\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1147\/03 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte\/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-L\u00edmite para asumir el conocimiento por vicios de forma \u00a0<\/p>\n
En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precis\u00f3 que, por su intermedio, se \u201cimpone un l\u00edmite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusaci\u00f3n se haya formulado dentro del plazo se\u00f1alado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acci\u00f3n el t\u00e9rmino de caducidad ya ha sido superado\u201d. \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite de urgencia \u00a0<\/p>\n
TRAMITE DE URGENCIA-Sesiones conjuntas \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Requisitos \u00a0<\/p>\n
Por expreso mandato del art\u00edculo 157 Superior, para que un proyecto pueda convertirse en ley de la Rep\u00fablica, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisi\u00f3n Permanente de cada C\u00e1mara, o en su defecto, en sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara; (iii) que haya sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Posibilidad de incluir en segundo debate modificaciones, adiciones y supresiones \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Debates\/PROYECTO DE LEY-Excepci\u00f3n a los cuatro debates \u00a0<\/p>\n
Se except\u00faan de dicha exigencia tan s\u00f3lo los casos de sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara, que de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992, tienen lugar \u00fanicamente en dos eventos: (i) por disposici\u00f3n constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la Rep\u00fablica env\u00eda mensaje de urgencia respecto del tr\u00e1mite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia\/DEBATE PARLAMENTARIO-Hace efectivo el principio democr\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
DEBATE Y VOTACION-Importancia para la validez del tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativizaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderancia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Modificaciones y cambios al proyecto de ley siempre que se hayan tratado en primer debate \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Aplicaci\u00f3n no conduce a reconocerle al principio de unidad de materia un car\u00e1cter r\u00edgido e inflexible \u00a0<\/p>\n
Una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y est\u00e1n \u00edntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. As\u00ed, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate. \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-Finalidad\/COMISION DE CONCILIACION-Funci\u00f3n\/COMISION DE CONCILIACION-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-Ambito de competencia funcional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00e1mbito de competencia funcional de las comisiones de conciliaci\u00f3n no solo esta determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, tambi\u00e9n por los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las C\u00e1maras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relaci\u00f3n tem\u00e1tica ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que cuando una de las C\u00e1maras inserta un art\u00edculo nuevo al proyecto d\u00e1ndole su aprobaci\u00f3n, y el mismo es ignorado por completo por la otra C\u00e1mara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Simultaneidad \u00a0<\/p>\n
La simultaneidad significa \u201cque el debate se surte en las dos c\u00e1maras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales\u201d. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusi\u00f3n del proyecto en los t\u00e9rminos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos esta condicionada a que el tema en \u00e9l tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. \u00a0<\/p>\n
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Impuesto sobre las ventas no fue votado en la comisi\u00f3n cuarta del Senado por lo que desconoci\u00f3 el principio de consecutividad \u00a0<\/p>\n
VOTACI\u00d3N-Prop\u00f3sito\/VOTACION-Exigencia de orden procedimental \u00a0<\/p>\n
CONGRESISTA-Excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de retirarse del recinto cuando se va a proceder a la votaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Creaci\u00f3n del Iva no se vot\u00f3 en forma integral por las comisiones conjuntas permanentes \u00a0<\/p>\n
PLENARIAS-Competencia en segundo debate es reglada \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-Competencia limitada \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Vicio de inconstitucionalidad insubsanable \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4651 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Plazas Vega. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil tres ( 2003). \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Mauricio Plazas Vega, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad parcial del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto de junio seis (6) de 2003, \u00a0admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista, y simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- \u00a0y al Instituto de Derecho Tributario, para que intervinieran si lo consideran conveniente. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a pronunciarse sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 45046 del 27 de diciembre de 2002, destacando y subrayando los apartes demandados: \u00a0<\/p>\n
LEY 788 DE 2002 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 115. Adici\u00f3nese el art\u00edculo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cd) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulaci\u00f3n, venta u operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar con excepci\u00f3n de las loter\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El impuesto se causa en el momento de realizaci\u00f3n de la apuesta, expedici\u00f3n del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La base gravable estar\u00e1 constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable m\u00ednima est\u00e1 constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deber\u00e1 expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectar\u00e1 con impuestos descontables\u201d. \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas. \u00a0<\/p>\n
Considera el accionante que los apartes acusados son contrarios a los art\u00edculos 83, 95-9, 113, 157, 161, 189-11 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, el actor plantea dos tipos de cargos: unos de tipo procedimental, dirigidos a cuestionar algunos aspectos del tr\u00e1mite legislativo que considera irregulares, y otros de contenido sustancial, que atacan los apartes acusados de su texto, con la pretensi\u00f3n de que \u00e9stos sean retirados del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Primer cargo \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Vulneraci\u00f3n del proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
Estima el ciudadano que el tr\u00e1mite legislativo dado al art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 desconoci\u00f3 los art\u00edculos 157 y 161 de la Constituci\u00f3n, debido a que la norma presenta diversos vicios de tipo procedimental como lo es el de no haber sido sometida a segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice el actor que el Proyecto de Ley n\u00famero 080\/02 C\u00e1mara y 093\/02 Senado, \u00a0fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiere incluido en su texto el art\u00edculo referente al impuesto sobre las ventas a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que dicho impuesto aparece como una proposici\u00f3n aditiva durante el segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, incluy\u00e9ndose como art\u00edculo 12 en el texto de proyecto de ley aprobado por la plenaria de esa Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de lo anterior, y de manera sorprendente, el acta de las Comisiones Accidentales de Mediaci\u00f3n designadas por las mesas directivas del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes, destaca que \u201clos art\u00edculos nuevos [entre los cuales est\u00e1 el art\u00edculo 112 del proyecto aprobado por la C\u00e1mara y 115, acusado, del texto final de la ley] incluidos por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se acogen por esta Comisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el demandante, en el Senado y en la C\u00e1mara de Representantes, se certifica que las decisiones contenidas en el acta de las Comisiones Accidentales de Mediaci\u00f3n, con el correspondiente texto final del proyecto, fueron aprobadas por las plenarias de una y otra c\u00e1mara. Sin embargo, a la fecha no existe constancia de dicha acta en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano demandante hace referencia a las Sentencias C-222\/97, C-737\/01 y c-760\/01, con el fin de aclarar que dada la sustancial diferencia que existe entre \u201cel debate\u201d y la \u201cvotaci\u00f3n\u201d de una ley, la ausencia del primero no se suple con la segunda. Y que la ausencia de debate en una de las c\u00e1maras no puede ser subsanada a trav\u00e9s del trabajo que desarrolle una Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n y de la acogida de la norma por sus integrantes. \u00a0<\/p>\n
Concluye el actor este punto afirmando que: \u201cla ausencia de debate sobre la norma en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, unida al antecedente de su rechazo en la ponencia para primer debate y en el texto aprobado en esa misma fase del tr\u00e1mite de ley, irremediablemente debe conducir a su declaratoria de inexequibilidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2. Segundo \u00a0Cargo \u00a0<\/p>\n
2.2.1 Consideraciones previas \u00a0<\/p>\n
De no prosperar el cargo referido a los vicios insubsanables en el tr\u00e1mite legislativo, el ciudadano Plazas Vega solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las siguientes expresiones del literal d) del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 420 del Estatuto Tributario: (i) \u201crealizaci\u00f3n de la apuesta\u201d, contenida en el inciso 2\u00b0; (ii) \u201cla apuesta\u201d y \u201c[e]n el caso de los juegos localizados tales como maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable m\u00ednima est\u00e1 constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente\u201d; contenidas en el inciso 3\u00b0; (iii) y \u201cel valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta\u201d, contenida en el inciso 5\u00b0.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un completo an\u00e1lisis del significado de los impuestos directos e indirectos, y de la estructura t\u00e9cnica del impuesto sobre las ventas, destaca que \u00e9ste es \u201csobre el valor agregado\u201d, por cuanto lo recauda el Estado a medida que se conforma el valor o precio total de la \u00faltima venta o servicio al consumidor. Indica, que la administraci\u00f3n recibe de cada agente econ\u00f3mico de la cadena, una suma equivalente al resultado de aplicar la tarifa del impuesto al valor agregado correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Aduce que el impuesto sobre la ventas, cualquiera sea el sistema que se acoja para su aplicaci\u00f3n, supone la existencia de un precio en funci\u00f3n del cual se liquide y se pague, as\u00ed sea supuesto por la ley o se fundamente en una presunci\u00f3n o ficci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los juegos de suerte y azar, sostiene que \u00e9stos pueden revestir dos modalidades, una de las cuales es susceptible de gravar con el IVA, dado que no obstante el aleas que subyace tras ellos, entra\u00f1an una cierta concepci\u00f3n de \u201cprecio\u201d. No ocurre con lo mismo con la otra modalidad, la cual no puede ser gravada con ese impuesto, ya que en estos casos los juegos no giran alrededor de un precio, sino de las apuestas que realizan los participantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que son de la primera especie, los bingos o las rifas, juegos o sorteos, los cuales s\u00ed puede aludirse a una cierta concepci\u00f3n de \u201cprecio\u201d que se materializa en lo que paga el jugador por el cart\u00f3n o la boleta y que representa un valor correlativo para la persona que desarrolla la actividad, \u00a0pues el operador del juego si bien ignora quien ser\u00e1 el ganador, conoce desde un comienzo el importe del premio a reconocer a quien resulte favorecido. Por ello, se\u00f1ala, el operador del juego, conciente del importe, establece el precio que debe sufragar cada uno de los participantes para integrarse al sorteo y aspirar a recibir el premio. \u201cLas posiciones del jugador y del operador, ponen de manifiesto que nos encontramos ante una relaci\u00f3n de cambio originaria de un precio(…)\u201d \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la ruleta, el naipe y las m\u00e1quinas tragamonedas pertenecen a la segunda especie de juegos de suerte y azar que no pueden ser objeto del impuesto sobre las ventas, porque respecto de \u00e9stos el jugador no paga un precio sino que verifica una apuesta y la empresa de juegos no percibe un ingreso representado por la apuesta. No puede pretenderse que cada apuesta constituye un pago a favor de la empresa de juegos, en el cual se exprese pecuniariamente el acto de consumo. Ello ha sido la raz\u00f3n para que la gran mayor\u00eda de legislaciones descarten el IVA en este tipo de actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En realidad, indica el ciudadano, en los juegos de la segunda especie la verdadera \u201cretribuci\u00f3n\u201d del operador o empresa, s\u00f3lo podr\u00e1 estar constituida por la diferencia positiva entre lo que recibe por apuestas y lo que retorna o paga a los apostadores, medida en un determinado lapso de tiempo. \u201cY obviamente resulta ilusorio e imposible que se le exija un impuesto sobre las ventas \u00a0a cada apostador en funci\u00f3n de la parte de esa \u201cretribuci\u00f3n\u201d que proporcionalmente sea imputable a la apuesta, con la idea de gravar el pretendido acto de consumo sobre lo que verdaderamente constituye ingreso o remuneraci\u00f3n del operador, a costa de los apostadores.\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye, \u00a0afirmando que de acuerdo \u201ccon la raz\u00f3n de ser y las caracter\u00edsticas del impuesto sobre las ventas tipo valor agregado, que rige en Colombia, s\u00f3lo son susceptibles de someter a esta modalidad de tributo los actos de consumo o gasto que se materializan en precios. Precios que, bueno, es reiterarlo, obran como base gravable para la liquidaci\u00f3n del tributo. En ausencia de precios, y por ende de valor agregado, \u00bfc\u00f3mo puede pretenderse que se aplique y opere un impuesto cuyo punto de partida es necesariamente la existencia de un precio?…\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Violaci\u00f3n del principio de seguridad jur\u00eddica y de certeza, en desmedro de lo previsto en los art\u00edculos 338, 113 y 189, numeral 11 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Indica el actor que el art\u00edculo 115 demandado, viola el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, que consagra el denominado principio democr\u00e1tico, o de reserva de ley, porque no regula de manera clara y precisa, los diversos elementos de la obligaci\u00f3n tributaria. Destaca que no se puede cumplir con dicho precepto porque el impuesto sobre las ventas no es un tributo que pueda aplicarse respecto de actos u operaciones que no entra\u00f1an la existencia de un precio, ni menos a a\u00fan, de un valor agregado respecto del cual sea factible liquidarlo o pagarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor el art\u00edculo demandado presenta varias inconsistencias sobre el hecho generador, la causaci\u00f3n, la base gravable y el sujeto pasivo del impuesto. \u00a0<\/p>\n
Destaca que todas estas preguntas no tienen respuestas, a diferencia de lo que ocurre con los juegos retribuidos con precios, como ocurre con el bingo o la rifa. Indica el actor, que como qued\u00f3 dicho, el operador y el jugador, en ese caso, s\u00ed se vinculan a trav\u00e9s de una relaci\u00f3n de cambio originaria de un precio, porque el operador sabe previamente y en forma precisa, el importe que tiene que pagar por concepto de premios, aunque ignore quien ser\u00e1 el ganador. Y el jugador, por su parte, sabe, con exactitud y precisi\u00f3n, lo que puede llegar a recibir si resulta favorecido, aunque compre una sola boleta o cart\u00f3n y aunque otras personas compren m\u00e1s boletas y cartones que \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, se\u00f1ala el demandante, que el segundo inciso, dice que el impuesto se causa en el momento de la realizaci\u00f3n de la apuesta. No obstante, indica que este momento no indica la ocurrencia de un acto de consumo porque no hay un precio que sufrague el jugador a favor del operador. Entonces, advierte el ciudadano, si no agregada nada, \u00bfC\u00f3mo puede establecerse un impuesto en funci\u00f3n de un valor a\u00f1adido que no existe? \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con la base gravable del impuesto, que seg\u00fan el precepto acusado est\u00e1 constituida por el valor de la apuesta, indica el actor, se apoya en un punto de partida absolutamente equivocado que radica en pretender que la apuesta es equiparable al precio y que, \u00a0por ende, genera, un valor agregado. Ello, por cuanto la apuesta no es un precio, sino que \u201csimplemente mide cuantitativamente el riesgo que est\u00e1 dispuesto a asumir el jugador y la posible ganancia o p\u00e9rdida que pueda llegar a obtener o a sufrir\u201d. \u00a0<\/p>\n
Resalta el demandante, que si fuera del caso aludir a la remuneraci\u00f3n que reporta el operador, por su labor consistente en operar los juegos, la misma estar\u00eda constituida, por la diferencia positiva entre lo recibido por apuestas y lo pagado a los jugadores. \u00a0<\/p>\n
Se destaca que al establecerse el valor de cada apuesta como base gravable, se parte del supuesto completamente contrario a la realidad: de que el jugador s\u00f3lo realiza una apuesta, pues de realizar varias, traer\u00eda como consecuencia una doble, m\u00faltiple e impredecible sobre imposici\u00f3n que aumentar\u00eda la tarifa real en proporciones incontrolables. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, advierte el ciudadano Plazas Vega que la adquisici\u00f3n de fichas por parte de los jugadores en los establecimientos operadores no puede equipararse a una compraventa, pues en realidad no se venden sino que se prestan y para los fines del juego, son representativas de dinero. \u00a0<\/p>\n
– As\u00ed mismo, indica que el inciso 5\u00b0 del literal d), acusado, en lo que ata\u00f1e a la obligaci\u00f3n de emitir factura o documento equivalente, en la pr\u00e1ctica es imposible de aplicar, toda vez que los requisitos de las facturas y documentos equivalentes a que aluden los art\u00edculos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario, no se ve c\u00f3mo pueden predicarse de las apuestas. Afirma que como la obligaci\u00f3n de facturar es por cada operaci\u00f3n, y la norma demandada, identifica cada apuesta con una operaci\u00f3n, tendr\u00eda que emitirse, por ejemplo, una factura o documento equivalente, cada vez que se depositara, una ficha o una moneda en una m\u00e1quina tragamonedas. \u00a0<\/p>\n
– Respecto de los impuestos descontables, a que hace referencia el inciso 6\u00b0 del literal d acusado, afirma el demandante, confirma el ostensible equ\u00edvoco el legislador y la inseguridad jur\u00eddica a que el mismo conduce, porque \u201cen ausencia de un precio y de un valor agregado, que sentido tiene la regla seg\u00fan la cual \u201cel impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectar\u00e1 con impuestos descontabes? \u00bfCu\u00e1les ser\u00edan en este caso los impuestos descontables? \u00bfC\u00f3mo se aplicar\u00edan las reglas previstas en la normativa vigente sobre las condiciones de los impuestos descontables, y en particular las atinentes a su relaci\u00f3n con adquisiciones de bienes \u00a0prestaciones de servicios que constituyan costo o gasto vinculado a operaciones en materia del impuesto? \u00bfC\u00f3mo encuadrar\u00eda el aludido r\u00e9gimen con las supuestas operaciones que aqu\u00ed se comentan, si las mismas nada tienen que ver con el IVA…?\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, como corolario inevitable de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 338, el actor considera que los apartes acusados tambi\u00e9n quebrantan los art\u00edculos 189, numeral 11 y 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El primero, por cuanto las deficiencias y equ\u00edvocos del legislador seguramente se pretender\u00edan superar a trav\u00e9s de decretos reglamentarios que, a no dudarlo, exceder\u00edan sus alcances legales y constitucionales. Y el segundo, \u201cporque, de esa manera, se vulneran los par\u00e1metros previstos en la Carta Pol\u00edtica para la separaci\u00f3n en ramas del ejercicio del poder p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.3.Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 95 numeral 9\u00b0 y 83\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, las ambig\u00fcedades e imprecisiones que se han expuesto, pueden implicar que el tributo previsto en la norma sea asumido por el operador y no sea repercutido en la persona del apostador, lo cual viola el numeral 9\u00b0 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Teniendo en cuenta que el IVA es un impuesto indirecto, que para el caso de los juegos de suerte y azar debe ser pagado por el contribuyente que es el apostador y no por el operador o agente de percepci\u00f3n del tributo, el traslado de dicha obligaci\u00f3n a este \u00faltimo, sin duda desconoce el principio de justicia e incluso la presunci\u00f3n de buena fe. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal prevista, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n donde solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del precepto acusado. En dicho escrito, se limit\u00f3 a analizar los cargos relacionados con los vicios de tr\u00e1mite legislativo, para concluir que desde esa perspectiva la norma se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que la Ley 788 de 2002 tuvo origen en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s de su Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico, el d\u00eda 19 de septiembre de 2002. Como quiera que el Gobierno Nacional present\u00f3 ante el Congreso mensaje de urgencia, las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales permanentes de ambas c\u00e1maras, luego de haberse cumplido con el requisito de la publicaci\u00f3n del proyecto, procedieron a designar los ponentes \u00a0<\/p>\n
Las ponencias fueron debatidas y aprobado su texto en las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y c\u00e1mara los d\u00edas 8 de octubre, 26, 27, 28 de noviembre y 3, 4, 5, 10 y 12 de diciembre de 2002, con el qu\u00f3rum requerido, sin que se hubiera incluido y aprobado en las mismas la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tr\u00e1mite en las Plenarias del Senado y C\u00e1mara, se\u00f1ala el interviniente que en el Acta 39 de la Sesi\u00f3n Extraordinaria de diciembre 19 de 2002 de la C\u00e1mara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 83 de marzo 6 de 2003, se observa que el Representante Cesar Mej\u00eda Urrea present\u00f3 una proposici\u00f3n aditiva en la cual se incorpora un art\u00edculo nuevo, el 115 acusado, el cual fue aprobado por la plenaria de dicha Corporaci\u00f3n. Simult\u00e1neamente, y sin tener conocimiento de la proposici\u00f3n aditiva, en la Plenaria del Senado se estudi\u00f3 la ponencia que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 615 de diciembre 18 de 2002, cuyo texto definitivo fue discutido y aprobado el 19 de diciembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y el aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara se conform\u00f3 una Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n. El informe de esta Comisi\u00f3n fue aprobado el d\u00eda 20 de diciembre de 2002, en las sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante Decreto 3075 de 2002, en el cual se incluy\u00f3 el proyecto objeto de an\u00e1lisis, incluido el art\u00edculo 115 objeto de acusaci\u00f3n, de manera independiente por las plenarias de ambas c\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, concluye el interviniente que no existe ning\u00fan vicio de forma en el tr\u00e1mite del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, por cuanto el Congreso de la Rep\u00fablica le dio el tr\u00e1mite de acuerdo a lo dispuesto por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito Publico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de delegado debidamente acreditado, y dentro de la oportunidad legal prevista, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n acusada, solicitando a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la misma. \u00a0<\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con lo dispuesto por el art\u00edculo 159 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se reconoce \u00a0a las plenarias la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes. \u00a0De all\u00ed se desprende que las Plenarias no son un convidado de piedra que adopten como f\u00f3rmulas sacramentales los textos discutidos y aprobados por las Comisiones Permanentes, sino que bajo el principio de participaci\u00f3n activa y din\u00e1mica del proceso legislativo, mantienen inalterable la facultad de creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, revisi\u00f3n e innovaci\u00f3n de la norma jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
Indica, as\u00ed mismo, que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Ley 5\u00b0 de 1992 y la jurisprudencia constitucional, son claras en determinar que son admisibles la inclusi\u00f3n de nuevos art\u00edculos por parte de las plenarias, siempre y cuando guarden identidad en la materia debatida. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, concluye que la norma en cuesti\u00f3n no resulta contraria \u00a0a los art\u00edculos 157 y 161 de la Carta, ya que la misma fue propuesta como art\u00edculo nuevo en el segundo debate ante la C\u00e1mara de Representantes, y si bien no fue considerada en la Plenaria del Senado, fue sometida a comisiones de conciliaci\u00f3n, y el informe de estas \u00faltimas aprobado por las plenarias de una y otra C\u00e1mara legislativa. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos de fondo, el interviniente desvirt\u00faa los argumentos del actor en cuanto el entendimiento que hace del impuesto, haciendo las siguientes precisiones: \u00a0<\/p>\n
\u201c- El impuesto tiene como fundamento para su establecimiento la manifestaci\u00f3n de la capacidad contributiva. \u00a0<\/p>\n
– El legislador puede, en ejercicio de la potestad tributaria, considerar que la capacidad contributiva puede a su vez exteriorizarse a trav\u00e9s de distintas modalidades: propiedad; posesi\u00f3n; riqueza; renta; patrimonio; consumo; gasto, etc. \u00a0<\/p>\n
– Como manifestaci\u00f3n de capacidad contributiva se puede establecer el valor de una apuesta. Tan cierta es dicha manifestaci\u00f3n que si quien queriendo fungir como apostador no cuenta con el recurso (capacidad contributiva) no puede participar en ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El valor de la apuesta, como manifestaci\u00f3n de capacidad contributiva, se manifiesta en t\u00e9rminos de gasto. \u00a0<\/p>\n
– As\u00ed, el valor de la apuesta bien puede servir de referente para efectos de tenerla como base gravable y as\u00ed aplicada la tarifa, determinar el importe tributario. \u00a0<\/p>\n
– De otro lado, la consideraci\u00f3n del actor respecto a la inexistencia de \u201cprecio\u201d (no ofrece definici\u00f3n alguna sobre el concepto) cuando se realiza la apuesta, no tiene incidencia alguna respecto a la efectiva manifestaci\u00f3n contributiva por la v\u00eda del gasto. \u00a0<\/p>\n
– Paralelo a lo anterior, el precio, entendido como la remuneraci\u00f3n que se paga como contraprestaci\u00f3n \u00a0a \u201calgo\u201d aparece n\u00edtidamente configurado en presencia de apuestas, pues, no de otra manera se podr\u00eda explicar la presencia de un jugador en una mesa de juego. De hecho quien no \u201cva con apuesta\u201d no participa, Luego, en t\u00e9rminos de remuneraci\u00f3n, el valor de la apuesta s\u00ed es un precio.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sostiene que calificado de indirecto el aludido impuesto, la realizaci\u00f3n de la apuesta por el jugador es el momento que se tiene para efectos de gravarlo y para que el operador retenga la suma que resulte de aplicar la tarifa a dicha base. Indica que se pretende es gravar esa \u201cespecial modalidad de consumo o gastos\u201d que es realizar apuestas y no dejarla por fuera del sistema tributario. \u00a0<\/p>\n
El interviniente se refiere a algunos de los interrogantes planteados por el demandante, para destacar que \u00e9ste, a partir de cuestionamientos formulados con una modalidad de IVA de su preferencia y una estructura argumentativa inadecuada y excluyente, pretende denotar que el impuesto as\u00ed regulado en la norma cuestionado es contrario a la Constituci\u00f3n, cuesti\u00f3n que a su juicio, es inaceptable en un juicio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio fundamental de justicia, indica que \u00e9ste se identifica plenamente con el principio de equidad, cuya materializaci\u00f3n supone la existencia de capacidad contributiva en orden a gravar a los ciudadanos. Se\u00f1ala que es contrario a justicia, que quien demuestre capacidad contributiva no se le grave con un impuesto como el propuesto por el legislador en la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal procesal prevista, y s\u00f3lo en relaci\u00f3n con los cargos de fondo, la representante de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales alleg\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n demandada, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la misma. \u00a0<\/p>\n
La interviniente se\u00f1ala que las interpretaciones e interrogaciones que plantea el actor respecto de la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada en lo que se refiere a las \u201capuestas\u201d, no pueden a su juicio, ser objeto de control constitucional porque corresponden a explicaciones particulares sobre la conveniencia o no de la norma en esta ocasi\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que no le corresponde a la Corte Constitucional resolver los interrogantes que plantea el actor sobre la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 frente a los distintos eventos que pueden acaecer en desarrollo del mismo, pues esos no son asuntos que deban definirse dentro del examen de constitucionalidad de las normas. \u00a0<\/p>\n
Indica la interviniente que las expresiones utilizadas por el legislador en el art\u00edculo acusado, determina todos los elementos esenciales del tributo. \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con la causaci\u00f3n del impuesto, indica que tiene lugar con la realizaci\u00f3n del hecho generador sin que importe la habitualidad. Basta que se haya realizado la apuesta, la expedici\u00f3n del documento, formulario, boleta o instrumento para que se cause el impuesto sobre las ventas, sin que resulte relevante el efectivo cobro de la apuesta, documento, formulario, boleta o instrumento o se haya acordado su pago por cuotas. \u00a0<\/p>\n
– sostiene que el nuevo hecho generador no corresponde a una venta o prestaci\u00f3n de servicios, sino a un derecho a participar en una rifa, juego o evento de los calificados por la ley como de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
– Respecto de la base gravable, manifiesta que est\u00e1 constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el responsable del impuesto, \u201ces el operador del juego, esto es la persona o entidad que le ofrece al usuario a cambio de su participaci\u00f3n, un premio en dinero o en especie, el cual ganar\u00e1 si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En torno a la tarifa del impuesto mencionado, la norma la fija en el 5% del valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. \u00a0<\/p>\n
Concluye el punto, afirmando que la ley predetermin\u00f3 todos los elementos del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, garantizando as\u00ed la seguridad jur\u00eddica para los administrados y respetando el principio de legalidad del tributo. \u00a0<\/p>\n
4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El Instituto de Derecho Tributario, en sesi\u00f3n del Consejo Directivo del \u00a01\u00b0 de julio del presente a\u00f1o, se pronunci\u00f3 en torno a la demanda formulada contra la norma acusada, concluyendo lo siguiente: (i) que no le corresponde pronunciarse en torno a problemas relacionados con el tr\u00e1mite legislativo, por no ser de su competencia; (ii) que en t\u00e9rminos generales la norma es constitucional, salvo en los casos en que no coincida la compra del boleto o ficha y la realizaci\u00f3n de la apuesta; y (iii) que debe declararse inconstitucional la parte de la ley que dice: \u201c[e]n el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas y tragamonedas, se presume que la base gravable m\u00ednima est\u00e1 constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente\u201d. El Instituto explica su posici\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no existen normas relativas al impuesto del valor agregado IVA, raz\u00f3n por la cual, las exposiciones del demandante sobre la \u00a0materia, no pueden conducir a una demostraci\u00f3n de la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues el legislador tiene una amplia posibilidad constitucional para estructurar los impuestos indirectos y el impuesto al valor agregado. Conforme con esta interpretaci\u00f3n, se\u00f1ala que los elementos del tributo se encuentran contenidos en la ley, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) En cuanto al sujeto activo, resulta claro que est\u00e1 configurado, ya que al estar incorporada la norma al Estatuto Tributario Nacional, es evidente que es sujeto activo es la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
b) En cuanto al sujeto pasivo, tambi\u00e9n aparece configurado claramente en el inciso 2\u00b0 de la norma acusada cuando dice: \u201cEs responsable del impuesto el operador del juego.\u201d \u00a0<\/p>\n
c) En cuanto al hecho gravado se refiere, el mismo inciso 2\u00b0 de la norma acusada lo establece en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cEl impuesto se causa en el momento de la realizaci\u00f3n de la apuesta, expedici\u00f3n del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego.\u201d \u00a0<\/p>\n
d) En cuanto a la base gravable, tambi\u00e9n se encuentra expresada en la norma acusada cuando dice: \u201cLa base gravable estar\u00e1 constituida por el valor de la apuesta, el documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego.\u201d \u00a0<\/p>\n
e) En cuanto a la tarifa del impuesto, tambi\u00e9n aparece establecida en la norma al decir: \u201cLa tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco por ciento (5%)\u201d \u00a0<\/p>\n
Bajo los anteriores supuestos, considera el Instituto que \u201cprima facie\u201d la norma cumple las exigencias del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. No obstante, advierte que cuando no coincide el momento de la apuesta con el momento de la compra de la boleta, existen dificultades insalvables para la configuraci\u00f3n legal del impuesto, lo cual hace, que la norma resulte inconstitucional por violaci\u00f3n del art\u00edculo mencionado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, considera que en el aparte normativo que se refiere a \u201clos juegos localizados\u201d, tales como maquinitas, merece especial reparo lo relacionado con la presunci\u00f3n de la base gravable m\u00ednima, constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan esta disposici\u00f3n, el valor m\u00ednimo de cada apuesta se presume que es de un salario m\u00ednimo diario legal vigente ($ 11.066 en el a\u00f1o 2003), lo cual equivale a un impuesto por cada apuesta de $533.33. Si en el correspondiente juego el usuario puede apostar directamente dinero, se plantea el siguiente interrogante \u201c\u00bfc\u00f3mo puede razonablemente exig\u00edrsele al operador en cada jugada el valor anotado, para que pueda responder como sujeto pasivo del impuesto indirecto de que se trata?\u201d. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Instituto, \u201cen este caso la norma legal tiene tal imperfecci\u00f3n para ser aplicada en la pr\u00e1ctica que permite concluir que la obligaci\u00f3n tributaria no est\u00e1 configurada en la ley o puede conducir a la injusticia de cobrarle un impuesto al sujeto pasivo indirecto cuando la norma legal no le permite controlar la recaudaci\u00f3n del tributo por el que debe responder. As\u00ed se violan loa principios de legalidad, de equidad y de eficiencia en los tributos.\u201d \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el concepto de rigor, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada por ausencia de vicios en su tr\u00e1mite legislativo. En cuanto a su contenido material, sugiere a este Tribunal declarar inexequibles las siguientes expresiones del art\u00edculo 115 acusado: \u00a0\u201crealizaci\u00f3n de la apuesta\u201d, contenida en el inciso 2\u00b0, \u201cde la apuesta\u201d y \u201cEn el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable m\u00ednima est\u00e1 constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente\u201d contenidas en el inciso 3\u00b0; y, \u201cEl valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta\u201d, contenida en el inciso 5\u00b0. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Jefe del Ministerio P\u00fablico, se\u00f1ala que en concepto rendido dentro del expediente D-4066, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 \u00a0de la Ley 788 de 2002, por considerar que su tr\u00e1mite legislativo se ajusta a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Por lo tanto, en esta ocasi\u00f3n, \u00a0indica, el \u00a0Despacho se remitir\u00e1 a lo all\u00ed conceptuado, en relaci\u00f3n con el cargo por vulneraci\u00f3n a los art\u00edculos 157 y 161 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Luego de describir el tr\u00e1mite legislativo que sigui\u00f3 en el Congreso el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, la Vista Fiscal se\u00f1ala que \u201csi bien es cierto el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 no fue estudiado ni aprobado por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, dado que su inclusi\u00f3n se present\u00f3 en Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, que sesion\u00f3 en forma simult\u00e1nea con la plenaria que debati\u00f3 el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara y que adicion\u00f3 los preceptos demandados en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, tambi\u00e9n es cierto que su posterior estudio e inclusi\u00f3n por la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n en el informe que someti\u00f3 a la aprobaci\u00f3n de las plenarias, subsan\u00f3 la falta de debate por el Senado de la \u00a0Rep\u00fablica de dichos preceptos y en ese orden, no se puede hablar de vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo seg\u00fan el cual se vulnera el art\u00edculo 161 de la Carta, destaca el Jefe del Ministerio P\u00fablico que lo que presentan las comisiones accidentales a las Plenarias es un informe que contiene los diversos temas objeto de conciliaci\u00f3n, como ocurri\u00f3 en este caso, pues en el informe aprobado por las Plenarias (Gaceta del Congreso Nro. 43 de 2003), se presentaron las distintas materias sometidas a conciliaci\u00f3n, incluyendo los art\u00edculos nuevos incluidos en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene igualmente que con la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, no se vulner\u00f3 la regla de la unidad de materia, toda vez que \u00e9stos encajan dentro del prop\u00f3sito de dicha ley, el cual es el de dictar normas tributarias. \u00a0<\/p>\n
Respecto a los cargos de fondo, despu\u00e9s de analizar los elementos del impuesto al valor agregado sobre los juegos de surte y azar, el Jefe del Ministerio P\u00fablico concluye que a primera vista, el art\u00edculo 115 acusado se ajusta a las previsiones del art\u00edculo 338 Superior. No obstante, compartiendo la opini\u00f3n del demandante, considera que a pesar de que en una norma se enuncien todos los elementos del tributo, es posible que la misma sea imprecisa e incierta, carente de razonabilidad frente a la estructura del sistema tributario. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el sistema tributario, \u201ccomo conjunto de principios coordinados que forman una doctrina racional, cuenta con unas unidades individuales que deben expresar dichos principios de forma l\u00f3gica, organizada, met\u00f3dica y t\u00e9cnica\u201d. As\u00ed, a un cuando la Constituci\u00f3n no defina la metodolog\u00eda propia de los tributos ni su clasificaci\u00f3n, estos aspectos son relevantes desde el punto de vista constitucional \u201cpues insoslayablemente se relacionan con los principios de capacidad contributiva (equidad horizontal y vertical), irretroactividad, progresividad, descentralizaci\u00f3n, etc\u00e9tera\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que frente al impuesto sobre las ventas, lo que grava dicho tributo es el consumo de bienes o servicios y en ese orden, el impuesto se genera en tanto y en cuanto se configure una relaci\u00f3n de cambio, esto es, el pago de un precio a cambio de un bien (obligaci\u00f3n de dar) o de un servicio (obligaci\u00f3n de hacer). A su juicio, la noci\u00f3n de precio entra\u00f1a un ingreso definitivo para quien lo recibe y una erogaci\u00f3n definitiva para quien lo realiza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese entendido, precisa que \u201cen los juegos como las rifas y el bingo, el operador recibe un ingreso definitivo por parte del jugador, quien a su vez realiza una erogaci\u00f3n definitiva a favor de aqu\u00e9l, pues no obstante que el jugador gane y reciba un premio, lo que pag\u00f3 para tener derecho a participar no se le retorna. En cambio, en el caso de los juegos que operan con apuestas, en el momento de su realizaci\u00f3n, el jugador no lleva a cabo \u00a0una erogaci\u00f3n definitiva ni el operador recibe un ingreso correlativo, pues puede suceder que cualquiera de los dos pierda, gane, o termine con la misma suma que apost\u00f3\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluye afirmando, que como la apuesta no lleva impl\u00edcito el concepto de precio por la inexistencia de una operaci\u00f3n que genere una relaci\u00f3n de cambio entre el apostador y el operador del juego, y por ende de un valor a\u00f1adido, las expresiones acusadas carecen de toda razonabilidad dentro del contexto del impuestos sobre las ventas. Lo anterior, indica, es consecuencia de las imprecisiones en que incurri\u00f3 el legislador al pretender gravar un consumo donde en realidad no lo hay.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene la Vista Fiscal, que al haberle dado a la apuesta la equivocada connotaci\u00f3n de precio, s\u00f3lo los apostadores que pierdan, deber\u00e1n contribuir con el impuesto, vulner\u00e1ndose los art\u00edculos 13 y 95-9 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirma que \u201cen el IVA, cuando quiera que haya devoluci\u00f3n del precio por parte de quien lo recibi\u00f3 y a favor de quien lo pag\u00f3, el impuesto inicialmente originado con ocasi\u00f3n del pago del precio debe retornarse a quien lo hab\u00eda pagado. Ese sistema previsto en el art\u00edculo 484 del Estatuto Tributario, establece que el responsable del IVA que haya pagado el tributo por una operaci\u00f3n, puede recuperarlo cuando la operaci\u00f3n se rescinda en todo o en parte y deba devolver el precio, de manera que el responsable recupera el IVA frente al Estado y lo devuelve a quien se lo hab\u00eda pagado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Desde esa Perspectiva, sostiene que de aceptarse que la apuesta es un precio, en el evento en que el apostador gane o cuando simplemente quede con la misma suma que apost\u00f3, tendr\u00e1 derecho a que le devuelvan el IVA pagado junto con la devoluci\u00f3n de la apuesta \u2013 precio -. Por lo anterior, el impuesto a las ventas \u00fanicamente lo deber\u00e1n sufragar los apostadores que pierden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. La competencia \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra algunas expresiones del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
2. Asuntos que se someten a la consideraci\u00f3n de la Corte en la presente causa. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el contexto de la demanda y lo expresado por los distintos intervinientes, observa la Sala que contra el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 se formulan dos categor\u00edas de cargos. Unos de tipo formal, dirigidos a cuestionar la norma por presuntas irregularidades presentadas durante su tr\u00e1mite legislativo. Y otros de naturaleza sustancial, a trav\u00e9s de los cuales se controvierte la legitimidad de algunos de sus contenidos normativos. \u00a0<\/p>\n
Los vicios de tr\u00e1mite que se esgrimen contra el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, tienen que ver b\u00e1sicamente con los siguientes aspectos: (i) no haberse votado el art\u00edculo por la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, (ii) haberse introducido dicho art\u00edculo durante el curso del segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes a pesar de haber sido negado en comisiones, y (ii) no haberse sometido a debate y aprobaci\u00f3n en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. En cuanto a los cargos de fondo que se enuncian contra ciertas expresiones del citado art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, \u00e9stos se relacionan con las siguientes materias: (i) desconocimiento del principio democr\u00e1tico o de reserva de ley, al no regular la norma de manera clara y precisa los diversos elementos de la obligaci\u00f3n tributaria contenidos en el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica; y (ii) violaci\u00f3n del principio de justicia (C.P. art-95-9), en cuanto la misma permite que el impuesto al valor agregado en los juegos de suerte y azar recaiga en cabeza del deudor tributario y no en la persona de su destinatario econ\u00f3mico, quien t\u00e9cnicamente es el obligado a asumir el pago. \u00a0<\/p>\n
Manteniendo el orden en que fueron rese\u00f1ados los dos tipos de cargos, procede la Corte a resolver el presente juicio de inconstitucionalidad, dejando en claro que para los efectos de pronunciarse sobre las acusaciones relacionadas con el proceso formativo del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, es necesario que previamente se haga alusi\u00f3n, tanto al t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por vicios de forma, como al tr\u00e1mite legislativo surtido por dicho art\u00edculo en el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3. T\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por vicios de forma. \u00a0<\/p>\n
Por expreso mandato del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Carta, las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, el cual empieza a contar a partir de la publicaci\u00f3n del respectivo acto jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precis\u00f3 que, por su intermedio, se \u201cimpone un l\u00edmite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusaci\u00f3n se haya formulado dentro del plazo se\u00f1alado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acci\u00f3n el t\u00e9rmino de caducidad ya ha sido superado\u201d1. \u00a0<\/p>\n
En el asunto sometido a examen, trat\u00e1ndose de los cargos que se formulan por vicios de procedimiento, observa la Sala que la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 fue formulada en t\u00e9rmino, ya que la ley se public\u00f3 en el Diario Oficial N\u00b0 45046 del 27 de diciembre de 2002, y la demanda fue presentada el d\u00eda 15 de mayo de 2003, es decir, tan solo 5 meses despu\u00e9s de la aludida publicaci\u00f3n, sin que entonces hubiere transcurrido el a\u00f1o a que hace menci\u00f3n la disposici\u00f3n constitucional citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este aspecto, se cumple la previsi\u00f3n Superior para ejercer la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, por lo que la Corte es competente para entrar a determinar si la normatividad impugnada se encuentra afectada por alguno de los vicios formales que le atribuye el actor. \u00a0<\/p>\n
4. Tr\u00e1mite legislativo dado al proyecto que finalmente se convirti\u00f3 en la Ley 788 de 2002. Aspectos relevantes en relaci\u00f3n con la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 115 referente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
1- El proyecto de ley \u201cpor el cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones\u201d, con su respectiva exposici\u00f3n de motivos, fue presentado por el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, ante la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 19 de septiembre de 2002, asign\u00e1ndosele por parte de dicha Corporaci\u00f3n el n\u00famero de radicaci\u00f3n 80 de 2002 \u2013 C\u00e1mara -. (Gaceta del Congreso n\u00famero 398 del 24 de septiembre de 2002). En el art\u00edculo 34 del proyecto, se propuso un impuesto a las ventas sobre los juegos de suerte y azar con una tarifa del 5% (Gaceta 398, p\u00e1gina 9). \u00a0<\/p>\n
Tal como se mencion\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos, mediante dicho proyecto el Gobierno puso a la consideraci\u00f3n del Congreso algunas modificaciones y adiciones al Estatuto tributario, con las que buscaba obtener los recursos indispensables para subsanar los faltantes presupuestales, y \u201capuntalar el sistema tributario para modernizarlo y hacerlo m\u00e1s eficiente y m\u00e1s respetuoso de los principios b\u00e1sicos de cualquier modelo impositivo\u201d. En ese contexto, los temas originalmente tratados en dicho proyecto se relacionaban con: (i) la penalizaci\u00f3n de la evasi\u00f3n y defraudaci\u00f3n fiscal (cap\u00edtulo I); (ii) la reforma al impuesto sobre la renta y complementarios (cap\u00edtulo II); (iii) modificaciones y adiciones al impuesto sobre las ventas (cap\u00edtulo III), modificaciones al gravamen a los movimientos financieros (capitulo IV), cambios a los impuestos territoriales (cap\u00edtulo V) y contribuci\u00f3n cafetera (cap\u00edtulo VI).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del tema referente al impuesto sobre las ventas, espec\u00edficamente, se tocaron aspectos relacionados con: los bienes excluidos y exentos del impuesto (art. 23), las p\u00f3lizas de seguro excluidas (art. 24), las importaciones que no causan el impuesto (art. 25), los bienes y servicios gravados con la tarifa del 5% (art.26), los responsables del impuesto (art. 27), veh\u00edculos autom\u00f3viles con tarifa general y tarifa diferencial (arts. 28 y 29), tarifa especial para las cervezas (art. 30), los servicios excluidos del impuesto (art. 31), el descuento especial del impuesto (art. 32), la determinaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas en los servicios financieros (art. 33), y la creaci\u00f3n del gravamen para los juegos de suerte y azar con una tarifa equivalente al 5% (art. 34). \u00a0<\/p>\n
2- El 1\u00b0 de octubre de 2002, en comunicaci\u00f3n dirigida a la C\u00e1mara de Representantes y al Senado de la Rep\u00fablica, el Gobierno solicit\u00f3 al Congreso dar tramite de urgencia al proyecto 080 de 2002 -C\u00e1mara-; solicitud que fue aprobada por la mesa directiva del Senado de la Rep\u00fablica mediante Resoluci\u00f3n N\u00b0 027 del 1\u00b0 de octubre de 2002, y por la mesa directiva de la C\u00e1mara de Representantes a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 1861 del 3 de octubre de ese mismo mes y a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3- el 30 de octubre de 2002, el Gobierno Nacional present\u00f3 lo que denomin\u00f3 un pliego de modificaciones al proyecto de ley n\u00famero 080 de 2002 -C\u00e1mara-. En los art\u00edculos 48 y 49 del nuevo proyecto, se ratific\u00f3 en la creaci\u00f3n del gravamen para los juegos de suerte y azar, modificando la tarifa inicialmente propuesta del 5% a la general del 16% (Gaceta del Congreso n\u00famero 467 del 1\u00b0 de noviembre de 2002, p\u00e1gina 18). \u00a0<\/p>\n
4- Atendiendo la solicitud de tr\u00e1mite de urgencia presentada por el Gobierno, las Comisiones Terceras y Cuartas constitucionales permanentes de Senado y C\u00e1mara, celebraron sesiones conjuntas para darle primer debate al proyecto de ley 080 -C\u00e1mara- 093 \u2013 Senado -, el cual a su vez fue acumulado con el proyecto de ley 053 de 2002 -C\u00e1mara- \u201cpor el cual se modifica y adiciona el art\u00edculo 51 de la Ley 383 de 1997\u201d. \u00a0<\/p>\n
5- Para primer debate en Comisiones Conjuntas, fueron radicadas y publicadas cinco ponencias, las cuales coincidieron en excluir los art\u00edculos 48 y 49 del proyecto presentado por el Gobierno, referentes al gravamen para los juegos de suerte y azar (las ponencias aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso n\u00fameros 536, 537, 538 y 539 del 22 de noviembre de 2002, y en la 551 del 29 de noviembre del mismo a\u00f1o).2 Las Comisiones de ponentes decidieron no incluir en las respectivas ponencias las normas relativas al impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, con base en el siguiente razonamiento: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe retiran los art\u00edculos 48 y 49 del proyecto relacionados con el gravamen a los juegos de suerte y azar y la base gravable del mismo, pues las Comisiones de Ponentes no consideran conveniente implantar impuestos adicionales a este sector, teniendo en cuenta la situaci\u00f3n econ\u00f3mica por la que atraviesa el mismo en la actualidad.\u201d (Gaceta del Congreso n\u00famero 539 del 22 de noviembre de 2002, p\u00e1g.5, ponencia principal acogida por las Comisiones Conjuntas ). \u00a0<\/p>\n
6- Las ponencias para primer debate fueron publicadas de la siguiente manera: la presentada por los Senadores Camilo S\u00e1nchez, Aurelio Iragorri, Juan Carlos Restrepo y Jaime Duss\u00e1n, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 536 de 2002; la presentada por los Representantes a la C\u00e1mara Wilson Borja y Herminsul Sinisterra, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 537 de 2002; la presentada por el Representante Rafael Amador, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 538 de 2002; la presentada por los Representantes y Senadores Vicente Blel, Jaime Cervantes, C\u00e9sar Mej\u00eda, Jorge Luis Feris, Santiago Castro, Arc\u00e1ngel Clavijo, Adriana Guti\u00e9rrez, Juan Mart\u00edn Hoyos y otros, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 539 de 2002; y la presentada por el Senador Efra\u00edn Cepeda Sarabia, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 551 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7- Seg\u00fan consta en las Gacetas del Congreso 368 del 28 de julio de 2003, p\u00e1gina 8, y 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1gina 1, las Comisiones Conjuntas de Senado y C\u00e1mara decidieron acoger la ponencia presentada por los Congresistas Vicente Blel, Jaime Cervantes y otros, como ponencia principal para el estudio y debate del proyecto. Ponencia que, como se mencion\u00f3 en el punto 5, contiene la nota sobre la exclusi\u00f3n de los art\u00edculos relativos al gravamen sobre los juegos de suerte y azar (Gaceta del Congreso n\u00famero 539 del 22 de noviembre de 2002, p\u00e1g.5 ). \u00a0<\/p>\n
8- El proyecto de ley 080 -C\u00e1mara- 093 \u2013 Senado -, fue discutido y aprobado en primer debate por las Comisiones Econ\u00f3micas de C\u00e1mara y Senado, en sesiones conjuntas de los d\u00edas 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre, 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002, tal como consta en las Gacetas del Congreso del 28 de julio de 2003, n\u00fameros 366, 367, 368, 369, 370, 371 (p\u00e1g. 14 a 36), 372 y 373. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9- De acuerdo con el acta de Comisi\u00f3n correspondiente a la \u00faltima sesi\u00f3n del 10 diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 373 del 28 de julio de 2003, p\u00e1gina 24, el Coordinador de Ponentes -Senador Gabriel Zapata Correa- puso a consideraci\u00f3n de las Comisiones Econ\u00f3micas Conjuntas de C\u00e1mara y Senado, a t\u00edtulo de art\u00edculo nuevo, el art\u00edculo correspondiente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar, contenido en el proyecto original del Gobierno y excluido de las ponencias que fueron presentadas a las Comisiones. Sobre el particular, se lee en la citada Acta: \u00a0<\/p>\n
10- Tal como consta en la misma Acta del 10 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 373 del 28 de julio de 2003, p\u00e1ginas 27 y 28, la proposici\u00f3n aditiva sobre el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar fue votada por las comisiones conjuntas de la siguiente manera: en la C\u00e1mara de Representantes, el Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera inform\u00f3 que la citada proposici\u00f3n obtuvo 17 votos por el SI y 7 votos por el NO, quedando aprobada en dicha Comisi\u00f3n. Por su parte, el Secretario de la Comisi\u00f3n Cuarta inform\u00f3 que 13 representantes votaron por el SI y 5 por NO, quedando tambi\u00e9n aprobada. En el Senado de la Rep\u00fablica, el Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera inform\u00f3 que se registraron 6 votos por el SI y 6 votos por el NO, raz\u00f3n por la cual se procedi\u00f3 a repetir la votaci\u00f3n arrogando \u00e9sta id\u00e9ntico resultado, lo que llev\u00f3 a considerar negada la proposici\u00f3n. De acuerdo con el Acta del 10 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso 373 del 28 de julio de 2003, p\u00e1gina 28, la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado se abstuvo de votar dicha proposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11- En la medida en que la proposici\u00f3n aditiva sobre el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar no fue aprobada por la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, se consider\u00f3 negada en primer debate de las Comisiones Conjuntas y, por tanto, dicho art\u00edculo no hizo parte del proyecto de ley ley 080 -C\u00e1mara- 093 -Senado- que finalmente fue aprobado. En este sentido, se lee en la p\u00e1gina 28 de la Gaceta 373 del 28 de julio de 2003:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPresidente, le informo nuevamente: en la votaci\u00f3n se registran doce (12) votos: seis (6) por el s\u00ed y seis (6) por el no. En consecuencia ha sido negada. \u00a0<\/p>\n
Honorable senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de Ponentes: \u00a0<\/p>\n
S\u00ed se\u00f1or Presidente, entonces continuamos con el Cap\u00edtulo IV.\u201d \u00a0<\/p>\n
12- Ante la negativa de la citada proposici\u00f3n, algunos representantes a la C\u00e1mara manifestaron su intenci\u00f3n de apelarla ante la Plenaria de la Corporaci\u00f3n. (Gaceta del Congreso 373 del 28 de julio de 2003, p\u00e1ginas 27 y 28). En efecto, en la Gaceta del Congreso n\u00famero 373 del 28 de julio de 2003, p\u00e1gina 28, aparece una constancia de los Representantes a la C\u00e1mara Zulema Jattin, Sergio Diazgranados y Luis Fernando Almario, en la que dejan constancia de su inter\u00e9s por apelar la decisi\u00f3n ante la C\u00e1mara en pleno. Al respecto se lee en la citada Gaceta: \u00a0<\/p>\n
\u201cPresidente: \u00a0<\/p>\n
Para constancia de apelaci\u00f3n honorables Representantes entonces se apela ante la Plenaria, la Representante Zulema Jattin y el Representante Diazgranados. Lo mismo el Representante Almario. Contin\u00fae, se\u00f1or Coordinador de Ponentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
13- El texto que fue aprobado en primer debate, aparece publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 6 a 26, y como ya se mencion\u00f3, en la medida en que la propuesta fue negada, no se incluy\u00f3 el art\u00edculo referente al gravamen sobre los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
14- Para dar segundo debate al proyecto de ley 080 -C\u00e1mara- 093 \u2013 Senado -, se designaron como ponentes en el Senado de la Rep\u00fablica a los Senadores Gabriel Zapata, Carlos Garc\u00eda, Victor Ren\u00e1n Barco, Jaime Duss\u00e1n, Camilo S\u00e1nchez (Comisi\u00f3n Tercera), Vicente Blel, Juan Carlos Restrepo, Carlos Albornoz, Consuelo Dur\u00e1n y Ra\u00fal Rueda (Comisi\u00f3n cuarta). De igual manera, en la C\u00e1mara de Representantes fueron designados ponentes los Representantes a la C\u00e1mara Cesar Augusto Mej\u00eda, Jorge Feris, Santiago Castro, Arc\u00e1ngel Clavijo, Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez (Comisi\u00f3n Tercera), Juli\u00e1n Silva, Luis Guillermo Jim\u00e9nez, Jorge Gerlein y Luis Ibarra (Comisi\u00f3n Cuarta). \u00a0<\/p>\n
15- La ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes fue presentada el d\u00eda 18 de diciembre de 2002, tomando como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate. En dicha ponencia, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 1 a 5, no se incluyeron los art\u00edculos sobre el gravamen del impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, por considerar la Comisi\u00f3n de Ponentes que la proposici\u00f3n con la que se buscaba su aprobaci\u00f3n hab\u00eda sido negada por las Comisiones Econ\u00f3micas, sobre la base de una presunta imprecisi\u00f3n en la definici\u00f3n del hecho generador del impuesto. En este sentido, se dijo en la aludida ponencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el transcurso de los anteriores debates se introdujeron cambios a varias de las disposiciones inicialmente presentadas y se incluyeron otras, raz\u00f3n por la cual la presente ponencia tiene como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, es pertinente resaltar los principales cambios efectuados en los mencionados debates en cada uno de los cap\u00edtulos del proyecto radicado por el Gobierno, los cuales pueden concretarse de la siguiente forma: (Gaceta 614 p\u00e1ginas 1 a 2) \u00a0<\/p>\n
\u201c..\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cse neg\u00f3 la proposici\u00f3n que inclu\u00eda dos art\u00edculos nuevos dentro del cap\u00edtulo de IVA, para gravar como hecho generador la operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar y determinar su base gravable, debido a que consideraron los miembros de las Comisiones econ\u00f3micas que de \u00a0la redacci\u00f3n de las normas no se establec\u00eda de manera precisa el hecho generador, por tratarse de la explotaci\u00f3n de un intangible.\u201d (Gaceta 614 p\u00e1gina 2) \u00a0<\/p>\n
16- En la Gaceta del Congreso n\u00famero 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 4 y 5, aparecen los ajusten, modificaciones y adiciones que los ponentes para segundo debate en Plenaria de la C\u00e1mara hicieron al proyecto aprobado en primer debate, y se constata que no se adicion\u00f3 o incorpor\u00f3 a la ponencia ning\u00fan art\u00edculo referente al gravamen sobre los juegos de suerte y azar. Asimismo, se constata que los representantes a la C\u00e1mara que manifestaron ante las Comisiones Conjuntas su inter\u00e9s de apelar el art\u00edculo sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar ante la plenaria, guardaron total silencio en torno a dicha apelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
17- El texto definitivo para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara, aparece publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 26 a 48 y, en concordancia con lo expuesto, no incorpora ning\u00fan art\u00edculo referente al gravamen sobre los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
18- En la sesi\u00f3n extraordinaria de la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes del d\u00eda 19 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 83 del 6 de marzo de 2003, p\u00e1ginas 86 a 93, fue considerado y aprobado el texto del proyecto para segundo debate, en la cual se volvieron a incluir como art\u00edculos nuevos, entre otros, el art\u00edculo 112 correspondiente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. Al respecto, se lee en la p\u00e1gina 77 de la Gaceta 83, una intervenci\u00f3n del Representante C\u00e9sar Mej\u00eda Urrea, en la que dice: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe\u00f1or Presidente hay unos art\u00edculos nuevos, donde el Gobierno quiere intervenir que son art\u00edculos que han tenido pol\u00e9mica los de la cerveza, los juegos de suerte y azar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19- Igualmente, en las p\u00e1ginas 90 a 93 de la Gaceta 83, se encuentra una intervenci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la que hace referencia expresa al gravamen sobre los juegos de suerte y azar, as\u00ed como tambi\u00e9n se consignan el debate y la aprobaci\u00f3n de ese tema y se relaciona como art\u00edculo nuevo 112. Se advierte igualmente, que en esta instancia del debate, los representantes a la C\u00e1mara que manifestaron ante las Comisiones Conjuntas su inter\u00e9s de apelar el art\u00edculo sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar ante la plenaria, no hicieron ninguna manifestaci\u00f3n al respecto. \u00a0<\/p>\n
20- El texto definitivo aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara, con el art\u00edculo 112 referente al impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, fue publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 19 del 27 de enero de 2003, p\u00e1ginas 1 a 20, y concretamente, el art\u00edculo 112 aparece en la p\u00e1gina 20 de la citada gaceta. \u00a0<\/p>\n
21- La ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica fue presentada el d\u00eda 18 de diciembre de 2002, tomando como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate por las Comisiones Conjuntas. En dicha ponencia, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 615 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 1 a 5, no se incluyeron los art\u00edculos sobre el gravamen del impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, por considerar la Comisi\u00f3n de Ponentes que la proposici\u00f3n con la que se buscaba su aprobaci\u00f3n en primer debate, hab\u00eda sido negada por las Comisiones Econ\u00f3micas de ambas C\u00e1maras, bajo la consideraci\u00f3n de que exist\u00eda una presunta imprecisi\u00f3n en la definici\u00f3n del hecho generador del impuesto. Sobre el punto se dijo en la ponencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el transcurso de los anteriores debates se introdujeron cambios a varias de las disposiciones inicialmente presentadas y se incluyeron otras, raz\u00f3n por la cual la presente ponencia tiene como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, es pertinente resaltar los principales cambios efectuados en los mencionados debates en cada uno de los cap\u00edtulos del proyecto radicado por el Gobierno, los cuales pueden concretarse de la siguiente forma: (Gaceta 615 p\u00e1gina 1) \u00a0<\/p>\n
\u201c..\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cse neg\u00f3 la proposici\u00f3n que inclu\u00eda dos art\u00edculos nuevos dentro del cap\u00edtulo de IVA, para gravar como hecho generador la operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar y determinar su base gravable, debido a que consideraron los miembros de las Comisiones econ\u00f3micas que de \u00a0la redacci\u00f3n de las normas no se establec\u00eda de manera precisa el hecho generador, por tratarse de la explotaci\u00f3n de un intangible.\u201d (Gaceta 615 p\u00e1gina 2) \u00a0<\/p>\n
22- En la Gaceta del Congreso n\u00famero 615 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 3 a 5, aparecen los ajustes, modificaciones y adiciones que hicieron los ponentes para segundo debate en Plenaria del Senado al proyecto aprobado en primer debate, y se constata que no se adicion\u00f3 o incorpor\u00f3 a la ponencia ning\u00fan art\u00edculo referente al gravamen sobre los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
23- El texto definitivo para segundo debate en plenaria del Senado, aparece publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 615 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 26 a 48 y, como se dijo, no incorpora ning\u00fan art\u00edculo referente al gravamen sobre los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
24- En la sesi\u00f3n extraordinaria de la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica del d\u00eda 19 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 46 del 6 de febrero de 2003, p\u00e1ginas 59 a 95, fue debatido y aprobado el texto del proyecto para segundo debate, sin que durante el curso del debate se hubiera considerado proposici\u00f3n aditiva relacionada con el impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. En efecto, en la p\u00e1gina 69 de la citada Gaceta, consta que la presidencia del Senado somete a consideraci\u00f3n de la Plenaria el articulado del proyecto en bloque, excluyendo algunos art\u00edculos, y durante el curso del debate, que consta en las p\u00e1ginas 69 a 95 de la precitada Gaceta, no se hizo ninguna menci\u00f3n al tema del gravamen a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
25- El texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, sin incluir ning\u00fan art\u00edculo referente al impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, fue publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 161 del 14 de abril de 2003, p\u00e1ginas 19 a 38 .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26- Para efectos de conciliar las discrepancias surgidas respecto del articulado del proyecto de ley 080 – C\u00e1mara 093 \u2013 Senado -, la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica procedieron a integrar las respectivas Comisiones Accidentales de Mediaci\u00f3n, de la siguiente manera: por la C\u00e1mara de Representantes, Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez, Cesar A. Mej\u00eda, Jes\u00fas Ignacio Garc\u00eda, Plinio Olano, Jorge Luis Feris, Mar\u00eda Teresa Uribe, Adriana Guti\u00e9rrez, Dar\u00edo C\u00f3rdoba, Germ\u00e1n Viana, Arc\u00e1ngel Clavijo y Zulema Jatt\u00edn Corrales; por el Senado de la Rep\u00fablica, Carlos Garc\u00eda Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Carlos Albornoz, Camilo S\u00e1nchez y Javier C\u00e1ceres (Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 51) \u00a0<\/p>\n
27- En el Acta aprobada el d\u00eda 20 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1ginas 50 y 51, la Comisi\u00f3n de Mediaci\u00f3n deja constancia que, respecto de los art\u00edculos nuevos, se acogieron los incluidos por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, entre los que se encuentra el referido al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. En la p\u00e1gina 51 de la mencionada Gaceta, se lee:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos nuevos incluidos por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se acogen por esta comisi\u00f3n. No obstante en el art\u00edculo referente a los juegos de suerte y azar se elimina la frase \u2018en ning\u00fan caso\u2019 en el \u00faltimo inciso permitiendo que \u2018podr\u00e1 afectarse con impuestos descontables\u2019 \u201d. \u00a0<\/p>\n
28- Es importante destacar, para efectos de confirmar que el art\u00edculo referente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar no fue considerado por la Plenaria del Senado, que en la Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 51, aparece una constancia con fecha 20 de diciembre de 2002, firmada por los Senadores que integraron la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, Carlos Garc\u00eda Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Camilo S\u00e1nchez y Javier C\u00e1ceres, en la que afirman que: \u201clas proposiciones que se relacionan con (…) el cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar (…) [n]o alcanzaron a ser analizados por los miembros de la Plenaria del honorable Senado de la Rep\u00fablica\u201d. Se dijo en la constancia, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos honorables Senadores abajo firmantes hacen constar que las proposiciones que se relacionan con: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Un tres por ciento (3%) de Impuesto al Valor Agregado a la cerveza. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
No alcanzaron a ser analizados por los miembros de la Plenaria del honorable Senado de la Rep\u00fablica de Colombia.\u201d (Negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
Para todos los efectos se firma hoy 20 de diciembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
Honorables Senadores: \u00a0<\/p>\n
Carlos Garc\u00eda Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Camilo S\u00e1nchez, Javier C\u00e1ceres.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29- En sesiones extraordinarias del 20 de diciembre de 2002, las Plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, consideraron y aprobaron el informe de conciliaci\u00f3n presentado por los miembros de las Comisiones de Mediaci\u00f3n al proyecto de ley 080 -C\u00e1mara- 093 \u2013 Senado -. La probaci\u00f3n impartida por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, aparece publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 43 del 5 de febrero de 2003, p\u00e1gina 48; mientras que la aprobaci\u00f3n por parte del Senado de la Rep\u00fablica aparece en la Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 50. \u00a0<\/p>\n
30- En la sesi\u00f3n extraordinaria del Senado de la Rep\u00fablica, previo a la aprobaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n, se discuti\u00f3 el tema de la competencia de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n para aprobar art\u00edculos no considerados ni aprobados por la plenaria. En la Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 48, los senadores Camilo S\u00e1nchez Ortega y Luis Alfredo Ramos Botero, el primero citando la Sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), dejan constancia en el sentido que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es posible someter a conciliaci\u00f3n art\u00edculos no considerados y aprobados en plenarias, en este caso por la Plenaria del Senado. En la medida en que la posici\u00f3n de los senadores citados fue controvertida y refutada por el Ministro del Interior citando una Sentencia del Doctor Carlos Gaviria D\u00edaz, en la que a su juicio se dijo lo contrario a lo expresado en la Sentencia C-702 de 1999, es decir, que s\u00ed era posible la inclusi\u00f3n de temas no aprobados en comisiones, el Senador Gaviria D\u00edaz intervino para expresar:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon respecto a la intervenci\u00f3n del se\u00f1or Ministro, tengo una observaci\u00f3n que hacer y es que la jurisprudencia que \u00e9l amablemente cita, la sentencia de la que yo fui ponente, se refiere al tr\u00e1mite de actos legislativos y la Corte ha hecho esa precisi\u00f3n que hay diferencia entre el tr\u00e1mite de actos legislativos y el tr\u00e1mite de leyes, a mi juicio en mi opini\u00f3n el asunto que aqu\u00ed se est\u00e1 discutiendo est\u00e1 resuelto, en el art\u00edculo 159 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 166 del reglamento del Congreso y est\u00e1 perfectamente plasmado en la sentencia del doctor Fabio Mor\u00f3n que cit\u00f3 el Senador Camilo S\u00e1nchez, muchas Gracias.\u201d (Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 50). \u00a0(Negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
31- Como se dijo, el informe de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n fue aprobado por las Plenarias de ambas C\u00e1maras, para el caso de la Plenaria del Senado, tal como consta en la Gaceta del Congreso n\u00famero 53 del 7 de febrero de 2003, p\u00e1gina 51, con el voto negativo de los siguientes Senadores: \u201cJaime Duss\u00e1n Calder\u00f3n, Carlos Gaviria D\u00edaz, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Jimmy Chamorro Cruz, Jorge Enrique Robledo Castillo, Carlos Moreno de Caro, Jes\u00fas Antonio Bernal Amorocho, Bernardo Hoyos Montoya, Camilo Armando S\u00e1nchez Ortega, Edgar Artunduaga S\u00e1nchez, Juan Fernando Cristo Bustos, Samuel Moreno Rojas, Piedad C\u00f3rdoba Ruiz y Luis Alfredo Ramos Botero\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32- Finalmente, el d\u00eda 27 de diciembre de 2002, se le imparti\u00f3 sanci\u00f3n presidencial al proyecto de Ley 080 C\u00e1mara- y 093 -Senado-, quedando convertido en la Ley 788 de 2002, \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones\u201d. Dicha ley, fue a su vez publicada en el Diario Oficial n\u00famero 45046 del 27 de diciembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los cargos esgrimidos y con el tr\u00e1mite legislativo surtido por el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, en esta oportunidad le compete a la Corte definir si las circunstancias de que el mismo (i) no haya sido votado por la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, (ii) haya sido negado en primer debate por las Comisiones Conjuntas, y (iii) no haya sido considerado por el Senado de la Rep\u00fablica en segundo debate, constituyen irregularidades procedimentales que violan el principio de consecutividad contenido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Los principios de consecutividad e identidad y su obligatoria observancia en el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
5.2.1. Por expreso mandato del art\u00edculo 157 Superior, para que un proyecto pueda convertirse en ley de la Rep\u00fablica, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisi\u00f3n Permanente de cada C\u00e1mara, o en su defecto, en sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara; (iii) que haya sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con dicha norma, los art\u00edculos 160 y 161 del mismo ordenamiento Superior consagran, por una parte, la posibilidad de que durante el segundo debate las plenarias introduzcan las modificaciones, adiciones y supresiones que consideran necesarias para la aprobaci\u00f3n de las leyes, y por la otra, el procedimiento para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los textos legales aprobados por las C\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
5.2.2. A prop\u00f3sito de la interpretaci\u00f3n hecha al contenido del art\u00edculo 157 antes citado, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que \u00e9ste impone una condici\u00f3n necesaria para que un proyecto se convierta en ley, cu\u00e1l es la de que el mismo surta un total de cuatro debates, que adem\u00e1s deben darse completos e integrales para que lo aprobado o improbado tenga plena validez3. Se except\u00faan de dicha exigencia tan s\u00f3lo los casos de sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara, que de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992, tienen lugar \u00fanicamente en dos eventos: (i) por disposici\u00f3n constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la Rep\u00fablica env\u00eda mensaje de urgencia respecto del tr\u00e1mite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expresado por la jurisprudencia, a un cuando en los dos supuestos anteriores se prev\u00e9 una excepci\u00f3n – de interpretaci\u00f3n restrictiva- a la regla general, de manera que los cuatro debates quedan reducidos a tres, tambi\u00e9n en este \u00faltimo caso todos y cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el contenido normativo que ha sido sometido al tr\u00e1mite legislativo especial pueda entenderse validamente aprobado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La importancia de los debates reglamentarios en el proceso formativo de las leyes, y la necesidad de que \u00e9stos se lleven a cabo sobre la generalidad del contenido del proyecto, ha sido analizada y destacada por la Corte en distintos pronunciamientos, aclarando que \u00e9stos resultan constitucionalmente relevantes en cuanto persiguen blindar de legitimidad el concepto de Estado democr\u00e1tico y todo lo que comporta el sistema de la organizaci\u00f3n estatal. Para la Corte, \u201c[a] trav\u00e9s del debate se hace efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, ya que hace posible la intervenci\u00f3n de las mayor\u00edas y de las minor\u00edas pol\u00edticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusi\u00f3n, la controversia y la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d4. Por ello, si el proyecto y su articulado no han sido debatidos primero en las comisiones permanentes de las C\u00e1maras y luego en las respectivas plenarias, no puede convertirse en ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-222 de 1997 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corte destac\u00f3 la importancia de los debates en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto \u2018debate\u2019, que en manera alguna equivale a votaci\u00f3n, bien que \u00e9sta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electr\u00f3nico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cu\u00e1l es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votaci\u00f3n no es cosa distinta de la conclusi\u00f3n del debate, sobre la base de la discusi\u00f3n – esencial a \u00e9l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustraci\u00f3n en el seno de la respectiva comisi\u00f3n o c\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
“Debate”, seg\u00fan el Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola de la Lengua, significa “controversia sobre una cosa entre dos o m\u00e1s personas”. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisi\u00f3n o c\u00e1mara est\u00e9n de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema – situaci\u00f3n bastante dif\u00edcil y de remota ocurrencia trat\u00e1ndose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterog\u00e9neos, como lo es el Congreso de la Rep\u00fablica-, es inherente al debate la exposici\u00f3n de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontaci\u00f3n seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideraci\u00f3n colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr\u00e1 de tener la decisi\u00f3n puesta en tela de juicio. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la adopci\u00f3n de decisiones que habr\u00e1n de afectar a toda la poblaci\u00f3n, en el caso de las leyes y con mayor raz\u00f3n en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura b\u00e1sica del orden jur\u00eddico en su integridad, el debate exige deliberaci\u00f3n, previa a la votaci\u00f3n e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla impl\u00edcito en la distinci\u00f3n entre los qu\u00f3rum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el art\u00edculo 145 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Entonces, las normas de los art\u00edculos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5\u00aa de 1992, consagradas en relaci\u00f3n con los proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por expresa remisi\u00f3n del art\u00edculo 227 Ib\u00eddem, en cuanto no s\u00f3lo son compatibles con el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales sino adecuadas a \u00e9l a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Ahora bien, las previsiones contenidas en los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Carta y las consecuencias que de las mismas se derivan, han llevado a este alto Tribunal a sostener que en el proceso de formaci\u00f3n de la ley, el Congreso debe ce\u00f1ir su actuaci\u00f3n a los principios de consecutividad e identidad. De acuerdo con el principio de consecutividad, el articulado de un proyecto de ley tiene que surtir los cuatro debates en forma sucesiva, es decir, tanto en comisiones como en plenarias sin excepci\u00f3n. A partir de este principio, las comisiones y plenarias de una y otra C\u00e1mara se encuentran obligadas a debatir y votar los distintos temas y materias que en un proyecto de ley se someten a su consideraci\u00f3n, sin que exista la menor posibilidad de omitir el cumplimiento de esa funci\u00f3n constitucional o de delegar la competencia en otra instancia legislativa, para que sea en esta \u00faltima donde se considere el asunto abandonado por la c\u00e9lula jur\u00eddicamente legitimada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como lo ha venido expresando la jurisprudencia de esta Corte, en virtud del principio de consecutividad, \u201cla totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser [entonces] discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisi\u00f3n constitucional permanente o por la plenaria, seg\u00fan sea el caso\u201d5, aplic\u00e1ndose la misma regla cuando se trata de proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en el curso de los debates, ya que \u00e9stas tambi\u00e9n deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992, su autor o gestor tome la firme decisi\u00f3n de retirarlas con anterioridad al tr\u00e1mite de la votaci\u00f3n o de su respectiva modificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar, que aun cuando la ley y la propia hermen\u00e9utica constitucional han establecido una l\u00ednea diferencial entre los conceptos de debate y votaci\u00f3n, precisando que el primero comporta la discusi\u00f3n o controversia en torno al proyecto de ley puesto a consideraci\u00f3n del Congreso, y el segundo el acto colectivo en el que los miembros de la Corporaci\u00f3n declaran su voluntad acerca de la iniciativa discutida, con el mismo criterio han aclarado que uno y otro -debate y votaci\u00f3n- constituyen parte esencial del tr\u00e1mite legislativo fijado por el ordenamiento jur\u00eddico y, por tanto, que son instancias determinantes que deben observarse y cumplirse a cabalidad para que pueda entenderse v\u00e1lido el proceso de aprobaci\u00f3n de las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el debate, los art\u00edculos 157 y 158 de la Ley 5\u00b0 de 1992 se\u00f1alan que si el ponente propone debatir el proyecto y esa proposici\u00f3n es aprobada, se abre la discusi\u00f3n respecto de los asuntos fundamentales que le conviene decidir a la Comisi\u00f3n en primer t\u00e9rmino, luego de lo cual \u201cse leer\u00e1 y discutir\u00e1 el proyecto art\u00edculo por art\u00edculo, y a\u00fan inciso por inciso, si as\u00ed lo solicitare alg\u00fan miembro de la Comisi\u00f3n\u201d. Y sobre la votaci\u00f3n, los art\u00edculos 126 y 127 de ese mismo ordenamiento legal establecen que \u201c[n]ing\u00fan Senador o Representante podr\u00e1 retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusi\u00f3n, hubiere de procederse a la votaci\u00f3n\u201d, al tiempo que precisan que \u201centre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno\u201d y que \u201c[t]odo Congresista que se encuentre en el recinto deber\u00e1 votar en uno u otro sentido\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Coincidiendo con lo expuesto por la normas citadas, en reciente pronunciamiento sobre la materia, la Corte tuvo oportunidad de referirse a la importancia que para la validez del tramite legislativo tienen el debate y la votaci\u00f3n, resaltando que esta \u00faltima -la votaci\u00f3n- no puede presumirse ni suprimirse, y que, por el contrario, la misma debe ser expresa y espec\u00edfica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participaci\u00f3n activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el car\u00e1cter bicameral que identifica el Congreso de la Rep\u00fablica. En torno al punto, sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cQueda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentaci\u00f3n del proyecto de ley, sigue luego su discusi\u00f3n o debate y que, cerrado este, es la votaci\u00f3n el requisito siguiente y que, en cada Comisi\u00f3n Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no s\u00f3lo de discusi\u00f3n, sino, tambi\u00e9n y esencialmente de votaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 157 de la Carta exige que el proyecto sea \u2018aprobado\u2019 en la correspondiente Comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, aprobaci\u00f3n que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votaci\u00f3n expresa, espec\u00edfica, como quiera que por votaci\u00f3n ha de entenderse, para evitar equ\u00edvocos y para garant\u00eda del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el \u2018acto colectivo por medio del cual las C\u00e1maras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de inter\u00e9s general\u2019 seg\u00fan las voces del art\u00edculo 122 de la Ley 5\u00aa de 1992\u201d. (Sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.5. No obstante, tambi\u00e9n la jurisprudencia ha aclarado que la relativizaci\u00f3n del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley s\u00f3lo resulta constitucionalmente viable, cuando \u201cel asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobaci\u00f3n en primer debate\u201d8. En palabras de la Corte, \u201cno puede la plenaria de una de las c\u00e1maras incluir un art\u00edculo nuevo si el mismo no guarda unidad tem\u00e1tica con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocer\u00eda la Constituci\u00f3n.\u201d9 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, a un cuando el Estatuto Superior autoriza la introducci\u00f3n de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las C\u00e1maras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda v\u00e1lido, se requiere que el tema o el asunto a que este \u00faltimo se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el tr\u00e1mite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo10. As\u00ed, la opci\u00f3n de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, \u201cimplica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n\u201d.11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a prop\u00f3sito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero s\u00f3lo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que tambi\u00e9n \u00e9stos deban guardar estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermen\u00e9utica constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar que el proceso de formaci\u00f3n de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio y respetuoso debate democr\u00e1tico, en el que se garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas bancadas y corrientes pol\u00edticas que integran las instancias congresionales, evitando con ello la aprobaci\u00f3n de textos normativos no discutidos o no relacionados con los que s\u00ed fueron tratados12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero al margen de su importancia en el contexto pol\u00edtico y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicaci\u00f3n del principio de identidad en los t\u00e9rminos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un car\u00e1cter r\u00edgido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede \u201crestrin[gir] gravemente la funci\u00f3n democr\u00e1tica y legislativa de formaci\u00f3n de las leyes propia del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y est\u00e1n \u00edntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. As\u00ed, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate. \u00a0<\/p>\n
5.2.8. Siendo entonces admisible la introducci\u00f3n de modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando \u00e9stas respetan los principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilizaci\u00f3n y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n (C.P art. 161), con el fin de contribuir al proceso de racionalizaci\u00f3n del tr\u00e1mite congresional, dando v\u00eda libre a la soluci\u00f3n de las discrepancias que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de las modificaciones propuestas por una y otra C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha se\u00f1alado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de una y otra C\u00e1mara, pueden ser conciliadas por las Comisiones accidentales de Medicaci\u00f3n formalmente designadas, siempre que se hayan observado los principios de consecutividad e identidad14. En ese contexto, la funci\u00f3n que cumplen las mencionadas comisiones accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o discrepancias surgidas entre las C\u00e1maras sobre asuntos conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la aprobaci\u00f3n de cada una de sus plenarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para que se entienda debidamente conformadas las comisiones de conciliaci\u00f3n, deben existir diferencias notorias entre las disposiciones normativas que se consideren y aprueben en una C\u00e1mara y las que se debaten en la otra. Sobre esto \u00faltimo, es relevante destacar que el \u00e1mbito de competencia funcional de las comisiones de conciliaci\u00f3n no solo esta determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, tambi\u00e9n por los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las C\u00e1maras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relaci\u00f3n tem\u00e1tica ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que cuando una de las C\u00e1maras inserta un art\u00edculo nuevo al proyecto d\u00e1ndole su aprobaci\u00f3n, y el mismo es ignorado por completo por la otra C\u00e1mara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n15. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simult\u00e1nea, el hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la exigencia constitucional prevista en el art\u00edculo 157 Superior relativa a que los art\u00edculos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo dem\u00e1s, no se\u00f1ala ni prev\u00e9 un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates simult\u00e1neos o sucesivos. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de los debates simult\u00e1neos, la Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa \u201cque el debate se surte en las dos c\u00e1maras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales\u201d16. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusi\u00f3n del proyecto en los t\u00e9rminos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos esta condicionada a que el tema en \u00e9l tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la intervenci\u00f3n de las comisiones de conciliaci\u00f3n, en el evento en que un art\u00edculo sea aprobado por una C\u00e1mara e ignorado por la otra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.8. Con base en las consideraciones se\u00f1aladas, entra la Corte a determinar si el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 es o no inconstitucional; inicialmente, por haber incurrido en diversas irregularidades en el proceso de formaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n legislativo. \u00a0<\/p>\n
5.3. Inconstitucionalidad del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Como ya se ha dicho, el art\u00edculo 115 acusado hace parte de la Ley 788 de 2002, \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones\u201d. A trav\u00e9s de esa disposici\u00f3n, el legislador opt\u00f3 por crear el impuesto sobre las ventas tipo valor agregado para los juegos de suerte y azar, con lo cual a su vez derog\u00f3 t\u00e1citamente un aparte normativo del art\u00edculo 49 de la Ley 643 de 2001, que en forma clara expresaba: \u201cLa explotaci\u00f3n directa o a trav\u00e9s de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. De conformidad con el tr\u00e1mite legislativo surtido por el proyecto antes de convertirse en la Ley 788 de 2002, al que adem\u00e1s se hizo expresa referencia en el punto 4 de las consideraciones de esta Sentencia, se concluye lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Que el gravamen a los juegos de suerte y azar, hizo parte de la ponencia original presentada por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Econ\u00f3micas de la C\u00e1mara de Representantes (Tercera y Cuarta respectivamente), las cuales eran competentes para conocer del citado proyecto y del art\u00edculo en cuesti\u00f3n, por mando expreso de los art\u00edculos 347 de la Carta y 2\u00b0 de la Ley 03 de 1992, los cuales facultan al Gobierno Nacional para proponer ante las Comisiones Econ\u00f3micas de las dos C\u00e1maras proyectos de ley relacionados con la creaci\u00f3n de nuevas rentas o con la modificaci\u00f3n de las existentes, cuando es necesaria la obtenci\u00f3n de recursos adicionales para atender los gastos proyectados en la ley de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Que amparado en el art\u00edculo 163 de la Carta, el propio Gobierno solicit\u00f3 tr\u00e1mite de urgencia para que el citado proyecto se tramitara en forma conjunta por las Comisiones Econ\u00f3micas del Congreso, es decir, por las Comisiones Terceras y Cuartas de C\u00e1mara y Senado, solicitud que fue acogida y aprobada por las respectivas mesas directivas. \u00a0<\/p>\n
– Que los art\u00edculos correspondientes al gravamen sobre los juegos de suerte y azar, fueron excluidos por la comisi\u00f3n de ponentes de las distintas ponencias sometidas a consideraci\u00f3n de las Comisiones Econ\u00f3micas Conjuntas. \u00a0<\/p>\n
– Que en el curso de la discusi\u00f3n del proyecto, el art\u00edculo sobre el gravamen de los juegos de suerte y azar fue puesto a consideraci\u00f3n de las Comisiones como un art\u00edculo nuevo por uno de sus miembros. \u00a0<\/p>\n
– Que la proposici\u00f3n aditiva sobre el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar fue votada por las comisiones conjuntas de la siguiente manera: en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara, la citada proposici\u00f3n obtuvo 17 votos por el SI y 7 votos por el NO, quedando aprobada en dicha Comisi\u00f3n. En la Comisi\u00f3n Cuarta, 13 representantes votaron por el SI y 5 por NO, quedando tambi\u00e9n aprobada. En la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, se registraron 6 votos por el SI y 6 votos por el NO, present\u00e1ndose un empate entre los votantes. Ante tal resultado, se procedi\u00f3 a dar aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 135 del Reglamento del Congreso (Ley 5\u00aa de 1992) que contempla el procedimiento a seguir en caso de empate. “En caso de empate o de igualdad en la votaci\u00f3n de un proyecto, se proceder\u00e1 a una segunda votaci\u00f3n en la misma o en sesi\u00f3n posterior, seg\u00fan lo estime la Presidencia. En este \u00faltimo caso, se indicar\u00e1 expresamente en el orden del d\u00eda que se trata de una segunda votaci\u00f3n, si en esta oportunidad se presenta nuevamente empate, se entender\u00e1 negada la propuesta.” Efectuada la nueva votaci\u00f3n en la misma sesi\u00f3n tal proposici\u00f3n obtuvo id\u00e9ntico resultado: 6 votos a favor y 6 votos en contra. En consecuencia, la proposici\u00f3n al tenor de la norma transcrita se entendi\u00f3 negada en la Comisi\u00f3n Tercera del Senado. En cuanto se refiere a la Comisi\u00f3n Cuarta, \u00e9sta se abstuvo de votar la proposici\u00f3n aditiva sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
– Que al ser negada la proposici\u00f3n aditiva sobre el gravamen a los juegos de suerte por la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, se consider\u00f3 negada en primer debate de las Comisiones Conjuntas y, por tanto, dicho art\u00edculo no hizo parte del proyecto de ley 080 -C\u00e1mara- 093 -Senado- que finalmente fue aprobado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Que la ponencia aprobada en primer debate, excluyendo el gravamen sobre los juegos de suerte y azar, fue acogida por las plenarias de ambas C\u00e1maras para surtir el segundo debate, realiz\u00e1ndose \u00e9ste simult\u00e1neamente en Senado y C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
– Que en el curso de los debates en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el gravamen a los juegos de suerte y azar fue propuesto otra vez como art\u00edculo nuevo y finalmente aprobado en segundo debate por la plenaria de esa corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– Que atendiendo a la ponencia presentada, la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica nunca consider\u00f3 el tema del gravamen a los juegos de suerte y azar ni \u00e9ste fue propuesto, raz\u00f3n por la cual el proyecto fue aprobado por dicha C\u00e1mara legislativa sin haber debatido el tema correspondiente. En el expediente reza una constancia de un grupo de Senadores en la que se confirma el hecho de que el tema del gravamen a los juegos de suerte y azar no fue considerado por la Plenaria del Senado. \u00a0<\/p>\n
– Que la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo sobre el gravamen a los juegos de suerte por parte de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y su no consideraci\u00f3n por parte del Senado, fue calificada como una discrepancia que correspondi\u00f3 definir a las Comisiones de Conciliaci\u00f3n conformadas para el efecto. \u00a0<\/p>\n
– Que las comisiones de conciliaci\u00f3n rindieron informe acogiendo la versi\u00f3n del proyecto aprobado por la C\u00e1mara, que como se ha dicho inclu\u00eda el gravamen a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
– Que el informe de las comisiones de conciliaci\u00f3n fue a su vez considerado y aprobado por las plenarias de Senado y C\u00e1mara, resultando finalmente votado por dichas instancias legislativas el gravamen a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
5.3.3. Siguiendo su historia legislativa, el art\u00edculo 115 bajo examen, mediante el cual se crea el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, fue debatido por las comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado. El mismo fue votado afirmativamente por las Comisiones Tercera y Cuarta de la C\u00e1mara. En el Senado, se entendi\u00f3 votado negativamente por la Comisi\u00f3n Tercera ante la persistencia de un empate, y en lo que respecta a la Comisi\u00f3n Cuarta, \u00e9sta se abstuvo de votarlo en uno u otro sentido. Posteriormente, al haberse considerado negado por las Comisiones Conjuntas, fue reintroducido en la plenaria de la C\u00e1mara como proposici\u00f3n aditiva y aprobada por \u00e9sta. En la plenaria del Senado, una norma en ese mismo sentido no fue considerada ni aprobada. Ante la discrepancia existente entre los textos en una y otra C\u00e1mara, el art\u00edculo fue sometido a comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. Dicha comisi\u00f3n decidi\u00f3 acoger el texto votado por la C\u00e1mara, y el mismo fue finalmente aprobado por las plenarias de C\u00e1mara y Senado. \u00a0<\/p>\n
5.3.4. Pues bien, conforme con las consideraciones generales que han sido expuestas y atendiendo al tr\u00e1mite legislativo en referencia, la circunstancia especial de que el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 no haya sido votado por la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado de la Rep\u00fablica, llevan a la Corte a considerar que en el proceso de formaci\u00f3n de la norma se desconoci\u00f3 el principio de consecutividad consagrado en el art\u00edculo 157 de la Carta Pol\u00edtica y se incurri\u00f3 en un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.5. Tal y como qued\u00f3 definido en el ac\u00e1pite anterior (apartado 5.2.), el principio de consecutividad le impone a las Comisiones y Plenarias de una y otra C\u00e1mara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideraci\u00f3n, resultando violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la omisi\u00f3n en el cumplimiento de esa funci\u00f3n o la delegaci\u00f3n de la competencia en otra instancia legislativa. Para el caso concreto de la votaci\u00f3n, en la Sentencia C-1056 de 2003, la Corte fue clara en se\u00f1alar que la misma no puede presumirse ni suprimirse y que debe ser expresa y espec\u00edfica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias, con el prop\u00f3sito de asegurar la participaci\u00f3n activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el car\u00e1cter bicameral que identifica el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5.3.6. Seg\u00fan se indic\u00f3 anteriormente, la posici\u00f3n que ha venido asumiendo la Corte en torno a la observancia de esta exigencia de orden procedimental, es del todo concordante con las normas del ordenamiento jur\u00eddico que la regulan, y de las cuales se extrae sin discusi\u00f3n ninguna que los miembros de las Comisiones y Plenarias no est\u00e1n en capacidad jur\u00eddica de sustraerse al cumplimiento del deber de votar sin violar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Reglamento del Congreso (Ley 5\u00aa de 1992). En efecto, como es sabido, el art\u00edculo 157 Superior dispone que ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley si no es primero aprobado por las Comisiones Permanentes de Cada C\u00e1mara y luego por las Plenarias de las mismas, lo cual lleva a concluir que es imprescindible la manifestaci\u00f3n de voluntad de todos y cada uno de los miembros de las Comisiones y plenarias que se encuentren en el recinto ya sea para avalar la iniciativa o para negarla. En esa l\u00ednea de interpretaci\u00f3n, por orden de los art\u00edculos 126 y 127 de la Ley 5\u00aa de 1992, les esta prohibido a los Congresistas retirarse del reciente cuando se va a proceder a la votaci\u00f3n, al tiempo que est\u00e1n obligados a votar en uno u otro sentido, salvo en los eventos en que medie autorizaci\u00f3n del Presidente de la respectiva instancia legislativa, situaci\u00f3n que, por mandato expreso del art\u00edculo 124 del mismo ordenamiento legal, s\u00f3lo es posible en dos situaciones espec\u00edficas: (i) cuando al verificarse la votaci\u00f3n se acredite que el congresista no ha estado presente en la primera discusi\u00f3n, o (ii) cuando en la discusi\u00f3n \u00e9ste manifieste tener conflicto de intereses con el asunto que se debate. \u00a0<\/p>\n
5.3.7. As\u00ed las cosas, trat\u00e1ndose del art\u00edculo sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, la circunstancia de que \u00e9ste hubiere sido aprobado en las Comisiones Tercera y Cuarta de la C\u00e1mara, pero a su vez hubiere sido negado por la Comisi\u00f3n Tercera del Senado ante la persistencia de un empate, en ning\u00fan caso liberaba o sustitu\u00eda al pleno de la Comisi\u00f3n Cuarta de esta \u00faltima Corporaci\u00f3n del deber de votarlo en uno y otro sentido, ya que tal omisi\u00f3n legislativa imped\u00eda que el asunto pudiera ser retomado por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones que previamente fijan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el precitado reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se mencion\u00f3, por fuera de las excepciones previstas en la Ley 5\u00aa de 1992, las cuales no tienen ocurrencia en este evento, no resulta constitucionalmente admisible que proposiciones que son puestas a consideraci\u00f3n de las Comisiones Conjuntas, ya sea en el proyecto original, en el pliego de modificaciones, en las ponencias o durante las respectivas discusiones – como ocurri\u00f3 en este caso -, sean objeto de la correspondiente discusi\u00f3n por las Comisiones y Plenarias pero finalmente no sean votadas por todas y cada una de las c\u00e9lulas legislativas que obligatoriamente deben intervenir en el debate y la deliberaci\u00f3n, y que por expresa disposici\u00f3n constitucional son las protagonistas o titulares del proceso de formaci\u00f3n de las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.8. Por ello, frente al art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, mediante el cual se crea el impuesto del IVA para los juegos de suerte y azar, es evidente que ni la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, ni las Comisiones de Conciliaci\u00f3n, ni luego las Plenarias de cada c\u00e9lula legislativa, ten\u00edan competencia funcional para discutirlo e impartir su aprobaci\u00f3n, pues el tema no se vot\u00f3 en forma integral por las Comisiones Conjuntas Permanentes y, en consecuencia, no fue objeto de la correspondiente definici\u00f3n en la primera instancia del proceso legislativo como lo ordena el art\u00edculo 157 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Haciendo eco de los normas constitucionales y legales que regulan el tramite de aprobaci\u00f3n de las leyes, es claro que la competencia de las Plenarias en segundo debate es reglada, de manera que, para los efectos de debatir y deliberar leg\u00edtimamente sobre los distintos asuntos sometidos a su conocimiento, se requiere que previamente \u00e9stos hayan agotado en su totalidad el procedimiento previsto para el primer debate; es decir, que en las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara los mismos hayan sido propuestos, discutidos y votados \u00edntegramente por todos y cada uno de los miembros que participan de la deliberaci\u00f3n. Lo mismo ocurre en el caso de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n o Mediaci\u00f3n, las cuales tienen tambi\u00e9n una competencia limitada, y como tal, en ning\u00fan caso han sido habilitadas para sustituir o remplazar en el cumplimiento de sus funciones a las Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara y a sus Plenarias, concretamente, en la labor de debatir y votar los proyectos de ley y, dentro de \u00e9stos, los distintos temas y asuntos que lo integran y componen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.9. Dentro de este orden de ideas, la circunstancia de que en el primer debate de Comisiones Conjuntas, la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado de la Rep\u00fablica no haya votado la proposici\u00f3n sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, constituye una omisi\u00f3n al deber de pronunciarse que es esencial al tr\u00e1mite del debate parlamentario y comporta un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. A juicio de la Corte, el incumplimiento a la obligaci\u00f3n de votar desconoce abiertamente el principio de consecutividad previsto en el art\u00edculo 157 Superior, que, como se ha expresado a lo largo de esta Sentencia, le impone a las Comisiones y plenarias de una y otra C\u00e1mara el imperativo de debatir y decidir los distintos temas y asuntos que dentro de un proyecto de ley son sometidos a su consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia a la Sentencia C-1147\/03 (Dr. Escobar) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Inconstitucionalidad no proviene \u00fanicamente de la omisi\u00f3n en que incurri\u00f3 la Comisi\u00f3n Cuarta (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Legitimaci\u00f3n de modificaciones en segundo debate (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Plenaria no ten\u00eda competencia para reintroducir este art\u00edculo\/IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Imposici\u00f3n no guardaba relaci\u00f3n con el tema de la ley (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Exenci\u00f3n tributaria (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneraci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACI\u00d3N-Competencia funcional no est\u00e1 determinada \u00fanicamente por la existencia de discrepancias (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Discrepancias en C\u00e1maras (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Funci\u00f3n esencial del Estado y del Congreso (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-No est\u00e1 llamada a sustituir la funci\u00f3n de las comisiones constitucionales permanentes (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Comisiones de conciliaci\u00f3n y plenarias de las C\u00e1maras carec\u00edan de competencia para impartir su aprobaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Imposibilidad de sustituir y reemplazar los debates (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Expediente N\u00b0 D-4651. Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
1.Con el acostumbrado respeto hacia las decisiones adoptadas por el pleno de esta Corporaci\u00f3n, me permito explicar las razones que me llevaron a aclarar el voto en la Sentencia de la referencia, mediante la cual se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 15 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
2. Como lo expres\u00e9 en la Sala Plena durante el curso de las respectivas discusiones, comparto en su integridad el resultado de la decisi\u00f3n y los motivos que la sustentan. Sin embargo, considero que la inconstitucionalidad de la norma no proviene \u00fanicamente de la omisi\u00f3n en que incurri\u00f3 la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, al abstenerse de votar el citado art\u00edculo durante el tr\u00e1mite del primer debate en sesiones conjuntas. A mi juicio, tambi\u00e9n las circunstancia de que el precepto no hubiere sido aprobado en primer debate y tampoco considerado por la plenaria del Senado, constitu\u00edan razones adicionales que avalaban su declaratoria de inexequibilidad. Estos dos hechos, sin duda ninguna, conduc\u00edan a que la aprobaci\u00f3n dada a la norma por parte de la plenaria de la C\u00e1mara y las respectivas Comisiones de Conciliaci\u00f3n, fuera calificada como una clara trasgresi\u00f3n a los principios constitucionales de identidad y consecutividad legislativa, suficientemente explicados en el apartado 5.2. de las consideraciones del fallo. \u00a0<\/p>\n
3. Seg\u00fan se manifest\u00f3 en la providencia, por mandato expreso del art\u00edculo 160 Superior es v\u00e1lido que durante el segundo debate en plenarias, cada C\u00e1mara pueda introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que estime necesarias. Armonizando esta competencia con el principio de identidad, la jurisprudencia viene sosteniendo en forma un\u00edvoca que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos a los proyectos, s\u00f3lo resulta constitucionalmente admisible cuando \u201cel asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobaci\u00f3n en primer debate.\u201d17 \u00a0<\/p>\n
4. En efecto, interpretando sistem\u00e1ticamente el ordenamiento jur\u00eddico, para efectos de legitimar la introducci\u00f3n de modificaciones y adiciones en segundo debate, esta Corporaci\u00f3n ha distinguido entre la negaci\u00f3n de un proyecto, de un determinado asunto y de un art\u00edculo. As\u00ed, ha dicho que cuando se trata de la negaci\u00f3n de un proyecto en primer debate, el art\u00edculo 159 de la Carta prev\u00e9 el mecanismo de la apelaci\u00f3n ante la plenaria de la respectiva C\u00e1mara para que pueda ser considerado por \u00e9sta, \u201ca solicitud de su autor, de un miembro de ella, del gobierno o del vocero de los proponentes en caso de iniciativa popular.\u201d Trat\u00e1ndose de la negaci\u00f3n en primer debate de un determinado asunto, el art\u00edculo 177 de la Ley 5\u00aa de 1992 consagra una limitaci\u00f3n a la competencia de las plenarias para introducir el asunto negado, en cuanto dispone que el mismo debe volver a las comisiones para su reconsideraci\u00f3n. Y, finalmente, en el evento en que lo negado por las comisiones sea un art\u00edculo, a un cuando la Constituci\u00f3n y la ley no proh\u00edben su reincorporaci\u00f3n en plenarias, el mismo comporta una adici\u00f3n al proyecto en los t\u00e9rminos de lo dispuesto en el art\u00edculo 160, por lo que en virtud del principio de identidad su reincorporaci\u00f3n exige que verse sobre un determinado tema o asunto que haya sido aprobado en Comisiones, sin perjuicio que se respete tambi\u00e9n el principio de unidad de materia.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Siguiendo esta l\u00ednea hermen\u00e9utica, es claro que la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes no ten\u00eda competencia para reintroducir el art\u00edculo que creaba el impuesto sobre las ventas tipo valor agregado para los juegos de suerte y azar, ya que el tema o asunto hab\u00eda sido negado por las Comisiones Conjuntas. Y a pasar de que a nivel macro el mismo guardaba relaci\u00f3n de conexidad con la materia del proyecto -con lo cual se respetaba el principio de unidad de materia-, regulaba en realidad un tema aut\u00f3nomo, independiente y separable que no fue tratado -siquiera tangencialmente- en ninguna de la disposiciones que finalmente fueron aprobadas en primer debate. Sin duda ninguna que en el contexto general, el tema referente al gravamen para los juegos de suerte y azar era consecuente con el prop\u00f3sito de la ley 788 de 2002, a trav\u00e9s de la cual se busc\u00f3 la aprobaci\u00f3n de una reforma al sistema tributario imperante. Sin embargo, por fuera de esa relaci\u00f3n tem\u00e1tica general, que s\u00f3lo garantiza la observancia del principio de unidad de materia, la imposici\u00f3n del IVA para los juegos de suerte y azar no guardaba relaci\u00f3n pr\u00f3xima con los distintos temas o asuntos incorporados en la ley, y concretamente, con aquellos que respecto al IVA tambi\u00e9n fueron regulados en la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cabe destacar que los temas generales que fueron debatidos en el proyecto se relacionaban con: (i) la penalizaci\u00f3n de la evasi\u00f3n y defraudaci\u00f3n fiscal, (ii) la reforma al impuesto sobre la renta y complementarios, (iii) modificaciones y adiciones al impuesto sobre las ventas, (iv) modificaciones al gravamen a los movimientos financieros, (v) cambios a los impuestos territoriales, y (vi) contribuci\u00f3n cafetera. De igual manera, en lo referente al impuesto sobre las ventas, en forma espec\u00edfica se tocaron aspectos relacionados con: (i) los bienes excluidos y exentos del impuesto, (ii) las p\u00f3lizas de seguro excluidas, (iii) las importaciones que no causan el impuesto, (iv) los bienes y servicios gravados con la tarifa del 5%, (v) los responsables del impuesto, (vi) veh\u00edculos autom\u00f3viles con tarifa general y tarifa diferencial, (vii) tarifa especial para las cervezas, (viii) los servicios excluidos del impuesto, (ix) descuento especial del impuesto por la adquisici\u00f3n o importaci\u00f3n de maquinaria industrial, y (x) la determinaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas en los servicios financieros. Dichos temas, si bien tratan sobre aspectos tributarios, se repite, no guardaban conexidad tem\u00e1tica o relaci\u00f3n directa de causalidad con la creaci\u00f3n de un impuesto de IVA para los juegos de suerte y azar; asunto que, por su especialidad y por la problem\u00e1tica que en s\u00ed mismo comporta, exig\u00eda un tratamiento independiente como el que efectivamente le dieron las Comisiones Econ\u00f3micas Conjuntas de Senado y C\u00e1mara en primer debate, donde finalmente se neg\u00f3 la propuesta. Y es que la importancia, autonom\u00eda y complejidad del tema sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, resulta m\u00e1s relevante, si se asume que tan solo un a\u00f1o antes de la aprobaci\u00f3n de la Ley 788 de 2002, el mismo Congreso de la Rep\u00fablica, en el art\u00edculo 49 de Ley \u00a0643 de 2001, ya hab\u00eda adoptado una posici\u00f3n contraria a la de gravar con IVA los juegos de suerte y azar, haci\u00e9ndolos beneficiarios de una exenci\u00f3n tributaria en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cLa explotaci\u00f3n directa o a trav\u00e9s de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. De este modo, por mandato expreso del art\u00edculo 177 de la Ley 5\u00aa de 1992, la negaci\u00f3n en primer debate del tema referente al gravamen a los juegos de suerte y azar, hacia nugatoria la competencia funcional de la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes para introducirlo v\u00e1lidamente en esa instancia legislativa como art\u00edculo nuevo. Siguiendo el mandato contenido en la disposici\u00f3n citada, la posibilidad que ten\u00eda la Plenaria de la C\u00e1mara para abordar el estudio y aprobaci\u00f3n del tema, estaba en realidad condicionado a que el mismo hubiera sido previamente reconsiderado y aprobado por las Comisiones Conjuntas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Ahora bien, asumiendo que el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 regula un asunto aut\u00f3nomo, independiente y separable, como lo es el del gravamen a los juegos de suerte y azar, tambi\u00e9n el hecho de que el mismo no hubiera sido siquiera considerado por la plenaria del Senado, viola flagrantemente el principio de consecutividad previsto en el art\u00edculo 157 Superior. Como qued\u00f3 definido en la sentencia, (apartado 5.2.), el principio de consecutividad le impone a las Comisiones y Plenarias de una y otra C\u00e1mara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideraci\u00f3n, resultando violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0la omisi\u00f3n en el cumplimiento de esa funci\u00f3n o la delegaci\u00f3n de la competencia en otra instancia legislativa. \u00a0<\/p>\n
9. En ese entendido, la circunstancia de que el gravamen a los juegos de suerte y azar se hubiere aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara, pero al mismo tiempo no hubiere sido considerada por la Plenaria del Senado, en manera alguna pod\u00eda considerarse como una discrepancia a resolver por las Comisiones de Conciliaci\u00f3n designadas para el efecto, ya que la competencia de estas \u00faltimas estaba determinada por la exigencia de que el tema o asunto hubiere sido abordado por ambas C\u00e1maras, prop\u00f3sito que no ocurri\u00f3 trat\u00e1ndose del Senado de la Rep\u00fablica. Sobre el particular, no sobra destacar que el \u00e1mbito de competencia funcional de las comisiones de conciliaci\u00f3n no esta determinado \u00fanicamente por la existencia de discrepancias. Tambi\u00e9n por los objetivos constitucionales que proyectan los principios de identidad y consecutividad, en el sentido de que no les corresponde entrar a conciliar las posibles diferencias que se presenten entre las C\u00e1maras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde unidad tem\u00e1tica ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias, que fue lo ocurrido en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Es cierto que la Corte ha considerado como discrepancia, a resolver por las Comisiones de Conciliaci\u00f3n, el hecho de que una de las C\u00e1maras inserte y apruebe un art\u00edculo nuevo al proyecto, y el mismo sea ignorado por la otra C\u00e1mara. No obstante, igualmente ha aclarado, y lo hace la propia sentencia, que ello es constitucionalmente admisible, s\u00f3lo en los eventos en que el tema o asunto objeto de la discrepancia haya sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones. En la hip\u00f3tesis contraria, a pesar de que el debate en plenarias hubiere sido simult\u00e1neo, el solo hecho de que el tema no se abordara por una de las C\u00e1maras afecta el principio de consecutividad y genera un vicio de inconstitucionalidad insubsanable por ausencia de procedimiento18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Y es que, como lo menciona el fallo, la simultaneidad en los debates exige que la discusi\u00f3n del proyecto se desarrolle en los t\u00e9rminos en que \u00e9ste fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos esta condicionada a que el tema en ellos tratados haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente, hecho que -se reitera- no tuvo lugar trat\u00e1ndose del contenido de la norma acusada. Con el pretexto de la simultaneidad en los debates, no cabe ignorar la regulaci\u00f3n del proceso de formaci\u00f3n de las leyes que, en palabras de esta Corporaci\u00f3n, \u201ces una de las funciones esenciales del Estado, y en particular del Congreso, [que] pretende precisamente potenciar el principio democr\u00e1tico y preservar el contenido esencial del r\u00e9gimen institucional dise\u00f1ado por el Constituyente\u201d19. Con este mismo argumento, frente a un caso an\u00e1logo al que ahora se debate, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible el 47 de la Ley 789 de 2002, relativo al r\u00e9gimen de cesant\u00edas del sector p\u00fablico. En esa ocasi\u00f3n, se sostuvo en el fallo mencionado: \u00a0<\/p>\n
\u201cPodr\u00eda argumentarse que si las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n facultadas por la Constituci\u00f3n para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, el art\u00edculo es constitucional, toda vez que ante la discrepancia presentada, es decir, la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo por la plenaria de una c\u00e1mara y no as\u00ed por la otra, la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n zanj\u00f3 esas diferencias y adopt\u00f3 un texto \u00fanico que fue puesto a consideraci\u00f3n despu\u00e9s de las plenarias. No obstante, tal argumento no es aceptable en cuanto que, como ya lo ha sostenido la Corte, las comisiones de conciliaci\u00f3n o mediaci\u00f3n no est\u00e1n llamadas a sustituir la funci\u00f3n de las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las c\u00e1maras, ni de \u00e9stas mismas y que toda iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y por las plenarias de cada c\u00e1mara20.\u201d \u00a0<\/p>\n
12. As\u00ed las cosas, frente al art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002, mediante el cual se crea el impuesto del IVA para los juegos de suerte y azar, es evidente que las Comisiones de Conciliaci\u00f3n \u00a0y luego las Plenarias de cada C\u00e1mara no ten\u00edan competencia funcional para impartir su aprobaci\u00f3n, pues el tema no se consider\u00f3 en la plenaria del Senado. Seg\u00fan lo expresado por la Corte en la Sentencia C-760 de 2001 (M.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) \u201cno puede ser de recibo, ni l\u00f3gica ni racionalmente, que lo dispuesto por una Comisi\u00f3n Accidental, cuyas funciones de conciliaci\u00f3n tienen, por fuerza, que ser limitadas a su objetivo, seg\u00fan lo disponen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 5\u00aa de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan esenciales como los debates que se cumplen en la Comisi\u00f3n Constitucional Permanente, primero, y luego en la propia Plenaria de cada C\u00e1mara\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. En los t\u00e9rminos expuestos, considero, entonces, que el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002 debi\u00f3 haberse declarado inexequible, no solo por el hecho de no haber sido votado por la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, sino tambi\u00e9n, como consecuencia de no resultar aprobado en primer debate por las Comisiones Conjuntas, ni haberse considerado por la Plenaria del Senado. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-1147\/03 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar si se configura una elusi\u00f3n legislativa de debates o votaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Conducta derivada de una interpretaci\u00f3n razonable no puede acarrear la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION RAZONABLE-Est\u00e1 encaminada a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-No toda vulneraci\u00f3n de una regla acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-No toda omisi\u00f3n genera una elusi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Principios (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativizaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Finalidad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Excepciones constitucionales y legales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Requisitos para convertirse en ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilizaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relaci\u00f3n con los principios de identidad y consecutividad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Integraci\u00f3n\/COMISION ACCIDENTAL-Finalidad\/COMISION ACCIDENTAL-Funciones\/COMISION ACCIDENTAL-L\u00edmite material de su actuaci\u00f3n surge de la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n amplia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n por diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Instituidos para proteger un valor determinado\/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD-Mecanismos de protecci\u00f3n y su propia entidad no son aut\u00f3nomos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Elusi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Presencia de vicios no necesariamente genera inconstitucionalidad de las normas aprobadas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No se define por art\u00edculos sino por temas\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Imposibilidad de dar prevalencia a las comisiones sobre las plenarias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del d\u00eda 02 de diciembre de 2003, respecto de la sentencia C-1147 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En dicha providencia, se resolvi\u00f3 declarar inexequible, el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2003. Para la Corte, la circunstancia de que en el primer debate de comisiones conjuntas, la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado de la Rep\u00fablica no haya votado, constituye una omisi\u00f3n del deber de pronunciamiento que era esencial en el tr\u00e1mite del debate parlamentario y constituye un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. El incumplimiento del deber de votaci\u00f3n desconoce el principio de consecutividad previsto en el art\u00edculo 157 Superior, que impone a las comisiones y plenarias de una y otra c\u00e1mara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideraci\u00f3n. Tambi\u00e9n se desconoce el car\u00e1cter bicameral del Congreso de la Rep\u00fablica, en cuanto la representaci\u00f3n de la voluntad popular est\u00e1 tanto en la C\u00e1mara como en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3.- En este salvamento reiterar\u00e9 algunos conceptos y argumentos expresados en ocasiones anteriores21. En primer lugar har\u00e9 un breve estudio de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, asimismo se har\u00e1 referencia al procedimiento legislativo y a las competencias de las plenarias y de las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n, para luego hacer el an\u00e1lisis del art\u00edculo 115 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Como ya fue mencionado, la raz\u00f3n central para declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 115 fue la supuesta elusi\u00f3n de la votaci\u00f3n del mismo por parte de una de las comisiones permanentes del Senado. En este caso, a pesar de que se desarroll\u00f3 el debate, los congresistas de la comisi\u00f3n del Senado decidieron no votar, para que la norma fuera presentada en la plenaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en principio estoy de acuerdo con la posici\u00f3n mayoritaria, seg\u00fan la cual los congresistas est\u00e1n obligados a adelantar los debates y las votaciones correspondientes a fin de respetar el debate democr\u00e1tico y otros valores de suma importancia, considero que deben hacerse ciertas precisiones a fin de respetar el trabajo legislativo y mantener la primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. La elusi\u00f3n se torna inconstitucional, es decir, se configura realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un tema. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en virtud del principio de consecutividad22 – que gu\u00eda el proceso de formaci\u00f3n de las leyes-\u00a0 tanto las comisiones como las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideraci\u00f3n y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra c\u00e9lula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. Con todo, pienso que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votaci\u00f3n se configura una elusi\u00f3n que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. En mi opini\u00f3n, existen al menos dos criterios que deben ser tenidos en cuenta en el examen constitucional de situaciones que aparentemente configuren elusi\u00f3n legislativa de debates o votaciones y parezcan, a primera vista, un vicio de inconstitucionalidad. Tales situaciones estar\u00edan determinadas por la presencia de una justificaci\u00f3n razonable o por la necesidad de armonizar las normas del ordenamiento y sus interpretaciones a fin de dar prevalencia a los valores que el Constituyente y el Congreso han querido proteger a trav\u00e9s de las normas que rigen el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, considero que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusi\u00f3n sea consecuencia de la armonizaci\u00f3n de interpretaciones de diversas normas, no cabr\u00eda endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ning\u00fan vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. \u00c9sta calidad implica que la interpretaci\u00f3n realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noci\u00f3n de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretaci\u00f3n puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quer\u00eda proteger a\u00fan se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, una conducta derivada de una interpretaci\u00f3n razonable por parte del Congreso no puede acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pues el estudio adelantado por la Corte debe tener en cuenta que las interpretaciones razonables de las disposiciones legales est\u00e1n encaminadas a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia. De otro lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a pasos fundamentales dentro del proceso de formaci\u00f3n de las leyes. Por tanto, mal podr\u00eda la Corte declarar la inconstitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, ante una supuesta elusi\u00f3n, cuando tal situaci\u00f3n se ha generado en virtud de una interpretaci\u00f3n que no es descabellada y que pretende respetar la Constituci\u00f3n como norma de normas (art. 4 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, aunque ello en ocasiones constituya una vulneraci\u00f3n al reglamento del Congreso, tal como esta Corte lo ha reconocido (ver la sentencia C-737 de 2001) en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas procesales, no toda vulneraci\u00f3n de una regla sobre la formaci\u00f3n de las leyes contenida en la Constituci\u00f3n o en el reglamento del Congreso acarrea una declaratoria de inconstitucionalidad. As\u00ed, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, puede ser que el vicio sea convalidado en el proceso mismo, que sea subsanado por la Corte en la revisi\u00f3n, o que \u00e9sta pueda devolver el texto al Congreso para que subsane los vicios. As\u00ed, en virtud de la primac\u00eda del derecho sustancial (art. 228 C.P.) si la formalidad ha sido incumplida pero el principio que se quer\u00eda proteger no ha sido afectado, no podr\u00eda la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma sin afectar el trabajo legislativo de manera excesivamente gravosa, y sin una raz\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, no en todos los casos en que el Congreso omita alguna formalidad del tr\u00e1mite legislativo incurre en una elusi\u00f3n que lleve a la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario hacer algunas precisiones en cuanto al proceso de formaci\u00f3n de las leyes, pues la argumentaci\u00f3n anterior s\u00f3lo puede ser realmente aplicada una vez se analice el caso concreto dentro del proceso legislativo, pues s\u00f3lo as\u00ed pueden establecerse la razonabilidad y la necesidad de armonizar diversas normas del ordenamiento. En primer lugar me referir\u00e9 a los principios de identidad y consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- El proceso de formaci\u00f3n de las leyes est\u00e1 guiado por los principios de identidad y consecutividad. Seg\u00fan la sentencia C-801 de 2003, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias24, siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n25. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el principio de identidad busca que no sean incluidos temas espec\u00edficos que no tengan relaci\u00f3n con los discutidos desde el inicio del proceso legislativo, mientras que el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
Con todo, los principios de identidad y consecutividad est\u00e1n sujetos a las excepciones plasmadas en la Constituci\u00f3n y en la ley26. De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones hom\u00f3logas de una y otra c\u00e1mara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 183 de la Ley 5\u00aa de 1992, son singularidades en el tr\u00e1mite legislativo27. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, es menester recordar las normas e interpretaciones sobre el tr\u00e1mite legislativo, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, \u00e9ste no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida el trabajo del Congreso y tampoco puede ser una f\u00f3rmula sacramental que llegue a sacrificar valores constitucionales por el solo respeto a la formalidad. Con todo, su importancia es innegable, pues fue dise\u00f1ado para garantizar transparencia, organizaci\u00f3n y debate real al interior del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Carta establece que un proyecto s\u00f3lo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (CP art. 158), fue presentado por alguien que ten\u00eda iniciativa para tal efecto (CP art. 154), y surti\u00f3 los tr\u00e1mites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva, (ii) \u00a0haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporaci\u00f3n, y (iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno (CP art. 157). Adem\u00e1s, deben respetarse los respectivos qu\u00f3rums y mayor\u00edas (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (CP art. 159). \u00a0<\/p>\n
Conforme a la Carta28, debe presentarse, para toda norma y por regla general, un primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente de una de las c\u00e1maras para que el proyecto se convierta en ley de la Rep\u00fablica. Con todo, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, las competencias que la Constituci\u00f3n le ha otorgado a las plenarias permiten que \u00e9stas puedan incluir normas nuevas. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el principio de identidad cambi\u00f3 con la expedici\u00f3n de la actual Carta29. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer id\u00e9ntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto all\u00ed incluido deba ser exacto desde que se inicia el tr\u00e1mite legislativo hasta que \u00e9ste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo art\u00edculo, adem\u00e1s de existir la debida unidad de materia30, el tema espec\u00edfico sea el mismo durante el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Carta autoriza la introducci\u00f3n de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada C\u00e1mara, es decir, para que bajo la forma de adici\u00f3n o modificaci\u00f3n se incluya un art\u00edculo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto espec\u00edfico al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el tr\u00e1mite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisi\u00f3n o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo31. Mal podr\u00eda entonces la plenaria de una de las c\u00e1maras incluir un art\u00edculo nuevo si el mismo no guarda unidad tem\u00e1tica con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, y el asunto o tema espec\u00edfico no fue debatido en comisiones toda vez que en ese caso se desconocer\u00eda la Constituci\u00f3n32. El interrogante que surge ahora es cu\u00e1l es el alcance de la unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las c\u00e1maras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe raz\u00f3n alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la C\u00e1mara que no conoci\u00f3 de \u00e9stas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra C\u00e1mara, ser\u00e1 competencia de la comisi\u00f3n accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (art\u00edculo 178 de la ley 5\u00aa de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente\u201d36. \u00a0<\/p>\n
Este principio guarda estrecha relaci\u00f3n con los principios de consecutividad y de identidad – aunque este \u00faltimo exija un mayor grado de concreci\u00f3n o especificidad-. Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos art\u00edculos mirados de manera aislada37. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que el art\u00edculo 161 de la Carta38 contemple la posibilidad de integrar comisiones accidentales entre los miembros de una y otra c\u00e1mara, con el fin de armonizar las discrepancias surgidas en su interior. Ello responde a la flexibilizaci\u00f3n del principio de identidad tem\u00e1tica39 pues el constituyente previ\u00f3 que este cambio generar\u00eda la necesidad de armonizar las discrepancias de los textos aprobados por las c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas \u00e9stas como \u201clas aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas\u201d40.Adem\u00e1s las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n deben ejercer su funci\u00f3n partiendo de textos v\u00e1lidamente aprobados por las c\u00e1maras, pues la funci\u00f3n de la comisi\u00f3n no consiste en convalidar vicios de tr\u00e1mite (sentencia C-760 de 2001). Y en cuanto hace al l\u00edmite material de la actuaci\u00f3n de las comisiones de mediaci\u00f3n o conciliaci\u00f3n, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha expresado que \u00e9ste surge de la propia Constituci\u00f3n cuando en su art\u00edculo 158 exige que todo proyecto deber\u00e1 referirse a una misma tem\u00e1tica y ser\u00e1n \u201cinadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d.41\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noci\u00f3n de materia con el fin de determinar si un art\u00edculo desconoce o no la regla de identidad tem\u00e1tica, o si un proyecto respet\u00f3 en su tr\u00e1mite dicho principio. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe reiterar que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relaci\u00f3n de conexidad material con base en los criterios que se han se\u00f1alado. Para tal efecto, el an\u00e1lisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la exposici\u00f3n de motivos; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusi\u00f3n o exclusi\u00f3n de la cobertura indicada en el t\u00edtulo de la ley; entre otros. La valoraci\u00f3n conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.43 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n \u00a0est\u00e1n autorizadas para superar las diferencias que se presenten en los proyectos de ley aprobados v\u00e1lidamente por las plenarias de las corporaciones legislativas, estando habilitadas para modificar e inclusive adoptar textos nuevos, siempre y cuando se encuentren vinculados con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente y no impliquen su modificaci\u00f3n sustancial. Por consiguiente, si las propuestas de dicha comisi\u00f3n, a\u00fan trat\u00e1ndose de textos nuevos, guardan conexidad tem\u00e1tica con los textos aprobados por las c\u00e1maras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente no estar\u00e1 viciado de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Descendiendo a los puntos de la elusi\u00f3n y las violaciones al reglamento del Congreso como causas de inconstitucionalidad, si bien es cierto que la violaci\u00f3n del reglamento es una conducta que no debe ser alabada y puede configurar un vicio en el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley, no lo es menos que a partir del principio de la instrumentalidad de las formas (sentencia C-737 de 2001) \u00e9stas se han instituido para proteger un valor determinado, y por tanto, los mecanismos de protecci\u00f3n y su propia entidad no son aut\u00f3nomos por completo, dependen del grado de afectaci\u00f3n al principio protegido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, lo que protege la prohibici\u00f3n de la elusi\u00f3n es la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y todo lo que ella implica; por tanto, la elusi\u00f3n de un debate se tornar\u00eda inconstitucional si se evade la votaci\u00f3n de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un art\u00edculo en particular, siempre y cuando \u00e9ste guarde unidad de materia con los dem\u00e1s asuntos tratados. Salvo que se trate de un art\u00edculo que en s\u00ed mismo constituya un tema nuevo, no existir\u00eda un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de una ley si no hay votaci\u00f3n de un art\u00edculo, pues ha sido cumplido el prop\u00f3sito que la regla de procedimiento pretende proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- En consecuencia, la presencia de vicios en el tr\u00e1mite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas. Es entonces condici\u00f3n necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violaci\u00f3n al principio que la formalidad del tr\u00e1mite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protecci\u00f3n de los valores a los cuales sirve el procedimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las reglas constitucionales sobre formaci\u00f3n de las leyes adquieren pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones superiores no son formas vac\u00edas. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democr\u00e1tico, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo visto anteriormente, consideramos que el principio de identidad implica que una materia espec\u00edfica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De all\u00ed el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. As\u00ed, el tema espec\u00edfico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el art\u00edculo, pues \u00e9ste puede modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se define por art\u00edculos sino por temas espec\u00edficos teniendo en cuenta que el rigor exigido por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de materia. De otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones sobre las plenarias y por eso \u00e9stas son autorizadas para incluir modificaciones o art\u00edculos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema es negado en las comisiones mal podr\u00eda la plenaria revivir este asunto pues violar\u00eda el principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el art\u00edculo 228 de la Carta, implica que la constataci\u00f3n de que ocurri\u00f3 una irregularidad en el tr\u00e1mite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existi\u00f3 o no una convalidaci\u00f3n del mencionado vicio durante el tr\u00e1mite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hip\u00f3tesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, me referir\u00e9 al art\u00edculo 115 declarado inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Para m\u00ed, la elusi\u00f3n citada por la mayor\u00eda no vicia la norma de inconstitucionalidad. El art\u00edculo 115 no fue votado por la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado pero luego fue presentado en la plenaria. La ausencia de votaci\u00f3n de una disposici\u00f3n en una de las comisiones no hace imposible su consideraci\u00f3n en segundo debate ante la Plenaria, pues el tema espec\u00edfico ya hab\u00eda sido objeto de discusi\u00f3n en el marco del debate de la ley. En efecto, estaba incluido en el proyecto de ley presentado por el gobierno nacional y fue parte de las ponencias para primer debate de las comisiones del Senado y la C\u00e1mara; adem\u00e1s, posteriormente se dieron discusiones en torno al tema, incluso, las dem\u00e1s comisiones votaron el art\u00edculo. Este art\u00edculo fue presentado e introducido entonces en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y la plenaria del Senado no lo consider\u00f3. Por tal raz\u00f3n fue sometido a estudio de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que no hubo violaci\u00f3n al principio de consecutividad, ya que a pesar de no haber sido votado por una de las comisiones, este art\u00edculo hab\u00eda sido debatido como parte del tema a que se refiere la ley: la expedici\u00f3n de normas tributarias, y espec\u00edficamente al impuesto sobre las ventas. Tambi\u00e9n fue debatido de manera espec\u00edfica, pues form\u00f3 parte del texto desde el proyecto presentado por el gobierno. Adem\u00e1s, la presentaci\u00f3n de este art\u00edculo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democr\u00e1tico y que no sean incluidos – en etapas tard\u00edas del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, el tema espec\u00edfico fue discutido desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo, y a pesar de que una de las comisiones no vot\u00f3 el art\u00edculo \u00e9ste fue presentado en la ponencia que iba a ser discutida en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes como art\u00edculo nuevo. Obviamente el tema fue debatido desde el inicio del tr\u00e1mite. A pesar de que la comisi\u00f3n hubiera podido votar el art\u00edculo, la ausencia de esta votaci\u00f3n no hace que la norma sea inconstitucional, pues el principio de consecutividad no result\u00f3 afectado a pesar de la actitud de la comisi\u00f3n. Por tanto, dando primac\u00eda al derecho sustancial, se impon\u00eda declarar la constitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al trabajo de las comisiones de conciliaci\u00f3n, esta Corte ya ha aceptado que la aprobaci\u00f3n en una de las c\u00e1maras y la no consideraci\u00f3n en la plenaria de la otra es una discrepancia que compete resolver a este estamento44. Por tanto, una vez aceptado que no hubo vicio de inconstitucionalidad en el tr\u00e1mite, la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n estaba habilitada para pronunciarse respecto del art\u00edculo 115.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el art\u00edculo 115 de la ley estudiada, pues la presencia de vicios en el tr\u00e1mite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de la norma aprobada ya que no hubo elusi\u00f3n del debate. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-1147\/03 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4651 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Plazas Vega. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto aclaro mi voto porque estimo que algunas de las consideraciones de la sentencia sobre el principio de consecutividad pueden conducir a una rigidez extrema en el procedimiento legislativo. Las afirmaciones al respecto en la parte motiva deben ser le\u00eddas a la luz del caso espec\u00edfico que juzg\u00f3 en el presente proceso la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi salvamento y aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-1056 de 2003 expuse mi posici\u00f3n sobre las cuestiones preliminares abordadas en la presente sentencia. Remito a ellas, \u00a0en aras de la brevedad. Tan s\u00f3lo subrayo que una proposici\u00f3n de eliminaci\u00f3n o supresi\u00f3n no siempre es fatal. Como advert\u00ed entonces, \u201cs\u00f3lo cuando del proceso de formaci\u00f3n de una ley, visto en su conjunto, se aprecie que no hubo elusi\u00f3n del debate, la proposici\u00f3n sustitutiva supresiva o eliminativa dejar\u00e1 de ser fatal para el art\u00edculo eliminado o suprimido.\u201d Dichas proposiciones no est\u00e1n prohibidas per se. Lo que est\u00e1 prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habr\u00e1 de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se present\u00f3 la proposici\u00f3n y se decidi\u00f3 sobre ella. \u00a0<\/p>\n
En este caso se present\u00f3 un hecho determinante que me conduce a votar la inexequibilidad. El art\u00edculo 115, que se encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Econ\u00f3micas, fue excluido posteriormente en la ponencia para primer debate y reintroducido mediante una proposici\u00f3n aditiva presentada durante el debate en las Comisiones. Fue aprobado en las Comisiones Tercera y Cuarta de la C\u00e1mara y por la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, pero la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado no vot\u00f3, ni a favor no en contra, la proposici\u00f3n sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, sin que existiera ninguna raz\u00f3n para incurrir en esta omisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, resulta pertinente recordar que el inciso segundo del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n le da a las plenarias la \u00faltima palabra en la formaci\u00f3n de las leyes. Esto adquiere mayor relevancia en un congreso bicameral como el colombiano donde cualquiera de las dos plenarias puede introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley. Por esta raz\u00f3n, han sido permitidas expresamente las comisiones de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se petrificar\u00eda la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica si las comisiones constitucionales prevalecieran sobre las plenarias prefijando lo que en \u00e9stas se puede debatir, proponer y votar. Dentro del esp\u00edritu participativo y pluralista que anim\u00f3 al constituyente de 1991, se elimin\u00f3 la extrema rigidez con la cual se regul\u00f3 en la Constituci\u00f3n anterior la formaci\u00f3n de las leyes. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-975 de 2002, \u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. las Gacetas del Congreso n\u00fameros 536, 537, 538 y 539 del 22 de noviembre de 2002, y 551 del 29 de noviembre del mismo a\u00f1o, donde fueron publicadas las 5 ponencias. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-801 de 2003, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-1190 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-950 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-801 de 2003. \u00a0<\/p>\n
10Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr., entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000, C-500 y C-1108 de 2001, y C-198 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0Sentencia C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Las Sentencias C-760 de 2001, M.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, citando a su vez la Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-500 del 15 de mayo de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
21 Salvamento parcial de voto a la sentencia C-1056 de 2003. \u00a0<\/p>\n
22 Ver la sentencia C-801 de 2003. \u00a0<\/p>\n
23 Ver la sentencia C-727 de 2001. \u00a0<\/p>\n
24 Art\u00edculo 160, inciso segundo, de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002 . \u00a0<\/p>\n
27 Sobre el debate simult\u00e1neo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 y C-044 de 2002. \u00a0<\/p>\n
28 Art\u00edculo 157. \u00a0<\/p>\n
29 C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
30 C-1190 de 2001. Tambi\u00e9n se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001. \u00a0<\/p>\n
31 Art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-551 de 2003. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-501 de 2001. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-025 de 1993. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-1488 de 2000. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-376 de 1995. \u00a0<\/p>\n
38 El art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone: \u201cCuando surgieren discrepancias en las C\u00e1maras respecto de un proyecto, ambas integrar\u00e1n comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a decisi\u00f3n final en sesi\u00f3n plenaria de cada C\u00e1mara. Si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persisten las diferencias, se considerar\u00e1 negado el proyecto\u201d. \u00a0<\/p>\n
39 Ver sentencia C-737 de 2000. \u00a0<\/p>\n
40 Inciso tercero del art\u00edculo 186 de la Ley 5 de 1992 \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-198 de 2001 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-025 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C-501 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Ver sentencia C-801 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1147\/03 \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte\/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-L\u00edmite para asumir el conocimiento por vicios de forma \u00a0 En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precis\u00f3 que, por su intermedio, se \u201cimpone un l\u00edmite a la competencia de la Corte […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9213","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9213","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9213"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9213\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9213"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9213"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9213"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}