\u00a0 \u00a0 Sentencia C-485\/03 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO TRIBUTARIO-Acto administrativo que debe inscribirse en los registros p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO TRIBUTARIO-Efectos de la inscripci\u00f3n del acto administrativo \u00a0<\/p>\n
LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION-Procedencia y tr\u00e1mite \u00a0<\/p>\n
LIQUIDACION DE AFORO-Concepto y tr\u00e1mite \u00a0<\/p>\n
RESOLUCION SANCION-Concepto\/SANCION TRIBUTARIA-Imposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La resoluci\u00f3n sanci\u00f3n es el acto administrativo mediante el cual la Administraci\u00f3n impone una sanci\u00f3n al contribuyente, responsable o agente retenedor. De conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 637 del Estatuto Tributario, las sanciones pueden imponerse mediante resoluci\u00f3n independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales. De manera general, las sanciones tributarias se imponen por el incumplimiento de las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente estas sanciones son por extemporaneidad, correcci\u00f3n, inexactitud, por no declarar, por libros de contabilidad, por no inscripci\u00f3n, por no expedir certificados, por no explicaci\u00f3n de gastos o por no informar la clausura de establecimientos. \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACI\u00d3N DE OBLIGACIONES FISCALES-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de los actos administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a reconocerles un car\u00e1cter declarativo de obligaciones a favor del fisco. En efecto, las obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone se\u00f1ala de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado- cuya ocurrencia determina el nacimiento de la obligaci\u00f3n en cabeza del contribuyente, responsable o agente retenedor. Los actos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una actuaci\u00f3n administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en un caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensi\u00f3n econ\u00f3mica -base gravable-. As\u00ed, los procesos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el tributo a la situaci\u00f3n particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege por la realizaci\u00f3n del hecho gravado-, \u00a0sino que m\u00e1s bien las declaran. \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACION DE OBLIGACIONES FISCALES-No crean o constituyen obligaciones tributarias \u00a0<\/p>\n
RECURSO DE RECONSIDERACI\u00d3N-Procedencia \u00a0<\/p>\n
Los actos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones pueden ser discutidos ante la misma Administraci\u00f3n. A este respecto, el art\u00edculo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el recurso de reconsideraci\u00f3n, que debe interponerse \u00a0dentro de los dos meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto. S\u00f3lo en caso de que el contribuyente no interponga oportunamente los recursos por la v\u00eda gubernativa, el art\u00edculo 736 del Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los dos a\u00f1os contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo. Agotada la v\u00eda gubernativa, tales actos administrativos pueden ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. El art\u00edculo 730 del Estatuto en comento se\u00f1ala los casos en que ellos resultan nulos. \u00a0<\/p>\n
REVOCACION DIRECTA Y AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA-Procedencia \u00a0<\/p>\n
REGISTRO PUBLICO-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
REGISTRO PUBLICO-Efecto jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Objeto\/MEDIDAS CAUTELARES-Justificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera debido proceso \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto debe ser razonable y proporcionado \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD-No desconocimiento por la adopci\u00f3n de medidas cautelares \u00a0<\/p>\n
En cuanto al no desconocimiento del derecho de propiedad por la adopci\u00f3n de medidas cautelares que afectan bienes al pago de una obligaci\u00f3n derivada de la responsabilidad fiscal de un funcionario, la jurisprudencia ha considerado que no se afecta tal derecho \u201cporque la medida cautelar por si misma, si bien limita los poderes de disposici\u00f3n, uso y disfrute de su titular durante el tr\u00e1mite del proceso, no tiene la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho\u201d. Es decir, se ha juzgado que la limitaci\u00f3n del derecho de propiedad que produce la adopci\u00f3n de medidas cautelares, en los casos en que se trata de asegurar la efectividad de la responsabilidad fiscal, no resulta desproporcionada en cuanto no desconoce o extingue el derecho de dominio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESUNCION DE LA BUENA FE-No vulneraci\u00f3n por aplicaci\u00f3n de medidas cautelares \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera derecho a la propiedad \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO TRIBUTARIO-L\u00edmites cuantitativos a medidas cautelares en procesos de ejecuci\u00f3n coactiva \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No desconocimiento \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA-Consagraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PERIODICIDAD TRIBUTARIA-Consagraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DE RENTA-Liquidaci\u00f3n de sobretasa \u00a0<\/p>\n
ANTICIPO-Obligaci\u00f3n de pagarlo no desconoce principios \u00a0<\/p>\n
ANTICIPO-Mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuesto por parte del gobierno\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE-Regulaci\u00f3n legal de cobro anticipado no desconoce debido proceso \u00a0<\/p>\n
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4437 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0, 29 par\u00e1grafo y 60 de la Ley 788 de 2002 \u201cpor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C, once (11) de junio de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0 29 par\u00e1grafo y 60 de la Ley 788 de 2002; el actor considera que las dos primeras normas son contrarias a los art\u00edculos 29, 58, 83, 113 y 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley viola los c\u00e1nones 338 y \u00a0363 de la Carta, y que el art\u00edculo 60 que acusa desconoce lo dispuesto por los art\u00edculos 150, numeral 10, 338 y 363 superiores. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
El siguiente es el texto de las normas, dentro del cual se subrayan los apartes parcialmente demandados: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u201cLEY 788 DE 2002 \u00a0<\/p>\n
\u201c(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00ba. Inscripci\u00f3n en proceso de determinaci\u00f3n oficial. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo 719-1, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 719-1. Inscripci\u00f3n en proceso de determinaci\u00f3n oficial. Dentro del proceso de determinaci\u00f3n del tributo e imposici\u00f3n de sanciones, el respectivo Administrador de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales, ordenar\u00e1 la inscripci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo y de la resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n debidamente notificados, seg\u00fan corresponda, en los registros p\u00fablicos, de acuerdo con la naturaleza del bien, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale el reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la inscripci\u00f3n de los actos administrativos a que se refiere este art\u00edculo, los bienes quedan afectos al pago de las obligaciones del contribuyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa inscripci\u00f3n estar\u00e1 vigente hasta la culminaci\u00f3n del proceso administrativo de cobro coactivo, si a ello hubiere lugar, y se levantar\u00e1 \u00fanicamente en los siguientes casos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando se extinga la respectiva obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cuando el acto oficial haya sido revocado en v\u00eda gubernativa o jurisdiccional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cuando se constituya garant\u00eda bancaria o p\u00f3liza de seguros por el monto determinado en el acto que se inscriba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cuando el afectado con la inscripci\u00f3n o un tercero a su nombre ofrezca bienes inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la inscripci\u00f3n, previo aval\u00fao del bien ofrecido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cualquiera de los anteriores casos, la Administraci\u00f3n deber\u00e1 solicitar la cancelaci\u00f3n de la inscripci\u00f3n a la autoridad competente, dentro de los diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la fecha de la comunicaci\u00f3n del hecho que amerita el levantamiento de la anotaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00b0. Efectos de la inscripci\u00f3n en proceso de determinaci\u00f3n oficial. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 719-2. Efectos de la inscripci\u00f3n en proceso de determinaci\u00f3n oficial. Los efectos de la inscripci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 719-1 son: \u00a0<\/p>\n
1. Los bienes sobre los cuales se haya realizado la inscripci\u00f3n constituyen garant\u00eda real del pago de la obligaci\u00f3n tributario objeto de cobro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La administraci\u00f3n tributaria podr\u00e1 perseguir coactivamente dichos bienes sin importar que los mismos hayan sido traspasados a terceros. \u00a0<\/p>\n
3. El propietario de un bien objeto de la inscripci\u00f3n deber\u00e1 advertir al comprador de tal circunstancia. Si no lo hiciere, deber\u00e1 responder civilmente ante el mismo, de acuerdo con las normas del C\u00f3digo Civil. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 29. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Adici\u00f3nase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 260-11. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Cr\u00e9ase una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta y complementarios. Esta sobretasa ser\u00e1 equivalente para el a\u00f1o gravable 2003 al diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por dicho a\u00f1o gravable. A partir del a\u00f1o gravable 2004 \u00e9sta sobretasa ser\u00e1 equivalente al cinco por ciento (5%) del impuesto neto de renta del respectivo per\u00edodo gravable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa sobretasa aqu\u00ed regulada se liquidar\u00e1 en la respectiva declaraci\u00f3n de renta y complementarios y no ser\u00e1 deducible ni descontable en la determinaci\u00f3n del impuesto sobre la renta. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. La sobretasa que se crea en este art\u00edculo est\u00e1 sujeta para el ejercicio 2003 a un anticipo del 50% del valor de la misma calculada con base en el impuesto neto de renta del a\u00f1o gravable 2002, el cual deber\u00e1 pagarse durante el segundo semestre del a\u00f1o 2003, en los plazos que fije el reglamento. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 60. Facultades extraordinarias.\u00a0 Fac\u00faltase al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica por el t\u00e9rmino de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para que expida el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de los mismos. Tales facultades deben ser ejercidas previa consulta y atenci\u00f3n de una comisi\u00f3n asesora integrada por un Senador de la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, un Representante de la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara, un representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, un representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y un miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado designado por el Presidente de dicha Sala.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Acusaci\u00f3n formulada en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n formulada en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 por desconocimiento del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, el actor explica el concepto de violaci\u00f3n indicando que las normas que demanda contienen una limitaci\u00f3n al derecho de propiedad, en cuanto consagran una acci\u00f3n cautelar. Agrega que las acciones cautelares \u201cno tienen vida propia\u201d sino que dependen necesariamente de la existencia de otro proceso, este s\u00ed aut\u00f3nomo, y que por lo general no se dan dentro de procesos declarativos o de conocimiento, siendo en cambio la regla dentro de los ejecutivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que con las normas que acusa se vulnera el libre ejercicio del derecho de propiedad, \u201cpues a trav\u00e9s de un acto administrativo se pretende desconocer una de las caracter\u00edsticas de la propiedad privada como lo es el \u201cabusus\u201d que no es otra cosa que la libre disposici\u00f3n del derecho real\u201d. Hace ver que ya dentro del Estatuto Tributario exist\u00edan otras disposiciones que permit\u00edan a la Administraci\u00f3n decretar, previamente al mandamiento de pago, el embargo y secuestro de bienes, pero sobre la base de la existencia de un t\u00edtulo ejecutivo, como bien puede serlo un acto administrativo ejecutoriado. Siendo ello as\u00ed, el actor considera que las nuevas disposiciones que permiten adoptar medidas cautelares antes de la ejecutoria del t\u00edtulo ejecutivo no s\u00f3lo resultan inconstitucionales, sino adem\u00e1s innecesarias. Agrega que \u201cel patrimonio es garant\u00eda universal de los acreedores, pero sobre obligaciones ciertas, en modo alguno simples expectativas\u201d. A su parecer, la inconstitucionalidad de los dos art\u00edculos es evidente, pues de manera directa se vulnera la libre disposici\u00f3n que los habitantes del territorio nacional tienen sobre su propiedad privada, \u00a0dado que las medidas cautelares son de tal naturaleza que en la pr\u00e1ctica implican la inmovilidad jur\u00eddica del bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n por parte de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002, la demanda explica que \u201cla causa inmediata que se usa para poder expedir la medida cautelar\u201d consiste en \u201cun acto administrativo no ejecutoriado por cuanto basta simplemente que la liquidaci\u00f3n de aforo, de revisi\u00f3n o la resoluci\u00f3n sanci\u00f3n hayan sido notificadas para que el Administrador de Impuestos y Aduanas pueda proferir la medida cautelar\u201d. Como el particular puede hacer uso de los recursos administrativos e incluso oponerse por la v\u00eda judicial a lo resuelto por la Administraci\u00f3n, el demandante no encuentra razonable que en el interregno sus bienes queden de hecho inmovilizados, con los perjuicios correspondientes, de los cuales el Estado finalmente responder\u00e1 si el acto administrativo con base en el cual se adoptaron las medidas cautelares resulta revocado. Distinto es el caso, afirma, \u201ccuando la administraci\u00f3n tributaria tienen en sus manos una obligaci\u00f3n clara, expresa y actualmente exigible\u201d. En esos casos la medida cautelar si tiene fundamento en un t\u00edtulo ejecutivo que, en cambio, no se da en los supuestos que regulan las disposiciones que acusa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior estima el actor que las normas que acusa vulneran el derecho de defensa del contribuyente pues antes de que pueda ejercerlo, \u201cya debe padecer los efectos negativos de un fallo adverso sin que este se hubiera dado, ni siquiera en la v\u00eda gubernativa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicando por qu\u00e9 los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 desconocen la presunci\u00f3n de buena fe a que se refiere el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, la demanda se\u00f1ala que \u201cla medida cautelar que se pretende imponer parte precisamente de la presunci\u00f3n contraria, la de suponer que todos los contribuyentes obran de mala fe y que es de regular ocurrencia el ocultamiento de sus bienes, por tal raz\u00f3n debe adoptarse medidas de esta naturaleza\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el actor aduce que los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 desconocen la separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico consagrada en los art\u00edculos 113 y 116 de la Carta, pues otorgan facultades jurisdiccionales a funcionarios de la Administraci\u00f3n para limitar derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n. Considera que trat\u00e1ndose de medidas tendientes a garantizar la efectividad de un derecho incierto, solo pueden adoptarse por jueces de la Rep\u00fablica \u201cpues son ellos quienes sopesando de manera imparcial la situaci\u00f3n podr\u00edan entrar a limitar un derecho constitucionalmente amparado y no un funcionario administrativo que tiene como espada de Damocles una metas de gesti\u00f3n tributaria reflejadas en mayores sumas de recaudaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Acusaci\u00f3n formulada en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley acusada desconoce los art\u00edculos 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del canon 338 superior, recuerda que \u00e9ste en su ultimo inciso indica que \u201clas leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo\u201d. A su parecer, el principio recogido en esta norma superior resulta desconocido por el par\u00e1grafo acusado \u201cpues disfrazando la figura como un \u201canticipo\u201d se pretende imponer una contribuci\u00f3n del 5% sobre el impuesto neto de renta del a\u00f1o gravable 2002, a\u00f1o gravable en el cual entr\u00f3 en vigencia la ley 788 de 2002\u201d \u00a0<\/p>\n
Explicando m\u00e1s detalladamente el concepto de violaci\u00f3n indica que la sobretasa al impuesto de renta es creada para la vigencia fiscal de 2003, por lo cual se debe liquidar y pagar al presentar la declaraci\u00f3n de renta correspondiente a ese a\u00f1o, obligaci\u00f3n que, de acuerdo con las normas tributarias, se debe cumplir en el primer semestre de 2004. Dada la naturaleza jur\u00eddica de la sobretasa creada en el art\u00edculo 29, \u00e9sta se liquida sobre el impuesto neto de renta, correspondiendo para el a\u00f1o 2003 a un 10% y para los siguientes a un 5%. Siendo as\u00ed las cosas, el actor considera que no puede ser de la esencia de la sobretasa la liquidaci\u00f3n de anticipo, pues tal anticipo se liquidar\u00eda sobre el impuesto neto de renta de la vigencia anterior. Agrega que \u201clo que trata de hacer el par\u00e1grafo del demandado art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002, es aplicar la sobretasa a los declarantes del impuesto de renta del a\u00f1o gravable 2002 cuyos hechos generadores realizados durante este a\u00f1o gravable sirven para determinar el impuesto neto de renta y por ende liquidar una sobretasa… Es claro que la ley 788 vigente a partir del a\u00f1o gravable 2002 (diciembre 27) no pod\u00eda tener como base para liquidar contribuciones, en este caso el mal llamado anticipo, hechos generadores que dieran origen a la obligaci\u00f3n tributaria de renta para el a\u00f1o gravable 2002, sin violar el texto constitucional establecido en el art\u00edculo 338.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el actor considera que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 363 de la constituci\u00f3n, relativo al principio de irretroactividad tributaria, pues aceptar su constitucionalidad implicar\u00eda que \u201ctodos los ingresos tanto ordinarios como extraordinarios obtenidos por el contribuyente a partir del 1 de enero del a\u00f1o gravable del 2002, quedaron afectados con una contribuci\u00f3n que se decret\u00f3 el d\u00eda 27 de diciembre del a\u00f1o 2002\u201d. Agrega que \u201cel par\u00e1grafo demandado no es m\u00e1s que un simple juego de palabras buscan confundir al contribuyente, ocultado la verdadera connotaci\u00f3n jur\u00eddica. Este anticipo liquidado sobre la declaraci\u00f3n de renta de 2002, es violatorio del principio de irretroactividad…\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Acusaciones formuladas en contra del art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma la demanda que el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002 desconoce el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los art\u00edculos 29, 338 y 363 ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n de la primera de estas normas lo sustenta explicando que \u201cal facultar al Ejecutivo para que expida un \u201cr\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales\u201d, lo que se pretende es expedir un c\u00f3digo\u201d, asunto para el cual est\u00e1 constitucionalmente vedado otorgar facultades extraordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trayendo a colaci\u00f3n los conceptos vertidos por esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la noci\u00f3n de \u201cc\u00f3digo\u201d, particularmente los contenidos en la Sentencia C-252 de 1994, el demandante concluye que un \u201cconjunto de normas que regulen la parte del derecho tributario en relaci\u00f3n con las sanciones y procedimientos\u201d necesariamente es un c\u00f3digo y no un simple r\u00e9gimen jur\u00eddico. Por lo anterior, el art\u00edculo 60 desconoce lo dispuesto por el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al desconocimiento del art\u00edculo 338 superior, el demandante afirma que \u201cno es un secreto y por el contrario se constituye en un principio del derecho y en especial del Derecho Tributario, que las sanciones en su parte sustancial complementan la obligaci\u00f3n tributaria sustancial\u201d. As\u00ed, dado que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n establece que s\u00f3lo el Congreso, las Asambleas y los Concejos tienen facultad legal de crear tributos, sostiene que s\u00f3lo esos organismos colegiados pueden crear ese tipo de sanciones. En sustento de su posici\u00f3n cita la sentencia C-690 de 1996. Agrega que la prueba m\u00e1s fehaciente de su afirmaci\u00f3n se encuentra en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 788 1, de cuya lectura se establece que \u201cla sanci\u00f3n tributaria es concomitante a la obligaci\u00f3n tributaria sustancial\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 superior por el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002, \u00a0la demanda sostiene que \u201cla facultad de conminar con penas determinadas conductas corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica como una expresi\u00f3n del principio de representaci\u00f3n de los ciudadanos constituidos en el Estado. Esto determina que cualquier sanci\u00f3n contra cualquier conducta humana voluntaria e il\u00edcita desde la m\u00e1s grave como el homicidio contemplado en el C\u00f3digo Penal hasta la m\u00e1s leve contemplada en nuestro C\u00f3digo de Tr\u00e1nsito como no llevar cintur\u00f3n de seguridad puesto, solo incumben a la esfera eminentemente legislativa. Y es claro \u00a0que dentro de este amplio campo encontramos las sanciones tributarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior concluye que s\u00f3lo el legislador puede imponer tributos y se\u00f1alar las infracciones y las correspondientes sanciones. En cuanto el art\u00edculo 29 de la Carta se refiere al principio de legalidad de la sanci\u00f3n, el actor estima que fue desconocido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN \u00a0<\/p>\n
En nombre de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN intervino dentro del proceso la doctora Edna Patricia D\u00edaz Mar\u00edn para oponerse a las pretensiones de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Cargo formulado en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la constitucionalidad de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 la interviniente expresa que los bienes de los particulares aseguran el cumplimiento de sus obligaciones tributarias; por ello, la medida legislativa que permite asegurar tales bienes a trav\u00e9s de su vinculaci\u00f3n al proceso de determinaci\u00f3n de impuestos no es arbitraria y adem\u00e1s se justifica por razones de prelaci\u00f3n del inter\u00e9s general sobre el particular. Agrega que es un hecho de p\u00fablico conocimiento la dificultad en que se encuentra la Administraci\u00f3n Tributaria en el desarrollo del proceso coactivo, como lo demuestra el Informe de Gesti\u00f3n Tributaria correspondiente al a\u00f1o 2002, que revela una cartera de dif\u00edcil cobro que asciende a m\u00e1s de un bill\u00f3n de pesos; dificultad de cobro que se presenta porque frecuentemente resulta que el contribuyente no posee bienes que avalen el cumplimiento de sus obligaciones. As\u00ed, la medida cautelar que se contempla en las disposiciones acusadas, persigue mejorar la eficiencia en el cobro de los tributos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la interviniente observa que la constituci\u00f3n de esta garant\u00eda real no impide el ejercicio de del derecho de propiedad, ni su enajenaci\u00f3n. Por lo tanto, afirma, no se produce la inmovilidad jur\u00eddica que expone el actor. En cambio, impide que, por la forma en que est\u00e1n estructurados los procesos, los bienes del contribuyente no existan al momento de hacer efectiva la obligaci\u00f3n. Indica c\u00f3mo, a su parecer, la medida preventiva a que se refieren las normas acusadas, a diferencia de las medidas cautelares propias del proceso coactivo, como el embargo y el secuestro, no implican que los bienes salgan del comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sobre este punto recuerda que la Corte encontr\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el art\u00edculo 75 de la Ley 42 de 19993, que se refer\u00eda a las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la acusaci\u00f3n esgrimida en contra de los art\u00edculos 6 y 7 por violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Carta, la intervenci\u00f3n aduce que \u201cel desarrollo normal del proceso de cobro coactivo implica que necesariamente la Administraci\u00f3n \u00a0debe contar con un t\u00edtulo ejecutivo, que para el caso de los actos administrativos en materia de impuestos, conlleva a que las liquidaciones de revisi\u00f3n, aforo o de resoluci\u00f3n sanci\u00f3n est\u00e9n ejecutoriadas\u201d. Dado que para que un acto est\u00e9 ejecutoriado es necesario que contra \u00e9l no se interpongan recursos o que \u00e9stos ya hayan sido decididos en la v\u00eda gubernativa o que las acciones contenciosas tambi\u00e9n hayan sido decididas, concluye que \u201ccon la filosof\u00eda de que no es posible inscribir el proceso de determinaci\u00f3n oficial hasta tanto los actos no est\u00e9n debidamente ejecutoriados, so pena de violar el debido proceso, perder\u00eda toda raz\u00f3n de ser las normas legales demandadas, pues en \u00faltimas la Administraci\u00f3n tendr\u00eda que esperar… cuando se ha acudido a la justicia administrativa, en el mejor de los casos, aproximadamente doce a\u00f1os, al cabo de los cuales el acto estar\u00eda ejecutoriado, y el tr\u00e1mite legal pertinente no ser\u00eda la mera inscripci\u00f3n del acto, sino adelantar el proceso coactivo pertinente, con las medidas cautelares de embargo y secuestro procedentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, dice la intervenci\u00f3n, la norma acusada ordena inscribir el proceso de determinaci\u00f3n oficial con la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n, aforo o resoluci\u00f3n sanci\u00f3n, pues aunque se trata de actos que no est\u00e1n ejecutoriados, son determinantes de obligaciones a cargo de los contribuyentes. El debido proceso no resulta violado \u201ccomo quiera que la medida de la inscripci\u00f3n del proceso de determinaci\u00f3n oficial, por su naturaleza preventiva, busca que en el momento en que se determina oficialmente una obligaci\u00f3n a cargo del contribuyente, enseguida o concomitantemente existan bienes que la garanticen.\u201d Agrega que la inscripci\u00f3n que ordena la norma no origina perjuicios al propietario, puesto que no causa un deterioro econ\u00f3mico al bien que deba ser reparado. Tampoco implica el desconocimiento del derecho de defensa \u201ccomo quiera que las normas legales demandadas no coartan ni los t\u00e9rminos, ni los recursos y acciones contenciosas que son procedentes contra los actos oficiales de determinaci\u00f3n de impuestos o de imposici\u00f3n de sanciones.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En igual forma desestima el cargo esgrimido contra la norma por desconocimiento del principio de presunci\u00f3n de buena fe, indicando que la naturaleza de los actos administrativos que dan lugar a la inscripci\u00f3n del proceso de determinaci\u00f3n oficial implican que la administraci\u00f3n ha encontrado que el contribuyente en su declaraci\u00f3n ha incluido datos inexactos, falsos, equivocados, desfigurados o incompletos, lo que da lugar a la expedici\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial; \u00a0o que el contribuyente persiste en omitir el cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar, lo que ocasiona que la Administraci\u00f3n produzca una liquidaci\u00f3n de aforo; o, que mediante resoluci\u00f3n se castiguen conductas del contribuyente consideradas como faltas. Es decir, la intervenci\u00f3n pretende resaltar que en todos los tres eventos -liquidaci\u00f3n oficial, liquidaci\u00f3n de aforo o resoluci\u00f3n sanci\u00f3n- en que procede la inscripci\u00f3n del proceso de determinaci\u00f3n oficial aparece un particular que ha desconocido los deberes que le incumben para con el Estado, por lo cual la buena fe del contribuyente se encuentra cuestionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refutando el cargo de la demanda seg\u00fan el cual solamente los jueces de la Rep\u00fablica pueden limitar el derecho de propiedad con la imposici\u00f3n de medidas cautelares, la interviniente manifiesta que desde el a\u00f1o 1987 esa facultad fue reconocida a la DIAN dentro de los procesos administrativos coactivos, facultad que encuentra arm\u00f3nica con lo establecido en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que excepcionalmente permite atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, refiri\u00e9ndose a la naturaleza de la medida de inscripci\u00f3n del proceso de determinaci\u00f3n oficial, indica que a su parecer no se trata de una medida cautelar sino de una medida preventiva susceptible de levantarse en cualquier momento. \u00a0Por ello, la notificaci\u00f3n del acto oficial y el registro subsiguiente no son un actos de administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Cargo formulado en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002 por supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este cargo la intervenci\u00f3n de la DIAN indica que el pago de anticipos de impuestos es com\u00fan en materia tributaria, como sucede, por ejemplo, con el anticipo del impuesto sobre la rente que regula el art\u00edculo 807 del Estatuto Tributario, obligaci\u00f3n de pago anticipado cuya vigencia se remonta al a\u00f1o de 1969. La raz\u00f3n de la obligaci\u00f3n de pago de anticipos tributarios, arguye la intervenci\u00f3n, radica en el supuesto de \u201cuna continuidad en el tiempo de quien es contribuyente, pero permiti\u00e9ndole modos de reducci\u00f3n y a\u00fan de supresi\u00f3n de ese pago anticipado cuando las condiciones econ\u00f3micas permitan prever fundadamente que no se va a causar en el futuro.\u201d Por ello puede afirmarse que no existe retroactividad de la ley ni del reglamento, sino que la norma acusada se refiere a la aplicaci\u00f3n de un sistema de pago regulando la forma y oportunidad del mismo, pero no la creaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n sustancial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que el c\u00e1lculo de un tributo nuevo que se pretende hacer pagar anticipadamente debe tener en cuenta un par\u00e1metro para determinar su cuant\u00eda, que en este caso tal par\u00e1metro es el impuesto neto de renta \u00a0correspondiente al a\u00f1o 2002. Aclara tambi\u00e9n que si bien el pago del anticipo debe llevarse a cabo dentro del segundo semestre de 2003, el valor exacto del mismo debe determinarse sobre el impuesto neto de renta que resulte para el a\u00f1o gravable 2003, con lo cual se desvirt\u00faa la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley tributaria. A juicio de la interviniente, \u201ces indudable que la causaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002, tiene como base econ\u00f3mica el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el a\u00f1o gravable 2003, con lo cual est\u00e1 aplic\u00e1ndolo al per\u00edodo siguiente a la vigencia de la ley, sin desconocer que el valor anticipado se sustrae de la misma.\u201d \u00a0<\/p>\n
c. Cargo formulado contra el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002, por presunta vulneraci\u00f3n del numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del principio de legalidad de los tributos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el contenido normativo del art\u00edculo 60 de la Ley acusada, que concede facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, la intervenci\u00f3n de la DIAN se\u00f1ala que a nivel territorial \u201cexiste una variedad dispendiosa de regulaciones impositivas a nivel departamental y municipal.\u201d Agrega que \u201ces por ello, que el legislador en la \u00faltima reforma tributaria, consider\u00f3 pertinente la compilaci\u00f3n del r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de la entidades territoriales, para lo cual concedi\u00f3 las respectivas facultades extraordinarias la respecto.\u201d Entonces, continua la intervenci\u00f3n, \u201cno se trata de un c\u00f3digo, de consonancia con la intervenci\u00f3n del legislativo a trav\u00e9s de la consulta y atenci\u00f3n de una comisi\u00f3n asesora…, pretende una colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que se consolide en un compendio procedimental y sancionatorio para los entes territoriales.\u201d Esta colaboraci\u00f3n interinstitucional, indica, no corresponde a la creaci\u00f3n de un c\u00f3digo, sino a \u201cuna reuni\u00f3n organizada y concatenada de normas existentes que rijan aspectos instrumentales y sancionatorios.\u201d Agrega que la demanda se refiere al hipot\u00e9tico caso en que el ejecutivo utilice la facultades no para compilar sino para expedir un c\u00f3digo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, tampoco estima la interviniente a nombre de la DIAN que las facultades extraordinarias concedidas desconozcan el principio de legalidad de los tributos a que se refiere el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en cuanto tales facultades se conceden en aspectos sancionatorios en matera tributaria. Sobre el particular expresa que \u201cno existe en este instante, un decreto ley que consagre el r\u00e9gimen sancionatorio tributario a nivel territorial, a fin de analizar si verdaderamente est\u00e1 invadiendo la \u00f3rbita propia del legislador o simplemente efectu\u00f3 un compendio de sanciones existentes, para que sea aplicada de una manera arm\u00f3nica.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actuando en nombre del ministerio de la referencia intervino dentro del proceso la doctora Ivonne Johana \u00c1lvarez moreno, quien se opuso a las pretensiones de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como un pre\u00e1mbulo a la exposici\u00f3n de las razones jur\u00eddicas que a su juicio sustentan la constitucionalidad de las normas impugnadas, la interviniente expuso la importancia de la noci\u00f3n de \u201cbien com\u00fan\u201d como fin de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Al respecto indic\u00f3 que es de la estructura del Estado Social de Derecho proporcionar a los coasociados un \u00a0serie de bienes que garantizan la efectividad de los derechos que consagra la Constituci\u00f3n, para lo cual la Administraci\u00f3n P\u00fablica debe obtener, administrar y erogar recursos econ\u00f3micos. Una de las principales fuentes de estos recursos es la obligaci\u00f3n tributaria entendida como prestaci\u00f3n de dar a favor del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Continua indicando que la reforma tributaria contenida en la Ley acusada tiene como motivaci\u00f3n fundamental la consecuci\u00f3n de mayores recursos con el fin de superar la crisis fiscal y desarrollar un programa de \u201cseguridad democr\u00e1tica\u201d, para lo cual implementa una normatividad tendiente a evitar la defraudaci\u00f3n fiscal y el control de la evasi\u00f3n tributaria. Dentro de este contexto, los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 establecen un mecanismo tendiente a garantizar, por medio de la afectaci\u00f3n de los bienes del contribuyente, la efectiva cancelaci\u00f3n de las obligaciones tributarias a su cargo. Medida que, al parecer de la interviniente, no viola el derecho consagrado en el art\u00edculo 58 superior, pues no restringe los atributos del derecho de dominio en cuanto no sustrae del comercio los bienes afectados; la inscripci\u00f3n en el registro, indica, s\u00f3lo constituye una garant\u00eda real que permite a la Administraci\u00f3n perseguir el bien para lograr el pago de las obligaciones tributarias en caso de que la determinaci\u00f3n y la sanci\u00f3n queden en firme. La constituci\u00f3n de esta garant\u00eda, agrega, se ve justificada en el beneficio general perseguido por la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el alcance de estos mismos art\u00edculos, la intervenci\u00f3n agrega que ellos no vulneran el derecho al debido proceso, toda vez que las medidas no desconocen \u201clas herramientas procedentes contra todo acto susceptible de impugnaci\u00f3n\u201d. Las normas no proh\u00edben ejercer el derecho de contradicci\u00f3n frente a los actos administrativos con los que el particular no est\u00e9 de acuerdo. Si se aceptara el argumento del actor, arguye la intervenci\u00f3n, \u201cno ser\u00eda posible inscribir el proceso de determinaci\u00f3n oficial hasta tanto los actos no estuvieran debidamente ejecutoriados, so pena de violar el debido proceso\u201d, con lo cual \u201cperder\u00edan toda raz\u00f3n de ser las normas legales demandadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Destaca el Ministerio que la norma permite que se levante la inscripci\u00f3n de los bienes en el registro mediante la constituci\u00f3n de una garant\u00eda bancaria o de seguros, o que el ofrecimiento de bienes del afectado o de un tercero, con lo cual los bienes afectado por la medida se pueden liberar f\u00e1cilmente. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, indica que no puede prevalecer el inter\u00e9s particular sobre general, \u201ccomo quiera que el ente fiscal siempre se ha constituido en un acreedor privilegiado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo que toca con la acusaci\u00f3n formulada en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002, seg\u00fan el cual dicha norma desconocer\u00eda el principio de irretroactividad tributaria, la intervenci\u00f3n indica que dicho art\u00edculo establece una sobretasa sobre el impuesto de renta, cuyo pago debe anticiparse. Los anticipos, continua, son una figura com\u00fan en el Derecho Tributario, e implican el pago del impuesto antes de su causaci\u00f3n material. Sin embargo, el anticipo no se basa en hechos ocurridos antes de la expedici\u00f3n de la ley. A esta filosof\u00eda responde lo reglado en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Repitiendo en forma casi textual los argumentos de la DIAN, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico igualmente concluye que \u201ces indudable que la causaci\u00f3n de determinaci\u00f3n de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002, tiene como base econ\u00f3mica el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el a\u00f1o 2003…\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este mismo art\u00edculo 60, la intervenci\u00f3n tambi\u00e9n descarta el cargo esgrimido en la demanda seg\u00fan el cual s\u00f3lo el Congreso puede ocuparse de regular asuntos que tocan con las sanciones tributarias, por ser ellas parte de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. A su modo de ver, la prohibici\u00f3n constitucional de otorgar facultades extraordinarias para fijar tributos se circunscribe a los elementos sustantivos de la obligaci\u00f3n tributaria: hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable y tarifa, conforme lo indica el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Carta. La referida prohibici\u00f3n, por lo tanto, no se har\u00eda extensiva a los procedimientos administrativos ni al r\u00e9gimen de sanciones por incumplimiento de las obligaciones tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco comparte el Ministerio la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual el principio de legalidad de las sanciones y las penas que consagra el art\u00edculo 29 superior impide el otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir una regulaci\u00f3n en materia sancionatoria tributaria. Al respecto, la intervenci\u00f3n recuerda que los decretos expedidos con fundamento en facultades extraordinarias tienen categor\u00eda de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de intervenci\u00f3n ciudadana, se alleg\u00f3 al proceso el concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, preparado por la doctora Cecilia Montero Rodr\u00edguez y aprobado por el consejo Directivo \u00a0de dicha instituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n formulada en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002, el Instituto interviniente es del criterio de que no es suficiente la notificaci\u00f3n de un acto administrativo contentivo de una liquidaci\u00f3n oficial o resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n para proceder a la limitaci\u00f3n de un derecho constitucional del individuo como lo es el derecho de propiedad. En esas circunstancias, tal limitaci\u00f3n se erige en una violaci\u00f3n del derecho de defensa y de contradicci\u00f3n, del principio de publicidad de la funci\u00f3n p\u00fablica y de la presunci\u00f3n de inocencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Instituto, las normas acusadas demuestran la existencia de un conflicto de principios constitucionales: el principio de eficiencia de la funci\u00f3n p\u00fablica y el de debido proceso y defensa. En dicho conflicto, debe darse prevalencia al derecho de defensa, m\u00e1s cuando las medidas consagradas no sen razonables y resultan \u00a0desproporcionadas, desproporci\u00f3n que resultar\u00eda contraria a los principios de equidad y justicia tributaria. \u00a0<\/p>\n
El Instituto halla razonables los argumentos de la demanda relacionados con la inmovilidad jur\u00eddica de los bienes afectados por las medidas previstas en los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0, de manera que la limitaci\u00f3n al derecho de propiedad la encuentra evidente. Adicionalmente, a su parecer dichas medidas violan el principio de equilibrio procesal por cuanto ni siquiera contemplan la obligaci\u00f3n estatal de reparar los perjuicios causados al contribuyente cuando el proceso relativo a la obligaci\u00f3n tributaria es fallado a favor suyo. \u00a0Sostiene tambi\u00e9n que, seg\u00fan el art\u00edculo 7\u00b0, los bienes afectados con la medida cautelar pueden ser perseguidos coactivamente aunque hayan sido traspasados a terceros, con lo cual, a juicio del Instituto se ataca la buena fe de terceros adquirentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el Instituto coadyuva la demanda incoada en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 no por el hecho de que las normas establezcan una limitaci\u00f3n al derecho de propiedad, sino porque la misma se impone con violaci\u00f3n del derecho de defensa, al tratarse de una medida cautelar que procede con la sola notificaci\u00f3n de una acto que no est\u00e1 en firme.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n formulada en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002, que impone la obligaci\u00f3n de pagar un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta, anticipo que se debe calcular con base en el impuesto neto de renta del a\u00f1o gravable 2002, el Instituto tambi\u00e9n apoya la demanda al estimar que \u00a0la orden legal de calcular el valor del anticipo sobre la base de un hecho gravable acaecidos en el a\u00f1o 2002 \u2013obtenci\u00f3n de renta- demuestra que se trata de una norma que irrespeta el principio de irretroactividad tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto de la demanda incoada en contra del art\u00edculo 60 de la Ley acusada, que concede facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio en materia tributaria aplicable a los impuestos territoriales, el Instituto pone de presente el concepto que emiti\u00f3 durante el proceso de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley relativo a la reforma tributaria, cuando sostuvo que \u201cla expedici\u00f3n de un \u201cr\u00e9gimen procedimental y sancionatorio\u201d para las entidades territoriales equivale a la expedici\u00f3n de un verdadero C\u00f3digo Especial o, por lo menos, a una modificaci\u00f3n del actual C\u00f3digo Contencioso \u00a0Administrativo, cuya primera parte contiene el r\u00e9gimen general de los procedimientos administrativos para la administraci\u00f3n p\u00fablica, con especial aplicaci\u00f3n en el nivel departamental y municipal, seg\u00fan el art\u00edculo 81 del decreto 01 de 19984…\u201d \u00a0<\/p>\n
En este mismo concepto rendido con ocasi\u00f3n del debate parlamentario sobre la reforma tributaria contenida en la ley demandada, el Instituto tambi\u00e9n adujo que \u201clas sanciones en su aspecto sustancial, se han considerado concomitantes con la obligaci\u00f3n principal tributaria (puesto que tienden a preservar su cumplimiento) y, por consiguiente, tambi\u00e9n son de reserva de ley. De ah\u00ed que una vez creado autorizado un impuesto para una entidad territorial, \u00e9sta puede regular las respectivas sanciones. De donde puede concluirse que la prohibici\u00f3n de crear \u201cimpuestos\u201d, se puede extender a la de establecer las respectivas sanciones… \u00a0Por estos dos aspectos, el proyecto podr\u00eda considerarse violatorio del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n que proh\u00edbe la utilizaci\u00f3n de facultades extraordinarias tanto para \u201cexpedir c\u00f3digos\u201d como para \u201cdecretar impuestos\u201d. …Adicionalmente, la proyectada autorizaci\u00f3n es tan general que peca por falta de precisi\u00f3n y nitidez, lo que la hace vulnerable a la cr\u00edtica constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto el Instituto encuentra que las normas de la ley fueron aprobadas tal y como aparec\u00edan en el proyecto respecto del cual se produjo el concepto anterior, reitera ahora ante esta corporaci\u00f3n, las consideraciones que entonces sostuvo en relaci\u00f3n con la inexequibilidad de la norma que concede facultades al ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En nota aparte, explicatoria de su voto aprobatorio al concepto anteriormente resumido, el doctor Carlos Alfredo Ram\u00edrez Guerrero, miembro de la Junta directiva del Instituto interviniente, agrega que el art\u00edculo 6\u00b0 lleva impl\u00edcitas dos presunciones: (i) la de que en las liquidaciones de revisi\u00f3n o en las resoluciones de sanci\u00f3n nunca se cometen errores por lo cual hay que ejecutarlos de inmediato, presunci\u00f3n que no se ajusta a la realidad; y (ii), que ante el acto administrativo el particular se va a alzar de bienes, conducta tipificada por la ley penal como delito, lo cual equivale a desconocer la presunci\u00f3n de inocencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley acusada, que ordena el pago de un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta, en contra de lo dicho en el concepto del Instituto sostiene que \u201ces evidente el error del par\u00e1grafo al referirse a la mitad de la sobretasa que se causar\u00e1 sobre el impuesto neto de 2003, pero determinada sobre el impuesto de 2002, como si fuera posible que los dos llegaran a ser exactamente iguales. \u00a0Sin embargo, a su parecer la norma resulta constitucional si es interpretada dentro del contexto al que pertenece y es entendida en su verdadera naturaleza de anticipo, lo cual permite dar aplicaci\u00f3n \u00a0al principio de conservaci\u00f3n de derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Ministerio de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso la doctora Ana Luc\u00eda Guti\u00e9rrez Guingue para justificar la constitucionalidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 que ordenan a la DIAN hacer la inscripci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo y de la resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n en los registros p\u00fablicos, a fin de que los bienes del contribuyente queden afectados al pago de sus obligaciones tributarias, la interviniente a nombre del Ministerio del Interior y de Justicia expresa que a su parecer dicha inscripci\u00f3n es una medida preventiva o cautelar cuyo prop\u00f3sito no es otro que garantizar las decisiones de la Administraci\u00f3n. Citando jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, concretamente la Sentencia C-054 de 19972 indica que las medidas cautelares est\u00e1n concebidas como mecanismos que permiten asegurar los resultados de las decisiones judiciales o administrativas mientras se adelanta la actuaci\u00f3n respectiva, garantizar el ejercicio de un derecho objetivo o impedir que se modifique una situaci\u00f3n de hecho o de derecho. En tal virtud, la inscripci\u00f3n de los actos de liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo y de la resoluci\u00f3n sanci\u00f3n responden a la necesidad de garantizar el pago de las obligaciones tributarias y resultan razonables frente al prop\u00f3sito perseguido, teni\u00e9ndose en cuenta, adem\u00e1s, que las medidas en que se fundamentan son susceptibles de impugnaci\u00f3n por la v\u00eda gubernativa o la jurisdiccional. \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente a nombre del Ministerio de la referencia, el legislador tiene libertad para se\u00f1alar a qu\u00e9 autoridad le corresponde decretar las medidas cautelares, por lo cual no se impone, como lo afirma la demanda, que sea una autoridad judicial quien las decrete. Sin embargo, por tratarse de una medida restrictiva del derecho de propiedad, la regulaci\u00f3n legal deber responder al principio de proporcionalidad, el cual en este caso no encuentra desconocido. Tampoco estima, como lo arguye el demandante, que la inscripci\u00f3n de los actos administrativos dependa del car\u00e1cter ejecutorio de los mismos, lo cual se explica por el car\u00e1cter preventivo del instrumento jur\u00eddico de las medidas cautelares que exige la inmediatez de su ejecuci\u00f3n. Es decir, es su car\u00e1cter preventivo lo que determina su aplicaci\u00f3n inmediata. Adicionalmente, la medida preventiva se justifica en cuanto garantiza el cumplimiento de un deber constitucional cual es el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado y en tal virtud tiene una finalidad constitucionalmente relevante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, al parecer del Ministerio del Interior y de Justicia, la inscripci\u00f3n en el registro a que aluden los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 no vulnera el principio de la buena fe, toda vez que dicho principio superior no tiene el alcance de suponer que las autoridades deban regular todos los asuntos partiendo de la base de que las personas siempre cumplen voluntariamente todas sus obligaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n formulada en la demanda en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002, la intervenci\u00f3n afirma que los anticipos en materia tributaria responden al principio de eficiencia y econom\u00eda en el recaudo de los impuestos y que son un mecanismo de cobro que han encontrado el aval de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 60 de la ley acusada, que otorga facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica, el concepto ministerial no contiene ning\u00fan comentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 6\u00b0 y 29 par\u00e1grafo de la Ley 788 de 2002 y la exequibilidad de los art\u00edculos 7\u00b0 y 60. En sustento de estas solicitudes adujo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
En cuanto al contenido normativo del art\u00edculo 6\u00b0 y a la demanda incoada contra \u00e9l, la vista fiscal sostiene que la existencia de una decisi\u00f3n administrativa en firme no es presupuesto de procedibilidad necesario para la imposici\u00f3n de medidas precautelares. Si bien para entrar a cobrar las obligaciones que emanan de decisiones administrativas s\u00ed es necesaria tal firmeza, para establecer mecanismos que garanticen dicho pago no se necesidad que se trate de actos administrativos en firme. Es cierto, afirma, que la circunstancia de que las liquidaciones oficiales de impuestos est\u00e9n ejecutoriadas hace que queden cobijadas por la presunci\u00f3n de legalidad y que adquieran la caracter\u00edstica de ejecutividad (firmeza), obligatoriedad (para la administraci\u00f3n y los administrados) y ejecutoriedad (posibilidad de cumplimiento coercitivo), pero ello no obsta para que las medidas cautelares de naturaleza real puedan decretarse antes de que sea declarada cierta la obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico la medida contenida en el art\u00edculo 6\u00b0 es razonable, si se tiene en cuenta que concreta el principio de primac\u00eda del inter\u00e9s general; adem\u00e1s, dada su naturaleza precautelar, se desvirtuar\u00eda si tuviera que ser impuesta s\u00f3lo cuando exista claridad respecto de la obligaci\u00f3n. Tampoco vulnera el derecho de defensa, por que los actos de liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo pueden ser objeto de los recursos de la v\u00eda gubernativa, ni desconoce el principio de la buena fe \u201cpues de ser as\u00ed habr\u00eda que colegir que cualquier ordenamiento jur\u00eddico, por el hecho de establecer reglas de conducta y mecanismos para su observancia, tiene su fundamento en la presunci\u00f3n de mala fe de los destinatarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, para el se\u00f1or Procurador la medida precautelar debe ser proporcional a la obligaci\u00f3n tributaria, pues de lo contrario podr\u00eda llevar a excesos carentes de justificaci\u00f3n. En tal virtud, estima que la constitucionalidad del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 788 de 2002 debe condicionarse en el entendido de que la medida precautelar solo puede ordenarse en forma proporcional respecto de los bienes que seg\u00fan su valor sean necesarios para garantizar el pago de la obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del anticipo a que se refiere el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002, la vista fiscal sostiene que tiene el car\u00e1cter de abono a la obligaci\u00f3n tributaria y que tienen sustento constitucional en el principio de eficiencia del sistema tributario. La causa de la obligaci\u00f3n tributaria a que se refiere el par\u00e1grafo es la declaraci\u00f3n de renta correspondiente al a\u00f1o 2003, \u201ces decir, que el hecho generador de la obligaci\u00f3n solo se materializa a 31 de diciembre de ese a\u00f1o gravable\u201d. En ese orden de ideas, continua el concepto fiscal, \u201cel contribuyente ha de realizar un abono sobre una deuda hipot\u00e9tica… porque puede suceder que los hechos econ\u00f3micos ocurridos durante el 2003 impliquen que la administraci\u00f3n deba devolver todo el anticipo o parte de \u00e9l, porque el hecho generador no se materializ\u00f3…\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, para el se\u00f1or Procurador es claro que \u201cel anticipo no es el impuesto como tal sino un abono en cuanta que al momento de la causaci\u00f3n va a descontarse.\u201d Dicho anticipo debe tener una base para calculare, que es el impuesto neto de renta de 2002, lo cual, en su sentir, no vulnera el art\u00edculo 338 de la Carta. Sin embargo, \u201clo que s\u00ed hecha de menos el Despacho es la correcci\u00f3n monetaria del anticipo, es decir, el mayor valor que dicho abono en cuenta tendr\u00eda al momento de la causaci\u00f3n del impuesto, pues al no ser reconocido, dicho mayor valor implica para el Estado un enriquecimiento sin causa justa que incuestionablemente corresponde a un \u201cnuevo tributo\u201d diferente del anticipo de la sobretasa y que por supuesto desconoce lo previsto por el art\u00edculo 338 de la Carta… Desde esa perspectiva, la norma demandada deber\u00e1 entenderse en el sentido de que el anticipo ser\u00e1 ajustado a su valor real al momento de causaci\u00f3n de3 la obligaci\u00f3n tributaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto a la acusaci\u00f3n formulada en contra del art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002, que concede facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, el concepto del Ministerio P\u00fablico afirma que la Carta Pol\u00edtica no define qu\u00e9 debe entenderse por \u201cc\u00f3digo\u201d, pero que diversos conceptos vertidos por esta Corporaci\u00f3n se han referido al tema, pudi\u00e9ndose concluir, a partir de esta jurisprudencia, que no todo trabajo de sistematizaci\u00f3n de normas es un c\u00f3digo, que las palabras estatuto, r\u00e9gimen y compilaci\u00f3n no son sin\u00f3nimos de \u201cc\u00f3digo\u201d y que para que un cuerpo normativo sea elevado a la categor\u00eda de \u201cc\u00f3digo\u201d debe existir una manifestaci\u00f3n de voluntad expresa del \u00f3rgano legislativo en ese sentido. \u00a0Adem\u00e1s, dado que la prohibici\u00f3n constitucional se refiere a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos y no a la modificaci\u00f3n de los mismos, el Despacho del Procurador no encuentra reparo respecto de las facultades otorgadas por el art\u00edculo 60 al presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
A. Competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisi\u00f3n, con fundamento en lo dispuesto por el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. El problema jur\u00eddico que plantea la demanda \u00a0<\/p>\n
2. La primera acusaci\u00f3n formulada en la demanda se dirige contra los art\u00edculos 6\u00b0 y 7 \u00b0 de la Ley 788 de 2002, que ordenan que dentro del proceso de determinaci\u00f3n oficial se inscriban en los registros p\u00fablicos la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo y la resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n que hayan sido debidamente notificadas al contribuyente, a fin de afectar al pago de sus obligaciones tributarias los bienes a que se refiera la inscripci\u00f3n. En relaci\u00f3n con esta acusaci\u00f3n corresponde a la Corte determinar si, como lo afirma el actor, la medida cautelar a que se refieren estas disposiciones, por imponerse cuando las obligaciones tributarias no constan aun en actos administrativos ejecutoriados, desconoce la libre disposici\u00f3n de la propiedad, derecho garantizado por el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, el derecho de defensa y contradicci\u00f3n a que alude el art\u00edculo 29 superior, la presunci\u00f3n de buena fe recogida por el art\u00edculo 83 ibidem, y la separaci\u00f3n de funciones a que aluden los c\u00e1nones 113 y 116 constitucionales, al conceder a funcionarios de la Administraci\u00f3n facultades jurisdiccionales para limitar el derecho de propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la demanda incoada en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley acusada, debe la Corte precisar si la obligaci\u00f3n de pagar un anticipo del nuevo impuesto de sobretasa al impuesto de renta desconoce el principio de irretroactividad tributaria, particularmente por cuanto la norma demandada indica que tal anticipo debe liquidarse con base en la renta neta obtenida por el contribuyente durante el a\u00f1o 2002, que fue el mismo en el que se profiri\u00f3 la Ley 788 acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto a la acusaci\u00f3n que recae sobre el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002, que concede facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para que expida el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, debe la Corte estudiar dos asuntos: en primer lugar, si este otorgamiento de atribuciones legislativas desconoce la prohibici\u00f3n constitucional de conceder facultades al Ejecutivo para \u201cexpedir c\u00f3digos\u201d, contenida en el numeral 10 del art\u00edculo 150; y en segundo t\u00e9rmino, debe tambi\u00e9n la Corporaci\u00f3n definir si con el otorgamiento de estas facultades se viola la reserva estricta de ley que en materia de creaci\u00f3n de tributos prescribe el art\u00edculo 338 superior y si esta concesi\u00f3n de facultades para legislar implica desconocer el principio de legalidad de las penas a que se refiere el art\u00edculo 29 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Examen de la acusaci\u00f3n formulada en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
C.1 Los actos administrativos que dan lugar al registro a que se refieren las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 788 de 2002 adiciona el Estatuto Tributario con una disposici\u00f3n que indica que dentro del proceso de determinaci\u00f3n oficial, cuando la Administraci\u00f3n expida un acto administrativo que contenga una liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n, una liquidaci\u00f3n oficial de aforo o una resoluci\u00f3n sanci\u00f3n, tales actos administrativos, una vez notificados, deben inscribirse en los registros p\u00fablicos que corresponda seg\u00fan la naturaleza de los bienes del contribuyente, a fin de afectar tales bienes al pago de sus obligaciones tributarias. La norma indica tambi\u00e9n que la inscripci\u00f3n en el registro estar\u00e1 vigente hasta la culminaci\u00f3n del proceso administrativo de cobro coactivo, si se llegara hasta all\u00e1, e indica los casos en que puede ser levantada3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al alcance normativo del art\u00edculo 7\u00b0, tambi\u00e9n acusado, este consiste en agregar otra norma al Estatuto Tributario, referente a los efectos de la inscripci\u00f3n que regula el art\u00edculo anterior. Tales efectos consisten en considerar que sobre los bienes respecto de los cuales recae la inscripci\u00f3n se ha constituido una garant\u00eda real para asegurar el pago de la obligaciones tributarias del contribuyente, garant\u00eda que permite a la Administraci\u00f3n perseguirlos coactivamente para lograr tal pago, sin consideraci\u00f3n a que hayan sido adquiridos por terceros. \u00a0<\/p>\n
4. Los actos administrativos de liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n, liquidaci\u00f3n de aforo y la resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n los produce la Administraci\u00f3n dentro de procesos de determinaci\u00f3n oficial de impuestos o de imposici\u00f3n de sanciones, regulados en el Cap\u00edtulo II del T\u00edtulo IV del Estatuto Tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n procede por una sola vez y consiste en la facultad que tiene la Administraci\u00f3n de modificar la liquidaci\u00f3n privada presentada por el contribuyente, responsable o agente retenedor.4 Antes de efectuar la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n, la Administraci\u00f3n env\u00eda al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contiene todos los puntos que se propone modificar, con explicaci\u00f3n de las razones que sustentan la modificaci\u00f3n o modificaciones. 5 Este requerimiento debe contener la cuantificaci\u00f3n de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones que se pretende adicionar a la liquidaci\u00f3n privada.6 Dentro de los tres meses siguientes al requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante puede formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administraci\u00f3n que se alleguen al proceso los documentos que reposen en sus archivos, as\u00ed como pedir la pr\u00e1ctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando estas solicitudes sean conducentes, caso en el cual deben ser atendidas.7 Agotado el procedimiento anterior, en un plazo que no puede exceder de seis meses contados a partir del vencimiento del t\u00e9rmino para dar respuesta al requerimiento, la Administraci\u00f3n debe proferir y notificar la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n.8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n de aforo es la determinaci\u00f3n que la Administraci\u00f3n hace de la obligaci\u00f3n tributaria a cargo del contribuyente, responsable o agente retenedor, cuando \u00e9stos han incumplido con su obligaci\u00f3n de declarar.9 Antes de producir la liquidaci\u00f3n de aforo, la Administraci\u00f3n debe emplazar p\u00fablicamente a los incumplidos a fin de que, en el t\u00e9rmino de un mes, cumplan el deber omitido. Agotado este procedimiento, la Administraci\u00f3n puede, dentro de los cinco a\u00f1os siguientes al vencimiento del plazo se\u00f1alado para declarar, producir la referida liquidaci\u00f3n de aforo.10\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La resoluci\u00f3n sanci\u00f3n es el acto administrativo mediante el cual la Administraci\u00f3n impone una sanci\u00f3n al contribuyente, responsable o agente retenedor. De conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 637 del Estatuto Tributario, las sanciones pueden imponerse mediante resoluci\u00f3n independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales. De manera general, las sanciones tributarias se imponen por el incumplimiento de las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente estas sanciones son por extemporaneidad, correcci\u00f3n, inexactitud, por no declarar, por libros de contabilidad, por no inscripci\u00f3n, por no expedir certificados, por no explicaci\u00f3n de gastos o por no informar la clausura de establecimientos. \u00a0<\/p>\n
5. En relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de los actos administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a reconocerles un car\u00e1cter declarativo de obligaciones a favor del fisco11. En efecto, las obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone se\u00f1ala de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado- cuya ocurrencia determina el nacimiento de la obligaci\u00f3n en cabeza del contribuyente, responsable o agente retenedor. Los actos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una actuaci\u00f3n administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en un caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensi\u00f3n econ\u00f3mica -base gravable-. As\u00ed, los procesos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el tributo a la situaci\u00f3n particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege por la realizaci\u00f3n del hecho gravado-, \u00a0sino que m\u00e1s bien las declaran. De ah\u00ed la naturaleza declarativa de estos actos administrativos. De manera similar, la naturaleza jur\u00eddica de los actos administrativos que imponen sanciones en materia tributaria tambi\u00e9n es declarativa, pues en ellos se declara la existencia de una responsabilidad previamente definida en la ley, originada por la realizaci\u00f3n de un supuesto de hecho previsto en ella que es el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de una obligaci\u00f3n o un deber tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Resulta importante distinguir entre la actividad que se plasma en los actos administrativos que se vienen comentando -liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n, liquidaci\u00f3n de aforo y resoluci\u00f3n sanci\u00f3n- que est\u00e1 destinada a declarar la existencia y fijar el monto de una deuda tributaria, y la actividad desplegada en ocasiones por la misma Administraci\u00f3n cuando ante el incumplimiento del obligado procede a perseguir el pago de esa deuda mediante el proceso de ejecuci\u00f3n coactiva. Ambas actividades se diferencian por el fin que persiguen y por los procedimientos a trav\u00e9s de los cuales act\u00faa la Administraci\u00f3n. Estableciendo un s\u00edmil entre la actividad administrativa y la jurisdiccional, podr\u00eda decirse que los procesos de determinaci\u00f3n oficial se asemejan a las actuaciones judiciales que culminan con sentencias declarativas, mientras que la actividad de cobro coactivo de la administraci\u00f3n equivale a los procedimientos ejecutivos jurisdiccionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Ahora bien, los actos administrativos de determinaci\u00f3n de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones pueden ser discutidos ante la misma Administraci\u00f3n. A este respecto, el art\u00edculo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el recurso de reconsideraci\u00f3n, que debe interponerse \u00a0dentro de los dos meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto. S\u00f3lo en caso de que el contribuyente no interponga oportunamente los recursos por la v\u00eda gubernativa, el art\u00edculo 736 del Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los dos a\u00f1os contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo. Agotada la v\u00eda gubernativa, tales actos administrativos pueden ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. El art\u00edculo 730 del Estatuto en comento se\u00f1ala los casos en que ellos resultan nulos.12 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.2 Naturaleza jur\u00eddica del registro a que se refieren las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como se acaba de decir, el principal efecto jur\u00eddico del registro a que se refiere el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 788 de 2002 consiste en afectar tales los bienes al pago de las obligaciones tributarias; sin embargo, jur\u00eddicamente los mismos no quedan por fuera del comercio puesto que pueden seguir siendo objeto de actos de disposici\u00f3n. No obstante, debe admitirse que, de hecho, el registro puede significar una limitaci\u00f3n para tal disponibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. 3 Jurisprudencia constitucional relativa a medidas cautelares. \u00a0<\/p>\n
a. Jurisprudencia relacionada con el objeto de las medidas cautelares; \u00a0tipo de obligaciones o responsabilidades que pueden caucionar. \u00a0<\/p>\n
9. En relaci\u00f3n con el objeto de las medidas cautelares como la que prescriben las normas acusadas, esta Corporaci\u00f3n ha tenido ocasi\u00f3n de verter una amplia jurisprudencia, seg\u00fan la cual ellas pueden buscar, entre otros prop\u00f3sitos, el \u201casegurar una decisi\u00f3n … administrativa futura, mientras se adelante y concluya la actuaci\u00f3n respectiva\u201d. As\u00ed, en la Sentencia C-054 de 199713 se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c- En nuestro r\u00e9gimen jur\u00eddico, las medidas cautelares est\u00e1n concebidas como un instrumento jur\u00eddico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de cr\u00e9ditos), impedir que se modifique una situaci\u00f3n de hecho o de derecho (secuestro preventivo en sucesiones) o asegurar los resultados de una decisi\u00f3n judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuaci\u00f3n respectiva, situaciones que de otra forma quedar\u00edan desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado.\u201d (Negrillas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma Sentencia en comento, la Corte fue expl\u00edcita al exponer que el decreto de medidas cautelares no se restringe al aseguramiento de las obligaciones ciertas contenidas en t\u00edtulos ejecutivos o en actos administrativos ejecutoriados, sino que tambi\u00e9n procede en diversas hip\u00f3tesis en las cuales no existe certeza jur\u00eddica sobre el derecho cuyo cumplimiento pretenden garantizar: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien la ocurrencia de una situaci\u00f3n de hecho o de derecho determina el ejercicio de la medida cautelar, cabe advertir que la raz\u00f3n de ser de \u00e9sta no est\u00e1 necesariamente sustentada sobre la validez de la situaci\u00f3n que la justifica. De manera que el t\u00edtulo de recaudo, por ejemplo, puede ser cuestionable y esa circunstancia no influye sobre la viabilidad procesal de la cautela si se decret\u00f3 con arreglo a la norma que la autoriza. Es por esta circunstancia particular que no puede aducirse que la cautela siempre conduzca a violentar o desconocer los derechos del sujeto afectado con la medida. Obviamente, cuando la medida de cautela es ilegal puede ocasionarse perjuicios, cuyo resarcimiento es posible demandar por el afectado.\u201d14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea jurisprudencial, en la Sentencia C- 840 de 200115 la Corte estim\u00f3 que el decreto de medidas cautelares no exig\u00eda la previa definici\u00f3n y certidumbre jur\u00eddica sobre la existencia y exigibilidad de la responsabilidad jur\u00eddica que se pretendiera garantizar, que en ese caso concreto era la responsabilidad fiscal: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal se justifican en virtud de la finalidad perseguida por dicho proceso, esto es, la preservaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico mediante el resarcimiento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gesti\u00f3n fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, estas medidas tienen un car\u00e1cter precautorio, es decir, buscan prevenir o evitar que el investigado en el proceso de responsabilidad fiscal se insolvente con el fin de anular o impedir los efectos del fallo que se dicte dentro del mismo. En este sentido, “el fallo ser\u00eda ilusorio si no se proveyeran las medidas necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparici\u00f3n o la distracci\u00f3n de los bienes del sujeto obligado.”16 Las medidas cautelares son pues, independientes de la decisi\u00f3n de condena o de exoneraci\u00f3n que recaiga sobre el investigado como presunto responsable del mal manejo de bienes o recursos p\u00fablicos. \u00a0Pretender que \u00e9stas sean impuestas solamente cuando se tenga certeza sobre la responsabilidad del procesado carece de sentido, pues se desnaturaliza su car\u00e1cter preventivo, teniendo en cuenta que ellas buscan, precisamente, garantizar la finalidad del proceso, esto es, el resarcimiento. \u00a0En esta perspectiva las medidas cautelares pueden ser decretadas en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal, habida consideraci\u00f3n de las pruebas que obren sobre autor\u00eda del implicado, siendo la primera oportunidad legal para el efecto la correspondiente a la fecha de expedici\u00f3n del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. \u00a0No antes. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la Sentencia C-484 de 200218 se reiter\u00f3 que las medidas cautelares no son exclusivas de los procesos ejecutivos: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo son pues, las medidas cautelares exclusivas de los procesos de ejecuci\u00f3n, como tampoco lo son tan s\u00f3lo de una rama del Derecho en particular. Ellas pueden ser establecidas por el legislador seg\u00fan su propia apreciaci\u00f3n de la conveniencia de hacerlo por pol\u00edtica legislativa, e inclusive puede si as\u00ed lo considera pertinente, utilizar la t\u00e9cnica de la remisi\u00f3n a leyes o a c\u00f3digos de una materia determinada, para aplicarlos en otra, nada de lo cual vulnera la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSentado lo anterior, no se ve entonces que resulten afectados de inconstitucionalidad los art\u00edculos 23 a 29 de la ley acusada, por cuanto en el primero de ellos se instituyan como procedentes al ejercer la acci\u00f3n de repetici\u00f3n el embargo y el secuestro de bienes, as\u00ed como la inscripci\u00f3n de la demanda conforme a las reglas del procedimiento civil y se ordene al juez o magistrado la fijaci\u00f3n de una cauci\u00f3n judicial a cargo de la entidad demandante para garantizar los eventuales perjuicios que se le pudieren ocasionar al servidor p\u00fablico llamado en garant\u00eda, es decir, demandado para reembolsar eventualmente; tampoco resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica que esas medidas precautorias se puedan decretar antes de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda, pues precisamente su naturaleza y finalidades permiten hacerlo sin que eso signifique vulneraci\u00f3n de las reglas propias del debido proceso\u201d.19 \u00a0<\/p>\n
b. Jurisprudencia relativa a las medidas cautelares frente al derecho al debido proceso, el derecho de propiedad y la presunci\u00f3n de buena fe. \u00a0<\/p>\n
10. Tambi\u00e9n la Corte ha estudiado concretamente si el decreto de medidas preventivas hecho antes de que exista certeza jur\u00eddica sobre la existencia de la obligaci\u00f3n que pretenden cautelar tiene el alcance de desconocer el derecho al debido proceso. Sobre el particular ha sostenido una postura seg\u00fan la cual \u00a0en principio tal decreto de medidas cautelares no vulnera ese derecho fundamental ni ning\u00fan otro; no obstante, tambi\u00e9n ha estimado que en la adopci\u00f3n de esa clase de medidas deben mediar ciertas garant\u00edas que aseguren la proporcionalidad de las cautelas: \u00a0<\/p>\n
\u201cQue las medidas cautelares de naturaleza real se ejecuten antes de que sea declarada cierta la existencia del cr\u00e9dito, circunstancia que le impide al deudor disponer libremente de los bienes que se han constituido en prenda de garant\u00eda del acreedor, no comporta entonces una violaci\u00f3n del debido proceso ni de ning\u00fan otro derecho, pues como se anot\u00f3, su ejecuci\u00f3n previa se ajusta a la filosof\u00eda propia de dicha instituci\u00f3n procesal que, como qued\u00f3 dicho, tiende a garantizar la realizaci\u00f3n de la justicia material. Sobre este particular, vale aclarar que el afectado con las acciones preventivas no se encuentra desamparado por el r\u00e9gimen jur\u00eddico, ya que \u00e9ste, con el fin de garantizar el ejercicio moderado y racional de las cautelas, ha previsto como condici\u00f3n para su solicitud prestar una cauci\u00f3n en dinero, bancaria o de compa\u00f1\u00eda de seguros, equivalente al diez (10) por ciento del valor actual de la ejecuci\u00f3n, con el fin de responder por los perjuicios que se deriven de su indebida ejecuci\u00f3n. Asimismo, el ordenamiento legal le permite al juez limitar la pr\u00e1ctica de las medidas a lo necesario, de manera que el valor de los bienes embargados y secuestrados no excedan del doble del cr\u00e9dito cobrado, sus intereses y las respectivas costas, dejando tambi\u00e9n a salvo aquellos bienes que por ley son inembargables y los considerados esenciales para la modesta subsistencia del ejecutado. (C.P.C. arts. 513, 518, 684 y 690).\u201d20 \u00a0<\/p>\n
Concretamente, en relaci\u00f3n con la proporcionalidad y razonabilidad que debe observar el decreto de medidas cautelares, la Corte ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201c…el Legislador, aunque goza de una considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopci\u00f3n, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que \u00a0ella sea vencida en juicio. \u00a0Por ende, el actor tiene raz\u00f3n en que los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un juicio. Existe pues una tensi\u00f3n entre la necesidad de que existan mecanismos cautelares, que aseguren la efectividad de las decisiones judiciales, y el hecho de que esos mecanismos pueden llegar a afectar el debido proceso, en la medida en que se imponen preventivamente, antes de que el demandado sea derrotado en el proceso. Precisamente por esa tensi\u00f3n es que, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, la doctrina y los distintos ordenamientos jur\u00eddicos han establecido requisitos que deben ser cumplidos para que se pueda decretar una medidas cautelar, con lo cual, la ley busca que esos instrumentos cautelares sean razonables y proporcionados. Por ejemplo, en algunos ordenamientos, como el espa\u00f1ol, la ley establece tres exigencias21: para que pueda decretarse la medida cautelar, a saber, que (i) haya la apariencia de un buen derecho (\u201cfumus boni iuris\u201d), esto es, que el demandante aporte un principio de prueba de que su pretensi\u00f3n se encuentra fundada, al menos en apariencia; (ii) que haya un peligro en la demora (\u201cpericulum in mora\u201d), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido pueda verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso; y, finalmente, que el demandante preste garant\u00edas o \u201ccontracautelas\u201d, las cu\u00e1les est\u00e1n destinadas a cubrir los eventuales da\u00f1os y perjuicios ocasionados al demandado por la pr\u00e1ctica de las medidas cautelares, si con posterioridad a su adopci\u00f3n, se demuestra que \u00e9stas eran infundadas.\u201d22 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. En cuanto al no desconocimiento del derecho de propiedad por la adopci\u00f3n de medidas cautelares que afectan bienes al pago de una obligaci\u00f3n derivada de la responsabilidad fiscal de un funcionario, la jurisprudencia ha considerado que no se afecta tal derecho \u201cporque la medida cautelar por si misma, si bien limita los poderes de disposici\u00f3n, uso y disfrute de su titular durante el tr\u00e1mite del proceso, no tiene la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho\u201d.23 Es decir, se ha juzgado que la limitaci\u00f3n del derecho de propiedad que produce la adopci\u00f3n de medidas cautelares, en los casos en que se trata de asegurar la efectividad de la responsabilidad fiscal, no resulta desproporcionada en cuanto no desconoce o extingue el derecho de dominio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Finalmente tambi\u00e9n la Corte ha estudiado el problema de s\u00ed el decreto de medidas cautelares vulnera la presunci\u00f3n de buena fe a que se refiere el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. En este punto ha hecho ver que dicha presunci\u00f3n no impide que el ordenamiento jur\u00eddico prevea la posibilidad de que se den ciertos comportamientos contrarios a derecho y adopte medidas para prevenir sus efectos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa pr\u00e1ctica de las medidas cautelares antes de la notificaci\u00f3n del auto que las decreta tiene una raz\u00f3n obvia, y es evitar que el demandado, al conocer que un embargo o un secuestro fueron ordenados, pueda intentar insolventarse a fin de eludir el cumplimiento de la sentencia. Por ende, esa regulaci\u00f3n persigue un prop\u00f3sito constitucionalmente relevante, como es asegurar la efectividad de la sentencia, sin que pueda aducirse que de esa manera las expresiones acusadas desconocen el principio constitucional de la buena fe, al suponer que el demandado podr\u00eda intentar sustraerse a las consecuencias de un fallo adverso. \u00a0En efecto, el principio constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El Federalista, \u201csi los hombres fueran \u00e1ngeles, no ser\u00eda necesario ning\u00fan gobierno\u201d24, ni habr\u00eda necesidad de regulaciones jur\u00eddicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas las personas vivir\u00edan en perfecta armon\u00eda. Los ordenamientos jur\u00eddicos existen en gran medida como un reconocimientos de las imperfecciones del ser humano, que hace necesaria la imposici\u00f3n coactiva de ciertos comportamientos y del cumplimientos de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable pensar que algunas personas estar\u00edan dispuestas a no acatar esas pautas normativas. Por ende, mal puede considerarse que desconoce el principio de buena fe la expresi\u00f3n acusada, simplemente porque el legislador establece mecanismos para evitar que el demandado intente insolventarse para eludir una condena en su contra. Esos comportamientos ocurren en la pr\u00e1ctica, por lo cual bien puede la ley prevenirlos, sin que por tal raz\u00f3n desconozca la buena fe. Argumentar que ese tipo de reglas atenta contra el principio de buena fe llevar\u00eda a concluir que todo el c\u00f3digo penal viola la Constituci\u00f3n porque la ley presume que los ciudadanos pueden cometer delitos.\u201d25 \u00a0<\/p>\n
C.4 Examen concreto de los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra de los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Uno de los cargos que aduce el demandante indica que la medida cautelar regulada en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley acusada, por imponerse cuando las obligaciones tributarias que se pretende garantizar no constan aun en actos administrativos ejecutoriados, desconoce el derecho de defensa. 26 \u00a0Sobre este punto, reiterando nuevamente su jurisprudencia, la Corte estima que este hecho no acarrea per se la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, el cual en este caso consiste tan s\u00f3lo en la posibilidad de hacer efectivas las garant\u00edas del derecho de defensa y de contradicci\u00f3n, cosa que en principio est\u00e1 asegurada en este caso. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la mediada cautelar regulada en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 788 de 2002, que consiste en el registro de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n, de aforo o de la resoluci\u00f3n sanci\u00f3n en los registros p\u00fablicos que corresponda seg\u00fan la naturaleza de los bienes del contribuyente, es una actuaci\u00f3n que se surte despu\u00e9s de que la Administraci\u00f3n ha agotado un proceso administrativo dentro del cual aqu\u00e9l ha tenido la ocasi\u00f3n de conocer el contenido del proyecto de declaraci\u00f3n oficial o de resoluci\u00f3n sanci\u00f3n llamado a registrarse y las razones por la cuales se piensa adoptar esa decisi\u00f3n administrativa y tambi\u00e9n ha podido oponerse a ella aduciendo pruebas, solicitando inspecciones, etc, como se hizo ver anteriormente cuando se comentaron las normas del Estatuto Tributario que regulan los procesos oficiales de determinaci\u00f3n oficial de impuestos o de imposici\u00f3n de sanciones, contenidas en el Cap\u00edtulo II del T\u00edtulo IV de ese ordenamiento. Este proceso administrativo, que se adelanta con la intervenci\u00f3n del contribuyente a quien para ello se le hace un requerimiento o emplazamiento, puede concluir con la adopci\u00f3n, notificaci\u00f3n y posterior registro de la decisi\u00f3n administrativa, pero tambi\u00e9n puede acabar con la firmeza de la declaraci\u00f3n privada si la Administraci\u00f3n, como consecuencia del ejercicio del derecho de defensa por parte del contribuyente que ha sido requerido, decide no expedir una declaraci\u00f3n oficial o una resoluci\u00f3n de sanci\u00f3n. As\u00ed pues, dentro del proceso administrativo de determinaci\u00f3n oficial de impuestos o de imposici\u00f3n de sanciones, antes de la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n administrativa llamada a ser registrada, el afectado ha tenido la oportunidad de oponerse a ella ejerciendo el derecho de defensa. Como la medida cautelar a que se refieren las normas acusadas es accesoria a las decisiones administrativas contenidas en liquidaciones oficiales o en resoluciones de sanci\u00f3n, la posibilidad de oponerse a \u00e9stas es garant\u00eda del derecho de defensa frente a la media cautelar en s\u00ed misma considerada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, el contribuyente tiene dos ocasiones adicionales de ejercer dicho derecho de contradicci\u00f3n, posteriormente a la expedici\u00f3n del acto administrativo llamado a registrarse: una ante la misma Administraci\u00f3n, a trav\u00e9s de la interposici\u00f3n de los recursos que quepan por la v\u00eda gubernativa, y otra por la v\u00eda judicial ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. Resulta entonces desvirtuada la afirmaci\u00f3n contenida en la demanda seg\u00fan la cual el registro de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o de aforo o de la resoluci\u00f3n sanci\u00f3n impedir\u00edan el ejercicio del derecho de defensa y desconocer\u00eda el derecho al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
13. Tampoco estima la Corte que la medida cautelar que ordenan y regulan las disposiciones sub examine tenga el alcance de desconocer el derecho a la propiedad, concretamente la facultad de disposici\u00f3n sobre el bien objeto de dominio que dicho derecho comporta, como lo estima el demandante. En efecto, el registro de la decisi\u00f3n administrativa no saca del comercio los bienes sobre los cuales recae, de manera que sobre estos puede seguir disponiendo su titular, quien v\u00e1lidamente puede gravarlos o enajenarlos a favor de terceros. A pesar de que la afectaci\u00f3n al pago de obligaciones tributarias pueda significar de hecho una merma en la comerciabilidad de los bienes del contribuyente, dado que la medida cautelar pasa contra terceros adquirentes, esta limitaci\u00f3n no se juzga excesiva si de otro lado se tiene en cuenta que los fines que persigue el registro son constitucionalmente valiosos, dado que consisten en asegurar la obligaci\u00f3n de contribuir al financiamiento de los gastos p\u00fablicos, deber de rango superior al que alude el art\u00edculo 95 de la Carta. Adem\u00e1s, la posibilidad que otorga al contribuyente el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 6\u00b0 \u00a0sub examine, que le permite sustituir el registro sobre sus bienes por una garant\u00eda bancaria o p\u00f3liza de seguros, aminora la limitaci\u00f3n f\u00e1ctica a la comerciabilidad de los bienes, que se produce por la medida cautelar consagrada en las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. No obstante, la Corte detecta cierta precariedad en la regulaci\u00f3n legal que hace que no est\u00e9 plenamente asegurada la proporcionalidad de la medida cautelar, de cara a la garant\u00eda constitucional de los derechos de propiedad y de defensa. En efecto, las normas acusadas -art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002- no incluyen ninguna regla que obligue a la Administraci\u00f3n a limitar el valor de la cautela, de manera que resulte proporcionada a la cuant\u00eda de la obligaci\u00f3n tributaria cuyo cumplimiento se pretende asegurar. Desde este punto de vista, podr\u00edan resultar afectados con el registro bienes por valor notoriamente superior al de tal obligaci\u00f3n, con lo cual la limitaci\u00f3n de derechos que soportar\u00eda el contribuyente resultar\u00eda ser demasiado gravosa frente al beneficio p\u00fablico que se obtendr\u00eda con la aplicaci\u00f3n de la medida cautelar, evidenci\u00e1ndose la desproporci\u00f3n aludida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto la Corte detecta que en el Estatuto Tributario -Decreto 624 de 1989- existen normas que imponen l\u00edmites cuantitativos a ciertas medidas cautelares. Sin embargo, ellas son reglas especiales que regulan el proceso de ejecuci\u00f3n coactiva27 y por lo tanto no resultan aplicables al registro de los actos administrativos de declaraci\u00f3n de revisi\u00f3n, de aforo o resoluci\u00f3n sanci\u00f3n, que se profieren por fuera de dicho proceso de cobro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, sobre este aspecto la Corte estima que las normas acusadas s\u00f3lo resultan constitucionales si se entiende que la Administraci\u00f3n debe limitar la cuant\u00eda del registro, de modo que resulte proporcionada al valor de las obligaciones tributarias determinadas oficialmente, o al valor de la sanci\u00f3n impuesta por ella. Para estos efectos considera que el vac\u00edo legislativo detectado debe ser llenado acudiendo por analog\u00eda jur\u00eddica a la norma citada del Estatuto Tributario -Art\u00edculo 83828-, que regula el l\u00edmite a las medidas cautelares dentro del proceso de ejecuci\u00f3n coactiva. El respectivo condicionamiento ser\u00e1 se\u00f1alado en la parte resolutiva de la presente decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se echa de menos una disposici\u00f3n expresa que asegure el resarcimiento de los perjuicios que el registro pueda irrogar al contribuyente si a la postre se encuentra que las obligaciones garantizadas en realidad no exist\u00edan; sin embargo ello no hace inconstitucionales las normas acusadas por cuanto para lograr el reconocimiento de tales perjuicios existen los mecanismos generales consagrados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, que desarrollan en este punto la responsabilidad patrimonial del Estado por el da\u00f1o antijur\u00eddico, consagrada en el art\u00edculo 90 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n tambi\u00e9n formulada en la demanda, seg\u00fan la cual los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 desconocen la presunci\u00f3n de buena fe a que se refiere el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, pues la medida cautelar partir\u00eda de la presunci\u00f3n contraria, esto es la de suponer que el contribuyente obrar\u00e1 de mala fe y se alzar\u00e1 de bienes, la Corte, reiterando la jurisprudencia arriba citada, despachar\u00e1 el cargo como improcedente. En efecto, no toda norma legal que prevea la posibilidad de conductas antijur\u00eddicas y establezca \u00a0consecuencias o precauciones al efecto desconoce el principio de la buena fe. El ordenamiento jur\u00eddico debe asegurar la eficacia de los derechos y no proveer un amparo meramente formal a los mismos; en tal virtud, el dise\u00f1o legal de medidas cautelares asegura que quien resulte jur\u00eddicamente obligado a la satisfacci\u00f3n de un derecho cumpla efectivamente con ello. Siempre y cuando tales medidas no resulten inid\u00f3neas, desproporcionadas o irrazonables, no pueden entenderse contrarias a la presunci\u00f3n de buena fe que, por ser de car\u00e1cter general, no implica el suponer que siempre se producir\u00e1 el cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Finalmente, en un \u00faltimo cargo el actor aduce que los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002 desconocen la separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico consagrada en los art\u00edculos 113 y 116 de la Carta, pues otorgan facultades jurisdiccionales a funcionarios de la Administraci\u00f3n para limitar derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n; considera que trat\u00e1ndose de medidas tendientes a garantizar la efectividad de un derecho incierto, solo pueden adoptarse por jueces de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Al respecto estima la Corte que aun admitiendo que el decreto de medidas cautelares por parte de funcionarios administrativos correspondiera al ejercicio de una facultad jurisdiccional y no administrativa, ello no har\u00eda inconstitucionales los art\u00edculos 6\u00b0 y 7\u00b0 de la Ley 788 de 2002, toda vez que la propia Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 116 autoriza que excepcionalmente la ley atribuya funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas, con la \u00fanica restricci\u00f3n referente al adelantamiento de sumarios o juzgamiento de delitos. En tal virtud, no prospera el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. Examen de los cargos de inconstitucionalidad aducidos en contra del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Como se recuerda, el actor estima que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002 desconoce los art\u00edculos 338 y 363 de la Carta, en la medida en que, para el a\u00f1o gravable 2003, ordena pagar un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta que se crea en el mismo art\u00edculo, cuyo monto se determina a partir de la renta l\u00edquida obtenida por el contribuyente durante el a\u00f1o 2002, anticipo que debe ser cancelado durante el segundo semestre de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n consagra el principio de irretroactividad tributaria, al decir que \u201cLas leyes tributarias no se aplicar\u00e1n con retroactividad\u201d. Este principio que rige para la aplicaci\u00f3n de la ley tributaria en el tiempo, establecido por razones de seguridad jur\u00eddica, implica la imposibilidad de se\u00f1alar consecuencias tributarias a actos, hechos o situaciones jur\u00eddicas que ya est\u00e1n consolidadas para el momento en que la ley entra en vigencia, salvo que estas consecuencias resulten favorables al contribuyente.29\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 338 superior consagra el principio de periodicidad tributaria, al decir que \u201clas leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.\u201d Este principio, que como lo indica la disposici\u00f3n transcrita rige para los tributos que se causan por per\u00edodos, significa que en estos casos las leyes tributarias \u00fanicamente surten efectos a partir del periodo fiscal siguiente al de su expedici\u00f3n. En el caso del impuesto de renta, el hecho gravado est\u00e1 constituido por la obtenci\u00f3n de ingresos susceptibles de producir un incremento patrimonial durante un a\u00f1o calendario, per\u00edodo que coincide con la vigencia fiscal. En tal virtud, las leyes relativas a este gravamen no pueden surtir efectos sino a partir del a\u00f1o gravable siguiente a aquel en el cual fueron expedidas, so pena de desconocer el principio de periodicidad o anualidad tributaria a que se refiere el art\u00edculo 338 en comento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002 crea una sobretasa al impuesto de renta, que se impone a las personas obligadas a pagar tal tributo, sobretasa que para el a\u00f1o 2003 es del diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por dicho a\u00f1o gravable y que a partir de 2004 equivale al cinco por ciento (5%) del impuesto neto de renta del respectivo per\u00edodo gravable. Por tratarse de una norma tributaria no puede aplicarse retroactivamente, es decir para regular los efectos de situaciones ocurridas con anterioridad a su entrada en vigencia acaecida el 27 de diciembre de 2002,30 ni tampoco puede aplicarse sino a partir de la vigencia fiscal de 2003, que es el per\u00edodo gravable para el impuesto de renta que comienza despu\u00e9s de tal entrada en vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte acusado no es el que crea la sobretasa, sino aquel contenido en el par\u00e1grafo del art\u00edculo, que ordena pagar un anticipo sobre ella. Dicho anticipo debe ser cancelado durante el segundo semestre de 2003. Como el valor de la sobretasa se liquida sobre el impuesto neto de renta de cada a\u00f1o gravable, pero durante el segundo semestre de 2003, cuando hay que pagar el anticipo, no se conoce todav\u00eda el valor de dicho impuesto para el mismo a\u00f1o (la obligaci\u00f3n de hacer la declaraci\u00f3n de renta correspondiente a 2003 s\u00f3lo surge en el a\u00f1o 2004 cuando ya se tiene el dato de todos los ingresos constitutivos de renta percibidos durante 2003), el legislador se\u00f1al\u00f3 que el valor del referido anticipo se calcular\u00eda con base en el impuesto neto de renta del a\u00f1o gravable 2002. En la acusaci\u00f3n formulada en la demanda se aduce no puede ser de la esencia de la sobretasa la liquidaci\u00f3n del anticipo, pues el mismo se liquidar\u00eda sobre el impuesto neto de renta de la vigencia anterior, con lo cual, al parecer del actor, se producir\u00eda la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 338 y 363 superiores, como arriba se dijo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. En diversas oportunidades esta Corporaci\u00f3n ha explicado por qu\u00e9 la obligaci\u00f3n de pagar anticipos no desconoce los referidos principios de retroactividad ni de periodicidad tributaria. As\u00ed, en la Sentencia C-445 de 199531, explicando la naturaleza de abono al impuesto que hace el contribuyente cuando paga un anticipo, con fundamento en el principio constitucional de eficiencia del sistema tributario la Corte aval\u00f3 la constitucionalidad de este sistema de recaudo dise\u00f1ado por el legislador. En esa oportunidad el actor cuestionaba la legitimidad constitucional de los mecanismos de cobro anticipado de impuestos, como las retenciones en la fuente o los anticipos, pues el Estado estar\u00eda percibiendo un tributo antes de que \u00e9ste se hubiera causado materialmente y fuera exigible. Al examinar este cargo, la Corte consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley tributaria ordena, en determinados casos, el abono anticipado de ciertos tributos. As\u00ed, de un lado, y con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto a la renta y complementarios, la ley autoriza la retenci\u00f3n en la fuente de ciertos cobros y abonos, los cuales ser\u00e1n considerados como buena cuenta o anticipo del pago del respectivo tributo (Cf arts 365 y ss del decreto 624 de 1989). De esa manera, la ley pretende que en forma gradual el impuesto se recaude, en lo posible, en el mismo ejercicio gravable en que se cause. \u00a0De otro lado, la ley tributaria tambi\u00e9n establece que los contribuyentes del impuesto a la renta deber\u00e1n abonar un determinado porcentaje de su liquidaci\u00f3n privada a t\u00edtulo de anticipo del impuesto de renta del a\u00f1o siguiente gravable (Art. 807 ibidem).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte considera que el examen de estos modos de extinci\u00f3n anticipada de la obligaci\u00f3n tributaria debe hacerse a la luz de los principios constitucionales que gobiernan el sistema fiscal, y en particular, del principio de eficiencia, pues la efectividad de los derechos de las personas es uno de los principios esenciales del Estado social de derecho, que orienta adem\u00e1s la actividad de la Administraci\u00f3n (CP arts. 1\u00ba, \u00a02\u00ba y 209). \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, la retenci\u00f3n es un sistema tributario que permite un recaudo poco costoso, pues los agentes \u00a0retenedores perciben grandes cantidades de dinero con poco esfuerzo administrativo para el Estado y para los propios particulares. Es adem\u00e1s un mecanismo relativamente c\u00f3modo para el propio contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo en que recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado perciba un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le permite a las autoridades no s\u00f3lo racionalizar sus pol\u00edticas de gasto sino adem\u00e1s garantizar la continuidad de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (CP art. 365). Finalmente, en la pr\u00e1ctica, la retenci\u00f3n ha demostrado ser un eficaz sistema de control de la evasi\u00f3n. Por ello, la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que la ampliaci\u00f3n de la retenci\u00f3n en la fuente, lejos de ir en contra de la Constituci\u00f3n, \u00a0se ajustaba a ella, pues “favorece el recaudo y elimina algunas posibilidades de evasi\u00f3n y elusi\u00f3n fiscal”32, lo cual armoniza plenamente con el principio de eficiencia y de equidad. En efecto, “es claro que la retenci\u00f3n en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es contraria a los de equidad y progresividad”33.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese mismo orden de ideas, la Corte considera que el anticipo tambi\u00e9n es un mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuestos por parte del gobierno, que de igual forma responde a consideraciones de eficiencia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste car\u00e1cter anticipado de estos abonos tributarios no afecta per se la legitimidad constitucional de estas figuras, puesto que en ninguna parte la Constituci\u00f3n proh\u00edbe estos mecanismos y el Legislador tiene una amplia libertad de regulaci\u00f3n en este campo. En efecto, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que “la Constituci\u00f3n no entra en el detalle de c\u00f3mo se recaudan los impuestos decretados por el Congreso, porque ello ser\u00eda contrario a la t\u00e9cnica jur\u00eddica”34. Sin embargo, la Corte considera que estos fen\u00f3menos jur\u00eddicos deben ser tenidos en cuenta por el Legislador, con el fin de evitar eventuales violaciones del principio de equidad tributaria. En efecto, es perfectamente posible que las sumas retenidas al contribuyente o aquellas que \u00e9ste mismo ha anticipado al presentar su declaraci\u00f3n excedan el monto que, una vez terminado el per\u00edodo y liquidado de manera definitiva su impuesto, le corresponde por ley cancelar, de acuerdo a su capacidad de pago. En tales circunstancias, si la ley no permitiera al contribuyente compensar estas sumas u obtener su devoluci\u00f3n, podr\u00eda vulnerarse el principio de equidad tributaria, puesto que el contribuyente terminar\u00eda por cancelar un impuesto mayor del que por ley le deber\u00eda corresponder. \u00a0Pero lo cierto es que el Estatuto Tributario prev\u00e9 esos \u00a0mecanismos…\u201d (Negrillas fuera del orginal.) \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido se hab\u00eda pronunciado la Corte en la Sentencia C-421 de 199535, en la que se\u00f1al\u00f3 que la regulaci\u00f3n legal de uno de los mecanismos m\u00e1s usuales de cobro anticipado – la retenci\u00f3n en la fuente- \u00a0no desconoc\u00eda el debido proceso. \u00a0Recientemente, en la Sentencia C-643 de 200236 \u00a0volvi\u00f3 a \u00a0expresar que el legislador pod\u00eda dise\u00f1ar sistemas de pago anticipado de tributos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor tanto, es leg\u00edtimo que el legislador, en consideraci\u00f3n a las particularidades con que en cada caso se ejerce la actividad econ\u00f3mica generadora de renta, configure un r\u00e9gimen diferente para efectos de la determinaci\u00f3n del impuesto sobre ella y de su recaudo y acuda a mecanismos diversos de retenci\u00f3n como sistema de pago anticipado y extinci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
19. De esta manera, la jurisprudencia sostenida de esta Corporaci\u00f3n ha desestimado los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra de normas que creaban mecanismos de cobro anticipado de impuestos, entendiendo la palabra \u201canticipado\u201d como el hecho de que el anticipo se pague antes de que expire la vigencia fiscal del respectivo tributo, cuando \u00e9l es de naturaleza peri\u00f3dica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la acusaci\u00f3n en este caso parece dirigirse concretamente contra la parte de la disposici\u00f3n que establece que el anticipo se calcule con base en el impuesto de renta del a\u00f1o anterior. En efecto, tal anticipo de la sobretasa, para ejercicio de 2003 debe calcularse \u00a0con base en el impuesto neto de renta del a\u00f1o gravable 2002. La demanda estima que la orden de calcular de esta manera el anticipo vulnera tanto el principio de retroactividad, como el de anualidad o periodicidad tributaria del impuesto de renta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte el m\u00e9todo de liquidaci\u00f3n del anticipo obedece en este caso a la imposibilidad f\u00e1ctica en que se est\u00e1 en el momento en que debe ser pagado, de conocer la base gravable del impuesto de renta correspondiente al a\u00f1o 2003. En tal virtud, el legislador acudi\u00f3 a una presunci\u00f3n, cual fue la de suponer que el contribuyente obtendr\u00eda durante este a\u00f1o unos ingresos constitutivos de renta equivalentes a los del a\u00f1o inmediatamente anterior, y con base en esta suposici\u00f3n orden\u00f3 calcular el valor del anticipo acudiendo al valor del impuesto neto de renta correspondiente al a\u00f1o 2002. Sin embargo, la presunci\u00f3n a que acudi\u00f3 el legislador para establecer la base sobre la cual debe liquidarse la sobretasa correspondiente al a\u00f1o 2003 no tiene el alcance de significar que el hecho generador de tal sobretasa sea la percepci\u00f3n de ingresos durante 2002, lo cual s\u00ed implicar\u00eda la vulneraci\u00f3n de los principios de anualidad e irretroactividad tributaria. Tal hecho gravable continua siendo la percepci\u00f3n de renta durante 2003, solamente que se presume que la magnitud econ\u00f3mica del mismo, esto el la base gravable, ser\u00e1 equivalente a la del a\u00f1o anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, esta presunci\u00f3n \u00a0puede ser desvirtuada cuando finalizado el a\u00f1o y una vez conocido el valor del impuesto neto de renta para la vigencia fiscal de 2003, se demuestre que la renta que determina el impuesto de ese per\u00edodo fue inferior a la obtenida en el a\u00f1o anterior, esto es en 2002. En este caso el contribuyente podr\u00eda reclamar los saldos a su favor, si el abono llegara a superar el valor total de la sobretasa que finalmente resultara a su cargo. Para ello ser\u00eda aplicable el art\u00edculo 850 del Estatuto Tributario, que es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 850. DEVOLUCI\u00d3N DE SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes responsables que liquiden saldos en sus declaraciones tributarias podr\u00e1n solicitar su devoluci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La existencia de este mecanismo legal que permite al contribuyente cobrar los saldos pagados por concepto de anticipo que finamente resulten a su favor, demuestra que en realidad la disposici\u00f3n ni es retroactiva, ni vulnera el principio de anualidad del impuesto de renta. Por lo anterior no prospera el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
E. Examen de los cargos de inconstitucionalidad aducidos en contra del art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
20. Como se recuerda, el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002 concede facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para \u00a0\u201cque expida el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de los mismos\u201d. Estas facultades se conceden por seis meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley y para ejercerlas el Presidente debe consultar previamente una comisi\u00f3n integrada por un Senador de la Comisi\u00f3n Tercera del Senado, un Representante de la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara, un representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, un representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y un miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado designado por el Presidente de dicha Sala. \u00a0<\/p>\n
Contra esta disposici\u00f3n la demanda formula tres cargos: seg\u00fan el primero, la norma desconocer\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional de otorgar facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, contenida en el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta; el segundo cargo consiste en sostener que \u00a0el principio de legalidad tributaria a que se refiere el primer inciso del art\u00edculo 338 superior, seg\u00fan el cual \u201cen tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales\u201d, implica que el legislativo no puede otorgar facultades extraordinarias para expedir un r\u00e9gimen sancionatorio en materia tributaria, pues, a juicio del actor, la sanci\u00f3n forma parte de la noci\u00f3n sustancial de tributo. Finalmente, el tercer cargo de inconstitucionalidad se estructura sobre la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual el principio de legalidad de la pena recogido en el canon 29 de la Constituci\u00f3n hace necesario que sea el propio Congreso y no el legislador extraordinario en que fije la sanciones tributaria. \u00a0<\/p>\n
21. Antes de entrar en el estudio de las anteriores acusaciones, la Corte aprecia que es necesario adelantar un examen relativo a la precisi\u00f3n de la facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo por el art\u00edculo 60 de la Ley bajo examen, seg\u00fan el cual la atribuci\u00f3n legislativa se concede para que el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica \u201cexpida el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de los mismos\u201d. En efecto, encuentra que resulta necesario determinar cu\u00e1l es el objeto o materia de estas facultades, especialmente por la confusi\u00f3n que origina el texto del art\u00edculo inmediatamente anterior. Esta norma dispone lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicar\u00e1n los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administraci\u00f3n, determinaci\u00f3n, discusi\u00f3n, cobro, devoluciones, r\u00e9gimen sancionatorio incluida su imposici\u00f3n, a los impuestos por ellos administrados. As\u00ed mismo aplicar\u00e1n el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y dem\u00e1s recursos territoriales. El monto de las sanciones y el t\u00e9rmino de la aplicaci\u00f3n de los procedimientos anteriores, podr\u00e1n disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo trascrito, el procedimiento tributario de los impuestos territoriales es el establecido en el Estatuto Tributario Nacional. Tambi\u00e9n el r\u00e9gimen sancionatorio es el consagrado en esta normatividad nacional. De esta manera, una vez que en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 60 de la Ley bajo examen, fuera expedido por el Presidente el r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, surgir\u00eda la duda respecto de cu\u00e1l de las dos normatividades resultar\u00eda aplicable en estas materias: si la del mencionado Estatuto, o la contenida en el decreto extraordinario que expedir\u00eda el Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El estudio de los antecedentes legislativos de los art\u00edculos 59 y 60 revela lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa extensi\u00f3n del procedimiento tributario nacional cobijando tasas, sanciones y multas entre otros, soluciona un grave problema actual acerca de la aplicaci\u00f3n del esquema sancionatorio en las entidades territoriales, porque los contribuyentes alegan en su favor, la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual s\u00f3lo es aplicable el estatuto tributario nacional en lo procedimental. Los tributaristas en general consideran lo sancionatorio como no procedimental, luego la parte sancionatroria o adolece (sic) de procedimiento, o entra en una discusi\u00f3n acerca de cual es la normatividad aplicable, permitiendo la elusi\u00f3n y dificultando el cobro de los tributos.\u201d37 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos anteriores se justificaba la aplicaci\u00f3n del Estatuto Tributario Nacional al procedimiento y al r\u00e9gimen sancionatorio de los tributos territoriales. No obstante, esta aplicaci\u00f3n se ve\u00eda acompasada por la existencia de un \u201cestatuto base o modelo\u201d, que servir\u00eda de gu\u00eda para que las entidades locales modularan o adaptaran \u00a0el procedimiento tributario nacional, que en ciertos aspectos no se adecuaba a los impuestos del orden territorial. Para eso, en el par\u00e1grafo del art\u00edculo que establec\u00eda la aplicaci\u00f3n del Estatuto Tributario Nacional, se ordenaba al Gobierno Nacional elaborar un modelo de Estatuto Tributario Territorial, el cual servir\u00eda de marco orientador para la aprobaci\u00f3n por parte de las Asambleas y Concejos de sus correspondientes Estatutos Tributarios. Justificando lo anterior, en la exposici\u00f3n de motivos el Gobierno dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otra parte, la opci\u00f3n de modular las sanciones y los t\u00e9rminos del procedimiento buscando simplificarlo y disminuirlas, solucionar\u00eda el problema que se presenta al trasladar mec\u00e1nicamente un esquema dise\u00f1ado para manejar Renta e IVA y no para los impuestos al consumo. Con el \u00e1nimo de otorgar una gu\u00eda orientadora para modular t\u00e9cnicamente los procedimientos y las sanciones, se ordena al gobierno producir un Estatuto Base o Modelo, que les permita a las Asambleas y Concejos tener un par\u00e1metro adecuado, para en el ejercicio de su autonom\u00eda, adoptar sus propios reg\u00edmenes. \u201d38 \u00a0<\/p>\n
Durante el debate parlamentario, la parte del proyecto que ordenaba al Gobierno producir el Estatuto Base o Modelo que servir\u00eda de gu\u00eda a las asambleas y concejos para adoptar su propios reg\u00edmenes fue substituida por el actual art\u00edculo 60 mediante el cual se conceden al Presidente las facultades extraordinarias, norma cuya constitucionalidad se ha estudiado en la presente sentencia. Este cambio en el proyecto se justific\u00f3 indicando que \u201cel procedimiento y sanciones previstos en el Estatuto Tributario no se adecuan a los tributos del orden territorial.\u201d39\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, los antecedentes legislativos no explican con suficiente claridad por qu\u00e9 raz\u00f3n se mantuvo el texto del art\u00edculo 59, conforme al cual los departamentos y municipios deben aplicar el Estatuto Tributario Nacional en todo lo referente al r\u00e9gimen procedimental y sancionatorio de los impuestos que administran. As\u00ed, el tenor de esta disposici\u00f3n parece contradecir el del art\u00edculo siguiente que concede facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir un r\u00e9gimen referente a los mismos asuntos. No es entonces claro cu\u00e1l es el prop\u00f3sito para el cual se otorgan las atribuciones que menciona el art\u00edculo 60, ni el alcance de las mismas si, como lo prescribe el art\u00edculo anterior, debe continuar aplic\u00e1ndose el Estatuto Tributario Nacional justamente en aquellas materias objeto de las facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Lo anterior basta a la Corte para considerar que es confuso el fin para el cual se conceden las mencionadas facultades y la materia sobre la cual recaen las mismas. Esta circunstancia se erige en un vicio de inconstitucionalidad, pues tal confusi\u00f3n resulta contraria al requisito de precisi\u00f3n que exige el ordenamiento superior en el numeral 10 de su art\u00edculo 150, requisito que cobr\u00f3 especial relevancia en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, cuyo esp\u00edritu pretendi\u00f3 que la instituci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n legislativa al Presidente de la Rep\u00fablica no fuera objeto de los abusos y excesos \u00a0que se hab\u00edan visto hasta entonces.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fiel a este nuevo esp\u00edritu constitucional, esta Corporaci\u00f3n ha consolidado una jurisprudencia relativa al requisito de precisi\u00f3n de las leyes de facultades, jurisprudencia que fue recordada en la reciente sentencia C- 097 de 200340, en donde al respecto se dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c…en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha de reunir la habilitaci\u00f3n legislativa para que se respete el mandato constitucional de precisi\u00f3n as\u00ed cumpla con una de las exigencias contenidas en el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n. Tales requisitos de precisi\u00f3n pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo; 2) se\u00f1alar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito material general de la habilitaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n se ilustra c\u00f3mo el alcance de dichos requisitos se ha venido decantando en la jurisprudencia de la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.1 El se\u00f1alamiento de la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo. Quiz\u00e1s el requisito de precisi\u00f3n m\u00e1s reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitaci\u00f3n de la materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por el Congreso. En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n,41 la Corte manifest\u00f3 que \u201cEn materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Tal doctrina ha sido recientemente recordada en la sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda,42 al afirmar la Corte que \u201cEn reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que puedan ser \u201cindividualizados, pormenorizados y determinados,\u201d43 seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
6.1.2 La indicaci\u00f3n de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades. Como la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito material de las facultades no precisa por s\u00ed sola para qu\u00e9 se ha otorgado la habilitaci\u00f3n legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los prop\u00f3sitos o finalidades que animan la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, la Corte \u00a0advirti\u00f3 que “el que las facultades extraordinarias deban ser ‘precisas’, significa que, adem\u00e1s de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser tambi\u00e9n puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepci\u00f3n a la regla general que ense\u00f1a que de ordinario la elaboraci\u00f3n de las leyes ‘corresponde al Congreso’. (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisi\u00f3n, la Corte reiter\u00f3 que \u201c(E)l requisito de precisi\u00f3n hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Estima la Corte que, adicionalmente, la fijaci\u00f3n del \u00e1mbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto \u00a0que un Decreto-Ley expedido por por el Gobierno podr\u00eda ser demandado por exceder el preciso \u00e1mbito de la ley de facultades, no s\u00f3lo en raz\u00f3n de la descripci\u00f3n que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluaci\u00f3n de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
6.1.3 La enunciaci\u00f3n de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito general de la habilitaci\u00f3n para alcanzar la finalidad de la misma que motiv\u00f3 al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. Por \u00faltimo, un tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisi\u00f3n se relaciona con los criterios espec\u00edficos que permiten la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito de la competencia atribuida al Ejecutivo, criterios sin los cuales ser\u00eda en extremo dif\u00edcil establecer si el Presidente actu\u00f3 dentro del marco establecido por la habilitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, afirm\u00f3 que “en trat\u00e1ndose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la Rep\u00fablica debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.” (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
El anterior requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez pues, \u201cseg\u00fan la Corte, el que las facultades deban ser precisas \u201csignifica que, adem\u00e1s de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos.\u201d (Subrayado fuera de texto)\u201d \u00a0<\/p>\n
23. Como se dijo, en el presente caso, el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002 no s\u00f3lo resulta confuso en cuanto a la materia sobre la cual se concede la autorizaci\u00f3n para legislar, por efectos del alcance normativo del art\u00edculo 59 anterior, sino que en \u00e9l se echa de menos el se\u00f1alamiento de la finalidad concreta que debe perseguir el Ejecutivo al ejercer las facultades que se le conceden. Tampoco es suficiente el \u00fanico criterio orientador de la actividad legislativa del Ejecutivo que menciona la norma cuando afirma que la atribuci\u00f3n se debe llevar a cabo \u201cconsultando la estructura sustantiva\u201d de los tributos territoriales. Esta indicaci\u00f3n es insuficiente, si se tiene en cuenta la multiplicidad e importancia de asuntos implicados en la regulaci\u00f3n cuya expedici\u00f3n se defiere al Gobierno, tales como el respeto del \u00e1mbito de autonom\u00eda que en materia tributaria compete a las entidades territoriales, la adecuaci\u00f3n del procedimiento a una estructura administrativa dis\u00edmil en cada entidad territorial y otros asuntos cuya peculiar regulaci\u00f3n ameritaba el se\u00f1alamiento de pautas concretas por parte del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2003, sin que sea necesario examinar los cargos formulados por el demandante en contra de la disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 788 de 2002, condicionado a que se entienda que la Administraci\u00f3n debe limitar la cuant\u00eda del registro, de modo que resulte proporcionada al valor de las obligaciones tributarias determinadas oficialmente, o al valor de la sanci\u00f3n impuesta por ella. Para estos efectos, el valor de los bienes sobre los cuales recae el registro no podr\u00e1 exceder del doble de la deuda m\u00e1s sus intereses. Si efectuado el aval\u00fao de los bienes, \u00e9stos excedieren la suma indicada, deber\u00e1 reducirse la medida cautelar hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES \u00a0el art\u00edculo 7\u00b0 y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Tercero: Declarar INEXEQUIBLE \u00a0el art\u00edculo 60 de la Ley 60 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARAIN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Auto 177\/03 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4437 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0, 29 par\u00e1grafo y 60 de la Ley 788 de 2002 \u201cpor la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., siete (7) de octubre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: Que en el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia C-485 de 2003, por error se hizo menci\u00f3n del art\u00edculo 60 de la Ley 60 de 2003, cuando ha debido mencionarse el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO: Que resulta necesario corregir el anterior error, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Corregir el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia C-485 de 2003, de manera tal que se refiera al art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002 y no al art\u00edculo 60 de la Ley 60 de 2002. Por lo tanto, en lo sucesivo dicho numeral quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cTercero: Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 60 de la Ley 788 de 2002.\u201d \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese y adici\u00f3nese a la Sentencia C-485de 2003. Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ley 788 de 2002. Art\u00edculo 1\u00ba. Sanci\u00f3n a administradores y representantes legales. Adici\u00f3nase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 658-1. Sanci\u00f3n a administradores y representantes legales. Cuando en la contabilidad o en las declaraciones tributarias de los contribuyentes se encuentren irregularidades sancionables relativas a omisi\u00f3n de ingresos gravados, doble contabilidad e inclusi\u00f3n de costos o deducciones inexistentes y p\u00e9rdidas improcedentes, que sean ordenados y\/o aprobados por los representantes que deben cumplir deberes formales de que trata el art\u00edculo 572 de este Estatuto, ser\u00e1n sancionados con una multa equivalente al veinte por ciento (20%) de la sanci\u00f3n impuesta al contribuyente, sin exceder de la suma de doscientos (200) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, la cual no podr\u00e1 ser sufragada por su representada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n aqu\u00ed prevista se impondr\u00e1 mediante resoluci\u00f3n independiente, previo pliego de cargos, el cual se notificar\u00e1 dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes contados a partir de la notificaci\u00f3n del acto administrativo en el que se determine la irregularidad sancionable al contribuyente que representa. El administrador o representante contar\u00e1 con el t\u00e9rmino de un (1) mes para contestar el mencionado pliego\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 M.P Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
3 Estos casos, seg\u00fan el art\u00edculo 6\u00b0, son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c 1. Cuando se extinga la respectiva obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuando producto del proceso de discusi\u00f3n la liquidaci\u00f3n privada quedare en firme.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cuando el acto oficial haya sido revocado en v\u00eda gubernativa o jurisdiccional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cuando se constituya garant\u00eda bancaria o p\u00f3liza de seguros por el monto determinado en el acto que se inscriba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cuando el afectado con la inscripci\u00f3n o un tercero a su nombre ofrezca bienes inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la inscripci\u00f3n, previo aval\u00fao del bien ofrecido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cualquiera de los anteriores casos, la Administraci\u00f3n deber\u00e1 solicitar la cancelaci\u00f3n de la inscripci\u00f3n a la autoridad competente, dentro de los diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la fecha de la comunicaci\u00f3n del hecho que amerita el levantamiento de la anotaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 Estatuto Tributario, art\u00edculo 702: \u201cFacultad de modificar la liquidaci\u00f3n privada. La administraci\u00f3n de impuestos podr\u00e1 modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5 Cf. Estatuto Tributario, art\u00edculo 703 \u00a0<\/p>\n
6 Cf. Ibidem art\u00edculo 705 \u00a0<\/p>\n
7 Cf, Ibidem, art\u00edculo 707 \u00a0<\/p>\n
9 Cf. Ibidem art\u00edculo 717 \u00a0<\/p>\n
10 Ibidem art\u00edculos 715, 716 y 717 \u00a0<\/p>\n
11 Cf. Ruth Younes de Salcedo. \u201cDeterminaci\u00f3n de las obligaciones tributarias\u201d. En Derecho Tributario. Bogot\u00e1. ICDT. 1991. P\u00e1gs. 299 y siguientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 ART. 730.\u2014Causales de nulidad. Los actos de liquidaci\u00f3n de impuestos y resoluci\u00f3n de recursos, proferidos por la administraci\u00f3n tributaria, son nulos: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando se practiquen por funcionario incompetente. \u00a0<\/p>\n
2. Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n o se pretermita el t\u00e9rmino se\u00f1alado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones peri\u00f3dicas. \u00a0<\/p>\n
3. Cuando no se notifiquen dentro del t\u00e9rmino legal. \u00a0<\/p>\n
4. Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicaci\u00f3n de las modificaciones efectuadas respecto de la declaraci\u00f3n, o de los fundamentos del aforo. \u00a0<\/p>\n
5. Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos. \u00a0<\/p>\n
6. Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente se\u00f1alados por la ley como causal de nulidad \u00a0<\/p>\n
13 M.P Antonio Barrera Carbonel \u00a0<\/p>\n
14 En este caso la Corte estudiaba la constitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 75 de la ley 42 de 1993 sobre organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal, par\u00e1grafo que dispon\u00eda que en el proceso de responsabilidad fiscal, durante la etapa de investigaci\u00f3n se pod\u00edan decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado. La norma fue declarada exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 M.P Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
16 Ibid \u00a0<\/p>\n
17 En este caso la Corte estudiaba la constitucionalidad del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 41 de la Ley 610 de 2000, que dispone que en el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal se decreten las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deber\u00e1n hacerse efectivas antes de la notificaci\u00f3n del auto de apertura a los presuntos responsables. La norma fue declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
18 M.P Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
19 En esta ocasi\u00f3n la Corte examinaba la constitucionalidad de los art\u00edculos 23 a 27 de la Ley 678 de 2001 que permiten que en la acci\u00f3n de repetici\u00f3n o en el llamamiento en garant\u00eda por responsabilidad fiscal se adopten como medias cautelares el embargo y secuestro de bienes y el registro de la demanda en los registros p\u00fablicos, medidas que pueden adoptarse antes de la notificaci\u00f3n de la demanda al presunto responsable y, por su puesto, antes de la definici\u00f3n del tal responsabilidad. El texto de las normas declaradas exequibles, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 23. MEDIDAS CAUTELARES. En los procesos de acci\u00f3n repetici\u00f3n son procedentes las medidas de embargo y secuestro de bienes sujetos a registro seg\u00fan las reglas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Igualmente, se podr\u00e1 decretar la inscripci\u00f3n de la demanda de bienes sujetos a registro. \u00a0<\/p>\n
Para decretar las medidas cautelares, la entidad demandante deber\u00e1 prestar cauci\u00f3n que garantice los eventuales perjuicios \u00adque se puedan ocasionar al demandado, en la cuant\u00eda que fije el juez o magistrado. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 24. OPORTUNIDAD PARA LAS MEDIDAS CAUTELARES. La autoridad judicial que conozca de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n o del llamamiento en garant\u00eda, antes de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda, decretar\u00e1 las medidas de inscripci\u00f3n de la demanda de bienes sujetos a registro, embargo y secuestro de bienes, que se hubieren solicitado. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 25. EMBARGO Y SECUESTRO DE BIENES SUJETOS A REGISTRO. A solicitud de la entidad que interponga la acci\u00f3n de repetici\u00f3n o que solicite el llamamiento en garant\u00eda, la autoridad judicial decretar\u00e1 el embargo de bienes sujetos a registro y librar\u00e1 oficio a las autoridades competentes para que hagan efectiva la medida en los t\u00e9rminos previstos en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil. \u00a0<\/p>\n
El secuestro de los bienes sujetos a registro se practicar\u00e1 una vez se haya inscrito el embargo y siempre que en la certificaci\u00f3n expedida por las autoridades competentes aparezca el demandado como su titular. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 26. INSCRIPCI\u00d3N DE LA DEMANDA RESPECTO DE BIENES SUJETOS A REGISTRO. La autoridad judicial que conozca de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n o del llamamiento en garant\u00eda, antes de notificar la demanda o el auto que admita el llamamiento, debe oficiar a las autoridades competentes sobre la adopci\u00f3n de la medida, se\u00f1alando las partes en conflicto, la clase de proceso y la identificaci\u00f3n, matr\u00edcula y registro de los bienes. \u00a0<\/p>\n
El registro de la demanda no pone los bienes fuera del comercio pero quien los adquiera con posterioridad estar\u00e1 sujeto a lo previsto en el art\u00edculo 332 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Si sobre aquellos se constituyen grav\u00e1menes reales o se limita el dominio, tales efectos se extender\u00e1n a los titulares de los derechos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
En caso de que la sentencia de repetici\u00f3n o del llamamiento en garant\u00eda condene al funcionario, se dispondr\u00e1 el registro del fallo y la cancelaci\u00f3n de los registros de las transferencias de propiedad, grav\u00e1menes y limitaciones del dominio efectuados, despu\u00e9s de la inscripci\u00f3n de la demanda. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 27. EMBARGO Y SECUESTRO DE BIENES NO SUJETOS A REGISTRO. El embargo de bienes no sujetos a registro se perfeccionar\u00e1 mediante su secuestro, el cual recaer\u00e1 sobre los bienes que se denuncien como de propiedad del demandado.\u201d \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-925 de 1999, M.P Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Ver, por ejemplo, I Diez-Picazo Gim\u00e9nez. \u201cMedidas Cautelares\u201d en Enciclopedia Jur\u00eddica B\u00e1sica, Madrid, Civitas, 1995, Tomo III, pp 4227 y ss. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-490 de 2000, M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-054 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
24 Madison, Hamilton y Jay. El Federalista, No LI \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-490 de 2000, M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 828 del Estatuto Tributario, prestan m\u00e9rito ejecutivo en materia tributaria, entre otros, los siguientes actos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. \u00a0<\/p>\n
3. Los dem\u00e1s actos de la administraci\u00f3n de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas l\u00edquidas de dinero a favor del fisco nacional. \u00a0<\/p>\n
4. Las garant\u00edas y cauciones prestadas a favor de la Naci\u00f3n para afianzar el pago de obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administraci\u00f3n que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas \u00a0<\/p>\n
5.Las sentencias y dem\u00e1s decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en materia de impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 829 del mismo Estatuto, \u201cse entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno \u00a0<\/p>\n
2.cuando vencido el t\u00e9rmino para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. \u00a0<\/p>\n
3. cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. \u00a0<\/p>\n
4. cuando los recursos interpuestos por la v\u00eda gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisi\u00f3n de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, seg\u00fan el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 837 del Estatuto tributario, dentro del proceso de ejecuci\u00f3n coactiva, previa o simult\u00e1neamente con el mandamiento de pago, se puede decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor. Seg\u00fan lo reglado por el art\u00edculo 838 ibidem, \u201cel valor de los bienes embargados no podr\u00e1 exceder del doble de la deuda m\u00e1s sus intereses. Si efectuado el aval\u00fao de los bienes \u00a0\u00e9stos excedieren la suma indicada, deber\u00e1 reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl valor de los bienes embargados no podr\u00e1 exceder del doble de la deuda m\u00e1s sus intereses. Si efectuado el aval\u00fao de los bienes \u00e9stos excedieren la suma indicada, deber\u00e1 reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo: el aval\u00fao de los bienes embargados, lo har\u00e1 la administraci\u00f3n teniendo en cuanta el valor comercial de \u00e9stos y lo notificar\u00e1 personalmente o por correo. \u00a0<\/p>\n
Si el deudor no estuviere de acuerdo, podr\u00e1 solicitar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n, un nuevo aval\u00fao con intervenci\u00f3n de un perito particular designado por la administraci\u00f3n, caso en el cual, el deudor le deber\u00e1 cancelar los honorarios. Contra este aval\u00fao no procede recurso alguno. \u00a0<\/p>\n
29 Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C- 549 de 1993 y C-006 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 La Ley 788 de 2002 fue sancionada el 27 de diciembre de 2002 y publicada en el diario Oficial N\u00famero 45046 de la misma fecha.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
32C-015\/93 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
33Corte Constitucional. Sentencia C-421\/95. MP Jorge Arango Mej\u00eda. Consideraci\u00f3n jur\u00eddica sexta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34Corte Constitucional. Sentencia C-421\/95. MP Jorge Arango Mej\u00eda. Consideraci\u00f3n jur\u00eddica sexta \u00a0<\/p>\n
35 M.P Jorge Arango Mej\u00eda \u00a0<\/p>\n
36 M.P Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0<\/p>\n
37 Roberto Junguito Bonnet Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley 080 de 2002 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso N\u00b0 398 de 24 de septiembre de 2002. \u00a0<\/p>\n
38 Roberto Junguito Bonnet Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley 080 de 2002 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso N\u00b0 398 de 24 de septiembre de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Ponencia para primer debate al Proyecto de ley n\u00famero 080 de 2002 \u2013C\u00e1mara-. Gaceta del Congreso N\u00b0 539 de 22 de noviembre de 2002, p\u00e1g 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 M.P Manuel Jos\u00e9 Cepeda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 En esta ocasi\u00f3n la Corte declar\u00f3 exequible el decreto ley 1755 de 4 de julio de 1991, “por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y \u00a0Minero”, al considerar que de conformidad con el r\u00e9gimen constitucional anterior, durante su vigencia se dict\u00f3 el mencionado decreto ley la competencia para la reestructuraci\u00f3n de una entidad como la Caja Agraria en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 76-12, pod\u00edan ser objeto de delegaci\u00f3n a trav\u00e9s de una ley de facultades \u00a0al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
42 En esta ocasi\u00f3n la Corte, entre otras, se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-1493 de 2000 que declar\u00f3 inexequible algunos apartes de los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000. \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-485\/03 \u00a0 ESTATUTO TRIBUTARIO-Acto administrativo que debe inscribirse en los registros p\u00fablicos \u00a0 ESTATUTO TRIBUTARIO-Efectos de la inscripci\u00f3n del acto administrativo \u00a0 LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION-Procedencia y tr\u00e1mite \u00a0 LIQUIDACION DE AFORO-Concepto y tr\u00e1mite \u00a0 RESOLUCION SANCION-Concepto\/SANCION TRIBUTARIA-Imposici\u00f3n \u00a0 La resoluci\u00f3n sanci\u00f3n es el acto administrativo mediante el cual la Administraci\u00f3n impone […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9336","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9336","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9336"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9336\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9336"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9336"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9336"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}