\u00a0 \u00a0 Sentencia C-936\/03 \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD BANCARIA-Operaciones autorizadas \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD BANCARIA-Celebraci\u00f3n de contrato de leasing habitacional como operaci\u00f3n autorizada \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes espec\u00edficos para el Estado \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No comporta exclusivamente el derecho a la propiedad \u00a0<\/p>\n
AGENTES PRIVADOS-Concepto\/INTERMEDIARIOS FINANCIEROS-Sujetos a las normas comerciales \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURS\u00c1TIL Y ASEGURADORA-Regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n relativa a las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, se establec\u00eda mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Con ello se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la Rep\u00fablica, contenidos en los numerales 24 y 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulaci\u00f3n para financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Sujeci\u00f3n especial a la intervenci\u00f3n del Estado \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Actividad de inter\u00e9s p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Seg\u00fan regulaci\u00f3n mercantil son actividades comerciales\/ACTIVIDAD FINANCIERA-Aplicaci\u00f3n de normas comerciales \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Actos o negocios jur\u00eddicos son actos mercantiles\/ACTIVIDAD FINANCIERA-Salvo excepciones los actos de quienes se dedican a la actividad se someten a las regulaciones del C\u00f3digo de Comercio \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley en cuanto al sistema de fuentes \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley para el ejercicio de facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Diferencia entre la facultad de intervenci\u00f3n y la de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Ejercicio previa autorizaci\u00f3n del Estado \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Connotaci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Funci\u00f3n\/LEY MARCO-Objeto \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Diferencia entre las funciones legislativa y administrativa en esta materia \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE EMPRESA-Ejercicio no requiere autorizaci\u00f3n salvo que la Constituci\u00f3n lo demande\/LIBERTAD DE EMPRESA-Limitaci\u00f3n corresponde al legislador \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reserva de ley \u00a0<\/p>\n
Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, mientras que la forma de intervenci\u00f3n se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervenci\u00f3n y ley marco en la materia. La intervenci\u00f3n estatal en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, aunque demanda ley previa, est\u00e1 deslegalizada, en tanto que sujeta a la t\u00e9cnica de la ley marco, mientras que la autorizaci\u00f3n para la realizaci\u00f3n de las actividades se hace mediante ley. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Sistema de fuentes para las personas que la ejercen \u00a0<\/p>\n
VIVIENDA-Autorizaci\u00f3n de modalidades de financiaci\u00f3n est\u00e1 sujeta a reserva de ley \u00a0<\/p>\n
VIVIENDA-Condiciones de operaci\u00f3n y gesti\u00f3n de financiaci\u00f3n est\u00e1 sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta a la ley marco \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Objeto preciso\/ACTIVIDAD FINANCIERA-Autorizaci\u00f3n es de car\u00e1cter estructural sustra\u00eddo de la decisi\u00f3n gubernamental \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad nueva no implica una ilimitada competencia gubernamental \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n a los establecimientos bancarios no demanda que se dicte una nueva ley marco \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios para el desarrollo \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE FINANCIACION DE VIVIENDA-Criterios \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n del legislador con pautas de ley \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO-L\u00edmites para la regulaci\u00f3n del leasing habitacional \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n no establece un criterio o principio \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n de operaciones mediante ley ordinaria\/LEASING HABITACIONAL-Realizaci\u00f3n de la actividad sujeta a las normas de naturaleza marco \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamento constitucional \u00a0<\/p>\n
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COMIT\u00c9 DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Derecho a una vivienda adecuada \u00a0<\/p>\n
CONDICIONES DE LA VIVIENDA-Concepto \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad\/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Implicaciones \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Factores de seguridad en el goce \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Gastos soportables \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad de la tenencia \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso \u00a0<\/p>\n
El acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiaci\u00f3n de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneraci\u00f3n por sujeci\u00f3n a condiciones mercantiles ordinarias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No implica \u00fanicamente derecho a la propiedad sobre la vivienda\/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Admite distintas formas de tenencia \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No es bien jur\u00eddico de car\u00e1cter exclusivamente individual \u00a0<\/p>\n
FAMILIA-Sentido social \u00a0<\/p>\n
VIVIENDA-Acceso\/VIVIENDA-Diferencia entre vivienda familiar y aquella que entra en el mercado inmobiliario \u00a0<\/p>\n
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Operancia \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Objetivo\/LEASING HABITACIONAL-Tenencia depender\u00e1 de factores culturales imperantes en cada lugar del pa\u00eds\/LEASING HABITACIONAL-Relaci\u00f3n de costos de cada modalidad de tenencia con el nivel de ingresos corresponde al legislador \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n no precis\u00f3 sobre forma en que se establec\u00eda esta modalidad contractual \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Autorizaci\u00f3n mediante ley ordinaria no implica ausencia de normas marco \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Elementos de naturaleza propia de ley ordinaria y de ley marco \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Afecta la autonom\u00eda contractual \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-No podr\u00e1 convertirse en un medio para concentrar el cr\u00e9dito\/LEASING HABITACIONAL-No podr\u00e1 limitar el derecho de las personas a optar entre una u otra modalidad de financiaci\u00f3n de la tenencia de la vivienda \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Imposibilidad de fijar condiciones excesivamente onerosas o lesivas \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Condiciones de las modalidades de oferta \u00a0<\/p>\n
Las distintas modalidades de oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de la mayor manera posible, \u201cconsulten la capacidad de pago\u201d del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la opci\u00f3n de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. En directa relaci\u00f3n con lo anterior, el gobierno \u2013mediante regulaci\u00f3n- y los establecimientos bancarios \u2013a trav\u00e9s de los contratos -, tienen el deber de dise\u00f1ar ofertas que procuren la \u201ceficiente financiaci\u00f3n\u201d de esta modalidad de tenencia. \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Sistema normativo aplicable\/LEASING HABITACIONAL-Sistema s\u00f3lo comprende la vivienda familiar\/LEASING HABITACIONAL-Exequibilidad ligada a la existencia del sistema UVR \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Realizaci\u00f3n en punto a un sistema adecuado de financiaci\u00f3n a largo plazo \u00a0<\/p>\n
La realizaci\u00f3n del derecho a la vivienda digna significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiaci\u00f3n a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4468 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003 \u201cpor la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto Longas Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C, quince (15) de octubre de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Longas Londo\u00f1o demanda el art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 45.064, del 14 de enero de 2003: \u00a0<\/p>\n
” LEY 795 DE 2003\u00a0 \u00a0<\/p>\n
por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
Decreta\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
Disposiciones que modifican el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. Adici\u00f3nase el numeral 1 del art\u00edculo 7\u00b0 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero con el siguiente literal: \u00a0<\/p>\n
n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerar\u00e1n leasing operativo para efectos contables y tributarios. \u00a0<\/p>\n
Para el desarrollo de esta operaci\u00f3n los Establecimientos Bancarios deber\u00e1n dar prioridad a los deudores de cr\u00e9ditos de vivienda que hayan entregado en daci\u00f3n de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales m\u00ednimos relacionados con el respectivo an\u00e1lisis del riesgo crediticio. \u00a0<\/p>\n
En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente art\u00edculo, adoptar\u00e1 medidas que garanticen la protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Humberto Longas Londo\u00f1o demanda la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003, que introduce un literal nuevo al numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 7 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero \u2013EOSF-. La disposici\u00f3n autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing habitacional. El demandante presenta dos cargos en contra de la citada disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1.1 En concepto del demandante, el legislador ha debido dictar una ley general (cuadro o marco) para regular las operaciones de leasing habitacional; ley en la cual se establecer\u00edan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular dichas operaciones, dentro del marco de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados al p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan indica el demandante, en la disposici\u00f3n no se regul\u00f3 lo relativo a los objetivos y criterios a los cuales deb\u00eda sujetarse el gobierno. Aduce que el legislador ha debido establecer los criterios, como lo hizo en la Ley 546 de 1999, que el gobierno debe respetar y, de esta manera, garantizar el cumplimiento de la obligaci\u00f3n de que el inter\u00e9s pactado est\u00e9 sujeto a la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios del consumidor y tasa de inter\u00e9s remuneratorio m\u00e1s baja del mercado (Sentencia C-955 de 2000) y la prohibici\u00f3n de capitalizaci\u00f3n de tales intereses, conforme a las sentencias C-383 de 1999, C-700 de 1999 y C-747 de 1999. \u00a0<\/p>\n
La ausencia de tales criterios y objetivos y el hecho de que no se hubiere dictado la disposici\u00f3n en una ley general, conduce a la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
1.2 En la disposici\u00f3n demandada, el legislador no defini\u00f3 el concepto de leasing habitacional, raz\u00f3n por la cual, seg\u00fan manda el art\u00edculo 29 del C\u00f3digo Civil, debe acudirse a la definici\u00f3n t\u00e9cnica del vocablo. Dado que no existe definici\u00f3n jur\u00eddica (por v\u00eda de la ley), debe acudirse a la definici\u00f3n de las ciencias \u201cecon\u00f3mica, contable, administrativa y financiera\u201d. \u00a0<\/p>\n
De la lectura de algunas obras sobre matem\u00e1ticas financieras y otros asuntos financieros y relativos al leasing habitacional, el actor desprende varias conclusiones, que son fundamento de sus cargos: \u00a0<\/p>\n
a) que el leasing habitacional es el mismo leasing inmobiliario y, por lo mismo, se sujeta a las condiciones econ\u00f3micas propias de esa clase de contratos mercantiles. \u00a0<\/p>\n
b) que en el leasing, la cuota peri\u00f3dica se fija de acuerdo al inter\u00e9s pactado por las partes, lo cual no necesariamente refleja el inter\u00e9s m\u00e1s bajo del mercado. \u00a0<\/p>\n
c) que en el leasing la cuota peri\u00f3dica siempre se establece \u201ccon base en el inter\u00e9s compuesto, porque la t\u00e9cnica econ\u00f3mica, contable, administrativa y financiera as\u00ed lo requiere\u201d. \u00a0<\/p>\n
La adopci\u00f3n del leasing habitacional, con las caracter\u00edsticas indicadas para efectos de financiar la adquisici\u00f3n de vivienda viola el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que desconoce el \u201cderecho a la vivienda digna\u201d y desmejora la calidad de vida de los colombianos. Lo anterior, por cuanto el sistema de pago que se deriva de las conclusiones b) y c), conlleva a intereses exorbitantes, que reducen y deterioran de manera progresiva el ingreso del usuario o locatario de la vivienda. \u201cPara un sistema adecuado de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo la utilizaci\u00f3n del sistema de inter\u00e9s compuesto no promueve la vivienda digna a que el tienen derecho los colombianos porque los costos y las cuotas peri\u00f3dicas se vuelven inalcanzables\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia \u00a0<\/p>\n
2. Por intermedio de apoderado, la ASOBANCARIA, solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2.1 Respecto del primer cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposici\u00f3n demandada si cumple con los requisitos constitucionales relativos a las leyes marco. De una parte, contrario a lo que el demandante se\u00f1ala, en la disposici\u00f3n el legislador fij\u00f3 los criterios y objetivos a los cuales deb\u00eda sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer la potestad reglamentaria, toda vez que estableci\u00f3 que (i) la operaci\u00f3n s\u00f3lo se autoriza para inmuebles destinados a vivienda; (ii) la \u201coperaci\u00f3n se considera leasing operativo para efectos contables y tributarios\u201d; (iii) se debe dar prioridad a los deudores de cr\u00e9dito de vivienda que hayan entregado sus inmuebles en daci\u00f3n en pago; (iv) los locatarios deben \u201ccumplir con los requisitos legales m\u00ednimos relacionados con el respectivo an\u00e1lisis del riesgo crediticio\u201d; y, (v) en el reglamento que expida el Gobierno, se deber\u00e1n \u201cadoptar medidas que garanticen la protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.2 Frente al segundo cargo, la ASOBANCARIA indica que la disposici\u00f3n no contiene regulaci\u00f3n alguna sobre las cuotas, raz\u00f3n por la cual no puede sostenerse que se presente violaci\u00f3n al art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n. Tampoco es suficiente el argumento del demandante, basado en meras suposiciones que no se derivan del contenido normativo de la disposici\u00f3n. M\u00e1s a\u00fan, debe tenerse presente que la disposici\u00f3n demandada ordena al Gobierno Nacional garantizar la protecci\u00f3n de los locatarios o usuarios. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Gobierno, en el decreto 777 de 2003 estableci\u00f3 en el art\u00edculo 5\u00b0 que corresponde a la Superintendencia Bancaria definir \u201clos sistemas de amortizaci\u00f3n que podr\u00e1n utilizarse\u201d para efectos del leasing habitacional. \u00a0<\/p>\n
El leasing habitacional, al igual que las operaciones ordinarias de leasing, implican la realizaci\u00f3n de varios actos que tornan la figura m\u00e1s compleja que el mutuo con garant\u00eda hipotecaria. De ello no se desprende, necesariamente, un mayor costo en relaci\u00f3n con el cr\u00e9dito de vivienda, \u201cpues tal circunstancia depender\u00e1 necesariamente del costo financiero que en cada caso determine\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo indica que el leasing habitacional es una figura que se ha adoptado con \u00e9xito en otros pa\u00edses, como una opci\u00f3n adicional al cr\u00e9dito hipotecario \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3. Por intermedio de apoderado, el Ministerio de Hacienda interviene para defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
3.1 En concepto del Ministerio, el demandante plantea argumentos equivocados sobre la tem\u00e1tica de las leyes marco, que se apartan de los par\u00e1metros fijados por la Corte Constitucional. En sentencia C-428 de 1997, recuerda el Ministerio, la Corte dej\u00f3 en claro que el legislador pod\u00eda contemplar disposiciones propias de ley marco en una ley ordinaria y que, adem\u00e1s, si en la norma marco el legislador establece \u201creglas detalladas cuando se trate de materias reservadas por la Constituci\u00f3n a la ley, en nada invade la \u00f3rbita del Gobierno\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Ley 795 de 2003 introdujo modificaciones al EOSF y la disposici\u00f3n acusada incluy\u00f3 una nueva operaci\u00f3n que los establecimientos bancarios podr\u00e1n desarrollar \u201ccon sujeci\u00f3n a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes\u201d (art. 7 EOSF). En este orden de ideas, a la nueva operaci\u00f3n autorizada \u2013leasing habitacional- le son aplicables los criterios y objetivos (a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para ejercer las funciones de regulaci\u00f3n establecidos en el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n) previstos en el art\u00edculo 46 del EOSF, as\u00ed como sujeto a las facultades de intervenci\u00f3n gubernamental, definidas en el art\u00edculo 48 del mismo estatuto. En suma, al tratarse de la autorizaci\u00f3n de una nueva operaci\u00f3n a los establecimientos bancarios, respecto de tales operaciones le son predicables los criterios y objetivos establecidos por el legislador para la regulaci\u00f3n gubernamental del sistema financiero. \u00a0<\/p>\n
3.2 De acuerdo con el Ministerio, el demandante concluye que el leasing habitacional es inconstitucional por su naturaleza. Tal conclusi\u00f3n se deriva de las consideraciones que el demandante hace en torno a la manera en que de ordinario se pactan las cuotas y los intereses en desarrollo de contratos de leasing. \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos, estima el Ministerio, en lugar de oponerse en sede de control constitucional de la Ley 795 de 2003, deben exponerse frente a la posible reglamentaci\u00f3n de la figura, que corresponde al Gobierno Nacional. Las deficiencias y fallas de la figura no se desprenden de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Con todo, los argumentos y consideraciones del demandante en s\u00ed mismas son equ\u00edvocos. De una parte, la cuota peri\u00f3dica en el leasing no se fija exclusivamente en funci\u00f3n de la tasa de inter\u00e9s, sino que considera, adem\u00e1s, el plazo pactado, la opci\u00f3n de adquisici\u00f3n y el monto. Por otra, el inter\u00e9s \u201ces funci\u00f3n del costo financiero de los recursos que fondean la operaci\u00f3n y de los costos administrativos que demande la operaci\u00f3n tales como la evaluaci\u00f3n de la capacidad de pago del locatario, costos laborales, papeler\u00eda, etc.\u201d Finalmente, se\u00f1ala que es falso que en punto al leasing, la \u201ct\u00e9cnica econ\u00f3mica, contable, administrativa y financiera requiera para el c\u00e1lculo de la cuota peri\u00f3dica de un inter\u00e9s compuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio precisa que no s\u00f3lo los establecimientos bancarios pueden realizar contratos de leasing, sino que el legislador ha autorizado a las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial su realizaci\u00f3n (bajo la modalidad de leasing inmobiliario) y no existe prohibici\u00f3n alguna para que particulares la acuerden, en los t\u00e9rminos del r\u00e9gimen mercantil positivo o la costumbre mercantil. \u00a0<\/p>\n
Finalmente indica que el legislador, adem\u00e1s de ordenar al Gobierno proteger a los usuarios de la modalidad de financiamiento, dispuso que el leasing habitacional se considerar\u00eda leasing operativo para efectos contables y tributarios, de suerte que el locatario tuviera beneficios similares a los deudores de cr\u00e9ditos de vivienda. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Superintedencia Bancaria \u00a0<\/p>\n
4. Por intermedio de apoderado, la Superintendencia Bancaria interviene para defender la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
4.1 Frente al primer cargo, la Superintendencia indica que la Constituci\u00f3n de Colombia le asigna al legislador la funci\u00f3n de dictar leyes, cualquiera que sea la materia, salvo que la Constituci\u00f3n lo reserve para s\u00ed o para otras autoridades. En este orden de ideas, el legislador est\u00e1 facultado para modificar el \u201cstatus quo\u201d de la actividad financiera, reduciendo o ampliando las actividades autorizadas para ella, como ocurre en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, precisa que el art\u00edculo 3 de la Ley 35 de 1993 \u2013ley marco seg\u00fan sentencia C-211 de 1994-, que est\u00e1 incorporado en el art\u00edculo 48 del EOSF, defini\u00f3 como un instrumento de intervenci\u00f3n del Gobierno en la actividad financiera \u201cautorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervenci\u00f3n en desarrollo de su objeto social principal permitido en la ley\u201d. Teniendo presente lo anterior, no es necesario dictar una nueva ley marco en materia actividad financiera, pudiendo el legislador introducir modificaciones a las operaciones autorizadas mediante leyes ordinarias, dado que el ejercicio o desarrollo de tales operaciones seguir\u00e1 sujeto a los objetivos y criterios definidos en la ley marco. Incluso, tal autorizaci\u00f3n pod\u00eda darse por v\u00eda de decreto, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 48 del EOSF. \u00a0<\/p>\n
4.2 Sobre el segundo cargo, la Superintendencia inicia su defensa analizando el objeto del contrato de leasing habitacional. \u201cEl leasing habitacional es un negocio jur\u00eddico que otorga al locatario el uso del bien por un canon de arrendamiento peri\u00f3dico que permite, a la finalizaci\u00f3n del contrato, optar por su adquisici\u00f3n\u201d. De ah\u00ed que no se est\u00e1 en presencia de una operaci\u00f3n activa de cr\u00e9dito, sino que se financia el uso y goce de un bien. As\u00ed, no se est\u00e1 frente a un negocio en el cual el objeto principal sea la adquisici\u00f3n de vivienda nueva o usada o la construcci\u00f3n de vivienda individual. \u00a0<\/p>\n
A partir de esta distinci\u00f3n, la Superindencia se\u00f1ala que el demandante se equivoca en su an\u00e1lisis sobre el leasing habitacional, pues erradamente asume que \u201ca dicha operaci\u00f3n les son aplicables las previsiones del actual sistema general (y \u00fanico de financiaci\u00f3n de vivienda)\u201d. Por tratarse de un sistema nuevo y distinto al general, \u201cno le resultan aplicables sus mismas previsiones en torno a variables tales como la aplicaci\u00f3n de las m\u00ednimas tasas de inter\u00e9s del mercado, o la prohibici\u00f3n de la capitalizaci\u00f3n de intereses, previsiones propias del sistema de financiaci\u00f3n a largo plazo\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
6. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible la disposici\u00f3n demandada. El punto de partida de su an\u00e1lisis es la verificaci\u00f3n de que las leyes 546 de 1999 y 56 de 1985 (relativos al arrendamiento de vivienda urbana) no han previsto el leasing habitacional. Por lo tanto, considera que no le son extensibles al leasing habitacional las previsiones del cap\u00edtulo V de la Ley 546 de 1999 en el que se regula la financiaci\u00f3n de adquisici\u00f3n de vivienda a largo plazo y se fijan las condiciones a las cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar las condiciones de los cr\u00e9ditos de vivienda, directrices sobre desembolsos, etc. \u00a0<\/p>\n
El legislador, se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico, no estableci\u00f3 \u201clos criterios a los cuales deben ce\u00f1irse las operaciones de leasing, de tal manera que se garantice el derecho a la vivienda y se atienda las obligaciones que con relaci\u00f3n al mismo tiene el Estado\u201d. No pod\u00eda el legislador dejar en manos del Gobierno Nacional la regulaci\u00f3n de tales contratos, sin se\u00f1alar los par\u00e1metros a los cuales deb\u00eda ajustarse. Resulta absolutamente insuficiente que el legislador hubiese indicado al Gobierno que deb\u00eda adoptar medidas que garantizaran los derechos de los usuarios y locatarios. \u00a0<\/p>\n
En concepto del Ministerio P\u00fablico, en el caso del leasing habitacional, la protecci\u00f3n a los usuarios y locatarios resulta especialmente necesaria, puesto que \u201clos altos costos que generalmente conlleva el leasing pueden hacer impagables las obligaciones de los deudores y dif\u00edcilmente garantizar\u00e1n la adquisici\u00f3n de la vivienda por el locatario\u201d. \u00a0<\/p>\n
7. Frente al cargo primero \u2013desconocimiento del literal d), numeral 19 del art\u00edculo 150 y art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n-, la vista fiscal coincide con la del demandante, pues considera insuficientes los criterios fijados en la disposici\u00f3n. Dado que la disposici\u00f3n autoriza al ejecutivo para desarrollar el leasing habitacional, el Ministerio P\u00fablico entiende que ha operado una delegaci\u00f3n inconstitucional de funciones legislativas, por ser de exclusiva competencia del Congreso fijar los criterios y objetivos en una ley general. En suma, \u201cno resulta aceptable que se autorice al Ejecutivo para auto se\u00f1alar los lineamientos de su actuaci\u00f3n interventora\u201d. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior, el Procurador General de la Naci\u00f3n a\u00f1ade la ausencia de limitaciones a la facultad gubernamental, \u201ccon lo cual \u00e9sa podr\u00eda extenderse a campos que desbordan la competencia del Ejecutivo, como por ejemplo los relacionados con la fijaci\u00f3n de tasas de inter\u00e9s que deber\u00e1n ser determinados por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica….\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, seg\u00fan su interpretaci\u00f3n de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, \u201clas normas que regulan la actividad financiera o de intermediaci\u00f3n, es decir, la operaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las instituciones financieras en lo relativo a los cr\u00e9ditos de largo plazo para adquisici\u00f3n y construcci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervenci\u00f3n del Estado en esas actividades… deben tener el car\u00e1cter de normas \u201cmarco\u201d, las cuales no pueden entrar a regular de manera detallada estas materias, hasta el punto de desplazar la \u00f3rbita propia del gobierno o del Banco de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
8. En punto al segundo cargo, el Procurador General de la Naci\u00f3n considera que \u00e9ste debe prosperar. Para apoyar su conclusi\u00f3n, principia con se\u00f1alar que tanto los cr\u00e9ditos de largo plazo para adquirir vivienda como el contrato de arrendamiento urbano est\u00e1n fuertemente intervenidos y regulados, con el objeto de proteger la parte m\u00e1s d\u00e9bil de la relaci\u00f3n. Tal protecci\u00f3n resulta necesaria \u201cpor estar desprovista de propiedad y por constituir la vivienda una aspecto esencial en el bienestar de la familia\u201d, de manera que se impongan l\u00edmites en puntos determinantes, como las tasas de inter\u00e9s, la amortizaci\u00f3n, manejo de informaci\u00f3n, c\u00e1nones, etc. Dado que el leasing habitacional, en concepto del Procurador, conjuga ambos elementos, que han sido objeto de una intensa regulaci\u00f3n legislativa, \u201cresulta l\u00f3gico que sea igualmente el legislador quien se\u00f1ale las directrices del contrato de leasing habitacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, resulta abiertamente insuficiente que el legislador deje en manos del Gobierno Nacional la regulaci\u00f3n del contrato de leasing habitacional, \u201climit\u00e1ndose a se\u00f1alar que debe adoptar las medidas para la protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios\u201d. El legislador ha debido establecer una regulaci\u00f3n completa del contrato, de manera que resultaran claros los instrumentos dirigidos a proteger a los usuarios-deudores. La intervenci\u00f3n del Estado, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 51, 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24, 334, 335, 371, 372 y 373 de la Constituci\u00f3n, comprende no s\u00f3lo el contrato de leasing habitacional, sino que debe dirigirse tambi\u00e9n a verificar la solidez y transparencia de quienes se dediquen a dicha actividad, pues tiene que \u201cgarantizar el cumplimiento de los cometidos constitucionales, en particular el de consolidar un orden justo y democratizar el acceso a la vivienda y al cr\u00e9dito…\u201d \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
9. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
10. La disposici\u00f3n acusada introduce modificaciones al art\u00edculo 7 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero \u2013EOSF-. El mencionado art\u00edculo establece las operaciones autorizadas a los establecimientos bancarios, que son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7. OPERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendr\u00e1 las siguientes facultades, con sujeci\u00f3n a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: \u00a0<\/p>\n
a. Descontar y negociar pagar\u00e9s, giros, letras de cambio y otros t\u00edtulos de deuda; \u00a0<\/p>\n
b. Recibir dep\u00f3sitos en cuenta corriente, a t\u00e9rmino y de ahorros, conforme a las previsiones contenidas en el C\u00f3digo de Comercio y en el presente Estatuto; \u00a0<\/p>\n
c. Cobrar deudas y hacer pagos y traspasos; \u00a0<\/p>\n
d. Comprar y vender letras de cambio y monedas; \u00a0<\/p>\n
e. Otorgar cr\u00e9dito; \u00a0<\/p>\n
f. Aceptar para su pago, en fecha futura, letras de cambio que se originen en transacciones de bienes correspondientes a compraventas nacionales o internacionales. \u00a0<\/p>\n
g. Expedir cartas de cr\u00e9dito; \u00a0<\/p>\n
h. Recibir bienes muebles en dep\u00f3sito para su custodia, seg\u00fan los t\u00e9rminos y condiciones que el mismo banco prescriba, y arrendar cajillas de seguridad para la custodia de tales bienes; \u00a0<\/p>\n
i. Tomar pr\u00e9stamos dentro y fuera del pa\u00eds, con las limitaciones se\u00f1aladas por las leyes; \u00a0<\/p>\n
j. Obrar como agente de transferencia de cualquier persona y en tal car\u00e1cter recibir y entregar dinero, traspasar, registrar y refrendar t\u00edtulos de acciones, bonos u otras constancias de deudas; \u00a0<\/p>\n
k. Celebrar contratos de apertura de cr\u00e9dito, conforme a lo previsto en el C\u00f3digo de Comercio, y \u00a0<\/p>\n
l. Otorgar avales y garant\u00edas, con sujeci\u00f3n a los l\u00edmites y prohibiciones que establezcan la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional, cada uno dentro de su competencia. \u00a0<\/p>\n
m. Realizar las operaciones de que trata el numeral 5 del art\u00edculo 22 del presente estatuto (Art. 9 Ley 510 de 1999). (Derogado t\u00e1citamente por Ley 546 de 1999, al regular lo relativo los cr\u00e9ditos destinados para la financiaci\u00f3n de vivienda). \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado a\u00f1adi\u00f3 a esta lista de operaciones autorizadas, la de celebrar contratos de leasing habitacional, lo cual significa que, a partir de esta reforma, los establecimientos bancarios podr\u00e1n realizar dichas operaciones. \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que la disposici\u00f3n viola los art\u00edculos 51 y 150 numeral 19 de la Constituci\u00f3n. La violaci\u00f3n del art\u00edculo 51 deriva del hecho de que, seg\u00fan el demandante, la figura jur\u00eddica del leasing habitacional no es, en s\u00ed misma, un mecanismo id\u00f3neo para financiar vivienda a largo plazo. Ello se desprende de que el legislador omiti\u00f3 cualquier regulaci\u00f3n sobre dicha modalidad de cr\u00e9dito, de manera que el mecanismo de financiaci\u00f3n se sujeta a los criterios comerciales de financiaci\u00f3n de vivienda. La violaci\u00f3n del numeral 19 del art\u00edculo 150 se deriva de la ausencia de regulaci\u00f3n sobre los objetivos, principios y criterios generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el leasing habitacional. \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes, por su parte, aseguran que los cargos son infundados. Respecto del art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n indican que el legislador estableci\u00f3 que el Gobierno, al reglamentar la materia, deb\u00eda adoptar medidas de protecci\u00f3n para los usuarios o locatarios. Adem\u00e1s, la supuesta ineptitud para financiar el acceso a la vivienda se deriva, se\u00f1alan, no de la disposici\u00f3n demandada, sino de suposiciones sobre su reglamentaci\u00f3n. Es decir, se demanda un contenido normativo no existente en la disposici\u00f3n. En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150 numeral 19, sostienen que el legislador se ha ce\u00f1ido a los par\u00e1metros fijados por la Corte Constitucional y, as\u00ed mismo, que la ausencia que indica el demandante se suple con las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero que regulan los objetivos y criterios generales a los cuales debe someterse el Gobierno para regular la materia. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n contiene elementos normativos que claramente se refieren a criterios y objetivos a los cuales se debe sujetar el gobierno para reglamentar la figura. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n considera que la disposici\u00f3n es inconstitucional. En su concepto, la regulaci\u00f3n adoptada en materia de leasing habitacional es insuficiente para asegurar la satisfacci\u00f3n del derecho a la vivienda digna, en la medida en que no se establecen condiciones bajo las cuales ha de operar la figura, como lo relacionado con las tasas de inter\u00e9s, las condiciones contractuales etc. En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150 numeral 19, coincide con el demandante en que resulta insuficiente la regulaci\u00f3n, no pudiendo el legislador dejar en manos del ejecutivo la regulaci\u00f3n \u00edntegra de la figura. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, dada la amplitud del espacio de maniobra gubernamental, \u00e9ste podr\u00eda invadir la \u00f3rbita de otras autoridades. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte resolver dos interrogantes distintos. i) En primer lugar, si la disposici\u00f3n demandada es tema de ley marco y, en caso de serlo, si debi\u00f3 acompa\u00f1arse de disposiciones que fijaran los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulaci\u00f3n. ii) En segundo lugar, siempre y cuando del primer problema no se derive la inconstitucionalidad de la norma, si la ausencia de las disposiciones que fijen reglas claras sobre las condiciones de gesti\u00f3n y operaci\u00f3n del sistema de leasing habitacional, viola el derecho a la vivienda digna, en la medida en que termina sometiendo el leasing habitacional a la l\u00f3gica del mercado. Para tal efecto, la Corte analizar\u00e1 en primera medida la tem\u00e1tica de la ley marco y su delimitaci\u00f3n frente a otras leyes, as\u00ed como frente a las facultades de intervenci\u00f3n, inspecci\u00f3n y vigilancia, con el fin de resolver el primer problema jur\u00eddico. iii) Despu\u00e9s se estudiar\u00e1 el alcance del derecho a la vivienda digna y del deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo de vivienda (C.P. art. 51) y el problema jur\u00eddico asociado a este derecho. \u00a0<\/p>\n
Ley comercial y art\u00edculos 51, 150 numeral 19 literal d) y 335 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
11. El derecho a la vivienda digna, como se precisar\u00e1 m\u00e1s adelante, incluye elementos que comportan la seguridad del goce del derecho a la vivienda digna. De tales elementos surgen deberes espec\u00edficos para el Estado. Sin perjuicio de la necesidad de disposiciones sobre planeamiento urbano y utilizaci\u00f3n del suelo y sobre la oferta de bienes y servicios (servicios p\u00fablicos, sanidad, ubicaci\u00f3n de hospitales y escuelas, etc), el Estado tiene la potestad dictar una legislaci\u00f3n que (i) garantice seguridad en la tenencia de vivienda y (ii) que establezca sistemas de acceso a la vivienda. \u00a0<\/p>\n
El mandato de cubrir estos aspectos no se reduce a una sola ley en materia de vivienda, sino que conduce a un sinn\u00famero de reglas jur\u00eddicas que ata\u00f1en a la protecci\u00f3n del derecho a la vivienda digna. Tales reglas pasan por \u00e1mbitos civiles y comerciales generales, reglas de financiaci\u00f3n dirigidos al sector p\u00fablico y al privado, etc. La Corte no entrar\u00e1 a definir tales \u00e1mbitos, sino que se limitar\u00e1 a considerar el \u00e1mbito espec\u00edfico financiero. Sin embargo, la referencia a otros \u00e1mbitos normativos se torna indispensable, a fin de comprender debidamente la interrelaci\u00f3n entre las distintas modalidades de regulaci\u00f3n, el derecho a la vivienda digna y las reglas constitucionales en materia de leyes relacionadas con el sistema financiero. \u00a0<\/p>\n
12. Habida consideraci\u00f3n de que el derecho a la vivienda digna no comporta exclusivamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda propia, resulta claro que diversos sistemas normativos se relacionan de alguna manera con el goce de este derecho. Las modalidades contractuales de arrendamiento y de compra y venta de inmuebles con destino a la vivienda \u2013sea urbana o rural- , as\u00ed como los instrumentos jur\u00eddicos para financiar su adquisici\u00f3n o goce, est\u00e1n sujetas a disposiciones dirigidas, principalmente (y hoy por hoy) al sector privado. Son agentes privados quienes ofrecen bienes para arrendar o a la venta. Agentes que pueden ser comerciantes o sujetos a la ley comercial o, bien, particulares sujetos a la ley civil. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, los intermediarios financieros y, en general quienes est\u00e1n dedicados a la captaci\u00f3n y colocaci\u00f3n de ahorro en el mercado financiero, pese a la fuerte intervenci\u00f3n estatal en dicha actividad, est\u00e1n sujetos a las normas comerciales que regulan las distintas modalidades contractuales que aplican. As\u00ed, por ejemplo, cr\u00e9ditos hipotecarios dirigidos a sufragar la adquisici\u00f3n de vivienda, son, desde el punto de vista comercial, contratos de mutuo con garant\u00eda real, altamente intervenidos. Lo mismo puede predicarse de los cr\u00e9ditos de consumo que ofrecen las entidades bancarias o los contratos en materia fiduciaria que realizan las entidades autorizadas. Siempre, salvo contadas excepciones, se trata de operaciones mercantiles altamente intervenidas por el Estado. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, las operaciones de compra y venta de inmuebles o de arrendamiento urbano, que son realizadas tanto por comerciantes o por particulares. La sujeci\u00f3n de estos a los estatutos civiles o comerciales, no impide una fuerte intervenci\u00f3n estatal en dichas materias, como se desprende de las leyes sobre arrendamiento urbano, las reglas locales sobre construcci\u00f3n de viviendas, oferta de los mismos, las actividades de las empresas inmobiliarias, etc. \u00a0<\/p>\n
13. En sentencia C-024 de 1993, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la regulaci\u00f3n relativa a las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, se establec\u00eda mediante leyes dictadas de conformidad con los numerales 8 y 19 literal d) del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Con ello se indicaba el espectro de funciones del Presidente de la Rep\u00fablica, contenidos en los numerales 24 y 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad, en sentencia C-955 de 2000, la Corte indic\u00f3 que todo aquello relacionado con la actividad financiera vinculada con la financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo estaba sujeta a las normas generales dictadas con base en el numeral 19 literal d) del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Es decir, estaban sujetos a ley marco. \u00a0<\/p>\n
14. En concepto de la Corte las anteriores delimitaciones y definiciones en el \u00e1mbito financiero, burs\u00e1til, asegurador y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, no recoge el panorama completo y, por lo mismo, genera dificultades que est\u00e1n en la base de la demanda que conoce la Corte y, en algunos apartes, del concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las actividades en cuesti\u00f3n est\u00e1n sujetas a una especial intervenci\u00f3n por parte del Estado, en raz\u00f3n a su funci\u00f3n econ\u00f3mica. El mercado y la intermediaci\u00f3n financiera resultan centrales en cualquier sociedad y su capacidad de incidir favorable o desfavorablemente en el desarrollo de la econom\u00eda no se puede menospreciar. Adem\u00e1s, dada la din\u00e1mica de las sociedades contempor\u00e1neas, los sujetos participantes en dichas actividades est\u00e1n en capacidad de afectar, de manera igualmente favorable o desfavorable, los derechos constitucionales de los asociados. Esto \u00faltimo se refleja en la profusa jurisprudencia en materia de habeas data y en relaci\u00f3n con el acceso a la vivienda. De all\u00ed que el constituyente hubiese indicado que se trataba de una actividad de inter\u00e9s p\u00fablico, sujeta a intervenci\u00f3n del Estado (C.P. art. 335) 1. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la demanda de flexibilidad y agilidad en la producci\u00f3n normativa no se ajusta del todo a las necesidades de un sistema econ\u00f3mico complejo. A la par de mecanismos de esta \u00edndole, quienes ejercen actividades financieras requieren de estabilidad jur\u00eddica para dise\u00f1ar y proyectar sus negocios. Dicho requerimiento no se reduce por el hecho de que la actividad financiera sea un rengl\u00f3n de la econom\u00eda sujeta a una estricta intervenci\u00f3n estatal y sometida a una permanente inspecci\u00f3n y vigilancia administrativa. Desde este punto de vista, simplemente se est\u00e1 frente a un derecho constitucional \u2013libre empresa -, sujeta a una fuerte regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Del dise\u00f1o normativo de la Constituci\u00f3n emerge una modelo de regulaci\u00f3n que opera de manera diversa para la actividad financiera. En los extremos existen \u00e1mbitos de estricta legalidad, correspondientes a aquellas \u00e1reas que demandan una mayor seguridad jur\u00eddica, y otras sujetas a las pol\u00edticas que defina el gobierno en la materia. \u00a0<\/p>\n
15. En el extremo de estricta legalidad, debido a la necesidad de asegurar una alta estabilidad jur\u00eddica y bajo el principio de limitaci\u00f3n legal del ejercicio de los derechos constitucionales, se encuentran la definici\u00f3n y regulaci\u00f3n general de las actividades mercantiles y las disposiciones atinentes a la inspecci\u00f3n y vigilancia en materia financiera. \u00a0<\/p>\n
En punto a la regulaci\u00f3n mercantil, debe recalcarse que las actividades financieras son, en buena medida, actividades comerciales. De ah\u00ed que sus participantes sean, principalmente comerciantes. De lo anterior se desprende que las normas comerciales sean una de las fuentes principales de las normas aplicables a quienes realizan o ejercen la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto los actos o negocios jur\u00eddicos que realizan son actos mercantiles y, salvo las prescripciones que el Estado \u2013sea el Legislador, el Gobierno o la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica- fije expresamente en relaci\u00f3n con los actos de quienes se dedican a las actividades financieras, se someten a las regulaciones de su estatuto propio: el c\u00f3digo de comercio. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, en cuanto al sistema de fuentes, existe reserva de ley en la materia, pues al Congreso de la Rep\u00fablica le corresponde dictar los distintos c\u00f3digos (art. 150 numeral 2 de la C.P.), entre los cuales se encuentra aqu\u00e9l que regula las actividades comerciales. \u00a0<\/p>\n
En nada afecta esta identificaci\u00f3n del punto de partida el hecho de que las condiciones de ejecuci\u00f3n o de celebraci\u00f3n de los negocios jur\u00eddicos autorizados est\u00e9n altamente intervenidas por el Estado. Tampoco se afecta tal identificaci\u00f3n por el hecho de que se autorice a estos establecimientos a realizar operaciones no mercantiles. \u00a0<\/p>\n
16. Tambi\u00e9n existe reserva de ley para el ejercicio de las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que la administraci\u00f3n ejerce en esta materia (Art. 189 numeral 24 de la C.P.), por corresponder a una funci\u00f3n propia del Congreso de la Rep\u00fablica, en los t\u00e9rminos del numeral 8 del art\u00edculo 150 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto, se\u00f1alamos que debe distinguirse i) la facultad de intervenci\u00f3n, ii) de la de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Frente a estas \u00faltimas, la reserva de ley se deriva, adem\u00e1s de la disposici\u00f3n constitucional, del hecho de que implica una funci\u00f3n de revisi\u00f3n y sanci\u00f3n de naturaleza administrativa y, por lo mismo, sujeta a un principio de estricta legalidad que aseguren el mayor grado de certeza para los inspeccionados, vigilados y controlados2. \u00a0<\/p>\n
17. En el extremo opuesto se ubican las facultades estatales de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda en general y en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n. La regulaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda es compleja, tal como lo ha se\u00f1alado esta corporaci\u00f3n. En sentencia C-176 de 1996 la Corte identific\u00f3 las distintas tensiones que en relaci\u00f3n con la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, recog\u00eda la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cla Constituci\u00f3n no otorga el mismo grado de protecci\u00f3n a la iniciativa privada en todos los campos econ\u00f3micos. As\u00ed, el contenido esencial de la libertad econ\u00f3mica var\u00eda seg\u00fan los tipos de actividades; por ejemplo, una ocupaci\u00f3n econ\u00f3mica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla general de libre iniciativa (CP art. 333), pero en cambio no son de libre ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales (CP art. 26) y los servicios financieros. Por ser de inter\u00e9s p\u00fablico, requieren de permiso previo para poder ser adelantados (CP art. 335). Es m\u00e1s, la Constituci\u00f3n proh\u00edbe que los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricaci\u00f3n de armas y explosivos, que es un monopolio estatal (CP art. 223). \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la intensidad de la intervenci\u00f3n del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. As\u00ed, como consecuencia de la protecci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica, por regla general la Constituci\u00f3n proh\u00edbe que la ley establezca monopolios – salvo que se trate de arbitrios rent\u00edsticos (CP art. 336)- pero la Carta autoriza la constituci\u00f3n de monopolios estatales cuando se trata de servicios p\u00fablicos o de actividades estrat\u00e9gicas (CP art. 365). Es m\u00e1s, en ciertas actividades, la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo autoriza sino que exige una importante intervenci\u00f3n estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de los mismos (CP art. 365). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el reparto de las competencias entre la ley y el reglamento en materia de intervenci\u00f3n del Estado no es el mismo en todas las actividades econ\u00f3micas. As\u00ed, en general, para proteger la libertad econ\u00f3mica, la direcci\u00f3n estatal se efect\u00faa por el Gobierno con base en leyes de intervenci\u00f3n que deben precisar sus fines, sus alcances y los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica (CP art. 150 ord 21) pero, en otros casos, la intervenci\u00f3n se efect\u00faa con base en leyes marco, que son normas m\u00e1s generales, pues en ellas el Congreso fija \u00fanicamente los objetivos y criterios de la acci\u00f3n gubernamental (CP art. 150 ord 19). \u00a0<\/p>\n
De esta descripci\u00f3n de las tensiones en materia de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, interesan dos para efectos de la tem\u00e1tica que ocupa a la Corte en esta oportunidad: (i) libre ejercicio de la actividad econ\u00f3mica y (ii) reparto de competencias entre ley y reglamento. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n establece que las actividades financieras (en general) \u201cs\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito\u201d. Una interpretaci\u00f3n de este art\u00edculo podr\u00eda llevar a la conclusi\u00f3n de que, en materia financiera, toda la intervenci\u00f3n se realiza mediante leyes marco, en concordancia con el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n estar\u00eda apoyada, en parte, por una determinada lectura de la sentencia parcialmente transcrita. Conforme a esta interpretaci\u00f3n, de igual manera, la autorizaci\u00f3n para realizar actividades financieras se dar\u00eda mediante una ley de dicha naturaleza. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta interpretaci\u00f3n no consulta la naturaleza de las leyes marco. De conformidad con el mencionado numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, mediante leyes marco el legislador dicta \u201cnormas generales\u201d y en ellas se\u00f1ala \u201clos objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno\u201d para regular las \u00e1reas establecidas en los literales del mismo numeral. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la disposici\u00f3n constitucional en comento establece un reparto de competencias entre el legislador y el gobierno. Si bien en un primer momento pareci\u00f3 indicar que tanto la ley marco como sus desarrollos ten\u00edan connotaci\u00f3n legislativa3, finalmente la Corte indic\u00f3 que \u00fanicamente la ley marco ostentaba dicho car\u00e1cter. En sentencia C-955 de 2000, reiterada en sentencia C-1161 de 2000, se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte debe afirmar en esta ocasi\u00f3n que, pese al car\u00e1cter general atribuido por la Constituci\u00f3n a los preceptos integrantes de las leyes “marco” (art. 150, numeral 19, C.P.), como no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino que \u00e9ste debe desarrollar, sin salirse de su \u00f3rbita ejecutiva, los lineamientos, las pol\u00edticas y los criterios fijados en la ley, habr\u00e1 necesariamente disposiciones dotadas de un car\u00e1cter m\u00e1s espec\u00edfico pero siempre legislativo, en la medida en que la materia correspondiente est\u00e1 reservada exclusivamente al legislador. En otros t\u00e9rminos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulaci\u00f3n del Gobierno solamente puede ser de \u00edndole administrativa, pues en virtud de ellas no est\u00e1 investido el Presidente de la Rep\u00fablica de la atribuci\u00f3n de legislar, a la manera como s\u00ed acontece con las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.\u201d (Negrilla fuera del texto).4 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, al referirse a la funci\u00f3n de las leyes marco, la Corte ha se\u00f1alado que \u00e9stas tienen por objeto otorgar al Estado herramientas que le permita enfrentar con \u00e9xito situaciones que demandan cambios normativos oportunos, ante una realidad sujeta a diversas modificaciones. En sentencia C-510 de 19925 la Corte dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs f\u00e1cil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulaci\u00f3n de estos fen\u00f3menos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su err\u00e1tico curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La t\u00e9cnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosof\u00eda que debe animar a la actuaci\u00f3n del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento din\u00e1mico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la pol\u00edtica general que se satisface con el decreto\u201d. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que la Corte haya distinguido entre las funciones legislativa y administrativa en materia de ley marco, al se\u00f1alar que la funci\u00f3n del Congreso se define en la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas que el ejecutivo desarrollar\u00e16. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la aproximaci\u00f3n a las tensiones antes indicadas adquiere un matiz distinto. Es regla general que el ejercicio de las libertades (entre ellas la libre empresa) no requiere autorizaci\u00f3n, salvo que la Constituci\u00f3n lo demande. De igual manera, ha de aceptarse que el establecimiento de limitaciones al ejercicio de los derechos corresponde en primera medida al legislador, en tanto que representante del pueblo. La fijaci\u00f3n de l\u00edmites al ejercicio de la libertad debe estar rodeada de garant\u00edas de estabilidad normativa, ya que de lo contrario resultar\u00eda imposible proyectar un plan de vida, ante los permanentes cambios normativos o la amenaza de estos. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n distinta. Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, mientras que la forma de intervenci\u00f3n se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervenci\u00f3n y ley marco en la materia. Con ello se armoniza la imperiosa necesidad de flexibilidad normativa en materia de intervenci\u00f3n en el sistema financiero con la seguridad jur\u00eddica que demanda una actividad econ\u00f3mica organizada. De esta manera se tiene que la intervenci\u00f3n estatal en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, aunque demanda ley previa, est\u00e1 deslegalizada, en tanto que sujeta a la t\u00e9cnica de la ley marco (arts. 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constituci\u00f3n), mientras que la autorizaci\u00f3n para la realizaci\u00f3n de las actividades se hace mediante ley (art. 335 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para las personas que realizan o ejercen la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n, se tiene un sistema de fuentes que parte de i) las normas legales en materia comercial, ii) las normas legales que definen quienes pueden realizar estas actividades y cuales est\u00e1n autorizadas, iii) las normas legales que determinan los par\u00e1metros de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, iv) las normas legales que fijan los instrumentos de intervenci\u00f3n y, finalmente, v) las normas legales generales que definen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular la actividad misma. \u00a0<\/p>\n
18. Conforme a la sentencia C-955 de 2000, \u201cdeben ser “marco”, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150, numeral 19, literal d), de la Constituci\u00f3n y de la Sentencia C-700 de 1999, los art\u00edculos que toquen con la actividad financiera o de intermediaci\u00f3n, es decir, con la operaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las instituciones financieras en lo relativo a los cr\u00e9ditos de largo plazo para adquisici\u00f3n y construcci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda\u201d. Lo anterior debe entenderse en el contexto antes descrito. La autorizaci\u00f3n de las distintas modalidades de financiaci\u00f3n de vivienda est\u00e1 sujeta a reserva de ley, conforme al art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n, en tanto que las condiciones de operaci\u00f3n y gesti\u00f3n de tales actividades est\u00e1 sujeta a los desarrollos normativos dictados por el Gobierno Nacional, con base en las leyes generales en la materia (arts. 150 numeral 19 literal d) y 189 numeral 25 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte abordar\u00e1 el primer cargo de la demanda. \u00a0<\/p>\n
19. El demandante considera que el legislador ha debido dictar una ley marco para regular el tema del leasing habitacional, en la cual se fijaran los objetivos y criterios a los cuales se debe sujetar el gobierno para su reglamentaci\u00f3n. Los intervinientes consideran que este requisito se cumpli\u00f3, pues el art\u00edculo demandado contiene elementos que corresponden a materia de ley marco. \u00a0<\/p>\n
20. Conforme se analiz\u00f3 en los fundamentos 14 a 17, la norma que autoriza a una entidad dentro del sistema financiero a realizar una nueva actividad debe ser adoptada mediante una ley distinta de ley marco. El desarrollo del art\u00edculo 335, en este punto espec\u00edfico, est\u00e1 excluido de la deslegalizaci\u00f3n que opera en otros \u00e1mbitos de intervenci\u00f3n estatal en materia de actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n. La definici\u00f3n de las actividades que pueden realizarse demanda certeza y la mayor seguridad jur\u00eddica para los operadores del mercado y, por lo mismo, rechaza la t\u00e9cnica de la ley marco. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo punto, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado en numerosas oportunidades que las leyes marco o generales tienen un objeto preciso: \u201cofrecer un marco normativo dentro del cual el ejecutivo puede adoptar medidas que, por su propia naturaleza, demandan actuaciones estatales que respondan a cambios del entorno econ\u00f3mico del pa\u00eds o que corren el riesgo de desactualizarse\u201d7. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte resulta claro que la autorizaci\u00f3n para realizar determinadas actividades financieras, antes de ser un elemento coyuntural y, por lo mismo, sujeto a las variaciones del entorno econ\u00f3mico, es de car\u00e1cter estructural. Por ello est\u00e1 sustra\u00eddo de la decisi\u00f3n gubernamental. \u00a0<\/p>\n
21. Lo expuesto obliga a resolver la \u00faltima de las preguntas planteadas. \u00bfEra necesario que la autorizaci\u00f3n estuviera acompa\u00f1ada de disposiciones propias de leyes marco? En otras palabras, \u00bften\u00eda el legislador el deber de dictar normas en las que se establecieran los criterios y objetivos generales a los cuales se sujetar\u00eda el Gobierno Nacional para regular el leasing habitacional? \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Procurador General de la Naci\u00f3n, la ausencia de tales normas generales contentivas de los criterios y objetivos generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el leasing habitacional resulta inconstitucional, pues permite al Gobierno definir su propio marco de competencias e, inclusive, invadir la \u00f3rbita de otras autoridades estatales, en particular el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
22. Sobre este punto la Corte considera que en el presente caso no era necesario acompa\u00f1ar a la autorizaci\u00f3n para realizar el leasing habitacional, normas generales contentivas de los criterios y objetivos a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional para regular dicha actividad. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n manda que existan leyes marco para regular, entre otras, la actividad financiera. Dicho mandato no implica obligaci\u00f3n alguna de dictar una \u00fanica ley marco para desarrollar las actividades sometidas a este esquema regulatorio. Antes bien, la complejidad de los asuntos sujetos a \u00e9l, bien pude reclamar que se dicten distintas leyes marco para regular diversos puntos de una misma materia. Este es un asunto que el legislador ha de evaluar y, que de hecho, ha aceptado al dictar una ley espec\u00edfica de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo (Ley 546 de 1999). \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, el que la autorizaci\u00f3n para realizar actividades financieras est\u00e1 excluida de la t\u00e9cnica de la ley marco y, finalmente, que las condiciones de ejercicio de tales actividades (aspecto funcional) est\u00e1 sujeto a ley marco, resulta claro que al autorizarse una actividad nueva, prima facie no se est\u00e1 frente a una laguna que implica una ilimitada competencia gubernamental. \u00a0<\/p>\n
En punto a las reglas sobre autorizaci\u00f3n para realizar actividades financieras y sobre la regulaci\u00f3n del ejercicio de tales actividades, el dise\u00f1o constitucional parte de la relativa autonom\u00eda de cada sistema. Ello implica que no necesariamente toda modificaci\u00f3n en uno determina un cambio similar en el otro. As\u00ed, sin que resulte indispensable introducir cambios en las normas autorizantes, en principio es posible modificar integralmente el r\u00e9gimen de regulaci\u00f3n (ley marco) y viceversa. De all\u00ed que las normas marco, salvo que sean espec\u00edficas a ciertos \u00e1mbitos o actividades financieras, se aplican al conjunto de actividades autorizadas. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, la autorizaci\u00f3n a los establecimientos bancarios otorgada en la disposici\u00f3n acusada no demanda que se dicte una nueva ley marco, pues tal actividad se sujeta a las normas marco establecidas en el EOSF y en la ley 546 de 1999. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 35 de 1993, incorporados en los art\u00edculos 46 y 48 del EOSF establecen criterios como el deber de asegurar que el desarrollo de las actividades financieras est\u00e9 en concordancia con el inter\u00e9s p\u00fablico; se garantice la tutela efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios ofrecidos; exista garant\u00eda del mantenimiento del margen de solvencia; garant\u00eda de transparencia y seguridad en las operaciones; promoci\u00f3n de la libre competencia; democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito; coordinaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n con \u201clos objetivos de las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia y la pol\u00edtica econ\u00f3mica general\u201d, etc. Al paso que los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 establecen que el sistema de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo est\u00e1 sujeto al \u00edndice de precios al consumidor; la obligaci\u00f3n de proteger el patrimonio de las familias y de los usuarios de los cr\u00e9ditos de vivienda; la necesidad de fomentar el ahorro para financiar la adquisici\u00f3n y construcci\u00f3n de vivienda; establecimiento de mecanismos eficientes de financiaci\u00f3n, entre otras. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el legislador acompa\u00f1\u00f3 la norma de autorizaci\u00f3n con pautas de clara estirpe de ley general, al ordenar que se deben priorizar determinados clientes del sistema financiero; se orden\u00f3 la sujeci\u00f3n a los criterios de riesgo financiero y se fij\u00f3 la obligaci\u00f3n de adoptar \u201cmedidas que garanticen la protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios\u201d. \u00a0<\/p>\n
La existencia de tales disposiciones impide al Gobierno adoptar una regulaci\u00f3n a su libre albedr\u00edo, pues en ellas se imponen precisos l\u00edmites (dentro de lo que es posible ante el car\u00e1cter de normas generales contentivas de objetivos y criterios) a los cuales ha de sujetarse el Gobierno para la regulaci\u00f3n del leasing habitacional. \u00a0<\/p>\n
Debe la Corte advertir que esto \u00faltimo no implica, se repite, que se est\u00e9 frente a un tema objeto de ley marco. No puede confundirse la autorizaci\u00f3n para realizar ciertas actividades y el establecimiento de objetivos y criterios a los cuales el gobierno debe sujetar la regulaci\u00f3n del leasing habitacional \u2013al igual que toda actividad autorizada-. Autorizar realizar una actividad mercantil no es establecer un criterio o principio. \u00a0<\/p>\n
Conclusiones para el cargo primero. \u00a0<\/p>\n
23. En conclusi\u00f3n, el cargo no prospera por las siguientes razones: (i) la norma que autoriza la realizaci\u00f3n de una actividad financiera, no se tiene que adoptar mediante ley marco; (ii) una vez autorizada una nueva actividad financiera, \u00e9sta se somete a las leyes marco vigentes y aplicables seg\u00fan la materia; (iii) la autorizaci\u00f3n para que los establecimientos bancarios realicen operaciones de leasing habitacional se dict\u00f3 en una ley ordinaria y, en cuanto a la realizaci\u00f3n de la actividad, se sujeta a las normas de naturaleza marco contenidas en la disposici\u00f3n demandada, en el E.O.S.F y en la ley marco en materia de financiaci\u00f3n de vivienda (actualmente, Ley 546 de 1999). \u00a0<\/p>\n
24. El art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n regula lo relativo al derecho a la vivienda digna. La disposici\u00f3n establece dos elementos diversos. En su inciso primero se\u00f1ala la existencia del derecho y, en el segundo, precisa algunos deberes estatales directamente ligados con dicho derecho. A fin de analizar la disposici\u00f3n demandada, la Corte considerar\u00e1 primeramente el alcance del derecho a la vivienda digna y, a partir de tales par\u00e1metros, iniciar\u00e1 el estudio de los cargos en su contra. \u00a0<\/p>\n
25. Como se indic\u00f3 antes, el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n establece la existencia del derecho a la vivienda digna y fija deberes Estatales en relaci\u00f3n con el mismo. De la disposici\u00f3n no se desprenden elementos que permitan fijar claramente su contenido material. Los deberes estatales estatuidos en la disposici\u00f3n resultan insuficientes para una completa caracterizaci\u00f3n del derecho. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n dicta que los derechos constitucionales deben interpretarse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales establece en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 11 que \u201clos Estados Partes… reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentaci\u00f3n, vestido y vivienda adecuados…\u201d. Por tratarse de un tratado de derechos humanos ratificado por Colombia, resulta pertinente tomar nota de la interpretaci\u00f3n que de dicha disposici\u00f3n ha adoptado su int\u00e9rprete autorizado: el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. \u00a0<\/p>\n
26. El Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Observaci\u00f3n General N\u00b048 expuso sus consideraciones en torno al derecho a una vivienda adecuada. Es de anotar que tales consideraciones se adoptaron luego de realizarse diversas conferencias sobre la materia y que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobara la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el a\u00f1o 20009. Para efectos del control constitucional y la funci\u00f3n de la Corte de guardar la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, resulta central definir el alcance del derecho a la vivienda digna. La mencionada observaci\u00f3n establece elementos que asisten a la interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n constitucional. El par\u00e1grafo 8 de la observaci\u00f3n contiene algunos aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n constitucional. Tales elementos se refieren a dos grandes grupos de asuntos: condiciones de la vivienda y seguridad del goce de la vivienda. \u00a0<\/p>\n
26.1 El primer elemento \u2013condiciones de la vivienda- se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista material, equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y el fr\u00edo o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos m\u00ednimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad f\u00edsica y su salud. \u00a0<\/p>\n
Sobre la habitabilidad, en la Observaci\u00f3n General 4\u00b0 se lee: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(Par\u00e1grafo 8) d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del fr\u00edo, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar tambi\u00e9n la seguridad f\u00edsica de los ocupantes. El Comit\u00e9 exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con m\u00e1s frecuencia est\u00e1 relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los an\u00e1lisis epidemiol\u00f3gicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad m\u00e1s elevadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
En directa relaci\u00f3n con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los servicios p\u00fablicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su nutrici\u00f3n, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo, salud, educaci\u00f3n y un ambiente sano. Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnol\u00f3gicos, a los patrones culturales de dise\u00f1o, construcci\u00f3n, etc., de viviendas. \u00a0<\/p>\n
En los literales b, f y g del p\u00e1rrafo 8 de su Observaci\u00f3n General 4 el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales analiza los elementos antes mencionados: \u00a0<\/p>\n
\u201cb) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrici\u00f3n. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deber\u00edan tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energ\u00eda para la cocina, la calefacci\u00f3n y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminaci\u00f3n de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cf) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atenci\u00f3n de la salud, centros de atenci\u00f3n para ni\u00f1os, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminaci\u00f3n que amenazan el derecho a la salud de los habitantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cg) Adecuaci\u00f3n cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcci\u00f3n utilizados y las pol\u00edticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresi\u00f3n de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernizaci\u00f3n en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnol\u00f3gicos modernos.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte entiende, a partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica, entonces, una relaci\u00f3n estrecha entre las condiciones de vida digna de la persona y la garant\u00eda de la realizaci\u00f3n de derechos sociales y colectivos y el aseguramiento de la prestaci\u00f3n eficiente y planificada de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y servicios p\u00fablicos asistenciales, requeridos para la vida en sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de algunos de estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la ineficiente prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en zonas urbanas10. \u00a0<\/p>\n
26.2 El segundo grupo de elementos se integran bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda. Este punto es el que interesa directamente en el presente proceso. Seg\u00fan se desprende de la Observaci\u00f3n General 4 en comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jur\u00eddica de la tenencia y \u201cgastos soportables\u201d. \u00a0<\/p>\n
La asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, as\u00ed como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideraci\u00f3n especial a los grupos m\u00e1s desfavorecidos y marginados de la sociedad, as\u00ed como la especial protecci\u00f3n obligatoria para las personas desplazadas y v\u00edctimas de fen\u00f3menos naturales11. Sobre este punto, en el literal e) del par\u00e1grafo de la Observaci\u00f3n General 4\u00b0, antes mencionada se lee: \u00a0<\/p>\n
\u201ce) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situaci\u00f3n de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Deber\u00eda garantizarse cierto grado de consideraci\u00f3n prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los ni\u00f1os, los incapacitados f\u00edsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas m\u00e9dicos persistentes, los enfermos mentales, las v\u00edctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la pol\u00edtica en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, deber\u00eda ser el centro del objetivo de la pol\u00edtica. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho\u201d. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negaci\u00f3n de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados pol\u00edticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisici\u00f3n como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas. En punto a lo que el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales denomina \u201cgastos soportables\u201d, el literal c) del par\u00e1grafo 8 de la Observaci\u00f3n General 4\u00b0 establece: \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entra\u00f1a la vivienda deber\u00edan ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacci\u00f3n de otras necesidades b\u00e1sicas. Los Estados Partes deber\u00edan adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deber\u00edan crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as\u00ed como formas y niveles de financiaci\u00f3n que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se deber\u00eda proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcci\u00f3n de vivienda, los Estados Partes deber\u00edan adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la seguridad de la tenencia apunta a que las distintas formas de tenencia de la vivienda \u2013propiedad individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.- est\u00e9n protegidas jur\u00eddicamente, principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc. Lo anterior equivale a la \u201cseguridad jur\u00eddica de la tenencia\u201d, como lo ha analizado el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales en el literal a) del par\u00e1grafo 8 de la Observaci\u00f3n General 4: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Seguridad jur\u00eddica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (p\u00fablico y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupaci\u00f3n por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupaci\u00f3n de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protecci\u00f3n legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protecci\u00f3n consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.\u201d \u00a0<\/p>\n
No sobra subrayar que el Programa de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos \u201cUN-HABITAT\u201d, ha dise\u00f1ado y promovido una campa\u00f1a espec\u00edfica sobre la seguridad jur\u00eddica de la tenencia de vivienda. \u00a0<\/p>\n
27. Para el caso colombiano, de las consideraciones del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, es claro que el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n expresamente regula algunos de los elementos del derecho a la vivienda adecuada, resultando el espectro de protecci\u00f3n nacional m\u00e1s amplio, habida consideraci\u00f3n de su vinculaci\u00f3n con la dignidad humana y la demanda de protecci\u00f3n espec\u00edfica a determinadas formas de asociaci\u00f3n para el logro del acceso a la vivienda. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiaci\u00f3n de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado dise\u00f1ar varias estrategias financieras y de situaci\u00f3n de recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles. As\u00ed, si el Estado garantiza a sus habitantes el arriendo de inmuebles destinados a vivienda \u2013con todas las condiciones antes anotadas -, habr\u00e1 cumplido con las obligaciones derivadas del Pacto. Tales modalidades resultan especialmente importantes a la hora de considerar los costos de la vivienda y las dificultades de acceso derivadas del mismo. As\u00ed mismo, resulta decisivo para controlar m\u00e9todos de financiaci\u00f3n que conduzcan a impedir a la poblaci\u00f3n, especialmente la m\u00e1s pobre y vulnerable, el goce de su derecho. \u00a0<\/p>\n
28. La posibilidad de que existan diversos mecanismos para financiar el acceso a la vivienda, ha de tener en cuenta, por lo expuesto, las necesidades reales de la poblaci\u00f3n, as\u00ed como la disponibilidad de recursos nacionales \u2013p\u00fablicos y privados-, para financiar las distintas formas. Lo anterior supone que no necesariamente deben adoptarse sistemas de financiaci\u00f3n del acceso a la vivienda \u00fanicos, pudiendo existir mecanismos diferenciales que tenga en cuenta factores tales como los recursos familiares, los recursos estatales, etc. Ello no entra\u00f1a violaci\u00f3n alguna al derecho a la igualdad, pues, en punto a la financiaci\u00f3n del acceso a la vivienda, han de tenerse en cuenta la condiciones reales de las familias, no resultando equitativo, por ejemplo, extender mecanismos de subsidio a quienes tienen recursos familiares para satisfacer sus necesidades y, de esta manera, reducir las oportunidades para que la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable vea postergado indefinidamente el acceso a una vivienda. \u00a0<\/p>\n
29. De lo expuesto se desprende que no resulta incompatible y violatorio del derecho a la vivienda digna que se sujeten a condiciones mercantiles ordinarias el acceso a determinadas viviendas, particularmente aquellas no destinadas a la vivienda familiar. Quienes est\u00e1n en capacidad de asegurar, por v\u00edas mercantiles ordinarias, la satisfacci\u00f3n de su derecho a la vivienda, sea mediante su adquisici\u00f3n, el arrendamiento u otras formas comunes en el tr\u00e1fico comercial, no pueden exigir, como derecho constitucional, que sean inmunizados de manera absoluta frente las contingencias propias del mercado. \u00a0<\/p>\n
Ello no impide, claro est\u00e1, que, como es propio en cualquier sociedad democr\u00e1tica, que el legislador extienda beneficios a grupos con suficientes recursos propios. Tampoco implica que tales grupos se vean sujetos a la imposibilidad de acceder a mecanismos que aseguren el acceso a la vivienda, ante vicisitudes propias de los ciclos econ\u00f3micos. Simplemente, subraya la Corte que, no est\u00e1 prohibido sujetar a condiciones comerciales el acceso a la vivienda no familiar, as\u00ed como, y en ciertas condiciones, a la vivienda familiar de personas con capacidad suficiente para financiar tranquilamente distintas formas de tenencia. \u00a0<\/p>\n
30. En resumen, la Corte concluye que el derecho a la vivienda digna no implica \u00fanicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resultando admisibles distintas formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo no supone que (i) necesariamente todo sistema de financiaci\u00f3n est\u00e9 por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que todos los sistemas de financiaci\u00f3n tengan los mismos par\u00e1metros financieros; (iii) que deba existir un \u00fanico r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de financiaci\u00f3n a largo plazo deba ser igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga entre quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones financieras, est\u00e9n excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios. \u00a0<\/p>\n
31. Habi\u00e9ndose analizado su contenido general, resta por considerar las personas protegidas. La vivienda digna no es un bien jur\u00eddico de car\u00e1cter exclusivamente individual. Antes bien, frecuentemente tiene un destino grupal (no colectivo): la familia. \u00a0<\/p>\n
La familia como objeto constitucionalmente protegido (C.P. art. 42) requiere un espacio determinado en el cual se desarrolla y se realizan los procesos propios de este fen\u00f3meno social. Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, as\u00ed como a la familia. Sin la mencionada protecci\u00f3n a los individuos integrantes de la familia, \u00e9sta se ve desprotegida y se enfrenta a su disoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior indica que, por otro lado, no se pueda considerar a la familia exclusivamente como uni\u00f3n de un hombre y una mujer, sino en un sentido social, de suerte que abarque a la \u201cfamilia unipersonal\u201d y diversas formas de uni\u00f3n grupal que convivan juntos12. Lo anterior, en la medida en que la vivienda digna comprenda la idea de habitaci\u00f3n. Se protege el lugar destinado para habitar, sin considerar c\u00f3mo se integre el n\u00facleo familiar. As\u00ed, es objeto de la disposici\u00f3n constitucional la vivienda familiar13. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, no existe obligaci\u00f3n constitucional alguna de que la financiaci\u00f3n de viviendas que no est\u00e9n destinadas a la vivienda (habitaci\u00f3n) familiar del tenedor (tenedor, poseedor o propietario), adopte modalidades especiales. Suponer una obligaci\u00f3n constitucional en sentido contrario, implicar\u00eda extender la satisfacci\u00f3n de derechos constitucionales hacia \u00e1mbitos meramente lucrativos y mercantiles. Tal no es el prop\u00f3sito de la norma constitucional. \u00a0<\/p>\n
32. Lo anterior obliga a una consideraci\u00f3n adicional. El acceso a la vivienda se logra, salvo que el Estado lo otorgue directamente, bajo modalidades contractuales privadas, donde en algunos casos impera la autonom\u00eda de la voluntad. Al distinguirse entre la vivienda familiar (aquella destinada a la habitaci\u00f3n del tenedor) y aquella que entra en el mercado inmobiliario, se hace evidente que en el primer \u00e1mbito opera una limitaci\u00f3n a la autonom\u00eda contractual. \u00a0<\/p>\n
En una democracia constitucional los derechos constitucionales operan, no s\u00f3lo como l\u00edmites a la actuaci\u00f3n estatal, sino tambi\u00e9n como definidores del espectro de libertad de los particulares. Estos tienen que adecuar sus comportamientos, y coadyuvar, a la realizaci\u00f3n de los fines constitucionales. Esto, claro est\u00e1, dentro de un esquema en el que el balance entre los derechos constitucionales no conduzca al sacrificio de la autonom\u00eda privada. \u00a0<\/p>\n
Si el legislador considera necesario, o las circunstancias f\u00e1cticas lo tornan demandable, la existencia de un sistema especial de financiaci\u00f3n de la tenencia de vivienda familiar, la actividad privada se encontrar\u00e1 sujeta, en lo que a la autonom\u00eda respecta, a los par\u00e1metros constitucionales y estatales de actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte abordar\u00e1 el segundo cargo. \u00a0<\/p>\n
Cargo segundo: violaci\u00f3n del art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
33. El demandante y el Procurador General de la Naci\u00f3n coinciden en acusar la violaci\u00f3n del art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n, por cuanto la disposici\u00f3n demandada no establece criterio alguno que asegure que el r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de vivienda adoptado, asegure el cumplimiento de los par\u00e1metros que la Corte Constitucional fij\u00f3 al estudiar las normas relativas a los sistemas UPAC y UVR y que estiman deben ser extensibles al leasing habitacional. En todo caso, punto en el cual insiste el Procurador, el legislador ha debido fijar criterios claros para garantizar que el leasing habitacional no se convierta en un instrumento de pauperizaci\u00f3n y que haga nugatorio el derecho a la propiedad sobre la vivienda. Finalmente, estiman que, si se admiten los criterios contenidos en la disposici\u00f3n, \u00e9stos resultan insuficientes para garantizar el acceso a la propiedad sobre la vivienda y, mucho menos, para calificar de sistema adecuado de financiaci\u00f3n de vivienda. \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes consideran que la disposici\u00f3n si contiene suficientes elementos que garantizan la realizaci\u00f3n del derecho a la vivienda digna. Adem\u00e1s, consideran que les son extensibles las disposiciones relativas a los cr\u00e9ditos de vivienda regulados mediante Ley 546 de 1999 (a lo cual se opone el Procurador, pues considera que se trata de normas especiales para el cr\u00e9dito y, por lo mismo, no extensibles al leasing habitacional). Adem\u00e1s, las fallas que el demandante le endilga al modelo del leasing habitacional no se desprenden de su contenido normativo, y habr\u00e1 que esperar a la regulaci\u00f3n gubernamental sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
De los planteamientos expuestos por los distintos participantes en el debate constitucional surgen distintas preguntas a resolver dentro del marco del problema jur\u00eddico planteado. En primer lugar la Corte deber\u00e1 volver sobre el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n, a fin de interpretar el alcance del mandato: \u201cEl Estado fijar\u00e1… sistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo\u201d. Con base en las conclusiones a que llegue sobre el anterior punto, deber\u00e1 abordar lo relativo a la ausencia, seg\u00fan el demandante y el Procurador General de la Naci\u00f3n, de reglas que excluyan el leasing habitacional de las reglas del mercado y que, adem\u00e1s, en opini\u00f3n de estas personas, deber\u00eda adoptarse mediante normas generales que fijaran los criterios y objetivos a los cuales ha de sujetarse el gobierno para regular la materia. \u00a0<\/p>\n
34. El art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n establece que el Estado tiene el deber de fijar \u201csistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo\u201d. La pregunta central en relaci\u00f3n con dicha disposici\u00f3n es: \u00bfcu\u00e1l es el mandato constitucional? La disposici\u00f3n constitucional no establece elementos que permitan inferir (i) qu\u00e9 es un sistema de financiaci\u00f3n adecuado y (ii) el objetivo de la financiaci\u00f3n. Podr\u00eda pensarse que, en tanto que se refiere a financiaci\u00f3n a largo plazo, est\u00e1 dirigido a la adquisici\u00f3n de vivienda. Sin embargo, ello no es necesariamente as\u00ed. \u00a0<\/p>\n
34.1 Conforme se analiz\u00f3 en los fundamentos 23 a 29 de esta sentencia, el derecho a la vivienda adecuada de que trata el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, y que se corresponde en buena medida al derecho constitucional a la vivienda digna, comporta diversos elementos. En punto a su financiamiento, existe una directa relaci\u00f3n entre las maneras de tenencia de la vivienda y los instrumentos que se considera id\u00f3neos y adecuados para garantizar dicha tenencia. \u00a0<\/p>\n
El programa de la Naciones Unidas sobre asentamientos humanos \u2013UN-HABITAT-, ha recopilado la pr\u00e1ctica de tenencia mundial, indicando que existen figuras que suponen propiedad sobre el inmueble, el arrendamiento, la propiedad sobre algunos de los elementos de la propiedad (derecho de uso o usufructo), arrendamiento con opci\u00f3n de compra, etc., que est\u00e1n sujetos a diversos t\u00e9rminos y, por lo mismo, a distintas modalidades de financiaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, una primera aproximaci\u00f3n a la disposici\u00f3n constitucional permitir\u00eda inferir que el constituyente demanda del Estado colombiano que exista, seg\u00fan la modalidad de tenencia, un sistema de financiamiento a largo plazo que resulte adecuado para dicha forma de tenencia. Por ejemplo para la adquisici\u00f3n de la propiedad o uno de los elementos, as\u00ed como para financiar un arrendamiento con opci\u00f3n de compra. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, la adecuaci\u00f3n del sistema de financiaci\u00f3n a largo plazo estar\u00eda dirigida a fijar condiciones financieras del sistema, de suerte que se asegurara, en la medida de lo posible, que las personas pudieran cubrir dicho costo, sin que implicara un sacrificio para la atenci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. \u00a0<\/p>\n
34.2 Para la Corte Constitucional no existe raz\u00f3n alguna que permita inferir que el constituyente ha preferido alguna de las siguientes interpretaciones: (i) sistema adecuado de financiaci\u00f3n equivale a la existencia de un sistema de financiaci\u00f3n adecuado a la modalidad de tenencia de la vivienda y (ii) financiaci\u00f3n adecuada significa la existencia de una modalidad financiera que permita cubrir el costo de la vivienda, sin sacrificar las necesidades b\u00e1sicas. Por el contrario, la realizaci\u00f3n del derecho a la vivienda digna sugiere que han de tenerse presentes ambos elementos. Sin embargo, la Corte reconoce que, en punto a la definici\u00f3n de la \u201cadecuada financiaci\u00f3n\u201d, el legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n, frente al cual el control de constitucionalidad se restringe a situaciones de error manifiesto, en los cuales no se garantiza la efectividad del derecho (C.P. art. 2). \u00a0<\/p>\n
En tal evento de error manifiesto, el juez constitucional puede, a partir de elementos objetivos, que se derivan del supuesto de hecho de la disposici\u00f3n constitucional, y normativos precisos, que incluyen el cumplimiento de las obligaciones internacionales, ponderar sobre la valoraci\u00f3n que hace la autoridad, a fin de determinar la existencia de arbitrariedad o absoluta falta de inter\u00e9s en cumplir el prop\u00f3sito constitucional. La Corte ha abordado esta l\u00ednea de an\u00e1lisis en materias en las cuales de la Constituci\u00f3n se derivan amplios poderes de apreciaci\u00f3n por parte del Estado, como es el caso del control constitucional sobre el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoci\u00f3n interior14. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no resuelve plenamente los problemas hermen\u00e9uticos derivados de la disposici\u00f3n constitucional, pues no existen par\u00e1metros que permitan resolver otras dudas relacionadas con este punto. \u00a0<\/p>\n
35. La disposici\u00f3n constitucional que se est\u00e1 analizando tiene un claro objetivo como es el de garantizar el acceso a la tenencia de vivienda. La forma de tenencia depender\u00e1 de factores culturales imperantes en cada lugar del pa\u00eds, existiendo zonas, a\u00fan dentro de las ciudades, donde impere la propiedad sobre distintas modalidades de uso (arriendo, derechos de uso, etc.) y a la inversa. Adem\u00e1s de este factor, est\u00e1 la relaci\u00f3n del costo de cada modalidad de tenencia (que incluye los costos de financiaci\u00f3n bajo par\u00e1metros de mercado) con el nivel de ingresos de la poblaci\u00f3n y, en particular, de las personas que acuden a cada modalidad de tenencia. Si dicha relaci\u00f3n arroja un saldo positivo, es decir, que habida consideraci\u00f3n del costo de la modalidad de la tenencia y el nivel de ingresos de la persona, \u00e9ste resulte suficiente para atender las necesidades b\u00e1sicas de la persona y su familia y le permita condiciones de vida digna, no pareciera existir imperativo constitucional alguno que obligue a excluir la operancia plena de las reglas de mercado en la financiaci\u00f3n de la vivienda. Por el contrario, si dicha relaci\u00f3n resulta negativa, bien puede el legislador excluir de tal l\u00f3gica la financiaci\u00f3n e, inclusive, prever el subsidio de la modalidad de tenencia, como lo sugiere el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. \u00a0<\/p>\n
La evaluaci\u00f3n de cual es el saldo de la mencionada relaci\u00f3n corresponde al legislador. Al juez constitucional le est\u00e1 vedado, en principio, inmiscuirse en la valoraci\u00f3n de la situaci\u00f3n que haga el legislador, salvo que resulte claro y patente que las condiciones normativas impiden la realizaci\u00f3n del derecho a la vivienda digna. \u00a0<\/p>\n
37. En el punto concreto relativo al leasing habitacional habr\u00e1 de tenerse en cuenta la estructura de esta figura jur\u00eddica. El legislador no acompa\u00f1o la autorizaci\u00f3n de realizar esta actividad de una precisi\u00f3n sobre la forma en que se establec\u00eda esta modalidad contractual. Simplemente, se desprende de la disposici\u00f3n, que se asemeja al leasing financiero. \u00a0<\/p>\n
Al responder el primer cargo de inconstitucionalidad se lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que la autorizaci\u00f3n para los establecimientos bancarios, adoptada mediante una ley ordinaria, no implicaba la ausencia de normas marco que afectaran las condiciones de operaci\u00f3n de esta actividad. \u00a0<\/p>\n
En la disposici\u00f3n demandada se encuentran, adem\u00e1s de elementos de naturaleza propia de una ley ordinaria \u2013la autorizaci\u00f3n misma -, otros que son de clara estirpe de ley marco. Se trata de la obligaci\u00f3n impuesta por el legislador al gobierno de dictar normas de protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios. Este mandato, aunque est\u00e9 contenido en una ley ordinaria, afecta el contenido normativo de los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 \u2013actualmente marco en materia de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo -, los cuales habr\u00e1n de interpretarse de conformidad con este mandato. \u00a0<\/p>\n
38. En este proceso se ha cuestionado la compatibilidad de las normas de la Ley 546 de 1999 con el leasing habitacional. La Corte estima que dicha incompatibilidad se deriva de una apreciaci\u00f3n equivocada sobre la naturaleza de las disposiciones contenidas en los art\u00edculos antes mencionados. \u00a0<\/p>\n
Si las pautas contenidas en tales disposiciones se entienden como reglas15, resulta indudable su incompatibilidad, pues establece condiciones obligatorias frente a un contrato de mutuo con garant\u00eda hipotecaria, pactado en U.V.R. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 150 numeral 19 de la Constituci\u00f3n ordena al Congreso dictar normas generales contentivas de objetivos y criterios. En esta medida, la competencia del legislador se limita a dictar normas que tengan tal configuraci\u00f3n \u2013objetivos y criterios -. Tales objetivos y criterios, en \u00faltimas, implican la consagraci\u00f3n de principios a los cuales ha de someterse el Gobierno Nacional para desarrollar la materia de la ley marco. La t\u00e9cnica de los principios repugna al uso de configuraciones precisas, como una autorizaci\u00f3n para realizar una actividad financiera determinada, en la medida en que pierde su car\u00e1cter de principio y, por otro lado, elimina toda posibilidad de desarrollo gubernamental. \u00a0<\/p>\n
39. Teniendo en cuenta lo expuesto y el hecho de que el derecho constitucional a la vivienda digna afecta la autonom\u00eda contractual, resulta claro para la Corte Constitucional que, bien sea en el \u00e1mbito de la regulaci\u00f3n que dicte el Gobierno o en el plano de los acuerdos de voluntades, debe garantizarse el objetivo de hacer eficaz el acceso a la vivienda familiar. \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n que el Gobierno debe dictar en la materia, debe estar sometida a lo establecido en los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 546 de 1999 y en la sentencia C-955 de 2000. As\u00ed, la regulaci\u00f3n relativa a las operaciones de leasing habitacional, deber\u00e1 establecer elementos que, por ejemplo, garanticen alguna relaci\u00f3n entre el precio pactado, su incremento y las variaciones de la econom\u00eda. No puede, en el plano constitucional, sujetarse a la arbitrariedad de la parte poderosa de la relaci\u00f3n. Por ejemplo, en materia de cr\u00e9ditos de vivienda a largo plazo, el legislador ha utilizado el \u00edndice de precios al consumidor como criterio, el cual resulta razonable habida consideraci\u00f3n de su car\u00e1cter objetivo. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la figura del leasing habitacional no podr\u00e1 convertirse en un medio para concentrar el cr\u00e9dito o para limitar, directa o indirectamente, el derecho de las personas y las familias a optar, bajo condiciones de plena y suficiente informaci\u00f3n, entre \u00e9sta u otra modalidad de financiaci\u00f3n de la tenencia de la vivienda. Lo anterior, sin perjuicio de la obligaci\u00f3n contenida en el numeral 6 del art\u00edculo 2 de la Ley 546 de 1999. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2, deber\u00e1, tanto la regulaci\u00f3n gubernamental como los acuerdos privados, \u201cproteger el patrimonio de las familias\u201d. Por ejemplo, no es viable que el incumplimiento del pago del canon, apareje la p\u00e9rdida absoluta del precio pagado (que integra el patrimonio familiar). Ello, desde luego, no impide hacer expl\u00edcitas condiciones razonables de garant\u00eda de cumplimiento de las obligaciones, pues la protecci\u00f3n al patrimonio familiar no implica que el Estado se libre del deber de promover y velar por el cumplimiento generalizado de las obligaciones contractuales y extracontractuales en la sociedad. \u00a0<\/p>\n
Frente a tal protecci\u00f3n, la tarea de las autoridades competentes se relaciona directamente con la obligaci\u00f3n de velar para que no se presenten situaciones de abuso de la posici\u00f3n dominante que ostentan los intermediarios financieros. En este orden de ideas, no pueden fijarse condiciones excesivamente onerosas o lesivas y que no tengan en cuenta imponderables u otras situaciones imprevisibles. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, y en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n demandada, la regulaci\u00f3n deber\u00e1 contener disposiciones sobre la protecci\u00f3n a los locatarios. Tales medidas deber\u00e1n incluir directrices que aseguren la tenencia jur\u00eddica del bien objeto del contrato, as\u00ed como restricciones a la oferta de bienes que no aseguren, en los t\u00e9rminos indicados en esta sentencia, condiciones dignas de la vivienda, en particular lo relativo a la oferta de bienes y servicios esenciales. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, y sin que la Corte agote las consecuencias del sometimiento del leasing habitacional a las normas marco del E.O.S.F. y de la Ley 546 de 1999, la Corporaci\u00f3n observa que las distintas modalidades de oferta del leasing habitacional deben asegurar que los contratos se pacten en condiciones que, de la mayor manera posible, \u201cconsulten la capacidad de pago\u201d del locatario y de su familia, de suerte que el cumplimiento de las cuotas o el ejercicio de la opci\u00f3n de compra no lleve, dentro de situaciones normales, al sacrificio de la satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. En directa relaci\u00f3n con lo anterior, el gobierno \u2013mediante regulaci\u00f3n- y los establecimientos bancarios \u2013a trav\u00e9s de los contratos -, tienen el deber de dise\u00f1ar ofertas que procuren la \u201ceficiente financiaci\u00f3n\u201d de esta modalidad de tenencia. \u00a0<\/p>\n
Estas obligaciones se dirigen principalmente a una oferta completa y comprensible de informaci\u00f3n. As\u00ed, el locatario debe ser adecuadamente informado de los riesgos en que incurre y de la relaci\u00f3n razonable que debe existir entre su capacidad de pago actual y esperada y el monto de las cuotas a que se obliga a cancelar peri\u00f3dicamente. \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte que las anteriores conclusiones se derivan del dise\u00f1o normativo existente. As\u00ed, cabe tener presente que el car\u00e1cter final\u00edstico que subyace al mandato constitucional del art\u00edculo 51, implica que la existencia de un sistema de financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo que tome en consideraci\u00f3n las circunstancias particulares y los saldos negativos de la relaci\u00f3n antes indicada, puede resultar suficiente para satisfacer el derecho a la vivienda digna de la poblaci\u00f3n, de manera que resultar\u00eda leg\u00edtimo que otros sistemas de financiamiento pudieran someterse a las leyes del mercado. El mandato implica garantizar el acceso a la vivienda digna y, si existe un sistema \u2013sujeto a condiciones especiales- que realmente lo permite, no existir\u00eda raz\u00f3n alguna para impedir la existencia de otros sistemas que est\u00e9n al margen de dicho modelo. Negar la posibilidad implica violaci\u00f3n del derecho a la libertad de elecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Conclusiones para el cargo 2\u00b0 \u00a0<\/p>\n
40. De conformidad con lo expuesto, no prosperan los cargos, pues existe un sistema normativo dirigido a garantizar la financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo, que le es aplicable al leasing habitacional. Tal sistema s\u00f3lo comprende la vivienda familiar (en los t\u00e9rminos expuestos), estando sometida la adquisici\u00f3n de vivienda con otros fines, al r\u00e9gimen ordinario. Este sistema, finalmente, puede ser modificado por el legislador, a partir de las ecuaciones consideradas en esta sentencia. Sin embargo, dicha constitucionalidad habr\u00e1 de ser condicionada, pues claramente la exequibilidad est\u00e1 directamente ligada a la existencia (actualmente, pudiendo existir otros) del sistema UVR y, adem\u00e1s, a la libertad de elecci\u00f3n entre uno y otro sistema de financiaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
41. La realizaci\u00f3n del derecho a la vivienda digna significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiaci\u00f3n a largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones especiales, puedan acudir a \u00e9ste. La existencia de restricciones no se limita a normas legales, sino que incluye pr\u00e1cticas mercantiles que condicionen la financiaci\u00f3n de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selecci\u00f3n del sistema m\u00e1s oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el Estado, por conducto del Gobierno Nacional, deber\u00e1 adoptar las medidas necesarias y vigilar que las pr\u00e1cticas comerciales de los Establecimientos Bancarios no conduzcan a impedir que quienes requieran del sistema de cr\u00e9ditos bajo la modalidad de UVR u otro que resulte adecuado – habida consideraci\u00f3n de la relaci\u00f3n entre el costo de la vivienda (y su financiaci\u00f3n) y los requerimientos para la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas y aquellas requeridas para una vida digna de la persona y sus familias- se vean obligados o coaccionados a acudir a modalidades de financiaci\u00f3n sujetas a mercado o a condiciones excesivamente onerosas. Con lo anterior, se sujeta la libertad de negociaci\u00f3n a restricciones dirigidas a evitar que se presenten situaciones de abuso de la posici\u00f3n dominante, la cual, por mandato constitucional (C.P. art. 333) debe ser evitada por el Estado. Todo lo anterior, sin embargo, debe desarrollarse normativamente, a trav\u00e9s de los instrumentos jur\u00eddicos dispuestos en la Constituci\u00f3n para ello. As\u00ed, tales medidas deben preverse \u2013en los t\u00e9rminos propios de cada t\u00e9cnica legislativa- en normas marco y en leyes ordinarias y, a partir de tales normas, el Gobierno Nacional podr\u00e1 desarrollar tales regulaciones, como lo ordenan los art\u00edculo 333 y 335 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el art\u00edculo 1 de la Ley 795 de 2003 \u201cpor la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones\u201d, en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios se\u00f1alados el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n y en los art\u00edculos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y dem\u00e1s reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0<\/p>\n
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisi\u00f3n debidamente autorizada por la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O Y CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ, EN RELACI\u00d3N CON LA SENTENCIA C-936 DE 15 DE OCTUBRE DE 2003 (Expediente D-4468). \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Contrato bancario en el que la tasa de inter\u00e9s se rige por lo convenido por las partes (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Tal como fue expedida por el Congreso es contraria a la Constituci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Agrega por su propia iniciativa y sin ninguna coherencia condiciones no se\u00f1aladas por el legislador que cambian su contenido (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Legislador no se\u00f1al\u00f3 ning\u00fan criterio al cual deber\u00edan ce\u00f1irse las operaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Deleg\u00f3 en el Gobierno funciones de car\u00e1cter legislativo que no podr\u00e1n ser delegadas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEASING HABITACIONAL-Debe estar sujeto a la intervenci\u00f3n estatal (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el acatamiento debido a las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en relaci\u00f3n con lo resuelto en la Sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003, por las razones que van a expresarse: \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. La Ley 795 de 2003, en su art\u00edculo 1\u00ba adicion\u00f3 el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, para permitirle a los bancos \u201crealizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda\u201d, operaciones estas que \u201cse considerar\u00e1n leasing operativo para efectos contables y tributarios\u201d y para cuyo desarrollo \u201clos establecimientos bancarios deber\u00e1n dar prioridad a los deudores de cr\u00e9dito de vivienda que hayan entregado en daci\u00f3n de pago el respectivo bien inmueble\u201d, siempre y cuando cumplan \u201clos requisitos legales m\u00ednimos relacionados con el respectivo an\u00e1lisis del riesgo crediticio\u201d. \u00a0Adem\u00e1s, se dispuso que \u201cen el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente art\u00edculo, adoptar\u00e1 medidas que garanticen la protecci\u00f3n de los usuarios o locatarios\u201d. \u00a0<\/p>\n
2\u00aa. \u00a0La norma acusada se declar\u00f3 exequible por la Corte en la Sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003, \u201cen el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos y criterios se\u00f1alados en el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n y en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la ley marco 546 de 1999 y dem\u00e1s reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda\u201d. \u00a0<\/p>\n
3\u00aa. Conforme al art\u00edculo 150, numeral 19 literal d) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le corresponde al Congreso \u201cdictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno\u201d para \u201cregular las actividades financieras, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico\u201d, actividades estas que seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n \u201cson de inter\u00e9s p\u00fablico y s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito\u201d. \u00a0<\/p>\n
Dicho de otra manera, lo que en realidad ocurre en este caso es que el legislador se limit\u00f3 a autorizar una nueva operaci\u00f3n mercantil en materia de vivienda a los establecimientos bancarios, se abstuvo de fijar criterios y objetivos generales para la regulaci\u00f3n del leasing habitacional y deleg\u00f3 en el Gobierno Nacional funciones de car\u00e1cter legislativo, que de ninguna manera pod\u00edan ser delegadas por expreso mandato del art\u00edculo 150, numeral 10 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se observa por los suscritos magistrados que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 795 de 2003 no introdujo ninguna limitaci\u00f3n al Gobierno Nacional para trazarle los linderos dentro de los cuales podr\u00eda expedir una reglamentaci\u00f3n de la nueva operaci\u00f3n mercantil autorizada por la norma acusada. \u00a0Por ello, no aparece atado el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s en esta especie de leasing, la cual deber\u00eda ser determinada, por otra parte, por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Se trata, como se advierte sin ninguna duda, de una operaci\u00f3n bancaria a largo plazo que debe sujeci\u00f3n al art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en virtud del cual al Estado se le impone como consecuencia de ser \u00e9ste un \u201cEstado Social de Derecho\u201d, que fije las condiciones necesarias para hacer efectivo y no ilusorio el derecho a la vivienda digna con \u201csistemas adecuados de financiaci\u00f3n a largo plazo\u201d, lo que no ocurre con la norma que se acusa. \u00a0<\/p>\n
El nuevo contrato bancario de leasing habitacional, participa de la naturaleza del arrendamiento financiero y es por su propia definici\u00f3n, adem\u00e1s un arrendamiento con opci\u00f3n de compra de un inmueble para la habitaci\u00f3n de una familia. \u00a0En tal virtud, debe estar sujeto a la intervenci\u00f3n estatal para que el legislador cumpla con el art\u00edculo 51 de la Carta que le impone como un deber jur\u00eddico el establecer sistemas adecuados de financiaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de la vivienda de las familias colombianas. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el Congreso se limit\u00f3 a autorizar la nueva operaci\u00f3n comercial a los establecimientos bancarios, en cuya ejecuci\u00f3n orden\u00f3 darle \u201cprioridad a los deudores de cr\u00e9ditos de vivienda que hayan entregado en daci\u00f3n de pago el respectivo bien inmueble\u201d. \u00a0Queda as\u00ed de manifiesto que, como una de las consecuencias de la profunda crisis social y econ\u00f3mica que produjo el Sistema Upac fue la de la p\u00e9rdida de la vivienda por numerosas familias colombianas que se vieron compelidas a transferir el dominio de sus inmuebles a los establecimientos bancarios y a las corporaciones de ahorro y vivienda cuando los cr\u00e9ditos se hicieron impagables por las elevadas y crecientes tasas de inter\u00e9s que los gravaron de manera inusitada, de lo que en realidad se trata con esta norma \u00a0es de abrir un nuevo camino a los establecimientos financieros para que puedan convertir en dinero que acreciente sus rentas la enorme cantidad de inmuebles hoy en su poder y que para ellos constituyen \u201cactivos improductivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tal soluci\u00f3n ya se hab\u00eda intentado cuando se discuti\u00f3 el proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 546 de 1999 que estableci\u00f3 UVR como sistema de financiaci\u00f3n de reemplazo ante el fracaso del Upac. \u00a0En ese entonces, el Congreso no le imparti\u00f3 aprobaci\u00f3n a leasing habitacional que algunos dirigentes del gremio financiero plantearon como alternativa para \u201csalir de los activos improductivos\u201d. \u00a0Ahora, con el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 795 de 2003, lo consiguieron. \u00a0Eso, a nuestro juicio, resulta contrario al art\u00edculo 51 de la Carta y, adem\u00e1s, a la doctrina constitucional sentada por la Corte en las Sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999 que pusieron fin al sistema Upac para la financiaci\u00f3n de vivienda y a la Sentencia C-955 de 2000 que al fallar sobre la constitucional condicionada de la Ley 546 de 1999, dispuso que el inter\u00e9s pactado en cr\u00e9ditos de vivienda debe sujetarse a la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor y, que adem\u00e1s, el inter\u00e9s remuneratorio no podr\u00e1 exceder de la tasa m\u00e1s baja del mercado. Esto es lo que no sucede con el leasing habitacional, contrato bancario en el que la tasa de inter\u00e9s se rige por lo convenido por las partes y que, como se sabe, es generalmente impuesta por el Banco al deudor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4\u00aa. \u00a0Tan ostensible resulta la inexequibilidad del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 795 de 2003 por las razones expresadas, que en la parte resolutiva del fallo del cual discrepamos, se se\u00f1ala que esa disposici\u00f3n legal es constitucional si el reglamento que deba expedir el Gobierno Nacional se somete a los objetivos y criterios se\u00f1alados por el art\u00edculo 51 de la Carta y por los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 546 de 1999. \u00a0Es decir, que la propia Corte pone de manifiesto que la norma acusada, tal como fue expedida por el Congreso, es contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0Y, para sacarla avante, sin embargo, le agrega, por su propia iniciativa y sin ninguna coherencia condiciones no se\u00f1aladas por el legislador y que cambian su contenido, al punto de generar una singular figura comercial en virtud de la cual podr\u00e1 existir un arrendamiento financiero con opci\u00f3n de compra de inmuebles dedicados a la vivienda que no se regula por las normas propias del C\u00f3digo de Comercio para esas operaciones mercantiles, sino por otras que la contradicen en sus finalidades y prop\u00f3sitos. \u00a0<\/p>\n
5\u00aa. Todo lo expuesto precedentemente se\u00f1ala que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 795 de 2003 es contrario a la Constituci\u00f3n; adem\u00e1s, queda demostrado que la Corte Constitucional considera que esa disposici\u00f3n legal tal cual fue expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica quebranta la Carta Pol\u00edtica; y, por \u00faltimo, aparece claro que en un esfuerzo final para declararla exequible, se le imponen condicionamientos extra\u00f1os a un contrato regido por las normas propias de la actividad mercantil bancaria, razones estas que indican que la inconstitucionalidad pura y simple, vertical y clara, deber\u00eda haber sido la decisi\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, como sin \u00e9xito lo propugnamos cuando se adopt\u00f3 la Sentencia C-936 de 15 de octubre de 2003, de la cual discrepamos y, por ello, salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En sentencia C-560 de 1994, la Corte indic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa presencia estatal activa, t\u00e9cnicamente orientada y razonablemente dirigida, dentro de unas pol\u00edticas globales que preserven el sano y arm\u00f3nico desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como garant\u00eda para el p\u00fablico y como factor que incide en la solidez del sistema econ\u00f3mico en su conjunto. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Todo lo dicho encaja dentro de los principios b\u00e1sicos que inspiran al Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1\u00ba C.P.), que mal podr\u00eda dejar exp\u00f3sita la confianza p\u00fablica en el manejo ordenado, serio y transparente del sistema financiero, ni permitir que los recursos provenientes del ahorro privado afrontaran contingencias susceptibles de ser evitadas y controladas merced a la vigilancia de la autoridad p\u00fablica responsable de conducir y orientar la econom\u00eda nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-131 de 1994. \u00a0<\/p>\n
4 Debe advertirse que no se trata de un obiter dictum de la Corte, sino que integra la ratio decidendi de la mencionada sentencia, pues fue la base para declarar exequible, por las razones analizadas, algunas de las disposiciones demandadas de la Ley 546 de 1999. \u00a0<\/p>\n
5 Ver, entre otras, sentencias C-013 de 1993, C-781 de 2001. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-710 de 1999. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-510 de 1992. \u00a0<\/p>\n
8 U.N. Doc. E\/1991\/23. \u00a0<\/p>\n
9 Resoluci\u00f3n 42\/191 de 11 de diciembre de 1987 (A\/43\/8\/Add.1). \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia T-881 de 2002. \u00a0<\/p>\n
11 Sobre este punto, ver sentencia T-958 de 2001. \u00a0<\/p>\n
12 La Corte ya ha avanzado sobre este punto en la sentencia T-163 de 2003. \u00a0<\/p>\n
13 En sentencia C-560 de 2002 la Corte consider\u00f3 una de las modalidades de la vivienda familiar y su protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
14 Ver sentencia C-802 de 2002. \u00a0<\/p>\n
15 Sobre las normas que tienen estructura de reglas, ver sentencia C-1287 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-936\/03 \u00a0 ENTIDAD BANCARIA-Operaciones autorizadas \u00a0 ENTIDAD BANCARIA-Celebraci\u00f3n de contrato de leasing habitacional como operaci\u00f3n autorizada \u00a0 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos \u00a0 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes espec\u00edficos para el Estado \u00a0 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No comporta exclusivamente el derecho a la propiedad \u00a0 AGENTES PRIVADOS-Concepto\/INTERMEDIARIOS FINANCIEROS-Sujetos a las normas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[53],"tags":[],"class_list":["post-9442","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9442","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9442"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9442\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9442"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9442"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9442"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}