\u00a0 \u00a0 Sentencia C-894\/03 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-R\u00e9gimen constitucional de protecci\u00f3n\/MEDIO AMBIENTE-Par\u00e1metros constitucionales \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Dise\u00f1o constitucional abierto permite la concurrencia de competencias \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Caracter\u00edsticas org\u00e1nicas principales del sistema constitucional de protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Responsabilidad para su protecci\u00f3n en cabeza de las autoridades \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Distribuci\u00f3n de competencias para su protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Necesidad de armonizar el inter\u00e9s nacional en la protecci\u00f3n de este derecho colectivo con el principio de descentralizaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Distribuci\u00f3n de competencias en torno a un criterio pol\u00edtico \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Efectividad de la protecci\u00f3n requiere criterio t\u00e9cnico \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Estructura fundamental de protecci\u00f3n de los ecosistemas regionales \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Ambito territorial se estructura a partir de un criterio exclusivamente t\u00e9cnico \u00a0<\/p>\n
DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Criterios para determinar \u00e1mbito de competencia \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Creaci\u00f3n constitucional\/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Funciones enfocadas a dos objetivos principales \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralizaci\u00f3n territorial en sentido pol\u00edtico administrativo \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones se asemejan a descentralizaci\u00f3n especializada por servicios \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Distribuci\u00f3n de competencias y funciones en materia ambiental es de su resorte exclusivo \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creaci\u00f3n y funcionamiento debe regularse dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda por expreso mandato constitucional \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA CONSTITUCIONAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA CONSTITUCIONAL-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA-Alcance en el ejercicio de una funci\u00f3n encargada a una entidad estatal est\u00e1 determinada por la proyecci\u00f3n del bien jur\u00eddico protegido \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Facultad para limitar autonom\u00eda de una entidad \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA-L\u00edmites a entidades territoriales y regionales en materia ambiental deben ser justificadas en un inter\u00e9s superior\/AUTONOMIA-Limitaciones deben ser razonables y proporcionadas \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Licencia ambiental dentro del contexto del sistema constitucional de protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales\/ESTADO-Deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Facultad de exigir licencias ambientales \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Papel preventivo de protecci\u00f3n medioambiental \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado y limitaci\u00f3n a la libre iniciativa privada \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Requisitos para su expedici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Posibilidad de establecer de manera aut\u00f3noma requisitos para la preservaci\u00f3n del ambiente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Otorgamiento es una funci\u00f3n en al que concurren varias competencias\/LICENCIA AMBIENTAL-Fundamento de la concurrencia de competencia \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Autonom\u00eda para su expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Concepto\/LICENCIA AMBIENTAL-Solicitud, tr\u00e1mite y t\u00e9rmino para su otorgamiento \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Estudio de impacto ambiental \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Competencia privativa para su expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO-Facultad de decidir cu\u00e1l es el \u00e1mbito material de su competencia y parcialmente el procedimiento para expedir licencia ambiental \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Atribuciones del gobierno en relaci\u00f3n con la competencia de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales para expedirla est\u00e1 centralizado en el Ministerio del Medio Ambiente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Tensi\u00f3n con su car\u00e1cter participativo y pluralista\/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Tensi\u00f3n con el inter\u00e9s en que unas entidades descentralizadas regionalmente sean quienes protegen los ecosistemas \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-No establece criterio general expl\u00edcito para distribuir competencias entre la Naci\u00f3n y las Corporaciones Regionales \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Principios normativos generales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ARMONIA REGIONAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Finalidad \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Protecci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de un est\u00e1ndar m\u00ednimo de protecci\u00f3n nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Improcedencia de la apelaci\u00f3n ante el Ministerio del Medio Ambiente \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4552 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final del art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Carolina Rico Marulanda, Mary Claudia S\u00e1nchez y Jimena Sierra Camargo. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., siete (7) de octubre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, las ciudadanas Carolina Rico Marulanda, Mary Claudia S\u00e1nchez y Jimena Sierra Camargo demandaron el inciso final del art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993 \u201cPor la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA- y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte mediante Auto de abril cuatro (4) de 2003, proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admiti\u00f3 la demanda y dio traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo acusado, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 41.138 de diciembre 15 de 1993, y se subraya el aparte demandado: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 63. Principios Normativos Generales. A fin de asegurar el inter\u00e9s colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo arm\u00f3nico y la integridad del patrimonio natural de la Naci\u00f3n, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetar\u00e1 a los principios de armon\u00eda regional, gradaci\u00f3n normativa y rigor subsidiario definidos en el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Principio de Armon\u00eda Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Ind\u00edgenas, as\u00ed como las regiones y provincias a las que la ley diere el car\u00e1cter de entidades territoriales, ejercer\u00e1n sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y arm\u00f3nica, con sujeci\u00f3n a las normas de car\u00e1cter superior y a las directrices de la Pol\u00edtica Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente f\u00edsico y bi\u00f3tico del patrimonio natural de la naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Principio de Gradaci\u00f3n Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relaci\u00f3n con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetar\u00e1n el car\u00e1cter superior y la preeminencia jer\u00e1rquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarqu\u00eda o de mayor \u00e1mbito en la comprensi\u00f3n territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a los Departamentos, Municipios y Distritos con r\u00e9gimen constitucional especial, se ejercer\u00e1n con sujeci\u00f3n a la ley, los reglamentos y las pol\u00edticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. \u00a0<\/p>\n
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de polic\u00eda ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulaci\u00f3n del uso, manejo, aprovechamiento y movilizaci\u00f3n de los recursos naturales renovables, o para la preservaci\u00f3n del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades p\u00fablicas para la preservaci\u00f3n o restauraci\u00f3n del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podr\u00e1n hacerse sucesiva y respectivamente m\u00e1s rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarqu\u00eda normativa y se reduce el \u00e1mbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales as\u00ed lo ameriten, en concordancia con el art\u00edculo 51 de la presente Ley. \u00a0<\/p>\n
Los Actos Administrativos as\u00ed expedidos deber\u00e1n ser motivados, ser\u00e1n por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendr\u00e1n una vigencia transitoria no superior a 60 d\u00edas mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida car\u00e1cter permanente. \u00a0<\/p>\n
Los Actos Administrativos expedidos por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales, ser\u00e1n apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los t\u00e9rminos y condiciones establecidos por el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Estiman las ciudadanas demandantes que la disposici\u00f3n acusada es violatoria del art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
Las demandantes consideran que el inciso final del art\u00edculo desconoci\u00f3 la autonom\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, consagrada en el art\u00edculo 150.7 de la Carta, al asignarle al Ministerio de Ambiente la competencia para decidir la apelaci\u00f3n contra los actos mediante los cuales aquellas entidades otorgan o niegan licencias ambientales. En este sentido, indican, que \u201c(…) este recurso como bien lo se\u00f1ala el art\u00edculo 50 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo es conocido por el superior jer\u00e1rquico y es claro que el Ministerio del Medio Ambiente no ejerce relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda alguna respecto de las CARS, dado el car\u00e1cter aut\u00f3nomo especial que el mismo constituyente les otorg\u00f3.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para sustentar el cargo, las demandantes transcriben amplios apartes de sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, y concluyen que el otorgamiento de la competencia al Ministerio de Ambiente \u201c(…) resulta manifiestamente contrario a la autonom\u00eda propia de las CARS, m\u00e1xime si tenemos en cuenta que esta calificaci\u00f3n est\u00e1 dada por el mismo constituyente …\u201d Sostienen que si bien es cierto la apelaci\u00f3n es un beneficio, no lo es que el Ministerio de Ambiente tenga la calidad de superior jer\u00e1rquico de las CAR. \u00a0<\/p>\n
Precisan las demandantes, dentro de las funciones del Ministerio, el art\u00edculo 5.16 de la Ley 99 de 1993, establece la de \u201cejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, la evaluaci\u00f3n y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecuci\u00f3n de actividades o proyectos de desarrollo…\u201d. Sin embargo, esto no significa que por virtud de esta norma se le atribuya al Ministerio una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica respecto de las CAR. Para salvaguardar el inter\u00e9s nacional en la protecci\u00f3n del medio ambiente en el otorgamiento de licencias ambientales, la mencionada ley estableci\u00f3 una doble competencia. Las CAR tienen competencia para expedir las licencias siempre y cuando no se involucren intereses nacionales de mayor trascendencia, caso en el cual le corresponde expedirlas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostienen que cuando dicha ley, en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 4\u00b0, de la Ley 99 de 1993 se\u00f1ala que \u201c[p]ara todos los efectos la jerarqu\u00eda en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguir\u00e1 el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios\u201d, ello, deber\u00e1 entenderse conforme al concepto dado por la Sala de Consulta y Servicio Civil N. 1048 de marzo 19 de 1998, seg\u00fan el cual, se afirma: \u201cla autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental esta dada de acuerdo a la jerarqu\u00eda de quien expide el acto administrativo.\u201d As\u00ed, las decisiones del Ministerio de Ambiente prevalecen por ser la m\u00e1xima autoridad en el ramo, pero ello, no significa, concluyen las ciudadanas, que se establezca una organizaci\u00f3n jer\u00e1rquica de \u00e9ste respecto de las CAR. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Catalina Llin\u00e1s Angel, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro de la oportunidad procesal prevista, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
La interviniente sostiene que la protecci\u00f3n del medio ambiente busca promover la prosperidad general y el bienestar colectivo, y por lo tanto, supone un inter\u00e9s general cuya protecci\u00f3n le corresponde al Estado, es decir, a la Naci\u00f3n. De conformidad con su interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 80 de la Carta Pol\u00edtica, la protecci\u00f3n de este inter\u00e9s, y el cumplimiento del deber estatal de proteger el medio ambiente, se llevan a cabo en dos frentes distintos. Por un lado, a trav\u00e9s de la planificaci\u00f3n en la utilizaci\u00f3n de los recursos. Por el otro, mediante las acciones judiciales para la protecci\u00f3n del medio ambiente. Para que el Estado pueda desempe\u00f1ar su funci\u00f3n en el primero de estos dos frentes, es necesario que desarrolle una pol\u00edtica de protecci\u00f3n del medio ambiente en el \u00e1mbito nacional. \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su intervenci\u00f3n diciendo que a pesar del inter\u00e9s nacional en la protecci\u00f3n del medio ambiente, la Constituci\u00f3n permite que diversas entidades regionales, territoriales y la ciudadan\u00eda, participen en el desarrollo de esta funci\u00f3n. Sin embargo, esta participaci\u00f3n debe llevarse a cabo bajo la articulaci\u00f3n de las pol\u00edticas nacionales. Institucionalmente, esta participaci\u00f3n est\u00e1 organizada a trav\u00e9s del Sistema Nacional Ambiental \u2013SINA-, creado por la Ley 99 de 1993. Las entidades que hacen parte de este sistema se encuentran sujetas a una jerarqu\u00eda, encabezada por el Ministerio de medio Ambiente, seguida por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, y despu\u00e9s, por las entidades territoriales. El Ministerio de Ambiente es el encargado de fijar las pol\u00edticas ambientales, de coordinar y dirigir la planificaci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n arm\u00f3nica de las actividades en materia ambiental. \u00a0<\/p>\n
Entre las actividades que desarrollan las entidades que conforman el sistema, se encuentra la expedici\u00f3n de licencias ambientales. Mediante estas licencias las entidades competentes autorizan o niegan la ejecuci\u00f3n de obras, proyectos o actividades que supongan un riesgo para el medio ambiente, y establecen las medidas que debe adoptar el beneficiario para minimizar, corregir o compensar los efectos ambientales. La entidad encargada de expedir la correspondiente licencia difiere dependiendo de la naturaleza de la obra o actividad que se pretenda ejecutar y de la magnitud del impacto ambiental previsto. \u00a0<\/p>\n
Afirma que las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales tienen la facultad de expedir licencias ambientales. Sin embargo, para armonizar la pol\u00edtica ambiental, y garantizar los derechos de las personas, es razonable que una entidad superior de car\u00e1cter nacional pueda revisar sus decisiones respecto del otorgamiento de licencias ambientales. En ese orden de ideas, es de suponerse que el Ministerio pueda revocar las decisiones que corresponden a las corporaciones en relaci\u00f3n con las licencias, pues es una entidad del orden nacional, y el superior de \u00e9stas dentro del Sistema Nacional Ambiental. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Luc\u00eda Guti\u00e9rrez Guingue, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de la oportunidad procesal prevista, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n demandada, solicitando su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana comienza su intervenci\u00f3n destacando que de conformidad con la jerarqu\u00eda establecida en el organigrama del Sistema Nacional Ambiental, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales est\u00e1n sujetas al Ministerio de Ambiente, quien lo encabeza. Posteriormente hace un recuento de diversos aspectos en los cuales se pone de manifiesto esta sujeci\u00f3n, destacando la de direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de las actividades de las entidades que componen el SINA; la evaluaci\u00f3n y el control sobre los proyectos de desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales; la aprobaci\u00f3n de los estatutos de las Corporaciones; y la sujeci\u00f3n de \u00e9stas a los cupos globales fijados por el Ministerio para otorgar permisos para el aprovechamiento de recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la interviniente enuncia las que a su parecer son los elementos que definen el alcance de la autonom\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. Para ello, toma como base la definici\u00f3n que de ellas hace la misma Ley, y algunas sentencias de esta Corporaci\u00f3n, que se refieren en general a la autonom\u00eda y a la descentralizaci\u00f3n. As\u00ed, para la interviniente las caracter\u00edsticas de dicha autonom\u00eda se limitan a la dotaci\u00f3n de autonom\u00eda administrativa y financiera, el patrimonio propio y la personer\u00eda jur\u00eddica y, agrega, la potestad para \u201cestablecer el r\u00e9gimen aplicable para el control ambiental, dentro del \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, siempre de conformidad con las disposiciones legales y las pol\u00edticas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.\u201d Por lo tanto, como al resolver la apelaci\u00f3n contra los actos administrativos mediante los cuales las CAR deciden sobre licencias ambientales no las afectan administrativa o presupuestalmente, no se est\u00e1 vulnerando su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, y como argumento adicional en torno a la superioridad jer\u00e1rquica del Ministerio sobre las CAR, indica que la Ley le atribuye a \u00e9ste la facultad de dirimir los conflictos entre los integrantes del SINA, en relaci\u00f3n con el ejercicio de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
3. Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional Rionegro \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Mauricio D\u00e1vila Bravo, Director General (E) de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional Rionegro, emiti\u00f3 en forma extempor\u00e1nea concepto conforme al cual la Corte debe declarar la exequibilidad del art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, parcialmente acusado. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera el interviniente que el inter\u00e9s cuya custodia se encomienda a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales no es solamente local, ni nacional sino mundial y as\u00ed se ha considerado en las recientes cumbres de mandatarios. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, justifica que por concurrencia las naciones pacten un m\u00ednimo de protecci\u00f3n del ambiente com\u00fan. A partir de all\u00ed, agrega, cada naci\u00f3n podr\u00e1 hacer m\u00e1s intensa la protecci\u00f3n en la medida en que lo impongan o lo aconsejen las circunstancias espec\u00edficas, y as\u00ed mismo, las regiones y entidades territoriales podr\u00e1n a su turno intensificar tal protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, afirma, \u201clo ambiental no es un inter\u00e9s confinado, en el sentido de que los habitantes de un determinado territorio puedan disponer completamente sobre \u00e9l en forma aut\u00f3noma, sino un inter\u00e9s concurrente, que por concernir tanto a lo local como a lo nacional justifica la intervenci\u00f3n de todas las autoridades en su defensa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con estos argumentos, indica el ciudadano, se justifica esa nueva modalidad de jerarqu\u00eda meramente t\u00e9cnica, no administrativa, tanto descendente como ascendente, en virtud de la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, puede por un lado, expedir normas de naturaleza ambiental que las diversas corporaciones y autoridades territoriales tendr\u00e1n que acatar, y por el otro, conocer por v\u00eda de alzada de las decisiones tanto particulares como generales que las corporaciones adopten con el fin de asegurarse que se garanticen los est\u00e1ndares m\u00ednimos nacionales de calidad del ambiente y de protecci\u00f3n de los recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
Advierte que con ello no se menoscaba la autonom\u00eda, pues precisamente el legislador puede establecer las bases mas no los desarrollos, fijar los m\u00ednimos nacionales, pero no m\u00e1ximos. \u00a0<\/p>\n
Dice que la autonom\u00eda que suele llamarse administrativa es intangible en la medida en que las autoridades nacionales no pueden nombrar ni remover a los directivos de las corporaciones, ni inmiscuirse en sus plantas de personal, en su organizaci\u00f3n interna o en la destinaci\u00f3n de los recursos end\u00f3genos. \u00a0<\/p>\n
4. Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Milena Corredor Carvajal, Secretaria General y de Asuntos Legales de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca, emiti\u00f3 en forma extempor\u00e1nea concepto conforme al cual la Corte debe declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, parcialmente demandado. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993 al establecer el recurso de apelaci\u00f3n sobre los \u201cactos administrativos expedidos por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales\u201d por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo \u00a0Territorial, crea una competencia funcional que supone la existencia de una jerarqu\u00eda superior de ese ministerio respecto de las CAR, lo cual viola la preceptiva constitucional consagrada en el art\u00edculo 150.7. \u00a0<\/p>\n
Indica, que \u201cla existencia de un recurso de apelaci\u00f3n supone la de un factor de competencia funcional que ha sido definido como aquel que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jer\u00e1rquicos…\u201d \u00a0<\/p>\n
Destaca que la competencia funcional que en virtud de la norma demandada ejerce el Ministerio se\u00f1alado sobre las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales viola ostensiblemente el art. 150 numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Concluye que \u201c[l]a autonom\u00eda es la libertad de acci\u00f3n, el grado de actuaci\u00f3n o la capacidad de decisi\u00f3n, no condicionada, que se reconoce y garantiza, en este caso a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, por parte de las autoridades centralizadas. Garant\u00eda que se pierde en el momento en que se establece que sus decisiones sean revisadas por un ente ajeno a su organizaci\u00f3n y que supone por la naturaleza del recurso es su superior, resultando violado de esta manera el r\u00e9gimen de autonom\u00eda que constitucionalmente deben tener.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 3235 recibido el 28 de mayo de 2003, solicita a la Corte declarar \u00a0la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico, se\u00f1ala que la autonom\u00eda de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales debe entenderse frente a aspectos tales como el financiero, el patrimonial, el administrativo y el pol\u00edtico. Sin embargo, advierte, que lo relacionado con la protecci\u00f3n ambiental propiamente dicha, por ser una pol\u00edtica de car\u00e1cter nacional, en lo que respecta a su manejo, no puede responder a un criterio territorial o regional. De ah\u00ed que en su regulaci\u00f3n sea el Ministerio del Medio Ambiente, y no cada Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, el que jer\u00e1rquicamente ostente el manejo de esa pol\u00edtica, dentro del sistema creado por la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las competencias que en asuntos ambientales tienen las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales emanan de esa potestad del Estado, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-596 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la vista fiscal, teniendo en cuenta que las licencias ambientales son instrumentos de control ambiental preventivo, no ve porqu\u00e9 no se puedan apelar ante el Ministerio del Medio Ambiente los actos administrativos a trav\u00e9s de los cuales tales entidades otorgan o niegan licencias ambientales. En particular, porque el Estado no \u00a0dej\u00f3 en manos de \u00f3rganos independientes y aislados el manejo del medio ambiente, sino que lo coordin\u00f3 a trav\u00e9s de un sistema, el SINA, organizado por la Ley 99 de 1993, en el que las CAR est\u00e1n subordinadas al Ministerio ya mencionado. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, afirma, que sistema de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola es \u201cun sistema de cosas que relacionadas entre s\u00ed ordenadamente contribuyen a un \u00a0determinado objeto\u201d. El Jefe del Ministerio P\u00fablico destaca de esta definici\u00f3n la necesidad de que exista una estrecha relaci\u00f3n entre los integrantes del conjunto para que pueda hablarse de sistema. \u00a0Aplicando esta idea al SINA, agrega que \u201c(…) si bien las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales son entes aut\u00f3nomos, \u00e9stas, dentro del Sistema Nacional Ambiental, est\u00e1n relacionadas con el Ministerio del Medio Ambiente, organismo jer\u00e1rquicamente superior dentro del sistema, para realizar la gesti\u00f3n ambiental, uno de cuyos instrumentos de control son las licencias ambientales. Por ello, el que se le asigne a \u00e9l la posibilidad de conocer del recurso de apelaci\u00f3n(…)\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numerales 4 y 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para resolver la demanda presentada contra la norma en comento, por hacer parte de un ordenamiento de car\u00e1cter legal. \u00a0<\/p>\n
2. Asunto objeto de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2.1 Planteamiento del problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que la regulaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales debe hacerla el Congreso dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda (C.N. art. 150 num. 7\u00ba), pero no indica el alcance de este atributo, ni los aspectos en que se ve reflejado. Aun m\u00e1s, la Constituci\u00f3n no se refiere a las funciones que cumplen dichas corporaciones, excepto en relaci\u00f3n con la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma del R\u00edo Grande de la Magdalena (C.N. art. 331). Sin la ausencia de una regulaci\u00f3n constitucional expl\u00edcita no significa que las funciones de tales corporaciones carezcan de asidero constitucional. Estas entidades exist\u00edan antes de la Carta de 1991, y la alusi\u00f3n expresa a ellas en su texto indica que el constituyente, conocedor del papel que desempe\u00f1aban en ese momento, tuvo la intenci\u00f3n de mantenerlas dentro de la organizaci\u00f3n estatal, garantizando la reserva legal respecto de su creaci\u00f3n y funcionamiento, y preservando su r\u00e9gimen auton\u00f3mico. Por lo tanto, aun a pesar de que sus funciones y el alcance de su autonom\u00eda no est\u00e1n expresamente reguladas en la Constituci\u00f3n, las corporaciones aut\u00f3nomas cumplen un papel constitucional dentro de la organizaci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, para resolver el presente caso es necesario establecer cu\u00e1l es la naturaleza del papel que corresponde constitucionalmente a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. As\u00ed mismo, la Corte debe establecer cu\u00e1l es el alcance de la autonom\u00eda de dichas entidades, dentro de la organizaci\u00f3n general del Estado, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, el problema consistir\u00eda en determinar si la facultad del Ministerio de Ambiente para resolver la apelaci\u00f3n contra los actos mediante los cuales estas corporaciones deciden sobre solicitudes de licencias ambientales dentro de su competencia, implica una limitaci\u00f3n inconstitucional de su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
2.2 El r\u00e9gimen constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente: car\u00e1cter unitario del Estado y concurrencia de competencias entre la Naci\u00f3n, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, y las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece deberes, obligaciones y derechos, en relaci\u00f3n con el medio ambiente, y encarga de su protecci\u00f3n al Estado, a las comunidades, y a los particulares. En algunos art\u00edculos la Carta atribuye responsabilidades al Estado, sin especificar a qu\u00e9 \u00f3rgano o en qu\u00e9 orden le corresponde cumplirlas, mientras en otros establece funciones a entidades determinadas. De tal modo, por ejemplo, el art\u00edculo 8\u00ba establece la obligaci\u00f3n del Estado de proteger las riquezas naturales, sin especificar a qu\u00e9 \u00f3rgano le corresponde tal funci\u00f3n. Por su parte, el art\u00edculo 80 dispone que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, que debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os. Sin embargo, en dicho art\u00edculo tampoco se radican competencias en cabeza de una autoridad espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
En otros art\u00edculos, en cambio, s\u00ed se establecen competencias medioambientales en cabeza de \u00f3rganos o entidades espec\u00edficos. Por ejemplo, el art\u00edculo 330 dispone que a los consejos ind\u00edgenas les corresponde velar por la preservaci\u00f3n de los recursos naturales, y por la aplicaci\u00f3n de normas legales sobre usos de suelos y poblamiento en sus territorios. As\u00ed mismo, los art\u00edculos 300.2 y 313.9 facultan respectivamente a las asambleas y a los concejos para expedir normas sobre medio ambiente. Con todo, la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo otorga competencias en materia ambiental a entidades territoriales. El art\u00edculo 268.7 establece que el Contralor General debe presentar ante el Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente. As\u00ed mismo, los art\u00edculos 333 y 334 establecen que el legislador puede delimitar el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando lo exija el medio ambiente, y permitir la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda para garantizar su preservaci\u00f3n. Adicionalmente, el art\u00edculo 215 establece la facultad del gobierno nacional para decretar el estado de emergencia, cuando sobrevengan hechos que perturben grave e inminentemente el orden ecol\u00f3gico. \u00a0<\/p>\n
Como se observa, en t\u00e9rminos generales la Constituci\u00f3n establece deberes, y asigna competencias concurrentes a \u00f3rganos del orden nacional y territorial en la protecci\u00f3n del medio ambiente, sin delimitar su \u00e1mbito material, ni atribuir funciones espec\u00edficas. Para desarrollar la Constituci\u00f3n, y articular la concurrencia de competencias, el legislador goza de una amplia potestad configurativa. Sin embargo, \u00e9sta debe sujetarse a un mismo tiempo, a diversos par\u00e1metros constitucionales. Para efectos de la decisi\u00f3n que corresponde adoptar a la Corte en esta oportunidad, deben tenerse en cuenta los siguientes par\u00e1metros. En primer lugar, la articulaci\u00f3n del sistema debe propender por la efectividad de la protecci\u00f3n del medio ambiente, y m\u00e1s generalmente, por el logro de los objetivos constitucionales en la materia. Por otra parte, el sistema debe permitir la participaci\u00f3n de las personas y de las diferentes comunidades, en las decisiones que los afecten. Finalmente, la participaci\u00f3n de los diferentes \u00f3rdenes del Estado debe corresponder al principio de descentralizaci\u00f3n, el cual lleva impl\u00edcito el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores par\u00e1metros constitucionales de protecci\u00f3n del medio ambiente pueden entrar en tensi\u00f3n en casos concretos, y es deber del Estado entrar a armonizarlos, garantizando que se complementen entre s\u00ed, y velando por sacrificar al m\u00ednimo cada uno de ellos. As\u00ed, la efectividad de la protecci\u00f3n y el principio de descentralizaci\u00f3n pueden entrar en tensi\u00f3n, debido a una protecci\u00f3n ambiental deficiente dentro del orden nacional o local. Sin embargo, en tales casos la insuficiencia de la protecci\u00f3n en alguno de estos dos \u00e1mbitos puede compensarse mediante el ejercicio de competencias concurrentes en cabeza de otros \u00f3rganos del Estado, en \u00e1mbitos territoriales diferentes. De tal modo, si la protecci\u00f3n a nivel nacional resulta insuficiente para preservar el ambiente en una localidad con un ecosistema especialmente fr\u00e1gil, las autoridades de dicha localidad tienen la oportunidad de dispensar la protecci\u00f3n adicional necesaria. As\u00ed mismo, si las autoridades territoriales no otorgan la protecci\u00f3n necesaria a dicho ecosistema, los \u00f3rganos competentes nacionalmente pueden entrar a subsidiar dicha falencia. En conclusi\u00f3n, el dise\u00f1o constitucional abierto permite la concurrencia de competencias en materia ambiental. Esta competencia hace posible que a pesar de la omisi\u00f3n de una u otra autoridad, el Estado pueda garantizar la efectividad de la protecci\u00f3n de las riquezas naturales (C.N. art. 8), asegurando que la comunidad y las generaciones futuras puedan gozar de un ambiente sano (C.N. art. 79). \u00a0<\/p>\n
Esta propiedad del sistema constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente ya hab\u00eda sido reconocida anteriormente por la Corte en diversos pronunciamientos, en los que ha avalado el car\u00e1cter concurrente de las competencias de las entidades encargadas de su protecci\u00f3n, destacando sin embargo, el car\u00e1cter nacional del inter\u00e9s bajo protecci\u00f3n. As\u00ed, en la Sentencia C-495\/96 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa planificaci\u00f3n ambiental debe responder a los dictados de una pol\u00edtica nacional, la cual se adoptar\u00e1 con la participaci\u00f3n activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Pol\u00edtica le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando as\u00ed la conservaci\u00f3n y la preservaci\u00f3n del entorno ecol\u00f3gico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservaci\u00f3n, al repercutir dentro de todo el \u00e1mbito nacional -e incluso el internacional-, va m\u00e1s all\u00e1 de cualquier limitaci\u00f3n territorial de orden municipal o departamental. ….\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Sentencia C-535\/96 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), se pronunci\u00f3 en t\u00e9rminos similares, diciendo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn principio, su car\u00e1cter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de inter\u00e9s nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia est\u00e1 radicada prima facie en el \u00a0Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 ).\u201d \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se tiene entonces, que el sistema constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente tiene dos caracter\u00edsticas org\u00e1nicas principales. En primer lugar, tiene un dise\u00f1o abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Naci\u00f3n, las Corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades ind\u00edgenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano, y una caracter\u00edstica importante del bien jur\u00eddico objeto de protecci\u00f3n (interdependencia de los ecosistemas), califican la protecci\u00f3n del medio ambiente como un asunto de inter\u00e9s nacional. En esa medida, la responsabilidad por su protecci\u00f3n est\u00e1 en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, tambi\u00e9n a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protecci\u00f3n del ambiente. Por lo tanto, es necesario indagar cu\u00e1les son los criterios constitucionales de distribuci\u00f3n de competencias en materia ambiental. \u00a0<\/p>\n
2.3 Criterio pol\u00edtico – administrativo de distribuci\u00f3n de competencias en materia ambiental: autonom\u00eda ecol\u00f3gica de las entidades territoriales y de las comunidades ind\u00edgenas \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-535\/96 antes citada, la Corte estableci\u00f3 que la distribuci\u00f3n de competencias constitucionales en materia ambiental entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, obedece a la necesidad de preservar la diversidad de concepciones que las comunidades tienen en relaci\u00f3n con el medio ambiente, lo que permite a las personas participar en las decisiones que los afectan de manera m\u00e1s directa e inminente. En esa medida, el constituyente previ\u00f3 un \u00e1mbito de protecci\u00f3n medioambiental acorde con la divisi\u00f3n pol\u00edtica del territorio y con la diversidad cultural colombianas, en el que asambleas, concejos y autoridades ind\u00edgenas, cumplen un papel determinante. La Corte plante\u00f3 este criterio en las siguientes palabras: \u00a0<\/p>\n
\u201c12- En particular, la Constituci\u00f3n atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico municipal (CP art. 313 ord 9\u00ba), por lo cual la Corte considera que existen unos fen\u00f3menos ambientales que terminan en un l\u00edmite municipal y pueden ser regulados aut\u00f3nomamente por el municipio. Estos asuntos ecol\u00f3gicos que se agotan en un l\u00edmite local determinado, y que por su naturaleza guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen lo que la Constituci\u00f3n ha denominado “patrimonio ecol\u00f3gico”, y por lo tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su regulaci\u00f3n. \u00a0Esta autonom\u00eda de las entidades territoriales en este campo es as\u00ed una expresi\u00f3n del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la Naci\u00f3n, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional (CP. art. 8o.). Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial concepci\u00f3n que algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual su regulaci\u00f3n corresponde prioritariamente al municipio, pues la relaci\u00f3n de cada comunidad con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c13- Este concepto de patrimonio ecol\u00f3gico local es tambi\u00e9n aplicable a los territorios ind\u00edgenas, pues la Constituci\u00f3n reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias propias en materia ambiental, pues no s\u00f3lo a sus autoridades corresponde velar por la preservaci\u00f3n de los recursos naturales sino que, adem\u00e1s, se proh\u00edbe toda explotaci\u00f3n de tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (CP art. 330).\u201d (resaltado fuera de texto original) \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la Corte ha dejado claro que una garant\u00eda institucional que facilita la participaci\u00f3n de las comunidades en las decisiones que las afectan, como lo es la descentralizaci\u00f3n, no puede anular el derecho a gozar de un ambiente sano. Este derecho est\u00e1 en cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional. Por lo tanto, en un Estado unitario de derecho corresponde al poder central velar de manera concurrente por la protecci\u00f3n del ambiente. Siendo ello as\u00ed, es necesario armonizar el inter\u00e9s nacional en la protecci\u00f3n de este derecho colectivo, con el principio de descentralizaci\u00f3n. De tal modo se garantiza que la asignaci\u00f3n de competencias concurrentes no signifique un vaciamiento de las asignadas a las entidades territoriales. Al respecto, la misma sentencia sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, en funci\u00f3n de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislaci\u00f3n b\u00e1sica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecol\u00f3gico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese \u00e1mbito local, pues la garant\u00eda de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad ind\u00edgena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulaci\u00f3n. La competencia de los municipios y las autoridades ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con el patrimonio ecol\u00f3gico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad b\u00e1sica nacional que el Congreso expida sobre la materia.\u201d (resaltado fuera de texto original) \u00a0<\/p>\n
De lo establecido por la Corte en anteriores oportunidades se tiene entonces, que el constituyente distribuy\u00f3 las competencias del Estado en materia ambiental en torno a un criterio pol\u00edtico. Este criterio facilita la participaci\u00f3n de las personas en las decisiones que afectan su entorno inmediato, y a la vez garantiza que todos los habitantes gocen de un ambiente sano, mediante la concurrencia de los \u00f3rganos territoriales y nacionales en su protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.4 Criterio de especializaci\u00f3n funcional a partir de ecosistemas regionales: las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales \u00a0<\/p>\n
Con todo, la geograf\u00eda humana no se desarrolla exclusivamente a partir de las divisiones pol\u00edticas trazadas por el Estado. Por el contrario, los asentamientos humanos, y las actividades que en estos se desarrollan, suelen organizarse regionalmente en torno a unidades geogr\u00e1ficas y ecol\u00f3gicas, que les permiten a las personas aprovechar los recursos disponibles para garantizar su supervivencia y desarrollo, adquiriendo con ello tambi\u00e9n un sentido de comunidad. En esa medida, para que la protecci\u00f3n del medio ambiente sea efectiva, el sistema mediante el que se lleva a cabo debe tener en consideraci\u00f3n, adem\u00e1s de un criterio territorial de naturaleza pol\u00edtica, uno de car\u00e1cter t\u00e9cnico, que corresponda a la naturaleza espec\u00edfica de cada ecosistema en el cual los asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades. \u00a0<\/p>\n
Al incorporar un criterio de protecci\u00f3n medioambiental especializada regionalmente, a partir de la homogeneidad de los ecosistemas en el orden regional, el Estado puede garantizar que la relaci\u00f3n de los asentamientos humanos con su entorno espec\u00edfico sea equilibrada y perdurable. Este criterio a la vez le permite al Estado preservar la diversidad de relaciones de las comunidades con su entorno f\u00edsico, como elemento definitorio de su identidad cultural. Consciente de ello, el constituyente de 1991 preserv\u00f3 las corporaciones aut\u00f3nomas, como estructura fundamental de protecci\u00f3n de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la especializaci\u00f3n funcional de estas entidades permite tecnificar la planeaci\u00f3n ambiental de cada regi\u00f3n, de acuerdo con sus propias particularidades. As\u00ed mismo, al tratarse de regiones con un entorno m\u00e1s o menos homog\u00e9neo y limitado espacialmente, la organizaci\u00f3n regional de la protecci\u00f3n mediante corporaciones, facilita la adecuada administraci\u00f3n de los recursos de la regi\u00f3n, y la ejecuci\u00f3n eficiente de las pol\u00edticas de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la protecci\u00f3n del medio ambiente adquiere pleno sentido si se ubica al ser humano como elemento central de su relaci\u00f3n con el entorno. Por lo tanto, el \u00e1mbito territorial de estas entidades no se estructura a partir de un criterio exclusivamente t\u00e9cnico, obedece adem\u00e1s a factores culturales y pol\u00edticos, de conformidad con una concepci\u00f3n comprehensiva de la ecolog\u00eda. As\u00ed lo sostuvo esta Corporaci\u00f3n, al referirse al concepto de desarrollo sostenible acogido en la normatividad internacional. En una de sus primeras sentencias, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cMuchos de estos documentos internacionales carecen todav\u00eda de fuerza jur\u00eddica vinculante; pero constituyen criterios interpretativos \u00fatiles para determinar el alcance del mandato constitucional sobre desarrollo sostenible. De ellos se desprende que tal concepto ha buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protecci\u00f3n del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo – indispensable para la satisfacci\u00f3n de las necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protecci\u00f3n al medio ambiente. Desarrollo, protecci\u00f3n ambiental y paz aparecen entonces como fen\u00f3menos interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es as\u00ed el elemento que ha guiado la construcci\u00f3n del concepto, ya que es considerado sostenible aquel desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias1. Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biol\u00f3gica y material a la actividad productiva.\u201d (resaltado fuera de texto) Sentencia T-411\/92 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en la definici\u00f3n del \u00e1mbito de competencia de estas entidades confluyen dos criterios distintos aunque complementarios. Un criterio de identidad del entorno f\u00edsico regional, definido por factores principalmente naturales, y otro de identidad cultural y pol\u00edtica, encaminado precisamente a garantizar que el factor humano sea determinante en el ejercicio de las atribuciones de la respectiva corporaci\u00f3n, facilitando de este modo la participaci\u00f3n de las personas de la regi\u00f3n en las decisiones que los afectan. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma del R\u00edo Grande de la Magdalena, creada por el art\u00edculo 331 de la Constituci\u00f3n, no circunscribe su actividad a una determinada regi\u00f3n en el sentido estricto del t\u00e9rmino, sino a un sistema fluvial, d\u00e1ndole gran importancia al desarrollo de las comunidades ribere\u00f1as. En relaci\u00f3n con dicho sistema, a esa corporaci\u00f3n se le encomiendan una serie de funciones, en las cuales se observa la concepci\u00f3n constitucional general respecto de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Se trata de entidades de naturaleza mixta, t\u00e9cnica y pol\u00edtica, encargadas de funciones de administraci\u00f3n de los recursos naturales, y de planeamiento. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo dispone la Constituci\u00f3n, la Corporaci\u00f3n del R\u00edo Grande de la Magdalena est\u00e1 encargada de \u201cla recuperaci\u00f3n de la navegaci\u00f3n, de la actividad portuaria, la adecuaci\u00f3n y la conservaci\u00f3n de tierras, la generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda y el aprovechamiento y preservaci\u00f3n del ambiente, los recursos ictiol\u00f3gicos y dem\u00e1s recursos naturales renovables\u201d. Como se observa, tales funciones est\u00e1n enfocadas hacia dos objetivos principales. Uno de car\u00e1cter \u201cregional\u201d, que propende por el desarrollo sostenible del entorno fluvial, y otro que trasciende ese \u00e1mbito, tendiente a aprovechar los recursos del r\u00edo como motor de desarrollo nacional, mediante la recuperaci\u00f3n de la navegaci\u00f3n y la generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Esta interdependencia ecol\u00f3gica entre lo local, lo regional y lo nacional, ha llevado a la Corte Constitucional a sostener que las funciones que desarrollan las corporaciones aut\u00f3nomas no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralizaci\u00f3n territorial en el sentido pol\u00edtico administrativo. Prestan funciones que se asemejan m\u00e1s a la descentralizaci\u00f3n especializada por servicios, dentro de una regi\u00f3n determinada. En este sentido, la misma Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo dem\u00e1s, no sobra agregar que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, a\u00fanan los criterios de descentralizaci\u00f3n por servicios, -concretamente en cuanto hace a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo-, y de descentralizaci\u00f3n territorial, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites propios de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa\u201d Sentencia C-495\/96 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) \u00a0<\/p>\n
2.5 Armonizaci\u00f3n de las competencias constitucionales concurrentes: reserva legal y autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se tiene entonces, que el constituyente no otorg\u00f3 competencias espec\u00edficas en materia ambiental a las autoridades regionales, ni a las territoriales. Por el contrario, el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, defiere al legislador la regulaci\u00f3n de la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Por su parte, el art\u00edculo 330 dispone que a los consejos ind\u00edgenas les corresponde velar por la preservaci\u00f3n de los recursos naturales, y por la aplicaci\u00f3n de normas legales sobre usos de suelos y poblamiento en sus territorios, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. As\u00ed mismo, la interpretaci\u00f3n concordada de los art\u00edculos 300.2 y 300.11, faculta a las asambleas departamentales para expedir normas sobre medio ambiente, de acuerdo con la ley. Los art\u00edculos 313.9 y 313.10 facultan a los concejos para expedir normas sobre medio ambiente, de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
De una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las anteriores disposiciones constitucionales se concluye que le corresponde privativamente al legislador reglar las competencias de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en relaci\u00f3n con la protecci\u00f3n del medio ambiente. Es decir, la distribuci\u00f3n de funciones y competencias en materia ambiental es del resorte exclusivo del legislador. Adem\u00e1s, esta misma conclusi\u00f3n surge de una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica del concepto de descentralizaci\u00f3n. Si el gobierno central tuviera la facultad para distribuir las funciones y competencias de las autoridades territoriales sobre asuntos ambientales, el dise\u00f1o constitucional de la descentralizaci\u00f3n en la materia carecer\u00eda de una garant\u00eda institucional para impedir que la autoridad central asuma las competencias que constitucionalmente le corresponden a las autoridades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la labor de determinaci\u00f3n de competencias en materia ambiental no es una tarea sencilla, precisamente debido a la imbricaci\u00f3n de intereses nacionales, regionales y locales en relaci\u00f3n con un mismo asunto. Sin embargo, al interior de la misma Constituci\u00f3n existen una serie de principios de coordinaci\u00f3n administrativa. Algunos de ellos son de car\u00e1cter general, como el car\u00e1cter unitario del Estado de derecho, y otros se predican espec\u00edficamente de \u00f3rganos o categor\u00edas de entidades, como lo es la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. De tal modo, a pesar de la confluencia de aspectos de inter\u00e9s nacional, regional y territorial, dentro de las funciones que competen a las corporaciones regionales, su creaci\u00f3n y funcionamiento deben regularse dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda, en virtud de un expreso mandato constitucional. Aun as\u00ed, la autonom\u00eda no implica un alcance omn\u00edmodo de la facultad de autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a los \u00f3rganos del Estado, el concepto mismo de autonom\u00eda lleva impl\u00edcita la limitaci\u00f3n de dicha facultad. En relaci\u00f3n con el concepto de autonom\u00eda, esta Corte ha sostenido desde sus inicios que se trata de un atributo limitado, pues de todos modos las entidades aut\u00f3nomas est\u00e1n sujetas a alg\u00fan tipo de control \u2013directo o indirecto- por parte de la autoridad central, y variable, en la medida en que el grado de autonom\u00eda depende de el alcance de los intereses que puedan verse afectados en un momento determinado. Al respecto ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberan\u00eda o grado m\u00e1ximo de libertad. La autonom\u00eda, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jur\u00eddico determinado, que va variando a trav\u00e9s del tiempo y que puede ser m\u00e1s o menos amplio. As\u00ed, por ejemplo, en el \u00e1mbito personal la manifestaci\u00f3n jur\u00eddica de la autonom\u00eda se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de los par\u00e1metros establecidos por la propia Constituci\u00f3n y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el cat\u00e1logo constitucional. De la misma manera en el \u00e1mbito institucional, la Constituci\u00f3n establece el derecho a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.).\u201d Sentencia C-517\/92 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n) \u00a0<\/p>\n
El alcance de la autonom\u00eda constitucional otorgada a cada entidad del Estado est\u00e1 determinado por cuestiones de diversa \u00edndole. En primer lugar, las atribuciones deben ser suficientes para permitirle a las entidades ejercer sus funciones de conformidad con los principios constitucionales relevantes, y permitirles realizar los objetivos que la Carta pol\u00edtica les encomienda. De tal forma, debe haber una correspondencia entre las atribuciones otorgadas legalmente, los principios constitucionales aplicables a la funci\u00f3n administrativa en general, y los principios constitucionales espec\u00edficos que rigen en concreto sus actividades. En segunda medida, sus facultades de autorregulaci\u00f3n deben ser lo suficientemente amplias para que puedan llevar a cabo sus cometidos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la autonom\u00eda de una entidad est\u00e1 limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jur\u00eddico – constitucionales, m\u00e1s all\u00e1 de los cometidos encargados a ellas. En esa medida, el legislador puede limitar su autonom\u00eda, en la medida en que alguna de sus funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jur\u00eddicos cuya protecci\u00f3n supere el \u00e1mbito de su competencia. \u00a0<\/p>\n
En esta \u00faltima situaci\u00f3n, la proyecci\u00f3n del bien jur\u00eddico protegido determina el alcance de la autonom\u00eda en el ejercicio de una funci\u00f3n encargada a una entidad estatal. A este respecto, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades, y en relaci\u00f3n con diversas materias. Una de ellas ha sido, precisamente, la distribuci\u00f3n de competencias medioambientales, entre las entidades territoriales y las autoridades centrales. En tales casos, ha reiterado que uno de los par\u00e1metros de an\u00e1lisis de constitucionalidad, por presunta violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de una entidad, consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva funci\u00f3n, trasciende el \u00e1mbito municipal, departamental, o regional. Seg\u00fan este par\u00e1metro, el legislador puede limitar la autonom\u00eda de una entidad regional o municipal, en relaci\u00f3n con una de sus funciones, si dicha funci\u00f3n compromete de manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la funci\u00f3n no compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonom\u00eda se ve bastante reducido. \u00a0<\/p>\n
Con todo, el anterior par\u00e1metro no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ning\u00fan caso, asuntos de car\u00e1cter regional o municipal. \u00a0La autonom\u00eda act\u00faa como un principio jur\u00eddico en materia de organizaci\u00f3n competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jur\u00eddicos que justifiquen su limitaci\u00f3n en cada caso concreto. De tal modo, lo que le est\u00e1 vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonom\u00eda, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. De tal modo, la Sentencia C-535\/96 declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de diversos art\u00edculos de la Ley 99 de 1993, con fundamento en que las autoridades nacionales no pod\u00edan vaciar de contenido la regulaci\u00f3n de la publicidad exterior visual de los municipios, pues \u00e9ste es un asunto que concierne principalmente a las entidades de ese orden. Al formular el criterio con fundamento en el cual adopt\u00f3 su decisi\u00f3n, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c17- Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecol\u00f3gica busca entonces una protecci\u00f3n integral y coherente del medio ambiente, que armonice adem\u00e1s con los principios unitario y auton\u00f3mico que definen al Estado colombiano (CP art. 1\u00ba). En ese orden ideas, en la discusi\u00f3n constitucional de un tema ecol\u00f3gico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un l\u00edmite municipal, o si trasciende ese l\u00edmite pero se agota en un \u00e1mbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulaci\u00f3n de alcance nacional o incluso internacional.\u201d (resaltado fuera de texto)2 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, conforme al criterio adoptado por esta Corporaci\u00f3n, las limitaciones a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un inter\u00e9s superior. La sola invocaci\u00f3n del car\u00e1cter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, seg\u00fan sea el caso. Ello equivale a decir que las limitaciones a la autonom\u00eda resultan aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la razonabilidad de una limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda de una entidad, es necesario entrar a analizar espec\u00edficamente la funci\u00f3n limitada, que en el presente caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Por lo tanto, la Corte debe referirse al papel que juega el otorgamiento de licencias ambientales dentro del sistema constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
2.6 Las licencias ambientales dentro del contexto del sistema constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 80 de la Carta Pol\u00edtica establece que el Estado debe planificar \u201cel manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n.\u201d As\u00ed mismo, dispone que le corresponde \u201cprevenir y controlar los factores de deterioro ambiental…\u201d \u00a0<\/p>\n
Los anteriores dos apartes de la Constituci\u00f3n tienen una relaci\u00f3n medi\u00e1tica, puesto que un adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales requiere que el Estado cuente con instrumentos que le permitan prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Uno de tales mecanismos lo constituye la facultad del Estado para limitar los derechos econ\u00f3micos, exigiendo licencias ambientales a quienes pretendan explotarlos, o llevar a cabo proyectos o inversiones que puedan tener una incidencia negativa sobre el medio ambiente. De tal modo, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido en oportunidades anteriores, que las licencias ambientales cumplen un papel preventivo de protecci\u00f3n medioambiental, y en esa medida, constituyen un instrumento de desarrollo del art\u00edculo 80 constitucional. Al respecto, esta Corte anot\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa licencia ambiental consiste en la autorizaci\u00f3n que la autoridad ambiental concede para la ejecuci\u00f3n de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente. \u2026 De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la t\u00e9cnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente.\u201d Sentencia C-035\/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la exigencia de licencias ambientales constituye un t\u00edpico mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, y una limitaci\u00f3n de la libre iniciativa privada, justificada con el prop\u00f3sito de garantizar que la propiedad cumpla con la funci\u00f3n ecol\u00f3gica que le es inherente (C.N. art. 58). La caracterizaci\u00f3n de las licencias ambientales como instrumentos de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica supone un primer problema en cuanto a la forma como se debe desarrollar dicha funci\u00f3n. \u00bfCu\u00e1l es el alcance de la autonom\u00eda de los \u00f3rganos encargados de otorgar licencias ambientales? \u00bfA qui\u00e9n corresponde la funci\u00f3n de establecer los requisitos que debe cumplir un particular para que se le otorgue una licencia ambiental? \u00bfTienen las corporaciones aut\u00f3nomas la facultad para imponer requisitos a los particulares, con el objeto de proteger el medio ambiente? \u00a0<\/p>\n
Al tratarse de un mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, podr\u00eda sostenerse que se trata de una funci\u00f3n privativa del legislador. En esa medida, s\u00f3lo podr\u00edan exigirse requisitos expresamente consagrados en la ley. Por consiguiente, ni las corporaciones aut\u00f3nomas, ni las entidades territoriales, podr\u00edan imponer un nivel de exigencia m\u00e1s alto que el consagrado expl\u00edcitamente por el legislador. En primer lugar, porque el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n establece que la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres y que nadie podr\u00e1 exigir requisitos sin autorizaci\u00f3n de la ley. As\u00ed mismo, dispone que ser\u00e1 por medio de \u00e9sta que se delimitar\u00e1 el alcance de la libertad econ\u00f3mica, cuando lo exija la preservaci\u00f3n del medio ambiente. Adicionalmente, debido a que el art\u00edculo 334 dispone que la intervenci\u00f3n en la explotaci\u00f3n de recursos naturales, para preservar un ambiente sano se har\u00e1 por mandato de la ley. Finalmente, porque el art\u00edculo 84 proh\u00edbe imponer requisitos adicionales al ejercicio de una actividad, cuando \u00e9sta haya sido reglamentada de manera general. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, las garant\u00edas constitucionales de la libertad econ\u00f3mica no impiden que las entidades descentralizadas competentes establezcan de manera aut\u00f3noma requisitos para la preservaci\u00f3n del ambiente. As\u00ed lo establece el principio de rigor subsidiario, que fue avalado por esta misma Corporaci\u00f3n,3 seg\u00fan el cual las entidades con \u00e1mbitos de competencia territorial m\u00e1s reducidos no pueden disminuir el nivel de protecci\u00f3n del medio ambiente establecido por las autoridades que tengan una competencia territorial mayor. Sin embargo, s\u00ed pueden imponer est\u00e1ndares m\u00e1s exigentes para la protecci\u00f3n del medio ambiente en sus respectivos territorios. Habiendo sido planteado en la demanda, el argumento de la reserva de ley fue descartado por esta Corporaci\u00f3n, con base en las consideraciones que se transcriben a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte no comparte esa interpretaci\u00f3n, puesto que la ley, al delimitar la libertad econ\u00f3mica, tiene que respetar la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial, por lo cual no puede vaciar la competencia propia de las entidades territoriales, como ya se se\u00f1al\u00f3 anteriormente. \u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, el art\u00edculo 84 no establece una reserva de ley, como equivocadamente pudiera pensarse, pues habla simplemente de reglamentaci\u00f3n general, la cual, en relaci\u00f3n con el patrimonio ecol\u00f3gico local, es tambi\u00e9n expedida por las entidades territoriales, como es obvio, de conformidad con la legislaci\u00f3n b\u00e1sica nacional expedida por el Congreso pues, como ya se se\u00f1al\u00f3, las competencias son en este campo concurrentes.\u201d Sentencia C-535\/96. \u00a0<\/p>\n
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una funci\u00f3n en la que concurren las competencias del legislador, y de la administraci\u00f3n central, y descentralizada territorialmente y por servicios. Esta concurrencia tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio ambiente, en cuya calificaci\u00f3n se tendr\u00e1n en consideraci\u00f3n los siguientes dos bienes jur\u00eddico-constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser humano en relaci\u00f3n con su ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los ecosistemas regionales. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para preservar los anteriores bienes jur\u00eddicos es necesario que las respectivas entidades competentes cuenten con suficiente autonom\u00eda para decidir si otorgan licencias ambientales en los niveles regional, departamental y municipal. Para establecer si ello es as\u00ed en el presente caso, es indispensable analizar la forma como est\u00e1n estructurados el procedimiento y la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las corporaciones aut\u00f3nomas, en lo atinente al otorgamiento de licencias ambientales. \u00a0<\/p>\n
2.7 R\u00e9gimen legal del procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias ambientales, y distribuci\u00f3n de competencias en el ejercicio de dicha funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Las licencias ambientales son autorizaciones que otorga una autoridad competente, para ejecutar una obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje (Ley 99\/93, art. 50). Estas licencias se otorgan previa solicitud del interesado, quien presentar\u00e1 con ella un estudio de impacto ambiental. Una vez presentada la solicitud, la autoridad que otorga la licencia puede solicitar al interesado informaci\u00f3n adicional. Aportada la informaci\u00f3n, si es del caso, esta autoridad podr\u00e1 solicitar conceptos a otras entidades o a particulares. Recibido el concepto, la autoridad debe pronunciarse sobre la licencia dentro de un plazo determinado. Al hacerlo, puede negar la licencia, otorgarla, o condicionarla al cumplimiento de una serie de requisitos para evitar, minimizar, restablecer o compensar los da\u00f1os causados por la respectiva obra o actividad (Ley 99\/93 art. 58). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, dentro del t\u00e9rmino de factibilidad del proyecto, el interesado debe preguntar a la autoridad que otorga la licencia, si adicionalmente es necesario presentar un diagn\u00f3stico ambiental de alternativas (Ley 99\/93 art. 56). Esto es, una declaraci\u00f3n que presente diversas opciones de manejo ambiental, para racionalizar el uso y manejo de los recursos ambientales, y prevenir impactos negativos o compensarlos, comparando los efectos y riesgos inherentes a cada una de las opciones. Presentado el diagn\u00f3stico, la autoridad ambiental escoger\u00e1 una de las opciones, de manera discrecional pero razonable. Seguidamente, el interesado presentar\u00e1 el respectivo estudio de impacto ambiental en relaci\u00f3n con la opci\u00f3n escogida. Sobre esta base entonces, se otorgar\u00e1 o negar\u00e1 la licencia, cuando haya lugar a presentar un diagn\u00f3stico ambiental de alternativas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la competencia para expedir licencias ambientales, el art\u00edculo 51 de la Ley 99 de 1993, establece que \u201cLas licencias ambientales ser\u00e1n otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley\u201d. De tal modo, conforme a las competencias que la ley establece, tanto el \u00f3rgano medioambiental nacional, los \u00f3rganos regionales, y las entidades territoriales tienen la facultad para expedir licencias ambientales. \u00a0<\/p>\n
Las competencias para otorgar licencias ambientales se distribuyen entre el Ministerio, las corporaciones y las entidades territoriales, de la siguiente manera. El art\u00edculo 52 de la ley establece una serie de casos en los cuales el Ministerio se reserva la competencia privativa para la expedici\u00f3n de licencias en materias que comprometan intereses de gran importancia.4 Bien sea, porque se trate de actividades que involucren intereses econ\u00f3micos sectoriales de gran alcance, o porque comprometan recursos considerados estrat\u00e9gicos. Entretanto, el art\u00edculo 53, que se titula \u201cDe la Facultad de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales para Otorgar Licencias Ambientales\u201d, no establece un conjunto de casos, proyectos o actividades, respecto de los cuales corresponda a tales corporaciones otorgar licencias. Tampoco utiliza una f\u00f3rmula gen\u00e9rica para atribuir la respectiva competencia a tales entidades. Por el contrario, dicho art\u00edculo delega en cabeza del gobierno nacional la facultad de regular los casos en que les corresponde a las corporaciones aut\u00f3nomas ejercer dicha funci\u00f3n. El mencionado art\u00edculo dice textualmente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Gobierno Nacional por medio de reglamento establecer\u00e1 los casos en que las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales otorgar\u00e1n licencias ambientales y aquellos en que se requiera estudio de impacto ambiental y diagn\u00f3stico ambiental de alternativas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el gobierno nacional decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y proyectos comprometen intereses de la pol\u00edtica econ\u00f3mica sectorial, o porque las actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones medioambientales consideradas estrat\u00e9gicas. El gobierno nacional tambi\u00e9n, decide en qu\u00e9 casos pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. As\u00ed mismo, el gobierno nacional decide en qu\u00e9 casos pueden las corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagn\u00f3stico ambiental de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide cu\u00e1l es el \u00e1mbito material de su competencia, y determina parcialmente cu\u00e1l es el procedimiento para expedir licencias ambientales, al disponer qu\u00e9 requisitos \u2013formales- pueden exigir estas entidades. \u00a0<\/p>\n
2.8 An\u00e1lisis de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye entonces, que el gobierno nacional tiene las siguientes atribuciones en relaci\u00f3n con la competencia de las corporaciones aut\u00f3nomas para expedir licencias ambientales: a) reglamentar los casos en que dichas entidades pueden expedirlas; b) determinar cu\u00e1ndo son necesarios el estudio de impacto ambiental, y el diagn\u00f3stico ambiental de alternativas; y c) resolver los recursos de apelaci\u00f3n contra las decisiones que otorgan o niegan las licencias. Este conjunto de atribuciones implica un alto grado de control por parte del Ministerio de Ambiente, que centraliza el ejercicio de dicha funci\u00f3n, de conformidad con el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano. \u00a0<\/p>\n
El principio unitario del Estado, entra en tensi\u00f3n con su car\u00e1cter participativo y pluralista, que propende por la preservaci\u00f3n de la diversidad de concepciones ecol\u00f3gicas regionales. As\u00ed mismo, entra en tensi\u00f3n con el inter\u00e9s en que unas entidades especializadas regionalmente sean quienes protegen los ecosistemas respectivos, en la medida en que la ley limita el conjunto de facultades de los \u00f3rganos regionales, para decidir cu\u00e1l es la mejor manera de prevenir afectaciones del ambiente dentro del territorio de su competencia. En particular, porque impide que las corporaciones aut\u00f3nomas decidan definitivamente si otorgan una licencia ambiental, cuando su decisi\u00f3n inicial es apelada. \u00a0<\/p>\n
Corresponde entonces a la Corte entrar a solucionar dicha tensi\u00f3n, ponderando los bienes jur\u00eddicos que se ven afectados. Teniendo en cuenta las dem\u00e1s atribuciones del Ministerio en relaci\u00f3n con la competencia de las corporaciones para expedir licencias ambientales, debe determinar si la facultad de aquel para decidir tambi\u00e9n sobre la apelaci\u00f3n, hace que tales entidades pierdan el contenido m\u00ednimo de su autonom\u00eda. Para ello, es indispensable establecer si los asuntos respecto de los cuales las corporaciones aut\u00f3nomas expiden licencias van m\u00e1s all\u00e1 del \u00e1mbito regional, afectando directamente intereses nacionales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el an\u00e1lisis del car\u00e1cter regional o nacional de dichos asuntos plantea un problema, pues estos no est\u00e1n definidos en la ley. Por el contrario, como ya se dijo, \u00e9sta defiere su determinaci\u00f3n al Ministerio de Ambiente. Por otra parte, los asuntos que conoce privativamente la autoridad nacional est\u00e1n enunciados casu\u00edsticamente, y el legislador no estableci\u00f3 un criterio general expl\u00edcito para distribuir competencias entre la Naci\u00f3n y las corporaciones regionales. Por lo tanto, la Corte carece de los elementos para decidir si los asuntos que corresponder\u00edan a las corporaciones aut\u00f3nomas desbordan el \u00e1mbito regional. \u00a0<\/p>\n
Frente a tal situaci\u00f3n, cabr\u00eda sostener que la Corte debe abstenerse de proferir una decisi\u00f3n de fondo en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n demandada. En el presente caso, una decisi\u00f3n inhibitoria se explicar\u00eda por la carencia de los elementos de juicio necesarios para establecer si las licencias que corresponde expedir a las corporaciones aut\u00f3nomas comprometen asuntos que se circunscriben en el \u00e1mbito meramente regional, o si afectan directamente intereses nacionales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en esta ocasi\u00f3n la Corte debe establecer si la disposici\u00f3n demandada es razonable, al margen de la naturaleza de los intereses involucrados en las licencias de competencia de las corporaciones aut\u00f3nomas. Para determinar tal razonabilidad, la Corte debe tener en cuenta la prevalencia relativa del car\u00e1cter centralizado de la protecci\u00f3n del medio ambiente, y la importancia constitucional de la protecci\u00f3n de este bien jur\u00eddico, pero que a la vez debe garantizar que las corporaciones cumplan su funci\u00f3n preventiva, protegiendo as\u00ed la diversidad de concepciones ecol\u00f3gicas regionales, y la defensa especializada de los ecosistemas. Para establecer si la disposici\u00f3n demandada es razonable, es necesario partir de los principios y objetivos constitucionales involucrados en el presente caso. En particular, esta Corporaci\u00f3n debe determinar si la disposici\u00f3n es necesaria para garantizar el car\u00e1cter unitario del sistema constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente, y en segunda medida, si realmente contribuye a fortalecer su protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para resolver los anteriores interrogantes, es necesario tomar en consideraci\u00f3n que los incisos segundo tercero y cuarto del mismo art\u00edculo 63 demandado, consagra los principios de armon\u00eda regional, de gradaci\u00f3n normativa y de rigor subsidiario. En virtud del primero de tales principios, las entidades regionales deben ejercer sus funciones constitucionales y legales en relaci\u00f3n con la protecci\u00f3n del ambiente, \u201cde manera coordinada y arm\u00f3nica, con sujeci\u00f3n a las normas de car\u00e1cter superior y a las directrices de la Pol\u00edtica Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales\u201d. Por su parte, el principio de gradaci\u00f3n normativa garantiza que las regulaciones medioambientales dictadas por las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y por las entidades territoriales respeten las regulaciones dictadas por la entidad nacional, es decir, por el Ministerio de Ambiente. El principio de rigor subsidiario establece que las regulaciones nacionales son un est\u00e1ndar m\u00ednimo con el que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y territoriales. \u00a0<\/p>\n
En virtud de los dos primeros principios, se garantiza que el otorgamiento de licencias obedezca a un criterio unitario y general, dictado por una entidad nacional, y se protege el medio ambiente en lo territorial y en lo regional, frente a la insuficiencia de las regulaciones dictadas por las autoridades en ese \u00e1mbito. Sin embargo, podr\u00eda alegarse que estos principios org\u00e1nicos en materia de protecci\u00f3n ambiental son incompletos, pues la regulaci\u00f3n del Ministerio podr\u00eda resultar insuficiente para proteger ecosistemas regionales especialmente fr\u00e1giles que requieran medidas m\u00e1s exigentes para el desarrollo de proyectos o actividades sujetas a la licencia ambiental. Sin embargo, esta objeci\u00f3n se diluye en virtud del principio de rigor subsidiario, pues las entidades regionales no pueden adoptar medidas menos rigurosas que las adoptadas por la entidad nacional. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte observa que tanto la protecci\u00f3n del ambiente, como la aplicaci\u00f3n uniforme de un est\u00e1ndar m\u00ednimo de protecci\u00f3n nacional, se encuentran suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonom\u00eda de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales para decidir definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden. En esa medida, no encuentra la Corte una raz\u00f3n de \u00edndole constitucional que justifique que el legislador haya otorgado la apelaci\u00f3n sobre las licencias ambientales que corresponden a las corporaciones aut\u00f3nomas al Ministerio de Ambiente. Por lo tanto, declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el inciso final del art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1Ver principios 1 y 2 de la Declaraci\u00f3n de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra; el principio 2 de la Declaraci\u00f3n sobre bosques; y \u00a0World Commission on environment and development. Our Common Future. Loc-cit, \u00a0pp 8 y 43 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 En el mismo sentido, puede verse la Sentencia C-305\/95 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) F.J. No. 3. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-535\/96. \u00a0<\/p>\n
4 \u201cARTICULO 52. Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgar\u00e1 de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
1. Ejecuci\u00f3n de obras y actividades de exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte, conducci\u00f3n y dep\u00f3sito de hidrocarburos y construcci\u00f3n de refiner\u00edas. \u00a0<\/p>\n
2. Ejecuci\u00f3n de proyectos de gran miner\u00eda. \u00a0<\/p>\n
3. Construcci\u00f3n de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros c\u00fabicos, y construcci\u00f3n de centrales generadoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada as\u00ed como el tendido de las l\u00edneas de transmisi\u00f3n del sistema nacional de interconexi\u00f3n el\u00e9ctrica y proyectos de exploraci\u00f3n y uso de fuentes de energ\u00eda alternativa virtualmente contaminantes. \u00a0<\/p>\n
5. Construcci\u00f3n de aeropuertos internacionales. \u00a0<\/p>\n
6. Ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria nacionales. \u00a0<\/p>\n
7. Construcci\u00f3n de distritos de riego para m\u00e1s de 20.000 hect\u00e1reas. \u00a0<\/p>\n
8. Producci\u00f3n e importaci\u00f3n de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales. \u00a0<\/p>\n
9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales. \u00a0<\/p>\n
10. Proyectos que adelanten las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del art\u00edculo 31 de la presente Ley. \u00a0<\/p>\n
11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3\/segundo durante los per\u00edodos de m\u00ednimo caudal. \u00a0<\/p>\n
12. Introducci\u00f3n al pa\u00eds de parentales para la reproducci\u00f3n de especies for\u00e1neas de fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje. \u00a0<\/p>\n
13. Generaci\u00f3n de energ\u00eda nuclear. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 1. La facultad de otorgar licencias ambientales para la construcci\u00f3n de puertos se har\u00e1 sin perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de Puertos de otorgar concesiones portuarias. No obstante la licencia ambiental es prerrequisito para el otorgamiento de concesiones portuarias. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 2. El Ministerio del Medio Ambiente otorgar\u00e1 una Licencia Ambiental Global para la explotaci\u00f3n de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones ambientales espec\u00edficas requeridas en cada caso, dentro del campo de producci\u00f3n autorizado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-894\/03 \u00a0 MEDIO AMBIENTE-R\u00e9gimen constitucional de protecci\u00f3n\/MEDIO AMBIENTE-Par\u00e1metros constitucionales \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Dise\u00f1o constitucional abierto permite la concurrencia de competencias \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Caracter\u00edsticas org\u00e1nicas principales del sistema constitucional de protecci\u00f3n \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Responsabilidad para su protecci\u00f3n en cabeza de las autoridades \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Distribuci\u00f3n de competencias para su protecci\u00f3n \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Necesidad de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9432","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9432","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9432"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9432\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9432"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9432"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9432"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}