C-252-94<\/p>\n
Expediente D-439 <\/p>\n
Sentencia C-252\/94 <\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Fue promulgada el 7 de julio de 1991\/CONSTITUCION POLITICA-Vigencia <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fue promulgada el 7 de julio de 1991. Luego el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado antes de la vigencia de la Carta Pol\u00edtica actual, a\u00fan bajo el imperio de la Constituci\u00f3n de 1886. Por tanto, carece de fundamento la afirmaci\u00f3n del actor, referente a que el Decreto fue promulgado cuando la Constituci\u00f3n de 1991 ya estaba rigiendo. <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de Forma\/CADUCIDAD <\/p>\n
El exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica al Presidente, no se asimilaba a un vicio de forma y que, por consiguiente, la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no estaba sujeta al t\u00e9rmino de caducidad contemplado en el art\u00edculo 242-3 de la Carta Pol\u00edtica, esto es, un a\u00f1o. <\/p>\n
CODIGO-Expedici\u00f3n\/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO <\/p>\n
Todo C\u00f3digo es una sistematizaci\u00f3n, pero no todo orden sistem\u00e1tico es un C\u00f3digo. Este es la unidad sistem\u00e1tica en torno a una rama espec\u00edfica del derecho, de modo pleno, integral y total. Con el Estatuto Org\u00e1nico no se expidi\u00f3 un orden jur\u00eddico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto espec\u00edfico del derecho, sino que tan s\u00f3lo se compil\u00f3 la normatividad existente. <\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Exequibilidad\/CODIGO-Expedici\u00f3n <\/p>\n
La Corte desestima los argumentos de la demanda al respecto del art\u00edculo 19 de la Ley 35\/93, por cuanto el contenido del art\u00edculo acusado no es relativo a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos. Si se examina el contenido normativo de la facultad dada por el art\u00edculo 19 de la ley 35 de 1993, se puede observar que ella no corresponde a una autorizaci\u00f3n para expedir normas que podr\u00edan calificarse como disposiciones que regulan las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. En efecto, no se atenta contra lo establecido en el art\u00edculo 150 numeral 19 literal d), pues el art\u00edculo objeto de examen de constitucionalidad, tan s\u00f3lo se limita a fijar t\u00e9rminos y condiciones que enmarcan la actividad financiera, sin llegar a determinar su contenido sustancial. <\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO\/CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO <\/p>\n
La unidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica del c\u00f3digo claramente pone de presente la voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo, tanto la actuaci\u00f3n estatal destinada a la producci\u00f3n de un acto administrativo, como la fase correspondiente a su control, a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Como puede observarse, a diferencia de la normatividad anterior que \u00fanicamente se ocupaba de regular el procedimiento administrativo a partir del momento en que se exped\u00eda el acto, es decir, la v\u00eda gubernativa contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petici\u00f3n como el \u00fanico mecanismo para dar iniciaci\u00f3n a la actuaci\u00f3n administrativa, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulaci\u00f3n ordenada, sistem\u00e1tica e integral de los procedimientos administrativos. <\/p>\n
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedimiento Administrativo Especial <\/p>\n
Estima la Corte, que a partir de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, con la salvedad hecha en relaci\u00f3n con los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe regularse a trav\u00e9s de la ley, e incorporarse al C.C.A. como lo exige, con fines de sistematizaci\u00f3n, el aparte final del art. 158 de la C.P., que dice: “la ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un s\u00f3lo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. En el caso subjudice, la autorizaci\u00f3n para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” implica la permisi\u00f3n para reformar el C.C.A., pues la normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias, a\u00fan cuando no introduce un cambio total del c\u00f3digo, contiene disposiciones que son propias del referido c\u00f3digo, por dos razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales constituyen materia esencial y b\u00e1sica de la primera parte del C.C.A. que regula los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca, a partir de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a trav\u00e9s de facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones especificas que constituyen excepciones en relaci\u00f3n con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado c\u00f3digo. <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Procedimiento administrativo especial\/LEY ESTATUTARIA-Improcedencia <\/p>\n
El procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, previsto en el art\u00edculo 335, numerales 1\u00b0 al 9\u00b0 del decreto 663 de 1993, no se relaciona con la protecci\u00f3n de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en \u00e9l previsto no exige de regulaci\u00f3n a trav\u00e9s de ley estatutaria ni siquiera en el evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar el derecho de petici\u00f3n que tienen las personas frente a la Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petici\u00f3n, es decir, meramente procedimentales, y no su n\u00facleo esencial, que como \u00e1mbito intangible de ese derecho constitucional fundamental obligar\u00eda a una regulaci\u00f3n mediante ley estatutaria. De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a trav\u00e9s de leyes estatutarias, se llegar\u00eda al absurdo de que todos los aspectos procedimentales de la relaci\u00f3n de las personas con el poder p\u00fablico deber\u00edan encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en raz\u00f3n de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los derechos al debido proceso y de petici\u00f3n. <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibici\u00f3n de expedir c\u00f3digos <\/p>\n
La prohibici\u00f3n constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, y se extiende a la adopci\u00f3n de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un c\u00f3digo; por consiguiente, la prohibici\u00f3n constitucional del numeral 10 del art\u00edculo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo art\u00edculo, se extiende a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de los c\u00f3digos. Un c\u00f3digo se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, met\u00f3dica, sistem\u00e1tica y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones espec\u00edficas sobre las cuestiones que directamente ata\u00f1en a la materia propia del c\u00f3digo, deben ser objeto de previsi\u00f3n a trav\u00e9s de sus normas. As\u00ed entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias. <\/p>\n
Referencia: expediente D-442. <\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un estatuto org\u00e1nico del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991 org\u00e1nico del sistema financiero, art\u00edculos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 por medio de la cual se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el Gobierno para regular la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se adopt\u00f3 el procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el Decreto 655 de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos relativos a la liquidaci\u00f3n forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realizaci\u00f3n de procesos de fusi\u00f3n y adquisici\u00f3n de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n. <\/p>\n
Actor: Bernardo Carre\u00f1o Varela <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Drs. VLADIMIRO NARANJO MESA Y ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., mayo veintis\u00e9is (26) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Bernardo Carre\u00f1o Varela, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un estatuto org\u00e1nico del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991 org\u00e1nico del sistema financiero; los art\u00edculos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993, por medio de la cual se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el Gobierno para regular la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se adopt\u00f3 el procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el Decreto 655 de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos relativos a la liquidaci\u00f3n forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realizaci\u00f3n de procesos de fusi\u00f3n y adquisici\u00f3n de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n. <\/p>\n
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
\u2022 El art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, que es del siguiente tenor: <\/p>\n
“Art\u00edculo 25.- Facultades para su expedici\u00f3n. De conformidad con el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para que dentro del t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n de esta ley, expida un estatuto org\u00e1nico del sistema financiero, de numeraci\u00f3n continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a \u00e9sta. Con tal prop\u00f3sito podr\u00e1 reordenar la numeraci\u00f3n de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo de esas facultades podr\u00e1 unificar la aplicaci\u00f3n de las normas que regulan la constituci\u00f3n de las instituciones financieras, simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que lleva a cabo la Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos liquidatorios originados en medidas de liquidaci\u00f3n adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas repetidas o superfluas. <\/p>\n
En dicho Estatuto Org\u00e1nico se incorporar\u00e1n igualmente las normas vigentes que rigen la actividad financiera cooperativa”. <\/p>\n
\u2022 Del art\u00edculo 19 inciso 2\u00b0 de la ley 35 de 1993, el siguiente pasaje: <\/p>\n
“… en los t\u00e9rminos y condiciones que se\u00f1ale el Gobierno Nacional, el cual fijar\u00e1 dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley los t\u00e9rminos y condiciones en que el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras podr\u00e1 llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores, la forma y t\u00e9rminos en que deber\u00e1n rendir cuentas de su gesti\u00f3n a los acreedores, las acciones que \u00e9stos podr\u00e1n seguir en caso de desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicar\u00e1 por el liquidador en el tr\u00e1mite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que pueden interponerse contra las decisiones que el mismo adopte”. <\/p>\n
\u2022 Del art\u00edculo 36 el inciso 2\u00b0 de la ley 35 de 1993, que dice: <\/p>\n
“Dentro de los tres meses siguientes a la sanci\u00f3n de esta ley, el Gobierno Nacional tendr\u00e1 la facultad para incorporar al estatuto org\u00e1nico del sistema financiero las modificaciones aqu\u00ed dispuestas y har\u00e1 en dicho estatuto las modificaciones de ubicaci\u00f3n de entidades y del sistema de titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n que se requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. <\/p>\n
\u2022 La totalidad de los decretos No. 654, No. 655, y No. 656, todos de 1993 que aparecieron en el Diario Oficial No. 816 fechado el 1 de abril de 1993, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral primero del art. 2 del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
\u2022 La totalidad del Decreto 663 de 2 de abril de 1963, publicado en el Diario Oficial No. 40.820 fechado el 5 de abril de 1993, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art. 2 del D. 2067 de 1991. <\/p>\n
\u2022 La totalidad del Decreto 1730 de 1991, publicado en el Diario Oficial No. 39889 del 4 de julio de 1991, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art. 2 del D. 2067 de 1991. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas. <\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 4, 6, 113, 121, 150 numerales 1o., 2o., 10o. y 19 literal d, y 189 numeral 24 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Fundamentos de la demanda. <\/p>\n
Sostiene el demandante que las facultades concedidas al Gobierno Nacional mediante las normas acusadas son “extraordinarias”, es decir que, lo facultan para legislar. Sin embargo, el numeral 24 del art\u00edculo 189 superior, \u00fanicamente faculta al Ejecutivo, en relaci\u00f3n con el sector financiero, para “ejercer, de acuerdo con la ley, la inspecci\u00f3n y vigilancia sobre las personas que realicen actividades financieras, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico”; dicha facultad, de acuerdo con el numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, se ejercer\u00e1 dentro de los objetivos y criterios que se\u00f1ale la ley en normas generales. “Como se ve, puntualiza el actor, la Carta sujeta la actividad presidencial a la ley; no confiere al primer Mandatario competencia para legislar, como lo hac\u00eda la Constituci\u00f3n anterior”. Sostiene que las disposiciones que adopte el Presidente en desarrollo de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia del sistema financiero, no se concretan en leyes, sino que se ejerce en desarrollo de las mismas y de acuerdo con ellas. Entonces, considera el demandante que “las facultades que confieren los textos acusados son para varios textos legales, (sic) luego no son las se\u00f1aladas en el art. 189, 24; estas \u00faltimas son simplemente el ejercicio del llamado poder de polic\u00eda”. <\/p>\n
Manifiesta el actor que el art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990 faculta al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, y los art\u00edculos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 lo facultan para modificar dicha estatuto; se\u00f1ala que tales facultades permiten modificar leyes y dictar normas con fuerza de ley en relaci\u00f3n con c\u00f3digos y con leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica o leyes marco. El Presidente, en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas, promulg\u00f3 el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, que, a juicio del actor, es un c\u00f3digo, toda vez que sistematiza, integra y armoniza en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes sobre la materia. Se\u00f1ala el actor que a la luz del inciso final del numeral 10o. del art\u00edculo 150 de la Carta, el Congreso de la Rep\u00fablica no puede revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni leyes marco, ni para decretar impuestos. En virtud de lo anteriormente expuesto, surge para el actor la inconstitucionalidad de los art\u00edculos citados. <\/p>\n
La nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se\u00f1ala el demandante, prohibe al Presidente de la Rep\u00fablica legislar en lo relacionado con c\u00f3digos, o en aquellas materias en las cuales su actividad est\u00e1 se\u00f1alada, delimitada mediante leyes marco. No obstante, afirma que las normas acusadas facultan al Presidente para legislar “no en cuanto a un c\u00f3digo sino sobre varios”. Anota que la nueva Constituci\u00f3n prev\u00e9 que el Congreso tiene la competencia general para legislar en materia financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; pese a lo anterior, el art\u00edculo 50 transitorio de la Constituci\u00f3n prorrog\u00f3 la competencia legislativa del Presidente en esta materia, prevista en la anterior Constituci\u00f3n, hasta cuando se dictaran las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en la materia; dicha facultad se agot\u00f3 en el momento en que se promulg\u00f3 la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
Al tenor de la nueva Carta, se\u00f1ala el demandante, la competencia para legislar en materia financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, est\u00e1 reservada al Congreso de la Rep\u00fablica; el Gobierno \u00fanicamente est\u00e1 facultado para reglamentar la ley marco dictada para la materia. Por consiguiente su competencia no es para legislar, y se limita a ejercer el denominado “poder de polic\u00eda”!, a trav\u00e9s de los llamados actos de ejecuci\u00f3n. Se\u00f1ala que “al aparecer la Constituci\u00f3n de 1991 el Congreso perdi\u00f3 capacidad para conceder facultades para expedir c\u00f3digos o leyes marco. Las facultades que a\u00fan no se hab\u00edan utilizado perdieron su sustento jur\u00eddico en la Constituci\u00f3n. La nueva Carta, de acuerdo con la doctrina de esa H. Corte, deroga la ‘ley habilitante, es decir la ley que concede facultades”. <\/p>\n
Afirma el actor que el Decreto 1730 de 1991 fechado el 4 de julio, se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 39.989 de esa misma fecha; pero sostiene que el citado diario no circul\u00f3 ese d\u00eda. Sin embargo, dice el actor que seg\u00fan el certificado expedido por la Jefe del Diario Oficial, convenio Caja Agraria, que se aport\u00f3 junto con la presente demanda, el ejemplar del Diario Oficial en que se public\u00f3 el decreto estuvo oportunamente a disposici\u00f3n del p\u00fablico, pero la edici\u00f3n inicial se reparti\u00f3 solamente “a m\u00e1s de 5.000 despachos p\u00fablicos, a nivel nacional. Es decir, que fue una edici\u00f3n para uso del Estado, no de los gobernados”. As\u00ed, a su juicio, el Decreto 1730 de 1991 se expidi\u00f3 despu\u00e9s de que la Constituci\u00f3n de 1991 entr\u00f3 en vigencia y, por tanto, despu\u00e9s de que el art\u00edculo 29 de la Ley 45 de 1990 qued\u00f3 derogado por chocar con la Carta. <\/p>\n
Igualmente, encuentra el ciudadano Varela Carre\u00f1o que “el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993 confiri\u00f3 al ‘Gobierno Nacional’ (la Constituci\u00f3n habla de facultades al Presidente) la facultad para modificar el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero -que como se vio es un c\u00f3digo- por tres meses contados a partir de la sanci\u00f3n de la ley. Seg\u00fan consta en el Diario Oficial No.40710 – y no importa cu\u00e1ndo haya circulado; el Presidente y sus Ministros sancionaron la Ley el 5 de enero de 1993; los tres meses venc\u00edan el 5 de abril de este a\u00f1o y el Diario Oficial No. 40820, fechado 1 de abril de 1993, que publica el Decreto 663 de 1993, circul\u00f3 para los despachos p\u00fablicos entre el 13 y el 14 de este a\u00f1o; y para el p\u00fablico en mayo y junio. As\u00ed lo certifica la Imprenta Nacional” (Subraya el actor). En consecuencia, encuentra que, adem\u00e1s de que la Ley 35 de 1993 es violatoria del numeral 10o. del art\u00edculo 150 superior, el Decreto 663 igualmente es inconstitucional, toda vez que fue promulgado con posterioridad al vencimiento del t\u00e9rmino otorgado. De esta forma, dice el actor, el Presidente “obr\u00f3 violando los art\u00edculos 6, 113, 114 y 121 de la Carta, pues obr\u00f3 por fuera de sus atribuciones e invadiendo las del Congreso”. <\/p>\n
Concluye el actor se\u00f1alando que, en virtud de la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 19 y 36 de la Ley 35 de 1990, resultan tambi\u00e9n inconstitucionales los decretos 654, 655, 656 y 663 de 1993, expedidos en ejercicio de las facultades concedidas por la citada ley, toda vez que modifican y expiden c\u00f3digos y leyes marco. Adem\u00e1s, tales decretos, a excepci\u00f3n del 655 de 1993, fueron promulgados una vez vencido el t\u00e9rmino otorgado por la ley que revisti\u00f3 de facultades al Gobierno para su expedici\u00f3n, raz\u00f3n de m\u00e1s para declarar su inconstitucionalidad. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA. <\/p>\n
El doctor Juan Camilo Restrepo, actuando como apoderado especial de la Superintendencia Bancaria, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
Afirma el defensor de las normas acusadas que el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado el d\u00eda 4 de julio de 1991 y que la Constituci\u00f3n de 1991 fue promulgada el 7 de julio de 1991. “De esta constataci\u00f3n elemental e incontrovertible -dice el interviniente- fluye con meridiana claridad, que puesto que el concepto de promulgaci\u00f3n es el contenido en el Art\u00edculo 52 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, o sea la publicaci\u00f3n (inserci\u00f3n) de la norma correspondiente en el Diario Oficial, y puesto que el Decreto 1730 de 1991 fue publicado en un Diario Oficial aparecido 3 d\u00edas antes de que se promulgara la Carta Pol\u00edtica de 1991, mal puede afirmarse que el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero fue promulgado con posterioridad a la Carta Fundamental de 1991”. <\/p>\n
Para el apoderado de la Superintendencia Bancaria, la constancia de publicaci\u00f3n del Diario Oficial n\u00famero 39889, aportada por el actor como prueba que respalda sus argumentos, demuestra tres cosas: en primer lugar, que el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado el 4 de julio de 1991; en segundo lugar, que, como se lee en dicha constancia, dichos diarios oficiales “estuvieron oportunamente a disposici\u00f3n del p\u00fablico”, elemento esencial de la promulgaci\u00f3n, y en tercer lugar, que dicha constancia “simplemente da cuenta de un problema mec\u00e1nico que acontece en el Diario Oficial cuando en \u00e9l se publican normas extensas y de inter\u00e9s para sectores determinados, circunstancia en las cuales es necesario hacer reediciones y dar prelaci\u00f3n a la distribuci\u00f3n de ejemplares a los despachos oficiales”, sin desvirtuar el hecho de que las normas deban entenderse promulgadas en la fecha de publicaci\u00f3n de los correspondientes Diarios Oficiales. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aspecto temporal de la utilizaci\u00f3n de facultades extraordinarias para la expedici\u00f3n del Decreto 1730 de 1991, afirma el defensor de las normas acusadas, que la Corte Constitucional, mediante las Sentencias C-588 de 15 de octubre de 1992 y C-024 de lo. de febrero de 1993, que hicieron tr\u00e1nsito a cosa juzgada, se pronunci\u00f3 sobre los aspectos, tanto materiales como formales de las mismas, encontr\u00e1ndolas plenamente ajustadas a las normas constitucionales. <\/p>\n
Manifiesta adem\u00e1s, que si eventualmente se llegare a admitir que el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero se expidi\u00f3 con posterioridad a la promulgaci\u00f3n de la nueva Constituci\u00f3n, o que las facultades extraordinaria del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990 fueron derogadas por la misma, la acci\u00f3n no est\u00e1 llamada a prosperar, toda vez que, al tenor del numeral 3o. del art\u00edculo 242 superior, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad por vicios de forma caduca en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o que, para el caso del Decreto 1730 de 1991, se cumpli\u00f3 el 4 de julio de 1992; y la demanda fue presentada el 10 de septiembre de 1993. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las otras normas demandadas, sostiene el apoderado de la Superintendencia Bancaria que el Decreto 663 fue promulgado el 1o. de abril de 1993, pues tal es la fecha que aparece en el Diario Oficial No. 40820 en el que fue publicado. De conformidad con la constancia expedida por la Jefe del Diario Oficial-convenio Caja Agraria, el referido Diario estuvo oportunamente a disposici\u00f3n del p\u00fablico, es decir, que el Decreto 663 de 1993 en \u00e9l contenido, fue expedido cuatro d\u00edas antes de que expirara el t\u00e9rmino de utilizaci\u00f3n de las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
Sobre esta disposici\u00f3n el interviniente desestima los cargos formulados por el actor; se\u00f1ala que “mal puede afirmarse que el art\u00edculo 36 de la Ley 35 concedi\u00f3 facultades para expedir leyes marco, porque la ley marco es la misma ley habilitante, o sea, la Ley 35 de 1993”. Igualmente anota que dicho art\u00edculo no facult\u00f3 al Gobierno para producir ninguna norma nueva, “sino para incorporar y sistematizar la normatividad creada por la Ley 35 de 1993 en el cuerpo del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema financiero, a fin de mantener un estatuto \u00fanico; lo menos disperso posible, y de f\u00e1cil consulta para los vigilados, como ha venido siendo el prop\u00f3sito del legislador desde la Ley 45 de 1990. <\/p>\n
As\u00ed mismo, considera que, si bien el numeral 10o. del art\u00edculo 150 superior prohibe al Congreso de la Rep\u00fablica otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir c\u00f3digos o adoptar leyes marco, “en materias financieras burs\u00e1tiles, aseguradoras, o de cualquiera otra materia relacionada con el manejo del ahorro no est\u00e1 prohibido el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular aspectos espec\u00edficos de dichas actividades, siempre y cuando, claro est\u00e1, que al ejercitar dichas facultades extraordinarias se respeten las normas generales trazadas sobre la materia, o sea las leyes que como la 35 de 1993 pertenecen a la categor\u00eda regulatoria del 150-10-d) de la Constituci\u00f3n”. A juicio del interviniente, esta situaci\u00f3n fue la que se present\u00f3 al promulgarse el art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990 y los art\u00edculos 19 y 36 inciso 2o. de la Ley 35 de 1993. “En estos casos hubo evidentemente el otorgamiento de facultades extraordinarias, pero no para expedir c\u00f3digos o leyes marcos que es lo que prohibe la Constituci\u00f3n de 1991, sino para modificar leyes espec\u00edficas, lo cual no est\u00e1 prohibido en el ordenamiento constitucional vigente”. <\/p>\n
V. CONCEPTO FISCAL. <\/p>\n
En primer lugar, afirma el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que la Corte Constitucional ya se pronunci\u00f3 sobre el aspecto relacionado con las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto 1730 de 1991; as\u00ed, se\u00f1ala que en la Sentencia C-558 de 1993, la Corte Constitucional advirti\u00f3 que el Decreto 1730 de 1991 se promulg\u00f3 en raz\u00f3n de facultades extraordinarias otorgadas a la luz de la Constituci\u00f3n de 1886, y encontr\u00f3 que no hubo ninguna violaci\u00f3n a dicho ordenamiento superior en el tr\u00e1mite de su expedici\u00f3n. “As\u00ed pues, -anota el jefe del Ministerio P\u00fablico-, en el contexto de lo que ya se ha recordado, forzoso es afirmar que el predicado de ‘Estatuto’ o ‘C\u00f3digo’ que tanto inquieta al demandante, es irrelevante en este caso preciso, puesto que revisado como debe ser, vale decir desde la perspectiva de los art\u00edculos 76-12 y 118- 8 de la antigua Carta, el legislador no ten\u00eda l\u00edmites tem\u00e1ticos para habilitar al Ejecutivo. Mal puede pretenderse una inconstitucionalidad del art\u00edculo 25 de la Ley habilitante y de ah\u00ed derivar la del Decreto que fue su desarrollo, si ambos se efectivizaron bajo los supuestos y par\u00e1metros que impon\u00edan los c\u00e1nones citados”. <\/p>\n
En segundo lugar, sostiene el se\u00f1or Procurador que la Ley 35 de 1993, en sus art\u00edculos acusados, otorg\u00f3 facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para incorporar al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero “las disposiciones que la misma Ley deb\u00eda rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulaci\u00f3n que eran menester. Hallada constitucional la Ley 35 en sus art\u00edculos acusados, el mismo efecto tienen los decretos expedidos en su virtud”. <\/p>\n
Concluye el se\u00f1or Procurador manifestando que el Decreto 663 de 1993 fue promulgado el 1o. de abril de 1993, y no el 5 de abril como lo sostiene el actor, y, por tanto, se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino con que contaba el Gobierno para tal fin. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
A. La competencia. <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la Carta Fundamental. <\/p>\n
B. Precisiones en torno a algunas de las normas sobre las cuales recaen las consideraciones de la Corte. <\/p>\n
De acuerdo con el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 19 de la ley 35 de 1993, el Congreso de la Rep\u00fablica facult\u00f3 al Gobierno para fijar los t\u00e9rminos y condiciones en que el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras podr\u00e1 llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores, la forma y t\u00e9rminos en que deber\u00e1n rendir cuentas de su gesti\u00f3n a los acreedores, las acciones que \u00e9stos podr\u00e1n seguir en caso de desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicar\u00e1 por el liquidador en el tr\u00e1mite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que pueden interponerse contra las decisiones que el mismo adopte., ley que fue incorporada en el decreto 663 de 1993, como lo dispone el art\u00edculo 339 del mencionado decreto. <\/p>\n
Igualmente, de conformidad con el \u00faltimo aparte del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 36 de la ley 35 de 1993, el Congreso de la Rep\u00fablica facult\u00f3 al Gobierno Nacional “para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”; ley que fue incorporada en el actual Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, como se dispone en su art\u00edculo 339, que reza “el presente decreto rige a partir del 2 de mayo de 1993 y sustituye e incorpora la ley 35 de 1993…”. <\/p>\n
El Gobierno Nacional hizo uso de dichas facultades, con la expedici\u00f3n del decreto 654 del 1o de abril de 1993, “por el cual se adopta el procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, del decreto 655 de 1993, “por medio del cual se dictan normas para regular aspectos relativos a la liquidaci\u00f3n forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, incorporados y sustituidos por el referido decreto 663 de 1993, conforme se expresa en el art\u00edculo 338 que dice: “sin perjuicio de lo dispuesto en el art\u00edculo siguiente, el presente Estatuto incorpora y sustituye los Decretos 654, 655 y 6561, todos del 1\u00b0 de abril de 1993, en virtud de los cuales se ejercieron las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por los art\u00edculos 36, 19 y 38 de la ley 35 de 1993, respectivamente”. <\/p>\n
C. Promulgaci\u00f3n del Decreto 1730 de 1991. <\/p>\n
El imperio de la norma jur\u00eddica, dentro del Estado Social de Derecho, se presenta como una regla y medida de los actos humanos en el seno de la sociedad. Pero esa regulaci\u00f3n se impone en cuanto se aplica a aquellos que son regulados por la norma. Por tanto, para que la ley, o cualquier sistema normativo, tenga la fuerza de obligar, es necesario que se aplique a los destinatarios; pero tal aplicaci\u00f3n tiene lugar a partir de su promulgaci\u00f3n, es decir, cuando llega al conocimiento de los asociados. De ah\u00ed que la promulgaci\u00f3n sea necesaria para que la norma entre a regir. <\/p>\n
Promulgar significa as\u00ed el acto de divulgar una prescripci\u00f3n legal; es pues un acto, es decir, una realizaci\u00f3n. Dicha realizaci\u00f3n consiste en poner en conocimiento del vulgo -del pueblo- el contenido de una prescripci\u00f3n jur\u00eddica. El Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola de la Real Academia trae dos acepciones precisas sobre el t\u00e9rmino promulgar: “Publicar una cosa solemnemente”, con lo cual hace referencia al acto de divulgar con un principio de autoridad. La segunda acepci\u00f3n, ya de contenido jur\u00eddico, corrobora y desarrolla lo expuesto en la primera: “Publicar formalmente una ley u otra disposici\u00f3n de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria”. <\/p>\n
En Colombia seg\u00fan el art\u00edculo 52 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, se perfecciona la promulgaci\u00f3n, cuando “se inserta la ley en el peri\u00f3dico oficial, y se entiende consumada en la fecha del n\u00famero en que termina la inserci\u00f3n”. <\/p>\n
El Decreto 1730 de 1991 fue publicado en el Diario Oficial No. 39899, cuya fecha corresponde al 4 de julio de 1991, como consta en el expediente, mientras que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fue promulgada el 7 de julio de 1991. Luego el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado antes de la vigencia de la Carta Pol\u00edtica actual, a\u00fan bajo el imperio de la Constituci\u00f3n de 1886. Por tanto, carece de fundamento la afirmaci\u00f3n del actor, referente a que el Decreto fue promulgado cuando la Constituci\u00f3n de 1991 ya estaba rigiendo. <\/p>\n
C. El desbordamiento en el uso de las facultades extraordinarias corresponde al contenido material. <\/p>\n
Entre otras razones, como la de que la falta de competencia genera un vicio de car\u00e1cter sustancial, pues \u00e9l hace anulable el acto de derecho p\u00fablico indebidamente producido, esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-546 de 19932, sostuvo la tesis de que el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica al Presidente, no se asimilaba a un vicio de forma y que, por consiguiente, la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no estaba sujeta al t\u00e9rmino de caducidad contemplado en el art\u00edculo 242-3 de la Carta Pol\u00edtica, esto es, un a\u00f1o. Por consiguiente, no son de recibo los argumentos expuestos por el apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que ha operado la caducidad, raz\u00f3n por la cual esta Corte aborda el estudio material de las normas acusadas. <\/p>\n
D. Aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto 1730 de 1991. <\/p>\n
Este punto fue dilucidado en dos sentencias de esta Corporaci\u00f3n, de suerte que sobre el aspecto ya hay cosa juzgada constitucional. La Sentencia No. C-588 de octubre 15 de 1992, se\u00f1ala: <\/p>\n
“No cabe por este aspecto reparo alguno al Decreto 1730 de 1991, toda vez que su expedici\u00f3n se cumpli\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, por el cual las facultades extraordinarias se concedieron. En efecto, la expedici\u00f3n del Decreto en cuesti\u00f3n se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n de la ley de facultades, la cual tuvo lugar el 19 de diciembre de 1990”. <\/p>\n
Posteriormente, la Sentencia No. C-024, del 1 de febrero de 1993, reiter\u00f3 lo anterior: <\/p>\n
“Lo relativo al aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto 1730 de 1991, fue ya objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-588 de octubre 15 de 1992 del mismo ponente, el cual ahora se reitera”. <\/p>\n
Este asunto ya hizo pues tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, y por consiguiente se estar\u00e1 conforme a lo resuelto en las Sentencias C-588 de 1992 y C-024 de 1993. <\/p>\n
E. Art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990. <\/p>\n
El actor sostiene que la norma acusada, si bien es cierto estaba conforme con la Constituci\u00f3n de 1886 -lo cual no pone en duda-, presenta una inconstitucionalidad sobreviniente, ya que el art\u00edculo 150-10 de la Carta vigente, prohibe al Congreso de la Rep\u00fablica revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, marco y decretar impuestos. El Presidente, en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas, promulg\u00f3 el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, el cual, a juicio del demandante, es un C\u00f3digo. <\/p>\n
El art\u00edculo 25 de la ley sub examine faculta al Presidente, no para expedir un C\u00f3digo, sino para que sistematice, integre y armonice en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas existentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a \u00e9sta. “Con tal prop\u00f3sito -se\u00f1ala la norma acusada- podr\u00e1 reordenar la numeraci\u00f3n de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido”. <\/p>\n
En primer lugar, el texto de la norma no se refiere a situaciones para el futuro mediato, por cuanto est\u00e1 limitada a un a\u00f1o. En segundo lugar, propiamente hablando, ella faculta para sistematizar la legislaci\u00f3n vigente y ordenarla en un solo cuerpo, mas no para expedir un C\u00f3digo. Todo C\u00f3digo es una sistematizaci\u00f3n, pero no todo orden sistem\u00e1tico es un C\u00f3digo. Este es la unidad sistem\u00e1tica en torno a una rama espec\u00edfica del derecho, de modo pleno, integral y total. Con el Estatuto Org\u00e1nico no se expidi\u00f3 un orden jur\u00eddico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto espec\u00edfico del derecho, sino que tan s\u00f3lo se compil\u00f3 la normatividad existente. No se podr\u00eda pretender que todo acto sistem\u00e1tico u ordenador fuera, por ese solo hecho, equivaldr\u00eda a expedir un c\u00f3digo. <\/p>\n
Luego, no encuentra la Corte la inconstitucionalidad sobreviniente del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, por cuanto no se configura la expedici\u00f3n de un C\u00f3digo. <\/p>\n
F. Art\u00edculo 19 de la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor el art\u00edculo 19 de la Ley 35 de 1993, es inconstitucional, porque concedio facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un C\u00f3digo y para modificar varios de \u00e9sta \u00edndole, de manera que contradice el precepto del art\u00edculo 150-10 superior. Igualmente, para el demandante corren la misma suerte de inconstitucionalidad los Decretos expedidos en desarrollo de las facultades contenidas en la ley acusada. <\/p>\n
La Corte desestima los argumentos de la demanda al respecto, por cuanto el contenido del art\u00edculo acusado no es relativo a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos. En efecto, el art\u00edculo 19, en su inciso segundo, se\u00f1ala que “… en los t\u00e9rminos y condiciones que se\u00f1ale el Gobierno Nacional, el cual fijar\u00e1 dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley los t\u00e9rminos y condiciones en que el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras podr\u00e1 llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores, la forma y los t\u00e9rminos en que deber\u00e1n rendir cuentas de su gesti\u00f3n a los acreedores, las acciones que \u00e9stos podr\u00e1n seguir en caso de desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicar\u00e1 por el liquidador en el tr\u00e1mite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que pueden interponerse contra las decisiones que el mismo adopte”. Aunque no lo haya afirmado el actor, podr\u00eda pensarse que el inciso citado es inconstitucional, por cuanto de conformidad con el art\u00edculo 150-19(d) superior, corresponde al Congreso regular las actividades financiera, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico. <\/p>\n
Si se examina el contenido normativo de la facultad dada por el art\u00edculo 19 de la ley 35 de 1993, se puede observar que ella no corresponde a una autorizaci\u00f3n para expedir normas que podr\u00edan calificarse como disposiciones que regulan las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. En efecto, no se atenta contra lo establecido en el art\u00edculo 150 numeral 19 literal d), pues el art\u00edculo objeto de examen de constitucionalidad, tan s\u00f3lo se limita a fijar t\u00e9rminos y condiciones que enmarcan la actividad financiera, sin llegar a determinar su contenido sustancial. <\/p>\n
G. Art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
Para efectos de su examen de constitucionalidad, el articulo 36 de la ley 35 de 1993, se divide en dos partes: La primera hace referencia a las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno para incorporar al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero las modificaciones dispuestas en dicha ley y hacer los ajustes correspondientes en lo atinente “las modificaciones de ubicaci\u00f3n de entidades y del sistema de titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n que se requieran”. La segunda parte hace alusi\u00f3n a las facultades extraordinarias que se confieren “para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. <\/p>\n
En cuanto a la primera parte del art\u00edculo en referencia, la Corte no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad respecto al otorgamiento de facultades extraordinarias, en raz\u00f3n a que estas se refieren solamente a incorporar unas disposiciones a un c\u00f3digo , sin que se trate de la expedici\u00f3n de \u00e9ste. <\/p>\n
En cambio, lo atinente a las facultades para establecer un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, la Corte hace el siguiente an\u00e1lisis: <\/p>\n
1. Los procedimientos administrativos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
La ley 167 de 1941, anterior C\u00f3digo Contencioso Administrativo, se ocupaba en el t\u00edtulo III, que trataba “De los procedimientos administrativos”, de regular el procedimiento gubernativo (cap\u00edtulo VIII, arts. 74 a 81). En el cap\u00edtulo IX del mismo t\u00edtulo (arts. 82 y s.s.), se reglamentaba el procedimiento ante lo contencioso administrativo. La ordenaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n contenida en el c\u00f3digo en las indicadas materias, es decir, tanto el procedimiento de reclamaci\u00f3n ante la propia administraci\u00f3n por la v\u00eda de los recursos gubernativos, como el procedimiento para el tr\u00e1mite de las acciones contencioso administrativas, constitu\u00eda una materia propia de dicho c\u00f3digo, pues fue la intenci\u00f3n del legislador regular no s\u00f3lo la etapa final de la actuaci\u00f3n administrativa, que comprende la expedici\u00f3n del acto administrativo que concreta la voluntad de la administraci\u00f3n, los recursos, su tramitaci\u00f3n y decisi\u00f3n, sino la fase de la actuaci\u00f3n procesal propia del proceso que se desarrolla ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
El decreto 2733 de 1959, expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la ley 19 de 1958, reglament\u00f3 el derecho de petici\u00f3n (arts. 1o. a 9o. ), el procedimiento gubernativo (arts. 10 a 20) y la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos (arts. 21 y s.s.). Es de observar, que el art. 20 del referido decreto dispuso: <\/p>\n
“Las anteriores normas sobre procedimiento gubernativo sustituyen a las correspondientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, ley 167 de 1941, cap\u00edtulo VIII del t\u00edtulo tercero”. <\/p>\n
En raz\u00f3n de la norma transcrita, el procedimiento gubernativo continu\u00f3 siendo una parte integral del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, aun cuando adicionada con el derecho de petici\u00f3n y la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos. <\/p>\n
Mediante la ley 58 de 1982, b\u00e1sicamente se introdujeron modificaciones a las normas que ven\u00edan rigiendo en materia de derecho de petici\u00f3n y revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos, se sentaron los principios generales de los procedimientos y actuaciones administrativas, y se concedieron facultades al Gobierno, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Art\u00edculo 11.- Rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado a partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley, para lo siguiente: <\/p>\n
“1. Modificar el Decreto-ley, 2733 de 1959 y dictar normas, de acuerdo con los principios de esta ley, en materia de procedimiento gubernativo y revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos”. <\/p>\n
“2. Determinar un r\u00e9gimen de responsabilidad civil de los empleados oficiales en raz\u00f3n de sus actuaciones u omisiones de car\u00e1cter administrativo”. <\/p>\n
“3. Redistribuir las funciones entre el Consejo de Estado y los Tribunales secci\u00f3nales y determinar la manera como ellas se ejercen a fin de obtener un equitativo reparto de negocios y mayor rapidez en el despacho de los mismos”. <\/p>\n
“4. Regular la comparecencia de las entidades de derecho p\u00fablico en los procesos contenciosos, de funcionarios que deben estar vinculados a ellos, y la actuaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en los mismos, de manera general, y en especial en los casos de responsabilidad y de contratos”. <\/p>\n
“5. Establecer el sistema de excepciones e incidentes y de pruebas, as\u00ed como el de los recursos ordinarios y extraordinarios y del grado de consulta que proceden contra autos y sentencias”. <\/p>\n
“6. Revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimiento especiales para suprimir o unificar”. <\/p>\n
“7. Determinar el r\u00e9gimen de impugnaci\u00f3n de sus propios actos por la administraci\u00f3n cuando no sean revocables directamente o sus efectos se hayan suspendidos provisionalmente por ella”. <\/p>\n
“8. Dictar normas para la ejecuci\u00f3n de los fallos proferidos por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y el establecimiento de sanciones para su adecuado cumplimiento”. <\/p>\n
“9. Definir las obligaciones a favor del Estado que prestan m\u00e9rito ejecutivo, actualizar sus cuant\u00edas as\u00ed como la de los contratos del orden departamental y municipal que deben ser revisados por los Tribunales Administrativos”. <\/p>\n
<\/p>\n
“Par\u00e1grafo.- Los decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podr\u00e1n modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964, las complementarias y las de la ley 11 de 1975”. <\/p>\n
El Gobierno al hacer uso de las facultades, no se limit\u00f3 a modificar los estatutos a que alud\u00edan las facultades, sino que expidi\u00f3 un nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
En el libro primero de dicho c\u00f3digo, destinado a los procedimientos administrativos, se regularon tanto las actuaciones administrativas como la v\u00eda gubernativa, en los siguientes aspectos fundamentales: campo de aplicaci\u00f3n, objeto de las actuaciones administrativas, principios orientadores, clases de actuaciones, derecho de petici\u00f3n en inter\u00e9s general y en inter\u00e9s particular, derecho de petici\u00f3n de informaciones, derechos de formulaci\u00f3n de consultas, actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal y de oficio, adopci\u00f3n de decisiones, decisiones discrecionales, silencio administrativo, publicaciones, comunicaciones y notificaciones de actos administrativos, la v\u00eda gubernativa, la firmeza de los actos administrativos, el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, el car\u00e1cter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, su ejecuci\u00f3n por el obligado, la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria, la revocaci\u00f3n directa y la intervenci\u00f3n del ministerio p\u00fablico en lo relativo al ejercicio y efectividad del derecho de petici\u00f3n. <\/p>\n
Los libros dos a cuatro del c\u00f3digo, se ocupan del control jurisdiccional de la actividad administrativa, la organizaci\u00f3n y funciones de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo y del procedimiento ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
La unidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica del c\u00f3digo claramente pone de presente la voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo, tanto la actuaci\u00f3n estatal destinada a la producci\u00f3n de un acto administrativo, como la fase correspondiente a su control, a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Como puede observarse, a diferencia de la normatividad anterior que \u00fanicamente se ocupaba de regular el procedimiento administrativo a partir del momento en que se exped\u00eda el acto, es decir, la v\u00eda gubernativa contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petici\u00f3n como el \u00fanico mecanismo para dar iniciaci\u00f3n a la actuaci\u00f3n administrativa, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulaci\u00f3n ordenada, sistem\u00e1tica e integral de los procedimientos administrativos. <\/p>\n
Advierte el inciso 2o. del art. 1o. del c\u00f3digo que ” los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regir\u00e1n por \u00e9stas; en lo no previsto en ellas se aplicar\u00e1n las normas de esta parte primera que sean compatibles”, con lo cual se quiso indicar que el referido estatuto s\u00f3lo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podr\u00edamos denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de \u00e9ste exist\u00edan los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a trav\u00e9s de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia (art\u00edculos 187, 197 y 199 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886, y 300, 313 y 322 de la C.P., en lo pertinente). <\/p>\n
Lo anterior a juicio de la Corte lleva a la conclusi\u00f3n de que los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia de la regulaci\u00f3n del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, aunque como se ha visto, dicho c\u00f3digo no se ocup\u00f3 de regular los procedimientos especiales en las actuaciones administrativas a nivel nacional; igualmente el c\u00f3digo, para no afectar la autonom\u00eda de las entidades territoriales, dej\u00f3 abierta la posibilidad de la existencia de procedimientos administrativos especiales en el orden distrital, departamental y municipal. <\/p>\n
Con el fin de unificar, organizar, y sistematizar la materia procesal espec\u00edfica a una materia del derecho, tradicionalmente los c\u00f3digos de procedimiento se han ocupado de regular conjuntamente tanto el proceso ordinario como los procesos especiales. En tal virtud, los procedimientos administrativos especiales no obstante que el C\u00f3digo Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su proliferaci\u00f3n, no constituyen naturalmente una materia ajena a \u00e9ste. Por lo tanto, es imperioso que hagan parte integral del c\u00f3digo, con el fin de facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de los administrados. <\/p>\n
Estima la Corte, que a partir de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, con la salvedad hecha en relaci\u00f3n con los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe regularse a trav\u00e9s de la ley, e incorporarse al C\u00f3digo Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de sistematizaci\u00f3n, el aparte final del art. 158 de la C.P., que dice: “la ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un s\u00f3lo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. <\/p>\n
2. Solamente los procedimientos para la protecci\u00f3n del n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales se regulan mediante leyes estatutarias. <\/p>\n
Aunque el Constituyente de 1991 consagr\u00f3 el mecanismo legislativo de las leyes estatutarias con el fin de proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias concernientes a los derechos fundamentales (literal a) del art. 152), no pretendi\u00f3 eliminar la posibilidad de que los aspectos que no tuvieran que ver con la matriz o n\u00facleo principal de los derechos fundamentales pudieran ser regulados a trav\u00e9s de leyes ordinarias. As\u00ed lo ha se\u00f1alado esta Corte en las siguientes providencias: <\/p>\n
En la sentencia C-566 de 1993 expres\u00f3: “Conviene establecer que, particularmente para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria.”3 <\/p>\n
En la sentencia C-013 de 1994, se precis\u00f3: “Ahora bien, como se menciona en la transcripci\u00f3n del informe de ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulaci\u00f3n en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por v\u00eda de ley estatutaria. Las leyes estatutarias est\u00e1n encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casu\u00edstica todo evento ligado a los derechos fundamentales”.4 <\/p>\n
En la sentencia C-145 de 1994, se dijo: “En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda establecido que deb\u00eda efectuarse una interpretaci\u00f3n restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretaci\u00f3n extensiva convertir\u00eda la excepci\u00f3n -las leyes estatutarias basadas en mayor\u00edas cualificadas y procedimientos m\u00e1s r\u00edgidos- en regla, en detrimento del principio de mayor\u00eda simple que es el consagrado por la Constituci\u00f3n”.5 <\/p>\n
El procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, previsto en el art\u00edculo 335, numerales 1\u00b0 al 9\u00b0 del decreto 663 de 1993 (Subroga los arts 1\u00b0 a 10 del decreto 654 de 1993), no se relaciona con la protecci\u00f3n de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en \u00e9l previsto no exige de regulaci\u00f3n a trav\u00e9s de ley estatutaria ni siquiera en el evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar el derecho de petici\u00f3n que tienen las personas frente a la Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petici\u00f3n, es decir, meramente procedimentales, y no su n\u00facleo esencial, que como \u00e1mbito intangible de ese derecho constitucional fundamental obligar\u00eda a una regulaci\u00f3n mediante ley estatutaria. <\/p>\n
De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a trav\u00e9s de leyes estatutarias, se llegar\u00eda al absurdo de que todos los aspectos procedimentales de la relaci\u00f3n de las personas con el poder p\u00fablico deber\u00edan encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en raz\u00f3n de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los derechos al debido proceso y de petici\u00f3n6 <\/p>\n
3. La prohibici\u00f3n constitucional de expedir c\u00f3digos a trav\u00e9s de facultades extraordinarias <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 reiter\u00f3 la competencia que la anterior Constituci\u00f3n otorgaba a la rama legislativa para expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus disposiciones; pero el nuevo estatuto fundamental prohibi\u00f3 la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos (art. 150-2-10). De esta manera se confi\u00f3 privativamente al Congreso la responsabilidad pol\u00edtica de expedir c\u00f3digos, y se acab\u00f3 con la pr\u00e1ctica inveterada de delegar en el Gobierno la expedici\u00f3n de c\u00f3digos sobre diferentes materias. <\/p>\n
En el caso subjudice, la autorizaci\u00f3n para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” implica la permisi\u00f3n para reformar el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, pues la normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias consagradas en el art\u00edculo 36 de la ley 35 de 1993, a\u00fan cuando no introduce un cambio total del c\u00f3digo, contiene disposiciones que son propias del referido c\u00f3digo, por dos razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales constituyen materia esencial y b\u00e1sica de la primera parte del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca, a partir de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a trav\u00e9s de facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones especificas que constituyen excepciones en relaci\u00f3n con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado c\u00f3digo. <\/p>\n
Evidentemente, las referidas normas no s\u00f3lo entran a regir el procedimiento administrativo ordinario aplicable a la Superintendencia Bancaria, sino que su contenido corresponde al del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En efecto, se regulan, entre otros aspectos, los siguientes: La acumulaci\u00f3n bajo un mismo tr\u00e1mite de dos o m\u00e1s actuaciones administrativas, el archivo de las actuaciones, el tr\u00e1mite de las consultas y quejas, los controles por declaraci\u00f3n y presunci\u00f3n de veracidad de la informaci\u00f3n financiera y contable, los t\u00e9rminos para atender requerimientos, la potestad sancionadora, la publicidad y notificaciones de los actos y decisiones de la Superintendencia, los recursos en la v\u00eda gubernativa y los efectos en que se conceden los recursos. <\/p>\n
En s\u00edntesis, la prohibici\u00f3n constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, y se extiende a la adopci\u00f3n de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un c\u00f3digo; por consiguiente, la prohibici\u00f3n constitucional del numeral 10 del art\u00edculo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo art\u00edculo, se extiende a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de los c\u00f3digos. <\/p>\n
Se reitera, que un c\u00f3digo se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, met\u00f3dica, sistem\u00e1tica y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones espec\u00edficas sobre las cuestiones que directamente ata\u00f1en a la materia propia del c\u00f3digo, deben ser objeto de previsi\u00f3n a trav\u00e9s de sus normas. As\u00ed entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO: ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-558 de 1992 y C-024 de 1993 en lo referente a la constitucionalidad del decreto 1730 de 1991. <\/p>\n
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 36 de la ley 35 de 1993, salvo el aparte que dice:”…lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, que se declara INEXEQUIBLE. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente. <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-252\/94 <\/p>\n
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedimiento Especial\/LEY ESPECIAL (Salvamento de voto) <\/p>\n
El C.C.A. tiene el car\u00e1cter de c\u00f3digo en relaci\u00f3n con las materias que regula. Como lo reconoce la sentencia, el mismo c\u00f3digo reconoce la existencia de procedimientos especiales regulados por leyes especiales, en cuyo caso la aplicaci\u00f3n de aqu\u00e9l ser\u00e1, en atenci\u00f3n a la vigencia de la norma especial, supletiva y residual. Estas leyes especiales no pueden asimilarse a c\u00f3digos – como hace la sentencia, recurriendo a una ficci\u00f3n jur\u00eddica que subrepticia y gratuitamente configura -, pues \u00e9stos se construyen sobre la idea de unidad de cuerpo jur\u00eddica y material. La Corte pretende cobijar bajo la idea de c\u00f3digo inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera de un intento codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien para eludirla. <\/p>\n
CODIGO-Elaboraci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
La elaboraci\u00f3n de c\u00f3digos corresponde a una especial t\u00e9cnica legislativa. El c\u00f3digo que regula un ramo de la legislaci\u00f3n no representa un tipo especial de ley. La sentencia, sin sustento constitucional alguno, alumbra un tipo especial de ley y dispone que determinadas materias deben obligatoriamente regularse a trav\u00e9s de ella. Eleva una t\u00e9cnica normativa al rango de ley especial, a semejanza de lo que el Constituyente ha dispuesto respecto de las leyes org\u00e1nicas o estatutarias. Lo que era una simple opci\u00f3n del legislador, se torna necesidad inexorable. La forma de la codificaci\u00f3n debe ser decidida por el legislador de acuerdo con el momento y las necesidades que se persiga satisfacer con la regulaci\u00f3n, sin que indefectiblemente ella tenga que imponerse en todos los casos. Desde luego, las normas que sustancialmente puedan calificarse como adiciones, modificaciones o reformas a c\u00f3digos preexistentes, deber\u00e1n adoptar esta forma y no podr\u00e1n, ciertamente, ser objeto de facultades extraordinarias. <\/p>\n
Junio 22 de 1994 <\/p>\n
Referencia: expediente D-442 <\/p>\n
Actor: BERNARDO CARRE\u00d1O VARELA <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Drs. VLADIMIRO NARANJO MESA Y <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Con todo respeto discrepo parcialmente de la sentencia. A mi juicio es constitucional el aparte del art\u00edculo 36 de la ley 35 de 1993 que dice: “(…) lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. Expongo, brevemente, las razones en las que baso mi disentimiento: <\/p>\n
1. El C\u00f3digo Contencioso Administrativo, tiene el car\u00e1cter de c\u00f3digo en relaci\u00f3n con las materias que regula. Como lo reconoce la sentencia, el mismo c\u00f3digo, en su art\u00edculo 1o, inciso 2o, reconoce la existencia de procedimientos especiales regulados por leyes especiales, en cuyo caso la aplicaci\u00f3n de aqu\u00e9l ser\u00e1, en atenci\u00f3n a la vigencia de la norma especial, supletiva y residual. Estas leyes especiales no pueden asimilarse a c\u00f3digos – como hace la sentencia, recurriendo a una ficci\u00f3n jur\u00eddica que subrepticia y gratuitamente configura -, pues \u00e9stos se construyen sobre la idea de unidad de cuerpo jur\u00eddica y material. Muchas veces ocurre que para mantener en determinado campo la vigencia de la t\u00e9cnica normativa que representa un c\u00f3digo, sea necesario renunciar parcialmente al menos a su conveniencia y expedir una o varias leyes especiales, las que conjuntamente con \u00e9ste contendr\u00e1n la regulaci\u00f3n aplicable. La Corte, presa de la atracci\u00f3n y de la ilusi\u00f3n iluminista que todav\u00eda irradian esta suerte de empresas universales de la raz\u00f3n creadoras de los c\u00f3digos, pretende cobijar bajo la idea de c\u00f3digo inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera de un intento codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien para eludirla. <\/p>\n
2. La elaboraci\u00f3n de c\u00f3digos corresponde a una especial t\u00e9cnica legislativa. El c\u00f3digo que regula un ramo de la legislaci\u00f3n no representa un tipo especial de ley. La sentencia, sin sustento constitucional alguno, alumbra un tipo especial de ley y dispone que determinadas materias deben obligatoriamente regularse a trav\u00e9s de ella. Eleva una t\u00e9cnica normativa al rango de ley especial, a semejanza de lo que el Constituyente ha dispuesto respecto de las leyes org\u00e1nicas o estatutarias. Lo que era una simple opci\u00f3n del legislador, se torna necesidad inexorable. El dato contingente y eminentemente hist\u00f3rico de la existencia de un c\u00f3digo en determinada materia, independientemente del grado de su densidad normativa, adquirir\u00e1 valor fundante en lo sucesivo y har\u00e1 que a t\u00edtulo perpetuo la materia de que se ocupa gen\u00e9ricamente deba ser objeto de regulaci\u00f3n a trav\u00e9s de la t\u00e9cnica normativa codificadora. Lo anterior pese a que no sea posible ni conveniente materialmente conservar el designio codificador. <\/p>\n
3. La concepci\u00f3n metaf\u00edsica de lo que es un c\u00f3digo y de la materia que lo conforma, recrea tard\u00eda e innecesariamente un ideal superado en la historia jur\u00eddica. La forma de la codificaci\u00f3n debe ser decidida por el legislador de acuerdo con el momento y las necesidades que se persiga satisfacer con la regulaci\u00f3n, sin que indefectiblemente ella tenga que imponerse en todos los casos. Desde luego, las normas que sustancialmente puedan calificarse como adiciones, modificaciones o reformas a c\u00f3digos preexistentes, deber\u00e1n adoptar esta forma y no podr\u00e1n, ciertamente, ser objeto de facultades extraordinarias ( CP art. 150-10 ). <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia No. C-252\/94 <\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Regulaci\u00f3n normativa (Salvamento de voto) <\/p>\n
La prohibici\u00f3n de que trata el inciso final del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, comprende la regulaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de la totalidad de una materia mediante un estatuto normativo. No as\u00ed la modificaci\u00f3n o reforma de aspectos apenas parciales de una de sus institucionales. Por tal motivo, estimo que el aparte en cuesti\u00f3n ha debido declararse exequible. La tesis que prosper\u00f3 hace nugatoria la potestad de regulaci\u00f3n normativa que, por la v\u00eda de las facultades extraordinarias, la propia Carta Pol\u00edtica reconoce al Ejecutivo. Las m\u00e1s de las veces, el ejercicio v\u00e1lido de facultades extraordinarias, comporta de suyo la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n consignada en C\u00f3digos, para los efectos de adoptar procedimientos especiales. <\/p>\n
Expreso mi total acuerdo con los argumentos expuestos por el H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa al salvar el voto en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n mayoritaria que declar\u00f3 inexequible el aparte del art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993 que dice “… lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. <\/p>\n
A mi juicio, la prohibici\u00f3n de que trata el inciso final del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, comprende la regulaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de la totalidad de una materia mediante un estatuto normativo. No as\u00ed la modificaci\u00f3n o reforma de aspectos apenas parciales de una de sus institucionales. Por tal motivo, estimo que el aparte en cuesti\u00f3n ha debido declararse exequible. <\/p>\n
La tesis que prosper\u00f3 hace nugatoria la potestad de regulaci\u00f3n normativa que, por la v\u00eda de las facultades extraordinarias, la propia Carta Pol\u00edtica reconoce al Ejecutivo. <\/p>\n
No se olvide que muchas de las reformas parciales a la legislaci\u00f3n, responden a la necesidad de adecuar el orden jur\u00eddico a situaciones cambiantes que exigen respuestas \u00e1giles. Consciente de esa realidad, el Constituyente de 1991 mantuvo la posibilidad de que, previa solicitud expresa del Gobierno, el Congreso revista “hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje”. <\/p>\n
Indudablemente, la interpretaci\u00f3n que la mayor\u00eda acogi\u00f3, recorta sensiblemente la potestad excepcional de legislaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica confiere al Ejecutivo pues, por las razones que ya se han puesto de presente, las m\u00e1s de las veces, el ejercicio v\u00e1lido de facultades extraordinarias, comporta de suyo la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n consignada en C\u00f3digos, para los efectos de adoptar procedimientos especiales. <\/p>\n
Fecha ut supra. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-252\/94 <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Procedimiento administrativo especial\/CODIGO-Expedici\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
No creemos que cuando el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993 autoriz\u00f3 al Gobierno para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, estemos en presencia de la violaci\u00f3n del numeral 10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para “expedir C\u00f3digos”. De modo que cuando la Ley 35 de 1993, art\u00edculo 36, en la parte que se declar\u00f3 como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no est\u00e1 haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias. Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificaci\u00f3n constitucional y legal es una conclusi\u00f3n que bien pod\u00eda servir de fundamento a la declaraci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, en una interpretaci\u00f3n racional y teleol\u00f3gica de la cuesti\u00f3n sometida a debate. Sin embargo, \u00e9sta no fue la interpretaci\u00f3n acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisi\u00f3n que ojal\u00e1 no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempe\u00f1ar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991. <\/p>\n
REF. Expediente D-442 <\/p>\n
Con el debido respeto por la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia, se\u00f1alamos brevemente las razones jur\u00eddicas que nos llevaron a salvar el voto, en compa\u00f1\u00eda de otros Magistrados. <\/p>\n
No creemos que cuando el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993 autoriz\u00f3 al Gobierno para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, estemos en presencia de la violaci\u00f3n del numeral 10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para “expedir C\u00f3digos”. Se echa de menos en una interpretaci\u00f3n excesivamente formalista y exeg\u00e9tica de la Constituci\u00f3n, la naturaleza propia del Derecho Administrativo, que de suyo es flexible y din\u00e1mico en la regulaci\u00f3n de los fen\u00f3menos jur\u00eddicos que forman su objeto, caracter\u00edsticas que se reflfejan con mayor vigor en sus aspectos procesales y de procedimiento. Por eso la doctrina destaca el car\u00e1cter de prolija que tiene la normatividad administrativa y que hace tan dif\u00edcil la codificaci\u00f3n de sus disposiciones. Ello ha llevado a concluir, y no s\u00f3lo en el Derecho nacional, que se acepte sin reservas la existencia de un procedimiento ordinario administrativo, que se organiza en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, primera parte, y al lado suyo, la realidad de los llamados procedimientos administrativos especiales que abundan en materia financiera, cambiaria, agraria, comunal, etc. Esta aceptaci\u00f3n de los dos procedimientos est\u00e1 desarrollada expresamente en el art\u00edculo 1o. del C.C.A., que dice as\u00ed en el inciso pertinente: “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regir\u00e1n por \u00e9stas; en lo no previsto en ellas se aplicar\u00e1n las normas de esta parte primera que sean compatibles.” <\/p>\n
Esta coexistencia entre procedimiento general o tipo y procedimientos especiales es acogida en el Derecho Administrativo Espa\u00f1ol y ratificada por la LPA (Ley de Procedimiento Administrativo). A este respecto vale la pena registrar el an\u00e1lisis de Luciano Parejo Alfonso, A. Jim\u00e9nez-Blanco y L. Ortega Alvarez sobre este tema: <\/p>\n
“El procedimiento administrativo, en cuanto cauce formal para el desarrollo de la actuaci\u00f3n administrativa, ha de adaptarse, ser adecuado a las caracter\u00edsticas materiales de \u00e9sta. Dada la heterogeneidad en los contenidos y fines concretos de la actividad de la Administraci\u00f3n, f\u00e1cilmente se comprende la imposibilidad pr\u00e1ctica de la reducci\u00f3n de su formalizaci\u00f3n en un \u00fanico procedimiento. <\/p>\n
“La clasificaci\u00f3n alude m\u00e1s bien a la tensi\u00f3n entre una regulaci\u00f3n general de las instituciones procedimentales principales y la ordenaci\u00f3n concreta de los diferentes procedimientos establecidos en funci\u00f3n de los diversos sectores y objetos de la actividad de la Administraci\u00f3n. Esta tensi\u00f3n siempre ha existido en nuestro ordenamiento en el que se han sucedido los intentos por sujetar toda la acci\u00f3n administrativa de car\u00e1cter procedimental, sin perjuicio de la adecuaci\u00f3n de su ordenaci\u00f3n concreta a las caracter\u00edsticas y las exigencias espec\u00edficas del objeto de dicha acci\u00f3n, a unas reglas comunes o generales. La LPA constituye justamente el \u00faltimo de esos intentos, realizado en los t\u00e9rminos expuestos, aun cuando en la pr\u00e1ctica se haya querido inducir de ella un verdadero procedimiento \u00fanico o tipo. Su exposici\u00f3n de motivos (apartado V) es clara al respecto, cuando dice que ‘La ley ha huido por ello de la ordenaci\u00f3n r\u00edgida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo, y, en consecuencia, no regula la iniciaci\u00f3n, ordenaci\u00f3n e instrucci\u00f3n y terminaci\u00f3n como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podr\u00e1n darse o no en cada caso, seg\u00fan la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate’.” (PAREJO, LUCIANO, JIMENEZ-BLANCO A., ORTEGA ALVAREZ L. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel S.A. 2a. Edici\u00f3n corregida y aumentada, 1992, 421, 422. <\/p>\n
De modo que cuando la Ley 35 de 1993, art\u00edculo 36, en la parte que se declar\u00f3 como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no est\u00e1 haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias del art\u00edculo 150, numeral 10, sino desarrollando las facultades del numeral 19 del mismo art\u00edculo, ordinal d) cuando se\u00f1ala como competencia del Congreso “dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: “….d) Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico” y lo dispuesto como competencia para el Presidente de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 189, numerales 24 y 25: <\/p>\n
“Art\u00edculo 189. <\/p>\n
“…. <\/p>\n
“24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control, sobre las personas que realicen actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico. As\u00ed mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. <\/p>\n
“25. Organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.” <\/p>\n
Si hubiera que adicionar esta interpretaci\u00f3n, bastar\u00eda se\u00f1alar que en otros numerales del art\u00edculo 150 aparecen tambi\u00e9n facultades para el Congreso “para expedir las normas a las cuales deba sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ala la Constituci\u00f3n” (numeral 8\u00b0). V\u00e9anse tambi\u00e9n los numerales 21 y 24 del mismo art\u00edculo. <\/p>\n
– Que se trata de un procedimiento administrativo especial no queda duda con la sola lectura de las normas del Decreto 663 de 1993 (art. 335, numerales 1o. a 9o.), que desarrolla la autorizaci\u00f3n de la Ley 35 de 1993, y que en varias de sus disposiciones remite precisamente al C\u00f3digo Contencioso Administrativo, por ejemplo en materia de caducidad, de notificaci\u00f3n, del principio de eficacia, del recurso de reposici\u00f3n, etc. <\/p>\n
– Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificaci\u00f3n constitucional y legal es una conclusi\u00f3n que bien pod\u00eda servir de fundamento a la declaraci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, en una interpretaci\u00f3n racional y teleol\u00f3gica de la cuesti\u00f3n sometida a debate. <\/p>\n
Sin embargo, \u00e9sta no fue la interpretaci\u00f3n acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisi\u00f3n que ojal\u00e1 no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempe\u00f1ar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991. <\/p>\n
Fecha ut supra <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-252\/94 <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Procedimiento Administrativo Especial\/CODIGOS-Expedici\u00f3n\/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO (Salvamento de voto) <\/p>\n
Adoptar un procedimiento administrativo especial, no equivale a expedir un c\u00f3digo, por cuanto no implica una labor sistem\u00e1tica que consagre derechos sino un medio de adecuaci\u00f3n de unos derechos ya consagrados. Es una funci\u00f3n accidental, m\u00e1s no sustancial. Por ello la Sentencia establece una homologaci\u00f3n no conveniente entre lo sustancial y lo accidental, que puede acarrear en el futuro confusiones, en lugar del discernimiento l\u00f3gico-conceptual, necesario a la ciencia del derecho. La norma, pues, en mi concepto, no confiere facultades para expedir c\u00f3digos ni para regular la actividad financiera, sino para incorporar al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero las disposiciones que la misma ley deb\u00eda rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulaci\u00f3n que eran necesarias. <\/p>\n
REF.: Expediente D-442 <\/p>\n
El suscrito magistrado, salva parcialmente su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la declaratoria de inexequibilidad del aparte que dice “…lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” del art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen. <\/p>\n
El art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993 no est\u00e1, en estricto sentido, regulando la actividad financiera, por cuanto no se\u00f1ala un deber ser substancial sobre el n\u00facleo esencial de dicha actividad, sino que tan s\u00f3lo se limita a fijar t\u00e9rminos y condiciones que enmarcan la actividad, sin llegar a determinar su contenido material. Regular implica siempre la determinaci\u00f3n de la conducta humana hacia un fin determinado. No es viable manifestar que, como en este caso, cualquier referencia a los asuntos financieros en cuanto a su forma, t\u00e9rminos y condiciones, consista en regular, es decir, en determinar el contenido material del derecho financiero. <\/p>\n
Lo anterior se corrobora a\u00fan m\u00e1s, cuando todas las especialidades jur\u00eddicas se entrelazan necesariamente, de manera que es il\u00f3gico afirmar que la concesi\u00f3n de facultades no puede, siquiera, recaer sobre aspectos accidentales -no substanciales- del derecho financiero, como si \u00e9ste fuera una isla dentro del ordenamiento jur\u00eddico. Se insiste en que se\u00f1alar la forma jur\u00eddica accidental no equivale a determinar el contenido substancial de una actividad. <\/p>\n
Adoptar un procedimiento administrativo especial, no equivale a expedir un c\u00f3digo, por cuanto no implica una labor sistem\u00e1tica que consagre derechos sino un medio de adecuaci\u00f3n de unos derechos ya consagrados. Es una funci\u00f3n accidental, m\u00e1s no sustancial. Por ello la Sentencia establece una homologaci\u00f3n no conveniente entre lo sustancial y lo accidental, que puede acarrear en el futuro confusiones, en lugar del discernimiento l\u00f3gico-conceptual, necesario a la ciencia del derecho. <\/p>\n
La norma, pues, en mi concepto, no confiere facultades para expedir c\u00f3digos ni para regular la actividad financiera, sino para incorporar al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero las disposiciones que la misma ley deb\u00eda rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulaci\u00f3n que eran necesarias. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Decreto No. 656 de 1993, “por el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realizaci\u00f3n de procesos de fusi\u00f3n y adquisici\u00f3n de instituciones financieras y entidades aseguradoras, preservando la libre competencia”. <\/p>\n
2 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
3 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
4 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
5 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
6 El debido proceso y el derecho de petici\u00f3n, no agotan la totalidad de su desarrollo potencial en las leyes estatutarias, sino que se integran y completan a lo largo y ancho del ordenamiento jur\u00eddico. <\/p>\n
{p} <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-252-94 Expediente D-439 Sentencia C-252\/94 CONSTITUCION POLITICA-Fue promulgada el 7 de julio de 1991\/CONSTITUCION POLITICA-Vigencia La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fue promulgada el 7 de julio de 1991. Luego el Decreto 1730 de 1991 fue promulgado antes de la vigencia de la Carta Pol\u00edtica actual, a\u00fan bajo el imperio de la Constituci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-935","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/935","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=935"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/935\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=935"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=935"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=935"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}