\u00a0 \u00a0 Sentencia C-183\/03 \u00a0<\/p>\n
BIENES-Clases de dominio \u00a0<\/p>\n
DOMINIO PRIVADO-Clases \u00a0<\/p>\n
El dominio privado puede ser: individual como lo establece el art\u00edculo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad privada y la colectiva, a la que hacen referencia los art\u00edculos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las limitaciones que establecen los art\u00edculos en relaci\u00f3n con su posibilidad de enajenaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DOMINIO PUBLICO-Concepto\/BIENES FISCALES-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
BIENES FISCALES-Destinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
Pueden ser por naturaleza o por el destino jur\u00eddico, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso com\u00fan de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Est\u00e1n definidos en la ley como aquellos que \u201csu uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Uni\u00f3n o de uso p\u00fablico o bienes p\u00fablicos del Territorio\u201d \u00a0<\/p>\n
ESPACIO PUBLICO-Concepto \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Utilizaci\u00f3n y disfrute colectivo en forma libre \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-No contrar\u00eda la Constituci\u00f3n que se permita un uso especial por parte de la Administraci\u00f3n a trav\u00e9s de concesiones o permisos de ocupaci\u00f3n temporal \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Utilizaci\u00f3n por particulares \u00fanicamente en virtud de autorizaci\u00f3n de autoridad competente en la forma establecida en la ley\u00a0 \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Ocupaci\u00f3n irregular o ilegal por parte de particulares \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Ocupaci\u00f3n temporal conforme a la ley no confiere derecho alguno sobre el suelo ocupado \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Particular no podr\u00e1 impetrar el ejercicio de un derecho de retenci\u00f3n o reclamar previamente a la restituci\u00f3n del predio indemnizaci\u00f3n alguna \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Restituci\u00f3n del bien con lo que a este accede \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Autoridad p\u00fablica deber\u00e1 ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jur\u00eddico cuando el particular no restituye el bien voluntariamente \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-Autorizaci\u00f3n de autoridad competente para uso diferente y especial puede ser revocada por razones de inter\u00e9s general \u00a0<\/p>\n
CONCEJO DISTRITAL-Posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios bienes de uso p\u00fablico que se encuentran en manos de particulares \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE REPRESENTACION-Solamente las corporaciones de representaci\u00f3n popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de crear impuestos del orden nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-No est\u00e1n gravados con el impuesto predial excepto en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-No legaliza la ocupaci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4244 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de 2002 \u201cPor la cual se adopta el R\u00e9gimen Pol\u00edtico, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Tur\u00edstico y Cultural de Cartagena de Indias y Tur\u00edstico, \u00a0Cultural e Hist\u00f3rico de Santa Marta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Ernesto Rey Cantor \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil tres (2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el ciudadano Ernesto Rey Cantor, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de 2002 \u201cPor la cual se adopta el R\u00e9gimen Pol\u00edtico, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Tur\u00edstico y Cultural de Cartagena de Indias y Tur\u00edstico, Cultural e Hist\u00f3rico de Santa Marta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por auto de 30 de agosto del a\u00f1o 2002, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada, y orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, se dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la misma, al se\u00f1or Ministro de la Justicia y el Derecho, a la se\u00f1ora Ministra del Medio Ambiente y a la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima \u201cDIMAR\u201d de la Armada Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial. Se subraya lo acusado. \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 768 de 2002 \u00a0<\/p>\n
(julio 31) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00b0. Atribuciones. Los concejos distritales ejercer\u00e1n las atribuciones que la Constituci\u00f3n y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercer\u00e1n las siguientes atribuciones especiales: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, cuando por cualquier raz\u00f3n est\u00e9n en manos de particulares. \u00a0<\/p>\n
Los particulares ocupantes ser\u00e1n responsables exclusivos de este tributo. \u00a0<\/p>\n
El pago de este impuesto no genera ning\u00fan derecho sobre el terreno ocupado. \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Para el ciudadano demandante el numeral 3, del art\u00edculo 6, de la Ley 768 de 2002, viola los art\u00edculos 1, 6, 63, 82, 121, 122, 123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El actor, luego de citar el inciso 1 del art\u00edculo 5 de la Ley 9 de 1989, que define lo que ha de entenderse por \u201cespacio p\u00fablico\u201d, aduce que de dicha \u00a0norma legal en armon\u00eda con el art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n, se infiere que el espacio p\u00fablico se encuentra destinado al uso com\u00fan que prevalece sobre el inter\u00e9s particular, de donde resulta evidente que la norma acusada vulnera el art\u00edculo superior citado, como quiera que con dicha disposici\u00f3n legal se \u201clegaliza\u201d la \u201cocupaci\u00f3n, invasi\u00f3n o destinaci\u00f3n\u201d, de los bienes de uso p\u00fablico que se encuentren en manos de particulares por cualquier raz\u00f3n, cuando hayan realizado \u201cconstrucciones, edificaciones o cualquier clase de mejora\u201d en dichos bienes, lo que a juicio del demandante impone la prevalencia del inter\u00e9s particular sobre el general, violando de paso el art\u00edculo 1 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, manifiesta que el inciso segundo, del art\u00edculo 5 de la Ley 9 de 1989, establece cu\u00e1les son los elementos constitutivos del espacio p\u00fablico, entre los cuales se encuentran las playas marinas, que como \u201ces de p\u00fablico conocimiento\u201d, en la superficie de algunas de ellas en la Costa Atl\u00e1ntica, particulares han realizado construcciones, edificaciones o mejoras, desconociendo con ello el car\u00e1cter jur\u00eddico que tienen esos bienes, \u201cposesion\u00e1ndose\u201d de los mismos con la \u201caquiescencia de las autoridades locales que incluso en algunos casos les han otorgado licencias de construcci\u00f3n\u201d, vulnerando por ende el art\u00edculo 6 de la Carta, como quiera que el deber de dichas autoridades es lograr por los medios administrativos correspondientes, la restituci\u00f3n de dichos bienes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la norma acusada resulta contraria al art\u00edculo 82 superior que impone al Estado el deber de velar por la protecci\u00f3n e integridad del espacio p\u00fablico, por cuanto est\u00e1 otorgando el car\u00e1cter de bienes privados a bienes de uso p\u00fablico, en lugar de velar por su protecci\u00f3n \u201cpara su disfrute por la comunidad\u201d. Adicionalmente, la norma demandada al dar una destinaci\u00f3n diferente a la que deben tener los bienes de uso p\u00fablico, como es el caso de las \u201cplayas marinas\u201d, viola la Constituci\u00f3n en tanto las deja \u201cindefinidamente\u201d en manos de particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante despu\u00e9s de citar los art\u00edculos 674 y 677 del C\u00f3digo Civil, as\u00ed como apartes de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporaci\u00f3n, se\u00f1ala que el goce de los bienes de uso p\u00fablico corresponde a todos los habitantes y deben estar destinados a su uso com\u00fan, pero por el contrario, la norma impugnada restringe el goce de esos bienes cuando se encuentren en \u201cmanos de particulares, y lo que es m\u00e1s aberrante \u2018por cualquier raz\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, considera el ciudadano demandante que el numeral 3 del art\u00edculo 6 de la Ley 768 de 2002, desconoce el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n, que establece que los bienes de uso p\u00fablico son inalienables, imprescriptibles e inembargables, porque a su juicio la norma acusada no solamente permite que los particulares paguen el impuesto predial, sino que los estar\u00eda facultando para enajenar las \u201cconstrucciones, edificaciones o mejoras\u201d que hayan realizado sobre bienes de uso p\u00fablico, sin contar que tambi\u00e9n podr\u00edan ser embargados por terceros, violando tambi\u00e9n el art\u00edculo 150, numeral 9, de la Constituci\u00f3n \u201ctodo esto por la voluntad del Congreso\u201d, \u00fanica entidad competente para enajenar bienes nacionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta tambi\u00e9n vulnerado el art\u00edculo 313, numeral 7, de la Carta, por la disposici\u00f3n demandada por cuanto los Concejos, \u00fanicamente tienen competencia para \u201creglamentar los usos del suelo\u201d, que tambi\u00e9n forman parte del concepto de espacio p\u00fablico en los t\u00e9rminos de la Ley 388 de 1997, expidiendo mediante Acuerdos los denominados \u201cplanes de ordenamiento territorial\u201d para el respectivo municipio. Siendo ello as\u00ed, contin\u00faa el actor, \u201cno estar\u00edan facultados para regular aspectos jur\u00eddicos relacionados con terrenos ocupados por los particulares cuando se trate de bienes de uso p\u00fablico, y mucho menos si pertenecen a la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que el Congreso de la Rep\u00fablica con la norma acusada, ejerci\u00f3 funciones distintas \u201cde las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, conculcando con ello los art\u00edculos 6, 121, 122 y 123 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el art\u00edculo 150 superior, pues se excedi\u00f3 en las competencias que le asign\u00f3 el Constituyente. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, expresa que por mandato constitucional los Concejos pueden gravar con impuesto predial y complementarios los bienes de propiedad privada, pero no los de uso p\u00fablico, as\u00ed en ellos se realicen \u201cconstrucciones, edificaciones o cualquier otro tipo de mejora\u201d, porque \u201ctodas estas por el \u00a0fen\u00f3meno jur\u00eddico de la accesi\u00f3n, estas quedar\u00edan incorporadas en dichos bienes\u201d, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 713 del C\u00f3digo Civil. As\u00ed las cosas, considera que una declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, podr\u00eda dar lugar a interpretaciones \u201ctendientes a argumentar que el C\u00f3digo Civil, la Ley 09 de 1989 y la Ley 388 de 1997\u201d, en lo relacionado con los bienes de uso p\u00fablico, quedar\u00edan \u201cderogados t\u00e1citamente por el art\u00edculo 49 de la Ley 768 de 2002, porque son disposiciones contrarias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Para la entidad interviniente citada, resulta improcedente estructurar un concepto de violaci\u00f3n fundament\u00e1ndolo en normas legales como la Ley 9 de 1989, pues la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad impone su comparaci\u00f3n con normas superiores. \u00a0<\/p>\n
Con todo, se\u00f1ala que el juicio del actor seg\u00fan el cual con la norma acusada se legaliza la \u201cinvasi\u00f3n, ocupaci\u00f3n o destinaci\u00f3n de los bienes de uso p\u00fablico que est\u00e9n en manos de particulares\u201d, es apenas su particular punto de vista en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n impugnada, por cuanto la lectura simple de la norma impide llegar a esa conclusi\u00f3n, pues el legislador tan s\u00f3lo est\u00e1 reconociendo una situaci\u00f3n de hecho f\u00e1cilmente verificable, por lo cual el Congreso impuso una obligaci\u00f3n tributaria a quienes hayan incurrido en la misma, sin que pueda predicarse que se est\u00e1 \u201ccohonestando\u201d dicha situaci\u00f3n, pues el legislador verifica una situaci\u00f3n de hecho y le da trascendencia exclusivamente en el mundo tributario. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que alega el actor, en el sentido de que se impone a los alcaldes el cumplimiento de las funciones que le son asignadas en el C\u00f3digo de Polic\u00eda, a juicio de la entidad interviniente, se trata de un asunto que de llegar a ser cierto, aunque aclara que no lo es, \u201cen nada afecta el contenido de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, l\u00f3gicamente es insostenible que una norma resulta inconstitucional cuando asigna a los servidores p\u00fablicos nuevas funciones o elimina otras, establecidas en normas de igual jerarqu\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
Resulta entonces, contin\u00faa el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que la oponibilidad de las funciones que el C\u00f3digo de Polic\u00eda atribuye a los alcaldes con la norma acusada, es un argumento desafortunado por cuanto las normas propias contenidas en el c\u00f3digo citado, se complementan con los deberes de car\u00e1cter tributario a los cuales est\u00e1n obligados los habitantes de la Rep\u00fablica, relativos a la colaboraci\u00f3n con el sostenimiento de los gastos que demande el Estado en cualquiera de sus niveles. Por ello, manifiesta la entidad interviniente que \u201caparejado al derecho que tienen los habitantes para que se les proteja en su libertad\u201d, existe un derecho correlativo a \u201ccontribuir a las cargas del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 63 de la Carta, alegada por el demandante, por considerar que la norma objetada convierte los bienes de uso p\u00fablico en \u201calienables, prescriptibles y embargables\u201d, expresa el Ministerio interviniente que ante una \u201csituaci\u00f3n\u201d o \u201cun hecho notorio\u201d, el \u00f3rgano legislativo le otorga una connotaci\u00f3n jur\u00eddica tributaria ajena al Derecho de Bienes, en virtud de la autonom\u00eda del Derecho Tributario, para lo cual cita apartes de la sentencia C-222 de 1995 proferida por esta Corporaci\u00f3n, as\u00ed como de doctrinantes especializados en materia tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa pues, que un an\u00e1lisis de la norma demandada desde la \u00f3ptica del principio hermen\u00e9utico del \u201cefecto \u00fatil\u201d, lleva a la conclusi\u00f3n de que los particulares que han \u201cocupado\u201d bienes de uso p\u00fablico y realizado en ellos construcciones, edificaciones o mejoras, no adquieren la calidad de sujetos pasivos del impuesto predial unificado, que se encuentra regulado por las Leyes 14 de 1983 y 44 de 1990, porque no tienen ni pueden tener el car\u00e1cter de propietarios de esos bienes, y a\u00f1ade, \u201c[e]llo por cuanto, los bienes que hoy d\u00eda \u2018ocupan\u2019 de manera ilegal, dado su car\u00e1cter constitucional imprescriptible, inalienable e inembargable impiden la existencia de t\u00edtulos que acrediten un derecho de propiedad individual sobre ellos o el reconocimiento de actos que den lugar a su reputaci\u00f3n como due\u00f1os\u201d. A\u00f1ade la entidad interviniente, que con anterioridad a la expedici\u00f3n de la norma acusada los particulares mencionados se consideraban exonerados del deber impuesto por el art\u00edculo 95, numeral 9, de la Carta, que impone el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos del Estado, pues se \u201cparapetaban\u201d en la definici\u00f3n que exist\u00eda de hecho generador y sujeto pasivo del impuesto predial, que hac\u00eda imposible su recaudo en virtud del principio de legalidad del tributo, pero a partir de la vigencia de la disposici\u00f3n impugnada ese tratamiento discriminatorio ha sido eliminado. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la acusaci\u00f3n formulada por el actor en contra el art\u00edculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, por la posible vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tampoco tiene fundamento constitucional, pues reitera que el legislador ante un hecho notorio cual es que por \u201ccualquier raz\u00f3n\u201d, bienes p\u00fablicos pueden estar en manos de particulares, expide la norma acusada para restarle \u201cincentivo\u201d a los particulares proclives a los bienes de uso p\u00fablico, porque \u201ca mas del riesgo que supone la p\u00e9rdida de la inversi\u00f3n, ahora deben cumplir con la obligaci\u00f3n de pago del impuesto predial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra que le asista raz\u00f3n al ciudadano demandante cuando aduce la posible violaci\u00f3n de los art\u00edculos 121, 122 y 123, inciso 2, porque los bienes en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 63 superior son inajenables, por lo tanto, en su concepto, estructura el concepto de violaci\u00f3n en una facultad contraria a la misma Carta. Agrega que el art\u00edculo 313-7 de la Constituci\u00f3n, no resulta vulnerado porque a los concejos no se les ha facultado para \u201creglamentar aspectos jur\u00eddicos relacionados con terrenos ocupados por los particulares\u201d en los casos que se\u00f1ala la norma acusada, sino que en ejercicio de su poder tributario derivado pueden establecer el impuesto predial. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, reitera que la demanda presentada por el demandante se estructura en su particular interpretaci\u00f3n de la norma acusada, pero a\u00f1ade que le \u201chubiera bastado detenerse a observar el apartado de la norma que dej\u00f3 de demandar para concluir que el legislador previno dicha posibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto No. 3053 de octubre 8 de 2002, solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 6, numeral 3\u00b0 de la Ley 768 de 2002, en los t\u00e9rminos que analiza. Fundamenta su concepto en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen: \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, realizando una breve explicaci\u00f3n sobre el concepto de bienes de uso p\u00fablico y sus caracter\u00edsticas fundamentales. Aduce, que si bien una de las caracter\u00edsticas de los bienes de uso p\u00fablico es que son del uso com\u00fan de todos los habitantes, no se opone a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que sobre ellos se permitan \u201cciertos usos determinados\u201d. \u00a0<\/p>\n
En efecto, expresa que los bienes de uso p\u00fablico pueden tener varias clases de usos, que podr\u00edan catalogarse como normales o anormales seg\u00fan la destinaci\u00f3n que se les d\u00e9. En el primero de ellos se estar\u00eda cuando dichos bienes est\u00e1n para el uso com\u00fan de todos los habitantes; y, el segundo, se presenta cuando el destino no es para el uso \u201cp\u00fablico en cuanto a su fin\u201d, pero se le da un uso l\u00edcito que comporta un inter\u00e9s que puede coexistir con el uso com\u00fan y no implica un \u201cmenoscabo sustancial de \u00e9ste, o el desconocimiento de un inter\u00e9s p\u00fablico superior o prevalente\u201d. A\u00f1ade que dentro de los l\u00edmites al uso com\u00fan de los bienes p\u00fablicos se encuentra el ejercicio del dominio p\u00fablico del Estado contemplado en el art\u00edculo 102 de la Carta, seg\u00fan el cual el Estado puede afectar determinadas partes del bien de uso p\u00fablico con un uso especial, evento en el cual debe haber una coexistencia con el uso com\u00fan que se \u201cdebe dar sobre las otras partes del bien\u201d. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el Ministerio P\u00fablico que el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica otorga a la propiedad privada una funci\u00f3n social de la cual no est\u00e1n exentos los bienes de uso p\u00fablico \u201csin importar que se afecte el uso de un mayor n\u00famero de habitantes\u201d, en aras de obtener una mayor utilidad para la comunidad y, pone el ejemplo de playas que se utilizan para la construcci\u00f3n de obras portuarias \u201co cuando se explotan riquezas mineras en un r\u00edo, o se proh\u00edbe en \u00e9l, el ba\u00f1o, la pesca o la navegaci\u00f3n, porque se utiliza parte del r\u00edo o la ca\u00edda de agua para efectos de obtener energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica\u201d, de ah\u00ed que no comparta la entidad interviniente la afirmaci\u00f3n del actor en el sentido de que la norma acusada resulta violatoria del art\u00edculo 82 superior. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, aduce que la expresi\u00f3n \u201cpor cualquier raz\u00f3n\u201d contenida en la norma impugnada debe ser entendida dentro del contexto de que dicha \u201cocupaci\u00f3n\u201d ha sido autorizada por autoridad judicial competente, as\u00ed el uso especial de los bienes de uso p\u00fablico, entendido como el poder jur\u00eddico que la autoridad competente concede a una persona determinada para el aprovechamiento de la utilidad econ\u00f3mica, cient\u00edfica, etc, debe ser otorgado \u00a0por cualquiera de los medios que para el efectos establece o reconoce el ordenamiento jur\u00eddico, como son la concesi\u00f3n y el permiso. A\u00f1ade que ese uso especial hace parte de los denominados derechos reales administrativos, que han sido definidos como derechos reales \u201csobre bienes de uso p\u00fablico o destinados al uso p\u00fablico, cuyos elementos son: Que exista un aut\u00e9ntico derecho subjetivo, que el derecho sea real y que el objeto del mismo sea un bien de dominio p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Continuando con el \u201cuso especial\u201d de los bienes de uso publico, manifiesta que una de sus consecuencias es la posibilidad de construir, edificar o realizar mejoras sobre esos bienes, tal como lo expresan los art\u00edculos 679 y 682 del C\u00f3digo Civil, para lo cual debe mediar, eso s\u00ed, autorizaci\u00f3n de autoridad competente, la que como acto administrativo que es \u201cdeber\u00e1 cumplir los requisitos de ley y ser susceptible de los recursos correspondientes\u201d, con la aclaraci\u00f3n de que esas \u201cconstrucciones\u201d no afectan las caracter\u00edsticas de los bienes de uso p\u00fablico establecidas en el art\u00edculo 63 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con la posibilidad de que las \u201cconstrucciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora\u201d realizada sobre bienes de uso p\u00fablico, pueda ser gravada con el impuesto predial y complementario, manifiesta el Procurador General de la Naci\u00f3n, que ese impuesto es del orden municipal y respecto de \u00e9l el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble\u201d, por tanto, agrega que se trata de un \u201cimpuesto real\u201d porque no tiene en cuenta las calidades personales del propietario o poseedor del inmueble, sino que afecta el valor de los bienes ra\u00edces. \u00a0<\/p>\n
Con todo, aduce que los bienes de uso p\u00fablico no tienen que pagar el impuesto predial, como quiera que son de dominio p\u00fablico y pertenecen al Estado, y por ello, las construcciones, edificaciones y mejoras que se hagan sobre ellos, pasar\u00edan a ser parte de los mismos, en virtud de la figura jur\u00eddica de la accesi\u00f3n, lo que en principio \u201char\u00eda presumir\u201d que sobre ellas no puede recaer ninguna clase de gravamen. No obstante, contin\u00faa el Ministerio P\u00fablico, el legislador teniendo en cuenta que se trata de un particular que est\u00e1 aprovechando un bien p\u00fablico, decidi\u00f3 en uso de su facultad impositiva, establecer una ficci\u00f3n jur\u00eddica \u201cy se\u00f1alar que pese a que los bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial\u201d, si lo estar\u00e1n sobre ellos, las construcciones, edificaciones o mejoras que los particulares realicen sobre ellos, dejando en manos de los Concejos Distritales dicha atribuci\u00f3n, en cumplimiento de los preceptuado por el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Agrega el Procurador que en el presente caso razones de pol\u00edtica fiscal llevaron al legislador a \u201cestablecer la ficci\u00f3n que trae el precepto acusado\u201d, reconociendo una situaci\u00f3n de hecho mediante la cual se iguala a los particulares que con la debida autorizaci\u00f3n ocupan bienes de uso p\u00fablico con propietarios o poseedores que s\u00ed se encuentran obligados al pago del impuesto predial, por cuanto est\u00e1n utilizando un bien cuyo uso corresponde a todos los habitantes \u201cy sobre el cual se est\u00e1n comportando como si fueran sus verdaderos propietarios, dado que los explotan econ\u00f3micamente\u201d. Por ello considera que la ficci\u00f3n creada en la norma acusada no vulnera los art\u00edculos 317 y 368 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tampoco considera el Ministerio P\u00fablico que le asista raz\u00f3n al actor, cuando manifiesta que la norma acusada vulnera el art\u00edculo 313 superior, porque en su concepto la norma no est\u00e1 otorgando las facultades para reglamentar los usos del suelo que alega el demandante, como quiera que es el Congreso el que crea el tributo y se\u00f1ala las referencias sobre \u201chechos imponibles\u201d, sujetos y base gravable, a fin de que sean los concejos distritales los que establezcan las tarifas y exenciones pertinentes, con base en el poder tributario que les es reconocido por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, no encuentra el Ministerio P\u00fablico que la norma acusada vulnere los art\u00edculos 63, 150-9, 121, 122, 123 y 6 de la Carta, pues, contrario a lo que manifiesta el actor, el art\u00edculo 6, numeral 3 de la Ley 768 de 2002, solamente faculta a los concejos distritales para gravar las construcciones, edificaciones y mejoras que se efect\u00faen sobre bienes de uso p\u00fablico, sin que por ello esos bienes puedan ser embargados, enajenados o puedan prescribir. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El problema jur\u00eddico que se plantea \u00a0<\/p>\n
Para el ciudadano demandante el art\u00edculo 6, numeral 3, en la parte que acusa, resulta contrario a los art\u00edculos 1, 6, 82, 121, 122, 123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7 de la Carta, porque conferir a los concejos distritales la atribuci\u00f3n de gravar con el impuesto predial y complementarios \u201clas construcciones, edificaciones, o cualquier tipo de mejora\u201d, sobre bienes de dominio p\u00fablico, cuando se encuentren en manos de particulares \u201cpor cualquier raz\u00f3n\u201d, \u201clegaliza\u201d la ocupaci\u00f3n, invasi\u00f3n o destinaci\u00f3n de dichos bienes, prevaleciendo en consecuencia el inter\u00e9s particular sobre el general, lo que contraria de forma manifiesta la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Compete entonces dilucidar: i) si los bienes de uso p\u00fablico pueden estar en manos de particulares y si sobre ellos se pueden realizar construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora, que puedan ser gravadas con el impuesto predial y complementarios; y, ii) si esa atribuci\u00f3n puede ser conferida por el legislador a los concejos distritales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Los bienes de dominio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley, reconocen dos clases de dominio sobre los bienes: el dominio privado y el dominio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de ellos, esto es, el dominio privado puede ser: individual como lo establece el art\u00edculo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad privada, la cual concibe con una funci\u00f3n social que implica obligaciones, \u201cy los dem\u00e1s derechos adquiridos\u201d conforme a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores ; y, la colectiva, a la que hacen referencia los art\u00edculos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las limitaciones que establecen los art\u00edculos citados en relaci\u00f3n con su posibilidad de enajenaci\u00f3n. As\u00ed, el art\u00edculo 329 superior, dispone que \u201c[l]os resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable\u201d, y el art\u00edculo 55 transitorio \u00eddem, se ocupa de los bienes bald\u00edos de las zonas rurales ribere\u00f1as de las Cuencas del Pac\u00edfico, y dispone que la propiedad reconocida sobre ellos a las comunidades negras \u201cs\u00f3lo ser\u00e1 enajenable en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d. Este dominio privado, se encuentra regulado por el r\u00e9gimen jur\u00eddico que rige las relaciones entre particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El dominio p\u00fablico, por el contrario, y sin entrar en las diferentes tesis que origina la formulaci\u00f3n de un criterio para determinar lo que es el dominio p\u00fablico, asunto que ha sido esbozado en varias sentencias proferidas por esta Corporaci\u00f3n1, lo constituye \u201cel conjunto de bienes que la administraci\u00f3n afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad\u201d2. En esta categor\u00eda se encuentran los bienes fiscales, definidos en el art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil como \u201c[l]os bienes de la Uni\u00f3n cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Uni\u00f3n, o bienes fiscales\u201d, denominados tambi\u00e9n bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho com\u00fan3. \u00a0<\/p>\n
Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que la administraci\u00f3n utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas p\u00fablicas. Dentro de esta clase de bienes, tambi\u00e9n se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Naci\u00f3n puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes bald\u00edos. \u00a0<\/p>\n
Ahora, los bienes de uso p\u00fablico propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o por el destino jur\u00eddico4, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso com\u00fan de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Est\u00e1n definidos en la ley como aquellos que \u201csu uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Uni\u00f3n o de uso p\u00fablico o bienes p\u00fablicos del Territorio\u201d (art. 674 C.C.). \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0Aduce el demandante que la norma acusada vulnera la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular que consagra la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en su art\u00edculo 1, pues con esa disposici\u00f3n se \u201clegaliza\u201d la ocupaci\u00f3n, invasi\u00f3n o destinaci\u00f3n de los bienes de uso p\u00fablico por parte de los particulares, circunstancia que contrar\u00eda el destino de los mismos, que no es otro que el uso com\u00fan por parte de todas las personas. Adicionalmente, considera que se vulnera el art\u00edculo 82 de la Carta, porque el legislador con la norma acusada les est\u00e1 otorgando el car\u00e1cter de bienes privados a bienes que ostentan la categor\u00eda de p\u00fablicos como especies del g\u00e9nero \u201cdenominado espacio p\u00fablico\u201d en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 5 de la Ley 9 de 1989. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece que Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas y en la prevalencia del inter\u00e9s general. Ello se traduce en la b\u00fasqueda de una mejor calidad de vida de las personas, as\u00ed como en el reconocimiento y protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos. Por ello, la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 82 establece como un deber del Estado velar por la \u201cprotecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular\u201d, a fin de asegurar el acceso de todas las personas, el disfrute y utilizaci\u00f3n de los espacios p\u00fablicos5. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5 de la Ley 9 de 1989, ampliando conceptualmente la idea de espacio p\u00fablico concebida en la legislaci\u00f3n civil, lo define en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEnti\u00e9ndese por Espacio P\u00fablico el conjunto de inmuebles y los elementos arquitect\u00f3nicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectaci\u00f3n, a la satisfacci\u00f3n de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los l\u00edmites de los intereses individuales de los habitantes. \u00a0<\/p>\n
Este concepto de espacio p\u00fablico que trae el art\u00edculo 5 de la Ley 9 de 1999, complementa el contenido en el Decreto Ley 2324 de 1984, art\u00edculo 166, que establece como bienes de uso p\u00fablico \u201cLas playas, los terrenos de bajamar y las aguas mar\u00edtimas, son bienes de uso p\u00fablico, por tanto intransferibles a cualquier t\u00edtulo a los particulares, quienes s\u00f3lo podr\u00e1n obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren t\u00edtulo alguno sobre el suelo y el subsuelo\u201d (Negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece en el art\u00edculo 82 como se se\u00f1alo, el deber del Estado de velar por la integridad del espacio p\u00fablico y su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular. Por su parte, el art\u00edculo 63 de la Carta, dispone que los bienes de uso p\u00fablico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueol\u00f3gico de la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Inalienables, pues como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no pueden ser objeto de actos jur\u00eddicos que impliquen tradici\u00f3n o p\u00e9rdida de la finalidad del bien; inembargables, caracter\u00edstica que se desprende de la anterior, como quiera que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en general cualquier medida de ejecuci\u00f3n judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son susceptibles de usucapi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 102 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201cEl territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenecen a la Naci\u00f3n\u201d, y el art\u00edculo 101 \u00eddem, en sus incisos tercero y cuarto, establece que forman parte de Colombia \u201cadem\u00e1s del territorio continental, el archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, adem\u00e1s de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona econ\u00f3mica exclusiva, el espacio a\u00e9reo, el segmento de la \u00f3rbita geoestacionaria, el espectro electromagn\u00e9tico y el espacio donde act\u00faa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.3. En relaci\u00f3n con lo anterior, cabe advertir que la vocaci\u00f3n de los bienes de uso p\u00fablico es su utilizaci\u00f3n y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas por parte de las autoridades competentes, de ah\u00ed su car\u00e1cter de inalienables, imprescriptibles e inembargables que les otorga el art\u00edculo 63 de la Carta. Con todo, no resulta contrario a la Constituci\u00f3n que sobre los bienes de uso p\u00fablico se permita un uso especial o diferente, por parte de la Administraci\u00f3n, a trav\u00e9s del otorgamiento de concesiones o permisos de ocupaci\u00f3n temporal, sin que por ello se transmute el car\u00e1cter de p\u00fablico de esa clase de bienes. Es decir, que el otorgamiento de esa concesi\u00f3n o permiso para un uso especial en bienes de uso p\u00fablico por parte de los particulares, no implica la conformaci\u00f3n de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situaci\u00f3n que se deriva del permiso o de la concesi\u00f3n es precaria, en el sentido de que son esencialmente temporales y por lo tanto revocables o rescindibles en cualquier momento por razones de inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, sean puestos en manos de particulares, no puede ser por \u201ccualquier raz\u00f3n\u201d, como lo contempla el numeral 3 del art\u00edculo 6 de la Ley 768 de 2002, sino \u00fanicamente en virtud de autorizaci\u00f3n de autoridad competente en la forma establecida en la ley. En efecto, el Decreto 2811 de 1974 o C\u00f3digo de Recursos Naturales, establece los \u201cmodos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio p\u00fablico\u201d, a trav\u00e9s de permisos y concesiones temporales, como se dispone en el T\u00edtulo V del citado Decreto. Por otra parte, el Decreto 2324 de 1984, establece en el art\u00edculo 169 que la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima y Portuaria podr\u00e1 otorgar concesiones para uso y goce de las playas mar\u00edtimas y de los terrenos de bajamar, previo el cumplimiento de los requisitos que se\u00f1ala esa norma. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 175 consagra dentro de los requisitos exigidos para autorizar el permiso, que al vencimiento del t\u00e9rmino para el cual se concede, se \u201creviertan a la Naci\u00f3n las construcciones\u201d y, se obliga al interesado a comprometerse a \u201creconocer que el permiso no afecta el derecho de dominio de la Naci\u00f3n sobre los terrenos, ni limita en ning\u00fan caso el derecho de \u00e9sta para levantar sus construcciones en cualquier sitio que considere conveniente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Es decir, desde el punto de vista jur\u00eddico los bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, no pueden ser ocupados por los particulares leg\u00edtimamente conforme a la Constituci\u00f3n, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesi\u00f3n o permiso de ocupaci\u00f3n temporal y, en consecuencia, la expresi\u00f3n \u201cpor cualquier raz\u00f3n\u201d contenida en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 768 de 2002, resulta inexequible y, as\u00ed lo declarar\u00e1 la Corte en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Conviene aclarar que si bien el art\u00edculo 679 del C\u00f3digo Civil, establece que \u201cNadie podr\u00e1 construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y dem\u00e1s lugares de propiedad de la Uni\u00f3n\u201d, el art\u00edculo 177 del Decreto Ley 2324 de 1984 dispone que \u201cLa Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima y Portuaria no conceder\u00e1 permiso para construcci\u00f3n de vivienda en las playas mar\u00edtimas…\u201d, y el art\u00edculo 178 del mencionado decreto impone a los Capitanes de Puerto el deber de hacer respetar los derechos de la Naci\u00f3n en las playas, terrenos de bajamar y las aguas mar\u00edtimas, para lo cual deber\u00e1n enviar a la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima y Portuaria \u201cun informe pormenorizado sobre las construcciones particulares que existan en tales terrenos, con indicaci\u00f3n de las personas que las ocupen y su alinderaci\u00f3n, con el objeto de solicitar al respectivo Agente del Ministerio P\u00fablico que se inicie la acci\u00f3n del caso para recuperar los bienes que han pasado al patrimonio del Estado en virtud del art\u00edculo 682 del C\u00f3digo Civil\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.4. Ahora bien, teniendo claro que el aprovechamiento de los bienes de uso p\u00fablico solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesi\u00f3n o licencia, las autoridades respectivas deber\u00e1n estar atentas en cumplimiento del mandato constitucional de velar por el espacio p\u00fablico, que comprende los bienes de uso p\u00fablico, a obtener la restituci\u00f3n de los bienes de la Naci\u00f3n una vez se cumpla el t\u00e9rmino por el cual fueron concedidas, ejerciendo para el efecto las acciones legales pertinentes. As\u00ed lo dispone el art\u00edculo 682 de la legislaci\u00f3n civil, al disponer que: \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad de la Uni\u00f3n, no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedi\u00f3 el permiso se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Uni\u00f3n, o al uso y goce general de los habitantes, seg\u00fan prescriba la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Uni\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En el evento de presentarse una ocupaci\u00f3n irregular o ilegal en bienes de uso p\u00fablico por parte de particulares, esto es, sin la debida autorizaci\u00f3n de la autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios para obtener la restituci\u00f3n de los mismos, a trav\u00e9s del poder de polic\u00eda o de los dem\u00e1s mecanismos legales que consagra la ley. As\u00ed lo expres\u00f3 esta Corporaci\u00f3n al analizar el deber de las autoridades para preservar el uso p\u00fablico, manifestando lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl bien de uso p\u00fablico por la finalidad a que est\u00e1 destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservaci\u00f3n de los mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcci\u00f3n y protecci\u00f3n de esos bienes contra ataques de terceros. La protecci\u00f3n se realiza a trav\u00e9s de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de polic\u00eda del Estado y se hace efectivo a trav\u00e9s del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el art\u00edculo 124 del Decreto 1355 de 1970 o C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda, dispone que \u2018a la polic\u00eda le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso p\u00fablico\u2019… \u00a0<\/p>\n
El alcalde como primera autoridad de polic\u00eda de la localidad (art\u00edculo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jur\u00eddico de ordenar la vigilancia y protecci\u00f3n del bien de uso p\u00fablico, en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribuci\u00f3n de resolver la acci\u00f3n de restituci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico tales como v\u00edas p\u00fablicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 132 del C\u00f3digo de Polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el Personero municipal en defensa del inter\u00e9s p\u00fablico puede \u2018demandar a las autoridades competentes las medidas de polic\u00eda necesarias para impedir la perturbaci\u00f3n y ocupaci\u00f3n de los bienes fiscales y de uso p\u00fablico\u2019 (art\u00edculo 139 numeral 7\u00b0 del Decreto 1333 de 1986). \u00a0<\/p>\n
Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso p\u00fablico, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la v\u00eda judicial, a trav\u00e9s de acciones posesorias, reivindicatorias o la acci\u00f3n popular consagrada en el art\u00edculo 1005 del C\u00f3digo Civil…\u201d6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. \u00a0Ha de recordarse por la Corte que en la sentencia T-572 de 9 de diciembre de 1994, esta Corporaci\u00f3n, al interpretar el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, expres\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
Esto muestra entonces que la teor\u00eda de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se trata de bienes de uso p\u00fablico. No es v\u00e1lido entonces exigir matr\u00edcula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso p\u00fablico, puesto que tales bienes, por sus especiales caracter\u00edsticas, est\u00e1n sometidos a un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n, la Corte Suprema de Justicia hab\u00eda dicho que \u2018el dominio del Estado sobre los bienes de uso p\u00fablico, es un dominio sui generis\u2019. Y la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio p\u00fablico y la propiedad privada. As\u00ed, seg\u00fan la Corte, los bienes de dominio p\u00fablico se distinguen \u2018por su afectaci\u00f3n al dominio p\u00fablico, por motivos de inter\u00e9s general (CP art. 1\u00b0), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso p\u00fablico y el espacio p\u00fablico\u2019. En particular, sobre los bienes de uso p\u00fablico, la Corte se\u00f1al\u00f3 en esa misma sentencia que \u00e9stos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precis\u00f3 tales caracter\u00edsticas en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u2018a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Inembargables: esta caracter\u00edstica se desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de grav\u00e1menes hipotecarios, embargos o apremios. \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio p\u00fablico frente a usurpaciones de los particulares, que, aplic\u00e1ndoles el r\u00e9gimen com\u00fan, terminar\u00edan por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las \u00e9pocas, con la formulaci\u00f3n del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la l\u00f3gica que bienes que est\u00e1n destinados al uso p\u00fablico de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso p\u00fablico pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados\u2019 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bienes de uso p\u00fablico. Si adem\u00e1s, esos bienes se ligan con la recreaci\u00f3n (art. 53 C.P.) con la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica (art. 79 C.P.), con la prevenci\u00f3n del deterioro ambiental, protecci\u00f3n de ecosistemas y garant\u00eda del desarrollo sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente el deber del Estado de velar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular (art. 82 ib\u00eddem)\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.6. \u00a0Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bienes de uso p\u00fablico son imprescriptibles, inalienables e inembargables, seg\u00fan expresa disposici\u00f3n constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupaci\u00f3n temporal del bien a t\u00edtulo precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesi\u00f3n, conforme a la ley, no confiere en ning\u00fan caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor raz\u00f3n no se adquiere ning\u00fan derecho sobre el mismo en caso de detentaci\u00f3n irregular de cualquier bien de uso p\u00fablico, por parte de particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesi\u00f3n para levantar construcciones o edificaciones en bienes de uso p\u00fablico, habr\u00e1 de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesi\u00f3n, y, en todo caso, es claro que no podr\u00e1 invocar derecho de retenci\u00f3n sobre el bien de uso p\u00fablico para prolongar de esa manera la detentaci\u00f3n del mismo, pues, se repite, el particular en esa hip\u00f3tesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso p\u00fablico, ni aducir en ning\u00fan caso que se trata de mejoras a las que se refiere el C\u00f3digo Civil, pues no lo son de ese car\u00e1cter dada la naturaleza de bienes de uso p\u00fablico sobre el cual han sido realizadas. Adem\u00e1s, ser\u00eda absurdo que la Naci\u00f3n que confiere la concesi\u00f3n, licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupaci\u00f3n temporal de un bien que conforme a la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo al Estado le pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la posibilidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de un bien de uso p\u00fablico mediante una ocupaci\u00f3n temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que all\u00ed hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si eso es as\u00ed, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora levantada sobre bienes de uso p\u00fablico por quien \u00a0obtuvo en su momento un t\u00edtulo precario para ello, con mucha mayor raz\u00f3n ha de concluirse que quien no tiene t\u00edtulo distinto a ser un detentador de facto, carece tambi\u00e9n de raz\u00f3n jur\u00eddica para impetrar el ejercicio de un derecho de retenci\u00f3n o para reclamar previamente a la restituci\u00f3n del predio indemnizaci\u00f3n alguna, pues el origen vicioso de su ocupaci\u00f3n no puede conferirle ning\u00fan derecho frente al Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesi\u00f3n, es la restituci\u00f3n del bien de uso p\u00fablico con lo que a \u00e9l accede, la que habr\u00e1 de obtenerse mediante el ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad p\u00fablica que corresponda, si el particular voluntariamente no lo restituye. Y, cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad p\u00fablica no tiene alternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jur\u00eddico para obtener la restituci\u00f3n de los bienes de uso p\u00fablico al Estado, incluido todo lo que accede a ellos. \u00a0<\/p>\n
En cualquiera de estas hip\u00f3tesis, si el servidor p\u00fablico con competencia para el ejercicio de tales acciones las omite o dilata de manera injustificada, ser\u00e1 responsable disciplinaria, penal y patrimonialmente conforme a la Constituci\u00f3n y a la ley. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.1. Visto como est\u00e1, que si bien los bienes de uso p\u00fablico se encuentran destinados al uso y goce de toda la colectividad, pues esa es su vocaci\u00f3n, sobre ellos puede recaer un uso diferente y especial previa autorizaci\u00f3n de autoridad competente en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley, e incluso se pueden realizar construcciones, edificaciones o mejoras, sin que con ello se viole la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como quiera que esos \u201cusos especiales o diferentes\u201d, no mutan la naturaleza de los bienes de uso p\u00fablico. Tanto es as\u00ed, que una vez vencido el t\u00e9rmino del permiso, licencia o concesi\u00f3n, o abandonadas las obras, como lo expresa la ley, los bienes se restituyen a la Naci\u00f3n. Es decir, no pierden su car\u00e1cter de bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables, por cuanto el Estado no pierde en ning\u00fan momento su derecho de dominio sobre ellos, simplemente otorga una autorizaci\u00f3n para que se les de un uso distinto o especial, en muchas ocasiones en beneficio de la misma colectividad, pero siempre manteniendo su dominio sobre ellos, los cuales le son restituidos al vencimiento del t\u00e9rmino otorgado en la autorizaci\u00f3n por parte de la autoridad competente. Incluso, como se se\u00f1al\u00f3, dado el car\u00e1cter precario de la situaci\u00f3n derivada de la autorizaci\u00f3n en cualquiera de sus formas, esta puede ser revocada por razones de inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Ahora bien, la pregunta que surge es si pueden los concejos distritales imponer un gravamen sobre bienes de uso p\u00fablico que se encuentren en manos de particulares? A juicio de la Corte la respuesta es afirmativa por las siguientes razones: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que el Congreso de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 las competencias que le confiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al atribuir competencias a los concejos distritales para gravar las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas en bienes de uso p\u00fablico por particulares, vulnerando con ello el art\u00edculo 150, numeral 9 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
El principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representaci\u00f3n popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n establece que \u201csolamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales\u201d. As\u00ed mismo, la Carta Pol\u00edtica confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4 C.P.); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n (art. 317 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Es importante recordar que el \u00f3rgano legislativo tiene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los elementos que conforman la obligaci\u00f3n tributaria. No obstante, trat\u00e1ndose de tributos de orden territorial, la ley puede autorizar su creaci\u00f3n, caso en el cual las corporaciones correspondientes de representaci\u00f3n popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el art\u00edculo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminaci\u00f3n del tributo, sin que ello signifique que la fijaci\u00f3n de sus elementos sea facultad exclusiva del legislador, como quiera que la norma superior citada espec\u00edficamente habla de las ordenanzas y los acuerdos7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal seg\u00fan lo establece la misma Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 317 al preceptuar que \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble…\u201d. Ello significa que por mandato constitucional los municipios est\u00e1n facultados para gravar la propiedad inmueble, a trav\u00e9s de sus concejos municipales o distritales. \u00a0<\/p>\n
Si bien resulta cierto que los bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad ra\u00edz, el legislador por razones de pol\u00edtica fiscal, reconociendo una situaci\u00f3n de hecho, consider\u00f3 que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo directamente por el constituyente8, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesi\u00f3n permanente. En tal virtud, mientras se encuentren \u201cen manos de particulares\u201d y ellos los est\u00e9n aprovechando econ\u00f3micamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restituci\u00f3n de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la posibilidad de gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso p\u00fablico que est\u00e9n en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad de la Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta \u201cde las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las caracter\u00edsticas, condiciones y circunstancias especiales que presentan \u00e9stos, considerados en particular\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, tambi\u00e9n es importante recordar que \u201clos distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla son entidades territoriales y est\u00e1n reguladas por un estatuto pol\u00edtico, administrativo y fiscal especial, en desarrollo de los Actos Legislativos de su creaci\u00f3n, por remisi\u00f3n del art\u00edculo 328 de la Constituci\u00f3n y del Acto Legislativo No. 1 de 1993. Hacen parte de este estatuto especial las normas constitucionales sobre entidades territoriales y las que con car\u00e1cter especial determine el legislador\u201d9. \u00a0<\/p>\n
La autorizaci\u00f3n que confiere la Ley 768 de 2002 a los Concejos Distritales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, para gravar con impuesto predial y complementarios a los particulares conforme a lo previsto en el art\u00edculo 6\u00b0, numeral 3\u00b0 de dicha ley, instituye como hecho generador del gravamen la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica que se realiza sobre un bien de uso p\u00fablico, o su aprovechamiento por un particular en beneficio propio, avaluable en dinero, es decir, con contenido y significaci\u00f3n patrimonial. Por ello, no resulta contradictorio desde el punto de vista constitucional que simult\u00e1neamente se persiga la restituci\u00f3n del bien cuando exista detentaci\u00f3n de hecho o cuando expire la licencia, permiso o concesi\u00f3n, y que mientras ella se realiza, quien obtiene un beneficio de contenido patrimonial sea tambi\u00e9n sujeto del tributo a que se refiere la ley, previa decisi\u00f3n del concejo distrital respectivo para ese efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. \u00a0Siendo ello as\u00ed, no puede aceptarse el argumento esgrimido por el demandante, en el sentido de que la disposici\u00f3n objetada viola el art\u00edculo 150-9 de la Constituci\u00f3n, pues el legislador no est\u00e1 autorizando la enajenaci\u00f3n de bienes nacionales, sencillamente se est\u00e1 facultando a los concejos distritales para gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras que sobre esos bienes se efect\u00faen dado el aprovechamiento econ\u00f3mico que los particulares est\u00e1n derivado de ellas, sin que ello implique que el pago de dicho impuesto genere alg\u00fan derecho sobre el terreno ocupado, como lo establece el inciso final del art\u00edculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, aspecto \u00e9ste \u00faltimo que el actor no se detiene a analizar, es m\u00e1s, ni siquiera transcribe en el escrito de demanda. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la norma demandada no \u201clegaliza\u201d la ocupaci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico como erradamente lo interpreta el demandante, lo que hace la norma, como lo se\u00f1alan el Ministerio P\u00fablico y la entidad interviniente, es reconocer una situaci\u00f3n f\u00e1ctica y a partir de ella imponer una obligaci\u00f3n tributaria con fundamento en el principio de equidad y de igualdad ante las cargas p\u00fablicas, sin que el pago de ese impuesto implique alg\u00fan derecho sobre el terreno como la misma ley lo establece. \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto y por los cargos formulados, esta Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 la \u00a0exequibilidad del numeral tercero, del art\u00edculo 6, de la Ley 768 de 2002, salvo la expresi\u00f3n \u201cpor cualquier raz\u00f3n\u201d que se declarar\u00e1 inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE por los cargos formulados, el art\u00edculo 6\u00b0, numeral 3\u00b0, de la Ley 768 de 2002, salvo la expresi\u00f3n \u201cpor cualquier raz\u00f3n\u201d que se declara INEXEQUIBLE.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA \u00a0VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-183\/03 \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-No puede ser sujeto pasivo del impuesto predial quien obtiene aprovechamiento particular (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-No adquiere propiedad ni posesi\u00f3n quien realiza mejoras (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
BIENES DE USO PUBLICO-El Estado debe garantizar pronta y efectiva recuperaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4244 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 6, Num. 3 (parcial), de la Ley 768 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Ernesto Rey Cantor \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, debo manifestar que no comparto la decisi\u00f3n adoptada por la Sala en el asunto de la referencia, y que en su lugar debi\u00f3 declarar inexequible la disposici\u00f3n acusada, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a lo dispuesto en el Art. 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las entidades territoriales tendr\u00e1n, entre otros, el derecho de \u201cadministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con esta disposici\u00f3n, el Art. 317 ib\u00eddem establece que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en esta \u00faltima disposici\u00f3n, la ley autoriza a los municipios y los distritos la creaci\u00f3n y el recaudo del \u00a0impuesto predial sobre los predios o fundos, que son \u201ccosas que no pueden transportarse de un lugar a otro, como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los \u00e1rboles\u201d (Art. 656 C\u00f3digo Civil). \u00a0<\/p>\n
2. El derecho de propiedad de que trata el citado Art. 317 superior como elemento objetivo del hecho gravado es l\u00f3gicamente la propiedad privada, contemplada en el Art. 58 de la Constituci\u00f3n y regulada por el Derecho Privado, la cual consiste en el poder individual de uso, disfrute y disposici\u00f3n de un bien, con una funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, que ostentan en principio los particulares pero tambi\u00e9n las entidades p\u00fablicas sobre los llamados bienes fiscales. \u00a0<\/p>\n
Dicho Art. 317 no se refiere a los bienes de uso p\u00fablico, que forman parte del dominio p\u00fablico del Estado, est\u00e1n sometidos al Derecho P\u00fablico, son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Art. 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), y tienen como caracter\u00edstica sustancial su destinaci\u00f3n al uso de los habitantes del territorio nacional (Art. 674 del C\u00f3digo Civil), en forma general, o en forma exclusiva o privativa y temporal en virtud de permiso, licencia o concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en este \u00faltimo caso, al expirar el plazo del uso otorgado, el bien de uso p\u00fablico, con sus mejoras, debe ser devuelto al Estado, como lo contempla en forma general el Art. 682 del C\u00f3digo Civil y lo prev\u00e9n tambi\u00e9n algunas normas particulares como el Art. 14 de la Ley 80 de 1993, en virtud del cual \u201cen los contratos de explotaci\u00f3n y concesi\u00f3n de bienes del Estado se incluir\u00e1 la cl\u00e1usula de reversi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. El sujeto pasivo del impuesto predial es el titular del derecho real de propiedad privada sobre el inmueble o simplemente el poseedor del mismo, este \u00faltimo en cuanto es un propietario aparente y, adem\u00e1s, legalmente presunto, que se comporta como amo y se\u00f1or del bien, de acuerdo con el Art. 762 del C\u00f3digo Civil, en virtud del cual \u201cla posesi\u00f3n es la tenencia de una cosa determinada con \u00e1nimo de se\u00f1or o due\u00f1o, sea que el due\u00f1o o el que se da por tal, tenga la cosa por s\u00ed mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de \u00e9l\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl poseedor es reputado due\u00f1o, mientras otra persona no justifique serlo\u201d. \u00a0<\/p>\n
A este respecto debe tenerse en cuenta que la posesi\u00f3n l\u00f3gicamente s\u00f3lo es predicable de los \u00a0bienes susceptibles de propiedad privada, de modo que \u00e9sta se presume y se adquiere por el ejercicio de aquella, \u00a0y no es predicable de otra clase de bienes como los de uso p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la posesi\u00f3n, por esencia, implica que el poseedor, singular o plural, excluye a los no poseedores, ya que si no fuera as\u00ed no entra\u00f1ar\u00eda se\u00f1or\u00edo, y, a su vez, los bienes de uso p\u00fablico, por esencia, est\u00e1n destinados a ser usados por los habitantes del territorio, lo que significa que su uso no excluye a otras personas, aunque el usuario sea titular de un \u00a0permiso, licencia o concesi\u00f3n, pues \u00e9stos son temporales y revocables por causa del inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, quien obtiene aprovechamiento particular de un bien de uso p\u00fablico, en forma l\u00edcita o il\u00edcita, no es propietario, ni poseedor del mismo, en el sentido propio de los t\u00e9rminos, de conformidad con lo dispuesto en los Arts. 58 y 317 de la Constituci\u00f3n, y no puede ser sujeto pasivo del impuesto predial. \u00a0<\/p>\n
4. La providencia indicada es contradictoria, porque por un lado afirma que \u201clos bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial y complementario\u201d, y a continuaci\u00f3n, al referirse a las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico, sostiene que \u201cse trata de inmuebles por adhesi\u00f3n permanente\u201d (Num. 4.2 de las consideraciones), sin tener en cuenta que en el campo del Derecho lo accesorio sigue la suerte de lo principal y que precisamente con base en este principio el Art. 739 del C\u00f3digo Civil \u00a0establece que el due\u00f1o de un terreno adquiere por accesi\u00f3n las edificaciones, plantaciones o sementeras realizadas en \u00e9l por otra persona. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, en virtud de dicho principio, quien realiza mejoras sobre un bien de uso p\u00fablico no adquiere propiedad privada, ni tampoco posesi\u00f3n, sobre ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Por estas razones, el Estado, en vez de autorizar un impuesto sin fundamento constitucional, que de otro lado puede estimular la ocupaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes de uso p\u00fablico, debe procurar su pronta y efectiva recuperaci\u00f3n, como lo contempla el Art. 132 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda (Decreto ley 1355 de 1970). \u00a0<\/p>\n
Para terminar, bien podr\u00eda expresarse, evocando una c\u00e9lebre composici\u00f3n musical del folclor nacional, que en esta ocasi\u00f3n la Corte con su decisi\u00f3n de exequibilidad ha gravado la propiedad, o la posesi\u00f3n, de \u201cla casa en el aire\u201d. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-183\/03 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Se encuentra restringida por los principios y normas constitucionales (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-No puede determinar que una actividad inconstitucional constituya un hecho generador (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4244 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de 2002\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto a las decisiones de la Corte, nos permitimos aclarar la motivaci\u00f3n de la Sentencia de la referencia, en relaci\u00f3n con la autorizaci\u00f3n que se le confiere a los Concejos Distritales de las ciudades de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, para gravar con impuesto predial a los particulares que realicen construcciones, edificaciones o cualquier otro tipo de mejoras sobre bienes de uso p\u00fablico sin contar con un t\u00edtulo que legitime su posesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, consideramos que para efectos de la declaratoria de exequibilidad, era necesario hacer una distinci\u00f3n entre aquellos particulares que en virtud de un contrato de concesi\u00f3n o del otorgamiento de una licencia proceden a construir y realizar mejoras sobre un bien de uso p\u00fablico, y aquellos que sin poseer t\u00edtulo leg\u00edtimo edifican sobre bienes de la misma naturaleza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el primer caso, el hecho generador del impuesto no se encuentra prohibido por la Constituci\u00f3n y las leyes, y por lo tanto, la imposici\u00f3n tributaria funda su legitimidad en el t\u00edtulo que autoriza a los particulares a ocupar o explotar el bien de uso p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el segundo caso, es decir, cuando se trata de la ocupaci\u00f3n ileg\u00edtima de un bien de uso p\u00fablico, de conformidad con los art\u00edculos 58 y 63 de la Constituci\u00f3n, la \u00fanica actividad que el Estado puede adoptar es la obtenci\u00f3n de su restituci\u00f3n, junto con los inmuebles adheridos a \u00e9l. No resulta constitucional, en cambio, que el hecho generador del impuesto predial recaiga sobre una actividad ilegal realizada por particulares, rechazada por el ordenamiento jur\u00eddico cuando establece la obligaci\u00f3n estatal de proteger los bienes de uso p\u00fablico y de velar para que sean disfrutados por la comunidad en general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En nuestro criterio, la libre configuraci\u00f3n normativa del legislador en materia tributaria se encuentra restringida por los principios y las normas constitucionales, y en consecuencia, a pesar del amplio poder impositivo del cual goza, no puede determinar que una actividad inconstitucional, como es la ocupaci\u00f3n de hecho de un bien de uso p\u00fablico, constituya \u00a0un hecho generador para la adquisici\u00f3n de rentas distritales. Es por ello, que en el ejercicio de sus funciones, el legislador debe sujetarse a la Constituci\u00f3n, con el fin de hacerla efectiva y de guardar la coherencia y la unidad del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, nos apartamos de la motivaci\u00f3n se\u00f1alada en la Sentencia adoptada por esta Corporaci\u00f3n con respecto al tema expuesto, considerando que la norma demandada debi\u00f3 haberse declarado exequible, en el entendido que el hecho generador determinado por el legislador, \u00fanicamente se refiere a los particulares que construyan, edifiquen o realicen mejoras sobre un bien de uso p\u00fablico amparados en t\u00edtulos leg\u00edtimos, tales como licencias, concesiones y permisos. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 T-150\/95 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Jos\u00e9 J. G\u00f3mez- Bienes Primera Parte. Corte Suprema de Justicia Sent. 26 de septiembre de 1940. \u00a0<\/p>\n
4 CSJ Sent. 26 de septiembre de 1940 \u00a0<\/p>\n
5 Sent. SU360\/99 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
6 Sent. T-150\/95 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. \u00a0C-004\/93, C-084\/95, C-987\/99\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Actos Legislativos No. 1 de 1987, No. 3 de 1989 y No.1 de 1993, respectivamente. En relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n de estos distritos especiales, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 al respecto al analizar la constitucionalidad de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 22\/99 Senado y No.06\/00 C\u00e1mara \u201cPor el cual \u00a0se adopta el r\u00e9gimen pol\u00edtico, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Tur\u00edstico y Cultural de Cartagena de Indias y Tur\u00edstico, Cultural e Hist\u00f3rico e Santa Marta\u201d, en sentencias C-063\/02 y C-481\/02 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
9 Sent. C-063\/02 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-183\/03 \u00a0 BIENES-Clases de dominio \u00a0 DOMINIO PRIVADO-Clases \u00a0 El dominio privado puede ser: individual como lo establece el art\u00edculo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad privada y la colectiva, a la que hacen referencia los art\u00edculos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las limitaciones que establecen […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9253","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9253","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9253"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9253\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9253"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9253"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9253"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}