\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1152\/03 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Facultad regulatoria \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Confrontaci\u00f3n de diferentes corrientes de pensamiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad del legislador en cada f\u00f3rmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representaci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Requisitos\/PROYECTO DE LEY-Proceso de formaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone, entonces, que un proyecto s\u00f3lo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia, fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto, y surti\u00f3 los tr\u00e1mites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporaci\u00f3n, y iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. Adem\u00e1s, deben respetarse los respectivos qu\u00f3rums y mayor\u00edas, y los plazos entre los distintos debates. \u00a0<\/p>\n
LEY-Finalidad de los requisitos de aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY-Alcance de los requisitos de aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY-Principio de instrumentalidad de las formas\/LEY-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN LA LEY-Consecuencias derivadas del proceso de formaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Finalidad de los debates \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta al tema espec\u00edfico a los debates que debe surtir un proyecto de ley \u00e9stos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tengan la oportunidad real de incidir en la adopci\u00f3n final de la ley. Tambi\u00e9n por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del tr\u00e1mite, reconocida por el segundo inciso del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, es propia de los reg\u00edmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Modificaciones \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto ha se\u00f1alado la Corte “lo que debe ser objeto de an\u00e1lisis de constitucionalidad dentro de un Estado democr\u00e1tico de derecho, es la verificaci\u00f3n del cumplimiento de todas las garant\u00edas constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qu\u00e9 grupo est\u00e9 siendo perjudicado con su pretermisi\u00f3n, y en ese sentido, dicha funci\u00f3n est\u00e1 encaminada a permitir que tanto minor\u00edas como mayor\u00edas tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideraci\u00f3n y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Publicidad como garant\u00eda institucional \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance\/DEBATE PARLAMENTARIO-Definici\u00f3n\/DEBATE PARLAMENTARIO-Objeto sobre el cual recae \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Se gu\u00eda por los principios de consecutividad e identidad \u00a0<\/p>\n
COMISION PERMANENTE DE CAMARAS-Deber de rendir informe a la Comisi\u00f3n respectiva\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Modificaciones durante el segundo debate\/PROYECTO DE LEY-Exigibilidad de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE PROYECTO DE LEY-Facultad de conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Facultad de introducir modificaciones y adiciones\/PROYECTO DE LEY-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
Es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad de materia, de forma tal que esos asuntos est\u00e9n estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyecto de ley \u00a0<\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica contempla la posibilidad que frente a discrepancias surgidas en las c\u00e1maras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra c\u00e1mara, las cuales preparar\u00e1n el texto final que ser\u00e1 puesto a consideraci\u00f3n de las plenarias. \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Discrepancias no infringen la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En los eventos en que surgen discrepancias entre las plenarias de las C\u00e1maras tampoco se infringe el art\u00edculo 165 Superior que exige la aprobaci\u00f3n del proyecto de Ley en primer debate en la Comisi\u00f3n correspondiente de cada C\u00e1mara, como en la plenaria de las mismas, “por cuanto la comisi\u00f3n accidental conjunta a que alude el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Nacional, viene a reemplazar a la Comisi\u00f3n permanente constitucional en la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la norma nueva que reemplazar\u00e1 aquella sobre la cual se present\u00f3 discrepancia en las C\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias deben ser objeto de conciliaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Hip\u00f3tesis acerca del momento en que pueden surgir las diferencias \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-Mecanismo excepcional instituido por el Constituyente con el fin de zanjar las diferencias presentadas \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Competencia restrictiva\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo que es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales, las cuales deben observar las siguientes restricciones: a. Que s\u00f3lo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las C\u00e1maras respecto de un proyecto, en los t\u00e9rminos del inciso final del art\u00edculo 186 de la Ley Org\u00e1nica por medio de la cual se expidi\u00f3 el reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las C\u00e1maras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las C\u00e1maras aprueba un art\u00edculo y \u00e9ste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas c\u00e1maras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica o viceversa. b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisi\u00f3n accidental se someta a la consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por las plenarias de C\u00e1mara y Senado. c. Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las C\u00e1maras. Sobre este \u00faltimo particular ya ha precisado la Corte que “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n, puesto que ello puede responder a una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n producida en los t\u00e9rminos de las normas superiores citadas. Es necesario, adem\u00e1s, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo all\u00ed decidido.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad \u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas habr\u00e1n de declararse inexequibles, no por el reproche formulado por el actor, sino porque en la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 el Congreso viol\u00f3 el principio de consecutividad, en el primer caso al no votar el art\u00edculo original conforme estaba incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo, por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones econ\u00f3micas respecto de la iniciativa sometida a su consideraci\u00f3n e incumplir de esa manera la funci\u00f3n que le fue asignada por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4606 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subraya lo acusado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 788 DE 20021 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
CAPITULO VII \u00a0<\/p>\n
Otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 113. Tarifa especial para la cerveza. Modif\u00edcase el art\u00edculo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producci\u00f3n nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentaci\u00f3n es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entender\u00e1 incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto se\u00f1ala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deber\u00e1 ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los t\u00e9rminos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa. \u00a0<\/p>\n
Las cervezas importadas tendr\u00e1n el mismo tratamiento que las de producci\u00f3n nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se except\u00faa el Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 114. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Modif\u00edcase el art\u00edculo 115 del Estatuto Tributario el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 115. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el a\u00f1o o per\u00edodo gravable siempre y cuando tengan relaci\u00f3n de causalidad con la renta del contribuyente. La deducci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo en ning\u00fan caso podr\u00e1 tratarse simult\u00e1neamente como costo y gasto de la respectiva empresa. \u00a0<\/p>\n
\u201cd) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulaci\u00f3n, venta u operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar con excepci\u00f3n de las loter\u00edas. \u00a0<\/p>\n
El impuesto se causa en el momento de realizaci\u00f3n de la apuesta, expedici\u00f3n del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego. \u00a0<\/p>\n
La base gravable estar\u00e1 constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable m\u00ednima est\u00e1 constituida por el valor correspondiente a un salario m\u00ednimo diario legal vigente. \u00a0<\/p>\n
La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento. \u00a0<\/p>\n
Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deber\u00e1 expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta. \u00a0<\/p>\n
El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectar\u00e1 con impuestos descontables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 116. Adici\u00f3nese el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 470. Bienes y servicios gravados a la tarifa del 2%. A partir del 1\u00b0 de enero de 2005, los bienes y servicios de que tratan los art\u00edculos 424; 424-2; 424-5 numeral 4; 424-6; 425; 427; 428-1; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, quedar\u00e1n gravados a la tarifa del dos por ciento (2%). \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las ventas por los bienes y servicios a que se refieren los art\u00edculos 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, podr\u00e1n tratar como descuento la totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los art\u00edculos 617 y 771-2.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Sostiene el demandante que el tr\u00e1mite legislativo de los preceptos acusados desconoci\u00f3 los art\u00edculos 157 y 161 de la Carta Pol\u00edtica, dado que en plenaria del Senado de la Rep\u00fablica no hubo debate respecto de los art\u00edculos en cuesti\u00f3n y tampoco se surti\u00f3 dicho tr\u00e1mite con motivo de la aprobaci\u00f3n del acta de conciliaci\u00f3n en la que se acogi\u00f3 \u00edntegramente la propuesta debatida y discutida en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, a pesar de lo establecido en el art\u00edculo 161 de la Carta las normas acusadas resultaron aprobadas por la comisi\u00f3n accidental integrada por el Senado de la Rep\u00fablica, conforme se indica en el texto del acta que se\u00f1ala: “los art\u00edculos nuevos incluidos por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes que se acogen por esta Comisi\u00f3n\u201d. (Subraya el actor) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, resalta que dentro del expediente legislativo obra una constancia de fecha 20 de diciembre de 2002, suscrita por los Senadores Carlos Garc\u00eda Orjuela, Vicente Blel, Javier C\u00e1ceres, Gabriel Zapata y Camilo S\u00e1nchez en la cual manifiestan que los art\u00edculos nuevos aprobados por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, relativos entre otras materias a: i) El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005; ii) Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales; y iii) Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a los juegos de suerte y azar, “no alcanzaron a ser analizados en la PLENARIA del Honorable Senado de la Rep\u00fablica de Colombia.”2 \u00a0<\/p>\n
En este sentido considera que si el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exige que el debate tenga lugar en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en las plenarias de las corporaciones, “mal puede pretenderse que la omisi\u00f3n del mismo pueda ser subsanada a trav\u00e9s del trabajo que desarrolle la Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n y de la acogida de la norma por sus integrantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente el demandante hace un recuento sobre el tr\u00e1mite legislativo que se le dio a los mencionados art\u00edculos y transcribe apartes de las sentencias C-222 de 1997, C-737 y C-760 de 2001, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la importancia de los cuatro (4) debates dentro del proceso de la formaci\u00f3n de una ley, coligiendo que la ausencia de debate de las normas acusadas en la plenaria del Senado y la posterior aprobaci\u00f3n del acta de las comisiones accidentales de C\u00e1mara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, hacen inconstitucionales las disposiciones demandadas, por cuanto el vicio de procedimiento que se present\u00f3 no es subsanable. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar exequible las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
En efecto afirma que teniendo en cuenta el tr\u00e1mite del proyecto de la Ley 788 de 2002 y de los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116, con fundamento en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica, se puede demostrar que el proceso legislativos surtido en el Congreso de la Rep\u00fablica para su expedici\u00f3n fue el establecido en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, respecto de los debates surtidos en las plenarias se\u00f1ala que la C\u00e1mara de Representantes aprob\u00f3 el texto definitivo del proyecto el 19 de diciembre de 2002. Agrega que dicho texto fue publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 19 del lunes 27 de enero de 2003, en el cual se observa que en el tr\u00e1mite de la discusi\u00f3n de la ponencia para segundo debate fueron propuestos, analizados y aprobados los art\u00edculos 110, 111 y 113. \u00a0<\/p>\n
Indica que en el acta 39 de la sesi\u00f3n extraordinaria del jueves 19 de diciembre de 2002 de la C\u00e1mara de Representantes se observa que el Representante ponente Cesar Mej\u00eda Urrea present\u00f3 una proposici\u00f3n aditiva en la cual se incorporan unos art\u00edculos nuevos que son precisamente los acusados, los cuales fueron aprobados por la plenaria de la C\u00e1mara. En la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica se estudio la ponencia la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 615 del 18 de diciembre de 2002. El texto definitivo del proyecto fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en la sesi\u00f3n del 19 de diciembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
Explica que debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y el aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se conform\u00f3 una comisi\u00f3n accidental de mediaci\u00f3n, cuyo informe fue aprobado en las sesiones extraordinarias, en el cual se incluy\u00f3 el proyecto objeto de an\u00e1lisis y concretamente los art\u00edculos 113 a 116 demandados de manera independiente por las plenarias de ambas c\u00e1maras. As\u00ed, en la plenaria del Senado fue presentado, discutido y aprobado en la sesi\u00f3n del 20 de diciembre de 2002 con el qu\u00f3rum constitucional requerido, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 43 de febrero 5 de 2003. En la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se surti\u00f3 el mismo tr\u00e1mite en la sesi\u00f3n del 20 del diciembre de 2002 como se advierte de la lectura de la Gaceta No. 83 del 6 de marzo de 2003. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n establece que las comisiones y las plenarias de las C\u00e1maras pueden hacer cambios a un proyecto de ley, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra c\u00e1mara no obligan a repetir todo el tr\u00e1mite legislativo, ya que una comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobaci\u00f3n de las plenarias. Por esa raz\u00f3n no se requiere que los proyectos de ley tengan el mismo texto durante los cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden introducir cambios, y es a la comisi\u00f3n accidental a quien le corresponde armonizar las diferencias surgidas entre las c\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, concluye que el legislador no contrari\u00f3 lo dispuesto en los art\u00edculos 157, 158 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
En sendos escritos presentados por el Ministro del ramo y por la apoderada especial de esa entidad, se solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Para desvirtuar los cargos expuestos en lo referente a que los art\u00edculos demandados no surtieron el segundo debate en el Senado, ni la discusi\u00f3n en plenaria del mismo, se\u00f1ala el interviniente luego de hacer un recuento del tr\u00e1mite legislativo de las normas que fueron objetadas, que los cargos no gozan de ning\u00fan tipo de asidero de orden constitucional, puesto que los preceptos acusados surtieron todo el tr\u00e1mite legislativo pertinente, tanto en la C\u00e1mara de Representantes, como en segundo debate y plenarias en el Senado de la Rep\u00fablica, tal como consta en las certificaciones expedidas por el secretario de la C\u00e1mara de Representantes y por su hom\u00f3logo en el Senado de la Rep\u00fablica, adem\u00e1s de constar en las respectivas gacetas del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la Corte Constitucional ha elaborado una l\u00ednea jurisprudencial muy clara con respecto a las Comisiones Accidentales de mediaci\u00f3n o conciliaci\u00f3n, a partir de lo cual afirma que su funci\u00f3n consiste, en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas como \u201clas aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas\u201d. \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que para facilitar y lograr su cometido, la ley haya dispuesto que estas comisiones deban estar integradas por quienes participaron en la discusi\u00f3n de los proyectos, sus autores y ponentes, as\u00ed como quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, pues son justamente estos miembros del Congreso quienes tienen un mejor conocimiento de la materia debatida y exactamente de los puntos que son objeto de discrepancia. \u00a0<\/p>\n
En el caso de la Ley 788 y de cualquier otra sometida al tr\u00e1mite de urgencia y sesiones conjuntas, los principios de la identidad relativa y de la consecutividad descritos en la jurisprudencia como pilares del cumplimiento del art\u00edculo 157 de la Carta se ven restringidos ante el evento f\u00e1ctico de la simultaneidad de los debates en plenarias de las C\u00e1maras. En este sentido se\u00f1ala que es por esta raz\u00f3n que la comisi\u00f3n accidental nombrada para conciliar las divergencias entre el texto aprobado por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica al Proyecto de Ley que hoy d\u00eda es la Ley 788 de 2002 s\u00ed pod\u00eda acoger los textos nuevos propuestos y aprobados por la plenaria de la C\u00e1mara que no fueron presentados ni propuestos a la plenaria del Senado, m\u00e1xime cuando los art\u00edculos demandados guardan una identidad absoluta con la materia exigidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para ser observados dentro del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
Aduce que el Acta de las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n integrada para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley \u201cpor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones\u201d fue firmada por dos de los Senadores que suscribieron tambi\u00e9n la constancia, lo cual puede deducirse del hecho que al lado de sus firmas en el acta mencionada aparece la frase entre par\u00e9ntesis \u201ccon constancia\u201d. Esto significa que tal constancia fue firmada con anterioridad a la firma del acta o, m\u00e1ximo concomitantemente. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que de conformidad con el contenido en la constancia transcrita, al momento de la firma del acta, la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica no hab\u00eda conocido el texto de los art\u00edculos contenidos en las proposiciones citadas en aqu\u00e9lla, lo cual a juicio del interviniente es obvio, dado que a\u00fan no se hab\u00eda sometido a consideraci\u00f3n de las plenarias de ambas corporaciones el acta de las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n, y que en efecto, seg\u00fan lo manifiesta el actor, el punto de los art\u00edculos demandados era lo que a la luz del inciso tercero del art\u00edculo 186 de la Ley 5 de 1992 se considera como \u201cuna disposici\u00f3n nueva”. Es decir, una disposici\u00f3n aprobada debidamente por una de las corporaciones, esto es la C\u00e1mara de Representantes, pero no por la otra, en este caso por no haber sido sometidos a discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en segundo debate. \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, se\u00f1ala que no tiene ning\u00fan asidero la tesis del demandante seg\u00fan la cual la constancia referida por el demandante constituye prueba suficiente para establecer que la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica no conoci\u00f3 el texto de los art\u00edculos demandados, pues los firmantes de la constancia no pod\u00edan dar fe de algo que todav\u00eda no hab\u00eda sucedido, es decir, la aprobaci\u00f3n del acta de las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n con el respectivo texto adjunto. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el interviniente dado que esa situaci\u00f3n era una discrepancia sobre la cual la comisi\u00f3n accidental de medici\u00f3n deb\u00eda pronunciarse, ella tom\u00f3 la decisi\u00f3n de mantener el texto de los art\u00edculos nuevos aprobados por la C\u00e1mara de Representantes, a lo cual, algunos Senadores, decidieron dejar la constancia que la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica no los conoc\u00eda, lo cual a su juicio es l\u00f3gico. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, as\u00ed como la de la C\u00e1mara de Representantes deb\u00edan resolver sobre la aprobaci\u00f3n del texto del acta de las comisiones accidentales de medici\u00f3n, para lo cual \u00e9sta le fue sometida a consideraci\u00f3n, el cual conten\u00eda adjunto el texto correspondiente a todo el articulado del proyecto, seg\u00fan consta en dicha acta, suscrita antes de su aprobaci\u00f3n en las plenarias. El texto del articulado fue determinado por el documento que luego fue sometido a consideraci\u00f3n de cada una de las dos plenarias donde obtuvo su aprobaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Colige que las Comisiones de Conciliaci\u00f3n no pueden convertirse en un impedimento para el proceso legislativo expedito, m\u00e1xime si son lo suficientemente claras en determinar en forma precisa, cu\u00e1l ser\u00e1 el texto que zanja la diferencia entre las plenarias, en este caso la escogencia de uno ya aprobado por alguna de las C\u00e1maras. En su opini\u00f3n resulta la posibilidad de aprobar textos expl\u00edcitos y determinados por las plenarias, si s\u00f3lo el acta de conciliaci\u00f3n precisa, como en efecto sucedi\u00f3 en la Ley 788, cu\u00e1l ha de ser el texto escogido por las Comisiones de Conciliaci\u00f3n, sin dejar a una instancia ulterior su definici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Concluye que en el momento de aprobar el Acta de Conciliaci\u00f3n, la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica tuvo conocimiento del texto de los art\u00edculos nuevos, los cuales no hab\u00edan podido estudiar antes, ni en el momento de aprobaci\u00f3n por la C\u00e1mara de Representantes, ni en el momento de la firma del acta de las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n, seg\u00fan se expuso, por lo que una vez sometido a su consideraci\u00f3n el texto completo, la plenaria del Senado le imparti\u00f3 su aprobaci\u00f3n, con pleno conocimiento de lo que se estaba votando, seg\u00fan consta en el acta citada. \u00a0<\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer un an\u00e1lisis sobre el proceso legislativo surtido con ocasi\u00f3n de la aprobaci\u00f3n de las normas demandadas, precisa que si bien el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto de ley como tal, deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondr\u00eda a otras normas de la Carta que hacen del debate legislativo un proceso discursivo en el que tanto las comisiones como las plenarias de cada c\u00e9lula legislativa tengan la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular explica que con la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 y especialmente con fundamento en su art\u00edculo 160, las c\u00e1maras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de ley, cualquiera que \u00e9l sea, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, las cuales pueden estar contenidas incluso en art\u00edculos nuevos, como lo dispone el art\u00edculo 186 de la Ley 5 de 1992 y que como tal, ser\u00e1 a la respectiva comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n a la que le corresponder\u00e1 acordar el texto que votar\u00e1n las plenarias. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que el proceso legislativo, tal como lo concibi\u00f3 el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participaci\u00f3n activa y din\u00e1mica de las distintas instancias que conforman el \u00f3rgano legislativo, proceso discursivo democr\u00e1tico, en donde la funci\u00f3n de cada una de las C\u00e1maras, ya sea en sus comisiones constitucionales permanentes o en sus plenarias, no es de simple asentimiento de lo que han decidido las otras instancias legislativas, pues cada una de ellas mantiene su facultad de creaci\u00f3n e innovaci\u00f3n. Agrega que si ello es posible en el paso del proyecto de una comisi\u00f3n a la plenaria, mucho m\u00e1s lo ser\u00e1 en el paso del mismo de una C\u00e1mara a otra, pues la introducci\u00f3n de cambios a los proyectos es algo impl\u00edcito a la funci\u00f3n legislativa del Congreso, y consecuencia directa del debate de los temas que componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se hab\u00eda venido debatiendo y aprobando, es decir, guarden la regla de la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Sostiene el se\u00f1or Procurador que la funci\u00f3n de la comisi\u00f3n accidental, en estos casos, es zanjar las divergencias que presentan los textos aprobados en una y otra c\u00e1mara, con el fin de dar cumplimiento al requisito de los cuatro debates a que hace referencia el art\u00edculo 157, dado que en esta comisi\u00f3n est\u00e1n representados los miembros de una y otra c\u00e1mara (Art.187 Ley 5 de 1992), los cuales han de redactar un informe en el que aprueban los textos \u00fanicos que ponen fin a la divergencia y que como tal ser\u00e1n aprobados por las plenarias, cumpli\u00e9ndose as\u00ed el requisito de los cuatro debates. La aprobaci\u00f3n en plenarias del informe que presenta la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n, se ha de considerar como la repetici\u00f3n del segundo debate. \u00a0<\/p>\n
Afirma que es precisamente a trav\u00e9s de la integraci\u00f3n de las comisiones accidentales que el Constituyente de 1991 vino a dar cumplimiento al principio de identidad en los proyectos de ley aprobados en el Congreso de la Rep\u00fablica, que era exigido bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, y que se cumpl\u00eda cuando el proyecto respectivo con las modificaciones, se devolv\u00eda a la c\u00e1mara de origen a efecto de que en ella se le diera aprobaci\u00f3n a los art\u00edculos nuevos o a las reformas introducidas al correspondiente proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, en el caso objeto de estudio si bien es cierto los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 no fueron estudiados ni aprobados por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, dado que su inclusi\u00f3n se present\u00f3 en plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, que sesion\u00f3 en forma simult\u00e1nea con la plenaria que debati\u00f3 el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara y que adicion\u00f3 los preceptos demandados en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, tambi\u00e9n lo es que su posterior estudio e inclusi\u00f3n por la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n en el informe que someti\u00f3 a la aprobaci\u00f3n de las plenarias, subsan\u00f3 la falta de debate por el Senado de la Rep\u00fablica de dichos preceptos, y, en ese orden, no se puede hablar de violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Respecto al cargo por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 161 de la Carta, precisa que lo que presentan las comisiones accidentales a las plenarias es un informe que contiene los diversos temas objeto de conciliaci\u00f3n, como ocurri\u00f3 en este caso, pues en el informe aprobado por las plenarias (Gaceta del Congreso No. 43 de 2003), se presentaron las distintas materias sometidas a conciliaci\u00f3n, incluyendo los art\u00edculos nuevos aprobados por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. As\u00ed, el art\u00edculo 188 del Reglamento del Congreso, estipula que las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n presentar\u00e1n los respectivos informes a las plenarias de las C\u00e1maras en el plazo se\u00f1alado, expresando en ellos, las razones acera del proyecto controvertido para la decisi\u00f3n final. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, afirma que con la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos demandados, tampoco se vulner\u00f3 la regla de la unidad de materia consagrada en el art\u00edculo 158 constitucional, ya que \u00e9stos encajan dentro del prop\u00f3sito de dicha ley, el cual es el de dictar normas en materia tributaria, por lo que los preceptos acusados se ajustan al texto de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Director del Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que si bien en relaci\u00f3n con los cargos presentados en esta oportunidad ya hab\u00eda emitido otros conceptos3 en los que se sostuvo que las normas acusadas eran contrarias a la Constituci\u00f3n, en esta oportunidad cambia esa posici\u00f3n, ya que seg\u00fan afirma, la misma estaba fundada en una “apreciaci\u00f3n equivocada de la constancia que dejaron los miembros del Senado de la Rep\u00fablica en la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, en relaci\u00f3n con la no aprobaci\u00f3n de los preceptos acusados por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, constancia que llev\u00f3 en esa oportunidad al Jefe del Ministerio P\u00fablico a solicitar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de estas normas, por vicios de tr\u00e1mite.”4 \u00a0<\/p>\n
Concluye que la inclusi\u00f3n en la Ley 788 de los preceptos demandados no vulnera la Carta Pol\u00edtica en lo que se refiere a su tr\u00e1mite legislativo por lo cual deben ser declarados exequibles. \u00a0<\/p>\n
VII. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Por Auto del 6 de mayo de 2003, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 oficiar a las Secretar\u00edas Generales de Senado de la Rep\u00fablica y C\u00e1mara de Representantes con el fin de que remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada y certificaran de manera concreta y expresa las fechas de las sesiones correspondientes a los debates en comisiones y en plenarias, el qu\u00f3rum deliberatorio y decisorio, as\u00ed como las mayor\u00edas obtenidas. \u00a0<\/p>\n
En caso de que hubiese sido necesaria la conformaci\u00f3n de una comisi\u00f3n accidental, se dispuso la remisi\u00f3n de los antecedentes respectivos. As\u00ed mismo, orden\u00f3 oficiar al Presidente de la Rep\u00fablica para que enviara copia de los antecedentes del proyecto, as\u00ed como de sus modificaciones en caso de que haya habido lugar a ellas. \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento a lo ordenado, el Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica anex\u00f3 los antecedentes legislativos de la Ley impugnada. As\u00ed mismo los Secretarios Generales de la C\u00e1mara de Representantes5 y del Senado de la Rep\u00fablica6 remitieron en su integridad los documentos que le fueron solicitados. \u00a0<\/p>\n
VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar los preceptos demandados contenidos en una ley de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa. Alcance de la cosa juzgada respecto de los art\u00edculos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 \u00a0<\/p>\n
En varios pronunciamientos precedentes, la Corte tuvo la oportunidad de examinar la constitucionalidad de los art\u00edculos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la primera de las normas indicadas, mediante la Sentencia C-1147 de 20037 esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad de dicho precepto al constatar la omisi\u00f3n en que incurri\u00f3 una de las comisiones constitucionales permanentes del Senado de la Rep\u00fablica al no votar la correspondiente proposici\u00f3n que conten\u00eda la iniciativa de dicho art\u00edculo. As\u00ed mismo, en lo concerniente al art\u00edculo 116 de la Ley 788 de 2002, que ampliaba la base gravable del IVA en una tarifa del 2% afectando con ello gran cantidad de bienes y servicios, esa disposici\u00f3n fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-776 de 2003.8 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en la parte resolutiva de la presente decisi\u00f3n se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en dichas providencias, toda vez que esas normas no est\u00e1n produciendo efectos jur\u00eddicos y por lo mismo, el juicio de constitucionalidad se restringir\u00e1 al estudio de los art\u00edculos 113 y 114 de la Ley 788. \u00a0<\/p>\n
3. Caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por vicios en la formaci\u00f3n de la ley \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo establecido en lo prescrito en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. \u00a0<\/p>\n
En el caso objeto de estudio, la Ley 788 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 45046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se present\u00f3 el 21 de abril de 2003, es decir, cuando a\u00fan no ha vencido el t\u00e9rmino antes se\u00f1alado, motivo por el cual se cumple con la previsi\u00f3n del Constituyente para ejercer la acci\u00f3n de que trata este proceso. \u00a0<\/p>\n
4. Planteamiento del problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
El actor considera que en el caso planteado se vulneran los art\u00edculos 157 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dado que los art\u00edculos 113, 114 y 115 no fueron aprobados en segundo debate ante el Senado de la Rep\u00fablica ni tampoco se surti\u00f3 dicho tr\u00e1mite con motivo de la aprobaci\u00f3n del acta de conciliaci\u00f3n en la que se acogi\u00f3 \u00edntegramente la propuesta debatida y discutida en la C\u00e1mara de Representantes. Estima que si el art\u00edculo 157 de la Carta exige que el debate tenga lugar en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en las plenarias de las corporaciones, mal puede pretenderse que la omisi\u00f3n del mismo pueda ser subsanada a trav\u00e9s del trabajo que desarrolle la comisi\u00f3n accidental de mediaci\u00f3n y de la acogida de la norma por sus integrantes. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los intervinientes y el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n consideran que el tr\u00e1mite legislativo dado a los preceptos demandados se ajustan por completo a lo que dispone la Carta Pol\u00edtica en especial a lo que tiene que ver con la posibilidad que tienen las plenarias de cada C\u00e1mara de introducir a los proyectos de ley modificaciones, adiciones o supresiones (Art. 160 C.P.) y el alcance de la funci\u00f3n de las comisiones de conciliaci\u00f3n de preparar el texto que ser\u00e1 sometido a decisi\u00f3n final en sesi\u00f3n plenaria de cada C\u00e1mara cuando se presenten discrepancias entre ellas (Art\u00edculo 161 C.P.) \u00a0<\/p>\n
Corresponde entonces a la Corte establecer: i) cu\u00e1l fue el tr\u00e1mite que origin\u00f3 la expedici\u00f3n de las normas acusadas, con el fin de constatar que en el mismo no se haya incurrido en vicios de inconstitucionalidad insubsanables, ii) los requisitos m\u00ednimos constitucionales para la aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley y el alcance de los principios de consecutividad e identidad y, iii) si la presunta ausencia de debate de los preceptos demandados en la plenaria del Senado y la posterior aprobaci\u00f3n del acta de las comisiones accidentales de C\u00e1mara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, conllevan su declaratoria de inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
5. Tr\u00e1mite legislativo que surtieron los preceptos demandados \u00a0<\/p>\n
La iniciativa de reforma tributaria fue presentada al Congreso a trav\u00e9s del entonces Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes el 19 de septiembre de 2002 y publicada el d\u00eda 24 de ese mes en la Gaceta del Congreso No. 398 del mismo a\u00f1o, tal como lo exige el inciso final del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual los proyectos sobre tributos deben comenzar en la C\u00e1mara de Representantes.9 En la Gaceta del Congreso No. 467 del 1\u00ba de noviembre de 2002 fue publicado el pliego de modificaciones presentado por el Gobierno al proyecto ley. \u00a0<\/p>\n
El contenido de las normas demandadas contenidas en ese proyecto fueron del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 113 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 114 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 44. Tarifa especial para las cervezas. Modif\u00edcase el art\u00edculo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a las cervezas de producci\u00f3n nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentaci\u00f3n es del trece por ciento (13%). De esta tarifa un 8% se entender\u00e1 incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto se\u00f1ala la Ley 223 de 1995. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El cinco por ciento (5%) restante, deber\u00e1 ser consignado en favor del Tesoro Nacional en los t\u00e9rminos que establezca el reglamento y no otorga derecho a impuestos descontables”. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 20. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Modif\u00edcase el art\u00edculo 115 del Estatuto Tributario el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 115. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Es deducible el cincuenta por ciento (50%) de los impuestos de industria y comercio, predial, de veh\u00edculos, de registro y anotaci\u00f3n y de timbre, que efectivamente se hayan pagado durante el a\u00f1o o per\u00edodo gravable; siempre y cuando tuvieren relaci\u00f3n de causalidad con la renta del contribuyente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La deducci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo en ning\u00fan caso podr\u00e1 tratarse simult\u00e1neamente como costo y gasto de la respectiva empresa”. \u00a0<\/p>\n
El 1\u00ba de octubre de 2002, el Presidente de la Rep\u00fablica y el Viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico encargado de las funciones de dicha cartera, solicitaron dar tr\u00e1mite de urgencia al proyecto a efectos de que las Comisiones Terceras y Cuartas de C\u00e1mara y Senado deliberasen en forma conjunta, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Esta solicitud fue aprobada por la Mesa Directiva del Senado de la Rep\u00fablica mediante Resoluci\u00f3n 027 del 1\u00ba de octubre de 2002 y por la Mesa directiva de la C\u00e1mara de Representantes a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 1861 del 3 de octubre del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
En cuanto se refiere a las ponencias para primer debate respecto del art\u00edculo sobre la tarifa especial para las cervezas, \u00e9ste fue consignado en el art\u00edculo 44 de ponencia presentada por los Senadores: Camilo S\u00e1nchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Duss\u00e1n y Juan Carlos Restrepo.10 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, dicha iniciativa se incluy\u00f3 en el art\u00edculo 42 de la ponencia presentada por los Representantes y Senadores: C\u00e9sar Mej\u00eda, Jorge Luis Feris, Santiago Castro, Arc\u00e1ngel Clavijo, Adriana Guti\u00e9rrez, Juan Mart\u00edn Hoyos, Javier Vargas, Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez, Jaime Cervantes, Luis Guillermo Jim\u00e9nez, Luis Fernando Almario, Octavio Benjumea, Omar Fl\u00f3rez V\u00e9lez, Buenaventura Le\u00f3n, Mar\u00eda Nancy Montoya, Luis Sanguino Soto, Gabriel Zapata, Carlos Garc\u00eda, V\u00edctor Ren\u00e1n Barco, Omar Y\u00e9pez, Vicente Blel, Consuelo Dur\u00e1n, Jorge Barraza, Ra\u00fal Rueda y Dilian Francisca Toro.11 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo sobre la deducci\u00f3n de impuestos pagados fue eliminado de la ponencia presentada por los Senadores: Camilo S\u00e1nchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Duss\u00e1n y Juan Carlos Restrepo12 e incluida en el art\u00edculo 18 de la ponencia publicada en la Gaceta 539 del viernes 22 de noviembre de 2002 presentada por los mismos Representantes y Senadores mencionados anteriormente. \u00a0<\/p>\n
El proyecto fue estudiado en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica los d\u00edas 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre; 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002.13 \u00a0<\/p>\n
Durante el desarrollo de los debates en dichas comisiones fueron introducidos varios cambios a algunas de las disposiciones inicialmente presentadas por el Gobierno e incluidas en la ponencia que, por su relevancia para atender el cargo formulado, es necesario rese\u00f1ar. \u00a0<\/p>\n
En efecto, de la lectura de la Gaceta del Congreso No. 373 del Lunes 28 de julio de 2003 en la cual se public\u00f3 el acta de la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la Rep\u00fablica y C\u00e1mara de Representantes celebrada el 10 de diciembre de 2002 se constat\u00f3 que sometida a consideraci\u00f3n de las Comisiones el art\u00edculo 42 del Proyecto “Tarifa Especial para las Cervezas”, fue presentada por el Senador Jaime Duss\u00e1n Calder\u00f3n y otros senadores una proposici\u00f3n sustitutiva sobre la eliminaci\u00f3n de dicho art\u00edculo la cual fue aprobada,14 seg\u00fan lo informaron los cuatro Secretarios de las comisiones econ\u00f3micas del Congreso. \u00a0<\/p>\n
En efecto, una vez presentada la proposici\u00f3n sustitutiva de eliminaci\u00f3n del art\u00edculo 42 el Presidente manifest\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“Se abre la votaci\u00f3n, se\u00f1or Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera de C\u00e1mara.” \u00a0<\/p>\n
A lo cual el Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera C\u00e1mara dijo: \u00a0<\/p>\n
\u00bfAprueba la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara la proposici\u00f3n sustitutiva? \u00a0<\/p>\n
S\u00ed la aprueba, con el voto negativo del doctor C\u00e9sar Negret, Betty Esperanza Moreno, Rafael Amador y Angel Barco. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Cuarta C\u00e1mara: \u00a0<\/p>\n
S\u00ed lo aprueba, se\u00f1or Presidente \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Cuarta Senado: \u00a0<\/p>\n
S\u00ed lo aprueba, se\u00f1or Presidente \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Tercera Senado: \u00a0<\/p>\n
Lo aprueba, se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, conforme se constat\u00f3 en las p\u00e1ginas 9 a 16 de la Gaceta del Congreso No. 372 del Lunes 28 de julio de 2003, en la que fue publicada el acta n\u00famero 07 de 2002 de la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la Rep\u00fablica y C\u00e1mara de Representantes celebrada el 5 de diciembre de 2002, en ella se discuti\u00f3 el art\u00edculo 18 del proyecto de ley sobre “Deducci\u00f3n de impuestos pagados” y la proposici\u00f3n sustitutiva que sobre este art\u00edculo present\u00f3 el Representante Santiago Castro G\u00f3mez. \u00a0<\/p>\n
Dice sobre el particular la p\u00e1gina 9 de la citada Gaceta: \u00a0<\/p>\n
“Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente entonces se\u00f1ores Parlamentarios vamos a poner a consideraci\u00f3n el art\u00edculo 18 Deducci\u00f3n de Impuestos pagados. Hay una proposici\u00f3n sustitutiva en la mesa; le solicito al se\u00f1or Secretario la lea para ponerla en consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Tercera C\u00e1mara: \u00a0<\/p>\n
Dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Proposici\u00f3n Sustitutiva \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. Deducci\u00f3n de Impuestos Pagados. Modificase el art\u00edculo 115 del Estatuto Tributario que quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 115. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Son deducibles en un 75% los impuestos de Industria y Comercio, Predial de Veh\u00edculos de Registro y Anotaci\u00f3n y de Timbre que efectivamente se hayan pagado durante el a\u00f1o o per\u00edodo gravable. La deducci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo en ning\u00fan caso podr\u00e1 tratarse simult\u00e1neamente como costo y gasto de la respectiva empresa. \u00a0<\/p>\n
Firmada por el Representante Santiago Castro. \u00a0<\/p>\n
Esta le\u00edda la proposici\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Una vez superada la discusi\u00f3n se procedi\u00f3 a la votaci\u00f3n15 de la proposici\u00f3n mencionada, en desarrollo de \u00e9sta el Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara inform\u00f3 que se obtuvieron 14 votos por s\u00ed y 4 votos por el no y que en consecuencia el art\u00edculo quedaba aprobado. Su homologo del Senado, inform\u00f3 por su parte que tambi\u00e9n hab\u00eda sido aprobado por cuanto se obtuvo 9 votos por s\u00ed y 2 por el no. \u00a0<\/p>\n
En la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado se obtuvieron 4 votos por el no y 4 por s\u00ed, ante este empate se procedi\u00f3 a llamar a lista y a efectuar una segunda votaci\u00f3n conforme lo dispone el art\u00edculo 135 del Reglamento del Congreso. Cumplido lo anterior, el Secretario de la comisi\u00f3n inform\u00f3 que hab\u00edan contestado 10 senadores, 5 por el s\u00ed y 5 por el no y que en consecuencia la iniciativa quedaba negada. \u00a0<\/p>\n
En la Gaceta del Congreso No. 372 de 2003 consta sobre este aspecto lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: \u00a0<\/p>\n
Se vota la proposici\u00f3n de Santiago Castro como proposici\u00f3n principal se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
Presidente: \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1 en votaci\u00f3n la proposici\u00f3n del doctor Santiago Castro. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Tercera C\u00e1mara: \u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n Tercera de C\u00e1mara los que est\u00e1n por el s\u00ed de la proposici\u00f3n del Representante Santiago Castro favor ponerse de pie. \u00a0<\/p>\n
Catorce (14) votos por el s\u00ed. Los que est\u00e1n por el no favor ponerse de pie, cuatro (4) votos por el no. En consecuencia queda aprobado el art\u00edculo que se ley\u00f3 del Representante Santiago Castro en la Comisi\u00f3n Tercera de C\u00e1mara se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Tercera de Senado: \u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n Tercera del Senado Por el s\u00ed favor ponerse de pie. \u00a0<\/p>\n
Por el s\u00ed nueve (9) votos; por la negativa dos (2) votos. En consecuencia ha sido aprobado el art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Cuarta de Senado: \u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n Cuarta del Senado por el no favor ponerse de pie. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente han votado por el no cuatro (4); por el si favor ponerse de pie, cuatro (4) honorables Senadores por el s\u00ed se\u00f1or Presidente. Hay igualdad, hay empate y hay qu\u00f3rum. Vamos a llamar a lista se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
Presidente: Llame a lista se\u00f1or Secretario. \u00a0<\/p>\n
Presidente: \u00a0<\/p>\n
Si hay empate se somete otra vez a consideraci\u00f3n vamos a llamar a lista, c\u00f3mo no va a ser democr\u00e1tico, d\u00edganme por qu\u00e9 no es democr\u00e1tico, cuando hay empate se vuelve a someter, que se verifique se\u00f1or Secretario. \u00a0<\/p>\n
Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ores Parlamentarios con calma, vamos a leer el art\u00edculo que dice empate, ojo: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 135. Empates. En caso de empate o igualdad en la votaci\u00f3n de un proyecto, se proceder\u00e1 a una segunda votaci\u00f3n en la misma o en sesi\u00f3n posterior seg\u00fan lo estime la Presidencia. \u00a0<\/p>\n
Presidente: Yo le pido al Representante Clavijo que me deje manejar la sesi\u00f3n y \u00e9l tendr\u00e1 la palabra en el momento que sea y oiga el art\u00edculo, tenemos raz\u00f3n nosotros, por favor, hagan el favor, la segunda votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Secretario Comisi\u00f3n Cuarta de Senado: Honorables Senadores de la Comisi\u00f3n Cuarta de Senado: \u00a0<\/p>\n
Albornoz Guerrero Carlos (s\u00ed) \u00a0<\/p>\n
Ariza Orozco An\u00edbal Jos\u00e9 (s\u00ed) \u00a0<\/p>\n
Barrag\u00e1n Lozada Carlos Hern\u00e1n (no) \u00a0<\/p>\n
Barraza Farak Jorge (s\u00ed) \u00a0<\/p>\n
Blel Saad Vicente (no) \u00a0<\/p>\n
Gaviria Zapata Guillermo (no) \u00a0<\/p>\n
Serrano Vivius Alvaro Angel (s\u00ed) \u00a0<\/p>\n
Restrepo Escobar Juan Carlos (no) \u00a0<\/p>\n
Rueda Maldonado Jos\u00e9 Ra\u00fal (s\u00ed) \u00a0<\/p>\n
Toro Torres Dilian Francisca (no). \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente han contestado 10 honorables Senadores, cinco (5) por el s\u00ed y cinco (5) por el no. Queda negado. \u00a0<\/p>\n
Presidente: Queda negado, contin\u00fae se\u00f1or ponente, contin\u00fae con otro punto. est\u00e1 negada, por eso se\u00f1or ponente contin\u00fae por favor con otro de los art\u00edculos” \u00a0<\/p>\n
En la Gaceta del Congreso No. 614 de 2002 aparece publicado el texto aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica durante los d\u00edas 27 y 28 de noviembre; 4, 5 y 10 de diciembre de 2002.16 \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis del texto aprobado17 se constata que las propuestas de: i) establecer una tarifa adicional del impuesto a las ventas a la cerveza equivalente al 3% (Art\u00edculo 113 demandado) y ii) disminuir el porcentaje de deducibilidad del pago de impuestos territoriales en el impuesto sobre la renta (Art\u00edculo 114 demandado), fueron negadas.18 \u00a0<\/p>\n
Efectuada la publicaci\u00f3n de la ponencia19 para segundo debate en sesiones extraordinarias20 de las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica, el 19 de diciembre de 2002, considerada y aprobada \u00e9sta por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se incluyeron, entre otros, los siguientes art\u00edculos nuevos, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 83 del jueves 6 de marzo de 200321: \u00a0<\/p>\n
Art. 113 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 110. Tarifa especial para la cerveza. Modif\u00edcase el art\u00edculo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producci\u00f3n nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentaci\u00f3n es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entender\u00e1 incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto se\u00f1ala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deber\u00e1 ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los t\u00e9rminos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las cervezas importadas tendr\u00e1n el mismo tratamiento que las de producci\u00f3n nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se except\u00faa el Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este art\u00edculo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 111. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Modif\u00edcase el art\u00edculo 115 del Estatuto Tributario el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 115. Deducci\u00f3n de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el a\u00f1o o per\u00edodo gravable siempre y cuando tengan relaci\u00f3n de causalidad con la renta del contribuyente. La deducci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo en ning\u00fan caso podr\u00e1 tratarse simult\u00e1neamente como costo y gasto de la respectiva empresa. \u00a0<\/p>\n
El texto definitivo aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 19 del lunes 27 de enero de 2003,22 con los art\u00edculos nuevos antes referidos. \u00a0<\/p>\n
En la sesi\u00f3n extraordinaria de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, realizada el 19 de diciembre de 2002, fue considerada y aprobada la ponencia23 para segundo debate del Proyecto de Ley No. 93 de 2002 Senado y 80 de 2002 C\u00e1mara en la cual no se incluy\u00f3 el contenido de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Revisado el contenido del acta No. 42 publicada en la Gaceta 46 del 6 de febrero de 2003 se constata que los art\u00edculos sobre i) la tarifa especial para las cervezas y ii) la deducci\u00f3n de impuestos pagados, no fueron objeto de debate y, por lo tanto, en el texto aprobado por esa Corporaci\u00f3n24 no se incluyeron dichos art\u00edculos.25 \u00a0<\/p>\n
Integrada la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n por la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, \u00e9sta incluy\u00f3 en su informe de mediaci\u00f3n lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“Los art\u00edculos nuevos incluidos por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se acogen por esta Comisi\u00f3n. No obstante en el art\u00edculo referente a los juegos de suerte y azar se elimina la frase “en ning\u00fan caso” en el \u00faltimo inciso permitiendo que “podr\u00e1 afectarse con impuestos descontables.”26 \u00a0<\/p>\n
Conforme lo hacen constar los Secretarios Generales de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica en sesiones extraordinarias de plenarias del 20 de diciembre de 2002, fue considerado y aprobado por mayor\u00eda el informe de conciliaci\u00f3n presentado por los miembros de la Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
“Los honorables Senadores abajo firmantes hacen constar que las proposiciones que se relacionan con: \u00a0<\/p>\n
1. El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir de 2005. \u00a0<\/p>\n
2. Deducibilidad limitada al ochenta por ciento (80%) de los impuestos territoriales. \u00a0<\/p>\n
3. Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a la cerveza. \u00a0<\/p>\n
4) El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
No alcanzaron a ser analizados por los miembros de la plenaria del Honorable Senado de la Rep\u00fablica de Colombia.”27 \u00a0<\/p>\n
Aprobado el proyecto de ley en las condiciones anotadas, \u00e9ste fue sancionado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la Corte constata que los art\u00edculos demandados por el actor, con las particularidades de su votaci\u00f3n en las comisiones constitucionales permanentes, reaparecieron en el segundo debate que se surti\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes, y como el proceso de discusi\u00f3n se desarroll\u00f3 en forma simult\u00e1nea en el Senado de la Rep\u00fablica, \u00e9ste no conoci\u00f3 ni incorpor\u00f3 estos art\u00edculos nuevos al debate en esa plenaria, siendo incluidos posteriormente como discrepancia conciliable en el informe de la Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n el cual fue aprobado por las plenarias de cada C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
6. Requisitos constitucionales m\u00ednimos para la aprobaci\u00f3n de una ley. Funci\u00f3n de las comisiones de conciliaci\u00f3n en el tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha explicado28 que la actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos a los \u00f3rganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a trav\u00e9s de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtenci\u00f3n de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elecci\u00f3n de la f\u00f3rmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo es la particular concepci\u00f3n pol\u00edtica mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minor\u00edas que propicia f\u00f3rmulas de conciliaci\u00f3n, las circunstancias hist\u00f3ricas que ameritan adecuar las formas jur\u00eddicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las f\u00f3rmulas de regulaci\u00f3n jur\u00eddica que resultan ser las finalmente adoptadas. \u00a0<\/p>\n
Se precis\u00f3 en la sentencia citada que en los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad del legislador en cada f\u00f3rmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representaci\u00f3n popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constituci\u00f3n como en la Ley Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso regulan el tr\u00e1mite de la adopci\u00f3n de la ley, est\u00e1n dirigidas a permitir un proceso en el que puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opci\u00f3n regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone, entonces, que un proyecto s\u00f3lo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (Art. 158 C.P.), fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto (Art. 154 C.P.), y surti\u00f3 los tr\u00e1mites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporaci\u00f3n, y iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno (Art. 157 C.P.). Adem\u00e1s, deben respetarse los respectivos qu\u00f3rums y mayor\u00edas (Arts. 145 y 146 C.P.), y los plazos entre los distintos debates (Art. 159 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Estas exigencias, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional persiguen, finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio democr\u00e1tico y preservar el contenido esencial del r\u00e9gimen institucional dise\u00f1ado por el Constituyente seg\u00fan el cual Colombia es un Estado democr\u00e1tico fundado en la soberan\u00eda popular (CP arts 1\u00b0 y 3\u00b0) con una forma de gobierno presidencial, separaci\u00f3n de las ramas del poder y con un ente legislativo bicameral (CP arts 113, 114 y 115).29 \u00a0<\/p>\n
Las reglas constitucionales sobre formaci\u00f3n de las leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues ellos buscan proteger el dise\u00f1o de forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democr\u00e1tico, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional.30 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-872 de 200231 la Corte dijo sobre el alcance que deb\u00eda darse a dichos requisitos que: \u00a0<\/p>\n
[Estos] no est\u00e1n dise\u00f1ados para obstruir los procesos o hacerlos m\u00e1s dif\u00edciles. Seg\u00fan el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en s\u00ed mismo y deben interpretarse teleol\u00f3gicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepci\u00f3n tiene entonces plena aplicaci\u00f3n en la interpretaci\u00f3n de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobaci\u00f3n de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretaci\u00f3n del alcance de las normas que gobiernan la formaci\u00f3n de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1\u00b0, 2\u00b0 y 228 de la Constituci\u00f3n). Por esta raz\u00f3n la Corte ha dicho que \u201clas normas constitucionales relativas al tr\u00e1mite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su funci\u00f3n sea la de entorpecer e impedir la expedici\u00f3n de leyes, o dificultar la libre discusi\u00f3n democr\u00e1tica en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldr\u00eda a desconocer la primac\u00eda de lo sustancial sobre lo procedimental.32 \u00a0<\/p>\n
Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobaci\u00f3n de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilizaci\u00f3n del tr\u00e1mite de las leyes establecida en la Carta de 1991 \u201cno significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en t\u00e9rminos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos.33 \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta al tema espec\u00edfico a los debates que debe surtir un proyecto de ley \u00e9stos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tengan la oportunidad real de incidir en la adopci\u00f3n final de la ley. Tambi\u00e9n por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del tr\u00e1mite, reconocida por el segundo inciso del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, es propia de los reg\u00edmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto ha se\u00f1alado la Corte “lo que debe ser objeto de an\u00e1lisis de constitucionalidad dentro de un Estado democr\u00e1tico de derecho, es la verificaci\u00f3n del cumplimiento de todas las garant\u00edas constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qu\u00e9 grupo est\u00e9 siendo perjudicado con su pretermisi\u00f3n, y en ese sentido, dicha funci\u00f3n est\u00e1 encaminada a permitir que tanto minor\u00edas como mayor\u00edas tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideraci\u00f3n y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobaci\u00f3n.”34 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva debe reiterarse que la garant\u00eda que le compete preservar a esta Corporaci\u00f3n es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobaci\u00f3n, como condici\u00f3n necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusi\u00f3n y por lo tanto, para que se pueda surtir v\u00e1lidamente el debate parlamentario.35 De lo contrario, si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su aprobaci\u00f3n, se estar\u00eda desconociendo su facultad para participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o proposici\u00f3n, situaci\u00f3n que resulta contraria al principio democr\u00e1tico de soberan\u00eda popular consagrado en nuestra Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este sentido en la Sentencia C-760 de 200136 se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso de formaci\u00f3n de la ley, en cuanto posibilita la intervenci\u00f3n y expresi\u00f3n de las minor\u00edas, as\u00ed como la votaci\u00f3n es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayor\u00edas, tambi\u00e9n consubstancial a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definici\u00f3n legal consignada en el art\u00edculo 94 de la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso, debe entenderse \u201cEl sometimiento a discusi\u00f3n de cualquier proposici\u00f3n o proyecto sobre cuya adopci\u00f3n deba resolver la respectiva Corporaci\u00f3n…\u201d. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusi\u00f3n es el proyecto o la proposici\u00f3n de f\u00f3rmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusi\u00f3n. El desconocimiento general del proyecto o de la proposici\u00f3n que lo modifica, excluye la posibilidad l\u00f3gica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusi\u00f3n. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto l\u00f3gico del debate, en cuanto posibilita la discusi\u00f3n del mismo. Por lo tanto, la votaci\u00f3n sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el supuesto m\u00ednimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos. Por ello, las normas constitucionales y org\u00e1nicas que regulan el tr\u00e1mite de las leyes, se\u00f1alan requisitos de publicidad que son necesarios para permitir el conocimiento de tales textos. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, debe recordarse que el tr\u00e1mite legislativo se gu\u00eda por los principios de consecutividad e identidad37. Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir los debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio est\u00e1 sujeto a las excepciones plasmadas en la Constituci\u00f3n y en la ley.38 De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones hom\u00f3logas de una y otra c\u00e1mara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 183 de la Ley 5 de 1992, constituyen singularidades en el tr\u00e1mite legislativo.39 \u00a0<\/p>\n
No obstante, esta disposici\u00f3n legal debe interpretarse sistem\u00e1ticamente con lo ordenado en los art\u00edculos 142 y 157 de la Carta Pol\u00edtica que imponen a las comisiones permanentes de cada una de las c\u00e1maras el deber ineludible de tramitar y aprobar en primer debate los proyectos de ley. \u00a0<\/p>\n
Sobre este tema, la Sentencia C-1056 de 200340 precis\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Mantuvo en este punto el constituyente de 1991 la existencia de las Comisiones Permanentes en cada una de las C\u00e1maras, que hab\u00edan sido establecidas en la Reforma Constitucional introducida a la Constituci\u00f3n de 1886 por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. As\u00ed se puso fin a la norma anterior que exig\u00eda tres debates para la expedici\u00f3n de las leyes y se le dio entrada a la discusi\u00f3n especializada de los proyectos en las c\u00e9lulas legislativas integradas para esa finalidad por la Plenaria de cada Corporaci\u00f3n y en la forma se\u00f1alada por el reglamento del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Ha de observarse por la Corte que en las Comisiones Permanentes de cada una de las C\u00e1maras, luego de la designaci\u00f3n de los ponentes, estos deben rendir informe a la Comisi\u00f3n respectiva dentro del plazo que para ello se le se\u00f1ale por su Presidente, ponencia que deber\u00e1 cumplir tambi\u00e9n con el principio de la publicidad conforme a lo preceptuado por el art\u00edculo 156 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
A tal punto es exigente el reglamento del Congreso que s\u00f3lo autoriza la iniciaci\u00f3n del primer debate del proyecto de ley luego de la publicaci\u00f3n del informe que los ponentes rindan a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente. \u00a0<\/p>\n
Distinta de la iniciativa legislativa es la etapa de la discusi\u00f3n o debate del proyecto. \u00a0En este conforme al art\u00edculo 157 de la Ley 5\u00aa de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y tal proposici\u00f3n se aprueba, abierta la discusi\u00f3n se discutir\u00e1 sobre aquellos \u201c asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisi\u00f3n decida en primer t\u00e9rmino\u201d y, resuelta ellas, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 158 de la citada Ley, \u201cse leer\u00e1 y discutir\u00e1 el proyecto art\u00edculo por art\u00edculo, a\u00fan inciso por inciso, si as\u00ed lo solicitar\u00e1 alg\u00fan miembro de la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0Es decir, no puede rehuirse la m\u00e1s amplia discusi\u00f3n de las propuestas normativas que forman parte del respectivo proyecto de ley. \u00a0Habr\u00e1 lugar, en esa amplia discusi\u00f3n de confrontar las distintas opiniones de los Congresistas, de los Ministros del Despacho y de los funcionarios p\u00fablicos que a intervenir en el debate autoriza el citado art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00aa de 1992, en las materias que les correspondan. Durante el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para modificarlo, adicionarlo o para la supresi\u00f3n parcial de su articulado, enmiendas que podr\u00e1n ser totales o parciales, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 161 y 162 del reglamento del Congreso y de cada una de sus C\u00e1maras, las cuales podr\u00e1n ser presentadas en el debate de cada proyecto \u201chasta el cierre de su discusi\u00f3n\u201d, por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 150 de ese reglamento, org\u00e1nico del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que a la discusi\u00f3n de cada art\u00edculo del proyecto de ley, a\u00fan inciso por inciso si as\u00ed llegare a solicitarse, seguir\u00e1 su votaci\u00f3n como parte esencial del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0Por ello, el art\u00edculo 167 de la Ley 5\u00aa de 1992 permite a los miembros de la respectiva Comisi\u00f3n \u201chacer constar por escrito las razones de su voto disidente, caso en el cual deber\u00e1n ser anexadas al informe del ponente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentaci\u00f3n del proyecto de ley, sigue luego su discusi\u00f3n o debate y que, cerrado este, es la votaci\u00f3n el requisito siguiente y que, en cada Comisi\u00f3n Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no s\u00f3lo de discusi\u00f3n, sino, tambi\u00e9n y esencialmente de votaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 157 de la Carta exige que el proyecto sea \u201caprobado\u201d en la correspondiente Comisi\u00f3n Permanente de cada C\u00e1mara, aprobaci\u00f3n que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votaci\u00f3n expresa, espec\u00edfica, como quiera que por votaci\u00f3n ha de entenderse, para evitar equ\u00edvocos y para garant\u00eda del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el \u201cacto colectivo por medio del cual las C\u00e1maras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de inter\u00e9s general\u201d seg\u00fan las voces del art\u00edculo 122 de la Ley 5\u00aa de 1992. Por ello, el art\u00edculo 127 de la misma ley, prescribe que \u201cning\u00fan senador o representante podr\u00e1 retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusi\u00f3n, hubiere de procederse a la votaci\u00f3n\u201d; y el art\u00edculo 127 ejusdem, precept\u00faa que \u201centre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. \u00a0Todo Congresista que se encuentre en el recinto deber\u00e1 votar en uno u otro sentido\u201d y su abstenci\u00f3n s\u00f3lo se autoriza \u201cen los t\u00e9rminos del presente reglamento\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aprobado el proyecto en primer debate en la comisi\u00f3n que corresponda, todav\u00eda no es ley. \u00a0Para serlo, requiere luego su aprobaci\u00f3n en \u201ccada c\u00e1mara en segundo debate\u201d, por expresa exigencia del art\u00edculo 157 numeral 3\u00ba de la Carta. Es decir, ha de abrirse y tener oportunidad de su discusi\u00f3n, durante la cual podr\u00e1 ser objeto de la proposici\u00f3n de enmiendas que se juzguen convenientes a su articulado. (Negrilla fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n de los proyectos de ley debe surtirse de manera sucesiva de forma tal que se garantice a cada una de las comisiones permanentes como a las Plenarias manifestar no s\u00f3lo sus opiniones sobre la iniciativa legislativa y dem\u00e1s proposiciones que se presenten sino su decisi\u00f3n sobre la aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de las mismas. Deber este de las c\u00e9lulas legislativas que no puede eludirse ni postergarse so pena de configurarse un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. \u00a0<\/p>\n
En lo referente al principio de identidad debe recordarse que \u00e9ste cambi\u00f3 con la expedici\u00f3n de la actual Carta Pol\u00edtica, tal como la Corte lo ha reconocido41, por ello se ha sostenido que, no es menester que un determinado proyecto de ley deba permanecer id\u00e9ntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto all\u00ed incluido deba ser exacto desde que se inicia el tr\u00e1mite legislativo hasta que \u00e9ste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo art\u00edculo exista la debida unidad de materia.42 \u00a0<\/p>\n
El principio de identidad, entonces, ha sido relativizado al facultar a los congresistas (Art. 160 Superior) para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n.43 Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Carta autoriza la introducci\u00f3n de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada C\u00e1mara, es decir, para que bajo la forma de adici\u00f3n o modificaci\u00f3n se incluya un art\u00edculo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el tr\u00e1mite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisi\u00f3n o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo.44 En esos t\u00e9rminos, no puede la plenaria de una de las C\u00e1maras incluir un art\u00edculo nuevo si el mismo no guarda unidad tem\u00e1tica con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocer\u00eda la Constituci\u00f3n.45 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad de materia, de forma tal que esos asuntos est\u00e9n estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones.46 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia, ya lo ha manifestado la Corte47, constituye un instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo y garantiza que las leyes sean el \u201cresultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento\u201d.48 Dicho principio afianza la legitimidad de la instancia parlamentaria, en la medida en que \u201cse evita la aprobaci\u00f3n de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo\u201d.49 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Carta Pol\u00edtica contempla la posibilidad que frente a discrepancias surgidas en las c\u00e1maras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra c\u00e1mara, las cuales preparar\u00e1n el texto final que ser\u00e1 puesto a consideraci\u00f3n de las plenarias. Con ello no se pretende desconocer el art\u00edculo 157 de la Carta sino flexibilizar el tr\u00e1mite legislativo y hacer m\u00e1s expedita la formaci\u00f3n de las leyes, pues los principios de consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos art\u00edculos mirados de manera aislada, tal como esta Corte lo ha expresado50. \u00a0<\/p>\n
La finalidad de la comisi\u00f3n accidental, entonces, es preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobaci\u00f3n de las plenarias, discrepancias que como ha explicado esta Corporaci\u00f3n, no pueden consistir tan s\u00f3lo en meras cuestiones de redacci\u00f3n o estilo51. De esta manera, si en el texto definitivo aprobado por una de las c\u00e1maras se incluye un art\u00edculo y el mismo no est\u00e1 inserto en el aprobado por la otra, es necesario dar aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 161 de la Carta y conformar una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para que armonice los dos textos dis\u00edmiles, pues en esos casos se est\u00e1 ante una discrepancia susceptible de ser subsanada a trav\u00e9s del tr\u00e1mite all\u00ed previsto.52 En esos eventos es claro que la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n debe entrar a zanjar las discrepancias entre los textos aprobados, y podr\u00eda, sin desconocer el principio de unidad de materia, incluir un art\u00edculo nuevo si de esa forma se logran superar las diferencias.53 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional tiene establecido que dichas “discrepancias”, es decir, la desigualdad o diferencia que se presenta entre uno o varios de los art\u00edculos que lo conforman deben producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del Constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las plenarias de cada C\u00e1mara; como tambi\u00e9n evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisi\u00f3n respectiva nuevamente, haciendo m\u00e1s dispendioso y demorado el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n de la Ley.54 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, debe agregarse que en los eventos en que surgen discrepancias entre las plenarias de las C\u00e1maras tampoco se infringe el art\u00edculo 165 Superior que exige la aprobaci\u00f3n del proyecto de Ley en primer debate en la Comisi\u00f3n correspondiente de cada C\u00e1mara, como en la plenaria de las mismas, “por cuanto la comisi\u00f3n accidental conjunta a que alude el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Nacional, viene a reemplazar a la Comisi\u00f3n permanente constitucional en la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la norma nueva que reemplazar\u00e1 aquella sobre la cual se present\u00f3 discrepancia en las C\u00e1maras. Adem\u00e1s, obs\u00e9rvese que el nuevo texto debe tambi\u00e9n ser discutido y aprobado en la plenaria del Senado como de la C\u00e1mara, cumpliendo as\u00ed los debates respectivos.”55 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-551 de 200356 la Corte explic\u00f3 que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 161 de la Carta indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobaci\u00f3n de una ley se producen no s\u00f3lo cuando una de las C\u00e1maras aprueba el contenido de un art\u00edculo en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprob\u00f3 en la otra, sino tambi\u00e9n cuando una de las C\u00e1maras aprueba una disposici\u00f3n y la otra no lo hace. En efecto, si en un proyecto de varios art\u00edculos, una c\u00e1mara aprueba un art\u00edculo, y \u00e9ste no es aprobado por la otra, todo indica que existen discrepancias entre las dos c\u00e1maras respecto de ese proyecto, las cu\u00e1les pueden ser objeto de conciliaci\u00f3n, seg\u00fan el tenor del art\u00edculo 161 superior, que establece que estas comisiones deben operar \u201ccuando surgieren discrepancias en las c\u00e1maras respecto de un proyecto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular dijo la Corte en la Sentencia C-282 de 199757 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una c\u00e1mara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisi\u00f3n de una de las c\u00e1maras, el mandato que contiene nace a la vida jur\u00eddica, al paso que, si impera la determinaci\u00f3n de la otra, ocurre exactamente lo contrario. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las c\u00e1maras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra c\u00e1mara no lo hace, hay necesidad de dar aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n, y si \u00e9ste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposici\u00f3n no se convierte en ley de la Rep\u00fablica por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido en la Sentencia C-1190 de 200158 esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3: \u00a0<\/p>\n
Sobre las diferencias que pueden surgir en los proyectos de ley, la Corte ha hecho especial \u00e9nfasis en el sentido de se\u00f1alar que \u00e9stas se producen no s\u00f3lo cuando una de las C\u00e1maras aprueba el contenido de un art\u00edculo en forma total o parcialmente distinta a la que se aprob\u00f3 en la otra, sino tambi\u00e9n cuando una de las C\u00e1maras aprueba una disposici\u00f3n y la otra no lo hace. \u00a0<\/p>\n
La segunda hip\u00f3tesis es la que aqu\u00ed se plantea, pues de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la derogaci\u00f3n del art\u00edculo 149 de la ley 488 de 1998 no fue aprobada por la Plenaria del Senado pero s\u00ed por la de la C\u00e1mara de Representantes. Debido a \u00e9sta y otras diferencias existentes en los proyectos de ley aprobados en el Senado y en la C\u00e1mara, se procedi\u00f3 a designar una comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n encargada de dirimir tales divergencias, tal como lo ordena el art\u00edculo 161 superior, que como es sabido, se integra con miembros de las dos corporaciones legislativas. La cual, como ya se ha expresado en esta providencia, sugiri\u00f3 derogar junto con el art\u00edculo 41, el 149 de la ley 488 de 1998, proposici\u00f3n que fue posteriormente aprobada por las Plenarias de C\u00e1mara y Senado. \u00a0<\/p>\n
Dado que es la misma Constituci\u00f3n la que autoriza a las C\u00e1maras para introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, es apenas obvio, que se puedan presentar diferencias entre lo aprobado por una y otra c\u00e1mara, de ah\u00ed que se hayan establecido las comisiones de conciliaci\u00f3n encargadas de resolver tales divergencias. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, es perfectamente leg\u00edtimo que cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposici\u00f3n que la Plenaria de la C\u00e1mara no hace, o viceversa, que la C\u00e1mara la haya aprobado y el Senado no, se deba acudir a la conciliaci\u00f3n, como mecanismo procedimental excepcional instituido por el Constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas. Siendo as\u00ed, no puede existir violaci\u00f3n del ordenamiento superior en el presente caso, sino por el contrario, respeto fiel de los mandatos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto es necesario enfatizar, a modo de recapitulaci\u00f3n que en la Constituci\u00f3n de 1991, si bien se relativiz\u00f3 el principio de la identidad, se conserv\u00f3 el principio de la consecutividad del proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo que es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales, las cuales deben observar las siguientes restricciones: \u00a0<\/p>\n
a. Que s\u00f3lo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las C\u00e1maras respecto de un proyecto, en los t\u00e9rminos del inciso final del art\u00edculo 186 de la Ley Org\u00e1nica por medio de la cual se expidi\u00f3 el reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las C\u00e1maras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las C\u00e1maras aprueba un art\u00edculo y \u00e9ste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas c\u00e1maras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica o viceversa. \u00a0<\/p>\n
b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisi\u00f3n accidental se someta a la consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por las plenarias de C\u00e1mara y Senado. \u00a0<\/p>\n
c. Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las C\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
Sobre este \u00faltimo particular ya ha precisado la Corte que “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n, puesto que ello puede responder a una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n producida en los t\u00e9rminos de las normas superiores citadas [Art. 160 C.P.]. Es necesario, adem\u00e1s, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo all\u00ed decidido.”59\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Violaci\u00f3n del principio de consecutividad en la aprobaci\u00f3n de las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan se se\u00f1al\u00f3, los dos preceptos fueron incluidos en el texto del proyecto de ley “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones” presentado por el Gobierno al Congreso y siendo contenidos los hoy art\u00edculos 113 y 114 en las ponencias sometidas a consideraci\u00f3n de las comisiones econ\u00f3micas60 de C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica las cuales sesionaron conjuntamente con ocasi\u00f3n de la solicitud de tr\u00e1mite de urgencia formulada por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Del expediente legislativo, la Corte constata que si bien en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones constitucionales permanentes terceras y cuartas de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica celebrada el 10 de diciembre de 2002 se present\u00f3 y aprob\u00f3 la proposici\u00f3n para la eliminaci\u00f3n del art\u00edculo 42 del proyecto de ley sobre la tarifa especial para la cerveza, la iniciativa contenida en la ponencia no fue finalmente debatida ni aprobada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en observancia del principio de consecutividad una vez votada y aprobada la proposici\u00f3n de eliminaci\u00f3n del art\u00edculo, en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones econ\u00f3micas del Congreso debi\u00f3 procederse a la votaci\u00f3n del art\u00edculo original como ven\u00eda en la ponencia sometida a consideraci\u00f3n de \u00e9stas. Actuaci\u00f3n \u00e9sta que al no surtirse, sustrajo la iniciativa sobre la tarifa especial para la cerveza del debate democr\u00e1tico que deb\u00eda darse en dichas comisiones permanentes viol\u00e1ndose de esa manera el numeral 2 del art\u00edculo 157 Superior. \u00a0<\/p>\n
Por mandato constitucional era necesario que el proyecto de ley en lo referente al tema de la tarifa especial fuera sometido a los debates establecidos por el propio Constituyente de manera sucesiva, sin embargo este requisito fue soslayado por las comisiones econ\u00f3micas del Congreso, lo cual genera la inconstitucionalidad del precepto aprobado en esas condiciones. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 114 acusado sobre Deducci\u00f3n de impuestos pagados la Sala advierte, conforme lo hizo en la Sentencia C-1147 de 2003,61 que existi\u00f3 una elusi\u00f3n del deber de votar por parte de una de las comisiones permanentes de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como se rese\u00f1\u00f3 al abordar el tr\u00e1mite legislativo del articulo 114 demandado en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la Rep\u00fablica y C\u00e1mara de Representantes celebrada el 5 de diciembre de 2002, en ella se discuti\u00f3 el art\u00edculo 18 del proyecto de ley y la proposici\u00f3n sustitutiva que sobre este art\u00edculo present\u00f3 el Representante Santiago Castro G\u00f3mez. \u00a0<\/p>\n
Conforme aparece consignado en la Gaceta del Congreso No. 372 del lunes 28 de julio de 2003, iniciada la votaci\u00f3n de dicha proposici\u00f3n hicieron pronunciamiento sobre ese particular las Comisiones Terceras de C\u00e1mara y Senado, as\u00ed como la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, es decir, estas comisiones permanentes adoptaron una decisi\u00f3n pol\u00edtica sobre la iniciativa legislativa. \u00a0<\/p>\n
Empero, no puede afirmarse lo mismo de la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara de Representantes cuyo acto colectivo62 por medio del cual deb\u00eda declarar su voluntad acerca de la citada proposici\u00f3n nunca existi\u00f3, configur\u00e1ndose de esa manera, una omisi\u00f3n del deber de pronunciamiento que era esencial en el tr\u00e1mite del debate parlamentario y por lo mismo, un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, puesto que en esas condiciones tampoco se surtieron de manera consecutiva los debates en las comisiones permanentes como lo ordena el art\u00edculo 157 Superior. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, las normas demandadas habr\u00e1n de declararse inexequibles, no por el reproche formulado por el actor, sino porque en la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 el Congreso viol\u00f3 el principio de consecutividad, en el primer caso al no votar el art\u00edculo original conforme estaba incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo, por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones econ\u00f3micas respecto de la iniciativa sometida a su consideraci\u00f3n e incumplir de esa manera la funci\u00f3n que le fue asignada por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IX. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-776 de 2003, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 116 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1147 de 2003, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
Salvamento de parcial de voto a la Sentencia C-1152\/03 \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Protecci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de elusi\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Elusi\u00f3n de un debate se tornar\u00eda inconstitucional si se evade la votaci\u00f3n de un tema que hace parte de la ley (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Presencia de vicios no necesariamente genera inconstitucionalidad de las normas aprobadas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Implica que una materia espec\u00edfica debe haber surgido desde el primer debate legislativo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Tema espec\u00edfico debe haber cumplido todos los debates mas no el art\u00edculo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No se define por art\u00edculos sino por temas espec\u00edficos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Imposibilidad de dar prevalencia a las comisiones sobre las plenarias (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Elusi\u00f3n en la votaci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la ley 788\/02 no lo vicia de inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, procedo a sustentar el salvamento parcial de voto que fue manifestado en la Sala Plena del d\u00eda 03 de diciembre de 2003, respecto de la sentencia C-1152 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En dicha providencia, se resolvi\u00f3 declarar inexequible, el art\u00edculo 114 de la Ley 788 de 2003. Los fundamentos para tal decisi\u00f3n se basan en que la deducci\u00f3n de impuestos pagados que contiene este art\u00edculo no fue votada en la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara. Por tal raz\u00f3n se desconoci\u00f3 el principio de consecutividad al eludirse la votaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Teniendo en cuenta los argumentos de la mayor\u00eda y las tem\u00e1ticas a que se refieren, en este salvamento estudiar\u00e9 los conceptos de identidad y consecutividad. As\u00ed, los argumentos principales y la metodolog\u00eda de este salvamento ser\u00e1n similares a los expuestos en ocasiones anteriores63. En primer lugar har\u00e9 un breve estudio del procedimiento legislativo y los principios que lo gu\u00edan, tales como la identidad, consecutividad, la unidad de materia, las competencias de las plenarias y de las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n, para luego hacer el an\u00e1lisis del art\u00edculo 114 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Como ya fue mencionado, la principal raz\u00f3n para declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 114 fue la supuesta elusi\u00f3n de la votaci\u00f3n del mismo por parte de una de las comisiones permanentes de la C\u00e1mara de Representantes. En este caso, a pesar de que se desarroll\u00f3 el debate, los congresistas de la comisi\u00f3n cuarta de la C\u00e1mara decidieron no votar, para que la norma fuera presentada en la plenaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en principio estoy de acuerdo con la posici\u00f3n mayoritaria, seg\u00fan la cual los congresistas est\u00e1n obligados a adelantar los debates y las votaciones correspondientes a fin de respetar el debate democr\u00e1tico y otros valores de suma importancia, considero que deben hacerse ciertas precisiones a fin de respetar el trabajo legislativo y mantener la primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. En mi opini\u00f3n, la elusi\u00f3n se torna inconstitucional, es decir, se configura realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un tema. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en virtud del principio de consecutividad64 – que gu\u00eda el proceso de formaci\u00f3n de las leyes-\u00a0 tanto las comisiones como las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideraci\u00f3n y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra c\u00e9lula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. No obstante, considero que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votaci\u00f3n se configura una elusi\u00f3n que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. Existen al menos dos criterios que deben ser tenidos en cuenta en el examen constitucional de situaciones que aparentemente configuren elusi\u00f3n legislativa de debates o votaciones y parezcan, a primera vista, un vicio de inconstitucionalidad. Tales situaciones estar\u00edan determinadas por la presencia de una justificaci\u00f3n razonable y por la necesidad de armonizar las normas del ordenamiento y sus interpretaciones a fin de dar prevalencia a los valores que el Constituyente y el Congreso han querido proteger a trav\u00e9s de las normas que rigen el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, pienso que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusi\u00f3n sea consecuencia de la armonizaci\u00f3n de interpretaciones de diversas normas, no cabr\u00eda endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ning\u00fan vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. \u00c9sta calidad implica que la interpretaci\u00f3n realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noci\u00f3n de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretaci\u00f3n puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quer\u00eda proteger a\u00fan se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial65.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, una conducta derivada de una interpretaci\u00f3n razonable por parte del Congreso no puede acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pues el estudio adelantado por la Corte debe tener en cuenta que las interpretaciones razonables de las disposiciones legales est\u00e1n encaminadas a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia. De otro lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a pasos fundamentales dentro del proceso de formaci\u00f3n de las leyes. Por tanto, mal podr\u00eda la Corte declarar la inconstitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, ante una supuesta elusi\u00f3n, cuando tal situaci\u00f3n se ha generado en virtud de una interpretaci\u00f3n que no es descabellada y que pretende respetar la Constituci\u00f3n como norma de normas (art. 4 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, aunque ello en ocasiones constituya una vulneraci\u00f3n al reglamento del Congreso, tal como esta Corte lo ha reconocido (ver la sentencia C-737 de 2001) en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas procesales, no toda vulneraci\u00f3n de una regla sobre la formaci\u00f3n de las leyes contenida en la Constituci\u00f3n o en el reglamento del Congreso acarrea una declaratoria de inconstitucionalidad. As\u00ed, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, puede ser que el vicio sea convalidado en el proceso mismo, que sea subsanado por la Corte en la revisi\u00f3n, o que \u00e9sta pueda devolver el texto al Congreso para que subsane los vicios. As\u00ed, en virtud de la primac\u00eda del derecho sustancial (art. 228 C.P.) si la formalidad ha sido incumplida pero el principio que se quer\u00eda proteger no ha sido afectado, no podr\u00eda la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma sin afectar el trabajo legislativo de manera excesivamente gravosa, y sin una raz\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, no en todos los casos en que el Congreso omita alguna formalidad del tr\u00e1mite legislativo incurre en una elusi\u00f3n que lleve a la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario hacer algunas precisiones en cuanto al proceso de formaci\u00f3n de las leyes, pues la argumentaci\u00f3n anterior s\u00f3lo puede ser realmente aplicada una vez se analice el caso concreto dentro del proceso legislativo, pues s\u00f3lo as\u00ed pueden establecerse la razonabilidad y la necesidad de armonizar diversas normas del ordenamiento. En primer lugar nos referiremos a los principios de identidad y consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- El proceso de formaci\u00f3n de las leyes est\u00e1 guiado por los principios de identidad y consecutividad. Seg\u00fan la sentencia C-801 de 2003, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias66, siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n67. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el principio de identidad busca que no sean incluidos temas que no tengan relaci\u00f3n con los discutidos desde el inicio del proceso legislativo, mientras que el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
Con todo, los principios de identidad y consecutividad est\u00e1n sujetos a las excepciones plasmadas en la Constituci\u00f3n y en la ley68. De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones hom\u00f3logas de una y otra c\u00e1mara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 183 de la Ley 5\u00aa de 1992, son singularidades en el tr\u00e1mite legislativo69. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, es menester recordar las normas e interpretaciones sobre el tr\u00e1mite legislativo, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, \u00e9ste no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida el trabajo del Congreso y tampoco puede ser una f\u00f3rmula sacramental que llegue a sacrificar valores constitucionales por el solo respeto a la formalidad. Con todo, su importancia es innegable, pues fue dise\u00f1ado para garantizar transparencia, organizaci\u00f3n y debate real al interior del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Carta establece que un proyecto s\u00f3lo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (CP art. 158), fue presentado por alguien que ten\u00eda iniciativa para tal efecto (CP art. 154), y surti\u00f3 los tr\u00e1mites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva, (ii) \u00a0haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporaci\u00f3n, y (iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno (CP art. 157). Adem\u00e1s, deben respetarse los respectivos qu\u00f3rums y mayor\u00edas (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (CP art. 159). \u00a0<\/p>\n
Conforme a la Carta70, debe presentarse, para toda norma y por regla general, un primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente de una de las c\u00e1maras para que el proyecto se convierta en ley de la Rep\u00fablica. Con todo, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, las competencias que la Constituci\u00f3n le ha otorgado a las plenarias permiten que \u00e9stas puedan incluir normas nuevas. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el principio de identidad cambi\u00f3 con la expedici\u00f3n de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido71. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer id\u00e9ntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto all\u00ed incluido deba ser exacto desde que se inicia el tr\u00e1mite legislativo hasta que \u00e9ste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo art\u00edculo, adem\u00e1s de existir la debida unidad de materia72, el tema espec\u00edfico sea el mismo durante el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Carta autoriza la introducci\u00f3n de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada C\u00e1mara, es decir, para que bajo la forma de adici\u00f3n o modificaci\u00f3n se incluya un art\u00edculo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el tr\u00e1mite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisi\u00f3n o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo73. Mal podr\u00eda entonces la plenaria de una de las c\u00e1maras incluir un art\u00edculo nuevo si el mismo no guarda unidad tem\u00e1tica con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, y el asunto o tema especifico no fue debatido en comisiones, toda vez que en ese caso se desconocer\u00eda la Constituci\u00f3n74. El interrogante que surge ahora es cu\u00e1l es el alcance de la unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia75 garantiza que las leyes sean el \u201cresultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento\u201d76. Con todo, el concepto de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal entendimiento llevar\u00eda a una grave restricci\u00f3n de la funci\u00f3n propia del Congreso de la Rep\u00fablica.77 Por tanto, teniendo en cuenta que \u00e9ste es el l\u00edmite de las plenarias, la Corte ya ha aceptado que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las c\u00e1maras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe raz\u00f3n alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la C\u00e1mara que no conoci\u00f3 de \u00e9stas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra C\u00e1mara, ser\u00e1 competencia de la comisi\u00f3n accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (art\u00edculo 178 de la ley 5\u00aa de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente\u201d78. \u00a0<\/p>\n
Este principio guarda estrecha relaci\u00f3n con los principios de consecutividad y de identidad – aunque este \u00faltimo exija un mayor grado de concreci\u00f3n o especificidad -. Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos art\u00edculos mirados de manera aislada79. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que el art\u00edculo 161 de la Carta80 contemple la posibilidad de integrar comisiones accidentales entre los miembros de una y otra c\u00e1mara, con el fin de armonizar las discrepancias surgidas en su interior. Ello responde a la flexibilizaci\u00f3n del principio de identidad tem\u00e1tica81 pues el constituyente previ\u00f3 que este cambio generar\u00eda la necesidad de armonizar las discrepancias de los textos aprobados por las c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas \u00e9stas como \u201clas aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas\u201d82.Adem\u00e1s las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n deben ejercer su funci\u00f3n partiendo de textos v\u00e1lidamente aprobados por las c\u00e1maras, pues la funci\u00f3n de la comisi\u00f3n no consiste en convalidar vicios de tr\u00e1mite (sentencia C-760 de 2001). Y en cuanto hace al l\u00edmite material de la actuaci\u00f3n de las comisiones de mediaci\u00f3n o conciliaci\u00f3n, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha expresado que \u00e9ste surge de la propia Constituci\u00f3n cuando en su art\u00edculo 158 exige que todo proyecto deber\u00e1 referirse a una misma tem\u00e1tica y ser\u00e1n \u201cinadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d.83\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noci\u00f3n de materia con el fin de determinar si un art\u00edculo desconoce o no la regla de identidad tem\u00e1tica, o si un proyecto respet\u00f3 en su tr\u00e1mite dicho principio. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico84.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe reiterar que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de n\u00facleos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relaci\u00f3n de conexidad material con base en los criterios que se han se\u00f1alado. Para tal efecto, el an\u00e1lisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la exposici\u00f3n de motivos; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusi\u00f3n o exclusi\u00f3n de la cobertura indicada en el t\u00edtulo de la ley; entre otros. La valoraci\u00f3n conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.85 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n \u00a0est\u00e1n autorizadas para superar las diferencias que se presenten en los proyectos de ley aprobados v\u00e1lidamente por las plenarias de las corporaciones legislativas, estando habilitadas para modificar e inclusive adoptar textos nuevos, siempre y cuando se encuentren vinculados con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente y no impliquen su modificaci\u00f3n sustancial. Por consiguiente, si las propuestas de dicha comisi\u00f3n, a\u00fan trat\u00e1ndose de textos nuevos, guardan conexidad tem\u00e1tica con los textos aprobados por las c\u00e1maras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente no estar\u00e1 viciado de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Descendiendo a los puntos de la elusi\u00f3n y las violaciones al reglamento del Congreso como causas de inconstitucionalidad, si bien es cierto que la violaci\u00f3n del reglamento es una conducta que no debe ser alabada y puede configurar un vicio en el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley, no lo es menos que a partir del principio de la instrumentalidad de las formas (sentencia C-737 de 2001) \u00e9stas se han instituido para proteger un valor determinado, y por tanto, los mecanismos de protecci\u00f3n y su propia entidad no son aut\u00f3nomos por completo, dependen del grado de afectaci\u00f3n al principio protegido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, lo que protege la prohibici\u00f3n de la elusi\u00f3n es la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y todo lo que ella implica; por tanto, la elusi\u00f3n de un debate se tornar\u00eda inconstitucional si se evade la votaci\u00f3n de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un art\u00edculo en particular, siempre y cuando \u00e9ste guarde unidad de materia con los dem\u00e1s asuntos tratados. Salvo que se trate de un art\u00edculo que en s\u00ed mismo constituya un tema nuevo, no existir\u00eda un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de una ley si no hay votaci\u00f3n de un art\u00edculo, pues ha sido cumplido el prop\u00f3sito que la regla de procedimiento pretende proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- En consecuencia, la presencia de vicios en el tr\u00e1mite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas. Es entonces condici\u00f3n necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violaci\u00f3n al principio que la formalidad del tr\u00e1mite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protecci\u00f3n de los valores a los cuales sirve el procedimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las reglas constitucionales sobre formaci\u00f3n de las leyes adquieren pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones superiores no son formas vac\u00edas. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democr\u00e1tico, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo visto anteriormente, considero que el principio de identidad implica que una materia espec\u00edfica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De all\u00ed el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. As\u00ed, el tema espec\u00edfico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el art\u00edculo, pues \u00e9ste puede modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se define por art\u00edculos sino por temas espec\u00edficos teniendo en cuenta que el rigor exigido por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de materia. De otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones sobre las plenarias y por eso \u00e9stas son autorizadas para incluir modificaciones o art\u00edculos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema es negado en las comisiones mal podr\u00eda la plenaria revivir este asunto pues violar\u00eda el principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el art\u00edculo 228 de la Carta, implica que la constataci\u00f3n de que ocurri\u00f3 una irregularidad en el tr\u00e1mite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existi\u00f3 o no una convalidaci\u00f3n del mencionado vicio durante el tr\u00e1mite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hip\u00f3tesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, me referir\u00e9 al art\u00edculo 114 declarado inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- En mi opini\u00f3n, la elusi\u00f3n citada por la mayor\u00eda no vicia la norma de inconstitucionalidad. El art\u00edculo 114 no fue votado por la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara de Representantes pero luego fue presentado en la plenaria. La ausencia de votaci\u00f3n de una disposici\u00f3n en una de las comisiones no hace imposible su consideraci\u00f3n en segundo debate ante la Plenaria, pues el tema espec\u00edfico ya hab\u00eda sido objeto de discusi\u00f3n en el marco del debate de la ley. En efecto, estaba incluido en el proyecto de ley presentado por el gobierno nacional y fue parte de las ponencias para primer debate de las comisiones del Senado y la C\u00e1mara; adem\u00e1s, posteriormente se dieron discusiones en torno al tema, incluso, las dem\u00e1s comisiones votaron el art\u00edculo. Este art\u00edculo fue presentado e introducido entonces en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y la plenaria del Senado no lo consider\u00f3. Por tal raz\u00f3n fue sometido a estudio de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que no hubo violaci\u00f3n al principio de consecutividad, ya que a pesar de no haber sido votado por una de las comisiones, este art\u00edculo hab\u00eda sido debatido como parte del tema a que se refiere la ley: la expedici\u00f3n de normas tributarias, y espec\u00edficamente a la deducci\u00f3n de impuestos pagados. Tambi\u00e9n fue debatido de manera espec\u00edfica, pues form\u00f3 parte del texto desde el proyecto presentado por el gobierno. Adem\u00e1s, la presentaci\u00f3n de este art\u00edculo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democr\u00e1tico y que no sean incluidos – en etapas tard\u00edas del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia. \u00a0<\/p>\n
En este caso, el tema espec\u00edfico fue discutido desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo, y a pesar de que una de las comisiones no vot\u00f3 el art\u00edculo \u00e9ste fue presentado en la ponencia que iba a ser discutida en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes como art\u00edculo nuevo. Obviamente el tema fue debatido desde el inicio del tr\u00e1mite. A pesar de que la comisi\u00f3n hubiera podido votar el art\u00edculo, la ausencia de esta votaci\u00f3n no hace que la norma sea inconstitucional, pues el principio de consecutividad no result\u00f3 afectado a pesar de la actitud de la comisi\u00f3n. Por tanto, dando primac\u00eda al derecho sustancial, se impon\u00eda declarar la constitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al trabajo de las comisiones de conciliaci\u00f3n, esta Corte ya ha aceptado que la aprobaci\u00f3n en una de las c\u00e1maras y la no consideraci\u00f3n en la plenaria de la otra es una discrepancia que compete resolver a este estamento86. Por tanto, una vez aceptado que no hubo vicio de inconstitucionalidad en el tr\u00e1mite, la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n estaba habilitada para pronunciarse respecto del art\u00edculo 114.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el art\u00edculo 114 de la ley estudiada, pues la presencia de vicios en el tr\u00e1mite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas ya que no hubo elusi\u00f3n del debate. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-1152\/03 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elusi\u00f3n y violaciones al Reglamento del Congreso como causas de inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Implicaciones\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Lazo con el principio de consecutividad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No se define por art\u00edculos sino por temas espec\u00edficos\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Imposibilidad de dar prevalencia a las comisiones sobre las plenarias (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Elusi\u00f3n en la votaci\u00f3n del art\u00edculo 113 de la ley 788\/02 no lo vicia de inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento parcial de voto que fue manifestado en la Sala Plena del d\u00eda 03 de diciembre de 2003, respecto de la sentencia C-1152 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En dicha providencia, se resolvi\u00f3 declarar inexequible, el art\u00edculo 113 de la Ley 788 de 2002. Los fundamentos para tal decisi\u00f3n se basan en una supuesta violaci\u00f3n al reglamento del Congreso pues una vez votada y aprobada la proposici\u00f3n de eliminaci\u00f3n del art\u00edculo, en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones econ\u00f3micas del Congreso debi\u00f3 procederse a la votaci\u00f3n del art\u00edculo original como ven\u00eda en la ponencia sometida a consideraci\u00f3n de \u00e9stas. Tal actuaci\u00f3n no se surti\u00f3 y ello configura una violaci\u00f3n al art\u00edculo 157 numeral 2 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley si no ha sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
3.- En este salvamento reiteramos los conceptos expuestos en el otro salvamento que hemos suscrito en esta sentencia. As\u00ed, descendiendo a los puntos de la elusi\u00f3n y las violaciones al reglamento del Congreso como causas de inconstitucionalidad, si bien es cierto que la violaci\u00f3n del reglamento es una conducta que no debe ser patrocinada y puede configurar un vicio en el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley, no lo es menos que a partir del principio de la instrumentalidad de las formas, reconocido por esta corporaci\u00f3n (sentencia C-737 de 2001) \u00e9stas se han instituido para proteger un valor determinado, y por tanto, los mecanismos de protecci\u00f3n y su propia entidad no son aut\u00f3nomos por completo, dependen del grado de afectaci\u00f3n al principio protegido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, lo que protege la prohibici\u00f3n de la elusi\u00f3n es la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y todo lo que ella implica; por tanto, la elusi\u00f3n de un debate se tornar\u00eda inconstitucional si se evade la votaci\u00f3n de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un art\u00edculo en particular, siempre y cuando \u00e9ste guarde unidad de materia con los dem\u00e1s asuntos tratados. Salvo que se trate de un art\u00edculo que en s\u00ed mismo constituya un tema nuevo, no existir\u00eda un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de una ley si no hay votaci\u00f3n de un art\u00edculo, pues ha sido cumplido el prop\u00f3sito que la regla de procedimiento pretende proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- En consecuencia, la presencia de vicios en el tr\u00e1mite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo visto anteriormente, considero que el principio de identidad implica que una materia espec\u00edfica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De all\u00ed el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. As\u00ed, el tema espec\u00edfico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el art\u00edculo, pues \u00e9ste puede modificarse o adicionarse. La consecutividad exige entonces que se cumplan los debates para cada tema y s\u00f3lo se prescinde de ello en los casos excepcionales establecidos en la Constituci\u00f3n. En resumen, la consecutividad no se define por art\u00edculos sino por temas espec\u00edficos. De otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones sobre las plenarias y por eso \u00e9stas son autorizadas para incluir modificaciones o art\u00edculos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema es negado en las comisiones mal podr\u00eda la plenaria, revivir este asunto pues violar\u00eda el principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- En mi opini\u00f3n, la elusi\u00f3n en la votaci\u00f3n de este art\u00edculo no lo vicia de inconstitucionalidad y no hace imposible su consideraci\u00f3n en segundo debate ante la Plenaria, pues el tema ya hab\u00eda sido objeto de discusi\u00f3n en el marco del debate de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que a pesar de no haber sido votado, este art\u00edculo hab\u00eda sido debatido pues form\u00f3 parte del texto desde el proyecto presentado por el gobierno. Adem\u00e1s, la presentaci\u00f3n de este art\u00edculo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democr\u00e1tico y que no sean incluidos – en etapas tard\u00edas del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-1152\/03 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4606 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto aclaro mi voto porque estimo que algunas de las consideraciones de la sentencia sobre el principio de consecutividad pueden conducir a una rigidez extrema en el procedimiento legislativo. Las afirmaciones al respecto en la parte motiva deben ser le\u00eddas a la luz del caso espec\u00edfico que juzg\u00f3 en el presente proceso la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi salvamento y aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-1056 de 2003 expuse mi posici\u00f3n sobre las cuestiones preliminares abordadas en la presente sentencia. Remito a ellas, \u00a0en aras de la brevedad. Tan s\u00f3lo subrayo que una proposici\u00f3n de eliminaci\u00f3n o supresi\u00f3n no siempre es fatal. Como advert\u00ed entonces, \u201cs\u00f3lo cuando del proceso de formaci\u00f3n de una ley, visto en su conjunto, se aprecie que no hubo elusi\u00f3n del debate, la proposici\u00f3n sustitutiva supresiva o eliminativa dejar\u00e1 de ser fatal para el art\u00edculo eliminado o suprimido.\u201d Dichas proposiciones no est\u00e1n prohibidas per se. Lo que est\u00e1 prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habr\u00e1 de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se present\u00f3 la proposici\u00f3n y se decidi\u00f3 sobre ella. \u00a0<\/p>\n
En este caso se present\u00f3 un hecho determinante que me conduce a votar la inexequibilidad. La proposici\u00f3n sustitutiva fue votada y aprobada en las Comisiones Terceras de Senado y C\u00e1mara, y en la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara, pero la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado eludi\u00f3 su responsabilidad y se abstuvo de aprobar o improbar la proposici\u00f3n supresiva, sin que existiera raz\u00f3n alguna que justificara esta omisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-1152\/03 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-4606 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento parcial con la posici\u00f3n mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, al declarar inexequible el art\u00edculo 113 de la Ley 788 de 2002, pues a mi juicio, el debate democr\u00e1tico de dicha norma no fue eludido por las comisiones econ\u00f3micas del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Para evitar repeticiones, me remito a las consideraciones se\u00f1aladas en los numerales 4 y siguientes del salvamento de voto a la Sentencia C-1056 de 2003, en las que se exponen las razones que permiten sustentar el cumplimiento de los principios y normas constitucionales en el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley acusada. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial No. 45046 del 27 de diciembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
2 Folio 15 del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Proceso D-4429 (Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) y D-4498 (Sentencia C-717 de 2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Folio 138 del expediente. \u00a0<\/p>\n
5 Anexo No. 2 de pruebas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Anexo No. 1 de pruebas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Art\u00edculo 143 de la Ley 5 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Gaceta del Congreso No. 536 del viernes 22 de noviembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Gaceta del Congreso No. 539 del viernes 22 de noviembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Gaceta del Congreso No. 536 del viernes 22 de noviembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Certificaci\u00f3n expedida por el Secretario de la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente de la C\u00e1mara de Representantes (Folio 68 del cuaderno principal) y Gacetas del Congreso n\u00fameros 366 a 373 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 P\u00e1ginas 21 a 23. \u00a0<\/p>\n
15 P\u00e1gina 16. \u00a0<\/p>\n
16 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Gaceta del Congreso No. 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1ginas 6 a 26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Gaceta del Congreso No. 614 del 18 de diciembre de 2002, p\u00e1gina 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 De la lectura de la del Congreso No. 614 del 18 de diciembre de 2002 se constata que en la ponencia para segundo no se incluyeron los art\u00edculos demandados \u00a0<\/p>\n
21 P\u00e1ginas 86 a 93 \u00a0<\/p>\n
22 P\u00e1ginas 19 y 20. \u00a0<\/p>\n
23 Gaceta del Congreso No. 615 del 18 de diciembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
24 Gaceta del Congreso No. 161 del 14 de abril de 2003, p\u00e1ginas 19 y siguientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Gaceta del Congreso No. 83 del 16 de marzo de 2003. \u00a0<\/p>\n
26 Gacetas del Congreso No. 43 y 53 del 5 y 7 de febrero de 2003, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
27 Gaceta del Congreso No. 43 del 7 de febrero de 200, p\u00e1gina 54 y Gaceta del Congreso No. 53 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional. Sentencia C-760 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional. Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
31 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento 6. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-500 de 2001. MP Alvaro Tafur Galvis, en similar sentido ver la sentencia C-026 de 1993. MP Jaime San\u00edn Greiffenstein. Consideraci\u00f3n I.2. \u00a0<\/p>\n
34 En este sentido, la Sentencia C-222 de 1997 M.P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo establece que el debate es un requisito indispensable de la decisi\u00f3n y que, precisamente en virtud de su importancia constitucional se estableci\u00f3 la necesidad de que exista un qu\u00f3rum deliberatorio, se explica en esa providencia que: \u201cTrat\u00e1ndose de la adopci\u00f3n de decisiones que habr\u00e1n de afectar a toda la poblaci\u00f3n, en el caso de las leyes y con mayor raz\u00f3n en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura b\u00e1sica del orden jur\u00eddico en su integridad, el debate exige deliberaci\u00f3n, previa a la votaci\u00f3n e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla impl\u00edcito en la distinci\u00f3n entre los qu\u00f3rum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el art\u00edculo 145 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
35 Esta Corporaci\u00f3n, desde sus inicios, ha establecido que una condici\u00f3n necesaria para el debate es la de permitir que los congresistas intervengan en la discusi\u00f3n. \u00a0As\u00ed, en la Sentencia C-013 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) se dijo: \u201cCiertamente la discusi\u00f3n y el debate, aparte de su deseables intr\u00ednsecamente, son connaturales al proceso democr\u00e1tico, el cual puede tornarlos m\u00e1s o menos visibles seg\u00fan el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposici\u00f3n. En el plano de la garant\u00eda del principio democr\u00e1tico, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el tr\u00e1mite de adopci\u00f3n de la ley se les brind\u00f3 en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
36 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional. Sentencia C-198 de 2002 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional. Sentencias C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
39 Sobre el debate simult\u00e1neo se pueden consultar las sentencias C-140 del 15 de abril de 1998 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
40 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. En el mismo sentido puede estudiarse la Sentencia C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999 M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
42 Corte Constitucional. Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda y C-950 de 2001. \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
44 Art\u00edculo 178 de la Ley 5 de 1992. \u00a0<\/p>\n
46 Corte Constitucional. Sentencias C-008 de 1995 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y C-809 de 2001 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
48 Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. \u00a0<\/p>\n
49 Idem. \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional. Sentencia C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0<\/p>\n
51 Idem. \u00a0<\/p>\n
52 Corte Constitucional. Sentencias C-333 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, C-282 de 1997 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda y C-044 de 2002 M.P Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 Corte Constitucional. Sentencias C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria S\u00e1chica Mendez y C-198 de 2002 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
54 Corte Constitucional. Sentencia C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
57 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Sobre este tema tambi\u00e9n pueden estudiarse las Sentencias C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda y C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
59 Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Cfr. Art\u00edculo 4 de la Ley 3 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta providencia se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 115 de la Ley 788 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Art\u00edculo 122 de la Ley 5 de 1992. \u00a0<\/p>\n
63 Salvamento parcial de voto a la sentencia C-1056 de 2003. \u00a0<\/p>\n
64 Ver la sentencia C-801 de 2003. \u00a0<\/p>\n
65 Ver la sentencia C-727 de 2001. \u00a0<\/p>\n
66 Art\u00edculo 160, inciso segundo, de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
68 Sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002 . \u00a0<\/p>\n
69 Sobre el debate simult\u00e1neo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 y C-044 de 2002. \u00a0<\/p>\n
70 Art\u00edculo 157. \u00a0<\/p>\n
71 C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
72 C-1190 de 2001. Tambi\u00e9n se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001. \u00a0<\/p>\n
73 Art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
74 Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C-501 de 2001. \u00a0<\/p>\n
77 Sentencia C-025 de 1993. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia C-1488 de 2000. \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia C-376 de 1995. \u00a0<\/p>\n
80 El art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone: \u201cCuando surgieren discrepancias en las C\u00e1maras respecto de un proyecto, ambas integrar\u00e1n comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a decisi\u00f3n final en sesi\u00f3n plenaria de cada C\u00e1mara. Si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persisten las diferencias, se considerar\u00e1 negado el proyecto\u201d. \u00a0<\/p>\n
81 Ver sentencia C-737 de 2000. \u00a0<\/p>\n
82 Inciso tercero del art\u00edculo 186 de la Ley 5 de 1992 \u00a0<\/p>\n
83 Sentencia C-198 de 2001 \u00a0<\/p>\n
84 Sentencia C-025 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Sentencia C-501 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Ver sentencia C-801 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1152\/03 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma \u00a0 ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance \u00a0 ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Facultad regulatoria \u00a0 PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Confrontaci\u00f3n de diferentes corrientes de pensamiento\u00a0 \u00a0 En los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9218","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9218","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9218"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9218\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9218"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9218"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9218"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}