\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1071\/03 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Garant\u00eda del principio de democracia representativa y del Estado de Derecho conforme a los criterios de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n no puede cancelar el principio democr\u00e1tico\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Expresi\u00f3n \u201cmateria\u201d debe entenderse en sentido amplio \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance no est\u00e1 predeterminado, obedece al tipo de regulaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE MINAS-Regulaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de una actividad econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotaci\u00f3n no es una actividad completamente ajena a la miner\u00eda \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Interpretaci\u00f3n a partir de un juicio de razonabilidad \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION DE LA LEY EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia\/INTERPRETACION DE LA LEY EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Relevancia constitucional \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de un texto legal adquiere relevancia constitucional cuando \u00e9ste es susceptible de m\u00e1s de una interpretaci\u00f3n, y al menos uno de sus sentidos normativos aparece como contrario a la Carta. En tales casos, la Corte debe determinar el sentido del texto legal demandado, para poder realizar el examen de constitucionalidad. Sin embargo, si del an\u00e1lisis hecho por la Corte resulta que la interpretaci\u00f3n presuntamente inconstitucional no es razonable, la Corte debe descartarla, sin que ello afecte la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. En los otros casos, cuando una interpretaci\u00f3n razonable de la disposici\u00f3n resulte contraria a la Constituci\u00f3n, y otras se ajusten a ella, la Corte debe declarar su constitucionalidad, siempre y cuando se interprete de conformidad con la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION DE TEXTO LEGAL-Debe estar conforme a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Admisi\u00f3n de varias interpretaciones \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Interpretaci\u00f3n en dos sentidos resulta razonable \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Evoluci\u00f3n de la jurisprudencia en relaci\u00f3n con la naturaleza, diferencia con los tributos y posibilidad de gravar explotaci\u00f3n de recursos no renovables\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Deber de pagar lo genera la explotaci\u00f3n del recurso \u00a0<\/p>\n
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Obligaci\u00f3n de pagar \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD-En virtud de su funci\u00f3n social le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Inversi\u00f3n social prioritaria de los recursos \u00a0<\/p>\n
REGALIAS POR EXPLOTACI\u00d3N DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES POR PARTICULARES-Fundamento del pago \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos econ\u00f3micos y ecol\u00f3gicos, las regal\u00edas que el Estado puede cobrar por la explotaci\u00f3n de recursos privados, tienen su fundamento en la necesidad de corregir y compensar algunas de las externalidades negativas que se producen como consecuencia de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Por supuesto, adem\u00e1s de las anteriores, la regal\u00eda que pagan los particulares por la explotaci\u00f3n de recursos estatales puede tener un fundamento adicional, que es admisible constitucionalmente, como lo es la contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad del Estado. \u00a0<\/p>\n
REGALIAS POR EXPLOTACI\u00d3N DE RECURSOS MINEROS PUBLICOS Y PRIVADOS-Fundamento de la obligaci\u00f3n de pagar \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO Y REGALIA SOBRE EXPLOTACION MINERA-Compatibles desde el punto de vista constitucional \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Imposibilidad de consagrar una prohibici\u00f3n a el mismo para crear o establecer impuestos mediante una ley \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Interpretaci\u00f3n de la autolimitaci\u00f3n en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Imposibilidad de autolimitar su potestad impositiva general \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4583 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 229 de la Ley 685 de 2001 \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de Minas y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Demandante: Carlos Eduardo Naranjo Fl\u00f3rez. \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., trece (13 ) de noviembre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Naranjo Fl\u00f3rez demand\u00f3 el art\u00edculo 229 de la Ley 685 de 2001. En su escrito inicial, el demandante formul\u00f3 los siguientes cargos: i) desconocimiento de la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales y violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de conceder exenciones sobre impuestos de las entidades territoriales; ii) violaci\u00f3n de los principios de igualdad y equidad tributarias; iii) confusi\u00f3n entre impuestos y regal\u00edas, que conduce a considerarlas incompatibles; iv) violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica para la concesi\u00f3n de exenciones; v) violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de abril 25 de 2003, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 rechazar la demanda en relaci\u00f3n con el primero de los cargos, e inadmitirla respecto de los dem\u00e1s. En relaci\u00f3n con el cargo por desconocimiento de la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales, y violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de conceder exenciones frente a tributos de las entidades territoriales, el magistrado sustanciador rechaz\u00f3 la demanda, pues frente a \u00e9l oper\u00f3 la cosa juzgada constitucional, consagrada en el art\u00edculo 243 de la constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed mismo, en relaci\u00f3n con otros cargos, se inadmiti\u00f3 la demanda, la cual fue corregida por el ciudadano dentro del plazo previsto. \u00a0<\/p>\n
Una vez corregida la demanda, y cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo acusado, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44.522 de agosto 17 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 229. Incompatibilidad. La obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas sobre explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominaci\u00f3n, modalidades y caracter\u00edsticas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para otras actividades econ\u00f3micas.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Se considera que la disposici\u00f3n acusada es contraria a los art\u00edculos 13; 95 numeral 9; 150 numerales 10, 11 y 12; 151; 152; 154; 158; 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
El demandante formula los siguientes cargos de inconstitucionalidad en contra de la disposici\u00f3n demandada: \u00a0<\/p>\n
2.1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Sostiene el demandante que la disposici\u00f3n acusada vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158, en concordancia con el 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues desborda el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del C\u00f3digo de Minas, se\u00f1alado en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00b0 de la Ley 685 de 2001. En efecto, para el demandante el C\u00f3digo de Minas debe regular la actividad econ\u00f3mica de la miner\u00eda, y no materias tributarias. Si bien reconoce que el tema de las regal\u00edas y el de la miner\u00eda est\u00e1n relacionados, de ah\u00ed no se desprende que en una ley que regula la actividad minera pueda concederse una exenci\u00f3n sobre impuestos nacionales o territoriales. \u00a0<\/p>\n
Indica que si bien la disposici\u00f3n hace referencia \u201ca las sociedades comerciales que pertenecen a la industria minera, \u00e9sta se encamina a conceder ventajas de naturaleza econ\u00f3mica que no pueden tener como causa su actividad.\u201d Para el demandante, de acuerdo con la norma superior se\u00f1alada y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe existir una relaci\u00f3n de conexidad entre las normas de una misma ley. Sin embargo, esto no ocurre en el presente caso, pues la disposici\u00f3n acusada \u201cse refiere exclusivamente a una exenci\u00f3n de impuestos realizada a favor de sociedades de naturaleza comercial, hecho que no tiene relaci\u00f3n ni depende en absoluto de la explotaci\u00f3n de los recursos mineros (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Violaci\u00f3n del derecho a la igualdad en materia tributaria, debido a la falta de razonabilidad del trato diferenciado que produce la exenci\u00f3n a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el demandante sostiene que la norma acusada est\u00e1 consagrando una exenci\u00f3n tributaria sobre impuestos nacionales y territoriales.1 Seg\u00fan su parecer, esta exenci\u00f3n de impuestos resulta inconstitucional, pues crea una diferenciaci\u00f3n entre distintas actividades econ\u00f3micas, sin una raz\u00f3n suficiente. Aduce que si bien la amplia potestad de configuraci\u00f3n legislativa para conceder exenciones implica un juicio de constitucionalidad d\u00e9bil, esto no significa que la Corte deba abstenerse de efectuar un control sobre las mismas. En particular, el control de la Corte debe servir para evitar que el abuso de la potestad de conceder exenciones impida el desarrollo del Estado social de derecho. \u00a0<\/p>\n
Al ejercer este control, la Corte debe indagar cu\u00e1les son los motivos del legislador para conceder una exenci\u00f3n, sin que sea posible atender razones gen\u00e9ricas o vagas, cuando sean contrarias al principio de igualdad en materia tributaria. En el presente caso, el legislador adem\u00e1s de rebajar el porcentaje de regal\u00edas a los particulares de un 10% a un 0.4%, los exoner\u00f3 del pago de impuestos por la realizaci\u00f3n de su actividad. Empero, la exenci\u00f3n tampoco tiene fundamento cuando la explotaci\u00f3n se realiza sobre recursos del Estado. Este beneficio, que es doble cuando los recursos son de propiedad privada, no puede fundarse a posteriori en la simple necesidad abstracta de incentivar la inversi\u00f3n privada en el sector. En particular, debido a que esta motivaci\u00f3n no aparece en los antecedentes legislativos, ni en el Plan de Desarrollo, ni en las pol\u00edticas de incentivos al sector privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre tanto, contin\u00faa diciendo que mientras otros sectores y gremios econ\u00f3micos contribuyen al financiamiento de los gastos del Estado, esforz\u00e1ndose por pagar los impuestos, la actividad minera est\u00e1 exenta de pagarlos indefinidamente. Sin embargo, esta decisi\u00f3n de conceder una exenci\u00f3n a un sector espec\u00edfico de la econom\u00eda no obedece a un proceso de planeaci\u00f3n de incentivos econ\u00f3micos, que deber\u00eda estar regulado en el plan de desarrollo e inversiones p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 La confusi\u00f3n entre impuestos y regal\u00edas lleva a tratarlos como figuras incompatibles \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el demandante considera que el legislador est\u00e1 confundiendo las regal\u00edas y los impuestos, y al hacerlo, les est\u00e1 atribuyendo un car\u00e1cter incompatible. \u00a0Sin embargo, dice, las regal\u00edas y los impuestos tienen distinta naturaleza jur\u00eddica, y sus diferencias permiten que estas dos obligaciones sean compatibles. En el presente caso, dice, el pago de impuestos es una obligaci\u00f3n que surge como consecuencia de la funci\u00f3n social de la empresa, consagrada en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n. Dentro de las obligaciones que tienen las empresas como parte de su funci\u00f3n social, est\u00e1 la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, en concordancia con lo establecido en el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n. Entre tanto, las regal\u00edas son simples contraprestaciones por la utilizaci\u00f3n y por el agotamiento de los recursos naturales no renovables. Las diferencias entre la naturaleza de estas dos obligaciones hace que resulten perfectamente compatibles. De hecho, tales diferencias fueron el fundamento por el cual la Corte Constitucional en la Sentencia C-669\/02, sostuvo que regal\u00edas e impuestos son obligaciones perfectamente compatibles, de acuerdo con las disposiciones constitucionales. Sin embargo, sostiene, el legislador las trat\u00f3 como una misma instituci\u00f3n, y de ah\u00ed que las haya considerado incompatibles. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Liliana Hern\u00e1ndez Mart\u00ednez, actuando como apoderada del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera que la disposici\u00f3n no vulnera el principio de unidad de materia, pues est\u00e1 encaminada a fomentar la actividad minera con miras hacer atractiva la inversi\u00f3n privada en ese sector. Luego, la materia a que se refiere el art\u00edculo acusado, guarda relaci\u00f3n con el objeto de la ley, que es una regulaci\u00f3n integral de la miner\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, dice que la diferencia de trato tributario no resulta contraria al principio de igualdad, pues tiene una justificaci\u00f3n objetiva. Al establecer que la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas es incompatible con el pago de impuestos, se est\u00e1 incentivando el desarrollo de la actividad minera en el pa\u00eds, haciendo atractiva la inversi\u00f3n nacional y extranjera. \u00a0<\/p>\n
Sostiene adem\u00e1s, que el legislador no confundi\u00f3 la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales con la de cancelar impuestos de car\u00e1cter nacional, departamental y municipal, sobre esa misma actividad, \u00a0ni desconoce la naturaleza de los impuestos. Indica que la incompatibilidad entre unas y otros no obedece a un capricho del legislador, se sustenta en la jurisprudencia constitucional, que ha sostenido que las regal\u00edas son incompatibles con el pago de impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, intervino en el proceso solicitando a la Corte declarar inexequible la palabra \u201cotras\u201d, contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 229 de la Ley 685 de 2001. Subsidiariamente, le solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, siempre y cuando se entienda que la incompatibilidad se aplica a determinados impuestos y no a todos ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La subsidiariedad de las solicitudes hechas por el interviniente se deben a que considera que hay dos formas de entender la disposici\u00f3n demandada. Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n del demandante, el efecto de la disposici\u00f3n es el de exonerar a quienes explotan recursos no renovables de todos los impuestos nacionales y territoriales, incluidos el IVA, el impuesto a la renta, y el impuesto de industria y comercio. Si se acepta tal interpretaci\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada ser\u00eda violatoria de los art\u00edculos 13, 287 y 362 de la Carta. Sin embargo, sostiene que resulta m\u00e1s plausible darle una interpretaci\u00f3n distinta al precepto acusado, seg\u00fan la cual tales impuestos ser\u00edan compatibles con el pago de regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que la segunda interpretaci\u00f3n es m\u00e1s compatible con el texto acusado, a pesar de que haya ciertos \u201cerrores\u201d en la redacci\u00f3n de esta disposici\u00f3n, que oscurezcan su sentido. Para justificar esta opci\u00f3n hermen\u00e9utica, parte de la premisa de que la jurisprudencia constitucional ha establecido la compatibilidad entre las regal\u00edas y los impuestos (Sentencia C-669\/02). Teniendo en cuenta que impuestos y regal\u00edas son compatibles, aduce que la disposici\u00f3n demandada no est\u00e1 estableciendo una incompatibilidad general entre el pago de regal\u00edas y el de todos los impuestos, sino s\u00f3lo sobre aquellos impuestos recaigan espec\u00edficamente \u201csobre esa misma actividad\u201d, es decir, sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Al tratarse de impuestos cuyo hecho generador es la actividad espec\u00edfica de la miner\u00eda, dice, las regal\u00edas resultan perfectamente compatibles con el impuesto de renta sobre los ingresos de quien los explote, con el impuesto predial sobre los predios donde se realiza esta actividad, y con el impuesto de industria y comercio sobre su actividad industrial y comercial. Con todo, el interviniente reconoce que tal interpretaci\u00f3n ser\u00eda m\u00e1s clara si despu\u00e9s de establecer la incompatibilidad, el legislador hubiera previsto que: \u00a0\u201c[l]o anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para las actividades econ\u00f3micas en general\u201d, en lugar de establecer que: \u201c[l]o anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para otras actividades econ\u00f3micas\u201d, como qued\u00f3 redactada la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo anterior, solicita a la Corte que, si acoge su interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, declare inexequible la palabra \u201cotras\u201d, contenida en el inciso segundo, caso en el cual conservar\u00eda sentido la frase: \u201c[l]o anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para las actividades econ\u00f3micas\u201d, con lo cual la exenci\u00f3n no afectar\u00eda la autonom\u00eda de la naci\u00f3n y de las entidades territoriales para cobrar los impuestos generales respectivos, como el IVA, el impuesto sobre la renta, el predial, y el de industria y comercio. De lo contrario, si la Corte considera adecuada la interpretaci\u00f3n del demandante, le solicita que condicione la exequibilidad de la disposici\u00f3n, bajo el entendido de que la exenci\u00f3n s\u00f3lo se aplica a los impuestos que graven espec\u00edficamente la actividad minera. En relaci\u00f3n con los dem\u00e1s impuestos, quienes realicen esta actividad deben ser tratados como todos los dem\u00e1s contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Oscar Hurtado Corssy, como apoderado de la Empresa Colombiana de petr\u00f3leos, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n demandada, solicitando su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que deben desecharse los cargos por falta de unidad de materia y violaci\u00f3n de la igualdad contra el art\u00edculo 229, si se acogen los argumentos sostenidos por la Corte al analizar los art\u00edculos 227 y 228 en la Sentencia C-669\/02.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tema de la incompatibilidad entre regal\u00edas e impuestos, extrae apartes de la sentencia C-221\/97, seg\u00fan la cual estas instituciones son compatibles, siempre que el impuesto no recaiga sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, pues dicha actividad se encuentra exclusivamente sujeta al r\u00e9gimen de regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente indica que esta Corporaci\u00f3n, en la Sentencia C-669 de 2002, se\u00f1al\u00f3 que las regal\u00edas son una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de recursos no renovables y no un gravamen sobre la propiedad de los mismos. Adicionalmente, dice que la jurisprudencia sostiene que regal\u00edas e impuestos pueden coexistir, pues la Constituci\u00f3n no dispone su incompatibilidad. Finalmente, afirma que tal Sentencia estableci\u00f3 que corresponde al legislador establecer cargas tributarias sobre la explotaci\u00f3n, al tiempo con el pago de regal\u00edas, si as\u00ed lo considera, en ejercicio de s potestad de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jaime Romero Mayor, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el cargo de falta de unidad de materia no debe prosperar, si se acoge el criterio fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-669\/02, pues en esa oportunidad, declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 227 y 228, que se refer\u00edan tambi\u00e9n a materias tributarias. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, considera que no se presenta la pretendida violaci\u00f3n del principio de igualdad, pues no se est\u00e1 discriminando a otros sectores de la sociedad. El tratamiento diferencial es un reconocimiento de las condiciones especiales de la actividad minera, dado el inter\u00e9s p\u00fablico que representa. Con todo, no es que la actividad minera tenga una posici\u00f3n preferencial frente a las actividades desarrolladas por otras personas, sino que se ha previsto el sistema de regal\u00edas como contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de aquellos recursos. Por lo tanto, no se est\u00e1 ante un tratamiento desigual entre dos situaciones iguales. A pesar de que los impuestos y las regal\u00edas tienen distinta naturaleza, los dem\u00e1s sectores econ\u00f3micos presuntamente discriminados no pagan regal\u00edas por el ejercicio de sus actividades. Tal contraprestaci\u00f3n es exclusiva de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales que son propiedad del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Respecto de la compatibilidad entre impuestos y regal\u00edas, indica que la Corte Constitucional ha sostenido en reiteradas ocasiones que no se pueden imponer impuestos a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables (Sentencias C-065\/98, C-987\/99). Sin embargo, esta incompatibilidad no tiene el alcance que el demandante le quiere dar a la incompatibilidad que consagra la disposici\u00f3n demandada. \u00a0En este sentido afirma que la explotaci\u00f3n de recursos mineros no puede prescribirse como hecho generador del impuesto, pero la renta por la producci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte, y la exportaci\u00f3n de dichos recursos naturales s\u00ed pueden ser consideradas como actividades gravables. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0<\/p>\n
El presidente (e) del Instituto colombiano de Derecho tributario, rindi\u00f3 concepto dentro del proceso, solicitando que se declare la exequibilidad de la norma demandada, siempre que se entienda aplicable a los recursos naturales no renovables de la industria minera, que se encuentran regulados en la Ley 685 de 2001. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer cargo, se\u00f1ala que la norma acusada tiene relaci\u00f3n directa con la materia que es objeto de codificaci\u00f3n – regulaci\u00f3n minera -. En este sentido, afirma, \u201cdesde esta perspectiva, resulta natural que el legislador, al erigir en norma jur\u00eddica el tema minero, regule al mismo tiempo aspectos impositivos que ata\u00f1en al mismo tema. En este caso, entonces, ser\u00eda claro que las normas tributarias relacionadas con la miner\u00eda guardar\u00edan conexidad con el tema general desarrollado en la ley y, por consiguiente, no podr\u00edan ser tachadas de inconstitucionales por violar el principio de unidad de materia.\u201d Sin embargo, advierte, la norma acusada incorpora una disposici\u00f3n susceptible de ser aplicada a la totalidad de los recursos naturales no renovables, de acuerdo con su tenor literal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho en otras palabras, el texto de la disposici\u00f3n regula aspectos que son propios del tema de los hidrocarburos, lo cual resulta violatorio del principio de unidad de materia. Dice sobre este punto: \u201cEn efecto, con el pretexto de normatizar las cuestiones que ata\u00f1en a la miner\u00eda – materia que constituye apenas una \u201cespecie\u201d dentro del \u201cg\u00e9nero\u201d de los recursos naturales no renovables -, se introduce una disposici\u00f3n con vocaci\u00f3n de ser aplicable a todos esos recursos, sin que los mismos, concebidos como totalidad, constituyan el objeto material de la ley donde aparece incorporada la disposici\u00f3n demandada\u201d. En consecuencia, el Instituto considera que la posible declaratoria de constitucionalidad del art\u00edculo 229 de la Ley 685 de 2001 debe estar condicionada a que el mismo se interprete en el sentido de que s\u00f3lo introduce una regulaci\u00f3n atinente a los recursos mineros. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo por violaci\u00f3n del \u00a0principio de igualdad, indica que el art\u00edculo demandado no comporta una exenci\u00f3n de tributos preexistentes, ni la prohibici\u00f3n para los entes locales de continuar recaudando los tributos que en la actualidad sean exigibles. Lo que el precepto consagra es que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 685 de 2001, no pueden establecerse nuevos tributos nacionales, ni locales, que graven la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, en cuanto tal explotaci\u00f3n ya est\u00e1 afecta con el pago de regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Expone que tal principio puede resultar inequitativo, en la medida en que no parece haber un principio de raz\u00f3n suficiente para que la miner\u00eda no est\u00e9 afecta con impuestos sobre la explotaci\u00f3n. Sin embargo, advierte que la disposici\u00f3n, m\u00e1s que ser inconstitucional, resulta inocua por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el orden nacional, la \u201cprohibici\u00f3n\u201d de establecer impuestos sobre los recursos naturales no renovables no tiene un destinatario espec\u00edfico y en consecuencia el \u201cmandato\u201d termina por no ser tal. En efecto, sostiene el \u201cestablecimiento\u201d de tributos que proh\u00edbe la norma es una facultad que compete exclusivamente al legislador, lo cual se traduce en que la \u00fanica manera en que el legislador estar\u00eda obligado a cumplir con el precepto ser\u00eda mediante un mandato constitucional un mandato contenido en una ley de car\u00e1cter especial. Pero como la disposici\u00f3n en estudio est\u00e1 contenida en una ley ordinaria, en el momento en que el legislador pretenda establecer impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales bastar\u00e1 \u00a0con que expida otra ley ordinaria que introduzca el determinado tributo, sin que ello tenga una consecuencia distinta a derogar la disposici\u00f3n bajo examen, es decir la prohibici\u00f3n de establecer tributos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y en el orden local, indica la norma puede considerarse como una verdadera \u201cprohibici\u00f3n de gravar\u201d. Pero como las entidades territoriales s\u00f3lo pueden \u201cgravar\u201d dentro de su jurisdicci\u00f3n en virtud de una ley habilitante, que debe ser expedida por el legislador, la disposici\u00f3n tambi\u00e9n termina por ser inocua en cuanto, al igual que en el caso anterior, s\u00f3lo tiene como destinatario al propio legislador en el orden nacional (…)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la situaci\u00f3n habr\u00eda sido diferente si el legislador hubiere establecido que el \u201ccobro\u201d de regal\u00edas es incompatible con el \u201ccobro\u201d de impuestos. En tal situaci\u00f3n, el beneficio otorgado por la ley hubiere sido claro, y en tal caso ser\u00eda necesario realizar un juicio en relaci\u00f3n con los principios de igualdad y de equidad tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la posible coexistencia de impuestos y regal\u00edas, y en contrav\u00eda de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, advierte que el instituto ha considerado que las dos figuras no resultan incompatibles, pues la Constituci\u00f3n no consagra su incompatibilidad. Sostener una incompatibilidad en abstracto equivale a afirmar que no pueden cobrarse impuestos a las actividades en que un particular deba reconocer una participaci\u00f3n al propietario del bien explotado, con el argumento de que ello comporta una carga econ\u00f3mica excesiva. Por el contrario, agrega, en toda actividad en la cual un particular explota un bien ajeno, sea \u00e9ste del Estado o no, es jur\u00eddicamente exigible una participaci\u00f3n para el due\u00f1o que no est\u00e1 en capacidad de explotarlo, sin que ello sea \u00f3bice para el pago de impuestos sobre la explotaci\u00f3n. As\u00ed, la participaci\u00f3n al due\u00f1o no resulta incompatible per s\u00e9 con el cobro de tributos sobre la actividad que la origin\u00f3, pues las dos obligaciones tienen fuentes, causas y naturalezas distintas. \u00a0<\/p>\n
Con todo, sostiene que el cargo contra la disposici\u00f3n no debe prosperar, pues el demandante asume que el legislador no puede consagrar la incompatibilidad porque no est\u00e1 consagrada en la Constituci\u00f3n. Lo anterior, se\u00f1ala, \u201cpone en evidencia la falacia de la cual adolece el argumento esbozado por el actor. La Constituci\u00f3n puede no prever o consagrar muchos de los principios del ordenamiento, lo cual no implica que su inmersi\u00f3n dentro del mismo resulte inconstitucional.\u201d \u00a0En virtud de lo anterior, considera que el legislador tiene la potestad de consagrar la incompatibilidad entre impuestos y regal\u00edas, sin que ello atente contra la Constituci\u00f3n. Por estas razones, indica el cargo no puede prosperar. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el Instituto sostiene que el cargo de reserva de ley org\u00e1nica para exenciones tributarias tampoco puede prosperar. En primer lugar indica que la norma en estudio no consagra exenci\u00f3n de impuestos, pues apenas se refiere a una prohibici\u00f3n de establecer tributos. En segundo lugar, destaca que la Constituci\u00f3n no establece que s\u00f3lo las leyes org\u00e1nicas puedan fijar los sectores econ\u00f3micos sobre los que pueden recaer exenciones tributarias. Por el contrario, afirma que el objeto propio de la Ley Org\u00e1nica, de acuerdo con el art\u00edculo 150 de Carta Pol\u00edtica, es regular lo atinente a la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, y no el de fijar par\u00e1metros para conceder exenciones tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano, Carlos Pablo M\u00e1rquez, del Centro de Estudios en Derecho y Econom\u00eda, Facultad de Ciencias Jur\u00eddica de la Pontificia Universidad Javeriana, emiti\u00f3 concepto sobre la constitucionalidad de la \u00a0norma que se revisa. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer cargo, sostiene el interviniente que desde una perspectiva de pol\u00edtica econ\u00f3mica, la relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre la exclusi\u00f3n impositiva y el c\u00f3digo de minas es clara. Si el objetivo de la ley es el fomento de la actividad minera y su antecedente es el Plan Nacional de Desarrollo Minero, que pretend\u00eda promover la inversi\u00f3n en el sector, la exclusi\u00f3n impositiva debe considerarse como un mecanismo dirigido hacia este objetivo. Con ello se pretende fomentar la inversi\u00f3n extranjera en la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, abastecer la demanda interna y aumentar las exportaciones de dichos productos. \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 13 Superior, indica que el argumento del demandante pretende que haya una igualdad matem\u00e1tica entre actividades econ\u00f3micas distintas. Sin embargo, esta concepci\u00f3n de la igualdad no es la que proh\u00edja la Constituci\u00f3n, como lo ha sostenido la Corte Constitucional en m\u00faltiples oportunidades. \u00a0<\/p>\n
Aduce tambi\u00e9n que el cargo seg\u00fan el cual la incompatibilidad entre impuestos y regal\u00edas es inconstitucional, tampoco est\u00e1 llamado a prosperar. Los impuestos surgen en cabeza de los particulares como una obligaci\u00f3n general de la cual no se genera una contraprestaci\u00f3n espec\u00edfica. Entre tanto, las regal\u00edas corresponden al pago por la explotaci\u00f3n de bienes no renovables, que pertenecen al Estado. Con todo, sostiene que la redacci\u00f3n del art\u00edculo demandado es infortunada, pues pareciera considerar que la actividad impositiva del Estado es incompatible con el cobro de regal\u00edas. Se\u00f1ala que de acuerdo con Sentencia C-669 de 2002, la regal\u00eda y los tributos pueden coexistir, toda vez que la Constituci\u00f3n no impone la incompatibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que corresponde al legislador decidir si impone cargas tributarias sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, al tiempo con el pago de regal\u00edas. Esta facultad la ejerce en el marco de su potestad de configuraci\u00f3n y en consideraci\u00f3n a la pol\u00edtica que m\u00e1s convenga para los intereses del Estado. En virtud de lo anterior, en el presente caso, el legislador consider\u00f3 que, para fomentar la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, era innecesario el pago de impuestos y regal\u00edas conjuntamente. Con todo, es claro que constitucionalmente impuestos y regal\u00edas no son incompatibles, pero es potestad del legislador determinar si junto con el pago de regal\u00edas conviene exigir el pago de impuestos. Sin embargo, advierte que al no ser jur\u00eddicamente incompatibles impuestos y regal\u00edas, \u201cla norma est\u00e1 inmersa en un error te\u00f3rico que puede suponer o llevarse a generalizaci\u00f3n, y convertirse en un amparo para que otras industrias generadoras de regal\u00edas se escuden del pago de impuestos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por los argumentos expuestos, considera el interviniente que si la Corte declara exequible el art\u00edculo, debe hacerlo condicionadamente, \u201cpuesto que la actividad impositiva no es incompatible con el pago de \u00a0regal\u00edas, y dicha exenci\u00f3n funciona s\u00f3lo para el fomento de la actividad que la Ley 685 de 2001 est\u00e1 tratando de incentivar\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), en concepto No. 3282 recibido el 9 de julio de 2003, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede prosperar. Sostiene que el principio de unidad de materia est\u00e1 encaminado a garantizar la racionalidad del debate democr\u00e1tico de la ley en el Congreso, y asegurar que haya un nivel aceptable de coherencia entre las disposiciones de una misma ley. Citando algunas sentencias de esta Corporaci\u00f3n, afirma que el an\u00e1lisis de un cargo por violaci\u00f3n de la unidad de materia no puede resultar excesivamente estricto, sino que debe llevarse a cabo teniendo en cuenta la finalidad de este principio constitucional. En ese orden de ideas, todas las disposiciones de una ley deben guardar cierto grado de conexidad teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este criterio fue reiterado por la Corte en la sentencia C-669\/02, en la cual tuvo oportunidad de referirse al tema general del C\u00f3digo de Minas, y a su relaci\u00f3n de conexidad con las materias tributarias y de regal\u00edas. De tal modo, siguiendo el criterio flexible de conexidad esbozado por la jurisprudencia de la Corte, el Procurador afirma que la disposici\u00f3n demandada guarda una relaci\u00f3n con el tema general de la Ley 685\/01. Esto es as\u00ed, siempre y cuando se entienda que el objetivo del C\u00f3digo de Minas no es s\u00f3lo el de regular \u201clas relaciones jur\u00eddicas entre personas particulares o entres (sic) \u00e9stas y el Estado, sino de aquellos temas de contenido econ\u00f3mico y tributario sobre la misma actividad minera, como lo es, en este caso la incompatibilidad entre el cobro de regal\u00edas y de impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad en materia tributaria, el Procurador se\u00f1ala que debe establecerse si efectivamente se da en este caso una diferencia de trato, y si esta diferencia implica una discriminaci\u00f3n en contra de los sectores econ\u00f3micos que no han sido beneficiados con la exclusi\u00f3n tributaria. Para ello es necesario establecer si los par\u00e1metros de comparaci\u00f3n son efectivamente comparables. Es decir, si el sector minero, y otros sectores econ\u00f3micos est\u00e1n sujetos a las mismas cargas \u00a0 en relaci\u00f3n con la realizaci\u00f3n de su actividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto, el procurador encuentra que la actividad minera se encuentra sujeta al pago de regal\u00edas, al cual no est\u00e1n obligados otros sectores econ\u00f3micos. De tal modo que, mientras que la miner\u00eda paga regal\u00edas, pero est\u00e1 liberada del al obligaci\u00f3n de pagar impuestos por la explotaci\u00f3n, las dem\u00e1s actividades tienen la obligaci\u00f3n de pagar impuestos, pero no est\u00e1n obligadas a pagar regal\u00edas. Por lo tanto, el tratamiento tributario diferente entre las diferentes actividades econ\u00f3micas se encuentra justificado en virtud de la diferencia en el trato constitucional entre unas y otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la vista fiscal, tampoco puede prosperar el cargo por la presunta confusi\u00f3n entre regal\u00edas e impuestos, que seg\u00fan el demandante ha conducido a que el legislador establezca la incompatibilidad entre ellos. Si bien son obligaciones diferentes, las dos son mecanismos por los cuales las empresas contribuyen a la financiaci\u00f3n de los gastos e inversiones del Estado. Adem\u00e1s, si bien estas dos obligaciones pueden coexistir, no existe una disposici\u00f3n que impida que el legislador excluya los impuestos sobre la explotaci\u00f3n, cuando considere que esta coexistencia implique una carga demasiado onerosa. Por el contrario, esta facultad de exclusi\u00f3n tiene su fundamento en la amplia potestad de configuraci\u00f3n legislativa en esta materia. \u00a0<\/p>\n
Frente a la presunta exenci\u00f3n de impuestos, considera que el cargo tampoco puede prosperar. Una exenci\u00f3n supone la sustracci\u00f3n de ciertos sujetos pasivos del pago de un tributo, a pesar de que realicen su hecho generador. Esta sola distinci\u00f3n entre sujetos no es motivo suficiente para declarar la inconstitucionalidad, pues las exenciones est\u00e1n consagradas expl\u00edcitamente en la Constituci\u00f3n, y pueden tener un fundamento v\u00e1lido en diferencias de hecho entre los sujetos pasivos de un mismo tributo. Ello no significa que una exenci\u00f3n no pueda declararse inconstitucional, por ser contraria al principio de equidad tributaria. Sin embargo, para que resulte inconstitucional, es necesario que la exenci\u00f3n carezca de un \u201cmotivo v\u00e1lido, objetivo y razonable, basado en circunstancias especiales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo anterior, advierte que en este caso no hay una exenci\u00f3n de impuestos, pues la norma demandada en ning\u00fan momento se\u00f1ala una categor\u00eda de sujetos pasivos que no est\u00e9n obligados de impuestos, a pesar de realizar el hecho generador del tributo. Lo que la disposici\u00f3n demandada est\u00e1 consagrando es la exclusi\u00f3n tributaria, aplicable en general a todos los sujetos que realicen una actividad determinada, la miner\u00eda. Esta exclusi\u00f3n tiene su fundamento en que el desarrollo de esa actividad supone el pago de otra obligaci\u00f3n de financiar los gastos e inversiones del estado a trav\u00e9s del pago de regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numerales 4 y 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para resolver la demanda presentada contra las expresiones normativas acusadas, por hacer parte de un ordenamiento de car\u00e1cter legal. \u00a0<\/p>\n
Falta de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Seg\u00fan el demandante, la prohibici\u00f3n de establecer impuestos nacionales y territoriales a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, cuando se pagan regal\u00edas, vulnera el principio de unidad de materia. Si bien reconoce la conexidad tem\u00e1tica entre la regulaci\u00f3n de las regal\u00edas y la miner\u00eda, esta conexidad no tiene el alcance de permitir que el legislador exonere esta actividad del pago de impuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes sostienen que la regulaci\u00f3n tributaria es un instrumento de fomento, cuya conexidad con la miner\u00eda es de car\u00e1cter econ\u00f3mico, como lo dijo la Corte en la Sentencia C-669 de 2002. Otros agregan que la conexidad depende de que el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la norma se restrinja a la actividad minera, y no a toda explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, como dice textualmente. \u00a0<\/p>\n
3. A la Corte le corresponde establecer entonces, si una disposici\u00f3n que prohibe que se establezcan impuestos nacionales y territoriales a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables extiende el nexo entre las materia tributaria y minera, m\u00e1s all\u00e1 de lo que resulta aceptable constitucionalmente. Al efectuar dicho an\u00e1lisis esta Corporaci\u00f3n debe determinar si la referencia gen\u00e9rica que hace la disposici\u00f3n a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, desborda el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la miner\u00eda, o si, por el contrario, la norma debe entenderse limitada espec\u00edficamente a esta actividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Antes de abordar el problema propuesto, la Corte debe referirse a la idoneidad del cargo planteado por el demandante. Ello se debe a que en la Sentencia C-229 de 2003, esta Corporaci\u00f3n consider\u00f3 inepto el cargo por violaci\u00f3n de la unidad de materia contra la misma disposici\u00f3n, planteado en t\u00e9rminos similares a los que propone el demandante en esta ocasi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la demanda que dio origen a la Sentencia C-229 de 2003, los demandantes fundaban la falta de unidad de materia en que las materias tributaria y de regal\u00edas desbordaban el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del C\u00f3digo de Minas. El cargo planteado en aquella oportunidad se fundaba en dos argumentos, a saber: En primer lugar, los demandantes defin\u00edan en abstracto los temas del art\u00edculo 229, como tributario y de regal\u00edas, y sosten\u00edan que tales temas eran ajenos a la materia general de la ley, seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00ba, que define su \u00e1mbito material. Al hacerlo, estaban pasando por alto que las disposiciones tributarias y de regal\u00edas acusadas se aplican exclusivamente a la miner\u00eda. La Corte consider\u00f3 que esta estrategia argumentativa era inepta como cargo de inconstitucionalidad, pues lo que estaban haciendo los demandantes era definir \u201cuna relaci\u00f3n entre materias, en lugar de comparar el tema general de la ley con el contenido normativo de las disposiciones que est\u00e1n acusando\u201d. En segundo lugar, la Corte sostuvo que el cargo era inepto, pues los demandantes tomaron el art\u00edculo 2\u00ba exclusivamente como una descripci\u00f3n tem\u00e1tica de la ley, para concluir que las disposiciones que no se refirieran expl\u00edcitamente al tema descrito, vulneraban la unidad de materia. Al hacerlo, desconocieron que ese art\u00edculo tambi\u00e9n tiene un car\u00e1cter prescriptivo. Define con car\u00e1cter normativo el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n material del c\u00f3digo, el cual debe entenderse incorporado a todas sus disposiciones, independientemente de que una u otra disposici\u00f3n carezca de referencias expl\u00edcitas a la miner\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Aun cuando el demandante en este proceso tambi\u00e9n toma como par\u00e1metro el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del C\u00f3digo de Minas, consagrado en su art\u00edculo 2\u00ba, el cargo planteado difiere sustancialmente del que la Corte consider\u00f3 inepto en la Sentencia C-229 de 2003. B\u00e1sicamente, porque en esta ocasi\u00f3n el demandante reconoce la relaci\u00f3n que hay entre el tema de regal\u00edas, y la actividad minera. Lo que objeta es que esa relaci\u00f3n de conexidad tenga el alcance de permitirle al legislador prohibir el establecimiento de impuestos nacionales y territoriales. Como se observa, este planteamiento no se abstrae del contenido de la disposici\u00f3n analizada, ni desconoce el efecto normativo del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la ley, definido en el art\u00edculo 2\u00ba. Lo que el demandante cuestiona no es per s\u00e9 la inclusi\u00f3n de temas tributarios o de regal\u00edas en un c\u00f3digo de minas, sino el contenido espec\u00edfico de la disposici\u00f3n acusada. Por lo tanto, la Corte considera que el cargo planteado es apto, y le corresponde entonces efectuar un an\u00e1lisis de fondo. \u00a0<\/p>\n
5. Como lo destaca el punto de vista fiscal, para establecer el alcance del principio de unidad de materia, es necesario partir de la raz\u00f3n jur\u00eddica constitucional que fundamenta dicho principio. En este sentido, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido desde sus inicios, que el principio de unidad de materia propende a un mismo tiempo por la racionalidad del debate legislativo, y en t\u00e9rminos m\u00e1s generales, por la racionalidad del proceso de creaci\u00f3n normativa, y por la racionalidad del producto legislativo. As\u00ed lo ha anotado la Corte, al decir: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) La exigencia constitucional se inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusi\u00f3n como de elaboraci\u00f3n de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f3n se realiza. La seguridad jur\u00eddica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f3n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica (…)\u201d (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico. No. 41). \u00a0<\/p>\n
De la anterior cita se extrae entonces que, teniendo en cuenta los criterios de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, la unidad de materia es una garant\u00eda institucional del principio de democracia representativa, y del Estado de derecho (C.P. art. 1\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la unidad de materia garantiza la democracia representativa, impidiendo que ciertas disposiciones, por completo ajenas al tema general de una ley, pasen inadvertidas por los Congresistas. Esto permite racionalizar la representaci\u00f3n pol\u00edtica, pues impide que una mayor\u00eda apruebe, desconoci\u00e9ndola, una disposici\u00f3n contraria a los intereses de la mayor\u00eda representada. A su vez, la unidad de materia garantiza que las normas que hacen parte de una misma ley sean eficaces. A pesar de que est\u00e9 adecuadamente redactado, el texto de una disposici\u00f3n no contiene por s\u00ed mismo, su sentido normativo. Cuando el texto de una disposici\u00f3n se encuentra aislado de un contexto jur\u00eddico coherente, que permita darle sentido, su efecto normativo se ve sustancialmente disminuido. Los operadores jur\u00eddicos encargados de aplicarla carecer\u00e1n de un contexto a partir del cual darle sentido, y las diferentes interpretaciones aumentan la incertidumbre jur\u00eddica, con todas las consecuencias que esto conlleva. Al ubicarse dentro de una fuente formal que regula una misma materia, el texto de la disposici\u00f3n adquiere un sentido m\u00e1s completo, a partir del contexto jur\u00eddico m\u00e1s o menos homog\u00e9neo en el que se encuentra, y esto facilita su interpretaci\u00f3n, y por lo tanto tambi\u00e9n su aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, si se le da un alcance excesivo a este principio de unidad de materia, se terminar\u00edan desconociendo los principios que precisamente se pretenden realizar. Se estar\u00eda afectando el principio democr\u00e1tico, en la medida en que se limitando la potestad del Congreso para configurar la legislaci\u00f3n, en la medida en que no obedezca a una concepci\u00f3n estrecha o demasiado particularista de lo que constituye una materia. As\u00ed mismo, se estar\u00eda desconociendo el principio de seguridad jur\u00eddica y de eficacia de las normas legales, en cuanto producir\u00eda una fragmentaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n, que le restar\u00eda sistematicidad. Una visi\u00f3n estrecha de lo que constituye una materia impedir\u00eda que el legislador regule integralmente en una misma ley, un \u00e1rea de la vida social que tiene diversos aspectos, temas o materias, conectados entre s\u00ed a partir de un criterio de identidad tem\u00e1tica amplia, o de un criterio teleol\u00f3gico o sistem\u00e1tico. Este ser\u00eda el caso del C\u00f3digo Civil, que regula materias aparentemente diferentes, pero que, vistas desde un contexto global, constituyen una regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica e integral de la vida civil de las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, la misma Sentencia C-025 de 1993 antes citada, anota tambi\u00e9n que el principio de unidad de materia no puede terminar contrariando el principio democr\u00e1tico. La expresi\u00f3n constitucional \u201cmateria\u201d, debe entenderse en un sentido amplio, y por lo tanto, s\u00f3lo aquellas disposiciones que carezcan por completo de una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica, con la materia dominante de una ley, deben declararse inexequibles. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n, en aquella oportunidad, anot\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) La interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. An\u00f3tase que el t\u00e9rmino \u2018materia\u2019, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.\u201d (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico. No. 43). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, al tratarse de un principio y no de una regla constitucional, el alcance de la unidad de materia no est\u00e1 predeterminado, sino que obedece del tipo de regulaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis. Los temas que contiene una ley por la cual se expide un c\u00f3digo suelen ser bastante variados, y la conexi\u00f3n entre ellos suele ser m\u00e1s lejana. Por consiguiente, el patr\u00f3n mediante el que se conectan debe definirse de manera m\u00e1s abstracta, que si se trata de una ley que regula una materia espec\u00edfica. Un c\u00f3digo como el que se expidi\u00f3 mediante la ley que contiene la disposici\u00f3n acusada presupone una regulaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de una actividad econ\u00f3mica, la miner\u00eda. En esa medida, es de suponerse que sus disposiciones contienen una variedad relativamente amplia de temas, conectados entre s\u00ed a trav\u00e9s de un denominador com\u00fan, que es la actividad minera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. A partir de lo anterior, debe concluirse que el criterio para determinar si la disposici\u00f3n acusada cumple con el principio de unidad de materia debe ser su conexi\u00f3n con el tema minero. El que la disposici\u00f3n acusada est\u00e9 afectando m\u00e1s o menos intensamente un \u00e1rea diferente de la regulaci\u00f3n, como puede ser la potestad impositiva del Estado, no es un criterio suficiente para desvirtuar su conexi\u00f3n con la \u201cactividad minera\u201d. Para ello, es necesario adem\u00e1s, que sea posible mostrar que la restricci\u00f3n a la potestad impositiva no tiene una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el tema minero. Por lo tanto, no resulta de recibo el cargo formulado por el demandante, seg\u00fan el cual el grado de afectaci\u00f3n de la potestad impositiva del Congreso o de las entidades territoriales desvirt\u00faa cualquier conexi\u00f3n con el tema minero. Desde este punto de vista, el cargo no puede prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. A pesar de lo anterior, uno de los intervinientes, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, se\u00f1ala que de acuerdo con su tenor literal, la disposici\u00f3n demandada vulnera en cierta medida el principio de unidad de materia, pues se refiere de forma gen\u00e9rica a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. Seg\u00fan este argumento, si bien la miner\u00eda est\u00e1 incluida dentro esta explotaci\u00f3n, la disposici\u00f3n acusada incluye adem\u00e1s, la explotaci\u00f3n de otros recursos no renovables que no son mineros. Por lo tanto, a pesar de haber una conexidad entre la miner\u00eda y los recursos naturales, la norma estar\u00eda desbordando el tema propio del C\u00f3digo de Minas. \u00a0<\/p>\n
Sin duda, la definici\u00f3n del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n material del C\u00f3digo se limita a la actividad minera. Por lo tanto, de resultar plausible la interpretaci\u00f3n hecha por el interviniente, la disposici\u00f3n acusada ser\u00eda inconstitucional, en la medida en que exceder\u00eda la materia objeto de regulaci\u00f3n. Ello no implica necesariamente que el art\u00edculo 229 debiera ser declarado inconstitucional. Al fin y al cabo, la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables no es una actividad completamente ajena a la miner\u00eda. Simplemente, la actividad definida por la norma resulta m\u00e1s amplia que la definida en el C\u00f3digo. Por lo tanto, su constitucionalidad estar\u00eda supeditada a que se interpretara que la incompatibilidad que en ella se consagra, se aplicara exclusivamente a la actividad minera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el problema planteado por el interviniente no es de naturaleza constitucional. Se trata, por el contrario, de una cuesti\u00f3n de simple integraci\u00f3n normativa. Como se dijo atr\u00e1s en esta Sentencia, reiterando lo dicho en la C-229 de 2003, el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la ley, establecido en su art\u00edculo 2\u00ba, tiene efectos normativos predicables de todas las disposiciones del C\u00f3digo. En esa medida, independientemente de que alguna de sus disposiciones no haga una referencia expl\u00edcita a la actividad minera, o que utilice una expresi\u00f3n m\u00e1s amplia, como \u201cexplotaci\u00f3n de recursos naturales\u201d, todas y cada una de dichas disposiciones se aplican \u00fanica y exclusivamente a la actividad minera, tal como \u00e9sta se define en el mismo c\u00f3digo. Por lo tanto, desde este punto de vista es improcedente el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Los distintos sentidos de la disposici\u00f3n acusada y su razonabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El demandante aduce que el legislador desconoci\u00f3 las diferencias jurisprudencialmente reconocidas entre las regal\u00edas y los impuestos, y como consecuencia de ello, los consider\u00f3 incompatibles. Seg\u00fan su parecer, la errada concepci\u00f3n sobre la incompatibilidad de dichas figuras impositivas, condujo al establecimiento de una exenci\u00f3n tributaria a favor de la actividad minera, la cual resulta abiertamente inequitativa frente al r\u00e9gimen impositivo que se impone a otros sectores econ\u00f3micos, vulnerando, por contera, el principio constitucional de la igualdad. Al respecto, manifiesta que: \u201c(…) se est\u00e1 creando injustificadamente un tratamiento discriminatorio preferencial a un sector o gremio econ\u00f3mico del sector minero, pues para el resto de ciudadanos y gremios que realizan otras actividades econ\u00f3micas, como son, la INDUSTRIA MANUFACTURERA entre TANTAS otras, se han excluido de esta clase de ventajas econ\u00f3micas, siendo que \u00e9stas igualmente, contribuyen al desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds y deben, por lo tanto, tener un tratamiento igual (…)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el reducido n\u00famero de beneficiarios de la exenci\u00f3n desvirt\u00faa que su fundamento sea de inter\u00e9s general. Dice que, por el contrario, la exenci\u00f3n resulta desproporcionada en una coyuntura de d\u00e9ficit fiscal que llev\u00f3 al Congreso a gravar art\u00edculos de primera necesidad, desvirtuando con ello que la exenci\u00f3n obedezca a un criterio de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y tributaria. \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes sostienen que la razonabilidad del trato diferente radica en la necesidad de fomentar la actividad de un sector sujeto a cargas econ\u00f3micas especiales (regal\u00edas) y que, por lo mismo, resulta incompatible gravarlo adicionalmente con cargas tributarias. Otros sostienen que los impuestos y las regal\u00edas son compatibles, pero que de ah\u00ed no se desprende que la Constituci\u00f3n imponga que deban cobrarse conjuntamente, toda vez que dicha decisi\u00f3n corresponde a un juicio pol\u00edtico – econ\u00f3mico del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un grupo de intervinientes le dan una interpretaci\u00f3n diferente al texto, y sostienen que la norma no tiene el alcance que le imputa el demandante. Dentro de este grupo, algunos sostienen que el pago de regal\u00edas s\u00f3lo es incompatible con el cobro de impuestos sobre la explotaci\u00f3n, mientras otros sostienen que la norma no prev\u00e9 una exenci\u00f3n, s\u00f3lo prohibe el establecimiento de impuestos nuevos, pero los impuestos preexistentes pueden seguirse cobrando. \u00a0<\/p>\n
El Procurador agrega que a pesar de las diferencias entre impuestos y regal\u00edas, unos y otras son contribuciones de los particulares a los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n del Estado, y que la decisi\u00f3n legislativa de declararlos incompatibles es razonable, pues otras actividades empresariales no deben pagar regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
9. Teniendo en cuenta que el demandante y los intervinientes le atribuyen distintos sentidos normativos a la disposici\u00f3n acusada, le corresponde a la Corte determinar cu\u00e1les de ellos resultan ajustados a la Constituci\u00f3n, a partir de un juicio de razonabilidad de dichas interpretaciones. En efecto, en una reciente Sentencia, la Corte se refiri\u00f3 a la necesidad de que las interpretaciones que se alegan inconstitucionales, resulten razonables. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien en principio a esta Corporaci\u00f3n no le corresponde interpretar textos de orden legal, dicha hermen\u00e9utica es necesaria en aquellos casos en que un mismo texto de esta naturaleza pueda entenderse de diversas maneras, y haya al menos una interpretaci\u00f3n que resulte contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0Para ello, sin embargo, es necesario establecer si la interpretaci\u00f3n considerada inconstitucional por el demandante resulta razonable.\u201d (Sentencia C-875 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil) \u00a0<\/p>\n
Recu\u00e9rdese que, en principio, como lo ha sostenido en m\u00faltiples oportunidades la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, no le corresponde a la Corte Constitucional fijar el sentido normativo de las disposiciones acusadas. A pesar de ello, la interpretaci\u00f3n de un texto legal adquiere relevancia constitucional cuando \u00e9ste es susceptible de m\u00e1s de una interpretaci\u00f3n, y al menos uno de sus sentidos normativos aparece como contrario a la Carta. En tales casos, la Corte debe determinar el sentido del texto legal demandado, para poder realizar el examen de constitucionalidad. Sin embargo, si del an\u00e1lisis hecho por la Corte resulta que la interpretaci\u00f3n presuntamente inconstitucional no es razonable, la Corte debe descartarla, sin que ello afecte la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. En los otros casos, cuando una interpretaci\u00f3n razonable de la disposici\u00f3n resulte contraria a la Constituci\u00f3n, y otras se ajusten a ella, la Corte debe declarar su constitucionalidad, siempre y cuando se interprete de conformidad con la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. En virtud de lo anterior, esta Corporaci\u00f3n debe establecer si los sentidos normativos que se dan del texto demandado resultan razonables. De ser as\u00ed, le corresponde entrar a interpretar si aquellos son contrarios a la Constituci\u00f3n. En caso de que tan s\u00f3lo alguno de ellos resulte razonable, debe adelantarse el juicio de inconstitucionalidad frente a \u00e9l y, a su vez, rechazar los restantes. Por \u00faltimo, si ninguna interpretaci\u00f3n resulta razonable, la Corte debe analizar si existe alguna otra posible interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada y, en dicho caso, determinar si se aviene o no a la Constituci\u00f3n. Luego, obs\u00e9rvese como, el paso a seguir consiste en establecer cu\u00e1les son los sentidos de la disposici\u00f3n acusada y determinar su razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
11. Una primera interpretaci\u00f3n de la norma concluye que, a pesar del tenor literal del encabezado de la disposici\u00f3n objeto de acusaci\u00f3n, el legislador no estableci\u00f3 una incompatibilidad entre los \u201cimpuestos\u201d y las \u201cregal\u00edas\u201d2. Para quienes sostienen esta tesis, el precepto legal demandado s\u00f3lo prohibe el \u201cestablecimiento\u201d de impuestos nuevos, pero los impuestos preexistentes pueden seguirse \u201ccobrando\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Al respecto, dicen, basta con interpretar el primer inciso del texto acusado, seg\u00fan el cual: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas sobre explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominaci\u00f3n, modalidades y caracter\u00edsticas.\u201d (resalta y subraya la Sala) \u00a0<\/p>\n
A juicio de los expositores de esta interpretaci\u00f3n, el pago de regal\u00edas tan s\u00f3lo es incompatible con el \u201cestablecimiento\u201d de impuestos por parte de las entidades nacionales, departamentales, y municipales. De suerte que, si el legislador hubiera pretendido exonerar a los mineros de sus obligaciones tributarias vigentes, la disposici\u00f3n habr\u00eda prohibido el \u201ccobro\u201d o el \u201cpago\u201d de impuestos nacionales, departamentales o municipales, y no su \u201cestablecimiento\u201d, acci\u00f3n que presupone la inexistencia de lo que se est\u00e1 prohibiendo establecer.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, una posible interpretaci\u00f3n del sentido del art\u00edculo 229, es que a partir de su entrada en vigencia no se pueden establecer o crear nuevos impuestos que graven la \u201cexplotaci\u00f3n minera\u201d, pues tal actividad est\u00e1 sujeta a la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas. En efecto, si lo que la disposici\u00f3n est\u00e1 prohibiendo es el \u201cestablecimiento\u201d de impuestos, cuando el sujeto pasivo ya est\u00e1 obligado al pago de regal\u00edas, ha de suponerse que lo que se proh\u00edbe es el establecimiento de nuevos impuestos, pues el verbo utilizado implica instituir, crear, o fijar algo que, por l\u00f3gica, no ha sido creado. \u00a0<\/p>\n
Debe concluirse entonces, que la norma demandada est\u00e1 excluyendo una actividad, la explotaci\u00f3n de recursos mineros, de la fijaci\u00f3n futura de nuevos impuestos por parte del Congreso o de las entidades territoriales. La identificaci\u00f3n de los destinatarios de la prohibici\u00f3n resulta f\u00e1cil de efectuar, si se tiene en cuenta que s\u00f3lo estas entidades tienen la facultad de realizar el verbo rector de la norma, que es precisamente el de \u201cestablecer\u201d impuestos a la explotaci\u00f3n minera. Por lo tanto, la norma est\u00e1 dirigida hacia el mismo Congreso, hacia las asambleas departamentales y los concejos municipales. \u00a0<\/p>\n
Esta interpretaci\u00f3n, a juicio de sus expositores, es consistente tambi\u00e9n con la redacci\u00f3n del segundo inciso de la disposici\u00f3n demandada, que aclara el alcance del primero. En efecto, el segundo inciso precisa que la limitaci\u00f3n a la facultad de establecer nuevos impuestos no impide que el Congreso fije impuestos para otras actividades econ\u00f3micas. De ah\u00ed se infiere que el primer inciso est\u00e1 prescribiendo es la fijaci\u00f3n de nuevos impuestos para una actividad econ\u00f3mica determinada, la explotaci\u00f3n minera. Este segundo inciso dice textualmente: \u201cLo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para otras actividades econ\u00f3micas.\u201d \u00a0<\/p>\n
En esa medida, el Congreso, y las entidades territoriales, en la medida en que una ley las habilite, pueden establecer nuevos tributos sobre actividades y hechos gravables distintos a la explotaci\u00f3n minera en s\u00ed misma, como lo dispone expresamente el inciso segundo, sin alterar la incompatibilidad consagrada en el primer inciso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal modo que, a juicio de los expositores de esta interpretaci\u00f3n, se observa que el sentido de la norma consiste en limitar hacia el futuro la potestad impositiva del mismo Congreso, y de las entidades territoriales, y no el de afectar los impuestos vigentes en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n minera. \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Una segunda interpretaci\u00f3n de la norma concluye que, a pesar de la sutileza del lenguaje, la disposici\u00f3n acusada est\u00e1 efectivamente consagrando una exenci\u00f3n tributaria sobre impuestos nacionales y territoriales. Para el efecto, estiman, basta con detenerse en el encabezado del precepto legal demandando, seg\u00fan el cual, existe una \u201cINCOMPATIBILIDAD\u201d entre la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas y el establecimiento de impuestos para la explotaci\u00f3n minera. A juicio de los expositores de esta tesis, el Congreso no puede limitar su potestad impositiva, ni tampoco limitar el establecimiento de impuestos territoriales, en beneficio de un sector exclusivo de la econom\u00eda, so pena de vulnerar lo previsto en los art\u00edculos 13, 338 y en el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Independientemente de considerar cu\u00e1l es la interpretaci\u00f3n correcta, este an\u00e1lisis es suficiente para concluir que ambas tesis se fundamentan en un an\u00e1lisis razonable del precepto legal demandado y, por lo mismo, esta Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 adelantar el juicio de inexequibilidad a partir del reconocimiento de ambos sentidos normativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Conforme a lo anterior, y a manera de conclusi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n tiene que la disposici\u00f3n acusada puede ser interpretada en dos sentidos: Seg\u00fan una primera l\u00ednea hermen\u00e9utica, que corresponde a la tesis del actor, dicho aparte establece una exenci\u00f3n tributaria sobre impuestos nacionales y territoriales, contrariando la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la compatibilidad de las regal\u00edas y los impuestos. Por otra parte, de acuerdo con una segunda l\u00ednea de interpretaci\u00f3n, se observa que su sentido es el de limitar hac\u00eda el futuro la potestad impositiva del Congreso, y de las entidades territoriales, y no el de afectar los impuestos vigentes en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n minera. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese como ambas interpretaciones resultan razonables y a su vez permiten plantear los siguientes problemas jur\u00eddicos: (i) Desde el punto de vista constitucional, \u00bfson o no incompatibles los impuestos y las regal\u00edas?; con el prop\u00f3sito de concluir que, si lo son, la norma acusada resulta constitucional y, por el contrario, si no lo son, dar respuesta a otro interrogante, consistente en saber: (ii) \u00bfSi el legislador puede mediante una ley ordinaria autolimitar su potestad impositiva general?. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La confusi\u00f3n entre impuestos y regal\u00edas, y la compatibilidad entre unas y otras. \u00a0<\/p>\n
14. Para dar respuesta al interrogante consistente en establecer si los impuestos y las regal\u00edas son o no incompatibles, la Corte proceder\u00e1 a reiterar cu\u00e1l ha sido la evoluci\u00f3n de su jurisprudencia en relaci\u00f3n con la naturaleza de las regal\u00edas, su diferencia con los tributos, y la posibilidad de gravar la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Desde que tuvo oportunidad de comparar la naturaleza jur\u00eddica de los impuestos y de las regal\u00edas, la Corte sostuvo que se trataba de cargas econ\u00f3micas distintas. En la Sentencia C-227 de 1997 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), la Corte afirm\u00f3 que a pesar de ser obligaciones que tienen los particulares con el Estado, impuestos y regal\u00edas tienen fundamentos constitucionales, y finalidades distintas. Mientras los impuestos son consecuencia del poder de imperio del Estado, que a trav\u00e9s de la ley les impone a los particulares el deber – unilateral – de contribuir a la financiaci\u00f3n de sus gastos e inversiones, consagrado en el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95, la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas tiene su fundamento en los art\u00edculos 332 y 360 de la Constituci\u00f3n. En esa medida, el pago de regal\u00edas constituye una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables que son de propiedad del Estado. Aun cuando no de manera contundente, en dicha Sentencia la Corte tambi\u00e9n sostuvo que la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas igualmente era consecuencia del desgaste ambiental producido por el agotamiento de los recursos no renovables. En el fundamento No. 16 de esta Sentencia, la Corte inicialmente fundament\u00f3 el deber de pagar regal\u00edas exclusivamente en funci\u00f3n de la titularidad de los recursos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regal\u00edas y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. As\u00ed, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepci\u00f3n de la \u201cregal\u00eda – precio\u201d, pues la define como una “contraprestaci\u00f3n” que se causa por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Naci\u00f3n (CP art. 360).\u201d (Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Resaltado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, parece agregar como fundamento de dicha obligaci\u00f3n tambi\u00e9n el desgaste por el agotamiento de los mismos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor ende, las regal\u00edas est\u00e1n representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cu\u00e1les es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada.\u201d. (Resaltado y subrayado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad, en la misma Sentencia, la Corte parece ser m\u00e1s precisa y contundente al afirmar: \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, la obligatoriedad de las regal\u00edas encuentra sentido en la caracter\u00edstica propia de los recursos no renovables pues, como se vio, \u00e9stos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulaci\u00f3n constitucional en materia de recursos naturales. As\u00ed, en relaci\u00f3n con los recursos renovables, la Carta \u00fanicamente exige que se garantice su desarrollo sostenible (CP art. 80), puesto que tales bienes pueden ser explotados en forma indefinida, si son adecuadamente utilizados. En cambio el art\u00edculo 360 superior ordena que el Estado, en representaci\u00f3n de toda la sociedad, reciba adem\u00e1s una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables, lo cual es l\u00f3gico, pues tales bienes constituyen una riqueza que en forma lenta pero inevitable la sociedad consume.\u201d (Resaltado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
Con todo, el fundamento constitucional del cobro de regal\u00edas no era un asunto determinante en el sentido de la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-221 de 1997. Hasta el punto que la misma Corte reconoce m\u00e1s adelante, que a pesar de las diferencias conceptuales entre uno y otra, estas dos instituciones son \u201cpr\u00e1cticamente id\u00e9nticas\u201d. En el Fundamento No. 19 de la Sentencia, la Corte afirma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, m\u00e1s all\u00e1 de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable se asemeja en la pr\u00e1ctica a una regal\u00eda, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situaci\u00f3n que es pr\u00e1cticamente id\u00e9ntica a la contraprestaci\u00f3n que exige el art\u00edculo 360 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, como no estaba ligado de manera indisoluble al problema que la Corte debi\u00f3 resolver en la Sentencia C-221 de 1997, su afirmaci\u00f3n no constitu\u00eda parte de la ratio decidendi de dicha decisi\u00f3n. En esa medida, en una decisi\u00f3n posterior (Sentencia C-987 de 1999. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), la Corte desconoci\u00f3 que el desgaste de los recursos no renovables fuera un fundamento constitucional para el cobro de regal\u00edas, y sostuvo que la explotaci\u00f3n de recursos no renovables de propiedad privada no estaba constitucionalmente obligada a pagarlas. En efecto, a pesar de que la Sentencia C-221 de 1997 parece relacionar la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas no s\u00f3lo con la titularidad del Estado sobre los recursos no renovables, sino con el desgaste que estos sufren, al interpretarla en este pronunciamiento posterior, la Corte fundament\u00f3 el cobro de regal\u00edas \u00fanicamente sobre la base de la titularidad. En la Sentencia C-987 de 1999, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor ende, la explotaci\u00f3n de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jur\u00eddico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regal\u00eda en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias.\u201d (resaltado fuera de texto) C-987\/99 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0<\/p>\n
Esta interpretaci\u00f3n, aparentemente contradictoria con lo establecido en la Sentencia C-221 de 1997, permit\u00eda seguir otra regla jurisprudencial establecida por la misma sentencia, que s\u00ed se encontraba indisolublemente ligada al sentido de la decisi\u00f3n que la Corte tom\u00f3 en aquella oportunidad. Es decir, le permit\u00eda seguir la ratio decidendi establecida en la C-221 de 1997. En efecto, lo que a la Corte le correspond\u00eda analizar en la Sentencia C-221 de 1997, era si el pago de regal\u00edas era constitucionalmente compatible con el pago de impuestos sobre la explotaci\u00f3n minera. Como consider\u00f3 que no era compatible, y sostuvo tambi\u00e9n que el pago de regal\u00edas es un imperativo constitucional de acuerdo con el art\u00edculo 360 de la Carta, declar\u00f3 inconstitucional el cobro de impuestos sobre la explotaci\u00f3n minera, sin considerar el problema de la titularidad de los recursos mineros. Por ello, la Sentencia C-221 no previ\u00f3 que la explotaci\u00f3n de recursos estatales y privados estaba sujeta a reg\u00edmenes diferentes, simplemente porque no era un elemento a considerar en ese caso. Sin embargo, este s\u00ed era un aspecto relevante del problema planteado en la Sentencia C-987 de 1999, en el cual se demandaba la inexequibilidad parcial del art\u00edculo 152 de la Ley 488 de 1998, en cuanto establec\u00eda un impuesto espec\u00edfico a la explotaci\u00f3n de minas de propiedad privada, y una regal\u00eda a la explotaci\u00f3n de recursos estatales. Frente a la situaci\u00f3n que dicha incompatibilidad supon\u00eda en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de recursos no renovables de propiedad privada, la Corte restringi\u00f3 el alcance de la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas en relaci\u00f3n con los recursos renovables de propiedad privada, circunscribi\u00e9ndola \u00fanicamente a los recursos estatales. De ese modo, se manten\u00edan la obligaci\u00f3n constitucional de pagar regal\u00edas – s\u00f3lo para los recursos estatales -, se manten\u00eda tambi\u00e9n la incompatibilidad entre impuestos y regal\u00edas, y se preservaba la potestad impositiva sobre la explotaci\u00f3n de recursos privados no renovables. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores criterios jurisprudenciales fueron revisados posteriormente por la Corte, y actualmente no constituyen precedentes vigentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. En primer lugar, la jurisprudencia retom\u00f3, parcialmente, su criterio inicial en torno al fundamento constitucional de las regal\u00edas, en cuanto \u00e9stas se generan como consecuencia del desgaste ambiental y social que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. En esa medida, la Corte acepta que lo que genera el deber constitucional de pagar regal\u00edas es la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, como lo establece literalmente el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n, aunque el legislador, dentro del margen de su potestad de configuraci\u00f3n, puede incorporar tambi\u00e9n otros elementos, como la titularidad estatal sobre los recursos explotados. En esa medida, tanto la explotaci\u00f3n de recursos estatales no renovables, como los de propiedad privada, est\u00e1n sujetos a la obligaci\u00f3n constitucional de pagar regal\u00edas. La imposici\u00f3n de este deber, no se apoya exclusivamente en la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 360, sino que debe interpretarse sistem\u00e1ticamente con la funci\u00f3n social que la Constituci\u00f3n le atribuye a la propiedad (C.P. art. 58) y a la empresa (C.P. art. 333).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de su funci\u00f3n social, a la propiedad \u201cle es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d, como lo establece el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. Teniendo en cuenta que se trata de recursos no renovables, su agotamiento y dem\u00e1s desgaste ambiental consecuencia de su explotaci\u00f3n, deben compensarse a la sociedad. Por otra parte, el car\u00e1cter perenne de estas empresas trae una serie de consecuencias sociales, a mediano y largo plazo, que el Constituyente previ\u00f3 y pretendi\u00f3 corregir o compensar mediante la inversi\u00f3n social prioritaria de los recursos provenientes de las regal\u00edas. En t\u00e9rminos econ\u00f3micos y ecol\u00f3gicos, las regal\u00edas que el Estado puede cobrar por la explotaci\u00f3n de recursos privados, tienen su fundamento en la necesidad de corregir y compensar algunas de las externalidades negativas que se producen como consecuencia de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Por supuesto, adem\u00e1s de las anteriores, la regal\u00eda que pagan los particulares por la explotaci\u00f3n de recursos estatales puede tener un fundamento adicional, que es admisible constitucionalmente, como lo es la contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad del Estado. Sin embargo, independientemente de la titularidad sobre los recursos, estos no son renovables, y su explotaci\u00f3n trae consigo las anteriores consecuencias, que el constituyente quiso que los particulares compensaran, a trav\u00e9s del pago de regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
17. Mediante Sentencia C-669 de 2002 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis) esta Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 extensamente al fundamento de la obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de recursos mineros p\u00fablicos y privados. Al respecto, esta providencia sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, para la Corte es claro que el reconocimiento de dicha propiedad privada no enerva las potestades estatales de regular la explotaci\u00f3n de esos recursos y de exigir el pago de regal\u00edas por dicha explotaci\u00f3n. No obstante las condiciones en que el Legislador podr\u00e1 establecer dicho pago no ser\u00e1n necesariamente las mismas que se establecen de manera general, pues habr\u00e1 de considerarse que en este caso por excepci\u00f3n, el Estado no es el propietario del subsuelo ni de los recursos no renovables sobre cuya explotaci\u00f3n recae la regal\u00eda.(…) \u00a0<\/p>\n
(…) En ese orden de ideas cabe precisar que en este caso no se trata de exigir el pago de una regal\u00eda como contraprestaci\u00f3n obligatoria que corresponde al Estado como propietario del recurso natural no renovable, sino que dicha regal\u00eda se exige en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 360 constitucional por el hecho de la explotaci\u00f3n misma del recurso no renovable, en consonancia con la funci\u00f3n social de la propiedad a la que es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica (art. 58 C.P.), la cual, en el caso de los recursos mineros de propiedad privada tiene una particular relevancia3\u201d. (Resaltado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
18. Por otra parte, en la misma Sentencia, la Corte tambi\u00e9n revis\u00f3 su criterio, seg\u00fan el cual los impuestos sobre la explotaci\u00f3n minera son incompatibles con el pago de regal\u00edas. Unos y otras son perfectamente compatibles desde el punto de vista constitucional, pues no existe una disposici\u00f3n constitucional expresa que los proh\u00edba. Por el contrario, en un Estado democr\u00e1tico de derecho, es al legislador a quien corresponde determinar qu\u00e9 hechos o actividades sujeta al pago de impuestos, conforme a la potestad impositiva general, consagrada en el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Carta. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar si grava o no la explotaci\u00f3n minera al tiempo con las regal\u00edas, que son de cobro obligatorio en todos los casos, independientemente de la titularidad de los recursos explotados. Sobre el particular, la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre este \u00faltimo aspecto, si bien en las Sentencias C-221\/97 y C-987\/99 se se\u00f1al\u00f3 la imposibilidad de que coexistieran impuesto y regal\u00eda y que en ellas se dijo que \u201cla explotaci\u00f3n de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jur\u00eddico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regal\u00eda en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias4., la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo que genera la regal\u00eda es la explotaci\u00f3n misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo, y de otra que regal\u00eda y tributos bien pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constituci\u00f3n no impone la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que ser\u00e1 al Legislador, en el marco de su potestad de configuraci\u00f3n y en consideraci\u00f3n a la pol\u00edtica que m\u00e1s convenga en su entender a los intereses del Estado a quien corresponder\u00e1 establecer o no junto con la regal\u00eda, que siempre deber\u00e1 cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotaci\u00f3n.\u201d (resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
A partir de todo lo anterior, puede concluirse lo siguiente: a) tanto la explotaci\u00f3n de recursos no renovables de propiedad estatal, como los recursos de propiedad privada, est\u00e1n sujetos a la obligaci\u00f3n constitucional de pagar regal\u00edas; b) el cobro de regal\u00edas es constitucionalmente compatible con el cobro de impuestos a la explotaci\u00f3n de recursos no renovables y; c) corresponde al legislador establecer si al tiempo con el cobro de regal\u00edas, establece impuestos a la explotaci\u00f3n de recursos no renovables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la interrelaci\u00f3n de los citados elementos en el estudio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0Como se expuso en el fundamento n\u00famero 13 de esta providencia, la expresi\u00f3n acusada puede ser interpretada en dos sentidos: (i) Seg\u00fan una primera l\u00ednea hermen\u00e9utica, que corresponde a la tesis del actor, dicho aparte establece una exenci\u00f3n tributaria sobre impuestos nacionales y territoriales, contrariando la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la compatibilidad de las regal\u00edas y los impuestos. (ii) Por otra parte, de acuerdo con una segunda l\u00ednea de interpretaci\u00f3n, se observa que su sentido es el de limitar hac\u00eda el futuro la potestad impositiva del Congreso, y de las entidades territoriales, y no el de afectar los impuestos vigentes en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n minera. \u00a0<\/p>\n
20. Teniendo en cuenta los anteriores elementos, y suponiendo correcta la interpretaci\u00f3n de la norma, seg\u00fan la cual, su sentido normativo establece una INCOMPATIBILIDAD entre las regal\u00edas y los impuestos; es posible concluir que, a juicio de esta Corporaci\u00f3n, el legislador desconoci\u00f3 las diferencias jurisprudencialmente reconocidas entre dichas figuras, y como consecuencia de ello, los consider\u00f3 incompatibles, cuando es la propia Constituci\u00f3n la que permite no s\u00f3lo su establecimiento, sino tambi\u00e9n, al mismo tiempo, su cobro. Bajo este contexto, sin lugar a dudas, la norma resultar\u00eda inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, suponiendo que la norma demandada no dispuso una incompatibilidad entre el cobro de impuestos y la obligaci\u00f3n de pago de regal\u00edas, sino que, en su lugar, tan s\u00f3lo se limit\u00f3 a restringir la potestad impositiva del Congreso hac\u00eda el futuro, y de las entidades territoriales con sujeci\u00f3n a la ley habilitante, sin afectar los impuestos vigentes en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n minera. Justifica, a juicio de esta Corporaci\u00f3n, plantear el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfPuede el legislador mediante una ley ordinaria autolimitar su propia potestad impositiva general?. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. No es evidente la raz\u00f3n por la cual el Congreso pretendi\u00f3 limitar su potestad impositiva, ni tampoco es plausible la raz\u00f3n por la cual intent\u00f3 restringir expresamente la potestad tributaria de las entidades territoriales, si de todos modos debe autorizarlas expresamente para ejercerla. Por el contrario, encuentra la Corte, que en un Estado democr\u00e1tico de derecho, es obligaci\u00f3n del legislador determinar qu\u00e9 hechos o actividades sujeta al pago de impuestos, conforme a la potestad impositiva general, consagrada en el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n y, por lo mismo, no puede, cuando el Texto Superior no lo hace, mediante ley ordinaria prohibir el ejercicio de una funci\u00f3n constitucionalmente asignada. Ello, sin discusi\u00f3n, implicar\u00eda el desconocimiento del art\u00edculo 6\u00b0 Superior, seg\u00fan el cual, los servidores p\u00fablicos deben obrar de conformidad con sus funciones y, adicionalmente, conllevar\u00eda una reforma al contenido de la Carta Fundamental que, expl\u00edcitamente, no impide el ejercicio de la potestad impositiva general, para gravar determinados bienes o actividades econ\u00f3micas5. Si se arribara a la conclusi\u00f3n de que el legislador podr\u00eda prohibirse as\u00ed mismo el ejercicio de su potestad legislativa, se afectar\u00eda, por una parte, la estabilidad financiera de la Naci\u00f3n, en perjuicio del inter\u00e9s colectivo y, por otra, no existir\u00eda un margen de control constitucional sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas impositivas adoptadas por el legislador frente al conjunto sistem\u00e1tico de la Carta Fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En apoyo de lo anterior, esta Corporaci\u00f3n en Sentencia C-341 de 1998 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), fue clara en determinar que el Congreso, mediante una ley, no puede consagrar una prohibici\u00f3n a \u00e9l mismo para crear o establecer impuestos. Sobre la materia, dijo que: \u00a0<\/p>\n
\u201c (…) 4. Inoperancia de la autolimitaci\u00f3n legislativa en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
(…) El problema radica en establecer si el legislador pude prohibirse a s\u00ed mismo el futuro ejercicio de una facultad que la propia Constituci\u00f3n le confiere. \u00a0<\/p>\n
En materia tributaria, son las contribuciones parafiscales, no las fiscales, las que se hallan sometidas a lo dispuesto en otras leyes (casos y condiciones de aqu\u00e9llas), seg\u00fan lo contempla el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, pero obviamente esas otras leyes son org\u00e1nicas, seg\u00fan resulta del art\u00edculo 151 Ib\u00eddem, que las concibe como aquellas “a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. \u00a0<\/p>\n
No trat\u00e1ndose en este evento de una contribuci\u00f3n parafiscal, la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 254 de la Ley 223 de 1995, una ley ordinaria, no pod\u00eda limitar la futura funci\u00f3n legislativa del Congreso en el campo tributario. Si la Corte no declara su inconstitucionalidad, ello obedece a que no se encuentra demandada y a que, adem\u00e1s, fue derogada expresamente por el art\u00edculo 74 de la Ley 383 de 1997, lo que, aun si existiera demanda, llevar\u00eda a una decisi\u00f3n inhibitoria por carencia actual de objeto (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se concluye entonces que el legislador no puede autolimitar su potestad impositiva general, pues ello, como se expuso con anterioridad, implicar\u00eda el desconocimiento de los art\u00edculos 6\u00b0, 150-12 y 338 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 229 de la Ley 685 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El demandante considera que por virtud de la disposici\u00f3n acusada la actividad minera queda exenta del Impuesto sobre el Valor Agregado IVA, y del Impuesto a la Renta. A su vez, considera que el impuesto territorial del que queda exenta dicha actividad es el Impuesto de Industria y Comercio (fl. 2). \u00a0<\/p>\n
2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dispone la norma objeto de acusaci\u00f3n: \u201cArt\u00edculo 229. Incompatibilidad. La obligaci\u00f3n de pagar regal\u00edas sobre explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominaci\u00f3n, modalidades y caracter\u00edsticas. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para otras actividades econ\u00f3micas.\u201d \u00a0<\/p>\n
3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cabe recordar al respecto lo que se\u00f1al\u00f3 la Sentencia C-006\/93 \u201cEn relaci\u00f3n con el componente privado de la propiedad minera, hist\u00f3ricamente se registra la presencia de una funci\u00f3n social, reiteradamente afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el Siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la funci\u00f3n social de la propiedad minera se consagr\u00f3 en la Ley \u00a038 de 1.887. Retomando la misma veta hist\u00f3rica, que hace del derecho minero precursor, entre todos, de la funci\u00f3n social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza minera, la ley 20 de 1.969, en su art\u00edculo 3\u00ba dispuso lo siguiente: “Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicaci\u00f3n, redenci\u00f3n a perpetuidad, accesi\u00f3n, merced, remate, prescripci\u00f3n o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Naci\u00f3n, salvo fuerza mayor o caso fortuito, a) si al vencimiento de los tres a\u00f1os siguientes a la fecha de la sanci\u00f3n de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de las minas respectivas; y b) si la explotaci\u00f3n, una vez iniciada, se suspende por m\u00e1s de un \u00a0a\u00f1o”. \u00a0(…) \u00a0<\/p>\n
El C\u00f3digo de Minas (D.L 2655 de 1.988) conserva el mecanismo de la extinci\u00f3n de derechos de los particulares sobre el suelo, el subsuelo minero o sobre las minas, en relaci\u00f3n con los derechos de los particulares que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 20 de 1.969, si suspenden dicha explotaci\u00f3n sin causa justificada, tal como se previ\u00f3 en el literal b) de dicho art\u00edculo. El Art\u00edculo 7\u00ba del comentado C\u00f3digo, de otra parte, declara de utilidad p\u00fablica y de inter\u00e9s social la industria minera en sus diferentes ramas, a fin de que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, a solicitud de parte leg\u00edtimamente interesada, pueda decretar las expropiaciones de bienes y derechos necesarios para su ejercicio o su eficiente desarrollo. \u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n que recae sobre el titular del derecho minero de explotar ininterrumpidamente la mina, al punto que su suspensi\u00f3n, sin justa causa, por m\u00e1s de un a\u00f1o, extingue su derecho, no se concilia con la discrecionalidad que el derecho Civil cl\u00e1sico reservaba al propietario, y traduce un marco jur\u00eddico penetrado profundamente por las exigencias sociales hist\u00f3ricamente presentes y positivamente recogidas por el Legislador\u201d. Sentencia C-006\/93 M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido cabe recordar \u00a0el contenido del art\u00edculo 29 de la Ley 685 de 2001 que se\u00f1ala \u201cArt\u00edculo 29. Extinci\u00f3n de derechos. Los derechos de propiedad de los particulares sobre el suelo y subsuelo mineros o sobre las minas que hubieren sido reconocidos y conservados en los t\u00e9rminos, condiciones y modalidades establecidas en la Ley 20 de 1969, el Decreto 2655 de 1988 y la Ley 97 de 1993, se considerar\u00e1n extinguidos si los interesados suspenden la exploraci\u00f3n o explotaci\u00f3n por m\u00e1s de doce (12) meses continuos, sin causa justificada constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor. La demostraci\u00f3n de dicha causa deber\u00e1 ser presentada por el interesado a requerimiento de la autoridad minera, en cualquier tiempo y en el plazo que \u00e9sta le se\u00f1ale. \u00a0<\/p>\n
En todo caso la providencia que declare la extinci\u00f3n ser\u00e1 motivada y contra ella proceder\u00e1 el recurso de reposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ver Sentencias \u00a0C-221\/97 \u00a0y C-987\/99 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero., as\u00ed como \u00a0S.V. de los Magistrados Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz a la Sentencia C-065\/98 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
5\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Se dice \u201cexpl\u00edcitamente\u201d con el prop\u00f3sito de reconocer que, bajo ciertas condiciones, el legislador no puede gravar determinadas actividades, no por una prohibici\u00f3n expresa de la Carta Fundamental, sino por la exigencia de preservar los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Lo anterior, fue objeto de an\u00e1lisis en la Sentencia C-776 de 2003, referente a la posibilidad de gravar con \u00a0I.V.A. productos de la canasta familiar. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1071\/03 \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Garant\u00eda del principio de democracia representativa y del Estado de Derecho conforme a los criterios de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n no puede cancelar el principio democr\u00e1tico\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Expresi\u00f3n \u201cmateria\u201d debe entenderse en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9199","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9199","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9199"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9199\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9199"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9199"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9199"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}