\u00a0 \u00a0 Sentencia C-155\/03 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Caracter\u00edsticas\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No se predica \u00fanicamente de los impuestos sino que es exigible frente a cualquier tributo o contribuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRIBUTOS DE CARACTER NACIONAL-Obligaci\u00f3n del Congreso de definir en forma clara e inequ\u00edvoca todos los elementos \u00a0<\/p>\n
GRAVAMENES TERRITORIALES-Debe se\u00f1alar aspectos b\u00e1sicos, sin embargo, existe competencia concurrente en Asambleas y Concejos \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Definici\u00f3n rigurosa de sus elementos por parte del Congreso y Asambleas \u00a0<\/p>\n
TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Autoridades administrativas pueden fijar la tarifa cuando la ley, ordenanza o Acuerdo se\u00f1alen el sistema y m\u00e9todo para definir costos y beneficios as\u00ed como su reparto \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Elementos \u00a0<\/p>\n
HECHO GENERADOR-Concepto \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Sujeto activo\/TRIBUTO-Sujeto pasivo \u00a0<\/p>\n
BASE GRAVABLE-Concepto \u00a0<\/p>\n
Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sistema y m\u00e9todo para que defina la tarifa \u00a0<\/p>\n
TARIFA-Sistema y m\u00e9todo\/TARIFA-Momentos para acudir a sistema y m\u00e9todo \u00a0<\/p>\n
Para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constituci\u00f3n no se\u00f1al\u00f3 lo que deb\u00eda entenderse por \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, pero reconoci\u00f3 la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurri\u00f3 un entidad, (ii) para se\u00f1alar los beneficios generados como consecuencia de la prestaci\u00f3n de un servicio (donde naturalmente est\u00e1 incluida la realizaci\u00f3n de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Un sistema \u201cse define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulaci\u00f3n din\u00e1mica entre sus partes\u201d. Supone coherencia interna para relacionar entre s\u00ed los componentes de un conjunto, que en el \u00e1mbito tributario representan la combinaci\u00f3n de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, as\u00ed como la forma de hacer su distribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
METODO-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0El m\u00e9todo est\u00e1 referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extr\u00ednsecamente. \u00a0As\u00ed, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Dise\u00f1o legal es de doble alcance \u00a0<\/p>\n
La Corte observa que el dise\u00f1o legal de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, es de doble alcance. De un lado, constituye un gravamen que puede ser decretado a nivel nacional y, en esa medida, el Legislador debe se\u00f1alar cada uno de sus elementos. Pero de otra parte, constituye una norma habilitante para la imposici\u00f3n del tributo en el nivel territorial, lo cual supone que las asambleas o los concejos pueden concurrir en la determinaci\u00f3n de sus elementos, siempre y cuando la ley haya previsto los aspectos b\u00e1sicos que permitan su individualizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Hecho generador \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto activo \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto pasivo \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Base gravable \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Tarifa \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-No hay se\u00f1alamiento en la norma que defina el sistema y el m\u00e9todo para que las autoridades administrativas fijen la tarifa \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneraci\u00f3n al dejar en absoluta discrecionalidad a las autoridades administrativas para determinar los beneficios y para hacer la distribuci\u00f3n entre los contribuyentes \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Noci\u00f3n de sistema y m\u00e9todo \u00a0<\/p>\n
La noci\u00f3n de \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d en el caso de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos b\u00e1sicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribuci\u00f3n los factores anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneraci\u00f3n por expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No desconocimiento frente a entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS-No son quienes crean el tributo sino son las encargadas de concretarlo bajo los par\u00e1metros que definen las corporaciones de representaci\u00f3n popular \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4079 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el art\u00edculo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Actor: Bernardo Carre\u00f1o Varela\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintis\u00e9is (26) de febrero de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Bernardo Carre\u00f1o Varela demand\u00f3 los art\u00edculos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1968, y el art\u00edculo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del diecisiete (17) de julio de 2002, el magistrado sustanciador rechaz\u00f3 la demanda contra el art\u00edculo 11 del Decreto 2171 de 1992, por considerar que la autoridad competente para conocer de los decretos expedidos al amparo del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional, seg\u00fan reiterada jurisprudencia sobre la materia1. \u00a0Esa decisi\u00f3n fue confirmada por la Sala Plena de la Corte al resolver el recurso de s\u00faplica2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n la Corte transcribe las normas demandas cuya demanda fue admitida y subraya los apartes acusados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto \u00a01604 \u00a0de \u00a01966 \u00a0<\/p>\n
(junio 24) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se dictan normas sobre valorizaci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00ba.- El establecimiento, la distribuci\u00f3n y el recaudo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se har\u00e1n por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertir\u00e1 en la construcci\u00f3n de las mismas obras o en la ejecuci\u00f3n de otras obras de inter\u00e9s p\u00fablico que se proyecten por la entidad correspondiente. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la Naci\u00f3n, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionar\u00e1n por medio de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorizaci\u00f3n dentro del Presupuesto Nacional. \u00a0<\/p>\n
Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Naci\u00f3n, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecer\u00e1, distribuir\u00e1 y recaudar\u00e1 por la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relaci\u00f3n con este impuesto.” \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00ba.- (Subrogado por el art\u00edculo 34 del Decreto 3160 de 1968). \u201cSon funciones del Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
2- Determinar las obras nacionales de inter\u00e9s p\u00fablico por las cuales se han de exigir contribuciones de valorizaci\u00f3n, disponer en cada obra la cuant\u00eda total que ha de distribuirse, fijar las zonas de influencia de las contribuciones y se\u00f1alar los plazos de que gozan los contribuyentes para el pago\u201d. \u00a0<\/p>\n
LEY 48 DE 1968 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 16) \u00a0<\/p>\n
las Asambleas, se introducen reformas al C\u00f3digo Sustantivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
del Trabajo y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00ba.- Ad\u00f3ptanse como legislaci\u00f3n permanente los siguientes decretos legislativos dictados a partir del 21 de mayo de 1965: \u00a0<\/p>\n
(…) Decreto 1604 de 24 de junio de 1966\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Para el actor, las normas acusadas vulneran los art\u00edculos 1, 3, 6, 113, 121, 122, 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n, en cuanto desatienden el principio de legalidad del tributo y confieren a las autoridades administrativas ciertas atribuciones que la Constituci\u00f3n reserva al Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales. \u00a0<\/p>\n
El demandante cuestiona que las normas autoricen a un servidor p\u00fablico, particularmente al Ministro de Transporte, para establecer la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, decidiendo cu\u00e1ndo se causa (hecho gravable), a qui\u00e9nes afecta (sujeto pasivo), sobre qu\u00e9 base y con cu\u00e1l tarifa, sin que previamente la ley se\u00f1ale el m\u00e9todo para definir los costos y la forma de repartirlos. \u00a0 Su escrito plantea algunas consideraciones adicionales que la Corte estima oportuno rese\u00f1ar. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el actor advierte que la demanda no cuestiona la existencia misma de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n sino la absoluta facultad de imponerla que tiene el Ministerio de Transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, realiza un detallado recuento hist\u00f3rico de la normatividad sobre la materia, destacando la dificultad para determinar si algunos de esos textos se encuentran o no produciendo efectos jur\u00eddicos. \u00a0As\u00ed, se\u00f1ala que el Decreto 1604 de 1966 hizo extensivo a la Naci\u00f3n y los departamentos el \u201cimpuesto por valorizaci\u00f3n\u201d, previsto desde la Ley 26 de 1921 a favor de los municipios. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, explica que seg\u00fan el principio de legalidad en los tributos (CP, art\u00edculo 338), el Legislador debe fijar sus elementos esenciales (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). \u00a0Aunque reconoce que las tasas y contribuciones tienen un hecho gravable espec\u00edfico (\u201cun servicio prestado por el Estado, que beneficia a alguien en particular en relaci\u00f3n directa con su costo y con el beneficio que proporciona\u201d), considera que en todo caso el hecho gravable debe ser precisado por la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, afirma, la Constituci\u00f3n permite a las autoridades fijar la tarifa cuando se trata de tasas y contribuciones, pero de cualquier manera el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de repartirlos, deben se\u00f1alarse previamente en la Ley. \u00a0Sin embargo, estima que ello no ocurre en el caso de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, pues la norma simplemente autoriza el cobro para obras \u201cde inter\u00e9s p\u00fablico \u2026 que beneficien a la propiedad inmueble\u201d, sin definir qu\u00e9 se entiende por beneficio ni qu\u00e9 criterios deben tenerse en cuenta para tal fin. \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, el demandante estudia en concreto la regulaci\u00f3n legal de los elementos de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0Sus planteamientos pueden rese\u00f1arse as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– Respecto del sujeto activo, el Decreto incurre en una imprecisi\u00f3n t\u00e9cnica al reconocer la titularidad en las dependencias administrativas, desconociendo que el imperio tributario radica en el Estado a trav\u00e9s de sus diferentes niveles territoriales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El texto acusado no fija el sujeto pasivo de la valorizaci\u00f3n, \u201cno s\u00f3lo por atribuir a los predios la capacidad \u2013que ni tienen ni pueden tener de contraer obligaciones (\u2026)\u2013 sino por el hecho de que no [se] sabe qu\u00e9 predios se benefician\u201d. \u00a0En su sentir, la norma nada dice cuando se\u00f1ala que un predio obtiene un beneficio por una obra de inter\u00e9s p\u00fablico local, dejando al Ministerio de Transporte la facultad de establecer, mediante acto administrativo, qui\u00e9n es sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– En cuanto al hecho gravable, es decir, a la prestaci\u00f3n de un servicio o un beneficio obtenido por el contribuyente (no por el predio), la Ley no se\u00f1ala en qu\u00e9 eventos ello ocurre, pues los t\u00e9rminos \u201ccostos y beneficios\u201d resultan indeterminados. \u00a0<\/p>\n
– La base gravable, aunque parece se\u00f1alada como el costo de las obras limitado por el beneficio de los predios, no s\u00f3lo no define cu\u00e1ndo hay un beneficio, sino que no lo incluye como un elemento, pues es \u00fanicamente un l\u00edmite. \u00a0<\/p>\n
– A\u00fan cuando la Constituci\u00f3n permite que las autoridades fijen la tarifa, la Ley no se\u00f1ala el sistema y el m\u00e9todo para hacerlo ni la forma de repartir los costos, requisitos indispensables seg\u00fan el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fabi\u00e1n Gonzalo Mar\u00edn Cort\u00e9s, obrando en representaci\u00f3n del Ministerio de Transporte, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0A su juicio, los elementos del \u201cimpuesto\u201d se encuentran perfectamente determinados en las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 9\u00ba.- Para liquidar la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se tendr\u00e1 como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los l\u00edmites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendi\u00e9ndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) m\u00e1s, destinado a gastos de distribuci\u00f3n y recaudaci\u00f3n de los tributos\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, concluye que el Ministerio de Transporte solamente particulariza la norma mediante la cual se cre\u00f3 el gravamen, en armon\u00eda con lo previsto en el art\u00edculo 317 de la Carta y considera que en este punto un reglamento administrativo bien puede auxiliar a la ley. \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, acudi\u00f3 ante la Corte con el prop\u00f3sito de defender la constitucionalidad de las normas demandadas, pues considera que en la ley s\u00ed est\u00e1n definidos los elementos esenciales de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0En este punto coincide \u00edntegramente con las apreciaciones del apoderado del Ministerio de Transporte. \u00a0<\/p>\n
Estima tambi\u00e9n que el Decreto 1604 de 1966 fij\u00f3 las pautas generales para imponer la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, sin que fuere necesario en cada caso concreto (obra p\u00fablica) expedir una ley fijando el gravamen, porque ello har\u00eda imposible el cumplimiento de los fines de un Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El ciudadano H\u00e9ctor Julio Becerra Becerra, en su condici\u00f3n de presidente (e) del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino ante la Corte y coadyuv\u00f3 con los planteamientos de la demanda. \u00a0Para ello present\u00f3 el concepto elaborado por el la doctora Sof\u00eda Regueros de Ladr\u00f3n de Guevara, que fue aprobado por el Consejo Directivo de dicho instituto. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el concepto, en materia tributaria el legislador \u00fanicamente puede permitir que las autoridades fijen la tarifa, a\u00fan cuando debe se\u00f1alar el m\u00e9todo para establecerla y el sistema en que se integrar\u00e1 en el universo de posibles contribuyentes. \u00a0Y respecto de la valorizaci\u00f3n, advierte, el legislador debe fijar la contribuci\u00f3n con car\u00e1cter obligatorio para ciertas obras que deben ser identificadas o identificables por sus caracter\u00edsticas, todo ello con anterioridad a la aprobaci\u00f3n de la obra en la ley anual de presupuesto. \u00a0Sin embargo, a juicio del Instituto, las normas acusadas permiten que la decisi\u00f3n de establecer o no el gravamen sea tomada en forma discrecional por el ministro, lo cual, en su sentir, ri\u00f1e con el principio de legalidad tributaria. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el concepto acoge el planteamiento del actor seg\u00fan el cual la ley no define qu\u00e9 tipo de beneficio genera la contribuci\u00f3n, pues no se\u00f1ala criterios de individualizaci\u00f3n del beneficio, ni de exclusi\u00f3n en los casos de desvalorizaci\u00f3n producida a los inmuebles con ocasi\u00f3n de una obra p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Maya Villaz\u00f3n, mediante concepto No. 3038, solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que las normas acusadas fueron derogadas t\u00e1citamente y no se encuentran produciendo efectos jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
Comienza por explicar que el Decreto 1604 de 1966 asign\u00f3 al Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n la competencia para determinar las obras por las cuales se har\u00eda exigible ese gravamen, cuando fueren ejecutadas a cargo de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 5\u00ba), y a la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n, si se trataba de obras ejecutadas por entidades diferentes de la Naci\u00f3n, los departamentos o los municipios (art\u00edculo 3\u00ba). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, se\u00f1ala la Vista Fiscal, a trav\u00e9s del Decreto 2171 de 1992 se asign\u00f3 al Ministro de Transporte la funci\u00f3n de decidir sobre los proyectos que causan la contribuci\u00f3n nacional por valorizaci\u00f3n (art\u00edculo 11-7) y a la Direcci\u00f3n General de V\u00edas e Infraestructura la atribuci\u00f3n de estudiar y rendir informes al ministro sobre los estudios para determinar los proyectos que la causan (art\u00edculo 40-4). \u00a0As\u00ed mismo, indica que se cre\u00f3 el Instituto Nacional de V\u00edas como una entidad encargada de determinar los proyectos que generan el tributo en relaci\u00f3n con la infraestructura vial de su competencia, y de emitir concepto para su presentaci\u00f3n al Ministro de Transporte. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo anterior, concluye que el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1604 de 1966 fue derogado t\u00e1citamente por el art\u00edculo 11 del Decreto 2171 de 1992, norma cuya demanda fue rechazada por la Corte por carecer de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Procurador explica que el art\u00edculo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992 fue derogado expresamente por el Decreto 101 de 2000 (art\u00edculo 49). Y que el Decreto 081 de 2000, por el cual se modifica la estructura del INVIAS, le asigna al Consejo Directivo de esa entidad la funci\u00f3n de \u201caprobar la causaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y cobro de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n por la ejecuci\u00f3n de obras de infraestructura vial de competencia del Instituto\u201d (art\u00edculo 3-10). \u00a0<\/p>\n
VI. AUDIENCIA PUBLICA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en los art\u00edculos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesi\u00f3n realizada el d\u00eda trece (13) de febrero de 2003, decidi\u00f3 convocar una audiencia p\u00fablica en el proceso de la referencia, con el fin de o\u00edr las opiniones de diversos sectores de la sociedad y de la comunidad jur\u00eddica sobre el asunto objeto de estudio. \u00a0<\/p>\n
En la misma sesi\u00f3n se fij\u00f3 como fecha para la celebraci\u00f3n de la audiencia el d\u00eda diecinueve (19) de febrero del a\u00f1o en curso, pero a el d\u00eda de su realizaci\u00f3n solamente concurri\u00f3 el demandante, quien reiter\u00f3, en esencia, los planteamientos rese\u00f1ados en su demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia de la Corte y normas objeto de estudio \u00a0<\/p>\n
1.- Seg\u00fan fue explicado, la demanda contra el art\u00edculo 11 del Decreto 2171 de 1992 fue rechazada teniendo en cuenta que la autoridad competente para conocer de los decretos expedidos en virtud del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional. \u00a0En consecuencia, la referida norma no ser\u00e1 objeto de pronunciamiento en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
2.- La Sala tambi\u00e9n observa que el Decreto 1604 de 1966 fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de las facultades previstas en el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n de 1886 (estado de sitio). \u00a0Sin embargo, la Ley 48 de 1968 adopt\u00f3 el mencionado decreto como legislaci\u00f3n permanente y desde entonces tiene fuerza material de ley. \u00a0Por tal motivo, seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 241-4 Superior, la Corte es competente para pronunciarse sobre su constitucionalidad3. \u00a0<\/p>\n
3.- De otra parte, la Sala considera que el demandante no formul\u00f3 cargos directos contra la Ley 48 de 1968, sino que la misma fue acusada en cuanto dio vigencia permanente al Decreto 1604 de 1966. \u00a0Solamente en tal sentido la Corte analizar\u00e1 la constitucionalidad de esa norma. \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos objeto de estudio \u00a0<\/p>\n
4.- A juicio del actor las normas acusadas desconocen el principio de legalidad tributaria, pues no se\u00f1alan los elementos esenciales del gravamen (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), sino que delegan a una autoridad administrativa, en particular al Ministro de Transporte, la facultad de decidir los eventos en los cuales ella se causa. As\u00ed, explica que las contribuciones tienen caracter\u00edsticas especiales como el hecho generador (contraprestaci\u00f3n por un servicio) y la posibilidad de que la tarifa sea fijada por autoridades administrativas, pero advierte que en todo caso la ley debe se\u00f1alar sus elementos, lo cual, en su criterio, no ocurre frente a la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0La misma postura es asumida por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, mientras que los dem\u00e1s intervinientes consideran que todos los elementos del gravamen han sido predeterminados en la ley. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, pues estima que los apartes acusados fueron derogados t\u00e1citamente por el Decreto 2171 de 1992 (art\u00edculo 11), norma sobre la cual fue rechazada la demanda por falta de competencia de la Corte para pronunciarse sobre su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, el asunto plantea un problema procesal previo relacionado con la procedencia o no de un pronunciamiento de fondo. \u00a0En este sentido, la Corte debe determinar si, como lo sugiere la Vista Fiscal, ha operado el fen\u00f3meno de la derogaci\u00f3n t\u00e1cita o si, por el contrario, las normas demandadas mantienen sus efectos en el mundo jur\u00eddico. \u00a0Ahora bien, en el evento de ser procedente una decisi\u00f3n de fondo, corresponder\u00e1 analizar si la normatividad sobre la contribuci\u00f3n \u00a0por valorizaci\u00f3n armoniza o no con el principio de legalidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto procesal previo: eventual improcedencia de una decisi\u00f3n de fondo \u00a0<\/p>\n
5.- Seg\u00fan el Procurador, el Decreto 1604 de 1966 atribu\u00eda al Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n y a la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n la facultad de imponer el gravamen, pero dicha atribuci\u00f3n fue trasladada al Ministro de Transporte por mandato del Decreto 2171 de 1992 (art\u00edculo 11), lo cual entiende como una derogaci\u00f3n t\u00e1cita. \u00a0Y como la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de este \u00faltimo decreto, considera que debe proferirse un fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que la anterior apreciaci\u00f3n es correcta pero s\u00f3lo de manera parcial, pues si bien es cierto que las normas relacionadas con la competencia de algunas entidades para imponer el gravamen fueron derogadas, tambi\u00e9n lo es que el alcance del cargo planteado es m\u00e1s amplio de lo reflejado en apariencia. \u00a0<\/p>\n
En efecto, tanto el inciso final del art\u00edculo 2 del Decreto 1604 de 1966, como el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 5 del mismo estatuto, estaban relacionados con las autoridades que podr\u00edan imponer el gravamen. \u00a0El primero permit\u00eda fijarlo a la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n cuando las obras eran realizadas por una entidad diferente a la Naci\u00f3n, los departamentos o los municipios, y el otro facultaba al Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n cuando las obras se ejecutaban directamente por la Naci\u00f3n. \u00a0Dichas normas son las siguientes4: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00ba.- El establecimiento, la distribuci\u00f3n y el recaudo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se har\u00e1n por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertir\u00e1 en la construcci\u00f3n de las mismas obras o en la ejecuci\u00f3n de otras obras de inter\u00e9s p\u00fablico que se proyecten por la entidad correspondiente. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la Naci\u00f3n, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionar\u00e1n por medio de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorizaci\u00f3n dentro del Presupuesto Nacional. \u00a0<\/p>\n
Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Naci\u00f3n, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecer\u00e1, distribuir\u00e1 y recaudar\u00e1 por la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relaci\u00f3n con este impuesto.” \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 5\u00ba.- (Subrogado por el art\u00edculo 34 del Decreto 3160 de 1968). \u201cSon funciones del Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, con la expedici\u00f3n del Decreto 2171 de 1992 (art\u00edculo 11) se atribuy\u00f3 al Ministro de Transporte la facultad de determinar las obras que generan contribuci\u00f3n nacional por valorizaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11\u00ba.- Despacho del Ministro. \u00a0Son funciones del Ministro de Transporte adem\u00e1s de las se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
7.- Decidir sobre los proyectos que causen la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n, de acuerdo con la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la competencia del Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n y de la Direcci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n, para determinar las obras objeto del gravamen, fue suprimida y qued\u00f3 radicada en el Ministro de Transporte, lo cual signific\u00f3, precisamente, la subrogaci\u00f3n de esos apartes normativos. \u00a0Empero, como ya ha sido explicado, no corresponde a la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2171 de 19925, ni la del Decreto 101 de 20006, que derog\u00f3 expresamente el art\u00edculo 11 del Decreto 2171 de 1992 (art\u00edculo 49), as\u00ed como tampoco sobre el Decreto 081 de 20007. \u00a0En el primer caso por tratarse de una norma expedida en ejercicio de facultades especiales conferidas por el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, y en los otros dos, por tratarse de decretos expedidos en desarrollo de una ley marco. \u00a0<\/p>\n
6.- Todo lo anterior parece indicar que la Corte debe proferir una sentencia inhibitoria. Sin embargo, esa postura es v\u00e1lida frente a algunas de las disposiciones pero no frente a su totalidad, ya que el cargo no est\u00e1 construido \u00fanicamente en funci\u00f3n de la competencia del Ministro de Transporte para imponer el gravamen, sino que se inspira en el respeto al principio de legalidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el demandante no s\u00f3lo cuestiona la competencia que pueda tener el Ministro de Transporte sino, en \u00faltimas, la autorizaci\u00f3n que hace la ley a ciertas entidades para determinar las obras por las cuales se causa la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, sin que ella misma haya definido cada uno de los elementos del tributo. \u00a0La Corte considera que de esta forma el cargo formulado adquiere sentido y resulta procedente un an\u00e1lisis material del asunto, mas a\u00fan teniendo en cuenta que los intervinientes interpretaron el alcance de la demanda bajo la misma \u00f3ptica. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, si bien es cierto que algunos de los apartes demandados no pueden ser objeto de pronunciamiento constitucional, no sucede lo propio frente a las expresiones \u201cel establecimiento\u201d, \u201cnacional\u201d y \u201cque ejecute las obras\u201d, contenidas en el inciso primero del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1604 de 1966, en la medida en que son ellas las disposiciones que constituyen el fundamento central de la demanda y autorizan a ciertas entidades para exigir el pago de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, al parecer sin se\u00f1alar los requisitos m\u00ednimos que satisfagan el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausencia de cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
7.- Antes de abordar el an\u00e1lisis material del asunto conviene precisar, finalmente, que el Decreto 1333 de 1986, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de facultades extraordinarias, sistematiz\u00f3 las normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal8. \u00a0El art\u00edculo 235 corresponde al art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1604 de 1966, norma que fue objeto de an\u00e1lisis por la Corte en la sentencia C-495 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en aquella oportunidad la demanda fue presentada contra el mismo art\u00edculo que es cuestionado en este proceso, la acusaci\u00f3n recay\u00f3 sobre un aparte distinto9 y por un cargo tambi\u00e9n distinto. \u00a0La demandante consider\u00f3 que la norma afectaba la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues se\u00f1alaba el destino de los recursos obtenidos por el pago de la contribuci\u00f3n. \u00a0Sin embargo, su planteamiento no tuvo \u00e9xito y la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de ese aparte, lo cual desvirt\u00faa la existencia de cosa juzgada constitucional frente a la totalidad de la norma10. \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis material del asunto \u00a0<\/p>\n
8.- Hechas las consideraciones procesales pertinentes, la Corte abordar\u00e1 ahora el estudio de fondo del asunto, no sin antes dejar en claro que se pronunciar\u00e1 sobre las expresiones \u201cel establecimiento\u201d, \u201cnacional\u201d y \u201cque ejecute las obras\u201d, contenidas en el inciso primero del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1604 de 1966, por cuanto son ellas las disposiciones que autorizan a ciertas entidades para exigir el pago de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, seg\u00fan algunos, sin se\u00f1alar los requisitos m\u00ednimos que satisfagan el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello la Corte analizar\u00e1 los siguientes aspectos: (i) la naturaleza de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, (ii) el alcance del principio de legalidad tributaria en el ordenamiento constitucional y, (iii) las particularidades del principio de legalidad en el caso de la valorizaci\u00f3n. \u00a0Con esos elementos de juicio determinar\u00e1 finalmente (iv) si la regulaci\u00f3n normativa de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n respeta o no el principio de legalidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La noci\u00f3n de valorizaci\u00f3n en el modelo tributario \u00a0<\/p>\n
9.- En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano la naturaleza de la valorizaci\u00f3n como carga fiscal ha presentado modificaciones hist\u00f3ricas y su definici\u00f3n no siempre ha sido un\u00edvoca, a pesar de que existe relativo consenso sobre su contenido b\u00e1sico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Ley 25 de 1921 introdujo esa figura bajo la denominaci\u00f3n de \u201cimpuesto\u201d, consistente para aquel entonces en \u201cuna contribuci\u00f3n sobre las propiedades ra\u00edces que se beneficien con la ejecuci\u00f3n de obras de inter\u00e9s p\u00fablico local\u201d. Posteriormente fueron aprobadas algunas leyes que ampliaron sus efectos a otros \u00e1mbitos, pero mantuvieron inalterada la connotaci\u00f3n de impuesto, hasta el a\u00f1o 1966, cuando fue expedido el Decreto 1604 que la convirti\u00f3 en una contribuci\u00f3n. \u00a0No obstante, en la teor\u00eda de la hacienda p\u00fablica el t\u00e9rmino \u201ccontribuci\u00f3n\u201d puede ser interpretado con enfoques distintos, lo cual no pocas veces ha generado dudas al respecto.11 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado12, es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual responde a la tradici\u00f3n hist\u00f3rica acogida en el derecho colombiano y que en ocasiones se denomina gen\u00e9ricamente como \u201ctributo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En sentido estricto las contribuciones est\u00e1n asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos \u201cpagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos p\u00fablicos, mixtos o privados, para asegurar el funcionamiento de \u00e9stas entidades de \u00a0manera aut\u00f3noma\u201d.13 Desde esta perspectiva resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.14 \u00a0<\/p>\n
– Finamente, existe un tercer significado del t\u00e9rmino que responde a la idea de contraprestaci\u00f3n o pago como consecuencia de una inversi\u00f3n que beneficia a un grupo espec\u00edfico de personas. \u00a0Cuando el vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una \u201ccontribuci\u00f3n especial\u201d. \u00a0<\/p>\n
10.- Pues bien, en el caso de la valorizaci\u00f3n la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una \u201ccontribuci\u00f3n especial\u201d, es decir, a la compensaci\u00f3n por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad15. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado el alcance de la contribuci\u00f3n especial de valorizaci\u00f3n (que para efectos pr\u00e1cticos se utilizar\u00e1 en lo sucesivo simplemente como contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n) y sus caracter\u00edsticas especiales en los siguientes t\u00e9rminos16: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no es un impuesto, porque no grava por v\u00eda general a todas las personas, sino un sector de la poblaci\u00f3n que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecuci\u00f3n de una obra p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada su naturaleza esta contribuci\u00f3n por principio tiene una destinaci\u00f3n especial; de ah\u00ed que se la considere una “imposici\u00f3n de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un prop\u00f3sito espec\u00edfico. Dicho prop\u00f3sito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribuci\u00f3n, al punto que no s\u00f3lo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, seg\u00fan se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constituci\u00f3n, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no s\u00f3lo por los municipios, sino por la Naci\u00f3n o cualquier otro organismo p\u00fablico que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La destinaci\u00f3n de los ingresos por valorizaci\u00f3n, si bien la se\u00f1ala el legislador, no surge de la sola voluntad pol\u00edtica de \u00e9ste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, asi sea en parte, el retorno de la inversi\u00f3n realizada por el respectivo organismo p\u00fablico.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de sus atribuciones constitucionales y legales, el Consejo de Estado tambi\u00e9n se ha pronunciado en m\u00faltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la valorizaci\u00f3n el car\u00e1cter de contribuci\u00f3n especial.17 En la doctrina nacional tambi\u00e9n parece ser un\u00e1nime el mismo planteamiento.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez aclarada la naturaleza conceptual de la valorizaci\u00f3n, pero antes de abordar en detalle el an\u00e1lisis de cada uno de sus elementos, la Corte explicar\u00e1 brevemente el principio de legalidad tributaria y su proyecci\u00f3n en el caso de las contribuciones especiales, pues precisamente el cargo de la demanda consiste en que las normas acusadas desconocen ese principio en la medida que no se\u00f1alan con precisi\u00f3n cada uno de sus elementos. \u00a0<\/p>\n
El alcance del principio de legalidad tributaria \u00a0<\/p>\n
11.- Como fundamentos normativos a partir de los cuales se estructura este principio, son de resaltar los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0El primero establece una suerte de reserva en el Congreso para \u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d; naturalmente que en la norma el t\u00e9rmino \u201ccontribuci\u00f3n\u201d es utilizado en sentido lato o amplio. \u00a0El segundo exige a la Ley, en algunos casos en concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinaci\u00f3n de los elementos de los tributos. \u00a0<\/p>\n
Sobre el alcance del principio la Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades19 para destacar sus caracter\u00edsticas b\u00e1sicas, las cuales son rese\u00f1adas a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
– Es expresi\u00f3n del principio de representaci\u00f3n popular y del principio democr\u00e1tico, derivado en \u00faltimas de los postulados del Estado Liberal. \u00a0\u201cBajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobaci\u00f3n no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido de tiempo atr\u00e1s en el derecho colombiano y reafirmado en la Carta de 1991\u201d.20 \u00a0As\u00ed, solamente el Congreso, y las asambleas departamentales o los concejos municipales de conformidad con la ley, pueden crear grav\u00e1menes, sin que dicha facultad pueda ser ejercida por las autoridades administrativas o delegada en ellas.21 \u00a0<\/p>\n
– Materializa el principio de predeterminaci\u00f3n del tributo, \u201cseg\u00fan el cual una lex previa y certa debe se\u00f1alar los elementos de la obligaci\u00f3n fiscal\u201d22, es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, por expresa autorizaci\u00f3n constitucional, en el caso de las tasas y las contribuciones especiales, la tarifa puede ser fijada por las autoridades administrativas previa definici\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo para hacerlo. \u00a0<\/p>\n
– En la medida que haya predeterminaci\u00f3n del tributo, el principio de legalidad brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales. \u00a0Con ello \u201cse otorga una debida protecci\u00f3n a la garant\u00eda fundamental del debido proceso\u201d.23 \u00a0<\/p>\n
– Responde a la necesidad de promover una pol\u00edtica fiscal coherente e inspirada en el principio de \u201cunidad econ\u00f3mica\u201d, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.- De otra parte, conviene advertir que el principio de legalidad no se predica \u00fanicamente de los impuestos, sino que es exigible tambi\u00e9n frente a cualquier tributo o contribuci\u00f3n (en sentido amplio). \u00a0No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la Ley debe se\u00f1alar sus componentes. \u00a0<\/p>\n
– As\u00ed, frente a tributos de car\u00e1cter nacional, el Congreso est\u00e1 obligado a definir todos los elementos en forma \u201cclara e inequ\u00edvoca\u201d, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa24. \u00a0Por el contrario, trat\u00e1ndose de grav\u00e1menes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creaci\u00f3n, \u00e9sta debe se\u00f1alar los aspectos b\u00e1sicos, pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales seg\u00fan el caso. \u00a0En la Sentencia C-227 de 2002 la Corte se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponder\u00e1 entonces al Congreso de la Rep\u00fablica la creaci\u00f3n de los tributos del orden territorial y el se\u00f1alamiento de los aspectos b\u00e1sicos de cada uno de ellos, los cuales ser\u00e1n apreciados en cada caso concreto en atenci\u00f3n a la especificidad del impuesto, tasa o contribuci\u00f3n de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecer\u00e1n los dem\u00e1s componentes del tributo, dentro de los par\u00e1metros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
De lo contrario, si correspondiera \u00fanicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecer\u00eda de sentido la expresi\u00f3n que emplea el inciso primero del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n y seg\u00fan la cual \u201cLa ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Ahora bien, frente a los \u201cimpuestos\u201d, y sin importar si ellos son de car\u00e1cter nacional o territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos. \u00a0Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales, es posible que las autoridades administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, se\u00f1alen el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer su reparto. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte considera necesario hacer algunas precisiones sobre cada uno de los elementos del tributo y sobre las nociones de \u201csistema y m\u00e9todo\u201d , toda vez que estos \u00faltimos revisten particular importancia constitucional cuando se faculta a las autoridades administrativas para fijar la tarifa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los elementos del tributo \u00a0<\/p>\n
13.- Desde una perspectiva amplia la jurisprudencia constitucional ha definido los elementos de un gravamen como se rese\u00f1a a continuaci\u00f3n25:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]n la obligaci\u00f3n tributaria, aparecen por un lado el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligaci\u00f3n correlativa, el hecho gravado o situaci\u00f3n de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligaci\u00f3n tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuant\u00eda misma de la obligaci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
Aunque para algunos resulta de f\u00e1cil comprensi\u00f3n determinar el contenido de cada uno de ellos, una revisi\u00f3n m\u00e1s rigurosa demuestra c\u00f3mo no siempre la cuesti\u00f3n es tan sencilla como parece. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hecho generador. Sin duda constituye el par\u00e1metro de referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro. \u00a0\u201c[E]s el elemento que en general mejor define el perfil espec\u00edfico de un tributo, puesto que, como lo se\u00f1ala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporaci\u00f3n (Sentencia C-583\/96), este concepto hace referencia a la situaci\u00f3n de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situaci\u00f3n susceptible de generar la obligaci\u00f3n tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto f\u00e1ctico, entonces nace al mundo jur\u00eddico la correspondiente obligaci\u00f3n fiscal.\u201d26 \u00a0<\/p>\n
Sujeto activo. \u00a0En no pocas ocasiones la determinaci\u00f3n del sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria ha generado problemas hermen\u00e9uticos. \u00a0Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinci\u00f3n tripartita. \u00a0As\u00ed, en la Sentencia C-987 de 1999, al analizar una norma que permit\u00eda gravar la explotaci\u00f3n de minas de propiedad \u00a0privada, acusada de inconstitucional por no se\u00f1alar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente27: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, conforme al anterior an\u00e1lisis, y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria28, es posible atribuir tres significados a la noci\u00f3n de sujeto activo de un tributo. As\u00ed, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecunaria en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestaci\u00f3n. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sujeto pasivo. \u00a0Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos \u201cde iure\u201d de los sujetos pasivos \u201cde facto\u201d. \u00a0A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en \u00faltimas deben soportar las consecuencias econ\u00f3micas del gravamen. \u00a0\u201cEn los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (\u2026) el sujeto pasivo de iure no soporta econ\u00f3micamente la contribuci\u00f3n, pues traslada su costo al consumidor final.\u201d29 \u00a0<\/p>\n
Base gravable. \u00a0 Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la base gravable se define como \u201cla magnitud o la medici\u00f3n del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligaci\u00f3n tributaria\u201d.30 \u00a0En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades espec\u00edficas a partir de las cuales ser\u00e1 liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de car\u00e1cter t\u00e9cnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la Corte analiz\u00f3 el punto y concluy\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo t\u00e9cnico que tienen que ver especialmente con la fluctuaci\u00f3n de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor \u00a0de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. As\u00ed lo hace en el caso del impuesto predial y as\u00ed tambi\u00e9n procede para la determinaci\u00f3n del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta Corporaci\u00f3n, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el art\u00edculo 338 superior.\u201d31 \u00a0<\/p>\n
Tarifa. \u00a0Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.32 \u00a0La regulaci\u00f3n en cuanto al sistema y al m\u00e9todo para fijar la tarifa en tasas y contribuciones especiales ser\u00e1 objeto de un an\u00e1lisis en particular m\u00e1s adelante (ver fundamento jur\u00eddico 15 de esta sentencia). \u00a0<\/p>\n
14.- Con todo, la Corte llama la atenci\u00f3n en el sentido de que los problemas de interpretaci\u00f3n para determinar si una ley, ordenanza o acuerdo, establece o no los elementos del tributo, no suponen la autom\u00e1tica declaratoria de inconstitucionalidad porque, al igual que las dem\u00e1s normas, las leyes tributarias pueden plantear problemas hermen\u00e9uticos o defectos de t\u00e9cnica legislativa susceptibles de ser superados. \u00a0As\u00ed lo ha reconocido de tiempo atr\u00e1s la Corte en varios pronunciamientos33, de los cuales se destaca la Sentencia C-253 de 1995, donde la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de una norma mediante la cual se establec\u00eda la cuota de fomento ganadero y lechero, y en cuanto al tema que ahora ocupa la atenci\u00f3n dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sistema y m\u00e9todo para que las autoridades administrativas definan la tarifa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.- Como ya fue explicado, en materia de tasas y contribuciones especiales la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinaci\u00f3n de la tarifa. \u00a0Pero exige a las corporaciones de representaci\u00f3n popular el se\u00f1alamiento previo del sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer el reparto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido un\u00edvoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisi\u00f3n para la regulaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo tarifario, mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan m\u00e1s flexibles. \u00a0Un recuento hist\u00f3rico ilustra claramente la situaci\u00f3n34: \u00a0<\/p>\n
– En la sentencia C-144 de 1993 la Corte debi\u00f3 estudiar la demanda presentada contra dos normas de la Ley 6 de 1992 (art\u00edculos 119 y 124), que facultaban al Gobierno Nacional para fijar las tasas por la tramitaci\u00f3n de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial, as\u00ed como el monto de las tarifas que deb\u00edan sufragarse a favor de las C\u00e1maras de Comercio por diferentes conceptos. \u00a0La Corte declar\u00f3 la exequibilidad de las disposiciones acusadas, por considerar que no se desconoc\u00eda el principio de legalidad tributaria. \u00a0En cuanto al sistema y m\u00e9todo para fijar la tarifa concluy\u00f3 lo siguiente35: \u00a0<\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte la determinaci\u00f3n legal del sistema y el m\u00e9todo para definir el costo de un servicio, s\u00f3lo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideraci\u00f3n las modalidades peculiares del mismo. \u00a0<\/p>\n
En punto de m\u00e9todo, la ley acusada prefiri\u00f3 indicar los rubros que conforman el costo recuperable por v\u00eda de la tarifa: gastos de operaci\u00f3n y programas de tecnificaci\u00f3n. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo alguno le est\u00e1 prohibido al Legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijaci\u00f3n de la tarifa, la f\u00f3rmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y caracter\u00edsticas propias del servicio prestado. \u00a0<\/p>\n
El Legislador, en lo que concierne a este aspecto, opt\u00f3 por el sistema proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relaci\u00f3n directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relaci\u00f3n con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendr\u00e1 una tarifa uniforme que se cancelar\u00e1 en cada ocasi\u00f3n que se solicite el servicio.\u201d \u00a0<\/p>\n
– En la sentencia C-465 del mismo a\u00f1o la Corte declar\u00f3 ajustadas a la Constituci\u00f3n varias normas del estatuto org\u00e1nico del sistema financiero, relacionadas con la potestad del Superintendente Bancario para fijar y exigir de las entidades vigiladas el pago de contribuciones necesarias para el presupuesto de esa entidad. \u00a0Adem\u00e1s de reiterar los argumentos expuestos en la sentencia C-144\/93, la Corte dijo al respecto36: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la supuesta discrecionalidad absoluta, ello no es exacto, pues el Superintendente Bancario no obra con plena autodeterminaci\u00f3n, ya que el Decreto 1730 de 1991, art. 4.1.3.9.1. literal o), exige una previa aprobaci\u00f3n del Ministerio de hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a las resoluciones que dicho funcionario expida imponiendo las tasas por la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico espec\u00edfico. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es cierto que los costos son equivalentes, seg\u00fan el art\u00edculo 4.1.9.0.4., a todos los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el Congreso Nacional al aprobar la Ley de Presupuesto, luego hay plena legitimidad.. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Los criterios con que el Superintendente establece la magnitud de los gastos. \u00a0Al respecto es claro el art\u00edculo 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, que establece que el monto de la contribuci\u00f3n impuesta \u00a0a las entidades vigiladas guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los respectivos activos de \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
\u00bfC\u00f3mo saber si los gastos son o no necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido considerada previamente por la ley de presupuesto, en cuya preparaci\u00f3n se ha hecho una ponderaci\u00f3n racional sobre las necesidades a cubrir. \u00a0Adem\u00e1s, la naturaleza del servicio prestado evidencia las necesidades que deben ser satisfechas. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 338, inciso 2o. ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, deben definir previamente tres elementos: \u00a0 a) \u00a0Un sistema, \u00a0b) un m\u00e9todo para definir costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto entre los beneficiarios del servicio. \u00a0<\/p>\n
El sistema est\u00e1 fijado en los art\u00edculos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4., de forma clara, y consiste, como lo se\u00f1ala acertadamente el apoderado de la Superintendencia Bancaria, en “establecer una estrecha coordinaci\u00f3n entre el cobro de la contribuci\u00f3n y el aforo que previamente se ha hecho, al aprobar el presupuesto nacional, \u00a0de lo que costar\u00e1n los gastos de la Superintendencia Bancaria en el a\u00f1o siguiente”. \u00a0Esa coordinaci\u00f3n es la base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de establecer \u00a0una correspondencia proporcionada entre el cobro y el aforo. \u00a0<\/p>\n
El M\u00e9todo : \u00a0Es el referido al m\u00e1ximo de gastos que para el funcionamiento anual de la Superintendencia autoriza la ley de presupuesto. \u00a0El legislador, dada la naturaleza del servicio p\u00fablico que presta la Superintendencia, recurre al criterio de los activos de las entidades vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer el reparto de los costos del servicio.\u201d (subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
– Posteriormente la Corte se vuelve rigurosa en cuanto al se\u00f1alamiento del sistema y m\u00e9todo para fijar la tarifa en el cobro de tasas y contribuciones especiales. \u00a0Es as\u00ed como la Sentencia C-455 de 1994 declar\u00f3 inexequibles varias normas relacionadas con la competencia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que permit\u00edan el cobro de una contribuci\u00f3n. \u00a0Dijo entonces lo siguiente37:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn esos t\u00e9rminos, una interpretaci\u00f3n coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual los m\u00e9todos -pautas t\u00e9cnicas encaminadas a la previa definici\u00f3n de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas espec\u00edficas de medici\u00f3n econ\u00f3mica, de valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los distintos factores que convergen en dicha determinaci\u00f3n- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garant\u00eda del contribuyente frente a la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ni el art\u00edculo 34 ni ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del Decreto 2453 de 1993 previeron el m\u00e9todo o el sistema aplicables para definir los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribuci\u00f3n creada, raz\u00f3n por la cual se confiri\u00f3 a dicho funcionario una atribuci\u00f3n ilimitada que no se compadece con los enunciados principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, estatuir que la contribuci\u00f3n guardar\u00e1 proporci\u00f3n con los activos de la empresa, las utilidades, el n\u00famero de puestos vigilados y el costo de la vigilancia; que estar\u00e1 de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y que se determinar\u00e1 seg\u00fan ellos se destinen a terceros o a la seguridad interna de una empresa, no implica haber establecido el m\u00e9todo ni el sistema ordenados por la Constituci\u00f3n, pues de manera absoluta la fijaci\u00f3n de la tarifa queda en cabeza del Superintendente, sin que el legislador haya establecido ninguna medida base para ella, ning\u00fan tope m\u00e1ximo, ni criterio econom\u00e9trico alguno del cual \u00e9ste se pueda deducir.\u201d (subrayado no original). \u00a0<\/p>\n
En aquella oportunidad la sentencia fue expresa en reconocer un giro frente a la posici\u00f3n asumida en pronunciamientos anteriores: \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe advertir la Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretaci\u00f3n constitucional sobre el tema un sentido m\u00e1s exigente que el acogido en un comienzo, contenido en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporaci\u00f3n estima necesario que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del inter\u00e9s p\u00fablico y de la estricta aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 338, inciso 2\u00ba, de la Constituci\u00f3n, se exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos all\u00ed se\u00f1alados, con el fin de evitar que funciones clara y t\u00edpicamente atribuidas a \u00f3rganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
– La anterior posici\u00f3n fue reiterada en la Sentencia C-545\/94, donde la Corte declar\u00f3 inexequible una norma de la ley 10 de 1990, que autorizaba a la Direcci\u00f3n Nacional del Sistema de Salud para \u201cfijar y cobrar tasas o derechos por la expedici\u00f3n de permisos, licencias, registros y certificaciones”. \u00a0En todo caso, en aquella oportunidad era absolutamente claro que la Ley no hab\u00eda previsto criterio alguno sobre el sistema y m\u00e9todo tarifario.38 \u00a0<\/p>\n
– Nuevamente en la Sentencia C-482 de 1996 la Corte cambia su posici\u00f3n para volver a los planteamientos acogidos en sus primeras sentencias (flexibles). \u00a0Para declarar la exequibilidad del art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993, referente a las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n, la Corte sostuvo39: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfEn qu\u00e9 consisten el sistema y el m\u00e9todo? \u00bfCu\u00e1l es su contenido m\u00ednimo y cu\u00e1l su alcance? Es claro que la Constituci\u00f3n no hizo estas precisiones, sencillamente porque no pod\u00eda hacerlas, habida cuenta de su car\u00e1cter de norma fundamental y de la inmensa variedad de tasas y contribuciones posibles, correspondientes a una multiplicidad de servicios y de beneficios. \u00a0<\/p>\n
En algunas sentencias, la Corte Constitucional ha intentado aproximaciones al tema, sin que pueda decirse que ha hecho las determinaciones que la propia Constituci\u00f3n no hace. \u00a0Y est\u00e1 bien que se haya abstenido de hacerlas, porque de lo contrario habr\u00eda ido m\u00e1s all\u00e1 de la norma constitucional, y la habr\u00eda quebrantado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la propia Constituci\u00f3n no defini\u00f3 \u201cel sistema y el m\u00e9todo\u201d, es claro que tales expresiones deben entenderse en un sentido general y amplio, y que su contenido y su alcance deben examinarse en cada caso concreto, como lo reconoci\u00f3 expresamente la Corte en la sentencia C-144 de 1993, a la cual pertenecen estos apartes: (…) \u00a0<\/p>\n
La ley, en s\u00edntesis, no tiene por qu\u00e9 contener una descripci\u00f3n detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. \u00a0Tal exigencia har\u00eda in\u00fatil la delegaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 338, y crear\u00eda un marco r\u00edgido dentro del cual no podr\u00edan obrar las autoridades competentes. \u00a0<\/p>\n
Autoridades que, por lo dem\u00e1s, est\u00e1n obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeci\u00f3n a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n. Y cuya buena fe se presume, seg\u00fan el principio general del derecho, mientras no se demuestre lo contrario. \u00a0<\/p>\n
Quienes sostienen la tesis de que el art\u00edculo 338 exige leyes detalladas y casuistas que establezcan minuciosamente todo lo relativo a la fijaci\u00f3n de las tarifas, aducen como una de sus razones principales la necesidad de impedir los posibles abusos de funcionarios arbitristas. \u00a0Olvidan, al presumir el dolo y la mala fe, lo que se acaba de exponer sobre la sujeci\u00f3n a los principios del sistema tributario, y sobre la presunci\u00f3n universal de la buena fe. \u00a0Olvidan, adem\u00e1s, que el fraude a la ley siempre podr\u00e1 intentarse, pues no se origina en la ley misma sino en su torcida interpretaci\u00f3n. \u00a0Y olvidan, finalmente, que los actos administrativos que fijen las tasas y tarifas en virtud de la delegaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 338, est\u00e1n sujetos al control de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, por regla general. \u00a0<\/p>\n
A todo lo anterior, puede agregarse que no es necesario que las leyes previstas en el inciso segundo del art\u00edculo 338, usen las palabras \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, como si se tratara de f\u00f3rmulas sacramentales. \u00a0Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que est\u00e1n sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.\u201d (Subrayado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
– No obstante, las consideraciones expuestas en la Sentencia C-455 de 1994 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez (posici\u00f3n rigurosa), son nuevamente retomadas en la sentencia C-816 de 1999, con ponencia del mismo magistrado40. Esos argumentos, sumados con los que a continuaci\u00f3n se transcriben, sirvieron de fundamento a la Corte para declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 96 de la Ley 488 de 1998, que modificaba el art\u00edculo 119 de la Ley 6 de 199241. \u00a0<\/p>\n
\u201cTal delegaci\u00f3n no es posible en cuanto toca con los dem\u00e1s elementos de tales tributos, cuyo se\u00f1alamiento debe estar contenido en las leyes, ordenanzas o acuerdos. \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces que \u00fanicamente las tarifas de tasas y contribuciones pueden ser objeto de la especial autorizaci\u00f3n prevista en el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Pero, por otra parte, la disposici\u00f3n constitucional no permite una transferencia ilimitada ni incondicionada de esa facultad, ya que exige de modo perentorio que, a falta de la previsi\u00f3n directa de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos de los servicios prestados, la participaci\u00f3n en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto. \u00a0<\/p>\n
Se pretende con tal requisito -que resulta indispensable para que pueda entenderse constitucional la delegaci\u00f3n- impedir toda forma de ejercicio abusivo de la facultad, de donde se infiere que \u00e9sta no puede entregarse por la ley, la ordenanza o el acuerdo a otras autoridades sin que los aludidos elementos se encuentren claramente definidos. Ellos constituyen a la vez directrices t\u00e9cnicas y limitaciones para que los contribuyentes gocen de una m\u00ednima certidumbre acerca de la manera como les ser\u00e1n calculadas y cobradas las tarifas de tasas y contribuciones, as\u00ed como en torno a la relaci\u00f3n entre esos grav\u00e1menes y los servicios y beneficios que reciben. \u00a0<\/p>\n
No se trata de f\u00f3rmulas sacramentales ni de simples denominaciones, sino de linderos sustanciales de la atribuci\u00f3n que se otorga a las autoridades administrativas. En consecuencia, bien pueden encontrarse fijados en la norma el m\u00e9todo y el sistema sin nombrarlos, o por el contrario estar mencionados y materialmente no hallarse contenidos en el precepto. Ser\u00e1 el Juez Constitucional el encargado de verificar si su contenido corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan que se consagre una atribuci\u00f3n t\u00e9cnicamente reglada o que se conceda una autorizaci\u00f3n para obrar arbitrariamente.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Por \u00faltimo, en la sentencia C-1371 de 2000 MP. Alvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 11 (parcial) de la Ley 505 de 1999, mediante la cual se impuso a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios el deber de hacer aportes con destino a los Comit\u00e9s Permanentes de Estratificaci\u00f3n Municipal o Distrital. \u00a0Respecto del deber legal de se\u00f1alar el sistema y el m\u00e9todo para la imposici\u00f3n de la tarifa la Sentencia indic\u00f342: \u00a0<\/p>\n
\u201cEntonces, el se\u00f1alamiento de los elementos y procedimientos que permitir\u00e1n fijar los costos y definir las tarifas no requiere de una regulaci\u00f3n detallada y r\u00edgida, pues se estar\u00eda desconociendo la delegaci\u00f3n misma autorizada a las autoridades administrativas en el art\u00edculo 338 superior, antes citado. As\u00ed, ese se\u00f1alamiento legal deber\u00e1 hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza espec\u00edfica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate (consultar entre otras las sentencias C-144 de 1993 y C-482 de 1996).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.- El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido f\u00e1cil precisar el alcance de los t\u00e9rminos \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. \u00a0Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000 es posible armonizar dichos conceptos de manera que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n sea interpretado a la luz del principio de efecto \u00fatil de las normas. \u00a0<\/p>\n
Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constituci\u00f3n no se\u00f1al\u00f3 lo que deb\u00eda entenderse por \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, pero reconoci\u00f3 la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurri\u00f3 un entidad, (ii) para se\u00f1alar los beneficios generados como consecuencia de la prestaci\u00f3n de un servicio (donde naturalmente est\u00e1 incluida la realizaci\u00f3n de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la falta de definici\u00f3n se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, as\u00ed como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, tambi\u00e9n lo es que la significaci\u00f3n de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jur\u00eddica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los t\u00e9rminos guardan cierta relaci\u00f3n de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas. \u00a0<\/p>\n
En efecto, un sistema \u201cse define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulaci\u00f3n din\u00e1mica entre sus partes\u201d43. \u00a0Supone coherencia interna para relacionar entre s\u00ed los componentes de un conjunto, que en el \u00e1mbito tributario representan la combinaci\u00f3n de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, as\u00ed como la forma de hacer su distribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el m\u00e9todo est\u00e1 referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extr\u00ednsecamente. \u00a0As\u00ed, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el \u201csistema\u201d como el \u201cm\u00e9todo\u201d, referidos en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripci\u00f3n detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perder\u00eda por completo su raz\u00f3n de ser. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata, si se quiere, de una \u00a0suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de se\u00f1alar los elementos estructurales del m\u00e9todo y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los par\u00e1metros previamente indicados. \u00a0<\/p>\n
Una exigencia muy fuerte sobre la determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y del sistema pr\u00e1cticamente har\u00eda inocua la posibilidad de delegaci\u00f3n, pues la propia ley estar\u00eda fijando la tarifa de la contribuci\u00f3n. \u00a0Por el contrario, una excesiva indeterminaci\u00f3n dejar\u00eda en manos de las autoridades administrativas la regulaci\u00f3n absoluta de ese elemento, en contrav\u00eda del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminaci\u00f3n del tributo y la representaci\u00f3n popular. \u00a0Lo que la ley exige es, m\u00e1s que la simple enunciaci\u00f3n de criterios, la definici\u00f3n de una cierta manera de proceder en la articulaci\u00f3n de esos criterios. \u00a0<\/p>\n
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d como f\u00f3rmulas ret\u00f3ricas sacramentales, porque el criterio definitorio ser\u00e1 siempre de car\u00e1cter material. \u00a0Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermen\u00e9uticas frente a cualquier clase de norma.44 \u00a0En consecuencia, \u201cbasta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que est\u00e1n sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes\u201d.45 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en los argumentos expuestos, procede la Sala a estudiar en concreto las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y los elementos del tributo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.- Teniendo en cuenta que la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad no es otra que el desconocimiento del principio de legalidad de los tributos, particularmente en cuanto al principio de predeterminaci\u00f3n, la Corte analizar\u00e1 ahora si el Decreto acusado establece o no los elementos del gravamen y si, respecto de la tarifa, se\u00f1ala el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer su distribuci\u00f3n. \u00a0Sin embargo, antes de abordar el estudio de cada uno de los elementos son necesarias algunas acotaciones previas: \u00a0<\/p>\n
– En primer lugar, la Sala considera que para comprender el alcance y regulaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n es necesario interpretar el Decreto 1604 de 1966 en forma sistem\u00e1tica, a\u00fan cuando el cargo recae solamente frente a la posibilidad que tienen algunas entidades para fijar el gravamen. \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, la Corte observa que el dise\u00f1o legal de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, concretado en el Decreto 1604 de 1966, es de doble alcance. \u00a0De un lado, constituye un gravamen que puede ser decretado a nivel nacional y, en esa medida, el Legislador debe se\u00f1alar cada uno de sus elementos. \u00a0Pero de otra parte, constituye una norma habilitante para la imposici\u00f3n del tributo en el nivel territorial, lo cual supone que las asambleas o los concejos pueden concurrir en la determinaci\u00f3n de sus elementos, siempre y cuando la ley haya previsto los aspectos b\u00e1sicos que permitan su individualizaci\u00f3n. \u00a0En efecto, el art\u00edculo 1\u00ba del decreto dispone lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl impuesto de valorizaci\u00f3n, establecido por el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 25 de 1921 como una \u201ccontribuci\u00f3n sobre las propiedades ra\u00edces que se beneficien con la ejecuci\u00f3n de obras de inter\u00e9s p\u00fablico local\u201d, se hace extensivo a todas las obras de inter\u00e9s p\u00fablico que ejecuten la Naci\u00f3n, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogot\u00e1, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho P\u00fablico y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominar\u00e1 exclusivamente contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 2\u00ba (parcialmente acusado) se\u00f1ala que \u201cEl establecimiento, la distribuci\u00f3n y el recaudo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se har\u00e1n por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras (\u2026).46 No obstante, luego se analizar\u00e1 si el gravamen es plenamente identificable y si est\u00e1n se\u00f1alados sus elementos estructurales. \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, la Corte entiende que es el Decreto 1604 de 1966 la norma que crea la contribuci\u00f3n especial por valorizaci\u00f3n como un nuevo gravamen, a\u00fan cuando confiere a las entidades que ejecutan las obras la facultad de concretarlo bajo ciertas condiciones, lo que de ninguna manera significa que sean estas \u00faltimas las autorizadas para crearlo. \u00a0Seg\u00fan lo explic\u00f3 el Consejo de Estado en sentencia del 18 de marzo de 1993, al resolver la demanda presentada contra un acto administrativo que determin\u00f3 como obra nacional que causa valorizaci\u00f3n \u00a0la pavimentaci\u00f3n de la v\u00eda Pereira-Marsella, \u201ccon el acto adjudicado no se est\u00e1 creando contribuci\u00f3n alguna que implique el establecimiento de un tributo. \u00a0No fija aquel los elementos constitutivos sino que determina la obra que genera la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n y ordena el tr\u00e1mite t\u00e9cnico y administrativo para la liquidaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y cobro del gravamen, que es distinto.\u201d47 \u00a0<\/p>\n
Con estos par\u00e1metros la Sala procede ahora al an\u00e1lisis de cada uno de los elementos \u00a0del tributo48: \u00a0<\/p>\n
20.- El Hecho generador. La Corte considera que uno de los ejemplos donde se refleja con mayor precisi\u00f3n el hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria es, precisamente, el de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0Una simple lectura del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente los supuestos f\u00e1cticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligaci\u00f3n: la construcci\u00f3n de obras de inter\u00e9s p\u00fablico que lleve a cabo la Naci\u00f3n, los departamentos, los distritos, los municipios, a condici\u00f3n de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los criterios a partir de los cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un asunto relacionado con el hecho generador sino con otros elementos como la base gravable y especialmente con la tarifa, aspectos que ser\u00e1n tenidos en cuenta oportunamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.- Sujeto activo. No parece existir controversia en que el Decreto se\u00f1ala el sujeto activo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea cuestionamientos de fondo. \u00a0El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), est\u00e1 representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los concejos. \u00a0El sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria es la entidad que ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos. Y finalmente, como beneficiaria tambi\u00e9n est\u00e1 la entidad encargada de realizar las obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos obtenidos, como una forma de recuperaci\u00f3n de los costos de inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
22.- Sujeto pasivo. A juicio del demandante la norma no fija los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n, \u201cno s\u00f3lo por atribuir a los predios la capacidad – que ni tienen ni pueden tener- de contraer obligaciones, (…) sino por el hecho de que no se sabe qu\u00e9 predios se benefician\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Sala considera que el planteamiento del actor es errado y corresponde a una indebida interpretaci\u00f3n de la norma, pues aunque no es expreso en el se\u00f1alamiento del sujeto pasivo, no cabe duda que est\u00e1n obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecuci\u00f3n de una obra de inter\u00e9s p\u00fablico, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro. \u00a0Cosa distinta es que por la naturaleza real del gravamen49 el valor a pagar se determine en funci\u00f3n del beneficio de un inmueble. \u00a0Empero, vuelve a reiterarse, los criterios para determinar cu\u00e1ndo hay beneficio son aspectos relacionados especialmente con la tarifa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.- Base gravable. En este punto la Corte considera que, de alguna manera, el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n orienta los par\u00e1metros a tener en cuenta para la determinaci\u00f3n de la base gravable, en la medida en que faculta a las autoridades (administrativas) para fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios y los beneficios reportados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el caso de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n el art\u00edculo 9\u00ba del decreto el se\u00f1ala los elementos referentes a la base gravable, a partir de los cuales puede cuantificarse el monto total sobre el que se causa el gravamen y que ser\u00e1 objeto de distribuci\u00f3n entre los contribuyentes. \u00a0Dice al respecto la norma: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Valorizaci\u00f3n, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podr\u00e1 disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que s\u00f3lo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo total de la obra.\u201d (Subrayado no original)\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros contribuyentes es la siguiente:50 (i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento m\u00e1s para gastos de distribuci\u00f3n y recaudo, denominados tambi\u00e9n gastos administrativos; (iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este \u00faltimo. \u00a0<\/p>\n
Es claro que la norma fija como tope el beneficio obtenido sin definir qu\u00e9 entiende por beneficiario, pero ese no es asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a explicarse a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
24.- Tarifa. \u00a0Constituye el elemento que m\u00e1s problemas plantea frente a la determinaci\u00f3n del gravamen y, por lo mismo, sugiere serias dudas sobre la constitucionalidad de la autorizaci\u00f3n a las entidades administrativas para fijar gravamen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un primer aspecto a tener en cuenta es que el Decreto no hace referencia expresa a la tarifa. \u00a0Pero de ello nada se puede concluir por cuanto, seg\u00fan fue explicado, el criterio definitorio de los elementos de un tributo no es el formal sino el material o sustancial. \u00a0Y precisamente acudiendo a \u00e9ste \u00faltimo la Sala encuentra algunas particularidades que explican el silencio del legislador. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en el caso de la valorizaci\u00f3n no parece formalmente correcto hablar de \u201ctarifa\u201d, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido dise\u00f1ado como una forma de recuperaci\u00f3n de los gastos en que incurre una entidad para la realizaci\u00f3n de una obra donde, a pesar de mediar un inter\u00e9s p\u00fablico, se termina por incrementar el patrimonio de terceros. \u00a0En estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen est\u00e1 dise\u00f1ado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. \u00a0El valor a pagar ser\u00e1 en \u00faltimas el incremento patrimonial del bien en relaci\u00f3n con la inversi\u00f3n de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminaci\u00f3n de los criterios b\u00e1sicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribuci\u00f3n de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podr\u00eda asimilarse, en \u00faltimas, a la tarifa. De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistir\u00e1 en el coeficiente de distribuci\u00f3n entre cada uno de ellos. \u00a0Es aqu\u00ed donde el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n permite a las autoridades administrativas desempe\u00f1ar un papel din\u00e1mico, siempre y cuando los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular hayan se\u00f1alado tanto el \u201csistema\u201d como el \u201cm\u00e9todo\u201d para hacerlo. \u00a0La pregunta que surge es entonces si la regulaci\u00f3n normativa satisface o no dichas exigencias. \u00a0<\/p>\n
El decreto 1604 de 1966 no se\u00f1ala ni el sistema ni el m\u00e9todo para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
25.- De conformidad con los planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en \u00e9l se definan el sistema y el m\u00e9todo para que las autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribuci\u00f3n especial de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, aunque podr\u00eda aceptarse que la norma se\u00f1ala la forma de cuantificar los costos de una obra (a la luz del art\u00edculo 9\u00ba del decreto), lo cierto es que guarda absoluto silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios y, m\u00e1s a\u00fan sobre los aspectos relevantes para hacer la distribuci\u00f3n entre los contribuyentes. \u00a0Esa decisi\u00f3n depender\u00e1 entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, podr\u00eda aducirse que en la pr\u00e1ctica es imposible prever todas las hip\u00f3tesis a partir de las cuales la realizaci\u00f3n de una obra genera un beneficio y que, en esa medida, ninguna regulaci\u00f3n normativa ser\u00eda lo suficiente detallada como para satisfacer la exigencia constitucional mencionada51. No obstante, aunque la Corte considera v\u00e1lido el planteamiento inicial, encuentra errada la conclusi\u00f3n a la que se llega porque, seg\u00fan lo ha explicado a lo largo de esta sentencia, el mandato constitucional no supone una descripci\u00f3n rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos, sino la previsi\u00f3n organizada de los par\u00e1metros b\u00e1sicos, que deben ser observados por las entidades administrativas al momento de fijar la tarifa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solamente a manera de ejemplo, y sin que ello suponga un estudio de fondo, la Corte observa que pueden existir regulaciones, como el Estatuto de Valorizaci\u00f3n de Bogot\u00e1, que demuestra la posibilidad de fijar unas pautas m\u00ednimas sobre la materia52. \u00a0<\/p>\n
Existen, adem\u00e1s, m\u00e9todos espec\u00edficos que son utilizados en la pr\u00e1ctica para determinar cuando y en qu\u00e9 dimensi\u00f3n se presenta un beneficio, tomando en cuenta la distancia, el acceso a la obra, el valor de los terrenos, la forma de los inmuebles, los cambios de uso de los bienes, la calidad de la tierra y la topograf\u00eda. 53 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual forma, como criterios de distribuci\u00f3n del beneficio est\u00e1n, entre otros, los siguientes: (i) el m\u00e9todo combinado simple de \u00e1reas, utilizado generalmente cuando los inmuebles reciben beneficio en proporci\u00f3n directa a la longitud de su frente a la obra, v.gr. en la construcci\u00f3n de obras, andenes, arborizaci\u00f3n e iluminaci\u00f3n de v\u00edas; (ii) el m\u00e9todo simple de \u00e1reas, al cual se acude si el beneficio se refleja en todo un inmueble de manera uniforme, por ejemplo en obras de acueducto y alcantarillado y en la irrigaci\u00f3n de terrenos; (iii) el m\u00e9todo combinado de \u00e1reas y frentes, que integra los dos anteriores generalmente en proporciones iguales; (iv) el m\u00e9todo de factores de beneficio, donde son calculados individualmente los distintos beneficios que reporta una obra y (v) el m\u00e9todo de los dos aval\u00faos, comparando el valor de un predio antes y despu\u00e9s de la realizaci\u00f3n de la obra mediante peritos54. \u00a0<\/p>\n
26.- Sin embargo, as\u00ed como no ha sido pac\u00edfica la jurisprudencia sobre el alcance de los t\u00e9rminos \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d cuando se delega a las autoridades administrativas la facultad de se\u00f1alar la tarifa, tampoco ha sido f\u00e1cil determinar si el Decreto 1604 de 1966 cumple o no con la exigencia de regular esos aspectos, controversia que ha surgido particularmente al interior del Consejo de Estado y sobre la cual la Corte har\u00e1 una breve referencia, en la medida que sus apreciaciones son relevantes no s\u00f3lo por tratarse del m\u00e1ximo \u00f3rgano de lo contencioso administrativo, sino porque all\u00ed se dirimen buena parte de los conflictos particulares relacionados con la materia: \u00a0<\/p>\n
– En sentencia del 3 de julio de 1998, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado desestim\u00f3 la demanda de nulidad presentada contra algunos art\u00edculos del decreto 1394 de 1970 \u201cpor el cual se reglamentan normas sobre valorizaci\u00f3n\u201d. \u00a0A juicio del actor, las disposiciones acusadas regulaban el sistema y m\u00e9todo para fijar la tarifa de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, desconociendo el principio de reserva de ley. \u00a0Sin embargo, la Sala concluy\u00f3 que ni en las normas demandadas, ni en el Decreto 1604 de 1966, estaban determinados esos elementos, los cuales eran de car\u00e1cter t\u00e9cnico, seg\u00fan la doctrina nacional. \u00a0Dijo por ejemplo: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, a \u00a0juicio de la Sala, las previsiones del art\u00edculo 9 del decreto 1604 de 1966, arriba transcrito, no constituyen ni un sistema ni un m\u00e9todo para definir los beneficios, pues \u00a0aun cuando determinan la base y los l\u00edmites para liquidar la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, no se fijan ni las reglas ni el procedimiento para definir los beneficios.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Mediante sentencia del 14 de diciembre de 1998 la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad de una resoluci\u00f3n expedida por el Ministerio de Transporte, que determin\u00f3 como obra nacional que causaba valorizaci\u00f3n las obras del Desarrollo Vial del Norte. \u00a0Para los magistrados de la Secci\u00f3n Cuarta, la obra no pod\u00eda ser objeto de valorizaci\u00f3n porque se hab\u00eda contratado por concesi\u00f3n. \u00a0Contra el fallo se interpuso recurso extraordinario de s\u00faplica y, en sentencia del 11 de diciembre de 2001, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo infirm\u00f3 la sentencia de 1998 y en su lugar deneg\u00f3 las pretensiones de la demanda. \u00a0La providencia interesa en esta oportunidad, no s\u00f3lo por tratarse de una decisi\u00f3n de la Sala Plena del Consejo de Estado que constituye la posici\u00f3n dominante, sino, adem\u00e1s, porque uno de los planteamientos de la sentencia fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl sistema y el m\u00e9todo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, de acuerdo con el art\u00edculo 9 transcrito est\u00e1n integrados por los siguientes elementos: a) Costo total de la obra (inversi\u00f3n m\u00e1s imprevistos); \u00a0b) el beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados; c) la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados; d) razones de equidad. \u00a0Con base en estos elementos, seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 338 constitucional la administraci\u00f3n puede ser autorizada para fijar las tarifas de la contribuci\u00f3n pero, se insiste, sin desconocer la relaci\u00f3n costo beneficio ni los dem\u00e1s factores legales. \u00a0<\/p>\n
Esas normas son precisamente las que la parte recurrente se\u00f1ala como normas \u00a0infringidas por falta de aplicaci\u00f3n y as\u00ed lo considera la Sala.\u201d \u00a0<\/p>\n
No obstante, los magistrados disidentes cuestionaron abiertamente la posici\u00f3n mayoritaria en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl mencionado decreto no indica c\u00f3mo se determina la obra, ni c\u00f3mo se liquida el beneficio, presupuestos del \u00a0hecho generador y de su base gravable, que debe se\u00f1alar la ley, seg\u00fan se vio, pero que desde antes de la expedici\u00f3n de la \u00faltima Carta del 91, viene se\u00f1alando el Ministerio de Transporte y lo seguir\u00e1 haciendo de manera abiertamente inconstitucional.\u201d55 \u00a0<\/p>\n
Y otra opini\u00f3n minoritaria sostuvo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEntendemos que el Decreto 1604 de 1966, no puede tenerse como base legal para cobrar la contribuci\u00f3n, porque en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 338 de la Carta, el determinar, por ejemplo, el sujeto pasivo del tributo, que s\u00f3lo se define cuando se establece cu\u00e1l obra se construir\u00e1 por valorizaci\u00f3n, es materia de ley, por cuanto establecer las obras que causan la contribuci\u00f3n es ejercicio del poder de imposici\u00f3n, el cual corresponde exclusivamente al legislador. \u00a0<\/p>\n
Similar imprecisi\u00f3n encontramos respecto de la determinaci\u00f3n del sistema y m\u00e9todo, que no debe confundirse, como se hace en el fallo, con la base gravable, la cual recae sobre el costo total de la obra adicionado en un porcentaje para imprevistos y hasta en un 30% adicional, tal como expresamente lo se\u00f1ala el art\u00edculo 9 del Decreto 1604 de 1966.\u201d56 \u00a0<\/p>\n
27.- F\u00e1cilmente puede observarse c\u00f3mo los t\u00e9rminos \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d aparecen directamente relacionados con la interpretaci\u00f3n concreta del Decreto 1604 de 1966. \u00a0En otras palabras, el alcance de uno u otro concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual se analiza la normatividad aplicable en cada caso. \u00a0<\/p>\n
No obstante, de conformidad con los planteamientos se\u00f1alados ampliamente en esta sentencia, la Corte considera que la noci\u00f3n de \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d en el caso de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos b\u00e1sicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribuci\u00f3n los factores anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.- Ahora bien, no corresponde al juez constitucional determinar la conveniencia o no de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos se\u00f1alen un sistema y m\u00e9todo para que las autoridades administrativas fijen la tarifa, pues media un expreso mandato del Constituyente que es de imperativo cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
29.- De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no se\u00f1al\u00f3 ni el sistema ni el m\u00e9todo para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, la Corte considera que la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d, contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y as\u00ed ser\u00e1 declarado en esta sentencia. \u00a0En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podr\u00e1 fijar la tarifa de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n hasta tanto el Congreso se\u00f1ale el sistema y el m\u00e9todo para que esas entidades puedan hacerlo. \u00a0<\/p>\n
No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, seg\u00fan el caso, pueden (en este caso deben) se\u00f1alar el sistema y el m\u00e9todo para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones espec\u00edficas. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribuci\u00f3n a nivel local. \u00a0Por tal motivo, el sistema y el m\u00e9todo deben ser se\u00f1alados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estar\u00e1 autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria \u00a0<\/p>\n
30.- Respecto de las expresiones \u201cel establecimiento\u201d y \u201cque ejecute las obras\u201d, la Corte no encuentra reparo de inconstitucionalidad, pues con ellas simplemente se est\u00e1 facultando a ciertas entidades para concretar el gravamen en las obras por las cuales se genera el cobro, as\u00ed como para determinar la tarifa, todo lo cual, seg\u00fan ha sido ampliamente explicado, no tiene prohibici\u00f3n constitucional. \u00a0De cualquier manera, reitera la Sala, las entidades administrativas que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los par\u00e1metros que definan las respectivas corporaciones de representaci\u00f3n popular. \u00a0En todo caso, en ese proceso ha de estar garantizada la participaci\u00f3n activa de los potenciales afectados con el cobro del gravamen. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, debe aclararse que en el nivel nacional la facultad de fijar la tarifa no puede ser ejercida por las autoridades administrativas, no porque est\u00e9 prohibida la realizaci\u00f3n de esa tarea, sino porque la regulaci\u00f3n legal es insuficiente a la luz del principio de legalidad, en particular frente al se\u00f1alamiento del sistema y el m\u00e9todo para hacerlo. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- INHIBIRSE para proferir sentencia de fondo respecto del inciso final del art\u00edculo segundo del Decreto 1604 de 1966 y el art\u00edculo quinto del mismo decreto, adoptado como legislaci\u00f3n permanente mediante la Ley 48 de 1968. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cel establecimiento\u201d y \u201cque ejecute las obras\u201d, contenidas en el art\u00edculo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente mediante la Ley 48 de 1968. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d, contenida en el art\u00edculo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente mediante la Ley 48 de 1968. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-155\/03 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Retiro inmediato del ordenamiento jur\u00eddico de la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d implica graves consecuencias para el financiamiento de las obras de infraestructura vial (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4079 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el art\u00edculo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por la posici\u00f3n de la mayor\u00eda, y a\u00fan cuando compartimos los argumentos de la sentencia, consideramos, sin embargo, que la Corte debi\u00f3 diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situaci\u00f3n que, desde una perspectiva constitucional, resultara m\u00e1s gravosa que el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En efecto, en reiteradas oportunidades la Corte ha explicado que pueden presentarse situaciones, excepcionales por supuesto, en las cuales constata que una ley contraviene la Constituci\u00f3n pero se abstiene de retirarla inmediatamente del ordenamiento jur\u00eddico, debido a que los efectos de esa decisi\u00f3n ser\u00edan a\u00fan m\u00e1s gravosos, \u201cdesde el punto de vista de los principios y valores constitucionales\u201d, que las consecuencias derivadas de permitir la vigencia transitoria de esas normas, particularmente mientras el Congreso, como cuerpo constitutivo de la representaci\u00f3n popular y protagonista del debate democr\u00e1tico, adopta, dentro de un lapso de tiempo razonable, las medidas necesarias para conjurar esa grave situaci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-737 de 2001, la Corte abord\u00f3 en detalle el tema y explic\u00f3 la necesidad e importancia de este tipo de fallos modulatorios en los siguientes t\u00e9rminos57: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara entender la necesidad de este tipo de sentencias de inconstitucionalidad diferida, supongamos un caso en donde el juez constitucional verifica que una regulaci\u00f3n sometida a control vulnera un determinado precepto de la Carta, pero igualmente constata que la expulsi\u00f3n autom\u00e1tica de esa regulaci\u00f3n provoca un vac\u00edo legal tan traum\u00e1tico, que la situaci\u00f3n ser\u00eda peor, desde el punto de vista de los principio y valores constitucionales, que si la ley inconstitucional siguiera rigiendo. En tales circunstancias, \u00bfes razonable que el juez constitucional declare la inexequibilidad inmediata de la ley revisada, a pesar de que esa decisi\u00f3n genera una situaci\u00f3n todav\u00eda m\u00e1s inconstitucional? Obviamente que no, pues la Corte, en vez de proteger la integridad de la Constituci\u00f3n, estar\u00eda atentando contra ella, puesto que su decisi\u00f3n de retirar la ley acusada del ordenamiento estar\u00eda provocando una situaci\u00f3n constitucionalmente mas grave. Pero, para evitar esas consecuencias traum\u00e1ticas de una decisi\u00f3n de inexequibilidad, tampoco puede la Corte declarar la constitucionalidad de una ley que adolece de vicios de inconstitucionalidad. En tales circunstancias \u00bfqu\u00e9 puede hacer un juez constitucional cuando constata que una regulaci\u00f3n es inconstitucional, pero que no es posible retirarla del ordenamiento, por cuanto la decisi\u00f3n de inexequibilidad genera un vac\u00edo legal, que es constitucionalmente m\u00e1s grave? Tal y como lo ha mostrado esta Corte en varias sentencias (Sentencias C-221 de 1997, C-700 de 1999, C-112 de 2000 y C-141 de 2001), es precisamente en tales eventos que se justifica que el juez constitucional recurra a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, pues por medio de ellas, la Corte \u00a0declara la inconstitucionalidad de la norma acusada, pero confiere un plazo prudencial para que el Legislador corrija el vac\u00edo legal, y de esa manera se eviten los efectos traum\u00e1ticos que tendr\u00eda una decisi\u00f3n de inexequibilidad inmediata, para la realizaci\u00f3n misma de los valores constitucionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Como el retiro inmediato de la disposici\u00f3n cuya inconstitucionalidad fue constatada pod\u00eda generar profundos traumatismos, en t\u00e9rminos de principios y valores constitucionales, la Corte debi\u00f3 analizar esa situaci\u00f3n para determinar si se justificaba la vigencia transitoria de la norma. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la Sala Plena de la Corte Constitucional convoc\u00f3 audiencia p\u00fablica para el d\u00eda 19 de febrero de 2003, con el fin contar con mayores elementos de juicio para adoptar una decisi\u00f3n, donde solamente concurri\u00f3 el demandante, tambi\u00e9n lo es que el magistrado sustanciador decret\u00f3 un auto de mejor proveer, para determinar cu\u00e1les ser\u00edan los efectos fiscales en caso de declararse la inconstitucionalidad de las normas acusadas, particularmente el impacto socioecon\u00f3mico de la decisi\u00f3n de la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Mediante la Ley 780 de 2002 el Congreso aprob\u00f3 el presupuesto general de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2003, por valor de $65.693.839.7 millones, de los cuales al INVIAS se aprob\u00f3 un total de $801.737.9 \u00a0que representan el 1.2% del total de la vigencia. \u00a0 Y de ello 2.896.0 millones corresponden a la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u201cLas consecuencias directas e inmediatas de la declaratoria de inexequibilidad de la Contribuci\u00f3n significar\u00edan un menor recaudo por 73.414.4 millones, cifra que se compone de los recursos apropiados en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2003 ($2.896.0) y los recursos que adeudan por concepto de valorizaci\u00f3n ($70.518.4), imposibilitando la realizaci\u00f3n de obras que se tiene proyectado construir con cargo a dichos recursos, toda vez que esta se ha constituido en una nueva e importante herramienta financiera del Estado, dada la insuficiencia de recursos que existe para sufragar los costos de ejecuci\u00f3n de obras que son necesarias en la infraestructura vial del pa\u00eds.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para tal fin, el Ministerio explic\u00f3 que el INVIAS ha recaudado por concepto de contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n los siguientes recursos: \u00a0<\/p>\n
VIGENCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
RECAUDO \u00a0\u00a0<\/p>\n
2000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
888.9 millones \u00a0\u00a0<\/p>\n
2001 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
776.0 millones \u00a0\u00a0<\/p>\n
2002 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.132.0 millones \u00a0\u00a0<\/p>\n
2003 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2.896.0 millones (calculado) \u00a0<\/p>\n
– El Ministerio de Hacienda explic\u00f3 que en el evento de declararse la inconstitucionalidad de las normas acusadas, no se podr\u00eda fijar la tarifa por concepto de valorizaci\u00f3n, obstaculizando la realizaci\u00f3n de estudios para las obras viales, \u201ccon graves consecuencias sociales para los habitantes de los sectores en los cuales se adelantan dichas obras, por cuanto ellas son importantes fuentes de empleo de la regi\u00f3n, as\u00ed mismo, significar\u00eda no poder invertir tales recursos en nuevas obras generando un retraso en el desarrollo f\u00edsico, econ\u00f3mico, educativo y cultural en los sectores en los cuales se tiene previsto realizar las obras\u201d. (subrayado no original). \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, solicit\u00f3 que de acogerse los planteamientos de la demanda, se difirieran en el tiempo los efectos, determinando un plazo prudencial para que el Gobierno presentara el respectivo proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
5.- Informe del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Subdirector T\u00e9cnico de Transporte del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n inform\u00f3 que los efectos fiscales y sociales derivados de la declaratoria de inexequibilidad, \u201cse reflejar\u00edan inmediatamente en los montos disponibles para inversi\u00f3n en infraestructura\u201d, por cuanto dichos recursos \u201cson de vital importancia para el cumplimiento de las metas de desarrollo propuestas por el Gobierno\u201d, m\u00e1xime cuando la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n es muy limitada. \u00a0<\/p>\n
– Advirti\u00f3, adem\u00e1s, que la falta de recursos para el mantenimiento de v\u00edas podr\u00eda reflejarse en la incomunicaci\u00f3n de algunas regiones del pa\u00eds, lo cual las expondr\u00eda gravemente en las actuales condiciones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
6.- Informe del Ministerio de Transporte. \u00a0Para el Ministro de Transporte, \u201csin este medio fiscal, la Naci\u00f3n, los departamentos y los municipios no contar\u00e1n con los recursos suficientes para la ejecuci\u00f3n de esta clase de obras o tendr\u00edan que construirlas, entonces, con recursos restantes del presupuesto, en perjuicio de las inversiones en las restantes finalidades de la administraci\u00f3n y en los programas de mejoramiento y seguridad social\u201d. \u00a0<\/p>\n
En su sentir, las consecuencias directas e inmediatas de la declaratoria de inexequibilidad ser\u00edan de impacto negativo para la Naci\u00f3n, por cuanto no pocos proyectos viales (presenta cuadro adjunto) quedar\u00edan desfinanciados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCLUSI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
7.- A la luz de la informaci\u00f3n aportada, es indudable que el retiro inmediato del ordenamiento jur\u00eddico de la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d, implica graves consecuencias para el financiamiento de obras de infraestructura vial, pero cuyos efectos se potencian en diferentes \u00e1mbitos de la sociedad, como el laboral y el de la seguridad, entre otros. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, resultaba menos gravoso, en t\u00e9rminos de valores y principios constitucionales, diferir los efectos de la declaratoria durante un lapso de tiempo razonable, a fin de que fuera el Congreso quien adoptara una reglamentaci\u00f3n que se ajustara a los par\u00e1metros se\u00f1alados en la Carta. \u00a0 Sin embargo, la mayor\u00eda no acogi\u00f3 esa propuesta y es por ello que nos vemos en la obligaci\u00f3n de salvar nuestro voto de manera parcial. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Auto 001-A de 1993. En aquella oportunidad la Corte rechaz\u00f3 una demanda presentada contra el Decreto 2171 de 1992, \u201cPor el cual se reestructura el Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional, Sala Plena, auto del diecis\u00e9is (16) de julio de 2002 MP. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-381 de 2000 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-491 de 1997, \u00a0C-593 de 1993, C-060 de 1996 y C-619 de 1997. \u00a0<\/p>\n
4 La Corte subraya los apartes demandados en este proceso. \u00a0<\/p>\n
5 Decreto 2171 de 1992, \u201cPor el cual se reestructura el Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional\u201d. \u00a0Este decreto fue expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6 Decreto 101 de 2000, \u201cPor el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones\u201d. Este decreto fue expedido al amparo del art\u00edculo 189-16 de la Constituci\u00f3n, y de los art\u00edculos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998. \u00a0<\/p>\n
7 Decreto 081 de 2000, \u201cPor el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de V\u00edas\u201d. \u00a0Este decreto fue expedido al amparo del art\u00edculo 189-16 de la Constituci\u00f3n, y del art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998. \u00a0<\/p>\n
8 Dichas facultades fueron conferidas por el art\u00edculo 76 de la Ley 11 de 1986. \u00a0<\/p>\n
9 El aparte acusado fue el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00ba.- El establecimiento, la distribuci\u00f3n y el recaudo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se har\u00e1n por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y el ingreso se invertir\u00e1 en la construcci\u00f3n de las mismas obras o en la ejecuci\u00f3n de otras obras de inter\u00e9s p\u00fablico que se proyecten por la entidad correspondiente\u201d. (…)\u201d. \u00a0Como puede verse f\u00e1cilmente, ese aparte no fue demandado el proceso que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 En el numeral 4\u00ba de la sentencia la Corte resolvi\u00f3 lo siguiente: \u201cDeclar\u00e1nse EXEQUIBLES las siguientes normas: (…) h) La expresi\u00f3n acusada del art. 235 del decreto 1333 de 1986, que dice ” y el ingreso se invertir\u00e1 en la construcci\u00f3n de las mismas obras o en la ejecuci\u00f3n de otras obras de inter\u00e9s p\u00fablico que se proyecten por la entidad correspondiente”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-040\/93 MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-545\/94 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
13 Idem. \u00a0Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-465\/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1179 de 2001 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
14 En la sentencia C- 040 de 1993 la Corte analiz\u00f3 las normas que facultaban al Ministerio de Agricultura para fijar el precio de la panela como base gravable para una cuota de fomento (Ley 40 de 1990, art\u00edculos 7 y 13). \u00a0La Corte declar\u00f3 exequibles las disposiciones acusadas por considerar que se trataba de contribuciones parafiscales autorizadas en la Constituci\u00f3n, pero para ello debi\u00f3 precisar la noci\u00f3n de \u201ccontribuci\u00f3n parafiscal\u201d. \u00a0Sobre el particular dijo lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar, que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado.\u201d \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-144\/93 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0Sobre el caso all\u00ed analizado ver fundamento No. 15 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998 MP. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0Sobre el caso all\u00ed analizado ver fundamento jur\u00eddico No.7 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
17 Entre muchas otras pueden consultarse las siguientes providencias:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de diciembre 11 de 2001. Recurso de s\u00faplica S-028, MP. Jes\u00fas Mar\u00eda Lemus Bustamante. \u00a0<\/p>\n
– Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del tres de julio de 1988, Rad. 8658, MP. Delio G\u00f3mez Leyva. \u00a0<\/p>\n
– Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 17 de octubre de 1996. Rad. 874, MP. C\u00e9sar Hoyos Salazar. \u00a0<\/p>\n
– Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 21 de noviembre de 1980. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. \u00a0Alberto Fern\u00e1ndez Cadavid, \u201cLa Contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n en Colombia\u201d, Temis, 1981. \u00a0Ver tambi\u00e9n, Juan Rafael Bravo Arteaga, \u201cNociones Fundamentales de Derecho Tributario\u201d, Bogot\u00e1, Legis, 2000. \u00a0<\/p>\n
19 Entre muchas otras pueden consultarse las Sentencias C-227\/02, C-597\/00, C-569\/00, C-987\/99, C-583\/96, C-583\/96, C-084\/95, C-228\/93 y C-004\/93. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 exequible la Ley 645 de 2001, \u201cPor medio de la cual se autoriza la emisi\u00f3n de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios\u201d. \u00a0La Corte estudi\u00f3 el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes y frente a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para concluir que en ese caso no se ve\u00edan afectados. \u00a0Ver tambi\u00e9n las sentencias C-987 de 1999, C-084\/95 y C-004\/93. \u00a0<\/p>\n
21 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 1999 MP. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
22 Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-597 de 2000 MP. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0La Corte declar\u00f3 exequible una norma del Estatuto Tributario que autorizaba el cobro del IVA por la importaci\u00f3n de algunos bienes., pues consider\u00f3 que la disposici\u00f3n no violaba el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-227\/02, C-1097\/01, C-978\/99, C-084\/95, C-390\/96 y C-084\/95 y C-004\/93 \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, Sentencia C-583 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
27 Idem. \u00a0La Corte concluy\u00f3 que s\u00ed estaban determinados suficientemente cada uno de los elementos del gravamen. \u00a0<\/p>\n
28 As\u00ed, la distinci\u00f3n entre sujeto activo de la potestad tributaria y sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria es ampliamente aceptada en la doctrina tributaria. Para un resumen de esas posiciones, ver Alvaro Leyva Zambrano et al. \u201cElementos de la obligaci\u00f3n tributaria\u201d en Derecho Tributario. Bogot\u00e1: ICDT, 1999, pp 427 y ss. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 1996 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
30 Idem. \u00a0<\/p>\n
31 Ver tambi\u00e9n las sentencias C-467\/93, C-040\/93, C-253\/95. \u00a0<\/p>\n
32 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995. \u00a0Ver tambi\u00e9n: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogot\u00e1, Legis, 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Pueden consultarse las Sentencias C-412\/96, C-253\/95 y C-987\/99, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Teniendo en cuenta que las divergencias surgidas al interior del Consejo de Estado guardan estrecha relaci\u00f3n con el tema de la valorizaci\u00f3n, la Corte har\u00e1 referencia a ellas al estudiar ese punto espec\u00edfico. \u00a0<\/p>\n
35 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0Salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
36 MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
37 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0No se presentaron salvamentos de voto \u00a0<\/p>\n
38 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0No se presentaron salvamentos de voto. \u00a0<\/p>\n
39 MP. Jorge Arango Mej\u00eda y Hernando Herrera Vergara. \u00a0Salvamento de voto de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
40 Salvamento de voto de los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
41 La norma modificada fue, precisamente, la que hab\u00eda sido declarada exequible en la sentencia C-144 de 1993. \u00a0<\/p>\n
42 No se presentaron salvamentos de voto. \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealgre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Ver fundamento No. 14 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. \u00a0Ver tambi\u00e9n C-816 de 1999. \u00a0<\/p>\n
46 Igualmente, los art\u00edculos 15 y 16 del Decreto hacen referencia expresa a esta condici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15.- Los departamentos, el distrito especial de Bogot\u00e1 y los municipios establecer\u00e1n los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorizaci\u00f3n, en la v\u00eda gubernativa y se\u00f1alar\u00e1n el procedimiento para su ejercicio. \u00a0Por su parte, en cuanto a las contribuciones nacionales de valorizaci\u00f3n, el Gobierno Nacional, al reglamentar este Decreto, fijar\u00e1 tales recursos y el procedimiento correspondiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16.- Los municipios no podr\u00e1 cobrar contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n por obras nacionales, sino dentro de sus respectiva \u00e1reas urbanas y previa autorizaci\u00f3n de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendr\u00e1 un plazo de dos a\u00f1os contados a partir de la construcci\u00f3n de la obra (…). \u00a0En cuanto a las obras departamentales, es entendido que los municipios solamente podr\u00e1n cobrar en su favor las correspondientes contribuciones de valorizaci\u00f3n en los casos en los que el Departamento no huera a hacerlo y previa la autorizaci\u00f3n del respectivo gobernador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El producto de estas contribuciones por obras nacionales o departamentales deber\u00e1n destinarlo los municipios a obras de desarrollo urbano.\u201d \u00a0<\/p>\n
47 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia de marzo 18 de 1993, Rad. 4037, MP. Jaime Abella Z\u00e1rate. \u00a0Ver tambi\u00e9n la Sentencia de mayo 17 de 1985, expediente 0356, MP. Enrique Low Mutra. \u00a0<\/p>\n
48 Ver fundamento jur\u00eddico No. 13 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
50 Cfr. \u00a0Alberto Fern\u00e1ndez Cadavid, \u201cLa Contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n en Colombia\u201d, Temis, 1981, p\u00e1g.73 a 79 \u00a0<\/p>\n
51 Por ejemplo, en el libro \u201cLa Contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n en Colombia\u201d, el autor sostiene lo siguiente: \u201cDe ah\u00ed que con buen criterio, la ley colombiana no incluya, respecto a la generalidad de las obras, normas sobre m\u00e9todos de distribuci\u00f3n, en ning\u00fan sentido, dejando a los organismos administrativos encargados de la aplicaci\u00f3n de contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, fijar y adoptar sus propios m\u00e9todos, dentro de una gran amplitud y flexibilidad seg\u00fan cada obra y las condiciones propias del sector inmobiliario beneficiado.\u201d Op. Cit.p\u00e1g. 129 \u00a0<\/p>\n
52 El estatuto de valorizaci\u00f3n de Bogot\u00e1 es el Acuerdo Distrital No. 07 de 1987. \u00a0<\/p>\n
53 Cfr. Alberto Fern\u00e1ndez Cadavid, Op.Cit., p\u00e1g. 332 y siguientes. \u00a0<\/p>\n
54 Idem. \u00a0<\/p>\n
55 Salvamento de voto de los magistrados Roberto L\u00f3pez Medina, Dario Qui\u00f1ones Pinilla, Alejandro Ordo\u00f1ez Maldonado y Alberto Arango Mantilla. \u00a0<\/p>\n
56 Salvamento de voto de los magistrados Germ\u00e1n Rodr\u00edguez Villamizar y Reynaldo Chavarro Buritica. \u00a0<\/p>\n
57 Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett, fundamento jur\u00eddico 43. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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