulan quienes por entonces no eran magistrados de esta Corte, a una decisi\u00f3n en la que no participaron. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la afirmaci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que refleja una posici\u00f3n de car\u00e1cter ideol\u00f3gico y filos\u00f3fico sobre la Constituci\u00f3n y el Estado Social de Derecho, no se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues, a nuestro juicio, si la Corte encuentra que en la ley de presupuesto se incurre en una omisi\u00f3n relativa en virtud de la cual se quebranta la Constituci\u00f3n, lo que jur\u00eddicamente ha de hacerse es impartir las \u00f3rdenes necesarias para que se restablezca el imperio de la Constituci\u00f3n, aunque ello no resulte del agrado de los destinatarios de esas \u00f3rdenes. \u00a0<\/p>\n
Para los suscritos magistrados es claro que un juez de la Rep\u00fablica siempre que imponga una condena de car\u00e1cter pecuniario no se encuentra sometido a averiguar primero si para el cumplimiento del fallo existe disponibilidad econ\u00f3mica, por cuanto, lo que a \u00e9l le corresponde es dictar la sentencia conforme a Derecho, ya que su ejecuci\u00f3n le compete al condenado, sea un particular o sea el Estado, pues, como salta a la vista, la condici\u00f3n que se pretende imponer har\u00eda nugatoria la funci\u00f3n jurisdiccional. \u00a0<\/p>\n
4. AUNQUE OTRA COSA DIGA SU PARTE RESOLUTIVA, LA SENTENCIA C-1064 DE 10 DE OCTUBRE DE 2001, NO ES CONDICIONADA Y, EN CAMBIO, ES IMPRECISA E INDUCE A CONFUSI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Como de su simple lectura aparece, en la parte resolutiva de la sentencia a que se refiere este salvamento de voto se expresa que se declara exequible el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000 condicionado a lo expuesto en la motivaci\u00f3n en la que se enuncian lo que all\u00ed se denominan criterios constitucionales a los cuales debe sujetarse la pol\u00edtica salarial respecto de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Al rompe se observa, sin dificultad de ninguna especie, que tales \u201ccriterios constitucionales\u201d son impertinentes respecto de esta sentencia, por una parte; y, por otra, por su ambig\u00fcedad e imprecisi\u00f3n, inducen a confusi\u00f3n en su aplicaci\u00f3n, que, en \u00faltimas, dejan en el ejecutivo una potestad que ni siquiera \u00e9l hab\u00eda pedido, para decidir a su antojo c\u00f3mo debe ser decretado el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese que en la parte motiva para llegar a las conclusiones a que luego se arriva, se parte del supuesto enfrentamiento entre el derecho de los servidores p\u00fablicos al mantenimiento del poder adquisitivo del salario, – Que no pudo desconocerse \u2013 y el mandato constitucional de que el gasto p\u00fablico social tenga prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ese falso supuesto dilema ni se plante\u00f3 en la demanda, ni existe en la Constituci\u00f3n y solo sirve de pretexto a lo resuelto en la sentencia, pues es claro que en la Constituci\u00f3n coexiste el derecho a la remuneraci\u00f3n justa, completa y oportuna, al lado del mandato constitucional para que en el presupuesto el gasto p\u00fablico social \u00a0tenga prioridad como lo ordena el Art\u00edculo 366 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Resulta inaceptable que para fundar una sentencia que desconoce que el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos disminuye en la misma proporci\u00f3n que se se\u00f1ala en el \u00edndice de precios al consumidor, se exprese en una sentencia nada menos que de la Corte Constitucional en un Estado Social de Derecho, que el pago de un salario justo a sus trabajadores se opone a los gastos en materia de salud, educaci\u00f3n, atenci\u00f3n de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas no solo de ellos sino de los sectores desvalidos de la poblaci\u00f3n, como sucede con los desempleados, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia y otros desvalidos, pues lo que realmente ocurre es que el Estado DEBE desplegar actividad para que ninguno de esos sectores resulte afectado. El contraste que se establece entre unos y otros y el falso dilema de la escogencia entre ajuste de salarios por inflaci\u00f3n y prioridad del gasto social no guarda relaci\u00f3n y, simplemente se utiliza como argumento sin peso espec\u00edfico para decidir que una norma que a nuestro juicio es inconstitucional, no lo es, como se declar\u00f3 en la sentencia de la cual salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Agregase, adem\u00e1s, que para el Estado resulta un deber jur\u00eddico constitucional ineludible disponer lo concerniente para que al presentar el ejecutivo el proyecto de presupuesto anual y someterlo a la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, puedan ser atendidos, en forma simult\u00e1nea el derecho de los servidores p\u00fablicos a conservar el poder adquisitivo de sus salarios y el de los sectores que lo requieran a que existan partidas suficientes para el gasto p\u00fablico social que atienda de manera oportuna, completa y eficaz las necesidades insatisfechas de esos sectores de la poblaci\u00f3n y los servicios p\u00fablicos por ellos requeridos, que no constituyen una d\u00e1diva sino un derecho frente al Estado. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, es claro que la equidad no pod\u00eda plantearse en relaci\u00f3n con el gasto social, sino con respecto a la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, lo que se eludi\u00f3 en la sentencia. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es notoria por lo protuberante la contradicci\u00f3n que en la motivaci\u00f3n y el supuesto condicionamiento de la sentencia se expresa cuando primero se da por aceptado que los servidores p\u00fablicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, para decir luego que, sin embargo, no a todos se les ajustar\u00e1 el salario por inflaci\u00f3n, sino solo a algunos seg\u00fan una escala gradual que, en todo caso, lo que al final significa es que la partida asignada para los salarios oficiales en el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000 antes y despu\u00e9s de la sentencia, ser\u00e1 la misma y su distribuci\u00f3n queda as\u00ed al arbitrio del gobierno al expedir los decretos respectivos, lo que resulta violatorio de la Constituci\u00f3n por las razones que ya se expresaron. \u00a0<\/p>\n
De lo dicho, surgen unas conclusiones ineludibles: la pretensi\u00f3n de la demanda, no prosper\u00f3; en la sentencia se declara constitucional la norma acusada, desconociendo, a nuestro juicio, la Constituci\u00f3n; y para hacerlo se dice que se declara una exequibilidad condicionada, que en cuanto a la condici\u00f3n solo tiene cuatro (4) votos a favor de los nueve (9) magistrados que integran la Corte, pues uno de los integrantes de la mayor\u00eda de manera manifiesta y expresa aclara su voto en el sentido de que lo que los dem\u00e1s llaman condici\u00f3n, para \u00e9l tan solo es una remisi\u00f3n a la parte motiva. \u00a0<\/p>\n
5. UNA SOLUCI\u00d3N JUR\u00cdDICO \u2013 CONSTITUCIONAL, NI SIQUIERA TENIDA EN CUENTA. \u00a0<\/p>\n
5.1. Conforme se expuso en las deliberaciones de la Sala, la recuperaci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos no es, en realidad, ning\u00fan aumento salarial. Ello significa, simplemente, que con un mayor n\u00famero de pesos sea posible adquirir los mismos bienes y servicios que conforme con la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor era posible adquirir antes del 1 de Enero del a\u00f1o 2001. \u00a0<\/p>\n
Tal soluci\u00f3n, que corresponde a la Constituci\u00f3n seg\u00fan lo ya expresado, fue desechada por la Sala en la decisi\u00f3n de la cual nos apartamos, para confundir a los destinatarios de la norma y de la sentencia, bajo el supuesto criterio de equidad seg\u00fan el cual, en escalas salariales que se fijar\u00e1n a su arbitrio por el gobierno, a algunos pocos se les ajustar\u00e1 el salario sin indicar c\u00f3mo para que supuestamente conserven el poder adquisitivo de \u00e9ste, al paso que a la mayor\u00eda no se le reajustar\u00e1 teniendo en cuenta la inflaci\u00f3n causada sino en menor proporci\u00f3n, lo que significa que, en concreto, a estos \u00faltimos se les rebaja efectivamente el salario, y a otro sector de servidores del Estado, inclusive, con la inusitada anuencia de la Corte, podr\u00e1 no corresponderles ning\u00fan reajuste salarial, decisi\u00f3n esta, a nuestra manera de ver, que a la arbitrariedad misma y la carencia de juridicidad une la posibilidad de dividir a los servidores p\u00fablicos entre quienes alcancen un reajuste superior a otros o no reciban ninguno, cuando la \u00fanica soluci\u00f3n constitucionalmente admisible es que todos puedan recibir un ajuste salarial conforme a la inflaci\u00f3n que carcome sus ingresos laborales, pues, a todos cada d\u00eda les alcanza para menos la remuneraci\u00f3n que reciben. \u00a0<\/p>\n
5.3. De igual modo, tampoco se tuvo en cuenta la propuesta de que, luego de ajustar los salarios para el a\u00f1o 2001 conforme al \u00edndice de precios al consumidor – \u00a0lo que no es ning\u00fan aumento -, si se quiere elevar el nivel de los salarios, de ah\u00ed en adelante, entonces si se produzca un aumento diferencial conforme a las escalas que por niveles de cargos se establezcan. \u00a0<\/p>\n
5.4. Como quiera que el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone que durante los cinco a\u00f1os siguientes a la vigencia de la Ley los gastos de personal no podr\u00e1n aumentarse en m\u00e1s del 90% de la inflaci\u00f3n esperada y que a partir del sexto a\u00f1o dichos gastos no podr\u00e1n aumentar en t\u00e9rminos reales, propusimos que con respecto a los salarios esa norma fuera declarada inexequible por servir de instrumento para desmejorar los derechos de los servidores p\u00fablicos a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de sus salarios, punto este sobre el cual habr\u00eda que declarar la existencia de unidad normativa, para superar de una vez ese obst\u00e1culo, el cual, subsistir\u00e1 en el futuro, pues, como se observa en el fallo a que se refiere este salvamento de voto, sobre el particular guard\u00f3 silencio la sentencia, para dejar en pie de esa manera la norma en menci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. CONCLUSI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Como se ve, por las razones aqu\u00ed expuestas, la norma acusada ha debido declararse inexequible en cuanto no incluy\u00f3 partida suficiente para mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. No lo decidi\u00f3 as\u00ed la Corte, con desconocimiento de la cosa juzgada material primero, y, luego ignorando la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con consideraciones contradictorias, falaces, impertinentes, vagas e imprecisas que inducen a confusi\u00f3n, razones estas por las cuales salvamos nuestro voto, en defensa del Estado Social de Derecho, de los principios y valores de la Constituci\u00f3n y en ejercicio de nuestra funci\u00f3n para que se guarde su integridad y supremac\u00eda. \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio, en esta sentencia la Corte no se ocup\u00f3 de hacer efectiva su funci\u00f3n de guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, como quiera que expresamente se acepta por la mayor\u00eda, que otras fueron las razones para decidir como se hizo, pues \u00a0en el folio 41 de este fallo se manifiesta que la sentencia se profiere, como se profiri\u00f3, porque \u201cla Corte no puede ser indiferente a la realidad econ\u00f3mica y a la situaci\u00f3n social\u201d, ni a consideraciones de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, aseveraci\u00f3n esta que de manera contundente deja en claro ante los colombianos que la decisi\u00f3n contenida en este fallo fue adoptada por razones de conveniencia, que no de constitucionalidad, sobre cuya pertinencia y conducencia no le corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, \u00a0la decisi\u00f3n de la Corte de la cual disentimos de manera radical, autoriza y declara conforme a la Constituci\u00f3n una rebaja efectiva de los salarios de los servidores p\u00fablicos, lo que, a nuestro juicio, viola la Carta de manera flagrante e implica un retroceso inaudito en el Estado Social de Derecho. Por ello, salvamos nuestro voto.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Argumentos adicionales. \u00a0<\/p>\n
4.1. En adici\u00f3n a lo expuesto se hace necesario se\u00f1alar que los trabajadores se han venido empobreciendo cada vez m\u00e1s y que las rentas de trabajo han disminuido su participaci\u00f3n dentro del producto interno bruto, lo que es una consecuencia de la pol\u00edtica econ\u00f3mica adoptada por el Estado que favorece la concentraci\u00f3n de la riqueza y la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los trabajadores. \u00a0<\/p>\n
\u00a04.2.Tan ajustado a la Constituci\u00f3n est\u00e1 que ha de restablecerse el poder adquisitivo del salario, que el Gobierno Nacional consider\u00f3, \u00a0y as\u00ed lo aprob\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica al expedir la ley 793 de 2003, que para no hacerlo ten\u00eda que modificarse la Constituci\u00f3n y, por ello, la congelaci\u00f3n de los salarios fue incluida como una propuesta para ser sometida a referendo, la cual, finalmente, no fue aprobada por el pueblo como titular de la soberan\u00eda, decisi\u00f3n \u00e9sta que resulta de obligatorio acatamiento inclusive para al Corte Constitucional como \u00f3rgano constitu\u00eddo. \u00a0<\/p>\n
4.3. Como se desprende de la Sentencia C-1017 del presente a\u00f1o, de la cual discrepamos, a algunos pocos servidores del Estado se les reconoce el derecho a que sus salarios sean objeto de un reajuste nominal igual al ciento por ciento (100%) del valor de la inflaci\u00f3n causada, y a los dem\u00e1s se les limita ese reconocimiento sin que exista fundamento constitucional para el efecto. De esta suerte a quienes se encuentran en el v\u00e9rtice de la pir\u00e1mide salarial, tan solo se les reconocer\u00e1 la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de sus salarios en un cincuenta (50%) por ciento y, se deja al Gobierno Nacional la potestad de se\u00f1alar para los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos un porcentaje que \u00e9l determina para absorber de manera parcial la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios como consecuencia de la inflaci\u00f3n causada. \u00a0<\/p>\n
A esa curiosa f\u00f3rmula ideada por la sentencia so pretexto de tener en cuenta la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica del Estado, se le pretende dar legitimaci\u00f3n constitucional, bajo la denominaci\u00f3n de \u201cprincipio de progresividad\u201d que, en materia salarial no se encuentra autorizado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0Ese principio, cuando se predica de los tributos significa exactamente lo contrario de lo que la Corte ahora, de manera desafortunada, pretende. \u00a0En materia impositiva, lo que ese principio significa es que partiendo de una base determinada los tributos vayan en ascenso de acuerdo con las rentas gravadas de tal manera que la carga tributaria sea mayor para quienes tienen mayor capacidad econ\u00f3mica y menor para aquellos con menores rentas. \u00a0<\/p>\n
Si se observa con cuidado la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia, lo que resulta es una disminuci\u00f3n gradual del derecho a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, de acuerdo con los niveles salariales. \u00a0Es decir, lo que se autoriza por la Corte es una \u201cprogresividad al rev\u00e9s\u201d, que en \u00faltimas, de manera frontal desconoce por completo el derecho a la igualdad que consagra el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n y que debe actuar en consonancia con el art\u00edculo 53 de la Carta. \u00a0Dicho de otra manera, si la inflaci\u00f3n causada a todos los servidores del Estado les diminuye el poder adquisitivo del salario, a todos deber\u00eda serles restablecido. \u00a0Al autorizarlo solo para unos pocos servidores p\u00fablicos, a todos los dem\u00e1s les fue cercenado de manera abrupta ese derecho, sin que la Constituci\u00f3n lo autorice; y, en tal virtud, lo que resulta de la sentencia de la cual discrepamos es que para unos se hace actuar el art\u00edculo 53 de la Carta de una manera y para otros de manera diferente, lo que acusa seriamente a la sentencia de incurrir no s\u00f3lo en contradicci\u00f3n, sino, tambi\u00e9n, de violaci\u00f3n ostensible de las normas constitucionales acabadas de mencionar. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, salvamos entonces nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr folio 2 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Cfr folio 10 del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr folio 10 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr folio 10 del expediente. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr folio 11 del expediente. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr folio 10 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Cfr folio 21 del expediente. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr folios 21 y 22 del expediente. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr folio 23 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cfr folio 68 del expediente. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr folio 70 del expediente. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr folio 70 del expediente. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr folio 70 del expediente. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr folio 71 y 72 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Cfr folios 70 a 73 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cfr folio 71 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cfr folio 74 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Cfr folio 75 del expediente. \u00a0<\/p>\n
20 El Procurador cita las sentencias C-004 de 1992, T-102 de 1993, T-062 de 1993, C-448 de 1996, T-276 de 1997, SU-519 de 1997, C-815 de 1999, C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001. Entre otras reglas, el Procurador menciona las siguientes: 1) \u201cel salario debe ser llevado por lo menos a su nivel original;\u201d 2) \u201cel salario debe por lo menos mantener el valor que ten\u00eda cuando se fij\u00f3 dentro de la relaci\u00f3n laboral, traducido en valor adquisitivo, siempre y cuando no aparezcan modificaciones (cantidad y calidad de trabajo) que alteren ese valor rec\u00edproco de la prestaci\u00f3n, para que mantenga su conmutatividad;\u201d 3) existe \u201cla obligaci\u00f3n de reajustar el salario como m\u00ednimo en relaci\u00f3n con el IPC,\u201d teniendo en cuenta, entre otros criterios, \u201cla meta de inflaci\u00f3n del siguiente a\u00f1o fijada por el Banco de la Rep\u00fablica, la productividad acordada por el comit\u00e9 tripartito, la contribuci\u00f3n de los salarios al ingreso nacional y el incremento del PIB;\u201d 4) \u201cEs regla vinculante hacer al menos un aumento general cada a\u00f1o para resguardar a los trabajadores del impacto de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo;\u201d 5) \u201cEl reajuste salarial que se decrete nunca podr\u00e1 ser inferior al porcentaje del IPC del a\u00f1o que expira;\u201d 6) \u201cDebe mantenerse el valor del trabajo en una equivalencia que debe ser real y permanente, y cuya consecuci\u00f3n supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario;\u201d 7) \u201cEl ajuste del salario, desde la perspectiva se\u00f1alada, no corresponde propiamente a su incremento, pues este \u00faltimo se verifica \u00fanicamente cuando se aumenta la remuneraci\u00f3n, luego del ajuste por inflaci\u00f3n;\u201d 8) \u201cNing\u00fan patrono p\u00fablico ni privado tiene autorizaci\u00f3n constitucional para establecer incrementos salariales \u00fanicamente en el nivel m\u00ednimo y dejar de hacerlos indefinidamente cuando se trata de trabajadores que devengan m\u00e1s del salario m\u00ednimo;\u201d 9) \u201cEl aumento de precios y no de salarios constituye un enriquecimiento sin causa por parte del empleador;\u201d 10) \u201cNo hacer el reajuste a todos los funcionarios p\u00fablicos implica (…) un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores p\u00fablicos, bajo el criterio de que la mayor\u00eda de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribuci\u00f3n al saneamiento de las finanzas p\u00fablicas. Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad salarial en la medida en que la situaci\u00f3n de todos los trabajadores est\u00e1 igualmente afectada por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y, en especial, por el fen\u00f3meno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario (…) no existe fundamento razonable para que solamente en relaci\u00f3n con determinados servidores se logre este prop\u00f3sito y en cambio se desatienda con respecto a otros;\u201d 11) \u201cEl mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario es un derecho protegido constitucionalmente, pero la movilidad del salario no es un derecho absoluto ni puede protegerse igual para todos los trabajadores, sino que debe darse protecci\u00f3n especial a los trabajadores de menos ingresos;\u201d 12) \u201cDebe haber un ajuste anual de salarios, pero no est\u00e1 atado al \u00edndice de inflaci\u00f3n, ni es funci\u00f3n de la Corte atarlo a este \u00edndice, por cuanto la no conservaci\u00f3n de la capacidad adquisitiva no implica el desconocimiento de la prohibici\u00f3n de no desmejorar el salario de los trabajadores contenida en el art\u00edculo 53 superior y deben ponderarse los diferentes criterios a tener en cuente en el ajuste salarial;\u201d 13) \u201cLa movilidad del salario no es formal sino real, por eso no se puede imponer un \u00fanico \u00edndice sino que debe ajustarse a la realidad de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica, ponderando varios criterios;\u201d 14) \u201cCon relaci\u00f3n a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo, el caso del salario de los empleados al servicio del Estado es diferente al caso de las pensiones, a las cuales el constituyente les dio protecci\u00f3n especial.\u201d \u00a0<\/p>\n
21 Ver entre otras las sentencias C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-146 de 2001, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, C-551 de 2001, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-394 de 2002 y C-948 de 2002, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, C-1075 de 2002, C-003 de 2003, C-006 de 2003 y C-039 de 2003, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Dice el art\u00edculo mencionado de la Ley 617 de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 92. Control a gastos de personal. Durante los pr\u00f3ximos cinco (5) a\u00f1os, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades P\u00fablicas Nacionales no podr\u00e1 superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflaci\u00f3n esperada para cada a\u00f1o, seg\u00fan las proyecciones del Banco de la Rep\u00fablica. A partir del sexto a\u00f1o, estos gastos no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos reales\u201d \u00a0<\/p>\n
23 Seg\u00fan lo consignado en el mensaje que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico dirigieron al Congreso sometiendo a consideraci\u00f3n el proyecto de ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para poder cumplir con lo regulado en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, \u00a0deb\u00eda incrementarse el salario de los servidores p\u00fablicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta que el IPC esperado era de un ocho por ciento (8.75%). \u00a0[Cfr. folio 15 y ss. del expediente examinado en la sentencia C-1064 de 2001].\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 En este punto es necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicaci\u00f3n del concepto de cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisi\u00f3n legislativa. \u00a0El caso que sirvi\u00f3 de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (…) es un buen ejemplo sobre el particular. \u00a0En esta oportunidad se demandaron unas normas pertenecientes al r\u00e9gimen legal penal (el art\u00edculo 457 del antiguo C\u00f3digo de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendi\u00f3 ver una omisi\u00f3n legislativa al se\u00f1alar que para estos procesos (de conocimiento de la justicia de orden p\u00fablico), la ley no hab\u00eda regulado la realizaci\u00f3n de audiencia p\u00fablica. \u00a0En este caso, (…) la Corte decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en la sentencia C-093 del 93 por existir cosa juzgada material, pues all\u00ed se hizo un estudio detallado de otra disposici\u00f3n ( el Par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 del decreto 2790 de 1990, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto 390 de 1991, que fue a su vez adoptado como legislaci\u00f3n permanente por el art\u00edculo 5\u00b0 del decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa se dec\u00eda que: “En los procesos de competencia de los Jueces de Orden P\u00fablico, no habr\u00e1 audiencia p\u00fablica en ning\u00fan caso”. \u00a0Ahora bien: el criterio que sirvi\u00f3 a la Corte en la C-427 de 1996 para arribar a su decisi\u00f3n fue la existencia de un pronunciamiento anterior sobre una disposici\u00f3n normativa, la existencia o no de audiencia p\u00fablica en la justicia de orden p\u00fablico, id\u00e9ntica aquella que el actor dec\u00eda se hab\u00eda omitido. \u00a0De ninguna manera se acept\u00f3 aqu\u00ed la procedencia de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 1999, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o (Con salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime Araujo Renter\u00eda, Rodrigo Escobar Gil y Clara In\u00e9s Vargas. Aclar\u00f3 el voto el magistrado \u00c1lvaro Tafur Galvis.) \u00a0<\/p>\n
27 Sentencia C-815 de 1999, ya citada. \u00a0<\/p>\n
28 Algunas sentencias que enfatizan el car\u00e1cter limitado de los derechos y hacen depender el alcance de los mismos de las circunstancias concretas en las que se encuentra la persona que invoca el derecho, son las siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997, C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: \u201cSi el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados ser\u00eda necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre s\u00ed, pues de otra manera ser\u00eda imposible predicar que todos ellos gozan de jerarqu\u00eda superior o de supremac\u00eda en relaci\u00f3n con los otros; (2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo \u00fanico que podr\u00eda hacer el poder legislativo, ser\u00eda reproducir en una norma legal la disposici\u00f3n constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera expl\u00edcita en el sistema de derecho legislado. En efecto, de ser los derechos \u201cabsolutos\u201d, el legislador no estar\u00eda autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta \u00faltima consecuencia pueda cumplirse se requerir\u00eda, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los \u201cderechos absolutos\u201d tuviesen un alcance y significado claro y un\u00edvoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo l\u00f3gico deductivo que habr\u00eda de formular el operador del derecho. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre s\u00ed. Ello, no s\u00f3lo porque se trata de derechos que han surgido hist\u00f3ricamente como consecuencia de la aparici\u00f3n de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiol\u00f3gicos \u201cuniformes\u201d pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. As\u00ed, para s\u00f3lo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresi\u00f3n (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), \u00a0al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociaci\u00f3n sindical no se extiende a los miembros de la fuerza p\u00fablica (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios p\u00fablicos esenciales\u00a0(C.P. art. 56); el derecho de petici\u00f3n esta limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos\u00a0(C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por \u201clos derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico\u201d (C.P. art. 16), etc.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Entre las sentencias en las cuales se ha rechazado la tesis de que hay derechos absolutos se encuentran las siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997, C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-1064 de 2001, ya citada. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
33 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico porque lo que est\u00e1 en juego no es una medida con alcances econ\u00f3micos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra ser\u00eda la situaci\u00f3n si la demanda versara sobre la inadecuaci\u00f3n del presupuesto para reactivar la econom\u00eda y as\u00ed estimular la generaci\u00f3n de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico porque lo que est\u00e1 en juego no es una medida con alcances econ\u00f3micos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra ser\u00eda la situaci\u00f3n si la demanda versara sobre la inadecuaci\u00f3n del presupuesto para reactivar la econom\u00eda y as\u00ed estimular la generaci\u00f3n de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-1064 de 2001 ya citada. \u00a0<\/p>\n
36 Ib. \u00a0<\/p>\n
37 Ib. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-579 de 2001 MP Eduardo Montealegre Lynett (Salvamento de voto de los magistrados, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime Araujo Renter\u00eda, Clara In\u00e9s Vargas y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
40 C-1064 de 2001. \u00a0<\/p>\n
41 Idem. \u00a0<\/p>\n
42 Idem. \u00a0<\/p>\n
43 Idem. \u00a0<\/p>\n
44 Ib. \u00a0<\/p>\n
45 Ib. \u00a0<\/p>\n
46Cap\u00edtulo 3, del T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
47 Ley 4 de 1992, Art\u00edculo 4.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el art\u00edculo 2\u00b0 el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez d\u00edas del mes de enero de cada a\u00f1o, modificar\u00e1 el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el art\u00edculo 1\u00b0 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el Gobierno Nacional podr\u00e1 modificar el r\u00e9gimen de vi\u00e1ticos, gastos de representaci\u00f3n y comisiones de los mismos empleados. \u00a0<\/p>\n
Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este art\u00edculo, producir\u00e1n efectos fiscales a partir del primero de enero del a\u00f1o respectivo. (se subrayan las expresiones declaradas inexequibles en la C-710 de 1999). \u00a0<\/p>\n
48 Ver art\u00edculo 7\u00ba Protocolo de San Salvador y art\u00edculo 7\u00ba del PIDESC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Ver Convenios 26 y 99. \u00a0<\/p>\n
50 V\u00e9ase estudio general Libertad Sindical y Negociaci\u00f3n Colectiva, 1994, 297.o informe, caso n\u00fam. 1758 (Canad\u00e1), p\u00e1rrafo 228, y 297.o informe, casos n\u00fams. 1779 y 1801 (Canad\u00e1\/Pr\u00edncipe Eduardo), p\u00e1rrafo 265.Recopilaci\u00f3n de Informes y Decisiones, 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Ver, entre otros, Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales. Observaci\u00f3n General No 3 de 1990 sobre la naturaleza de las obligaciones del Estado, P\u00e1rrafos 10 y 12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. (En esta ocasi\u00f3n la Corte revis\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, \u201cPor la cual se convoca un referendo y se somete a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
53 Ley 4 de 1992, Art\u00edculo 2. Para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el art\u00edculo anterior, el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta los siguientes objetivos y criterios: || a)El respeto a los Derechos adquiridos de los Servidores del Estado tanto del r\u00e9gimen general, como de los reg\u00edmenes especiales. En ning\u00fan caso se podr\u00e1n desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; || b)El respeto a la Carrera Administrativa y la ampliaci\u00f3n de su cobertura; || c)La concreticen como factor de mejoramiento de la prestaci\u00f3n de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; || d)La modernizaci\u00f3n, tecnificaci\u00f3n y eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica; || e)La utilizaci\u00f3n eficiente del recurso humano; || f)La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; || g)La obligaci\u00f3n del Estado de propiciar una capacitaci\u00f3n continua del personal a su servicio; || h)La sujeci\u00f3n a] marco general de la pol\u00edtica macro-econ\u00f3mica y fiscal; || i)La racionalizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; || j)El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempe\u00f1o; || k)El establecimiento de rangos de remuneraci\u00f3n para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organizaci\u00f3n Electoral; || 1) La adopci\u00f3n de sistemas de evaluaci\u00f3n y promoci\u00f3n basados en pruebas generales y\/o especificas. En el dise\u00f1o de estos sistemas se tendr\u00e1n en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempe\u00f1o y la antig\u00fcedad; || 11) El reconocimiento de gastos de representaci\u00f3n y de salud y de primas de localizaci\u00f3n, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
54 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflaci\u00f3n, as\u00ed como sobre la coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
55 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, al pronunciarse sobre un art\u00edculo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: \u201cLo anterior implica que quienes son responsables de su programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realizaci\u00f3n de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el d\u00e9ficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materializaci\u00f3n simult\u00e1nea\u201d. \u00a0<\/p>\n
56 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
57 En los periodos anteriores se observa lo siguiente: Para los a\u00f1os 1991, 1992, 1993 y 1994, los incrementos salariales ponderados del Gobierno central nacional fueron de 22.25%, 26.8%, 25% y 21% respectivamente, mientras que la inflaci\u00f3n fue de 26.82%, 25.13%, 22.61% y 22.60%. Para los a\u00f1os 1995, 1996, 1997 y 1998 el ajuste de los salarios fue de 18%, 17.20%, 13.50%, y 16% respectivamente y la inflaci\u00f3n se ubic\u00f3 en 19.47%, 21.64%, 17.68% y 16.7%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 La Corte se basar\u00e1 en los Decretos que ajustan la asignaci\u00f3n b\u00e1sica de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva: Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Establecimientos P\u00fablicos, Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Econom\u00eda Mixta sometidas al r\u00e9gimen de dichas empresas, del orden nacional y Direcciones Generales de Bienestar Social y de Sanidad de la Polic\u00eda Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Decreto 35 de 1999. \u00a0<\/p>\n
60 Todos los datos respecto del incremento de los precios en este periodo provienen de las estad\u00edsticas divulgadas \u00a0por el DANE en su p\u00e1gina de Internet.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Decreto 182 de 2000 \u201cpor el cual se fijan las escalas de asignaci\u00f3n b\u00e1sica y remuneraci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los empleados y funcionarios p\u00fablicos del orden nacional, de las Universidades P\u00fablicas, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de los miembros de la Fuerza P\u00fablica\u2026\u201d . Como se observa, dicho Decreto abarca un n\u00famero de servidores p\u00fablicos mayor al de los Decreto dirigidos a los funcionarios de la rama ejecutiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Dicho constituye la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 1999. \u00a0<\/p>\n
63 El salario m\u00ednimo para el a\u00f1o 1999 fue establecido en $236\u00b4438 pesos, seg\u00fan Decreto 2560 de 1998. \u00a0<\/p>\n
64 MP Antonio Barrera Carbonell precitada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Decreto 2720 de 2000. \u00a0<\/p>\n
66 Decreto 1460 de 2001. \u00a0<\/p>\n
67 El salario m\u00ednimo para el a\u00f1o 2000 fue de $260.100 pesos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Proferida el 10 de octubre de dicho a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
69 Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Decreto 660 de abril 10 de 2002. \u00a0<\/p>\n
71 La Corte advierte que no se pronunci\u00f3 respecto de la apropiaci\u00f3n para el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos en la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia del a\u00f1o 2002, en tanto que dicha norma no fue demanda por cargos similares a los analizados en el presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 La Corte supone que el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos es solamente una de las muchas variables que tienen incidencia sobre el nivel del gasto p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 D\u00e9ficit fiscal del gobierno central nacional, sin contabilizar recursos por privatizaciones. Datos del Banco de la Rep\u00fablica, p\u00e1gina de internet http:\/\/www.banrep.gov.co\/estad\/dsbb\/sfis_004.xls. No obstante, distintas fuentes estatales arrojan resultados diferentes. Por ejemplo, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n afirma que el d\u00e9ficit fiscal del gobierno central del a\u00f1o 2002 fue del 6.3% del PIB (Fuente CONFIS, c\u00e1lculos DNP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Fuente: Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Datos provenientes de la p\u00e1gina de Internet del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
75 Estimaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con base en el Informe de Deuda P\u00fablica elaborado por el Banco de la Rep\u00fablica, y en informaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la Direcci\u00f3n de Presupuesto. Datos provenientes de la p\u00e1gina de Internet del Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C-1064 de 2001, ya citada. \u00a0<\/p>\n
77 Dado que el proyecto de presupuesto fue radicado el d\u00eda 5 de agosto de 2002, el mensaje presidencial fue realizado por la administraci\u00f3n anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Proyecto n\u00famero 012 en C\u00e1mara de Representantes y 061 en Senado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 La Corte constata una equivocaci\u00f3n repetida en el n\u00famero de sentencia, puesto que la C-1168 de 2001 fue una sentencia que resolvi\u00f3 una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra la ley de presupuesto, por cargos relativos a la existencia de auxilios parlamentarios en dicha norma. Esta sentencia no vers\u00f3 sobre el ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 \u00a0C-551 de 2003; M.P. Eduardo Montealegre Lynett; salvamento parcial de voto de Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
LEY DE PRESUPUESTO-Inexistencia de cosa juzgada constitucional \u00a0 Si bien no hay cosa juzgada tampoco en este caso, en el cual se juzgar\u00e1 parcialmente la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, ello no significa que no existan precedentes que la Corte ha de respetar en aras de la seguridad jur\u00eddica, de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9173","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9173","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9173"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9173\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9173"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9173"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9173"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}