\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1150\/03 \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA-Delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n\/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia en otros entes estatales \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares \u00a0<\/p>\n
La Carta prev\u00e9 formas de descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n pues los particulares pueden, dentro de ciertas condiciones, cumplir funciones administrativas (CP art. 210). Sin embargo, como esta Corte lo ha indicado, no s\u00f3lo no toda funci\u00f3n administrativa puede ser delegada a particulares sino que adem\u00e1s la ley debe precisar con claridad el r\u00e9gimen de esos particulares que est\u00e1n investidos de esas funciones \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
Esta Corte ha se\u00f1alado que uno de los l\u00edmites para la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a los particulares es la \u201cimposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga\u201d. Ahora bien, si la Constituci\u00f3n atribuye al Presidente el ejercicio de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de ciertas actividades es por cuanto considera que las actividades, a pesar de que pueden ser desarrolladas por particulares, deben estar sometidas, por su trascendencia, a una vigilancia estatal, desarrollada por el propio Gobierno. En esas circunstancias, si se permitiera que esa funci\u00f3n presidencial de inspecci\u00f3n, vigilancia y control fuera atribuida a un particular, entonces la competencia presidencial quedar\u00eda vaciada de contenido, puesto que las actividades de los particulares estar\u00edan sometidas al control, inspecci\u00f3n y vigilancia de otro particular, cuando la Carta atribuy\u00f3 esas funciones a la m\u00e1xima autoridad administrativa. Esto significa entonces que esas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control son estatales, y no pueden ser delegadas en un particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Imposibilidad de delegar la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de ciertas actividades en particulares \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE DE LAS ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA-En todos sus cometidos y funciones es un particular\/DEFENSOR DEL CLIENTE DE LAS ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Facultad esencial es distinta a la inspecci\u00f3n y vigilancia\/DEFENSOR DEL CLIENTE DE LAS ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La ley lo define como un ente independiente de los organismos de administraci\u00f3n de las entidades vigiladas, es nombrado y financiado por ellas. As\u00ed lo dice claramente el inciso final del numeral 4.2, que establece que corresponde \u201ca la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designaci\u00f3n del defensor del cliente. En la misma sesi\u00f3n en que sea designado deber\u00e1 incluirse la informaci\u00f3n relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y t\u00e9cnicos destinados al desempe\u00f1o de las funciones a \u00e9l asignadas\u201d. Igualmente, la facultad esencial del defensor del cliente (resolver quejas individuales) es, para todos los efectos, distinta a la de inspecci\u00f3n y vigilancia, pues no tiene la competencia expresa para imponer sanciones ni para declarar responsabilidad administrativa. Por el contrario, su funci\u00f3n se restringe a la de ser el vocero de los usuarios ante las entidades vigiladas y a la de conocer y resolver las quejas relacionadas con la prestaci\u00f3n de los servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Alcance de la figura \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Prohibici\u00f3n para desempe\u00f1ar funciones administrativas \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Concepto, origen, financiaci\u00f3n y funciones \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Prop\u00f3sito del legislador \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito del legislador es que dicho defensor sea un particular elegido, nombrado y financiado por las mismas entidades vigiladas. Luego, no es posible admitir que a partir de una dudosa interpretaci\u00f3n extensiva de sus competencias, se pueda calificar como un particular con funciones p\u00fablicas, como un particular que desarrolla funciones t\u00edpicamente administrativas o como un particular que desarrolla una competencia paralela a la de la Superintendencia Bancaria, como entidad encargada de llevar a cabo las labores de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Facultades\/DEFENSOR DEL CLIENTE-Competencia restringida \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Funciones de mediaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Decisiones son elementos de juicio \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Actuaci\u00f3n no implica que la Superintendencia pueda pretermitir etapas administrativas o actuaciones ordenadas por ley \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Funciones no dependen de la actuaci\u00f3n del cliente o de la comparecencia al defensor de cada entidad \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Imposibilidad de subordinar su competencia a una actuaci\u00f3n previa del defensor del cliente \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Competencia \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Prohibiciones \u00a0<\/p>\n
El Defensor del Cliente no puede ser visto como coadministrador ni como coejecutor del gasto en las entidades vigiladas. Si el defensor debe limitar su actuaci\u00f3n a las facultades que le ha otorgado la ley, mal podr\u00eda interferir en el curso normal de una entidad vigilada a trav\u00e9s de determinaciones de car\u00e1cter administrativo o presupuestal que no son de su competencia. El defensor no puede entonces establecer directrices en ese aspecto pues estar\u00eda invadiendo un campo que le est\u00e1 vedado. Adem\u00e1s, el defensor del cliente debe actuar con la razonabilidad pertinente para cada caso. Trat\u00e1ndose de entidades oficiales intervenidas, es obvio que todo lo que ocurra en ellas se mueve dentro de un marco sujeto a la legalidad, delimitado por procedimientos y t\u00e9rminos espec\u00edficos y por tanto las solicitudes y actuaciones del defensor deber\u00e1n acoplarse a esta situaci\u00f3n. As\u00ed, el defensor no puede desconocer los t\u00e9rminos y procedimientos establecidos por la ley para la administraci\u00f3n, pues tales mandatos son perentorios y la buena marcha de la entidad o sus pol\u00edticas no pueden verse modificadas por el defensor, ya que no se trata de un coadministrador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Naturaleza eminentemente privada \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Funciones restringidas \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Pronunciamientos carentes de fuerza vinculante \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-No es coadministrador de la entidad ni coejecutor del gasto \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICI\u00d3N-No es absoluto\/DERECHO DE PETICI\u00d3N-No es subsidiario \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Requisito de procedibilidad desconoce la naturaleza del derecho de petici\u00f3n y la coarta de manera desproporcionada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Fundamento constitucional\/SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Funciones \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Prohibici\u00f3n expresa para que las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica sean atribuidas a particulares \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL CLIENTE-Inexistencia de nexo entre la funci\u00f3n que desempe\u00f1a y la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia Bancaria \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Finalidad no es suficiente para limitar ejercicio del derecho de petici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Inexequibilidad del requisito de procedibilidad \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4574 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 24 (parcial), de la Ley 795 de 2003, \u201cPor la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Diego Mar\u00edn Charris \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., dos (02) de diciembre de dos mil tres (2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Marin Charris demanda parcialmente el art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003, que modifica el ordinal 4\u00ba del art\u00edculo 98 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 45.064 del 15 de enero de 2003, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 795 de 2003\u201d \u00a0<\/p>\n
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 24. Modif\u00edcase el numeral 4 del art\u00edculo 98 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“4. Debida prestaci\u00f3n del servicio y protecci\u00f3n al consumidor. \u00a0<\/p>\n
4.1 Deber general. Las instituciones sometidas al control de la Superintendencia Bancaria, en cuanto desarrollan actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, deber\u00e1n emplear la debida diligencia en la prestaci\u00f3n de los servicios a sus clientes a fin de que estos reciban la atenci\u00f3n debida en el desarrollo de las relaciones contractuales que se establezcan con aquellas y, en general, en el desenvolvimiento normal de sus operaciones. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en la celebraci\u00f3n de las operaciones propias de su objeto dichas instituciones deber\u00e1n abstenerse de convenir cl\u00e1usulas que por su car\u00e1cter exorbitante puedan afectar el equilibrio del contrato o dar lugar a un abuso de posici\u00f3n dominante. \u00a0<\/p>\n
4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deber\u00e1n contar con un defensor del cliente, cuya funci\u00f3n ser\u00e1 la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva instituci\u00f3n, as\u00ed como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios. \u00a0<\/p>\n
El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deber\u00e1 ser independiente de los organismos de administraci\u00f3n de las mismas entidades y no podr\u00e1 desempe\u00f1ar en ellas funci\u00f3n distinta a la aqu\u00ed prevista. \u00a0<\/p>\n
Dentro de los par\u00e1metros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de car\u00e1cter general se\u00f1alar\u00e1 las reglas a las cuales deber\u00e1 sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. \u00a0<\/p>\n
4.3 Procedimiento para el conocimiento de las quejas. Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer, el cliente o usuario deber\u00e1 presentar su reclamaci\u00f3n al defensor, quien deber\u00e1 pronunciarse sobre ella en un t\u00e9rmino que en ning\u00fan caso podr\u00e1 ser superior a quince (15) d\u00edas h\u00e1biles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja. \u00a0<\/p>\n
Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en inter\u00e9s general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria. \u00a0<\/p>\n
4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del cliente ser\u00e1 sancionado por la Superintendencia Bancaria en la forma prevista en la Parte S\u00e9ptima del presente Estatuto. En los t\u00e9rminos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podr\u00e1n ser sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y t\u00e9cnicos que requiera su adecuado desempe\u00f1o o por no proveer la informaci\u00f3n que necesite en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podr\u00e1 ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El defensor del cliente podr\u00e1 desempe\u00f1ar su funci\u00f3n simult\u00e1neamente en varias instituciones vigiladas. Se excluye de la obligaci\u00f3n de contar con un defensor del cliente a los bancos de redescuento.” \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que las disposiciones acusadas violan los art\u00edculos 6\u00ba, 13, 15, 23, 74, 152, 158, 189 numerales 24 y 25, 209, 210, y 211 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene el demandante que las normas impugnadas est\u00e1n desconcentrando y delegando funciones administrativas a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica en un particular: el defensor del cliente financiero. Seg\u00fan su parecer, el Presidente ejerce sus funciones de vigilancia e inspecci\u00f3n sobre las entidades bancarias a trav\u00e9s de la Superintendencia Bancaria en la cual la Ley 35 de 1993 desconcentr\u00f3 tal actividad. As\u00ed es como resalta el car\u00e1cter t\u00e9cnico de la Superintendencia Bancaria y estima que la Superintendencia cumple su funciones en calidad de delegada del Presidente quien obra como suprema autoridad administrativa. Apoya lo anteriormente expuesto en un extenso recuento de jurisprudencias emitidas por esta Corte en torno a las particularidades que poseen las figuras de la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n, en especial la Sentencia C 496 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Del cotejo que realiza el actor entre las normas constitucionales y el sentido, que a su juicio, se desprende de las sentencias de esta Corte que analiza, colige que corresponde al Congreso determinar las labores de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las actividades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 189 numerales 24 y 25, y que es al Presidente a quien corresponde llevarlas a la pr\u00e1ctica por ser \u00e9stas, funciones administrativas. Por otra parte, el Congreso ha dispuesto la desconcentraci\u00f3n y delegaciones de las funciones ya mencionadas en las superintendencias bajo supervisi\u00f3n y control presidencial. Tales funciones concluye- son entonces privativas de las superintendencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concreta su cargo afirmando que es contrario a la Constituci\u00f3n que la norma demandada haya trasladado a un particular la funci\u00f3n administrativa de control, vigilancia e inspecci\u00f3n, aun si dicho traslado es parcial. Del tenor del texto demandado se desprende, continua el demandante, que al haberle atribuido a un particular, – defensor del cliente- \u00a0la competencia para conocer y resolver las quejas y peticiones de los usuarios del sistema financiero, como requisito previo para acudir a la Superintendencia Bancaria, se le traslada a un particular una de las funciones del Presidente en materia de control y vigilancia de las entidades financieras, delegada en la Superintendencia. Concluye el actor que la delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n de funciones administrativas debe hacerse dentro del propio Estado, pues la delegaci\u00f3n a particulares no es una posibilidad contemplada por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n que las normas acusadas violan la unidad de materia por cuanto la ley de la cual hacen parte fue expedida para modificar disposiciones del estatuto org\u00e1nico del sistema financiero, y no para regular la actividad financiera \u00a0o para desconcentrar o delegar competencias de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en un particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el actor considera que los apartes acusados vulneran el derecho de petici\u00f3n al establecer un requisito de procedibilidad para poder acudir ante la Superintendencia Bancaria, consistente en la necesidad de acudir previamente ante el defensor del cliente de la entidad, y s\u00f3lo una vez agotado el tr\u00e1mite puede el particular solicitar la protecci\u00f3n de la superintendencia. Este requisito, seg\u00fan su parecer, restringe el derecho de petici\u00f3n, toda vez que las quejas no son otra cosa que un derecho de petici\u00f3n elevado ante el organismo de control, para que \u00e9ste establezca si la entidad, en un caso determinado, obr\u00f3 conforme las disposiciones legales. Directamente ligado a lo anterior, el demandante a\u00f1ade que la regulaci\u00f3n de los derechos fundamentales, como el derecho de petici\u00f3n, s\u00f3lo es posible a trav\u00e9s de una ley estatutaria, y en este caso, la disposici\u00f3n demandada es una ley ordinaria, por lo cual tambi\u00e9n desconoce la reserva de ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan el demandante, los apartes acusados vulneran la igualdad pues establecen que el usuario del servicio bancario no puede, como los usuarios de los dem\u00e1s servicios p\u00fablicos, acudir directamente ante una autoridad como la superintendencia para obtener una pronta resoluci\u00f3n de sus quejas y reclamos, ya que est\u00e1 obligado a presentar previamente la queja ante la defensor\u00eda del cliente financiero, para posteriormente, poder recurrir leg\u00edtimamente ante la superintendencia. Adem\u00e1s, considera el actor, como la figura del defensor del cliente opera exclusivamente para los \u201cestablecimientos de cr\u00e9dito\u201d, la norma acusada crea una desigualdad entre estos establecimientos y los intervinientes en otras actividades econ\u00f3micas, pues aunque \u00e9stos no sean agentes financieros, s\u00ed desarrollan actividades de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. Estos \u00faltimos cargos los sustenta transcribiendo apartes de la sentencia C 042 de 2003 que, seg\u00fan su parecer, apoyan su visi\u00f3n de la configuraci\u00f3n de la discriminaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Luc\u00eda Guti\u00e9rrez Guingue, actuando como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino para defender la constitucionalidad de los apartes demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicia se\u00f1alando la interviniente el \u00e1mbito global bajo el cual se desarroll\u00f3 la figura del defensor del cliente, como canal directo entre la entidad financiera y sus usuarios, y se\u00f1ala que se trata de un mecanismo creado para resolver con mayor celeridad los conflictos originados en desarrollo de la relaci\u00f3n contractual. Contin\u00faa afirmando como en el \u00e1mbito financiero se ha generalizado el uso de mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n de conflictos, toda vez que se muestran m\u00e1s \u00e1giles que la justicia ordinaria, y representan soluciones que no desgastan el aparato judicial. La ciudadana considera entonces que el mecanismo del defensor del cliente y su obligatoriedad como tr\u00e1mite de previo a la interposici\u00f3n de quejas ante la superintendencia cumple con la exigencia de celeridad para ambas partes de la relaci\u00f3n contractual. Por dem\u00e1s, afirma la interviniente, el mismo marco constitucional faculta al legislador para reglamentar el ejercicio de los derechos fundamentales ante organizaciones privadas para garantizarlos. A continuaci\u00f3n cita abundante jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n a prop\u00f3sito del derecho ciudadano a obtener respuesta ante entidades privadas y sobre las caracter\u00edsticas de la actividad bancaria como servicio p\u00fablico. Concluye entonces que \u00a0el procedimiento demandado se ajusta a las previsiones de la Carta, y no constituye restricci\u00f3n alguna al derecho de petici\u00f3n, por lo que no deb\u00eda tampoco ser tramitada como ley estatutaria. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la delegada del Ministerio, en lo que hace referencia a la posibilidad de otorgar atribuciones a particulares para impartir justicia, trae a colaci\u00f3n apartes de la sentencia C 672 de 1999, en particular acerca de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos y la forma como estos cumplen con los presupuestos constitucionales de administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la ciudadana solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer sobre el cargo dirigido contra el numeral 4.4 debido a que el demandante se funda en una interpretaci\u00f3n errada de su alcance, al afirmar que el Legislador ha facultado al defensor del cliente para levantar la reserva bancaria, lo cual no es cierto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0ciudadano Juan Manuel L\u00f3pez Le\u00f3n, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Comienza su exposici\u00f3n recordando el sentido, objeto, alcance, y pertinencia de la figura del defensor del cliente, lo cual lo lleva a argumentar que las facultades de supervisi\u00f3n que ata\u00f1en al Presidente a trav\u00e9s de la superintendencia Bancaria no han sido trasladadas o delegadas al defensor del cliente. Este, afirma el ciudadano, es tan solo una instancia privada, previa al tr\u00e1mite administrativo, que busca una soluci\u00f3n expedita. Por dem\u00e1s, el defensor del cliente no suple a la superintendencia en el cumplimiento de sus funciones pues, la Superintendencia entra a cumplir su funci\u00f3n en el momento en el que le presentan una queja y no antes. As\u00ed es como la oficina de defensa del cliente es apenas un mecanismo previo de resoluci\u00f3n de conflictos que se adelanta \u201cpor un particular independiente vinculado a la entidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente considera que las normas acusadas no violan el derecho de petici\u00f3n al crear un procedimiento previo y obligatorio antes de que el particular acuda ante la Superintendencia Bancaria. Seg\u00fan su parecer, se est\u00e1 en presencia de una acci\u00f3n en la cual el derecho de petici\u00f3n se ejerce \u201cpreventivamente\u201d, toda vez que el defensor del cliente es la persona mas id\u00f3nea para conocer de la soluci\u00f3n a la queja del usuario. Si ello es as\u00ed, sostiene el interviniente, el derecho de petici\u00f3n respondido por el defensor del cliente logra una mayor eficacia en la atenci\u00f3n de un derecho constitucional y una mayor econom\u00eda en la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su exposici\u00f3n se\u00f1alando como esta Corte ha indicado que el tr\u00e1mite de una ley estatutaria s\u00f3lo es necesario cuando el objeto de la misma es el desarrollo del n\u00facleo esencial de un derecho fundamental, y a su juicio, ello no ocurre en el caso de la norma sub examine.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano estima que la reserva bancaria no puede entenderse como el derecho al silencio pleno, por lo que considera que es infundado el cargo sobre violaci\u00f3n de la intimidad debido a la solicitud de informaci\u00f3n requerida por el del defensor del cliente en el curso de sus procedimientos. Seg\u00fan su parecer, la reserva bancaria se expresa en el celo de la entidad con la informaci\u00f3n que le ha sido confiada y en su obligaci\u00f3n de no ser infidente con dicha informaci\u00f3n. Por ello considera el interviniente que no puede oponerse la reserva bancaria cuando la informaci\u00f3n es requerida para solucionar un tr\u00e1mite iniciado por el propio usuario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza el ciudadano su intervenci\u00f3n argumentando que, contrario a lo sostenido en la demanda, la disposici\u00f3n acusada no es discriminatoria, para lo cual se funda en la transcripci\u00f3n de un amplio aparte de la sentencia C-337 de 1997 sobre el test de razonabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Constanza Claudia Caycedo Guti\u00e9rrez, actuando como apoderada de la Superintendencia Bancaria, interviene para defender la constitucionalidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana comienza por examinar la viabilidad de establecer la instituci\u00f3n del defensor del cliente por una ley ordinaria o si, por tratarse de una materia financiera, aseguradora o burs\u00e1til, era necesaria una ley marco especial. Tras una reflexi\u00f3n en torno a la naturaleza jur\u00eddica de las normas que pueden modificar el marco jur\u00eddico de la actividad financiera, en la cual resalta la libertad de configuraci\u00f3n legislativa que posee el Congreso, la interviniente concluye que la ley marco previa ha definido la intervenci\u00f3n del Estado en la definici\u00f3n de un r\u00e9gimen financiero. Este examen le permite tambi\u00e9n desestimar el cargo por violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia, pues considera que la ley acusada cumple con los objetivos de una ley marco, en tanto racionaliza y tecnifica el proceso normativo. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la cuesti\u00f3n atinente a la desconcentraci\u00f3n y delegaci\u00f3n de funciones, la ciudadana argumenta que la participaci\u00f3n de los particulares en la funci\u00f3n administrativa es posible en los t\u00e9rminos de la descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n y al tenor de lo dispuesto en los art\u00edculos 123, 209, 210 de la Carta. En apoyo de su posici\u00f3n transcribe un amplio fragmento de la sentencia C-866 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, plantea la Superintendencia las diferencias entre las funciones asignadas a la Superintendencia Bancaria y al defensor del cliente. \u00a0Entre ellas resalta, el hecho de que el defensor del cliente conocer\u00e1 de \u201clas quejas con el prop\u00f3sito de resolverlas \u00a0y no con el de definir responsabilidades administrativas\u201d. \u00a0As\u00ed mismo el defensor ha de pronunciarse en torno a las discrepancias originadas en el desarrollo de las relaciones contractuales, pero no tiene facultad para establecer responsabilidades o imponer sanciones. Por otra parte, agrega la ciudadana, la Superintendencia no tiene entre sus funciones pronunciarse en torno al cumplimiento de las relaciones contractuales de \u00a0las entidades vigiladas. La interviniente apoya su tesis con una referencia a la sentencia de 5 de marzo de 1999 de la secci\u00f3n cuarta del Consejo de Estado, y concluye que si bien la Superintendencia Bancaria y el defensor del cliente reciben quejas, cada uno las tramita con fines muy distintos. Seg\u00fan su parecer, las normas acusadas pretendieron \u201cestablecer un \u00f3rgano especializado para la composici\u00f3n de controversias entre las instituciones financieras y sus clientes, cuyo prop\u00f3sito fundamental consiste en la obtenci\u00f3n r\u00e1pida de soluciones a las divergencias existentes al margen de la jurisdicci\u00f3n ordinaria y de la misma funci\u00f3n que eventualmente podr\u00eda desarrollar la Superintendencia Bancaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana resalta adem\u00e1s que tanto las normas acusadas, como su decreto reglamentario (690 de 2003) no s\u00f3lo aseguran la independencia del defensor del cliente frente a la entidad financiera, a fin de que pueda resolver adecuadamente las controversias planteadas por los usuarios, sino que adem\u00e1s establecen un r\u00e9gimen de controles y sanciones, a fin de que cumpla adecuadamente sus atribuciones, por lo que se entiende que esta figura es un mecanismo destinado a \u201ccolaborar con la Superintendencia Bancaria en su objetivo de velar por la debida prestaci\u00f3n del servicio por parte de las instituciones vigiladas y la protecci\u00f3n al consumidor.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la ciudadana precisa que el cargo sobre violaci\u00f3n al derecho de petici\u00f3n carece de fundamento pues las quejas no constituyen propiamente derechos de petici\u00f3n. Ilustra su posici\u00f3n a trav\u00e9s de algunas referencias a decisiones de la Corte Suprema, del Tribunal de Bogot\u00e1 y del Consejo de Estado que, en su parecer, muestran las diferencias en la esencia y consecuencia jur\u00eddica entre los derechos de petici\u00f3n y las quejas, en la medida en que \u00e9stas no implican la obligaci\u00f3n de una respuesta de la autoridad, en los t\u00e9rminos y plazos propios del derecho de petici\u00f3n, sino que dan origen a una investigaci\u00f3n administrativa, que tiene su procedimiento especial. Pero adem\u00e1s, agrega la interviniente, incluso si se aceptara que la queja es un derecho de petici\u00f3n, no por ello la regulaci\u00f3n acusada ser\u00eda inconstitucional, pues el requisito de procedibilidad que ella prev\u00e9 no s\u00f3lo busca que el reclamo del usuario sea resuelto m\u00e1s eficazmente por la propia entidad financiera sino que deja abierta a la persona la posibilidad de que acuda a la superintendencia, una vez surtido el tr\u00e1mite ante el defensor del cliente. Por ello concluye que el mecanismo no s\u00f3lo no resulta lesivo para el usuario sino que es un instrumento para garantizar una respuesta oportuna a su reclamaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis precedente lleva a la interviniente a concluir que tampoco existe vulneraci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria pues la norma acusada no tiene la intenci\u00f3n de regular elementos esenciales del derecho de petici\u00f3n, sino que simplemente establece un requisito de procedibilidad para desarrollar una cultura de atenci\u00f3n y servicio al cliente de las instituciones financieras. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, la ciudadana examina el cargo por vulneraci\u00f3n de la reserva bancaria y concluye que \u00e9ste es infundado, pues el defensor del cliente, a pesar de su independencia, es un funcionario de la entidad vigilada. Adem\u00e1s, el decreto 690 de 2003 que reglamenta la figura se\u00f1ala que el defensor del cliente no podr\u00e1 exigir informaci\u00f3n que tenga reserva, por lo que es claro que este defensor s\u00f3lo podr\u00e1 exigir la informaci\u00f3n necesaria para resolver las quejas de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la interviniente considera que no existe vulneraci\u00f3n de la igualdad, pues la propia Constituci\u00f3n establece la especialidad de la actividad financiera, al reconocerla, en el art\u00edculo 355, como una actividad de inter\u00e9s p\u00fablico, lo cual justifica que est\u00e9 regida por una normatividad especial. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E), Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, en concepto No. 3310 de Agosto 6 de 2003, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio Publico comienza por situar los problemas jur\u00eddicos planteados por la demanda. En su concepto se ha de establecer si las normas acusadas hacen una indebida desconcentraci\u00f3n de una funci\u00f3n presidencial en el defensor del cliente, as\u00ed como si las funciones que dichas normas le asignan al defensor del cliente \u00a0desconocen la estructura y organizaci\u00f3n del Estado. De otra parte, considera que es pertinente determinar si los preceptos demandados desconocen el principio de unidad de materia. Continua formulando la cuesti\u00f3n de si la obligaci\u00f3n de acudir previamente ante \u00a0el defensor del cliente implica un desconocimiento del derecho de petici\u00f3n, del principio de igualdad y de la reserva la reserva bancaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, la Vista Fiscal analiza la figura del defensor del cliente a trav\u00e9s de la legislaci\u00f3n nacional y coincide con el Ministerio del Interior y de Justicia, en cuanto a sus objetivos y funciones, as\u00ed como las caracter\u00edsticas que le son propias. De estas consideraciones colige que el defensor del cliente es una figura eminentemente protectora de los derechos de los usuarios de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria, y siendo esta su naturaleza, mal podr\u00eda considerarse que posee atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las cuales trata el numeral 24 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Es desde esta perspectiva, un garante al interior de la instituci\u00f3n de la cual hace parte de la preservaci\u00f3n de los derechos de los usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador concluye entonces que las normas acusadas de manera alguna delegan en un particular competencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed es como trat\u00e1ndose de una figura ligada a las instituciones vigiladas por la superintendencia bancaria, mal podr\u00eda sostenerse que estas vulneran el principio de unidad de materia, pues guarda conexidad l\u00f3gica y tem\u00e1tica entre esta regulaci\u00f3n y el tema central de la ley 795 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Continuando con su an\u00e1lisis, encuentra la Procuradur\u00eda que no es exacto afirmar que la norma acusada en comento desconozca la inviolabilidad de los documentos privados y la reserva bancaria, pues el defensor del cliente s\u00f3lo est\u00e1 facultado para solicitar la informaci\u00f3n necesaria para resolver las quejas de los usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador considera que tampoco se desconoce el principio de igualdad, ni se restringe el derecho de petici\u00f3n, toda vez que las funciones del defensor del cliente fuera de proteger los derechos de los usuarios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, contribuye a descongestionar la administraci\u00f3n de justicia y constituye un gran apoyo para lograr los objetivos de eficiencia y prontitud. En cuanto al requisito de procedibilidad por el cual se precisa la petici\u00f3n previa ante el defensor del cliente, encuentra el la Vista Fiscal, que contrario a lo afirmado por el demandante, este mecanismo no restringe el ejercicio del derecho de petici\u00f3n sino que lo hace m\u00e1s expedito, dada la celeridad que podr\u00eda tener dicho funcionario para resolver las quejas de los usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico argumenta que las normas acusadas no desconocen la reserva de ley estatutaria pues no regulan un derecho fundamental sino que simplemente establecen \u201cun requisito de procedibilidad para acceder a las funciones administrativas o jurisdiccionales que cumple la Superintendencia Bancaria, y ello se puede hacer por ley ordinaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el Procurador considera que no existe violaci\u00f3n a la igualdad, pues incluso si se admitiera que la actividad financiera es un servicio p\u00fablico, no existe realmente un trato distinto frente a los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios ya que en ese \u00e1mbito, \u201clos usuarios tambi\u00e9n deben presentar previamente las quejas ante las respectivas empresas, antes de acudir a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- En los t\u00e9rminos del numeral 4\u00ba del articulo 241 de la Carta, esta Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los apartes acusados del art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003, por cuanto se trata de una demanda contra \u00a0una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El primer asunto bajo revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- La disposici\u00f3n parcialmente acusada establece que toda entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria (de ahora en adelante EVSB) debe tener un defensor del cliente, quien debe resolver las quejas de los usuarios relativas a la prestaci\u00f3n del servicio. El actor considera que los apartes acusados son entonces inconstitucionales pues transfieren al defensor del cliente, que es un particular, atribuciones que son propias del Presidente de la Rep\u00fablica y de la Superintendencia Bancaria, como son la inspecci\u00f3n y vigilancia de las EVSB. Adem\u00e1s, agrega el actor, esas normas tambi\u00e9n desconocen el derecho de petici\u00f3n, pues establecen que las personas deben acudir inicialmente al defensor del cliente de la respectiva EVSB, antes de poder presentar un reclamo, que es en el fondo un derecho de petici\u00f3n, ante la Superintendencia Bancaria. Seg\u00fan su parecer, esa regulaci\u00f3n no s\u00f3lo deb\u00eda ser adoptada por ley estatutaria sino que adem\u00e1s establece obst\u00e1culos injustificados a la presentaci\u00f3n de peticiones ante las autoridades. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, para los intervinientes y la Vista Fiscal, los apartes acusados se ajustan a la Carta. Seg\u00fan su parecer, la atribuci\u00f3n al defensor del cliente de las EVSB de la facultad de resolver las quejas de los usuarios no implica ninguna delegaci\u00f3n de las competencias presidenciales de inspecci\u00f3n y vigilancia de dichas entidades, pues se trata de asuntos distintos, pues el defensor no ejerce funciones p\u00fablicas sino que simplemente resuelve controversias. Pero adem\u00e1s, agrega una de las intervinientes, incluso si se admitiera que la funci\u00f3n del defensor del cliente es p\u00fablica y administrativa, no por ello ser\u00eda inconstitucional, pues se tratar\u00eda de una descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n que est\u00e1 autorizada por la Carta. Finalmente consideran estos intervinientes que la obligaci\u00f3n que imponen esas normas al usuario de acudir primero al defensor del cliente, antes de poder presentar su queja ante la Superintendencia Bancaria, no restringe inconstitucionalmente el derecho de petici\u00f3n, ya que busca una respuesta m\u00e1s \u00e1gil a los reclamos de las personas, en la medida en que pretende que \u00e9stas sean resueltas directamente a nivel de las propias entidades financieras. \u00a0<\/p>\n
3.- Conforme a lo anterior, el problema constitucional que esta Corte debe estudiar es si los apartes acusados desconocen las competencias propias del Presidente de inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades bancarias, al conferir al defensor del cliente de las entidades bancarias la facultad de resolver las quejas de los usuarios sobre las prestaci\u00f3n del servicio. Igualmente deber\u00e1 esta Corporaci\u00f3n examinar si esas normas vulneran el derecho de petici\u00f3n al establecer para los usuarios la obligaci\u00f3n de acudir primero ante el defensor del cliente antes de poder acudir ante la Superintendencia Bancaria. Para resolver estos interrogantes, la Corte \u00a0comenzar\u00e1 por recordar brevemente las caracter\u00edsticas de las delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n de las funciones presidenciales de inspecci\u00f3n y vigilancia de establecimientos bancarios y de cr\u00e9dito, para luego analizar la naturaleza de la figura del defensor del cliente, y as\u00ed determinar si \u00e9sta desconoce las competencias propias de los organismos de vigilancia y control, y en especial las atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica en las labores de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del sector financiero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n de funciones de vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria y del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
4.- La Constituci\u00f3n no s\u00f3lo autoriza la delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n de las funciones administrativas en general (CP art. 209) sino que espec\u00edficamente autoriza la delegaci\u00f3n de ciertas funciones presidenciales (CP art. 211), como una t\u00e9cnica de manejo administrativo, en virtud \u201cde la cual, se produce el traslado de competencias de un \u00f3rgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por \u00e9ste, bajo su responsabilidad, dentro de los t\u00e9rminos y condiciones que fije la ley\u201d1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- De otro lado, como esta Corte lo ha se\u00f1alado en numerosas oportunidades, las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que la Carta atribuye al Presidente (CP art. 189 ords 21,22 y 24) pueden ser delegadas en otros entes estatales, definidos por la ley, como las superintendencias, pues es imposible que todas esas atribuciones sean directamente ejercidas por el Presidente. Ha dicho al respecto esta Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cQue las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica se ejecuten por medio de organismos de car\u00e1cter administrativo como las superintendencias, no infringe el ordenamiento superior pues, como ya lo ha expresado la Corte, es imposible que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una de las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien puede la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades administrativas, siempre y cuando no se trate de funciones que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, no puedan ser objeto de delegaci\u00f3n.2\u201d \u00a0<\/p>\n
6.- Finalmente, la Carta tambi\u00e9n prev\u00e9 formas de descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n pues los particulares pueden, dentro de ciertas condiciones, cumplir funciones administrativas (CP art. 210). Sin embargo, como esta Corte lo ha indicado, no s\u00f3lo no toda funci\u00f3n administrativa puede ser delegada a particulares sino que adem\u00e1s la ley debe precisar con claridad el r\u00e9gimen de esos particulares que est\u00e1n investidos de esas funciones3. Ha dicho al respecto esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta claro que la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la funci\u00f3n atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten \u00fatiles para precisar el campo de acci\u00f3n de los particulares, en forma tal que la atribuci\u00f3n no llegue a devenir en una invasi\u00f3n o usurpaci\u00f3n de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatizaci\u00f3n indirecta del patrimonio p\u00fablico. Por ello resulta particularmente importante que las funciones que se encomendar\u00e1n a los particulares sean espec\u00edficamente determinadas4.\u201d \u00a0<\/p>\n
7.- Conforme a lo anterior, la ley puede atribuir a una entidad, como la Superintendencia Bancaria, el desarrollo, en delegaci\u00f3n del Presidente, de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de ciertas entidades. Igualmente, es posible que, dentro de ciertos l\u00edmites, la ley atribuya a los particulares el ejercicio de funciones administrativas. La pregunta que surge, a partir de los cargos formulados por el actor, es si la ley puede delegar en un particular el ejercicio de las funciones presidenciales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico (CP art. 189 ord 24). \u00a0Y la respuesta es negativa pues esta Corte ha se\u00f1alado que uno de los l\u00edmites para la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a los particulares es la \u201cimposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga\u201d5. Ahora bien, si la Constituci\u00f3n atribuye al Presidente el ejercicio de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de ciertas actividades es por cuanto considera que las actividades, a pesar de que pueden ser desarrolladas por particulares, deben estar sometidas, por su trascendencia, a una vigilancia estatal, desarrollada por el propio Gobierno. En esas circunstancias, si se permitiera que esa funci\u00f3n presidencial de inspecci\u00f3n, vigilancia y control fuera atribuida a un particular, entonces la competencia presidencial quedar\u00eda vaciada de contenido, puesto que las actividades de los particulares estar\u00edan sometidas al control, inspecci\u00f3n y vigilancia de otro particular, cuando la Carta atribuy\u00f3 esas funciones a la m\u00e1xima autoridad administrativa. Esto significa entonces que esas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control son estatales, y no pueden ser delegadas en un particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones que regulan la figura del defensor del cliente \u00a0<\/p>\n
9.- Los intervinientes y la Vista Fiscal argumentan que no existe ninguna delegaci\u00f3n ni desconcentraci\u00f3n indebida de las funciones de vigilancia y control sobre la entidades financieras en un particular, por la sencilla raz\u00f3n de que las labores del defensor del cliente y de la superintendencia son distintas; as\u00ed, mientras el defensor, al tramitar una queja, \u00fanicamente media en el conflicto, la Superintendencia Bancaria tiene otro prop\u00f3sito, como es establecer eventualmente responsabilidades. Un examen atento de los ordinales 4.2, 4.3 y 4.4. del art\u00edculo 98 del EOSF, que contienen la regulaci\u00f3n de la figura del defensor del cliente, muestra que le asiste raz\u00f3n a estas intervenciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- Las disposiciones que configuran la instituci\u00f3n del defensor del cliente de las EVSB dejan en claro que el defensor es en todos sus cometidos y funciones un particular, y aunque la ley lo define como un ente independiente de los organismos de administraci\u00f3n de las entidades vigiladas, es nombrado y financiado por ellas. As\u00ed lo dice claramente el inciso final del numeral 4.2, que establece que corresponde \u201ca la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designaci\u00f3n del defensor del cliente. En la misma sesi\u00f3n en que sea designado deber\u00e1 incluirse la informaci\u00f3n relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y t\u00e9cnicos destinados al desempe\u00f1o de las funciones a \u00e9l asignadas\u201d. Igualmente, la facultad esencial del defensor del cliente (resolver quejas individuales) es, para todos los efectos, distinta a la de inspecci\u00f3n y vigilancia, pues no tiene la competencia expresa para imponer sanciones ni para declarar responsabilidad administrativa. Por el contrario, su funci\u00f3n se restringe a la de ser el vocero de los usuarios ante las entidades vigiladas y a la de conocer y resolver las quejas relacionadas con la prestaci\u00f3n de los servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto indica que el defensor del cliente es una instancia mediadora al interior de las entidades financieras, que busca promover la soluci\u00f3n \u00e1gil de las quejas presentadas por los usuarios ante la entidad, servir de instancia de autocomposici\u00f3n de conflictos y procurar que ciertos asuntos sean tratados por la entidad y el cliente, aunque ello no elimine la competencia de la Superintendencia Bancaria. En este orden de ideas, el dise\u00f1o legislativo de la figura del defensor del cliente no suscita particulares problemas constitucionales. Con todo, para la Corte es necesario desarrollar consideraciones especiales sobre la naturaleza del defensor del cliente, teniendo en cuenta los asuntos planteados en la demanda: en primer lugar, el alcance de la competencia del defensor; en segundo lugar, la no atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas o administrativas y, en tercer lugar, la no vinculatoriedad de las decisiones del defensor para la entidad vigilada. \u00a0<\/p>\n
Alcance de la figura del defensor del cliente \u00a0<\/p>\n
11.- Teniendo en cuenta las normas que regulan lo concerniente al defensor del cliente, la Corte reitera lo siguiente: i) no es posible trasladar las funciones administrativas de control y vigilancia de las entidades financieras propias del Presidente de la Rep\u00fablica, en un particular; ii) \u00a0tampoco es viable jur\u00eddicamente reconocer que el defensor del cliente, como un ente particular, tiene facultades imperativas sobre las entidades vigiladas por la Superbancaria; finalmente, iii) tampoco es admisible, desde el punto de vista constitucional, aceptar que la competencia para resolver quejas sea una competencia paralela o una prolongaci\u00f3n de las funciones de la Superbancaria. Ello es consecuencia necesaria del car\u00e1cter que la ley le ha dado a la figura del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Una lectura de las normas referidas a esta materia demuestra lo afirmado. \u00a0<\/p>\n
12.- En primer lugar, el defensor del cliente, no desempe\u00f1a ni puede desempe\u00f1ar funciones administrativas. En este sentido, tanto la atribuci\u00f3n de competencias como el ejercicio de las mismas, debe entenderse en el marco de la naturaleza propia del defensor del cliente; esto es, como labores caracter\u00edsticas de un ente de car\u00e1cter particular el cual no cumple ninguna funci\u00f3n p\u00fablica y que por tanto, no adelanta funciones de control o de vigilancia de las entidades privadas o p\u00fablicas en las que desarrolla su gesti\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n se sigue de las disposiciones de la ley, en tanto ella define el origen, financiaci\u00f3n y funciones del defensor del cliente. As\u00ed, el art\u00edculo 24 de la ley demandada establece que el defensor del cliente es un vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva instituci\u00f3n, que act\u00faa con independencia frente a los organismos de administraci\u00f3n de las entidades vigiladas por la Superintendencia y que es designado por la asamblea general de socios o de asociados de cada instituci\u00f3n vigilada. Anota este mismo art\u00edculo que sus funciones son claras y taxativas, pues establece que \u201cno podr\u00e1 desempe\u00f1ar […] funci\u00f3n distinta a la aqu\u00ed prevista\u201d. Incluso, la ley establece sanciones para el defensor del cliente, pues determina que \u00e9ste podr\u00e1 ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias, lo cual obviamente incluye tanto insuficiencias, como excesos en su actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed se concluye que el prop\u00f3sito del legislador es que dicho defensor sea un particular elegido, nombrado y financiado por las mismas entidades vigiladas. Luego, no es posible admitir que a partir de una dudosa interpretaci\u00f3n extensiva de sus competencias, se pueda calificar como un particular con funciones p\u00fablicas, como un particular que desarrolla funciones t\u00edpicamente administrativas o como un particular que desarrolla una competencia paralela a la de la Superintendencia Bancaria, como entidad encargada de llevar a cabo las labores de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
13.- En segundo lugar, la competencia del defensor del cliente, como la propia ley lo determina, se restringe a dos facultades: “ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva instituci\u00f3n, as\u00ed como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios”6.\u00a0 Lo que implica esta norma es que el ejercicio de sus funciones debe mantenerse dentro de la finalidad que inspira la figura, es decir, la de servir de puente institucional entre los usuarios de los servicios de las entidades vigiladas y los representantes de las mismas. En este sentido, su competencia de vocer\u00eda y de tr\u00e1mite de quejas se restringe a las situaciones exclusivamente relacionadas con la prestaci\u00f3n de los servicios de cada entidad, lo que a su vez implica que el defensor del cliente no pueda abrogarse o no le puedan ser conferidas funciones relacionadas con el control de la gesti\u00f3n interna de la entidad o de control disciplinario personal o institucional de la entidad vigilada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, es claro que el defensor del cliente tiene una carga de diligencia en cuanto al examen de la queja. As\u00ed, antes de dar tr\u00e1mite a cualquier queja que sea presentada por un usuario, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio (\u00e1mbito propio del defensor), deber\u00e1 examinar la seriedad de la misma antes de emprender cualquier diligencia, pues ello genera no s\u00f3lo eficacia en su labor, sino que lo habilita en cuanto a la competencia que le corresponde. Esta carga de diligencia surge, porque el \u00a0defensor del cliente no debe ocuparse de asuntos que no constituyan una queja real dentro de un marco m\u00ednimo de razonabilidad o que no se encuadran dentro de su estricto marco de funciones. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.- En tercer lugar, es insostenible la interpretaci\u00f3n que pretende que el defensor est\u00e1 facultado para dictar \u00f3rdenes a las entidades vigiladas. Para la Corte, de las disposiciones ahora demandadas no puede seguirse que el defensor tenga facultades imperativas o coercitivas, ni muchos menos que pueda decretar responsabilidad ante el eventual incumplimiento de las obligaciones de la entidad frente al defensor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La resoluci\u00f3n de las quejas de que se ocupa el defensor del cliente se encuentra en el marco de las funciones de mediaci\u00f3n, tal como qued\u00f3 plasmado en la norma. De esta manera, seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de las disposiciones legales objeto de control, el pronunciamiento del defensor del cliente no resulta obligatorio o vinculante para la entidad vigilada y mucho menos para la Superintendencia. En efecto, la funci\u00f3n de defensa de los intereses de los usuarios se concreta en la de servir de mediador entre usuarios y entidades. En este sentido, la creaci\u00f3n de la figura del defensor del cliente constituye desarrollo de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, en tanto abre nuevas oportunidades institucionales para la b\u00fasqueda, proposici\u00f3n y obtenci\u00f3n de soluci\u00f3n a los conflictos que se presenten con ocasi\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios por parte de las entidades vigiladas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se dijo, la actuaci\u00f3n del defensor no es vinculante para las entidades vigiladas y mucho menos perentoria para las entidades administrativas del Estado que desarrollan, estas s\u00ed, funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. Por tanto, las decisiones del defensor del cliente \u00fanicamente son elementos de juicio para las entidades y para la Superintendencia, raz\u00f3n por la cual esta \u00faltima no podr\u00e1 suprimir las etapas propias de cada una de las actuaciones administrativas que deben desplegarse frente a una queja.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.- N\u00f3tese que los alcances de la figura del Defensor del Cliente son evidentes desde la discusi\u00f3n legislativa. As\u00ed, seg\u00fan obra en las Gacetas 171 y 464 de 2002, la intenci\u00f3n del legislador al introducir la figura fue formalizarla a trav\u00e9s del reconocimiento legal, para que fuese una instancia de mediaci\u00f3n efectiva e independiente de soluci\u00f3n de las quejas presentadas por clientes y usuarios de las mismas. Todo ello en concordancia con la debida prestaci\u00f3n del servicio y la protecci\u00f3n al consumidor. En la Gaceta 464 se establece entonces que el pronunciamiento del defensor del cliente es condici\u00f3n de procedibilidad para el conocimiento de quejas de entidades vigiladas por parte de la Superintendencia Bancaria. Posteriormente, como consta en la Gaceta 569 de 2002, se agrega que cuando el pronunciamiento que emita el defensor sea \u00edntegramente favorable a las pretensiones del cliente o usuario de la instituci\u00f3n vigilada, tendr\u00e1 car\u00e1cter vinculante y har\u00e1 tr\u00e1nsito a cosa juzgada. Sin embargo, posteriormente, esta \u00faltima previsi\u00f3n desaparece, lo cual muestra que el Congreso no tuvo la intenci\u00f3n de atribuir fuerza coercitiva a las soluciones propuestas por el defensor del cliente a los conflictos suscitados por la prestaci\u00f3n del servicio. En efecto, si hubiera sido la intenci\u00f3n del legislador determinar que el defensor del cliente decidiera definitivamente, as\u00ed habr\u00eda quedado en el texto final de la ley, pero diversas razones lo llevaron a suprimir tal norma y dejar el texto que ahora conocemos, que obviamente desech\u00f3 tal posibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La actuaci\u00f3n del defensor del cliente, no implica que la Superintendencia pueda pretermitir etapas administrativas o abreviar las actuaciones ordenadas por la ley dentro de los procedimientos adelantados frente a una queja, pues ello ser\u00eda violatorio del debido proceso. En efecto, los pronunciamientos del defensor del cliente no constituyen \u00f3rdenes ni criterios decisorios para la Superintendencia; adem\u00e1s, cualquier alteraci\u00f3n del procedimiento estar\u00eda en contra del principio de legalidad que determina la actuaci\u00f3n de la Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
16. Vale la pena reiterar que las funciones de la Superintendencia no dependen de la actuaci\u00f3n del cliente o de la comparecencia o no del usuario ante el defensor de cada entidad. No importa entonces que el usuario acuda al defensor o a la Superintendencia, de igual manera la Superintendencia est\u00e1 obligada a tramitar la queja del usuario con el mismo rigor y las mismas etapas procesales, y est\u00e1 dentro de sus potestades considerar las sugerencias del defensor del cliente como a bien tenga. Obviamente, ello implica que la Superintendencia no puede eludir su competencia, enviando las quejas que recibe al defensor de cada entidad vigilada, pues evidentemente se trata del cumplimiento de funciones y finalidades distintas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la Superintendencia subordina su competencia a una actuaci\u00f3n previa del defensor del cliente, estar\u00eda violando la Constituci\u00f3n y la ley. No obstante, la Superintendencia puede enviar una queja al defensor del cliente para que \u00e9ste se pronuncie, cuando considere que el asunto planteado no est\u00e1 dentro de su \u00e1mbito de competencia por no tener trascendencia administrativa alguna. Es decir, cuando opine que se trata de un asunto que perfectamente puede ser resuelto por la entidad vigilada con la mediaci\u00f3n del defensor del cliente. Caso en el cual, el tema no debe volver a la Superintendencia por tratarse de asuntos eminentemente internos. \u00a0<\/p>\n
17. De otro lado, como se dijo, es obvio que el Defensor del Cliente s\u00f3lo puede actuar sobre aspectos que guarden relaci\u00f3n directa con la prestaci\u00f3n del servicio en la entidad. Por ello le est\u00e1 vedado invadir el campo de acci\u00f3n de la Superintendencia, y de los diferentes \u00f3rganos de control o de la justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el deber de las entidades de otorgar la informaci\u00f3n necesaria para que el defensor se pronuncie sobre las quejas, debe aclarar la Corte que estos datos deben estar \u00edntimamente ligados con el ejercicio de sus competencias. Es decir, asuntos estrictamente relacionados con quejas relativas a la prestaci\u00f3n del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Como conclusi\u00f3n obligada de lo establecido previamente, el Defensor del Cliente no puede ser visto como coadministrador ni como coejecutor del gasto en las entidades vigiladas. Si el defensor debe limitar su actuaci\u00f3n a las facultades que le ha otorgado la ley, mal podr\u00eda interferir en el curso normal de una entidad vigilada a trav\u00e9s de determinaciones de car\u00e1cter administrativo o presupuestal que no son de su competencia. El defensor no puede entonces establecer directrices en ese aspecto pues estar\u00eda invadiendo un campo que le est\u00e1 vedado. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el defensor del cliente debe actuar con la razonabilidad pertinente para cada caso. Trat\u00e1ndose de entidades oficiales intervenidas, es obvio que todo lo que ocurra en ellas se mueve dentro de un marco sujeto a la legalidad, delimitado por procedimientos y t\u00e9rminos espec\u00edficos y por tanto las solicitudes y actuaciones del defensor deber\u00e1n acoplarse a esta situaci\u00f3n. As\u00ed, el defensor no puede desconocer los t\u00e9rminos y procedimientos establecidos por la ley para la administraci\u00f3n, pues tales mandatos son perentorios y la buena marcha de la entidad o sus pol\u00edticas no pueden verse modificadas por el defensor, ya que no se trata de un coadministrador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) Por lo anterior, sus funciones est\u00e1n restringidas a la vocer\u00eda de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resoluci\u00f3n de quejas en inter\u00e9s particular a trav\u00e9s de la mediaci\u00f3n entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, o de control de gesti\u00f3n interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias. \u00a0<\/p>\n
iii) De otro lado, la expresi\u00f3n \u201cresolver las quejas\u201d se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestaci\u00f3n del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no est\u00e9n sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, est\u00e1n en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv) Como consecuencia l\u00f3gica de esto, por tratarse de funciones, \u00e1mbitos de acci\u00f3n y competencias diferentes, la actuaci\u00f3n del defensor del cliente no autoriza a la Superintendencia a pretermitir las etapas propias del procedimiento administrativo ante la presentaci\u00f3n de una queja. As\u00ed, el principio de legalidad que rige las actuaciones de la administraci\u00f3n no sufre mengua o transformaci\u00f3n alguna por la creaci\u00f3n del defensor del cliente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
v) Obviamente su \u00e1mbito de actuaci\u00f3n se limita a los aspectos relacionados con la prestaci\u00f3n del servicio en las entidades vigiladas, sin que pueda invadir \u00f3rbitas que corresponden a la Superintendencia, a los entes de control o a la justicia. Por tal raz\u00f3n las informaciones que solicite el defensor del cliente s\u00f3lo pueden estar relacionadas con el ejercicio estricto de su \u00e1mbito de actuaci\u00f3n, es decir, referidas a quejas por la prestaci\u00f3n del servicio y no a otros asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
vi) Finalmente, para la Corte es claro que el defensor del cliente no es coadministrador de la entidad ni coejecutor del gasto. Tampoco cuenta con facultades de nominaci\u00f3n, nombramiento o contrataci\u00f3n. En consecuencia, el defensor del cliente no puede reemplazar a la entidad vigilada, en la toma de decisiones que son del exclusivo \u00e1mbito de competencia de \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
20.- Conforme a todo lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la constitucionalidad de los apartes acusados del numeral 4.2. y 4.4. del art\u00edculo 98 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, tal y como fueron modificados por el art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad del requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 4.3 del art\u00edculo 24 de la ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.- El aparte demandado establece que antes de someter una queja individual relacionada con la prestaci\u00f3n del servicio por parte de EVSB, el usuario deber\u00e1 presentar su reclamaci\u00f3n al defensor del cliente. Para el demandante, tal exigencia vulnera el derecho de petici\u00f3n al establecer un requisito de procedibilidad. Para los intervinientes, el mecanismo del defensor del cliente y su obligatoriedad como tr\u00e1mite previo a la interposici\u00f3n de quejas ante la Superintendencia cumple con la exigencia de celeridad para ambas partes de la relaci\u00f3n contractual, por tanto la figura se ajusta a la Carta. Id\u00e9ntico criterio sostiene el despacho del Procurador, pues \u00a0considera que no se restringe el derecho de petici\u00f3n, toda vez que las funciones del defensor del cliente protegen los derechos de los usuarios de las EVSB, contribuyen a descongestionar la administraci\u00f3n de justicia y constituyen un gran apoyo para lograr los objetivos de eficiencia y prontitud. En cuanto al requisito de procedibilidad, encuentra la Vista Fiscal, que este mecanismo no restringe el ejercicio del derecho de petici\u00f3n sino que lo hace m\u00e1s expedito, dada la celeridad del defensor del cliente para resolver las quejas de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo planteado previamente, corresponde a esta Corte determinar si el establecimiento de este requisito de procedibilidad, consistente en presentar las quejas al defensor del cliente antes de acudir a la Superintendencia Bancaria, vulnera alg\u00fan derecho constitucional por tratarse de una medida desproporcionada. Para estudiar el asunto la Corte precisar\u00e1 inicialmente el enlace entre este requisito de procedibilidad con toda la argumentaci\u00f3n desplegada hasta el momento acerca de la naturaleza y funciones del defensor del cliente, para luego analizar la proporcionalidad de la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.- De acuerdo con lo expuesto en los puntos anteriores, es claro que el defensor del cliente no cumple funciones administrativas ni es una prolongaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria. Admitido esto, no encuentra la Corte raz\u00f3n alguna para aceptar que la actuaci\u00f3n del defensor del cliente subordine la competencia que le corresponde a la Superintendencia y en la pr\u00e1ctica paralice su desempe\u00f1o frente a las quejas ciudadanas. Ello no s\u00f3lo ser\u00eda inaceptable desde el punto de vista del funcionamiento de la administraci\u00f3n, sino que adem\u00e1s restringir\u00eda los derechos ciudadanos, tal como afirma el demandante. As\u00ed, un usuario no podr\u00eda acudir a la Superintendencia Bancaria sin haber agotado la instancia del defensor del cliente de la entidad. Esto constituye un obst\u00e1culo que la legislaci\u00f3n impone a los ciudadanos para que puedan presentar este tipo de peticiones y adem\u00e1s para que puedan acceder a las funciones administrativas o de impartir justicia que le corresponde ejercer a la Superintendencia frente a las entidades vigiladas. Por tanto, la Superintendencia no podr\u00eda asumir el conocimiento de una queja hasta que el ciudadano no acuda al defensor del cliente y, a su vez, el ciudadano no podr\u00eda acudir a las Superintendencia para manifestar su reclamo sin haber comparecido ante el defensor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello no s\u00f3lo es un obst\u00e1culo para la Superintendencia sino que tambi\u00e9n es un l\u00edmite para que los ciudadanos accedan a la administraci\u00f3n. As\u00ed, este requisito no s\u00f3lo afecta los derechos de cada ciudadano en particular, sino que es lesivo del inter\u00e9s general (art. 1 y 2 C.P.), pues este tipo de funciones evidentemente repercuten en la eficiencia de las entidades vigiladas y la calidad de los servicios prestados por las mismas. Esto claramente afecta el derecho de petici\u00f3n. Teniendo en cuenta que la Constituci\u00f3n garantiza el derecho de todo ciudadano a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inter\u00e9s particular o general (art. 23) mal podr\u00eda la ley establecer limitaciones excesivas a este derecho. Con todo, no se trata de un derecho absoluto7, pues su ejercicio debe contribuir a la prevalencia de inter\u00e9s general y adem\u00e1s exige una carga \u00e9tica de todo ciudadano al imponer el respeto a los derechos ajenos y la prohibici\u00f3n en el abuso de los propios (art. 95 num. 1 y 5 Constitucional). En este punto, cuando el ejercicio de este derecho involucra una solicitud irrazonable que involucra recursos p\u00fablicos, la Corte8 ha definido que el derecho a acciones estatales de ese tipo se debe configurar dentro de unas condiciones materiales definidas previamente por el legislador, ya que la actividad estatal se sustenta en los principios de eficiencia, moralidad, econom\u00eda, celeridad y equidad. (art. 209 C.P.). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el derecho de petici\u00f3n no es absoluto, pues est\u00e1 sujeto a la razonabilidad de las peticiones, a los l\u00edmites propios de los deberes ciudadanos, a la prohibici\u00f3n de abuso del derecho, y a la reserva de ciertos datos. Los anteriores rasgos delimitan el ejercicio del derecho de petici\u00f3n, pues se trata del cuidado, preservaci\u00f3n y buena administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, as\u00ed como del resultado obvio de los deberes ciudadanos y la protecci\u00f3n de otros valores constitucionales tales como la seguridad nacional. Pero como lo ha anotado esta Corte9, el derecho de petici\u00f3n no tiene dentro de su naturaleza la caracter\u00edstica de ser subsidiario. Este implica que el ciudadano debe poder confiar en la posibilidad cierta y concreta de que cuando acude a los organismos y servidores p\u00fablicos en el campo de sus correspondientes competencias, en demanda de su actividad para que lo protejan de los abusos o excesos de las organizaciones particulares sujetas a la intervenci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control estatales, se produzca efectivamente la actuaci\u00f3n oficial que de la autoridad se espera10. \u00a0<\/p>\n
23.- En este caso, encuentra la Corte que el requisito de procedibilidad contenido en la expresi\u00f3n \u201cPrevio al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer\u201d desconoce la naturaleza del derecho de petici\u00f3n mediante el cual se interponen las quejas ante la superintendencia bancaria11 y lo coarta de manera desproporcionada. No se trata entonces de un l\u00edmite que pretenda preservar los recursos estatales; s\u00f3lo intenta alejar a la ciudadan\u00eda de la posibilidad de que la entidad competente para conocer de estos hechos, en virtud de la potestad de inspecci\u00f3n y vigilancia que por ley le corresponde, pueda ocuparse de estos asuntos. Convierte entonces el derecho de petici\u00f3n en una figura sometida a una condici\u00f3n gravosa para el ciudadano. As\u00ed, no tiene nada que ver con la protecci\u00f3n de intereses valiosos para el Estado y, por el contrario, puede desestimular el importante aporte de la ciudadan\u00eda en lo que se refiere a la entrega de informaci\u00f3n pertinente para que la Superintendencia Bancaria, en ejercicio de su funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia, pueda conocer hechos relevantes y adoptar las medidas que considere pertinentes dentro del marco jur\u00eddico correspondiente. Esta afectaci\u00f3n desproporcionada de un derecho fundamental, se presenta, entre otras razones, porque el defensor del cliente y la Superintendencia tienen \u00e1mbitos de competencia totalmente diversos y separados, tal como qued\u00f3 explicado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.- En resumen, la Constituci\u00f3n establece el derecho de todas las personas no s\u00f3lo a presentar peticiones a las autoridades y obtener una pronta respuesta sino que adem\u00e1s faculta a los particulares a acceder a la administraci\u00f3n de justicia y a los organismos de vigilancia y control para que estos resuelvan, dentro de l\u00edmites razonables, sus reclamos y solicitudes (CP arts 23, 209 y 229). Ahora bien, no s\u00f3lo la Superintendencia Bancaria ejerce, a nombre del Presidente, funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia sobre las personas que realizan la actividad financiera y aseguradora (CP art. 189 ord 24 y art. 325 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero de ahora en adelante EOSF) sino que incluso la ley le ha atribuido a esa entidad ciertas funciones judiciales (Ley 446 de 1998)12. Y, como bien lo se\u00f1ala el actor, dentro del ejercicio de esas funciones de control y vigilancia, el art\u00edculo 326 del EOSF le atribuye a esa superintendencia, en desarrollo de las funciones de control y vigilancia, la facultad de \u201cdar tr\u00e1mite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un inter\u00e9s jur\u00eddico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dar\u00e1 traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar.\u201d \u00a0Para cumplir esa atribuci\u00f3n, la Superintendencia Bancaria cuenta con una dependencia espec\u00edfica, la \u201cSubdirecci\u00f3n de Resoluci\u00f3n de Conflictos, Quejas y de Atenci\u00f3n al Usuario\u201d, la cual debe \u201cdar tr\u00e1mite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas por parte de quienes acrediten un inter\u00e9s jur\u00eddico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes\u201d (Art 320-c del EOSF). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existe entonces toda una normatividad e infraestructura dirigidas al cumplimiento de la funci\u00f3n de la Superintendencia. Raz\u00f3n que muestra la importancia del asunto y la imposibilidad de limitar los derechos ciudadanos pues se trata de una medida desproporcionada. No resultan pues aplicables los argumentos dados en la sentencia C-1195 de 2001, en la cual la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad para acceder a algunas jurisdicciones. En aquella ocasi\u00f3n la Corte consider\u00f3 que no deb\u00eda aplicar un juicio estricto de razonabilidad debido a que la Constituci\u00f3n otorga la posibilidad de atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas y determinar la forma en que los particulares administrar\u00e1n justicia en la condici\u00f3n de \u00e1rbitros y conciliadores (art\u00edculo 116). A diferencia de ese caso, en esta ocasi\u00f3n la Constituci\u00f3n proh\u00edbe expresamente que las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del presidente sean atribuidas a particulares. Como ya qued\u00f3 claro que el defensor del cliente no es una prolongaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria, ni cumple funciones administrativas, no hay motivo alguno para que los ciudadanos deban comparecer, pues no existe nexo entre la funci\u00f3n que el defensor desempe\u00f1a como mediador en algunos conflictos, y la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que le corresponde a la Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.- As\u00ed, no existe raz\u00f3n l\u00f3gica para que este requisito se mantenga, pues las finalidades que perseguir\u00eda al descongestionar la Superintendencia y promover la resoluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos derivados de quejas por el servicio de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, no son suficientes para limitar el ejercicio del derecho de petici\u00f3n de los particulares ante dicha superintendencia. De otro lado, la Superintendencia no podr\u00e1 ver reducido su trabajo por la acci\u00f3n del defensor del cliente, ya que la resoluci\u00f3n de las quejas que \u00e9ste conoce no implica que la entidad de vigilancia no deba actuar como la autoridad llamada a hacerlo por ministerio de la Constituci\u00f3n y la ley. Este requisito no s\u00f3lo afecta el derecho ciudadano petici\u00f3n, al interponer un obst\u00e1culo entre la autoridad -que es la \u00fanica a quien la Constituci\u00f3n permite ocuparse de estos asuntos- y la ciudadan\u00eda, sino que los fines que persigue, que en principio parecen leg\u00edtimos -promover la amigable composici\u00f3n de los conflictos y descongestionar a la Superintendencia de algunas quejas- no se ver\u00edan cumplidos a trav\u00e9s de este mecanismo debido a la naturaleza de la figura del defensor del cliente, que fue explicada previamente. Por tanto el medio no es adecuado para lograr estos fines, debido a que a trav\u00e9s de una instancia privada, a la cual la Constituci\u00f3n le proh\u00edbe ocuparse de asuntos propios de la inspecci\u00f3n y vigilancia, no es posible generar descongesti\u00f3n debido a que no existe relaci\u00f3n ni injerencia alguna entre la figura del defensor del cliente y la Superintendencia Bancaria. Por tanto el medio no es el adecuado y por supuesto no conduce a los resultados esperados. Por las razones anteriores, la Corte declarar\u00e1 inexequible el aparte que establece que \u201cPrevio al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer,\u201d. As\u00ed se mantiene la norma seg\u00fan la cual el cliente o usuario puede presentar su reclamaci\u00f3n al defensor, pero no subsiste el requisito de procedibilidad que esta Corte ha encontrado inexequible. As\u00ed, el ciudadano puede acudir paralelamente a las dos instancias u optar por comparecer inicialmente ante el defensor del cliente. Esto asegura que las quejas individuales lleguen a la Superintendencia sin obst\u00e1culo alguno. Tal previsi\u00f3n es similar a lo establecido por la norma para las quejas en inter\u00e9s general colectivo, pues la presentaci\u00f3n de la queja ante el defensor del cliente \u201cse entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en inter\u00e9s general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta forma se asegura la posibilidad ciudadana de acudir a la autoridad competente y se promueve la labor del defensor del cliente como ente que sugiere soluciones frente a las quejas de los usuarios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas \u201cas\u00ed como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d y \u201co por no proveer la informaci\u00f3n que necesite en ejercicio de sus funciones\u201d contenidas, respectivamente, en los ordinales 4.2. y 4.4 del art\u00edculo 98 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. \u00a0Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del ordinal 4.3. del art\u00edculo 98 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003, salvo la expresi\u00f3n \u201cPrevio al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer,\u201d que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000. Sobre la delegaci\u00f3n, ver tambi\u00e9n, entre otras, las sentencias C-272 de 1998, C-496 de 1998, C-566 de 2000, C-921 de 2001 y C-372 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-921 de 2001, MP Jaime Araujo Renter\u00eda. Fundamento 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-233 de 1997, C-496 de 1998, C-561 de 1999 y C-199 de 2001.. \u00a0<\/p>\n
3 Ver sentencia C-866 de 1999, Fundamentos 7.1. y ss. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-866 de 1999, Fundamentos 7.5. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-866 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Ver art\u00edculo 24 numeral 4.2. Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
7 Ver la sentencia C-099 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0Ver las sentencias C-621 de 1997, T- 522 de 1.994, T-424 de 1.998, C-555 de 1.993 y C-023 de 1.998 \u00a0<\/p>\n
10 Ver la sentencia T-074 de 2001, este caso se refer\u00eda expresamente a la Superintendencia Bancaria. \u00a0<\/p>\n
11 Seg\u00fan datos otorgados por la Superintendencia Bancaria, en el a\u00f1o 2002 esta entidad recibi\u00f3 26260 quejas o reclamaciones, lo que permite ver que se trata de un derecho muy utilizado por la ciudadan\u00eda, ver fls. 64 y ss del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Sobre la posibilidad de desconcentrar esas funciones en las superintendencias, ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, C-233 de 1997 y C-496 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1150\/03 \u00a0 FUNCION ADMINISTRATIVA-Delegaci\u00f3n y desconcentraci\u00f3n\/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones \u00a0 PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia en otros entes estatales \u00a0 DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares \u00a0 La Carta prev\u00e9 formas de descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n pues los particulares pueden, dentro de ciertas condiciones, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9216","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9216","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9216"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9216\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9216"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9216"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9216"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}