\u00a0 \u00a0 Sentencia C-839\/03 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condici\u00f3n seg\u00fan la cual \u201cpara que un proyecto se convierta en ley de la rep\u00fablica, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constituci\u00f3n son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Flexibilizaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Posibilidad de que cada C\u00e1mara en segundo debate pueda introducir modificaciones \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Comparaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLENARIA DE LA CAMARA Y DEL SENADO-Supremac\u00eda de lo decidido encuentra l\u00edmites en el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneraci\u00f3n cuando texto propuesto en las Comisiones constitucionales no es sujeto al tr\u00e1mite correspondiente \u00a0<\/p>\n
COMISIONES CONSTITUCIONALES-Imposibilidad de delegar su competencia a las plenarias so pena de afectar principio de consecutividad \u00a0<\/p>\n
PLENARIA DE LA CAMARA Y DEL SENADO-Facultad de reformar texto debatido por las comisiones constitucionales \u00a0<\/p>\n
COMISIONES CONSTITUCIONALES-Posibilidad de asumir estudio de textos propuestos no discutidos y aprobados en primer debate \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Norma acusada fue propuesta mas no debatida ni aprobada por las comisiones conjuntas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n por cuanto norma acusada no cumpli\u00f3 debate reglamentario \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4466 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintitr\u00e9s (23) de septiembre de dos mil dos (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho pol\u00edtico, present\u00f3 el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo contra el art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n objeto de proceso: \u00a0<\/p>\n
LEY 797 \u00a0<\/p>\n
(9\/01\/2003) \u00a0<\/p>\n
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reg\u00edmenes Pensionales exceptuados y especiales. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22. A partir de la vigencia de la presente ley quien devengue una mesada pensional de hasta 3 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes solo pagar\u00e1n (sic) el 50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que est\u00e1n obligados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003 por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 48, 95, 154, 157, 158 y 169 de la Carta. \u00a0Los fundamentos de la demanda son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0La norma demandada vulnera el art\u00edculo 13 porque privilegia a los pensionados que reciben hasta 3 salarios m\u00ednimos legales mensuales como mesada pensional y da un tratamiento discriminatorio injustificado a los dem\u00e1s afiliados al r\u00e9gimen contributivo, a los afiliados al r\u00e9gimen subsidiado y a los vinculados al sistema de seguridad social en salud, quienes no tienen derecho a descuentos en el pago de cuotas moderadoras y copagos. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La norma demandada vulnera el art\u00edculo 48 pues desconoce que los recursos generados por las cuotas moderadoras y los copagos coadyuvan a la financiaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio de salud dentro del mismo r\u00e9gimen contributivo y el descuento reconocido resulta contrario al principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La norma demandada vulnera el art\u00edculo 95.9 porque desconoce el deber que tienen todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad y priva de importantes recursos econ\u00f3micos al sistema de seguridad social en salud. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La norma demandada vulnera el art\u00edculo 154 porque de acuerdo con \u00e9ste las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, s\u00f3lo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional. \u00a0No obstante, la disposici\u00f3n acusada, pese a establecer una exenci\u00f3n sobre recursos que tienen un indiscutible car\u00e1cter de contribuci\u00f3n parafiscal, no se dict\u00f3 por iniciativa del Gobierno. \u00a0Adem\u00e1s, esa norma superior dispone que los proyectos de ley relativos a tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y la disposici\u00f3n acusada, a pesar de regular aspectos relativos al pago de contribuciones parafiscales, inici\u00f3 su tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0La norma demandada vulnera los art\u00edculos 157 y 160, que consagran el principio de consecutividad en la formaci\u00f3n de las leyes, de acuerdo con el cual los proyectos deben ser publicados oficialmente por el Congreso antes de darles curso en la comisi\u00f3n respectiva, aprobados en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente, aprobados en cada c\u00e1mara en segundo debate y sancionados en el Gobierno. \u00a0De acuerdo con tales disposiciones, el art\u00edculo acusado, al no guardar ninguna relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en primer debate, debi\u00f3 ser considerado por las comisiones constitucionales pero no se cumpli\u00f3 con tal requisito. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0La norma demandada vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 pues no guarda conexidad tem\u00e1tica, ni teleol\u00f3gica, ni sistem\u00e1tica con la materia regulada por la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. \u00a0Del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior y de Justicia concept\u00faa que la norma demandada debe ser declarada inexequible por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Es una disposici\u00f3n que desequilibra la participaci\u00f3n de la comunidad en la financiaci\u00f3n del sistema de seguridad social en salud pues \u00e9ste es un deber del que son titulares todos los habitantes y en especial aquellos que pertenecen a los sectores sociales de menores recursos. \u00a0Adem\u00e1s, vulnera el principio de solidaridad y contribuye a disminuir la cobertura del sistema. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Genera un tratamiento discriminatorio pues consagra un descuento en el pago de cuotas moderadoras y copagos del que est\u00e1n excluidas personas que reciben tres salarios m\u00ednimos legales mensuales o menos pero no como mesada pensional sino como salario. \u00a0<\/p>\n
B. \u00a0De la ciudadana Helena Duarte \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Helena Duarte coadyuva la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0Lo hace con base en los siguientes razonamientos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0El Congreso no pod\u00eda decretar una exenci\u00f3n parcial en el pago de contribuciones parafiscales propias del sistema general de seguridad social en salud durante el tr\u00e1mite de una ley que versa sobre el sistema general de pensiones y la adopci\u00f3n de medidas sobre reg\u00edmenes pensionales exceptuados y especiales, pues, no obstante que \u00e9ste \u00faltimo proyecto haya sido presentado por el Gobierno Nacional, la iniciativa de una exenci\u00f3n como aquella ha sido reservada por la Constituci\u00f3n al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003 fue incluido como una proposici\u00f3n de art\u00edculo nuevo para segundo debate, pero no fue ni discutido ni aprobado en primer debate. \u00a0Adem\u00e1s, no guarda conexidad alguna con lo discutido en primer debate pues mientras \u00e9ste se ocup\u00f3 del sistema de seguridad social en pensiones, la norma demandada versa sobre el sistema de seguridad social en salud. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Pueden conciliarse textos que no fueron aprobados por las comisiones permanentes pero siempre que se respete la esencia del proyecto, es decir, siempre que no se haya cambiado su finalidad ni alterado sustancialmente su contenido, requisito que no se cumpli\u00f3 en el caso de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La norma resulta contraria al principio de solidaridad y genera una exenci\u00f3n que privilegia a sus destinatarios y discrimina sin justificaci\u00f3n alguna a los afiliados o vinculados al sistema general de seguridad social en salud que perciben menores ingresos que aquellos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma jur\u00eddica demandada. \u00a0Su concepto se apoya en los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0La disposici\u00f3n acusada no vulnera el principio de igualdad porque se trata de supuestos f\u00e1cticos diferentes pues no es posible ubicar dentro de un mismo nivel a los pensionados y a los trabajadores activos que se encuentran afiliados al sistema general de seguridad social en salud. \u00a0Los primeros cumplieron ya su obligaci\u00f3n de cotizar en los t\u00e9rminos de la ley para tener derecho a una pensi\u00f3n, los segundos todav\u00eda est\u00e1n activos y tienen capacidad de producci\u00f3n. \u00a0Adem\u00e1s, la norma no favorece a los pensionados que devenguen una gran suma de dinero sino a los pensionados que menos recursos reciben y de esta manera se garantiza su acceso al sistema de seguridad social, entendido como un todo, a trav\u00e9s del principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La norma le da plena aplicaci\u00f3n al principio de solidaridad pues \u00e9ste tambi\u00e9n implica que las personas de menores recursos, que en el grupo de pensionados son los que obtienen una inferior mesada pensional, tengan mayores posibilidades de acceso al servicio p\u00fablico esencial de seguridad social a trav\u00e9s de las facilidades que les otorgue la ley. \u00a0Se trata de un evento en el que los menos favorecidos son objeto de especial protecci\u00f3n por el Estado. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0El art\u00edculo demandado no vulnera el art\u00edculo 154 superior pues cuando \u00e9ste dice que los proyectos de ley relativos a tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, tales proyectos han de referirse a los elementos del tributo. \u00a0En el presente caso, el objetivo de la norma fue facilitar el acceso de los pensionados que perciben una mesada menor a tres salarios m\u00ednimos legales mensuales a los servicios de salud como servicio p\u00fablico esencial, raz\u00f3n por la cual no requer\u00eda haberse iniciado en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0Tampoco se requer\u00eda iniciativa del Gobierno Nacional porque la norma no consagra una exenci\u00f3n tributaria sino una tarifa diferencial aplicable a una contribuci\u00f3n parafiscal. \u00a0<\/p>\n
5. La norma acusada no vulnera el principio de unidad de materia porque si el tema central de la Ley 797 es la equidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema general de pensiones, esa norma adopta una medida que influye directamente en beneficio de los pensionados que devengan una mesada pensional de hasta tres salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes pues con el descuento consagrado se logra mayor rendimiento de los recursos pensionales y m\u00e1s facilidad en el acceso a los servicios de salud. \u00a0Adem\u00e1s, la seguridad social es un todo que debe ser analizado en forma integral y conjunta pues no es posible desligar el derecho a la seguridad social a tal punto que no se pueda relacionar para nada los aspectos relativos a salud y a pensiones. \u00a0Se entiende, entonces, que la norma demandada logra un beneficio para los pensionados en aras a fortalecer la solidaridad del sistema y a conseguir la equidad en relaci\u00f3n con los recursos pensionales que se tienen. \u00a0<\/p>\n
V. FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del art\u00edculo demandado, seg\u00fan lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con lo consagrado en el Decreto Ley 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
B. \u00a0Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, la norma acusada adolece de vicios tanto de forma como de fondo. \u00a0Los primeros, relacionados con la violaci\u00f3n de los principios de consecutividad del tr\u00e1mite legislativo y de reserva de iniciativa gubernamental para el caso de leyes que versen sobre exenciones de impuestos, contribuciones y tasas nacionales. \u00a0Los segundos, se fundan en considerar que la norma que otorga un descuento del 50% en el pago de cuotas moderadoras y copagos del sistema general de seguridad social en salud a favor de los pensionados que devenguen hasta tres salarios m\u00ednimos mensuales vigentes, desborda el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 797 de 2003; vulnera el derecho a la igualdad por discriminar a los trabajadores con el mismo ingreso y contrar\u00eda el principio de solidaridad inherente al derecho a la seguridad social y al deber constitucional a cargo de los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. \u00a0<\/p>\n
La Corte asumir\u00e1, en primera instancia, el an\u00e1lisis de los cargos fundados en la presunta existencia de vicios en el tr\u00e1mite que concluy\u00f3 en la promulgaci\u00f3n del art\u00edculo demandado, y, de encontrarlos infundados, realizar\u00e1 el estudio de fondo, comparando el texto acusado con los art\u00edculos de la Carta Pol\u00edtica que el actor considera vulnerados. \u00a0<\/p>\n
C. \u00a0Soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico planteado \u00a0<\/p>\n
Estudio de los vicios de forma \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n entre los principios de identidad y de consecutividad en la formaci\u00f3n de la leyes. \u00a0Violaci\u00f3n del principio de consecutividad derivado de la renuncia de competencias por parte de las comisiones constitucionales \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condici\u00f3n seg\u00fan la cual \u201cpara que un proyecto se convierta en ley de la rep\u00fablica, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constituci\u00f3n son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto\u201d1. \u00a0Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, seg\u00fan las etapas contempladas en el art\u00edculo 157 C.P. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Con todo, esta Corporaci\u00f3n ha admitido que el principio de identidad, en contraposici\u00f3n a lo que suced\u00eda en el r\u00e9gimen constitucional anterior2, debe entenderse de manera flexible con el objeto de preservar el principio democr\u00e1tico inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intenci\u00f3n del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del art\u00edculo 160 Superior, la posibilidad de que cada c\u00e1mara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. \u00a0Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negaci\u00f3n del principio de consecutividad (Art. 157 C.P.), que obliga a que todo proyecto, para convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara y en segundo por la plenaria tanto del Senado como de la C\u00e1mara de Representantes. (Regla de los cuatro debates) \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Al comparar los principios en comento, podr\u00eda argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Pol\u00edtica \u2013 el principio de identidad relativa y de consecutividad \u2013 generar\u00eda, prima facie, una contradicci\u00f3n, habida cuenta que mientras se permite la introducci\u00f3n de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la rep\u00fablica. \u00a0Sin embargo, la Corte ha advertido c\u00f3mo la presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democr\u00e1tica que adquieren las plenarias respecto a las comisiones. \u00a0Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no s\u00f3lo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los dem\u00e1s miembros de cada c\u00e1mara, pueda realizar, v\u00e1lidamente, cambios al proyecto aprobado. \u00a0Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada c\u00e1mara a lo decidido por s\u00f3lo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayor\u00eda que inspira la formaci\u00f3n de las leyes.3 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La supremac\u00eda de lo decidido en el pleno de cada c\u00e1mara, empero, encuentra l\u00edmites en el principio de unidad de materia, puesto que no ser\u00eda admisible que la plenaria incluyera temas nuevos que carecieran de conexidad alguna con lo debatido y aprobado en comisiones, so pena de restar racionalidad al tr\u00e1mite legislativo y hacer nugatorio el deber de publicidad que lo gobierna. \u00a0Bajo el amparo de estos supuestos, la jurisprudencia de la Corte estima que para configurar un cargo de constitucionalidad por la violaci\u00f3n de los principios de identidad y consecutividad \u201cno basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n, puesto que ello puede responder a una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n producida en los t\u00e9rminos de las normas superiores citadas. Es necesario adem\u00e1s, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo all\u00ed decidido\u201d4. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el l\u00edmite que tienen las plenarias de cada corporaci\u00f3n legislativa para el ejercicio de la facultad de introducci\u00f3n de texto nuevos con relaci\u00f3n a lo discutido y aprobado en comisiones, es la conservaci\u00f3n de la unidad de materia. \u00a0As\u00ed, el cargo de constitucionalidad por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 157 y 160 C.P. prosperar\u00e1 en la medida en que se acredite el desconocimiento de dicha limitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Es claro, entonces, que el art\u00edculo 160 de la Carta Pol\u00edtica permite a las plenarias de cada corporaci\u00f3n legislativa efectuar las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias al proyecto de ley correspondiente, a condici\u00f3n que tales reformas tengan unidad de materia con el tema del mismo. \u00a0Con todo, las facultades que se adscriben a las plenarias con base en su mayor ascendencia democr\u00e1tica dentro de la estructura del Congreso, no tienen un alcance tal que releven a las comisiones constitucionales del estudio y aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de las propuestas que antes ellas se presenten. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobaci\u00f3n de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al tr\u00e1mite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada c\u00e1mara, puesto que tal situaci\u00f3n, en que la comisi\u00f3n correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efect\u00fae debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconoci\u00e9ndose con ello lo dispuesto en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 157 C.P. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-801\/03, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la imposibilidad que tienen las comisiones de delegar su competencia a las plenarias, so pena de afectar el principio de consecutividad. \u00a0La raz\u00f3n de esta decisi\u00f3n est\u00e1 concentrada en las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el Congreso de la Rep\u00fablica, derivadas de la interpretaci\u00f3n del principio en comento, a saber: \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el tr\u00e1mite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligaci\u00f3n garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el art\u00edculo 157 C.P. \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por lo tanto, ninguna c\u00e9lula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que all\u00ed se surta el debate sobre ese determinado asunto. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por supuesto, no desconoce el contenido del inciso segundo del art\u00edculo 160 C.P., habida cuenta que el presupuesto f\u00e1ctico del que parte esta norma constitucional es distinto. \u00a0Como se anot\u00f3 en apartado anterior, esta disposici\u00f3n permite a las plenarias reformar el texto debatido por las comisiones constitucionales, esto es, que los miembros del pleno de cada c\u00e1mara legislativa est\u00e1n en la posibilidad de modificar, adicionar o suprimir el texto del proyecto aprobado en primer debate. \u00a0Estas nuevas modificaciones son presentadas durante el segundo debate y, como es obvio, no son conocidas por las comisiones, quienes no tienen oportunidad alguna de estudiarlas. \u00a0Cosa distinta es que la proposici\u00f3n haya sido, se insiste, presentada ante la comisi\u00f3n constitucional respectiva, caso en el cual es esta instancia la que debe tramitarla, ello debido a que la facultad otorgada a las plenarias por el art\u00edculo 160 C.P., no contrae, en lo absoluto, la posibilidad que \u00e9stas asuman, en forma supletoria, el estudio de los textos propuestos mas no discutidos y aprobados durante el primer debate del proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0Con base en lo expuesto, la Corte asumir\u00e1 el estudio del cargo que sobre este particular expone el actor. \u00a0Para el ciudadano Buitrago Galindo, el art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003 viola el principio de consecutividad al constituirse en un tema nuevo, incluido en la plenaria de Senado, que no guarda ninguna relaci\u00f3n con el n\u00facleo tem\u00e1tico discutido en comisiones conjuntas5. \u00a0<\/p>\n
Sobre el punto, la Sala Plena observa que el texto demandado fue incluido en la ponencia para segundo debate, elaborada por las comisiones s\u00e9ptimas de Senado y C\u00e1mara de Representantes, consign\u00e1ndose como uno de los \u201cart\u00edculos nuevos que fueron dejados como constancia en la secretar\u00eda de la Comisi\u00f3n al momento de la discusi\u00f3n del articulado general\u201d, texto que a su vez est\u00e1 contenido en las \u201cModificaciones al t\u00edtulo y al articulado aprobado en las sesiones conjuntas de las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales de Senado y C\u00e1mara\u201d6. \u00a0<\/p>\n
De ello se infiere que la norma demandada fue propuesta, m\u00e1s no debatida ni aprobada, en el seno de las comisiones conjuntas, las que delegaron esa labor a las plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas, raz\u00f3n por la cual incluyeron el texto demandado en la ponencia destinada a segundo debate. \u00a0Aunque, de conformidad con lo consignado el acta de la plenaria del 20 de febrero de 20027, el pleno de la C\u00e1mara de Representantes no discuti\u00f3 la norma acusada, ello s\u00ed sucedi\u00f3 en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, seg\u00fan consta en el acta de la misma fecha.8 \u00a0Esta circunstancia se estim\u00f3 dentro del tr\u00e1mite legislativo como una discrepancia susceptible de ser dilucidada a trav\u00e9s de comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n9 en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 161 Superior10, lo que efectivamente se llev\u00f3 a cabo11, aprob\u00e1ndose el texto unificado por cada una de las c\u00e1maras, articulado que incluy\u00f3 la disposici\u00f3n atacada. \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0Del tr\u00e1mite legislativo descrito y de los fundamentos jur\u00eddicos anteriormente expuestos, la Sala Plena llega a las siguientes conclusiones: \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El texto demandado fue propuesto, m\u00e1s no discutido y aprobado, por las comisiones s\u00e9ptimas de ambas c\u00e1maras, motivo por el que fue incluido como constancia en el texto de la ponencia para segundo debate. \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dicho texto recibi\u00f3 debate y aprobaci\u00f3n en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, sin que tuviera igual tratamiento en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
(iii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La discrepancia entre las plenarias de cada c\u00e1mara fue sometida a comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n, cuyo texto \u00fanico, continente de la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0Para la Corte, las circunstancias en que se aprob\u00f3 el texto demandado violan el principio de consecutividad12, puesto que resulta evidente que las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el art\u00edculo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusi\u00f3n a las plenarias de cada c\u00e1mara. Esta situaci\u00f3n, seg\u00fan el precedente jurisprudencial expuesto, es suficiente para que la Corte estime fundado el cargo de inconstitucionalidad del art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En efecto, como antes se indic\u00f3, el texto de la norma acusada fue propuesto durante la discusi\u00f3n en primer debate del proyecto de ley, por lo que era deber de las comisiones s\u00e9ptimas conjuntas decidir sobre su aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n, de forma tal que apareciera n\u00edtidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso, o, simplemente, se desechara su inclusi\u00f3n en el texto puesto a consideraci\u00f3n de las plenarias, en el segundo. \u00a0<\/p>\n
Ninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones s\u00e9ptimas conjuntas, quienes, en cambio, delegaron el debate y la aprobaci\u00f3n del texto demandado en las plenarias de Senado y C\u00e1mara, con lo cual renunciaron a sus competencias de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuaci\u00f3n que, en \u00faltimas, vici\u00f3 el tr\u00e1mite legislativo en lo que corresponde al art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en m\u00e9rito de lo anterior, la Corte Constitucional declarar\u00e1 la inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: \u00a0Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003 \u201cpor la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Reg\u00edmenes especiales exceptuados y especiales\u201d. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-839\/03 \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Elusi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
En este caso concreto se present\u00f3 un caso t\u00edpico de elusi\u00f3n, pues los miembros del Congreso, que deb\u00edan pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo \u00fanico que no pod\u00edan hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo. \u00a0<\/p>\n
REF.: Expediente D-4466 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 22 de la Ley 797 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de est\u00e1 Corporaci\u00f3n, el suscrito Magistrado aclara el voto sobre los siguientes temas: \u00a0<\/p>\n
Unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Lo primero que debemos precisar es que no se deben confundir los temas de la unidad de materia, tanto al inicio del proyecto como respecto de los temas que se pueden modificar o adicionar en el curso de los debates de las plenarias de las C\u00e1maras y otro muy distinto es el tema de la C\u00e1mara de origen cuando se trata de tributos. \u00a0<\/p>\n
Si el proyecto inicial desde el comienzo toca el tema tributario debe tener origen en la C\u00e1mara de Representantes, cosa distinta es que no tenga al inicio materia tributaria y en las plenarias se vea la necesidad de introducir un tema tributario, que guarde \u00edntima relaci\u00f3n con los temas aprobados hasta ese momento. \u00a0<\/p>\n
En este caso concreto se present\u00f3 un caso t\u00edpico de elusi\u00f3n, pues los miembros del Congreso, que deb\u00edan pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo \u00fanico que no pod\u00edan hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Corte Constitucional, Sentencia C-198\/01 \u00a0M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Art\u00edculo 81 de la Constituci\u00f3n de 1886. \u00a0<\/p>\n
3 Esta relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda entre comisiones y plenaria es, adem\u00e1s, la que sustenta lo regulado en el art\u00edculo 177 de la Ley 5\u00aa de 1992 \u2013 Reglamento del Congreso, cuando estima que las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas durante el debate en plenaria puedan resolverse sin que el proyecto deba regresar a las respectiva comisi\u00f3n permanente. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional, Sentencia C-992\/01 \u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
5 El Proyecto de Ley 056\/02 Senado, 055\/02 C\u00e1mara, que concluy\u00f3 en la Ley 793 de 2003, siguiendo el procedimiento consagrado en el art\u00edculo 163 C.P., con base en el mensaje de urgencia del 15 de noviembre de 2002, suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud. \u00a0La sesi\u00f3n conjunta de las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales de ambas c\u00e1maras fue autorizada a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n No. MD-2101 del 26 de noviembre de 2002, emitida por la Mesa Directiva de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0(Cfr. Folios 42 a 44 del expediente). \u00a0<\/p>\n
7 Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003 (Folios 226 a 313 del expediente). \u00a0<\/p>\n
8 Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 54 (Folio 406 del cuaderno de pruebas).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 La jurisprudencia constitucional, con base en el an\u00e1lisis del art\u00edculo 161 C.P. estima que cuando un texto normativo ha sido debatido en la plenaria de una corporaci\u00f3n y no la otra, el mecanismo id\u00f3neo para resolver la discrepancia es la conciliaci\u00f3n en la comisi\u00f3n accidental, a condici\u00f3n que el texto base de la controversia conserve unidad de materia con el tema debatido en cada corporaci\u00f3n legislativa. \u00a0Sobre este particular, pueden consultarse las Sentencias C-282\/97 \u00a0M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-702\/99 \u00a0M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-1488\/00 M.P. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez y C-198\/01 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
10 El art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fue reformado por el art\u00edculo 9 del Acto Legislativo No. 01 del 3 de julio de 2003. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, p. 50 (Folio 275 del expediente), para el caso de la aprobaci\u00f3n por la plenaria del C\u00e1mara de Representantes y Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 61 (Folio 413 del cuaderno de pruebas) respecto a la aprobaci\u00f3n por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
12 Los presupuestos de hecho que fundan la inconstitucionalidad de la norma acusada son muy similares a los que estudi\u00f3 la Corte en la Sentencia C-801\/03 respecto al tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 47y 48 de la Ley 789 de 2002, que tambi\u00e9n fueron declarados inexequibles por esta Corporaci\u00f3n con base en id\u00e9nticos motivos a los expuestos en el presente fallo. \u00a0En la citada Sentencia la Sala Plena se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con lo expuesto, se tiene que a pesar de que esa regulaci\u00f3n fue propuesta como nueva en las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales permanentes, la misma no fue aprobada ni improbada durante el primer debate conjunto, toda vez que fue dejada para ser presentada en las plenarias. \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00f3lo fue debatida y aprobada en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, pues en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica fue retirada para que fuera tema de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces, en primer lugar, que el art\u00edculo del que se trata no fue objeto de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de una y otra c\u00e1mara, y, en segundo lugar, la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica opt\u00f3 por retirarla y trasladar la competencia a la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, encuentra la Corte que en el tr\u00e1mite del art\u00edculo 47 se viol\u00f3 el principio de consecutividad, en tanto no se cumpli\u00f3 con el requisito constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto por los art\u00edculos 157 de la Carta Pol\u00edtica y 147 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
Las comisiones constitucionales permanentes eludieron el tema de las cesant\u00edas del sector p\u00fablico y renunciaron a la funci\u00f3n encomendada por el Constituyente de dar primer debate a los proyectos de ley, cuando defirieron esa competencia a las plenarias. En ese orden de ideas, el primer debate que, por mandato constitucional, deben tener los proyectos de ley, qued\u00f3 inconcluso, lo que desconoce el principio de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se advierte que la Plenaria del Senado eludi\u00f3 el debate del tema cuando retir\u00f3 el art\u00edculo y opt\u00f3 por dejar la decisi\u00f3n a la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n. Estas irregularidades propician un vac\u00edo en el tr\u00e1mite legislativo que desconoce el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. Las comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la discusi\u00f3n que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior por razones de apremio o complejidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda argumentarse que si las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n facultadas por la Constituci\u00f3n para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, el art\u00edculo es constitucional, toda vez que ante la discrepancia presentada, es decir, la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo por la plenaria de una c\u00e1mara y no as\u00ed por la otra, la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n zanj\u00f3 esas diferencias y adopt\u00f3 un texto \u00fanico que fue puesto a consideraci\u00f3n despu\u00e9s de las plenarias. No obstante, tal argumento no es aceptable en cuanto que, como ya lo ha sostenido la Corte, las comisiones de conciliaci\u00f3n o mediaci\u00f3n no est\u00e1n llamadas a sustituir la funci\u00f3n de las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las c\u00e1maras, ni de \u00e9stas mismas y que toda iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y por las plenarias de cada c\u00e1mara12. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, el art\u00edculo ser\u00e1 declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
5.2. El art\u00edculo 48 relativo a unidad de empresa \u00a0<\/p>\n
Del expediente legislativo se desprende que el mismo no hizo parte de la ponencia presentada para primer debate y tampoco fue aprobado en las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales permanentes de ambas c\u00e1maras. No obstante, s\u00ed se incluy\u00f3 en la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes como art\u00edculo nuevo con la precisi\u00f3n de que el mismo fue dejado como constancia en la Secretar\u00eda de la Comisi\u00f3n al momento de la discusi\u00f3n del articulado general. Y all\u00ed fue aprobado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica fue incluido como art\u00edculo nuevo con la misma salvedad antes descrita, es decir, que fue dejado como constancia en la Secretar\u00eda de la Comisi\u00f3n al momento de la discusi\u00f3n del articulado general, y fue aprobado por la Plenaria. \u00a0<\/p>\n
Considera la Corte que por iguales razones a las consignadas frente al art\u00edculo 47 de la Ley 789 de 2002, aqu\u00ed se viol\u00f3 el principio de consecutividad, toda vez que en su tr\u00e1mite estuvo ajeno el primer debate conjunto. No se cumpli\u00f3 con el mandato constitucional del art\u00edculo 157 C.P. El debate parlamentario no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, an\u00e1lisis y controversia que debe concluir en una decisi\u00f3n de improbar o no una norma legal propuesta. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, las comisiones de conciliaci\u00f3n no pueden abrogarse la competencia de las comisiones constitucionales permanentes ni sustituirlas dentro del tr\u00e1mite parlamentario. Por esas razones el art\u00edculo 48 ser\u00e1 igualmente declarado inexequible por vicios en su formaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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