\u00a0 \u00a0 Sentencia SU.219\/03 \u00a0<\/p>\n
PERSONA JURIDICA EXTRANJERA-Representaci\u00f3n judicial \u00a0<\/p>\n
Para la Corte las personas jur\u00eddicas referidas, por el hecho de suscribir un contrato de sociedad y actuar como accionistas de una sociedad constituida conforme a las leyes nacionales como COMMSA S.A. -que fue la que directamente intervino como contratista- no est\u00e1n obligadas a constituir una sucursal ni apoderados conforme a los preceptuado por el art\u00edculo 48 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. El cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n \u2013la de constituir sucursales y apoderados-, est\u00e1 referido a quienes participan de manera directa en la contrataci\u00f3n p\u00fablica y no a quienes act\u00faan como accionistas de aquel. Adem\u00e1s, sobre el concepto de la permanencia en los negocios la conclusi\u00f3n debe sujetarse a lo previsto por el art\u00edculo 474 del C\u00f3digo de Comercio para el efecto y, en todo caso, a lo que certifique la C\u00e1mara de Comercio sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
INHABILIDADES DE CONTRATISTA-Se han debido hacer las consideraciones respectivas en la resoluci\u00f3n\/PERJUICIO IRREMEDIABLE POR INHABILIDAD-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Si en la actuaci\u00f3n administrativa adelantada por el INVIAS, se pretend\u00eda inhabilitar a los socios de la concesionaria COMMSA, si bien no era preciso declararla expresamente en la resoluci\u00f3n 02282, para poderla concluir clara y evidentemente, seg\u00fan lo dispuesto en la ley, y permitir as\u00ed la interposici\u00f3n del eventual recurso propio de la v\u00eda gubernativa, en caso de considerarse tal situaci\u00f3n como adversa por parte de los afectados, \u00a0s\u00ed era necesario que en dicho acto administrativo se hubieren hecho las consideraciones respectivas que se incluyeron tard\u00edamente en la parte motiva de la resoluci\u00f3n 004260 y mediante las cuales aquella se pretende concluir. Si el INVIAS pretend\u00eda inhabilitar a los socios de COMMSA, tal decisi\u00f3n ha debido estar precedida de modo claro y preciso de consideraciones relacionadas con el an\u00e1lisis de la causa de la pretendida inhabilidad, todo con el fin de permitir y garantizar el debido proceso administrativo a los socios a la hora de interponer el respectivo recurso de reposici\u00f3n, contra la supuesta inhabilidad y los motivos para declararla y as\u00ed cerrar en una forma clara y n\u00edtida la v\u00eda gubernativa. La capacidad jur\u00eddica de cada una de las sociedades demandantes qued\u00f3 de esa manera cercenada, al tiempo que se vieron expuestas, sin la observancia de la plenitud de las formas propias de la actuaci\u00f3n administrativa, a paralizar sus actividades en detrimento adem\u00e1s de su buen nombre. As\u00ed, la inhabilidad para contratar con el Estado por el t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os, se traduce indudablemente en un perjuicio irremediable que exige del juez constitucional la adopci\u00f3n de medidas inmediatas y que convierte a la tutela en un mecanismo impostergable de urgente aplicaci\u00f3n, y por ende de protecci\u00f3n transitoria a la garant\u00eda constitucional del debido proceso, a cuyo an\u00e1lisis se ha contra\u00eddo exclusivamente este fallo. \u00a0<\/p>\n
INHABILIDADES DE CONTRATISTA Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El debido proceso administrativo no est\u00e1 llamado a cumplirse de manera escindida, parcializada o discriminada; al contrario, es una garant\u00eda que atraviesa toda la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, y es bajo la \u00e9gida de un proceso debido, como deben proferirse los actos administrativos. Lo contrario ser\u00eda aceptar que para ciertas actuaciones administrativas caben las formas debidas, y para otras, bien se permiten las actuaciones difusas y la indefinici\u00f3n jur\u00eddica. Frente a los actos administrativos, las personas jur\u00eddicas tiene tambi\u00e9n derecho a la defensa, la contradicci\u00f3n, la publicidad, principio de legalidad, y a que dentro de las actuaciones regladas de la administraci\u00f3n, se les otorgue la posibilidad de presentar los recursos que le garantizan su defensa. Omitir tales oportunidades, acarrea vulneraci\u00f3n del debido proceso administrativo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes T-438775, T-442931, T-445010 y T-458915 acumulados. \u00a0<\/p>\n
Acciones de tutela instauradas por ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCI\u00d3N Y SERVICIOS S.A, AN\u00d3NIMA CAMINOS Y REGAD\u00cdOS SACYR S.A, BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A, GERCON S.A., CASTRO TCHERASSI S.A, EQUIPO UNIVERSAL S.A, CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.A, WACKENHUT DE COLOMBIA S.A Y CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. contra el INSTITUTO NACIONAL DE V\u00cdAS \u201cINVIAS\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0trece (13) de marzo de dos mil tres (2003). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Luis Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, Alvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
NOTA PREVIA \u00a0<\/p>\n
A pesar de que la Sala Plena no acogi\u00f3 el proyecto presentado por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, correspondi\u00e9ndole entonces la ponencia a la Doctora Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, la Corte se\u00f1ala que la presente ponencia conserva los antecedentes sobre las demandas, las decisiones que se revisan, y lo relacionado con las precisiones previas al an\u00e1lisis de fondo. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a esta Sala revisar las sentencias dictadas por los jueces de instancia en cada uno de los procesos de tutela acumulados para su estudio en el presente tr\u00e1mite, de conformidad con lo dispuesto por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Cuatro, mediante auto del dos (2) de mayo del a\u00f1o 2001 y la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Seis, mediante auto del 28 de junio del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS- convoc\u00f3 a una licitaci\u00f3n p\u00fablica1 para la selecci\u00f3n del concesionario que se encargar\u00eda de realizar los estudios y dise\u00f1os definitivos, las obras de rehabilitaci\u00f3n y construcci\u00f3n, la operaci\u00f3n, el mantenimiento y la prestaci\u00f3n de servicios del proyecto denominado El Vino \u2013 Tobia Grande \u2013 Villeta \u2013 Honda \u2013 La Dorada \u2013 Puerto Salgar \u2013 San Alberto en los departamentos de Cundinamarca, Tolima, Caldas, Santander y Cesar. \u00a0<\/p>\n
La FUTURA SOCIEDAD AN\u00d3NIMA CONCESIONARIA DEL MAGDALENA MEDIO, como se denominaba en esa etapa de la licitaci\u00f3n, present\u00f3 su propuesta y result\u00f3 seleccionada para los efectos de suscribir y ejecutar el contrato respectivo. En consecuencia, -INVIAS- expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n No. 07264 (Expediente T-458915 cuad. 2 folio 64) del 24 de noviembre de 1997 por medio de la cual adjudic\u00f3 el contrato de concesi\u00f3n No. 0388 y el 15 de diciembre de 1997 la sociedad concesionaria de la cual hacen parte los accionantes se constituy\u00f3 formalmente2. \u00a0<\/p>\n
Durante la ejecuci\u00f3n del contrato, la concesionaria COMMSA S.A., mediante el oficio No. 952 del 9 de noviembre de 1998 (Expediente T-458915 cuad. 2 folio 139), present\u00f3 ante el INVIAS \u201csolicitud de modificaci\u00f3n del trazado para el denominado tramo 3\u201d de la construcci\u00f3n, invocando para el efecto justificaciones t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas. Por su parte, INVIAS neg\u00f3 la solicitud mediante la comunicaci\u00f3n DG-011293 del 25 de mayo de 1999 (Expediente T458915 cuad. 2 folio 99). \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, aduciendo el incumplimiento de algunas obligaciones contractuales, -INVIAS-, por medio del comunicado SCO No. 022925 del 29 de septiembre de 19993 requiri\u00f3 a COMMSA S.A. para el cumplimiento de las mismas y otorg\u00f3 un plazo de 30 d\u00edas para la defensa del contratante conforme lo dispon\u00eda la cl\u00e1usula 27.2 del contrato. En contestaci\u00f3n, la sociedad concesionaria solicit\u00f3, por medio del oficio No. 2741 del 10 de noviembre de 1999 (Expediente T458915 cuad. 2 folio 132), la ampliaci\u00f3n proporcional del plazo otorgado para \u201caclarar los supuestos incumplimientos informados\u201d a lo cual accedi\u00f3 -INVIAS- seg\u00fan consta en el comunicado SCO No. 028971 del 16 de noviembre de 1999 (Expediente T458915 cuad. 2 folio 108), advirtiendo que el nuevo plazo \u201ces perentorio\u201d y que el hecho de concederlo \u201cno purga los incumplimientos\u201d que dieron lugar a la reclamaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La concesionaria COMMSA S.A., mediante la comunicaci\u00f3n No. 711 del 24 de marzo de 2000 ratificada y reiterada en la No. 1367 del 29 de mayo de 2000 (Expediente T458915 cuad. 2 folio 127) dirigidas a INVIAS, procedi\u00f3 a justificar el incumplimiento de las obligaciones requeridas aduciendo \u201cEventos Excusables\u201d. No obstante, por medio del oficio No. 875 dirigido a -INVIAS- fechado el 7 de abril de 2000 (Expediente T445010 cuad. 1 folio 397 y Expediente T458915 cuad. 2 folio 125), solicit\u00f3 una nueva pr\u00f3rroga del plazo concedido inicialmente para el cumplimiento de las obligaciones, argumentando para el efecto \u201cnuevas circunstancias que rodean el proyecto y que son de todos conocidas\u201d, haciendo referencia a que las compa\u00f1\u00edas de seguros con quienes se tramitaba la p\u00f3liza \u00fanica de cumplimiento necesitaban de 30 a 40 d\u00edas para evaluar las condiciones bajo las cuales \u00e9sta otorgar\u00eda. \u00a0<\/p>\n
A la anterior solicitud -INVIAS- contest\u00f3 mediante el oficio DG-09111 del 18 de abril de 2000 (Expediente T-438775 folio 679), manifestando que consideraba procedente la petici\u00f3n, advirtiendo sin embargo que \u201c[c]on la prorroga del plazo que se otorga el Instituto brinda una \u00faltima oportunidad para que la concesionaria satisfaga las obligaciones debidas\u201d. \u00a0<\/p>\n
De manera previa a la contestaci\u00f3n rese\u00f1ada en el p\u00e1rrafo anterior, la sociedad concesionaria se dirigi\u00f3 a INVIAS, mediante comunicaci\u00f3n No. 958 del 17 de abril de 2000, suscribiendo unilateralmente un \u201cDOCUMENTO DE COMPROMISO\u201d (Exp. T-458915 cuad 2 folio 110) en el cual se especifican las condiciones bajo las cuales se compromete al cumplimiento de una serie de obligaciones en un plazo de 45 d\u00edas contados a partir del 15 de abril de 2000. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, a las comunicaciones mediante las cuales la concesionaria justificaba el incumplimiento de algunas obligaciones, INVIAS contest\u00f3 mediante el oficio No. 013185 del 2 de junio de 2000 (documento requerido al INVIAS mediante auto del 20 de septiembre de 2001) negando la existencia de eventos excusables como presunta causa justificativa de aquel. \u00a0<\/p>\n
Aduciendo el incumplimiento de las obligaciones a las que la sociedad concesionaria se hab\u00eda comprometido en el documento fechado el 17 de abril de 2000 y que, seg\u00fan INVIAS, ven\u00eda inobservando de tiempo atr\u00e1s a pesar de los m\u00faltiples requerimientos, el director general de la entidad contratante decidi\u00f3 declarar la caducidad y terminaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n No. 0388 mediante la resoluci\u00f3n No. 002282 del 2 de junio de 2000. En dicha providencia administrativa se orden\u00f3, tambi\u00e9n, la toma de posesi\u00f3n de la obra, la liquidaci\u00f3n del contrato y la reversi\u00f3n de los bienes afectos a la concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en el art\u00edculo 2\u00ba. de la parte resolutiva de la aludida decisi\u00f3n administrativa, se dispuso que la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio -COMMSA S.A.- quedaba inhabilitada para contratar con el Estado por un termino de cinco (5) a\u00f1os contados a partir de la ejecutoria y en el par\u00e1grafo de dicho art\u00edculo se expres\u00f3: \u201cLa anterior declaratoria causar\u00e1 los efectos y responsabilidades que consagra la Ley.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Contra esta decisi\u00f3n, interpusieron, en escritos separados, recurso de reposici\u00f3n las sociedades accionantes dentro de los tr\u00e1mites de tutela sujetos a revisi\u00f3n, salvo WACKENHUT DE COLOMBIA S.A4. Las impugnaciones se resolvieron en una sola resoluci\u00f3n, la No. 004260 del 24 de octubre de 2000 confirmando los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 6, 7 y 8 de la resoluci\u00f3n recurrida y revocando el art\u00edculo 5 de la misma5. \u00a0<\/p>\n
Antes de resolverse la referida impugnaci\u00f3n y en atenci\u00f3n a la consulta formulada por el se\u00f1or Ministro de Transporte a causa de algunas inquietudes sobre aspectos relacionados con el contrato celebrado con COMMSA S.A6, la Sala de Consulta y Servicio Civil emiti\u00f3 concepto el 4 de septiembre del a\u00f1o 2000 (Consejero Ponente. Augusto Trejos Jaramillo), el cual fue posteriormente aclarado de manera oficiosa el 15 de septiembre del mismo a\u00f1o.7 \u00a0<\/p>\n
En criterio de los accionantes, si la pretensi\u00f3n de la entidad contratista era la de inhabilitar a todos los socios de la concesionaria, como resultado de la actuaci\u00f3n administrativa por medio de la cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato, la primera de las resoluciones proferida para el efecto ha debido manifestarlo expresamente, para as\u00ed permitir a los afectados ejercer su derecho de defensa, omisi\u00f3n que motiva la solicitud del amparo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las sociedades demandantes, las cuales hac\u00edan parte del consorcio COMMSA S.A -: ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCI\u00d3N Y SERVICIOS S.A. y AN\u00d3NIMA CAMINOS Y REGAD\u00cdOS SACYR S.A. por medio apoderado especial8; el BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A. actuando mediante su representante para Colombia9, GERCON S.A., CASTRO TCHERASSI S.A., EQUIPO UNIVERSAL S.A. y CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.A. mediante apoderado especial10, as\u00ed como WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. y la CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. mediante apoderado especial11, instauraron acciones de tutela en el orden descrito ante diferentes despachos judiciales contra EL INSTITUTO NACIONAL DE V\u00cdAS -INVIAS-. \u00a0<\/p>\n
Los accionantes de los tres primeros procesos rese\u00f1ados (T-438775, \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0T-442931 y T-445010) pretenden que como mecanismo transitorio, en relaci\u00f3n con cada uno de ellos y mientras se resuelve el proceso contencioso respectivo, se ordene en el fallo de tutela inaplicar el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2 de la Resoluci\u00f3n No. 0228212 del 2 de junio de 2000 expedida por el Director del Instituto Nacional de V\u00edas, as\u00ed como la decisi\u00f3n de inhabilitarlos para celebrar contratos con el Estado durante cinco (5) a\u00f1os contenida en la Resoluci\u00f3n No 00426013 del 24 de octubre de 2000 proferida por el mismo organismo, ya que estiman que con las determinaciones aludidas se les vulneran los derechos al debido proceso, al trabajo, la igualdad y el buen nombre. \u00a0<\/p>\n
Como pretensi\u00f3n complementaria los accionantes de los dos primeros procesos rese\u00f1ados (T-438775, T-442931) solicitan que, en todo caso, se ordene inaplicar, en su integridad, las Resoluciones No. 02282 y 004260 atr\u00e1s mencionadas, por considerar que en el tr\u00e1mite que las precedi\u00f3 se les vulner\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Por su parte las sociedades demandantes del proceso identificado con la radicaci\u00f3n T-458915 exponen como \u00fanica pretensi\u00f3n que se ordene inaplicar \u00edntegramente las referidas resoluciones de INVIAS, por considerar, al igual que los demandantes de los anteriores procesos, que con la expedici\u00f3n de estas se les vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, igualdad y buen nombre. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las demandas de tutela \u00a0<\/p>\n
Las sociedades accionantes14, todas ellas accionistas a su vez de COMMSA S.A., interpusieron acci\u00f3n de tutela por medio de sus respectivos representantes contra el Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS- por considerar que con la expedici\u00f3n de las resoluciones No. 002282 y 004260 de 2000 les fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, igualdad y buen nombre. \u00a0<\/p>\n
En demandas, que guardan clara identidad material, explican que, como consecuencia de la caducidad decretada mediante la primera de las resoluciones aludidas, se inhabilit\u00f3 a la concesionaria COMMSA. S.A para celebrar contratos con el Estado por un t\u00e9rmino de cinco a\u00f1os \u201csin referirse espec\u00edficamente en lo concerniente a este aspecto a cada uno de los socios y dispuso que dicha declaratoria de caducidad `causar\u00e1 los efectos y responsabilidades que consagra la Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se\u00f1alan que la resoluci\u00f3n en comento, en el art\u00edculo 6, orden\u00f3 hacer efectiva la solidaridad de la concesionaria y cada uno de sus accionistas y, en consecuencia, dispuso proceder al recaudo de las acreencias que resultaran a favor de -INVIAS-, tanto en la liquidaci\u00f3n del contrato como en las actuaciones posteriores. \u00a0A este respecto informan, adem\u00e1s, que en la parte considerativa de la resoluci\u00f3n con la que se decret\u00f3 la caducidad, al referirse a la solidaridad, se hace menci\u00f3n al numeral 1.4.5 del pliego de condiciones que se\u00f1ala: \u201cpor consiguiente todos y cada uno de los socios de la constituida Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio, son solidariamente responsables para todos los efectos entre s\u00ed y con la sociedad conformada, entendidos estos, \u00fanicamente desde la perspectiva patrimonial.\u201d (subrayan los demandantes) \u00a0<\/p>\n
Advierten, de otra parte, que el art\u00edculo 9 de la providencia administrativa a la que se viene haciendo referencia, \u201corden\u00f3 notificar la misma, en la parte relacionada con los accionistas \u00fanicamente : `por efecto de la solidaridad establecida en el pliego de condiciones y en la propuesta, sin referirse para nada a la inhabilidad de los mismos, que no se encuentra declarada expresamente en ella, como s\u00ed se hizo en este aspecto, con la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio\u201d. \u00a0<\/p>\n
De las anteriores anotaciones relacionadas con la resoluci\u00f3n No. 002282, concluyen que \u201c[n]o se entiende como en la resoluci\u00f3n mencionada, el Inv\u00edas, cuando se trata de aplicar la solidaridad patrimonial, la estableci\u00f3 en forma expresa, tanto para la sociedad Concesionaria del Magdalena Medio COMMSA, como para cada uno de sus accionistas\u201d mientras que acerca de la inhabilidad, ni en la parte motiva ni en la resolutiva, produjo un pronunciamiento expreso respecto de los socios. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, estiman que si esa era la intenci\u00f3n \u201cha debido ordenarse desde un principio\u201d ya que de lo contrario se desconoce, en criterio de los accionantes, el derecho fundamental al debido proceso que debe regir las actuaciones administrativas as\u00ed como \u201clos dem\u00e1s derechos fundamentales constitucionales invocados en esta demanda\u201d.15 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, advierten que \u201c[a]l no haberse referido en forma especifica en el acto administrativo correspondiente, que los socios quedaban igualmente inhabilitados por los mismos motivos que dieron lugar a la caducidad, no pod\u00eda deducirse que exist\u00eda impl\u00edcitamente dicha inhabilidad, pues teniendo \u00e9sta car\u00e1cter sancionatorio, debi\u00f3 ser declarada en forma expresa, para que aquellos pudieran ejercer debidamente, desde un comienzo, su derecho de defensa\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de sustentar la procedencia del amparo en el caso presente, explican que, no obstante la existencia de otro medio de defensa judicial, \u00e9ste no sirve para prevenir el da\u00f1o irreparable que se causa a las sociedades accionantes si se toma en cuenta que el proceso administrativo al que haya lugar tendr\u00eda una duraci\u00f3n superior al t\u00e9rmino de la inhabilidad controvertida. As\u00ed mismo, manifiestan que la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido la posibilidad de que por el mecanismo de la acci\u00f3n de tutela se protejan los derechos fundamentales vulnerados en actuaciones administrativas, \u201cen raz\u00f3n de la urgencia de adoptar medidas eficaces encaminadas a impedir la prolongaci\u00f3n de la vulneraci\u00f3n o amenaza del derecho por parte de la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de la autoridad p\u00fablica.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
Con el mismo prop\u00f3sito de justificar la procedencia de la acci\u00f3n de tutela, argumentan, adem\u00e1s, la existencia de un perjuicio irremediable con base en la transcripci\u00f3n de apartes de las sentencias T-681 de 1998, T-531 de 1993 y T-225 de 1993, providencias en las que se exponen presupuestos que consideran aplicables al presente asunto. Adicionalmente, el representante de las sociedades dentro del proceso T-445010, sostiene que la decisi\u00f3n de inhabilitarlos no se suspende por el hecho de que las resoluciones respectivas sean demandadas en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, conforme a los principios de \u201cejecutividad\u201d y presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos, a los cuales hace referencia el art\u00edculo 87 del C.C.A \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las sociedades extranjeras accionantes, los apoderados invocan el art\u00edculo 100 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con el fin de informar que las garant\u00edas all\u00ed dispuestas deben ser acatadas respecto de aquellas para que no se les vulnere el derecho a la igualdad. As\u00ed mismo, se\u00f1alan que las sociedades accionantes no por el hecho de ser personas jur\u00eddicas dejan de ser titulares de los derechos fundamentales invocados conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, los representantes de las sociedades accionantes, insisten en que la inhabilidad que sobre \u00e9stas pesa no pod\u00eda declararse \u201cde manera impl\u00edcita o por extensi\u00f3n\u201d como, a juicio suyo, sucedi\u00f3 en la medida en que la resoluci\u00f3n por medio de la cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato mencion\u00f3 como \u00fanico destinatario de tal medida a la sociedad COMMSA S.A. y, en acto posterior, con ocasi\u00f3n de los recursos de reposici\u00f3n que se hab\u00edan interpuesto, en los cuales se controvert\u00edan asuntos diferentes a la inhabilidad17, INVIAS decidi\u00f3 \u201cque la resoluci\u00f3n 002282 de 2 de junio de 2000, al se\u00f1alar en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba. que la caducidad tiene los efectos de ley, est\u00e1 inhabilitando a los socios de COMMSA, salvo las entidades estatales, por ser \u00e9sta una sociedad de objeto \u00fanico, asimilada por la ley a los consorcios para efecto de la responsabilidad de sus integrantes, frente a las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, as\u00ed como a las actuaciones hechos y omisiones.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1alan que conforme a la escritura de constituci\u00f3n de la sociedad Concesionaria del Magdalena Medio, el objeto de \u00e9sta no es solamente la ejecuci\u00f3n de las obras derivadas del contrato celebrado con INVIAS \u201csino, adem\u00e1s, `la participaci\u00f3n en licitaciones y\/o concursos tendientes a la contrataci\u00f3n de obras por el sistema de concesi\u00f3n y\/o cualquier otro sistema…\u00b4 lo que desvirt\u00faa el car\u00e1cter de sociedad de objeto \u00fanico que se le endilga.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, concluyen que en la actuaci\u00f3n administrativa controvertida no se realiz\u00f3 un agotamiento adecuado de la v\u00eda gubernativa, lo cual impidi\u00f3 a las sociedades accionantes ejercer el derecho de defensa y controvertir la referida sanci\u00f3n de inhabilidad, as\u00ed mismo como les desconocieron los derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades, al trabajo en condiciones dignas y justas y al buen nombre. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el representante de las sociedades accionantes dentro del proceso radicado con el n\u00famero T-445010, considera que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver la consulta formulada por el se\u00f1or Ministro de Transporte en relaci\u00f3n con el tema debatido, profiri\u00f3 \u201cuna opini\u00f3n contradictoria\u201d (destacado original) que fue objeto de una disidencia. \u00a0A este respecto, transcribe apartes de un comunicado que los socios de COMMSA S.A. habr\u00edan dirigido a INVIAS con posterioridad a esta providencia y antes de que se resolvieran los recursos de reposici\u00f3n contra la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad del contrato, documento en el que plantearon las razones por las que no estiman procedente hacerles extensiva la inhabilidad de COMMSA S.A. (Expediente T-445010 folio 5). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, argumenta que no es posible deducir la inhabilidad de los socios de COMMSA S.A. a partir del par\u00e1grafo del art\u00edculo 2 de la resoluci\u00f3n 002282 y se interroga: \u201cSi la inhabilidad hab\u00eda sido declarada a los socios de COMMSA, por qu\u00e9 se acudi\u00f3, entonces, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado?\u201d. En apoyo de su raciocinio transcribe apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 10 de noviembre de 1993 (C.P., Dr. Libardo Rodr\u00edguez expediente S-216), de la cual resalta que \u201c… las causales de inhabilidad o de incompatibilidad deben estar expresa y taxativamente prescritas por la Constituci\u00f3n o la ley y son de aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n restrictiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, asegura que la sanci\u00f3n de inhabilitar a los socios de COMMSA S.A. debi\u00f3 ser \u201cexpresamente declarada por el INVIAS\u201d as\u00ed como motivarse en la resoluci\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
Indica que estas omisiones dieron lugar a la vulneraci\u00f3n del debido proceso administrativo por desconocerse los principios de congruencia y no reformatio in pejus \u201cal adoptar un pronunciamiento que no fue materia de reposici\u00f3n\u201d, as\u00ed como por no darse la oportunidad a las sociedades accionistas de COMMSA de controvertir los motivos de la sanci\u00f3n, la cual, sostiene, termin\u00f3 por imponerse de plano. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al buen nombre y trabajo, agrega que \u00e9sta se ocasiona por cuanto la decisi\u00f3n administrativa cuestionada ha hecho aparecer ante la opini\u00f3n a las sociedades accionantes como firmas inhabilitadas cuando en realidad \u201cs\u00f3lo se les hizo comparecer a la v\u00eda gubernativa en condici\u00f3n de terceros eventualmente afectados por las consecuencias patrimoniales de la solidaridad.\u201d y porque \u00e9sta irregular decisi\u00f3n \u201cles impide celebrar contratos con el Estado por el t\u00e9rmino de cinco a\u00f1os.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El tramite de tutela y los fallos que se revisan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Expediente T-438775. \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Contestaci\u00f3n de la demanda de tutela. \u00a0<\/p>\n
La entidad p\u00fablica accionada, por medio de apoderado y mediante escrito dirigido al juzgado de conocimiento (folio 275), procedi\u00f3 a contestar la demanda tutela instaurada por las sociedades ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCI\u00d3N Y SERVICIOS S.A. y AN\u00d3NIMA CAMINOS Y REGAD\u00cdOS SACYR S.A., en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se resumen. \u00a0<\/p>\n
El apoderado alega, en primer t\u00e9rmino, circunstancias que, a su juicio, hacen improcedente el tr\u00e1mite del amparo: 1) Que no se acredit\u00f3 la existencia y representaci\u00f3n de las personas jur\u00eddicas accionantes, 2) que el debate planteado sobre si la sociedad contratante COMMSA es o no de \u00fanico objeto debe decidirse en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y, 3) que existen medios eficaces y eficientes para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados. \u00a0<\/p>\n
Argumenta, de otro lado, que la inhabilidad controvertida por los tutelantes, \u201cno proviene de la voluntad particular y concreta de la Administraci\u00f3n, sino de la voluntad impersonal, general y abstracta de la ley que prev\u00e9 la inhabilidad como un efecto que sigue a la caducidad.\u201d19 Al respecto, considera que de concederse la tutela y suspenderse las resoluciones cuestionadas, se estar\u00eda desconociendo, no los efectos administrativos de la decisi\u00f3n, sino los legales derivados del numeral 5o. del art\u00edculo 6 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que los accionantes tienen a su disposici\u00f3n un mecanismo judicial id\u00f3neo para la protecci\u00f3n del derecho fundamental presuntamente violado, cual es, \u201cla acci\u00f3n contractual con la solicitud previa de suspensi\u00f3n provisional del acto acusado, que se resuelve al admitir la demanda contencioso administrativa\u201d \u00a0Instrumento que podr\u00eda ser reemplazado por la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo si \u00e9sta se pretende como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y se cumplen los requisitos para el efecto. \u00a0<\/p>\n
En sustento de sus afirmaciones, transcribe extensos apartes de los conceptos rendidos por los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Libardo Rodr\u00edguez R, que obran en el expediente y seg\u00fan los cuales, al decir del apoderado de INVIAS, reconocen que la inhabilidad es un efecto de la caducidad y para controvertirla es necesario, entonces, atacar su causa en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y no el efecto en si mismo por medio de la tutela. \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, afirma que no cabe duda que la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio COMMSA S.A. tiene el car\u00e1cter de sociedad de objeto \u00fanico20 y, en consecuencia, la responsabilidad de sus socios se asimila a la de un consorcio conforme lo dispone el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 7 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Fallo de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogot\u00e1 D.C., mediante fallo del 13 de diciembre de 2000, concede el amparo solicitado como mecanismo transitorio a favor de las sociedades ACS, ACTIVIDADES DE CONSTRUCCI\u00d3N Y SERVICIOS S.A. y AN\u00d3NIMA CAMINOS Y REGAD\u00cdOS SACYR S.A., por considerar que, en efecto, dentro del tr\u00e1mite por medio del cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato entre INVIAS y COMMSA S.A. no se pod\u00eda extender a los tutelantes las sanciones y consecuencias impuestas a \u00e9sta \u00faltima. \u00a0<\/p>\n
Para el Juez de primera instancia, es claro que en ninguno de los actos administrativos -el que declar\u00f3 la caducidad y el que resolvi\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n contra \u00e9ste- se expres\u00f3 \u201cde manera clara y fehaciente la identidad de las aqu\u00ed peticionarias a fin de extender los efectos de la declaratoria de caducidad de la contratista COMMSA, a sus integrantes y menos cobijarlos con la inhabilidad que consagra la ley\u201d. Por \u00e9sta raz\u00f3n, estima que el tr\u00e1mite administrativo cuestionado al omitir vincular y escuchar a quienes terminaron involucrados con sus efectos, desconoce los m\u00ednimos principios procesales, \u201cque conducen por vinculaci\u00f3n a la vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo\u201d ya que los accionantes \u201cquedar\u00edan impedidos de contratar con el Estado por el t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al invocado derecho al buen nombre, el a-quo considera que no se ha vulnerado por la entidad p\u00fablica accionada, ya que la imagen, buen nombre y prestigio de las accionantes \u201csigue inc\u00f3lume en atenci\u00f3n a que no se ha hecho p\u00fablico ni a trav\u00e9s de los medios de comunicaci\u00f3n, ni en forma directa y personal divulgaci\u00f3n de informaciones, comunicaciones etc., que sean faltas a la verdad o que se hayan expresado en forma falsa o err\u00f3nea, que lleven a distorsionar la imagen que como empresas mercantiles ostenten las accionantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, con base en los argumentos resumidos, el juez de tutela ordena a INVIAS \u201cque en el t\u00e9rmino perentorio e improrrogable DE CUARENTA Y OCHO (48) horas contadas, a partir de la notificaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n, se proceda a la inaplicaci\u00f3n a la Resoluci\u00f3n 022823 (sic) del 2 de junio del (sic) 2000 par\u00e1grafo del art\u00edculo 2, y de la Resoluci\u00f3n 004260 del 24 de Octubre del (sic) 2000, en lo que se refiere a la decisi\u00f3n de inhabilitar a las accionantes Sociedades Mercantil An\u00f3nima ACS, ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y SERVICIOS S.A. y ANONIMA CAMINIOS Y REGADIOS SACYR S.A., hasta tanto la justicia de lo contencioso Administrativo se pronuncie en forma definitiva de (sic) la controversia suscitada en relaci\u00f3n con las consecuencias de las Resoluciones antes citadas, con relaci\u00f3n a la entidad a la cual se le ha aplicado la caducidad administrativa y los socios que la conforman.\u201d Al tiempo que declara improcedente el amparo respecto del invocado derecho al buen nombre. \u00a0<\/p>\n
A solicitud de la parte accionante (folio 765), el juzgado de conocimiento procedi\u00f3 a complementar el fallo de tutela, por medio de una providencia proferida el 18 de diciembre de 2000 (folio 766) en la que adicion\u00f3 el numeral 1 de la parte resolutiva, en el sentido de \u201cORDENAR al ente accionado inaplicar en su integridad la Resoluci\u00f3n 022823 (sic) del 2 de junio del 2000 y la resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre del 2000, con relaci\u00f3n a las accionantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, mediante la providencia que reconoce personer\u00eda a un nuevo apoderado de INVIAS y concede la apelaci\u00f3n ante el Tribunal Superior de Bogot\u00e1 (fechada el 22 de enero de 2001, folio 778) el a-quo neg\u00f3 la petici\u00f3n (folio 776) formulada por aquel, en la que requer\u00eda al despacho judicial aclarar los alcances del fallo de tutela de primera instancia en 4 puntos a saber: 1) Si la resoluci\u00f3n de caducidad conserva plena fuerza ejecutoria respecto de los socios accionistas de COMMSA S.A. que no son objeto de amparo de la tutela, 2) si debe suspenderse la toma de posesi\u00f3n del proyecto vial objeto del contrato, 3) si debe suspenderse la liquidaci\u00f3n del mismo y, 4) si los efectos econ\u00f3micos de la liquidaci\u00f3n del mismo vinculan a los tutelantes. Para el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogot\u00e1 la sentencia proferida en el tr\u00e1mite de tutela \u201cno ofrece motivos de confusi\u00f3n, raz\u00f3n por la cual no es menester aclaraci\u00f3n alguna\u201d, y por ello no accedi\u00f3 a las aclaraciones solicitadas. \u00a0<\/p>\n
4.1.3. Impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La anterior decisi\u00f3n proferida por el juez de tutela de primera instancia, fue apelada por la entidad accionada -INVIAS-, la cual, mediante apoderado, expuso los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Advierte que el fallo recurrido, a pesar de conceder la tutela como mecanismo transitorio, omite de forma absoluta cualquier an\u00e1lisis sobre la existencia de un perjuicio irremediable y no desvirt\u00faa de modo alguno la idoneidad de la acci\u00f3n contenciosa administrativa para la protecci\u00f3n efectiva de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. Argumentos expuestos por INVIAS al contestar la demanda y que al no ser tenidos en cuenta dieron lugar a una \u201cclar\u00edsima denegaci\u00f3n de justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, considera pertinente insistir en que el amparo no es procedente, como quiera que el perjuicio irremediable no se configura respecto de ninguno de los derechos invocados. Al respecto, manifiesta que \u201csi ha habido violaci\u00f3n al debido proceso, las causales de nulidad de los actos administrativos dan plena cabida a dicha circunstancia para que en forma eficaz y eficiente se anule el acto. Si se trata de la violaci\u00f3n al derecho al trabajo como ausencia de lucro devengado por su ejercicio, las acciones contencioso administrativas reconocen legitimidad al accionante para peticionar el restablecimiento del derecho.\u201d As\u00ed, considera que la circunstancia de que el derecho pueda ser restablecido \u201cexcluye claramente la condici\u00f3n de perjuicio irremediable que la ley exige para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
Reconoce que si bien la existencia de un mecanismo id\u00f3neo, eficaz y eficiente, como la acci\u00f3n contenciosa no excluye de plano la procedencia del amparo por v\u00eda de tutela, esta consideraci\u00f3n merece una ponderaci\u00f3n respecto a la situaci\u00f3n en concreto, lo que, en su criterio, omiti\u00f3 el a-quo al decidir la primera instancia. \u00a0<\/p>\n
Reitera los argumentos expuestos en la contestaci\u00f3n de la demanda, agregando que las personas jur\u00eddicas no son sujetos del derecho fundamental al trabajo por cuanto \u00e9ste \u201cs\u00f3lo puede tener como titular a la persona natural\u201d. Sobre este punto, sostiene que el juez de primera instancia confunde la consecuencia de la inhabilidad, ya que \u00e9sta consiste en la incapacidad para contratar con el Estado, pero no conlleva la imposibilidad de trabajar, pues aquel no es el \u00fanico contratante posible. \u00a0<\/p>\n
Informa, de otra parte, que en el fallo de tutela ni en la parte motiva ni en la resolutiva adicionada a petici\u00f3n de los accionantes en fecha posterior, se expone justificaci\u00f3n alguna que sirva de apoyo a la pretensi\u00f3n de dejar sin efecto la integridad de las resoluciones administrativas controvertidas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en su entender, el conflicto entre accionantes y accionada es de rango legal y no constitucional, as\u00ed como tambi\u00e9n lo son las consideraciones expuestas por el juez de tutela de primera instancia, las cuales, expresa, no eran de su resorte sino de la \u201cjurisdicci\u00f3n legalmente establecida como competente\u201d21 \u00a0<\/p>\n
Explica que al concederse la tutela, la suspensi\u00f3n total de las Resoluciones administrativas enerva decisiones contenidas en la parte resolutiva de las mismas que ning\u00fan debate tuvieron dentro del tr\u00e1mite del amparo. Como ejemplo, expresa que \u201cest\u00e1n suspendiendo el recaudo de la suma de \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 U$ 137\u00b4100.000.oo que es el valor de la cl\u00e1usula penal, a m\u00e1s de que los valores que resulten de la liquidaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n resultar\u00edan inoponibles a los socios extranjeros de COMMSA\u201d As\u00ed mismo, considera que por la forma en que se concedi\u00f3 la tutela se genera un limbo jur\u00eddico en muchos aspectos y se interroga: \u201c\u00bfel contrato de concesi\u00f3n como efecto de la suspensi\u00f3n de los efectos de las resoluciones 2282 y 4260, debe seguirse ejecutando por los socios tutelados?, \u00bfel contrato que se debe liquidar como consecuencia de la caducidad decretada por las resoluciones 2282 y 4260, se puede seguir liquidando?, \u00bfqu\u00e9 pasa con la reversi\u00f3n de bienes afectos a la concesi\u00f3n y que son por orden legal patrimonio p\u00fablico\u201d \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el apoderado de INVIAS explica que la alegada vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades accionantes, tendr\u00eda lugar \u00fanicamente si se entiende que \u201ctodas las entidades estatales que realizan contratos con sociedades de objeto \u00fanico o con consorcios o uniones temporales, tengan que hacer caso omiso de la representaci\u00f3n legal de las sociedades y el representante de los consorcios y las uniones temporales, debi\u00e9ndose entender en particular con todos y cada uno de los socios y miembros de \u00e9stas y aquellos.\u201d \u00a0Interpretaci\u00f3n que califica de absurda y contraria a la ley, como quiera que durante la ejecuci\u00f3n del contrato el interlocutor de INVIAS era el representante legal de COMMSA y no cada uno de sus socios, por lo que los requerimientos encaminados a exigir el cumplimiento de la obligaciones contractuales debidas se hac\u00edan a aquella \u201cy s\u00f3lo cuando profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n 2282 de 2000 cit\u00f3 a los socios.\u201d22 \u00a0<\/p>\n
Un extenso aparte lo dedica al an\u00e1lisis y justificaci\u00f3n sobre la decisi\u00f3n de inhabilitar a los socios de COMMSA, as\u00ed como a establecer la naturaleza jur\u00eddica de la figura, concluyendo que la inhabilidad no tiene un procedimiento previo para su imposici\u00f3n ya que es una \u201cmera consecuencia legal de la declaratoria de caducidad\u201d, por lo que la medida, trat\u00e1ndose de una sociedad de \u00fanico objeto, opera respecto de sus socios \u201cde pleno derecho\u201d. \u00a0<\/p>\n
Argumenta, tambi\u00e9n, que la resoluci\u00f3n 2282 por medio de la cual se caduc\u00f3 el contrato celebrado entre COMMSA e INVIAS se\u00f1al\u00f3 de conformidad con la ley los requisitos para que la inhabilidad surtiera efectos respecto de los socios accionistas, as\u00ed, pues, precis\u00f3: 1) Que la inhabilidad es un efecto de la declaratoria de caducidad que grava a quienes dieron lugar a ella conforme al literal C. del art\u00edculo 8 de la Ley 80 de 1993, 2) que COMMSA es una sociedad de objeto \u00fanico, as\u00ed como, 3) quienes son los socios de COMMSA, lo que le lleva a concluir que el acto administrativo no se encuentra viciado de modo alguno. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, afirma que el fallo de primera instancia carece de sustento jur\u00eddico y motivaci\u00f3n material suficiente, y aclara que \u201c[e]n el evento de que el honorable tribunal decida confirmar la decisi\u00f3n recurrida lo que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS `INVIAS\u00b4 le pide es una decisi\u00f3n razonada\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las sociedades accionantes, por medio de su apoderado, presentaron por su parte un escrito solicitando la confirmaci\u00f3n del fallo recurrido, el cual se encuentra visible en el folio 786 cuaderno 2 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4.1.4. Fallo de segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1 D.C, con ponencia de la Dra. Angela Mar\u00eda Betancur de G\u00f3mez, resuelve23 \u201c[r]evocar la sentencia impugnada de fecha 13 de diciembre de 2000 y su aclaraci\u00f3n y adici\u00f3n de fecha 18 de diciembre de 2000, y en su lugar, se declara improcedente la acci\u00f3n de tutela promovida por las SOCIEDADES MERCANTIL ANONIMA ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y SERVICIOS S.A. Y ANONIMA DE CAMINOS Y REGADIOS SACYR S.A. CONTRA INSTITUTO NACIONAL DE VIAS INVIAS\u201d con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se sintetizan. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, expone argumentos conforme a los cuales la sentencia impugnada y su adici\u00f3n debe ser revocada. As\u00ed, pues, afirma que la materia en discusi\u00f3n versa sobre la legalidad del acto administrativo que declar\u00f3 la caducidad, lo cual no es posible debatir mediante este tr\u00e1mite. Agrega en este sentido que, en su criterio, el conflicto se origina en las diferentes interpretaciones que las partes hacen de normas de rango legal relacionadas con el alcance y consecuencias jur\u00eddicas de la caducidad, lo cual no configura una v\u00eda de hecho y no es procedente ventilar por v\u00eda de tutela; en sustento transcribe apartes de la sentencia T-538 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Para el ad-quem, no cabe duda que la concesionaria COMMSA se constituy\u00f3 conforme al art\u00edculo 7 par\u00e1grafo 3o. de la Ley 80 de 1993 y, por lo tanto, al ser asimilada a los consorcios, \u201cvincula a las sociedades accionantes, de manera tal, que para el INVIAS existe frente a las mismas, una responsabilidad solidaria, que genera como consecuencia la inhabilidad para contratar de las sociedades accionantes\u201d. Sin embargo, estima que de persistir la controversia sobre este punto, la jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa es la llamada a dirimirla mediante el tr\u00e1mite de una acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos administrativos cuestionados, procedimiento en el que se resuelva, si es del caso, la solicitud de suspensi\u00f3n provisional de los mismos. \u00a0<\/p>\n
El Tribunal expresa, de otro lado, que de lo argumentado por INVIAS entiende \u201cque se dio la figura de un litisconsorcio necesario\u201d entre los accionistas de COMMSA y \u00e9sta, de manera que todos ellos deb\u00edan instaurar la acci\u00f3n de tutela en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 51 del C.P.C. \u00a0<\/p>\n
Revisada la actuaci\u00f3n previa al proferimiento de los actos administrativos cuestionados, considera que INVIAS procedi\u00f3 respetando el debido proceso y motivando debidamente sus decisiones. Afirma, adem\u00e1s, que no se ha configurado perjuicio irremediable alguno que justifique conceder el amparo de manera transitoria26. \u00a0<\/p>\n
Concluye advirtiendo que los efectos de la aplicaci\u00f3n de las normas sobre contrataci\u00f3n administrativa como consecuencia de un procedimiento administrativo cuya legalidad en controversia debe ser definida por la jurisdicci\u00f3n respectiva, no conlleva de manera alguna la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados. \u00a0<\/p>\n
4.2. Expediente T-442931. \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Contestaci\u00f3n de la demanda de tutela. \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional de V\u00edas \u2013INVIAS-, por medio de apoderado, se opone a la pretensi\u00f3n de amparo del BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A., exponiendo ante el juzgado de conocimiento los argumentos que se sintetizan enseguida. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, manifiesta que ninguno de los derechos invocados por el demandante en sede de tutela han sido quebrantados. Al efecto, informa que en relaci\u00f3n con el derecho fundamental al debido proceso, la sociedad accionante plante\u00f3 la vulneraci\u00f3n del mismo en el recurso de reposici\u00f3n contra la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad del contrato, e INVIAS, por su parte, al resolver la impugnaci\u00f3n \u201cdesat\u00f3 la argumentaci\u00f3n con lo cual qued\u00f3 demostrado, con presunci\u00f3n de legalidad, el respeto al debido proceso\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al derecho al trabajo, sostiene que no puede afirmarse que se vulnera por el hecho de que el Banco accionante se encuentre inhabilitado para contratar con el Estado, como quiera que la entidad financiera tiene plena libertad empresarial en el sector privado adem\u00e1s de un extenso campo para el desarrollo de su objeto social a nivel nacional e internacional. Agrega que por obra de los actos administrativos legalmente proferidos no es posible deducir violaci\u00f3n o amenaza del mencionado derecho fundamental, de manera que, concluye, la consecuencia legal de la declaratoria de caducidad, es decir, la inhabilidad no puede ser enervada mediante el presente tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
Asevera que tampoco se desconoce el derecho a la igualdad del Banco accionante, ya que entre los accionistas de COMMSA \u201cse cuentan entidades de derecho privado y de derecho p\u00fablico que tienen reg\u00edmenes jur\u00eddicos diferentes, atendiendo la naturaleza y prop\u00f3sito de cada una de ellas. \u00a0Esto conlleva a que las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico no tengan una situaci\u00f3n an\u00e1loga a las personas jur\u00eddicas de derecho privado, raz\u00f3n por la cual una persona jur\u00eddica privada no puede pretender trato igual al de una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico. A los accionistas de derecho privado se les dio igualdad de trato frente al procedimiento previo y frente a los efectos derivados de la caducidad.\u201d En lo que ata\u00f1e al derecho fundamental al buen nombre afirma que su protecci\u00f3n \u201cse predica frente a vulneraciones o amenazas de medios de comunicaci\u00f3n masivos que no es el caso del INVIAS\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n hace referencia a la existencia de otros mecanismos judiciales para ventilar el asunto debatido, tales como la acci\u00f3n contencioso administrativa pertinente. Esta circunstancia determina, a su juicio, que la tutela proceda s\u00f3lo eventualmente ante la presencia de un perjuicio irremediable, condici\u00f3n que no fue sustentada en la demanda y que adem\u00e1s no se presenta conforme a los criterios expuestos por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de un extenso an\u00e1lisis sobre los antecedentes de las resoluciones administrativas controvertidas y, en concreto, sobre la inhabilidad que soporta la sociedad accionante, argumenta que dicha consecuencia \u201cno proviene de la voluntad particular y concreta de la Administraci\u00f3n, sino de la voluntad impersonal, general y abstracta de la ley que prev\u00e9 la inhabilidad como un efecto que sigue a la caducidad\u201d. As\u00ed mismo, explica que la alegada violaci\u00f3n del principio non reformatio in pejus no tiene lugar cuando la administraci\u00f3n simplemente declara lo que previamente ha establecido la ley, al respecto estima que, a\u00fan cuando INVIAS hubiese guardado silencio sobre las consecuencias que llevaba aparejada la caducidad del contrato, igualmente se hubiera generado la inhabilidad de los socios de COMMSA dada la naturaleza de \u00e9sta y conforme al literal C) del numeral 1 del art\u00edculo 8 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Fallo de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogot\u00e1 D.C., mediante fallo del 15 de diciembre de 2000 concede el amparo solicitado por el BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A. \u201cmientras la Jurisdicci\u00f3n contenciosa Administrativa dirime la controversia\u201d y, en consecuencia, ordena a INVIAS \u201cinaplicar en su integridad las resoluciones 2282 del 2 de juicio del 2000 y 4260 del 24 de octubre de 2000\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las consideraciones del juez de tutela de primera instancia se resumen as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Explica, en primer termino, que el mecanismo de la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo no excluye de plano el amparo de tutela como mecanismo transitorio y tampoco puede confundirse con aquel, ya que en cada caso las jurisdicciones competentes tienen un lindero bien definido. As\u00ed, manifiesta que lo que procede en este caso es la inaplicaci\u00f3n temporal del acto controvertido para evitar un da\u00f1o irreparable. \u00a0<\/p>\n
Expone el alcance del derecho fundamental al debido proceso en las actuaciones administrativas y afirma que su vulneraci\u00f3n tuvo lugar por cuanto \u201cla decisi\u00f3n inicial de INVIAS no contempl\u00f3 la supuesta inhabilidad hacia la accionante BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A. sino que la decret\u00f3 frente al Contratista COMMSA de la cual es socia la demandante en esta acci\u00f3n.\u201d Continua advirtiendo \u201c[o]bs\u00e9rvese que son dos personas jur\u00eddicas completamente diferentes, a las cuales no se les puede deducir una sanci\u00f3n inhabilitadora por extensi\u00f3n, en el momento en que se resuelve el recurso de reposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, motiva la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al trabajo y al buen nombre del Banco accionante. Respecto del primero de ellos, informa que la inhabilidad para contratar con el Estado durante un periodo de 5 a\u00f1os, es abiertamente injusta, m\u00e1s a\u00fan cuando no fue por asuntos relacionadas con el objeto social del Banco que se origin\u00f3 la caducidad. En relaci\u00f3n con el segundo, asevera que el buen nombre y la imagen de la instituci\u00f3n financiera se afecta con el irregular proceder INVIAS, as\u00ed como aclara que la vulneraci\u00f3n \u201cno necesariamente depende de que el causante haya o no utilizado los medios masivos de comunicaci\u00f3n, para desprestigiar la entidad, sino que el s\u00f3lo hecho de verse cobijado por una determinaci\u00f3n de inhabilidad, per se, causa desconfianza y le impide desarrollar libremente las actividades que sin la medida injusta pudiese desplegar\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.2.3. Impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La anterior decisi\u00f3n proferida por el juez de tutela de primera instancia, fue apelada por la entidad accionada -INVIAS-, la cual, mediante el mismo apoderado que la represent\u00f3 para este tr\u00e1mite dentro del proceso identificado con el radicado T-438775, expuso para recurrir el fallo de primera instancia argumentos sustancialmente id\u00e9nticos a los resumidos en el numeral 4.1.3 de esta providencia, a los cuales remite la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
Las sociedades accionantes, por medio de su apoderado, presentaron por su parte un escrito solicitando la confirmaci\u00f3n del fallo recurrido, el cual se encuentra visible en el folio 182 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4.2.4. Fallo de segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1 D.C, con ponencia de la Dra. Auristela Daza Fern\u00e1ndez, resuelve27 \u201cREVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, NEGAR la acci\u00f3n de tutela incoada por improcedente.\u201d con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las decisiones atacadas son actos administrativos que \u201cse encuentran sujetos a control interno por parte de la propia administraci\u00f3n a trav\u00e9s de la v\u00eda gubernativa y tambi\u00e9n a control por la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, ante la cual, si el interesado lo estima pertinente, puede controvertirse la legalidad de los mismos, pudiendo obtener, si a ello hubiere lugar, la suspensi\u00f3n provisional de los mismos, lo que nos indica la existencia en nuestro ordenamiento jur\u00eddico de medios judiciales de defensa contra dichos actos y, por ende, la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela\u201d \u00a0<\/p>\n
Precisa que tampoco se cumplen los requisitos para que el amparo proceda como mecanismo transitorio, en tanto no se estructura un perjuicio irremediable ni se configura violaci\u00f3n de ninguno de los derechos fundamentales invocados ni del principio de non reformatio in pejus, \u201cya que en la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad del contrato, tanto en la parte motiva como en la resolutiva, se habla de las consecuencias que por ley se derivan de dicha declaratoria.\u201d28 De lo anterior concluye que \u201cla inhabilidad si se mencion\u00f3 y fue declarada dentro del acto administrativo que declar\u00f3 la caducidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pese a reconocer que no es de competencia del juez de tutela verificar si la sociedad contratista es o no de \u00fanico objeto asimilable a un consorcio, afirma que al respecto adhiere a lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 4 de septiembre de 2000 (Folios 142 a 171 del cuaderno de anexos), documento en el cual, en criterio del juez de tutela, \u201cdicha Corporaci\u00f3n establece que la sociedad contratista es la del tipo de objeto \u00fanico y la inhabilidad afecta a todos los que integran la sociedad, salvo las entidades estatales\u201d. \u00a0<\/p>\n
De la decisi\u00f3n mayoritaria del ad-quem se apart\u00f3 la Magistrada Carmen Elisa Gnecco, por considerar que el juez de tutela s\u00ed tiene la facultad de disponer como mecanismo transitorio y mientras la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa decide, la inaplicaci\u00f3n de un acto administrativo cuando se produce violaci\u00f3n o amenaza de un derecho fundamental, como en efecto estima que sucedi\u00f3 en la actuaci\u00f3n administrativa adelantada por INVIAS, en la que al resolver un recurso de reposici\u00f3n declar\u00f3 la inhabilidad de los accionistas de COMMSA S.A. En consecuencia, manifest\u00f3 que ha debido confirmarse la decisi\u00f3n del a-quo. \u00a0<\/p>\n
4.3. Expediente T-445010. \u00a0<\/p>\n
4.3.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Solicitud de nulidad presentada por la entidad p\u00fablica accionada. \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad a la admisi\u00f3n de la demanda de tutela (folio 21), la parte accionada -INVIAS-, mediante apoderado y en lo que denomin\u00f3 \u201cincidente de nulidad\u201d, aleg\u00f3 la falta de competencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla para aprehender el conocimiento de la acci\u00f3n impetrada por las sociedades GERCON S.A., CASTRO TCHERASSI S.A., EQUIPO UNIVERSAL S.A. y CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.A. \u00a0<\/p>\n
Como sustento normativo de su solicitud, hizo referencia al art\u00edculo 140 del C.P.C., as\u00ed como al art\u00edculo 37 del Decreto 2591 de 1991 conforme al cual \u201c[s]on competentes para conocer de la acci\u00f3n de tutela, a prevenci\u00f3n, los jueces o tribunales con jurisdicci\u00f3n en el lugar donde ocurriere la violaci\u00f3n o la amenaza que motivaren la presentaci\u00f3n de la solicitud.\u201d Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de la apoderada de INVIAS, \u201clas autoridades judiciales de Barranquilla, de cualquier nivel y jurisdicci\u00f3n, carecen absolutamente de competencia para conocer de cualquier presunta vulneraci\u00f3n o amenaza generada hipot\u00e9ticamente por un acto administrativo proferido en sede administrativa localizada en Bogot\u00e1 D.C.\u201d como lo son las resoluciones administrativas que las sociedades accionantes controvierten.29 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, mediante auto proferido el 29 de noviembre de 2000, neg\u00f3 la solicitud aludida por considerar que los tr\u00e1mites de tutela \u201cno est\u00e1n sujetos a las formalidades propias del derecho procesal\u201d. En el entendido de que se encontraba resolviendo un recurso de reposici\u00f3n contra el auto que admiti\u00f3 la demanda de tutela, el Juez de primera instancia afirm\u00f3 que no es posible invocar razones de tipo formal que puedan demorar o dilatar el tr\u00e1mite del amparo, as\u00ed como puso de presente que el \u00fanico recurso que procede dentro de \u00e9sta actuaci\u00f3n es el de apelaci\u00f3n del fallo de fondo. \u00a0<\/p>\n
4.3.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fallo de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, mediante fallo del 6 de diciembre de 2000, concede la tutela como mecanismo transitorio y ordena \u201cque en el t\u00e9rmino de 48 horas contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n no se le de aplicaci\u00f3n a la resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre del 2000 en lo que se refiere a la decisi\u00f3n de inhabilitar a las sociedades GERCON S.A., CASTRO TCHERASSI S.A., EQUIPO UNIVERSAL S.A., CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.A.\u201d, todo ello con base en los argumentos que se resumen enseguida. \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer algunas anotaciones en relaci\u00f3n con los requisitos de procedencia de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio, sobre la definici\u00f3n de perjuicio irremediable y sobre los derechos fundamentales invocados por las sociedades accionantes; el Juez Tercero Penal del Circuito de Barranquilla concluye que, estudiadas las resoluciones controvertidas, en ninguna de ellas INVIAS se pronunci\u00f3 expresamente sobre la inhabilidad de los socios de COMMSA S.A., para que as\u00ed los accionantes \u201ctuvieran claridad meridiana sobre su afectaci\u00f3n por obra de la inhabilidad y pudieran defenderse de dicha decisi\u00f3n cuando presentaran ante el Instituto Nacional de V\u00edas el correspondiente recurso de reposici\u00f3n.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirma que INVIAS omiti\u00f3 motivar la decisi\u00f3n de inhabilitar a los socios de COMMSA S.A., afectando, en consecuencia, los derechos, libertades e intereses de aquellos. A este respecto agrega que la motivaci\u00f3n de los actos administrativos es una expresi\u00f3n del principio de publicidad, recogido en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y se relaciona, adem\u00e1s, con el concepto de Estado social de derecho tambi\u00e9n definido en la Constituci\u00f3n, en la medida que permite y facilita el control judicial sobre dichos actos.30 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior concluye que el derecho al debido proceso de las sociedades accionantes fue vulnerado en la actuaci\u00f3n administrativa controvertida. As\u00ed mismo, considera que la vulneraci\u00f3n se hace extensiva sobre el derecho al trabajo por imped\u00edrseles a las accionantes contratar con el Estado por el t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho al buen nombre, en cambio, estima que no se vulner\u00f3 por INVIAS, ya que esta entidad \u201cno ha propagado entre el p\u00fablico en forma directa y personal o a trav\u00e9s de los medios de comunicaci\u00f3n de masas, informaciones falsas o err\u00f3neas\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.3.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Impugnaciones. \u00a0<\/p>\n
4.3.3.1 Instituto Nacional de V\u00edas \u2013INVIAS-. \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS-, mediante apoderado, recurri\u00f3 el fallo de primera instancia en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
Reitera, que el juzgado de primera instancia es, en su criterio, incompetente para tramitar y resolver la acci\u00f3n de tutela. Al respecto recalca los argumentos que expuso ante el juzgado con posterioridad a la admisi\u00f3n de la demanda (4.3.1.). \u00a0<\/p>\n
Previendo que el ad-quem no acoja la tesis anterior y, en consecuencia, no acceda a declarar la nulidad de lo actuado, argumenta que la tutela en estudio resulta en todo caso improcedente. Considera que el debate planteado es t\u00edpicamente legal en tanto est\u00e1 de por medio la interpretaci\u00f3n diversa sobre normas de la Ley 80 de 1993, que en criterio de la entidad p\u00fablica accionada, son claras en expresar que \u201ccaducado un contrato de concesi\u00f3n suscrito por una sociedad de objeto \u00fanico, deviene por voluntad legal, la inhabilidad para los socios de la sociedad concesionaria por efecto de la solidaridad prevista por la propia ley.\u201d31 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el juez de tutela de primera instancia no tom\u00f3 en cuenta los conceptos de los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez, con base en los cuales habr\u00eda podido concluir que \u201cfrente a la inhabilidad no hay debido proceso y que la misma es un efecto que opera por mero ministerio de la ley\u201d y que \u201clas exigencias legales para declarar la caducidad fueron satisfechas\u201d. As\u00ed mismo, alega que el a-quo inadvirti\u00f3 al resolver, la providencia de Consulta proferida por el Consejo de Estado en relaci\u00f3n con el tema. \u00a0<\/p>\n
Alega que en el fallo de primera instancia no se hizo an\u00e1lisis alguno sobre los requisitos de procedencia del amparo como mecanismo transitorio, pues no se prob\u00f3 la existencia de un perjuicio irremediable ni se desvirtu\u00f3 la idoneidad de la acci\u00f3n contenciosa para proteger los derechos invocados. \u00a0Sobre este tema agrega que los derechos fundamentales que resultaron amparados (debido proceso y trabajo), de insistirse en que fueron vulnerados, pueden ser reparados en la medida en que \u201clas fallas en el procedimiento son esencialmente remediables\u201d y el alcance de las resoluciones de caducidad jam\u00e1s llegan a impedir el derecho al trabajo sino que limitan la posibilidad de participar en licitaciones a las sociedades accionantes, las cuales, a su juicio, no son titulares de \u00e9ste derecho fundamental. En este sentido concluye y reitera que \u201c[e]l hecho de que un derecho se pueda restablecer, excluye claramente la condici\u00f3n de perjuicio irremediable que la ley exige para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
La apoderada de INVIAS, concluye reiterando los argumentos expuestos por esta entidad, en la impugnaci\u00f3n presentada dentro del proceso identificado con el radicado T-438775, los cuales ya fueron consignados en el numeral 4.1.3 de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
4.3.3.2 Procurador Judicial para Asuntos Penales No. 47 de Barranquilla. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Procurador Judicial para Asuntos Penales No. 47, actuando en la calidad de Agente Especial del Ministerio P\u00fablico, conforme a la designaci\u00f3n efectuada en este sentido por la Procuradur\u00eda Delegada para el Ministerio P\u00fablico en Asuntos Penales (Folio 819 y 820), impugn\u00f3 (Folios 841 a 844) tambi\u00e9n la decisi\u00f3n de primera instancia y solicit\u00f3 su revocaci\u00f3n, por considerar que al Juez Tercero Penal del Circuito de Barranquilla no le asist\u00eda competencia para conocer del tr\u00e1mite conforme al art\u00edculo 37 del Decreto 2591 de 1991. Tambi\u00e9n adujo que debido a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, como lo es la acci\u00f3n contencioso administrativa respecto de los actos acusados, la acci\u00f3n de tutela es improcedente, a menos que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual, afirma, no fue probado en la actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las sociedades accionantes, por medio de su apoderado, presentaron por su parte un escrito solicitando la confirmaci\u00f3n del fallo recurrido, el cual se encuentra visible en el folio 22 del cuaderno 2 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4.3.4. Fallo de segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, con ponencia del Magistrado Luis Pe\u00f1aranda Stegmann, resolvi\u00f3 los recursos de apelaci\u00f3n confirmando los numerales 1 y 2 de la parte resolutiva de la providencia recurrida, mediante los cuales se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo de las sociedades accionantes, al tiempo que dispuso revocar el numeral 3 mediante el cual se hab\u00eda negado el amparo del derecho fundamental al buen nombre y, en su lugar, dispuso concederlo \u201ctambi\u00e9n como mecanismo transitorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para despejar el primero de los reparos expuestos por los recurrentes, relacionado con la supuesta falta de competencia del juzgado de primera instancia, el ad-quem explica que para determinarla no siempre debe tomarse en cuenta \u201cel sitio en que f\u00edsicamente acontecieron los hechos, pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisi\u00f3n de una autoridad local, en cuanto a asuntos cuyos efectos apenas se proyectan en la localidad, que referirse a la actuaci\u00f3n de un funcionario u organismo que, pese a tener su sede en un determinado lugar -por ejemplo, la capital de la Rep\u00fablica- y llevar a cabo sus actos all\u00ed, ejerce autoridad en todo el territorio nacional\u201d en consecuencia concluye que \u201cno es correcto afirmar que el sitio de la supuesta violaci\u00f3n de estos derechos coincida necesariamente con el de la expedici\u00f3n del acto.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, afirma que las resoluciones expedidas por INVIAS sobre las cuales recae la controversia, \u201cproducen sus efectos en Barranquilla\u201d donde las sociedades accionantes tienen su domicilio principal y por lo tanto el Juez Tercero Penal del Circuito de Barranquilla es competente para conocer de la primera instancia y el Tribunal para decidir la impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre los argumentos de fondo, sostiene que observadas las resoluciones administrativas cuestionadas, concluye que \u201cINVIAS pas\u00f3 por alto los principios de imparcialidad, publicidad y contradicci\u00f3n, orientadores de las actuaciones administrativas seg\u00fan mandato del art\u00edculo 3o. del C.C.A. e integrantes del debido proceso y la defensa como derechos fundamentales\u201d. Lo anterior tuvo lugar, en su criterio, por cuanto en la parte motiva del acto administrativo proferido para resolver los recursos de reposici\u00f3n contra aquel por medio del cual se caduc\u00f3 el contrato, se decidi\u00f3 inhabilitar a los socios de la concesionaria COMMSA dej\u00e1ndolos, en consecuencia, sin la posibilidad de pronunciarse al respecto. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, reconoce la existencia de otro mecanismo judicial, por lo que procede a argumentar la existencia de un perjuicio irremediable. Al efecto, hace menci\u00f3n a la gravedad de la inhabilidad \u201cque pesa sobre los socios de COMMSA\u201d al no poder contratar con el Estado por un t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os, lapso de tiempo que podr\u00eda ser superado por el que le toma a la jurisdicci\u00f3n contenciosa resolver el litigio; por lo que advierte \u201cla necesidad de adoptar medidas inminentes que se compadezcan con la urgencia de los accionantes\u201d, tal como opera el amparo de tutela, el cual no excluye la utilizaci\u00f3n del mecanismo ordinario de manera simultanea. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho fundamental al trabajo, considera que no puede considerarse a salvo por el hecho de que las sociedades accionantes puedan llevar a cabo su objeto social con personas o entidades diferentes del Estado. \u00a0As\u00ed mismo, respecto del derecho fundamental al buen nombre, estima que el hecho de afectar a las sociedades accionantes con una inhabilidad impuesta de plano, genera desconfianza, al punto de impedirles desarrollar con libertad sus actividades. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, ordena la inaplicaci\u00f3n parcial de los actos administrativos controvertidos, \u00fanicamente respecto de los socios de COOMSA. De otra parte, se abstiene de ordenar la inaplicaci\u00f3n total de los mismos, atendiendo \u201cque las omisiones postuladas se refieren a los socios m\u00e1s no a COMMSA.\u201d Por \u00faltimo advierte que las ordenes impartidas permanecer\u00e1n vigentes hasta que la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa decida la controversia planteada, \u201csiempre y cuando la demanda de rigor se presente dentro de los 4 meses a partir del fallo de tutela.\u201d. \u00a0<\/p>\n
De la decisi\u00f3n mayoritaria del ad-quem se apart\u00f3 el Magistrado Humberto Jaime Contreras, quien consider\u00f3 que \u201cla tutela no es el mecanismo apropiado para resolver el asunto, en tanto existe una v\u00eda judicial id\u00f3nea de reclamaci\u00f3n y no estamos en presencia de un perjuicio irremediable\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4. Expediente T-458915. \u00a0<\/p>\n
4.4.1 Contestaci\u00f3n de la demanda. \u00a0<\/p>\n
La entidad p\u00fablica accionada, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de las sociedades accionantes WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. Y CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. exponiendo los argumentos que se resumen enseguida: \u00a0<\/p>\n
Adujo la inexistencia de un perjuicio irremediable as\u00ed como advierte que quien lo alega omiti\u00f3 cumplir con la carga probatoria de demostrar su ocurrencia mediante los medios pertinentes. Afirmaci\u00f3n que sustenta con la transcripci\u00f3n de apartes de las sentencias C-531 de 1993 y la T-424 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Con argumentos muy similares a los expuestos por otros representantes de INVIAS en los tr\u00e1mites de tutela atr\u00e1s rese\u00f1ados (en especial el resumido en el 4.1.3 de esta providencia), afirma que respecto de ninguno de los derechos invocados se configura un perjuicio irremediable. En iguales t\u00e9rminos, insiste en que las personas jur\u00eddicas no pueden ser titulares del derecho fundamental al trabajo y en apoyo transcribe apartes de la sentencia T-568 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Explica igualmente que el efecto de la inhabilidad consiste en privar a las sociedades afectadas de la posibilidad de contratar con el Estado por un t\u00e9rmino preciso, lo cual no las imposibilita para desarrollar su objeto social en la medida que el Estado no es la \u00fanica fuente de contratos. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n repite la tesis seg\u00fan la cual la inhabilidad no proviene de los actos administrativos controvertidos, sino de la ley misma que la se\u00f1ala como efecto propio de la declaratoria de caducidad, extensivo a los socios del contratante cuando \u00e9ste se trate de un consorcio o una sociedad de objeto \u00fanico. \u00a0<\/p>\n
Con base en la cita y transcripci\u00f3n de jurisprudencia32, argumenta que el asunto planteado se circunscribe a temas de legalidad relacionados con la ejecuci\u00f3n contractual. Para recabar sobre la naturaleza legal del debate, asevera que las sociedades accionantes no exponen un caso de violaci\u00f3n directa en inmediata de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al buen nombre. \u00a0<\/p>\n
Explica, al igual que el apoderado de INVIAS que represent\u00f3 a la entidad en la impugnaci\u00f3n del proceso identificado con el radicado T-438.775 (4.1.3), que de concederse la tutela, la suspensi\u00f3n total de las Resoluciones administrativas enervar\u00eda decisiones que dejar\u00edan en absoluta indefensi\u00f3n a la entidad p\u00fablica. \u00a0Trae a colaci\u00f3n el mismo ejemplo, seg\u00fan el cual, se estar\u00eda suspendiendo el recaudo de la suma de U$D 137\u00b4100.000.oo que es el valor de la cl\u00e1usula penal, as\u00ed como, advierte que los valores que resulten de la liquidaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n resultar\u00edan inoponibles a los socios de COMMSA. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el hilo argumentativo resumido en el numeral 4.1.3 de esta providencia, el apoderado de INVIAS explica que la alegada vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades accionantes, tendr\u00eda lugar \u00fanicamente si se entiende que \u201ctodas las entidades estatales que realizan contratos con sociedades de objeto \u00fanico o con consorcios o uniones temporales, tengan que hacer caso omiso de la representaci\u00f3n legal de las sociedades y el representante de los consorcios y las uniones temporales, debi\u00e9ndose entender en particular con todos y cada uno de los socios y miembros de \u00e9stas y aquellos.\u201d33 Interpretaci\u00f3n que califica de absurda y contraria a la ley que regula el r\u00e9gimen de la persona jur\u00eddica y su forma de llevar a cabo la representaci\u00f3n legal, en especial, en lo referido al consorcio y la representaci\u00f3n de \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
Finaliza con un extenso an\u00e1lisis encaminado a justificar la decisi\u00f3n de inhabilitar a los socios de COMMSA, y establecer la naturaleza jur\u00eddica de la figura, concluyendo que el tema, en general, \u201cexcede por mucho el campo de la protecci\u00f3n constitucional, para implicar asuntos de legalidad e interpretaci\u00f3n de la ley que se\u00f1alan a la tutela como improcedente\u201d \u00a0<\/p>\n
Posterior a la admisi\u00f3n de la demanda y antes del fallo de primera instancia, las sociedades accionantes, mediante nuevo apoderado, agregan algunas consideraciones, a prop\u00f3sito de la contestaci\u00f3n de la demanda del ente accionado, la cuales se encuentran visibles en el folio 255 del cuaderno 1 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4.4.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fallo de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
El Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogot\u00e1, mediante fallo del 20 de febrero de 2001, resolvi\u00f3 \u201cNO TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO, A LA IGUALDAD Y AL BUEN NOMBRE, invocados por las sociedades WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. y CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A.\u201d decisi\u00f3n que estuvo sustentada en las consideraciones que a continuaci\u00f3n se sintetizan: \u00a0<\/p>\n
Del estudio sobre el marco establecido por la Constituci\u00f3n y la Jurisprudencia34 de esta Corte en relaci\u00f3n con el derecho fundamental al debido proceso, as\u00ed como del an\u00e1lisis de la actuaci\u00f3n que precedi\u00f3 a los actos administrativos controvertidos y del contenido de los mismos, el juez de primera instancia concluye que no hubo vulneraci\u00f3n de dicho derecho, como quiera que conforme al art\u00edculo 8 de la Ley 80 de 199335, \u201cno era preciso que se hiciera una manifestaci\u00f3n expresa respecto de las consecuencias legales que la declaratoria de caducidad conlleva, para que las accionantes hubieran ejercido su derecho de defensa con la interposici\u00f3n oportuna del recurso que la ley tiene previamente establecido para este caso, en relaci\u00f3n con la inhabilidad.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Advierte que las sociedades accionantes tuvieron conocimiento de la inhabilidad que las afectaba, porque de hecho la controvirtieron mediante el recurso de reposici\u00f3n contra la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad, una de ellas como impugnante y la otra como coadyuvante del mismo. \u00a0<\/p>\n
Aclara que no es competencia del juez de tutela determinar la legalidad de los actos administrativos proferidos, y sobre los efectos de \u00e9stos en relaci\u00f3n con la sociedad WACKENUT DE COLOMBIA S.A., la cual alega no deberlos soportar por haber cedido su participaci\u00f3n en COMMSA S.A. a la CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A., hace menci\u00f3n al art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993 para afirmar que los contratos administrativos, por ser intuitu personae, requieren que su eventual cesi\u00f3n se comunique y autorice por el contratista para que surta los efectos legales. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos, es el mecanismo mediante el cual las sociedades demandantes pueden ventilar sus pretensiones de que se inapliquen las resoluciones administrativas cuestionadas.(art\u00edculos 84 y 152 del C.C.A., subrogados por los art\u00edculos 14 y 31 del Decreto 2304 de 1989) \u00a0<\/p>\n
De otro lado, transcribe extensos apartes de las sentencias T-022 de 1995 y la C-543 de 1992, con el fin de reafirmar las caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de tutela y los requisitos de procedencia como mecanismo transitorio, y recalca que, en el caso en estudio, no se encuentra probada la existencia de un perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
Concluye afirmando que probada la no vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, puede deducirse que los dem\u00e1s derechos invocados tampoco resultaron conculcados, adem\u00e1s, porque las sociedades accionantes, \u201ca pesar de las sanciones impuestas, pueden seguir contratando con entidades de derecho privado, pues a partir de los actos administrativos proferidos por la accionada, \u00fanicamente quedan inhabilitadas para contratar con el Estado y como ya se dijo, no se puede establecer que \u00e9ste, el Estado, sea la \u00fanica fuente de sus ingresos\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las sociedades accionantes, mediante apoderado, recurren el fallo de primera instancia con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
El representante de las sociedades accionantes afirma que con posterioridad al requerimiento efectuado por el juez de primera instancia a la entidad p\u00fablica accionada para que remitiera \u201ccopia de la documental que se tuvo como base para adoptar las decisiones proferidas mediante las Resoluciones 002282 del 2 de junio de 2999 y 004260 del 24 de octubre de 2000\u201d INVIAS no la envi\u00f3 completa, ya que omiti\u00f3 allegar el concepto rendido por uno de sus asesores legales Dr. Edmundo Del Castillo del que transcribe y resalta los siguientes apartes36: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa normatividad vigente en momento alguno establece que la inhabilidad que se predica de una sociedad que se constituy\u00f3 como consecuencia de la adjudicaci\u00f3n de un contrato, sea extensible a sus socios.\u201d \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el caso en estudio, la inhabilidad para contratar que se deriva de la declaratoria de caducidad del contrato, \u00fanica y exclusivamente a COMMSA y no a sus socios, mientras que las consecuencias pecuniarias que implica tal declaraci\u00f3n son exigibles as\u00ed mismo, a todos sus socios.\u201d (destacado y subrayas del impugnante) \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, afirma que la resoluci\u00f3n mediante la cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato no inhabilit\u00f3 a los socios de COMMSA y de su texto no es posible deducir ese efecto, como tampoco fue esa la intenci\u00f3n inicial de INVIAS, entidad p\u00fablica que, asevera, s\u00f3lo ahora pretende hacer creer que la inhabilidad es una consecuencia legal para los accionistas cuando s\u00f3lo lo es respecto de la concesionaria contratista conforme al art\u00edculo 8 del la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, hace referencia a un oficio37 mediante el cual el jefe de la oficina jur\u00eddica de INVIAS contest\u00f3 un derecho de petici\u00f3n elevado por algunos accionistas se\u00f1alando que \u201c…es claro que la \u00fanica inhabilitada es la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio COMMSA S.A.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Argumenta que el Juez de primera instancia, comete un grave error al concluir que no hubo vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso conforme a lo expresado por el art\u00edculo 8 de la Ley 80 de 1993. En este sentido aclara que la norma mencionada, en la parte pertinente, considera inh\u00e1biles a: \u201ci) Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la caducidad, as\u00ed como las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria.\u201d Y no as\u00ed a los socios integrantes de sociedades de capital como lo es COMMSA S.A., los cuales a su vez, tambi\u00e9n son sociedades de capital en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto agrega que ninguna de las causales de inhabilidad que el art\u00edculo mencionado dispone es aplicable a las sociedades que representa, mucho menos cuando ellas no dieron lugar a la declaratoria de caducidad y, por el contrario, cumplieron con todas las obligaciones a su cargo.38 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se\u00f1ala que el r\u00e9gimen de inhabilidades es restrictivo y no admite interpretaciones anal\u00f3gicas como las que, en su criterio, hace INVIAS, punto sobre el que, para sustentar su afirmaci\u00f3n, transcribe apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 10 de noviembre de 1993 (Expediente S-216) como de la sentencia C-415 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Reitera que las declaraciones expresadas en la resoluci\u00f3n No. 002282 se refirieron de manera exclusiva a COMMSA y, en cuanto a los socios, s\u00f3lo los hace responsables solidariamente desde la perspectiva patrimonial. \u00a0Explica que al advertir que no se hab\u00eda declarado la inhabilidad respecto de los accionistas, la entidad accionada procedi\u00f3 a consultar al Consejo de Estado sobre el tema, y \u00e9ste conceptu\u00f3 \u201cque la inhabilidad se hace extensiva a los accionistas por efecto de la solidaridad\u201d tesis que fue acogida en la resoluci\u00f3n No. 004260 por medio de la cual se resolvieron los recursos de reposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el despacho de primera instancia comete un grave error al aseverar que las sociedades accionantes controvirtieron el tema de la inhabilidad en el recurso de reposici\u00f3n interpuesto contra la declaraci\u00f3n de caducidad, ya que para ellas era claro que no estaban inhabilitadas. Para demostrarlo, dice allegar copia autentica de la impugnaci\u00f3n presentada en esa oportunidad. \u00a0<\/p>\n
De igual modo, controvierte los argumentos del a-quo seg\u00fan los cuales trat\u00e1ndose de contratos estatales que se celebran intuitu personae, no pod\u00eda WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. ceder su participaci\u00f3n en COMMSA S.A. a la CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. Al respecto manifiesta que basta el certificado o t\u00edtulo de acciones que acredite a esta \u00faltima como accionista, del cual se entreg\u00f3 copia autentica a INVIAS con anterioridad a la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad del contrato. En todo caso, considera que este \u201cno es tema objeto de la acci\u00f3n de tutela, puesto que no es tema de discusi\u00f3n frente a los derechos fundamentales violados\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, explica los detalles de la referida cesi\u00f3n, y hace referencia al sustento normativo de la misma (art\u00edculo 379 del C\u00f3digo de Comercio), para concluir que el car\u00e1cter de intuitu personae se manten\u00eda inc\u00f3lume, \u201ca la luz del art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993\u201d. \u00a0<\/p>\n
Argumenta la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, explicando que INVIAS se contradice cuando en la segunda de las resoluciones excluye de la sanci\u00f3n a las entidades estatales cuando est\u00e1s, al igual que los dem\u00e1s socios de COMMSA, nunca se las mencion\u00f3 en la primera de las decisiones. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al derecho al buen nombre y la honra de las sociedades accionantes, cita algunas informaciones difundidas por los medios y patrocinadas por la forma arbitraria y confusa como ha procedido INVIAS, con las cuales, afirma, se han causado graves perjuicios al \u201cgood will\u201d de las sociedades afectadas ya que con la inhabilidad declarada en su contra, \u201clas entidades financieras y crediticias con las cuales desarrolla negocios, cierran sus puertas haciendo extremadamente gravosa su situaci\u00f3n de pago, bloqueando nuevos cr\u00e9ditos y exigiendo costosas garant\u00edas que, de no ser por la arbitraria actitud del INVIAS, jam\u00e1s se hubieran ocasionado.\u201d \u00a0Agrega que por m\u00e1s de veinticinco a\u00f1os WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. ha prestado sus servicios y ejecutado contratos estatales cumpliendo siempre a cabalidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho al trabajo, informa que en el caso particular de WACKENHUT DE COLOMBIA S.A., \u00e9sta sociedad result\u00f3 adjudicataria de un contrato con el IDU, el cual con posterioridad la entidad p\u00fablica se abstuvo de suscribir a causa de la inhabilidad decretada irregularmente por INVIAS (folio 371 y ss). \u00a0As\u00ed mismo, hace una relaci\u00f3n de contratos en donde la mencionada empresa es contratista del Estado, para despu\u00e9s aseverar que dichos negocios, como consecuencia de la inhabilidad, llevar\u00edan a WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. a cederlos forzosamente conforme al art\u00edculo 9 de la Ley 80 de 1993 que trata la hip\u00f3tesis de las inhabilidades sobrevinientes. \u00a0En este mismo sentido se\u00f1ala que es necesario tener en cuenta otras eventuales consecuencias derivadas de dicha cesi\u00f3n forzosa de los contratos conforme a los siguientes hechos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En cuanto al personal contratado para la ejecuci\u00f3n de los contratos a los cuales ha hecho referencia, solicita tomar en cuenta que en desarrollo del objeto de los mismos han sido vinculadas por contrato de trabajo aproximadamente 800 personas y, como prueba, adjunta la certificaci\u00f3n expedida por la Jefe del Departamento de Salarios de la sociedad (folio 605). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Que para la ejecuci\u00f3n de los contratos relacionados, la sociedad referida se vio obligada a obtener recursos de cr\u00e9dito del sistema financiero por un monto aproximado a nueve mil millones de pesos ($9.000.000.000) suma que se amortiza con la contraprestaci\u00f3n de los servicios relacionados con la actividad contractual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Que para la ejecuci\u00f3n de los contratos se constituyeron garant\u00edas y seguros y se celebraron a su vez contratos con proveedores, cuya ejecuci\u00f3n afectar\u00eda econ\u00f3micamente a todas las partes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en criterio del apoderado, demuestra adem\u00e1s con claridad la existencia de un perjuicio irremediable, que justifica la procedencia de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio.39 \u00a0<\/p>\n
Finalmente concluye que de persistir la inhabilidad irregularmente decretada ello significar\u00eda \u201cla muerte comercial de WACKENHUT DE COLOMBIA S.A.\u201d como quiera que el 95% de los ingresos dependen de la contrataci\u00f3n con entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
La entidad p\u00fablica accionada, se refiri\u00f3 a los argumentos expuestos en la impugnaci\u00f3n, por medio de un escrito visible en el folio 611 cuaderno 1 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4.4.4. Fallo de segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Bogot\u00e1, con ponencia de la Dra. Natalia Contreras de Quevedo y mediante fallo del 6 de abril de 2001 resolvi\u00f3 \u201cCONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, aunque por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia\u201d. Los argumentos que expuso el ad-quem fueron las siguientes: \u00a0<\/p>\n
Como consideraci\u00f3n previa, explica que \u201ccuando la administraci\u00f3n aplica la ley seg\u00fan consideraciones funcionales-org\u00e1nicas y dem\u00e1s para el caso espec\u00edfico, tal situaci\u00f3n jur\u00eddica no puede generar o dar lugar a que se considere que se configura una v\u00eda de hecho que haga viable la acci\u00f3n de tutela.\u201d; a menos que el accionante demuestre con claridad la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso o que se pueda establecer con certeza que la presunci\u00f3n de legalidad de los actos se encuentra seriamente cuestionada porque la administraci\u00f3n adopt\u00f3 una decisi\u00f3n sin ning\u00fan tipo de fundamento serio, objetivo y razonable producto de su simple voluntad capricho y arbitrio. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la jurisprudencia de esta Corte ha indicado en qu\u00e9 consiste la competencia espec\u00edfica y limitada del Juez Constitucional y al efecto transcribe apartes de las sentencias T-423 de 1992 y T-001 de 1992. As\u00ed mismo indica que por medio del tr\u00e1mite del amparo no es posible declarar derechos litigiosos o dirimir controversias legales y en apoyo de su afirmaci\u00f3n transcribe apartes de las sentencias T-317 de 1993, T-594 de 1992 y T-439 de 1995. (Sobre este tema cita tambi\u00e9n el art\u00edculo 1 del Decreto 2591 de 1991) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, concluye que del estudio del debate planteado por las partes mediante los respectivos escritos as\u00ed como de las resoluciones controvertidas advierte que se trata de \u201ccuestiones eminentemente legales ya en cuanto a su interpretaci\u00f3n ora en cuanto a su aplicaci\u00f3n\u201d. Por lo que no corresponde, entonces, al juez constitucional, dilucidar si definitivamente la inhabilidad puede o no, seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de cada extremo en conflicto, ser declarada respecto de los socios de la concesionaria. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, insiste en que atendidas la consideraciones atr\u00e1s expuestas sobre la competencia del juez de tutela, el amparo no est\u00e1 llamado a prosperar y, por otra parte, considera que la supuesta ilegalidad o arbitrariedad no proviene de las resoluciones cuestionadas en tanto ellas se encuentran soportadas \u201cen disquisiciones eminentemente conceptuales legales-especializadas y no de orden constitucional.\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, es competente para conocer de las acciones instauradas, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 86 y en el numeral 9 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y conforme a los art\u00edculos 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0As\u00ed mismo, con base en la selecci\u00f3n de los respectivos expedientes, la acumulaci\u00f3n decretada y la determinaci\u00f3n de ser decididos en Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La materia sujeta a examen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El presente proceso de revisi\u00f3n versa sobre los fallos proferidos por los jueces de tutela de instancia, mediante los cuales se resolvieron las acciones presentadas por algunos socios de la denominada concesionaria del Magdalena Medio COMMSA S.A., quienes alegan la vulneraci\u00f3n de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, igualdad y buen nombre, a causa de la actuaci\u00f3n administrativa llevada a cabo por el Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS- que concluy\u00f3 con la declaratoria de caducidad del contrato celebrado con aquella (Resoluci\u00f3n 002282 de 2000) y su confirmaci\u00f3n (Resoluci\u00f3n 4260 de 2000) al resolver los recursos de reposici\u00f3n que contra esa decisi\u00f3n se interpusieron en la v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, las sociedades accionantes alegan que la inhabilidad que soportan para contratar con el Estado no fue declarada de manera expresa en la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la caducidad del contrato y, en consecuencia, no pudieron controvertirla al momento de interponer los recursos de reposici\u00f3n en la v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
Respecto del derecho al trabajo, aseguran que se vulnera en la medida en que la inhabilidad irregularmente impuesta, a su juicio, les impide desarrollar su objeto social, con todo lo que ello comporta, durante cinco (5) a\u00f1os. As\u00ed mismo, sobre al derecho a la igualdad argumentan que en la actuaci\u00f3n administrativa no se otorgaron las mismas garant\u00edas a todos los involucrados. \u00a0<\/p>\n
Y, por \u00faltimo, en cuanto al derecho al buen nombre, insisten en que toda la situaci\u00f3n litigiosa ha afectado la imagen de empresas responsables de las sociedades accionantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en primer t\u00e9rmino, debe analizar la procedibilidad de la tutela, conforme a los criterios definidos por su jurisprudencia y en la propia ley, para as\u00ed establecer si el supuesto planteado y su soluci\u00f3n permiten concederla de manera transitoria, atendidas las circunstancias particulares del caso, tal como se propone por algunas de las sociedades demandantes. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como, sin perder de vista que el origen de la vulneraci\u00f3n planteada tiene lugar con ocasi\u00f3n de la ejecuci\u00f3n de un contrato estatal, que para su soluci\u00f3n, por principio, tiene dispuesto en la ley un mecanismo judicial en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, debe examinarse si este puede ser desplazado por el mecanismo subsidiario y residual de la tutela en el evento en que se verifique la efectiva vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales que deban ser amparados a trav\u00e9s de este mecanismo, una vez definido que la controversia planteada por las sociedades accionantes trasciende al \u00e1mbito de lo constitucional. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, debe resolverse si se causa un perjuicio irremediable a las personas jur\u00eddicas cuando se les inhabilita para contratar con el Estado como consecuencia de actuaciones administrativas violatorias del derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, del estudio de los expedientes, se plantean dos situaciones que, por presentarse de manera particular y no coincidente en los dem\u00e1s procesos acumulados, habr\u00e1n de ser definidas de manera previa. Ellas son: i) La supuesta irregular representaci\u00f3n judicial de las sociedades extranjeras, argumentada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1 para revocar el fallo de tutela de primera instancia dentro del proceso radicado como T-438775 y ii) La supuesta incompetencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla para conocer de la acci\u00f3n de tutela identificada con el radicado T-445010, argumentada por la entidad p\u00fablica accionada como incidente de nulidad antes de que se profiriera el fallo de primera instancia y por el Agente Especial del Ministerio P\u00fablico designado para dicho proceso mediante el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto contra aquella decisi\u00f3n judicial. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, procede la Corte a resolver conforme al orden planteado anteriormente. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Precisiones previas al an\u00e1lisis de fondo. \u00a0<\/p>\n
3.1 La representaci\u00f3n judicial de las sociedades extranjeras. \u00a0<\/p>\n
Como se mencion\u00f3, la Corte har\u00e1 claridad sobre este punto, debido a que las sociedades accionantes dentro del proceso radicado como T-438775 son sociedades extranjeras que para efectos de impulsar el tr\u00e1mite de tutela fueron representadas por un apoderado judicial acreditado de acuerdo con el inciso final del art\u00edculo 65 del C.P.C., y en atenci\u00f3n a que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito de Bogot\u00e1 revoc\u00f3 el fallo de tutela de primera instancia en dicho proceso aludiendo irregularidades en este sentido. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el mencionado fallo de tutela de segunda instancia al que se ha hecho referencia, argument\u00f3 que la representaci\u00f3n de las sociedades accionantes se encontraba viciada, ya que por tratarse de firmas que se encontraban llevando a cabo negocios permanentes en Colombia, su representaci\u00f3n judicial deb\u00eda hacerse conforme al art\u00edculo 48 del C.P.C. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte las personas jur\u00eddicas referidas, por el hecho de suscribir un contrato de sociedad y actuar como accionistas de una sociedad constituida conforme a las leyes nacionales como COMMSA S.A. -que fue la que directamente intervino como contratista- no est\u00e1n obligadas a constituir una sucursal ni apoderados conforme a los preceptuado por el art\u00edculo 48 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. \u00a0<\/p>\n
El cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n \u2013la de constituir sucursales y apoderados-, est\u00e1 referido a quienes participan de manera directa en la contrataci\u00f3n p\u00fablica y no a quienes act\u00faan como accionistas de aquel. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, sobre el concepto de la permanencia en los negocios la conclusi\u00f3n debe sujetarse a lo previsto por el art\u00edculo 474 del C\u00f3digo de Comercio para el efecto y, en todo caso, a lo que certifique la C\u00e1mara de Comercio sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, mediante auto del 20 de septiembre de 2001, se solicit\u00f3 a la C\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1, que informara si en relaci\u00f3n con las sociedades ACS, ACTIVIDADES DE CONTRUCCION Y SERVICIOS S.A. y SOCIEDAD ANONIMA CAMINOS Y REGADIOS SACYR S.A., existe la inscripci\u00f3n de un extracto de documentos en los que se de cuenta de la existencia y representaci\u00f3n de tales personas jur\u00eddicas y del correspondiente poder en favor del alg\u00fan representante en Colombia, tal como opera respecto de quienes llevan a cabo negocios permanentes en el pa\u00eds, a lo cual se contest\u00f3 indicando que dichas sociedades \u201cno se encuentran matriculadas en esta C\u00e1mara de Comercio\u201d, por lo que se concluye que los actos de apoderamiento en favor del representante judicial que intervino en las acciones de tutela se encuentran debidamente diligenciados. \u00a0En ellos se alleg\u00f3 el certificado de existencia y representaci\u00f3n de las sociedades espa\u00f1olas, el cual a su vez fue avalado por el consulado colombiano en Espa\u00f1a, de manera que puede afirmarse que existe legitimidad en la causa e inter\u00e9s en quien intervino en la actuaci\u00f3n judicial y no proceden los reparos expuestos en segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
Vale advertir que el art\u00edculo 22.4 de la Ley 80 de 1993, regula la forma como debe llevarse a cabo la representaci\u00f3n judicial y extrajudicial de las personas jur\u00eddicas privadas extranjeras que no tienen sucursales en Colombia y que intervienen de manera directa para presentar propuestas y celebrar contratos estatales, a ellas se les exige \u201cacreditar en el pa\u00eds un apoderado domiciliado en Colombia debidamente facultado para presentar la propuesta y celebrar el contrato, as\u00ed como para representarlas judicial y extrajudicialmente\u201d. No resulta razonable, entonces, que el requisito de constituir una sucursal y apoderados no se exija a las personas jur\u00eddicas extranjeras para participar como accionistas de una sociedad contratista del Estado, pero si para llevar a cabo la representaci\u00f3n judicial que ahora se pretende. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte ha reconocido en m\u00faltiples ocasiones la titularidad de derechos fundamentales a las personas jur\u00eddicas extranjeras en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas personas jur\u00eddicas pueden instaurar la acci\u00f3n de tutela. Este derecho no queda afectado por la circunstancia de que la personer\u00eda jur\u00eddica se hubiere adquirido fuera del pa\u00eds. Lo importante es que est\u00e9 vigente. Siendo ello as\u00ed, la tramitaci\u00f3n de la garant\u00eda no se puede negar porque este amparo se ha establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para todas las personas a quienes se les vulnere o amenace un derecho fundamental.\u201d40 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo ha expresado que: \u00a0<\/p>\n
\u201cA las personas jur\u00eddicas extranjeras, se aplica igualmente la regla general que rige sobre la titularidad de derechos fundamentales y la legitimaci\u00f3n para interponer la acci\u00f3n de tutela enunciada respecto de las personas jur\u00eddicas en general. Adicionalmente, en este caso, se aplican las normas constitucionales que, por razones de orden p\u00fablico, facultan al legislador para subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, con base en los argumentos expuestos, la Corte desestima las consideraciones expuestas por el juez de tutela de segunda instancia dentro del proceso radicado como T-438775, en relaci\u00f3n con la supuesta irregular representaci\u00f3n de las sociedades extranjeras accionantes. Sobre el punto no sobra advertir que la verificaci\u00f3n sobre la legitimidad e inter\u00e9s de quien act\u00faa en el proceso de tutela, no es un simple requisito carente de fundamento constitucional, sino que corresponde a un an\u00e1lisis necesario y elemental para la correcta identificaci\u00f3n de los sujetos procesales que intervienen y que en \u00faltimas van a resultar afectados por la decisi\u00f3n del juez, lo cual no puede ser dejado de lado con el argumento de que la informalidad del tr\u00e1mite permite obviar estas circunstancias. \u00a0<\/p>\n
En punto a la titularidad de los derechos fundamentales en las personas jur\u00eddicas, m\u00e1s adelante se expondr\u00e1n algunas precisiones adicionales. \u00a0<\/p>\n
3.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La competencia del juzgado tercero penal del circuito para conocer \u00a0de la acci\u00f3n de tutela radicada como T-445010. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este asunto, la entidad p\u00fablica accionada y el designado agente especial del Ministerio P\u00fablico para el proceso referido, alegaron la incompetencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla para conocer de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
Al efecto argumentaron que, conforme al art\u00edculo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el art\u00edculo 1 del Decreto 1382 de 2000, la autoridad judicial competente es aquella del domicilio donde ocurriere la violaci\u00f3n que para el caso presente tuvo lugar, a su juicio, por las resoluciones administrativas proferidas en Bogot\u00e1. Por su parte el Ministerio P\u00fablico agreg\u00f3 que el art\u00edculo 1o. del Decreto 1382 de 2000 ratific\u00f3 esa competencia a prevenci\u00f3n al establecer las reglas para el reparto de la acci\u00f3n \u201cdistribuyendo a los jueces del lugar de la ocurrencia de los hechos, el conocimiento para el tr\u00e1mite de las mismas.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte debe precisar el estado de la fuente normativa sobre la cual se edifican estos argumentos, en concreto, el art\u00edculo 1 del Decreto 1382 de 2000. Al respecto, es preciso informar que el decreto mencionado fue suspendido por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante el Decreto 404 del 14 de marzo de 2001 en raz\u00f3n a los \u201cinnumerables conflictos de competencia derivados de las diversas interpretaciones dadas al mismo\u201d, decisi\u00f3n cuya vigencia se limit\u00f3 en la parte resolutiva a un (1) a\u00f1o de duraci\u00f3n y se condicion\u00f3 a la decisi\u00f3n del Consejo de Estado sobre dicha norma, la cual se tom\u00f3 mediante providencia del 18 de julio de 2002 42, avalando la legalidad del referido decreto, salvo algunos apartes. \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia har\u00eda suponer la vigencia de la norma invocada por los impugnantes para justificar la incompetencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, no obstante, es necesario advertir que en relaci\u00f3n con el mencionado Decreto 1382 de 2000 la Corte decidi\u00f3 inaplicar su art\u00edculo 1 por considerarlo abiertamente inconstitucional mediante el Auto 085 de 2000 y extendi\u00f3 su decisi\u00f3n a todos los asuntos con id\u00e9nticos supuestos de hecho -efectos inter pares- a trav\u00e9s del Auto 071 de 2001, criterio que mantuvo su vigencia mientras estuvo suspendida la norma y hasta tanto el Consejo de Estado no decidi\u00f3 de manera definitiva sobre la legalidad de la misma, de manera que el reparo por la supuesta incompetencia no ten\u00eda una fuente normativa que lo soportara de manera satisfactoria. \u00a0<\/p>\n
\u201c… no siempre se define la competencia por el sitio en el que f\u00edsicamente acontecieron los hechos, pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisi\u00f3n de una autoridad local, en cuanto asuntos cuyos efectos apenas se proyectan en la localidad, que referirse a la actuaci\u00f3n de un funcionario u organismo que, pese a tener su sede en un determinado lugar \u2013por ejemplo- la Capital de la Rep\u00fablica- y llevar a cabo sus actos all\u00ed, ejerce autoridad en todo el territorio nacional.\u201d43 \u00a0<\/p>\n
Con base en estos argumentos se puede concluir que la alegada incompetencia de los jueces de instancia en el proceso de tutela radicado como T-445.010 no tiene fundamento. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0Procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. \u00a0<\/p>\n
Como se anticip\u00f3 al inicio del presente estudio, la Corte debe resolver sobre la procedencia de la acci\u00f3n de tutela en el caso sub examine como mecanismo transitorio, dado que, existe un medio de defensa judicial ordinario para ventilar lo relacionado con los actos de car\u00e1cter administrativo44. \u00a0<\/p>\n
De manera que, en torno de la posibilidad de controvertir el contenido de los actos administrativos que se produzcan con motivo de la ejecuci\u00f3n de un contrato estatal, es necesario reconocer que su control y juzgamiento, por principio, debe llevarse a cabo en la v\u00eda gubernativa a trav\u00e9s del recurso de reposici\u00f3n \u2013a excepci\u00f3n del acto de adjudicaci\u00f3n- y, agotada \u00e9sta, ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa mediante la acci\u00f3n contractual, o bien la de nulidad y restablecimiento del derecho, seg\u00fan la naturaleza del acto cuestionado, seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 77 de la Ley 80 de 1993 y las previsiones del art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, en cuanto a la posibilidad de efectuar la impugnaci\u00f3n de los actos previos a la ejecuci\u00f3n del contrato de manera separada o como fundamento de la nulidad absoluta una vez iniciada la ejecuci\u00f3n del mismo, asunto sobre el que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n defini\u00f3 el alcance del mencionado texto normativo45. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la procedencia de la tutela se encuentra condicionada a que el conflicto planteado trascienda el \u00e1mbito puramente legal, sobre la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la ley contractual, para comprender un aspecto de naturaleza constitucional que demande la protecci\u00f3n especial del juez de tutela de manera inmediata. \u00a0<\/p>\n
Antes de abordar esta cuesti\u00f3n constata la Corte que el acto administrativo objeto de an\u00e1lisis en el presente proceso incide de manera grave, directa y prolongada sobre el derecho fundamental de las personas jur\u00eddicas a ejercer su personalidad jur\u00eddica ( art\u00edculo 14 C. P. ). Uno de los efectos del \u00a0acto administrativo, en este caso, consiste en impedir que los socios de COMMSA S.A. ejerzan de manera efectiva su capacidad jur\u00eddica por el lapso de \u00a0cinco a\u00f1os, dado que esa es la consecuencia de la inhabilidad sobre sociedades cuyo objeto principal es contratar con el Estado. Constituye un perjuicio irremediable la reducci\u00f3n pr\u00e1cticamente total del \u00e1mbito de su capacidad jur\u00eddica. De tal manera, que la Corte pasar\u00e1 a analizar si dicho efecto es la consecuencia leg\u00edtima de un acto administrativo expedido de conformidad con la Constituci\u00f3n, en especial respetando el debido proceso administrativo. De haberse seguido el debido proceso, la inhabilidad respecto de los socios habr\u00e1 de mantenerse a la luz de la Constituci\u00f3n. De lo contrario, la Corte decidir\u00e1 cu\u00e1l es el remedio adecuado en el \u00e1mbito constitucional, y reconociendo la \u00f3rbita propia de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la atribuci\u00f3n del juez de tutela de ordenar la inaplicaci\u00f3n de actos administrativos la jurisprudencia ha definido su alcance con meridiana claridad: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl alcance de esta norma presupone que, en el proceso correspondiente, se adoptar\u00e1 la decisi\u00f3n definitiva, y concede al juez de tutela una facultad temporal y excepcional de inaplicaci\u00f3n del acto a la situaci\u00f3n concreta, lo cual no puede confundirse con la suspensi\u00f3n provisional ni ninguna otra medida precautelativa contencioso administrativa.\u201d (Destacado original) \u00a0<\/p>\n
\u201cEl precepto tambi\u00e9n parte de la base de que, en el caso espec\u00edfico del peticionario, la aplicaci\u00f3n del acto implicar\u00eda que continuara la violaci\u00f3n o amenaza del derecho, caus\u00e1ndose un perjuicio irremediable que se precisa evitar, pese a la existencia del medio judicial ordinario. \u00a0Esto significa que, en la hip\u00f3tesis planteada por el art\u00edculo 8o. del Decreto 2591 de 1991, el acto de que se trata es directamente el causante del agravio o del peligro para el derecho fundamental, objeto de protecci\u00f3n.\u201d46 (Subraya fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, ante la verificaci\u00f3n de circunstancias de hecho y de derecho especiales, puede el juez constitucional tomar determinaciones que afecten la ejecuci\u00f3n y vigencia de los actos administrativos cuestionados o de alguna parte de ellos. Es decir, aunque sea posible, en principio, elevar solicitud de suspensi\u00f3n provisional de un acto administrativo ante el juez contencioso, la cual debe ser resuelta al momento de la admisi\u00f3n de la demanda respectiva, sin embargo, no existe impedimento alguno para que mediante el mecanismo extraordinario de la tutela se imparta orden de inaplicar total o parcialmente un acto administrativo. \u00a0<\/p>\n
Considerando entonces las anteriores pautas normativas y jurisprudenciales, se observa que la suspensi\u00f3n provisional del acto y la inaplicaci\u00f3n ordenada \u00a0 en sede de tutela comportan efecto similar al momento de ser decretadas, esto es, la interrupci\u00f3n \u2013parcial o \u00edntegra- de los efectos del acto administrativo controvertido, pero tanto los fundamentos como los fines de cada uno de estos mecanismos son diferentes en cada caso y de ah\u00ed que no se excluyan y a\u00fan se puedan complementar47. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como a partir del an\u00e1lisis de las causas invocadas y los fines inherentes a cada mecanismo, es que se debe establecer cu\u00e1l de ellos es procedente e id\u00f3neo, o planteado de otra manera, en lo que ata\u00f1e a la tutela, debe verificarse si las causas aludidas por los accionantes vulneran sus derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, la Corte considera necesario hacer un recuento de los supuestos f\u00e1cticos que dieron origen a la presentaci\u00f3n de las tutelas revisadas, para concluir en la clara vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de las accionantes y en la trascendencia constitucional de la controversia planteada.\u00ad \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Examinada la actuaci\u00f3n administrativa surtida por el INVIAS, y de la cual se aduce por los accionantes violaciones a derechos fundamentales, se tiene \u00a0que mediante Resoluci\u00f3n No. 02282 de 2 de junio de 2000, esta entidad declar\u00f3 la caducidad, y en consecuencia la terminaci\u00f3n, del contrato de concesi\u00f3n No. 0388 que hab\u00eda celebrado, el 15 de diciembre de 1997, con la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A. \u2013COMMSA-, cuyos accionistas son, entre otros, las sociedades accionantes en las tutelas que ahora son objeto de revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La motivaci\u00f3n expuesta en dicha Resoluci\u00f3n comienza por hacer referencia a los compromisos adquiridos por la sociedad concesionaria COMMSA en el respectivo contrato de concesi\u00f3n y su respectivo incumplimiento, expres\u00e1ndose que como consecuencia procede la inhabilidad dispuesta por el art\u00edculo 8\u00ba literal c) de la Ley 80; adem\u00e1s, se indic\u00f3 que todos y cada uno de sus socios de la constituida Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio, son solidariamente responsables para todos los efectos entre s\u00ed y con la sociedad conformada, entendidos estos, \u00fanicamente desde la perspectiva patrimonial. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, entre otros asuntos, el referido acto consagr\u00f3 en su parte resolutiva las siguientes decisiones: \u00a0<\/p>\n
– Declara que la \u201csociedad Concesionaria del Magdalena Medio, dio lugar a la caducidad, quedando inhabilitada para contratar por cinco a\u00f1os contados a partir de la ejecutoria de este acto\u201d (art. 2), a\u00f1adiendo que \u201cla anterior declaratoria causar\u00e1 los efectos y responsabilidades que consagra la ley\u201d.(par\u00e1grafo) \u00a0<\/p>\n
– Dispone \u201chacer efectiva la solidaridad de la sociedad concesionaria del Magdalena Medio S. A. y de cada uno de sus accionistas.. En consecuencia, proceder de conformidad, para el recaudo de las acreencias que resulten a favor del Instituto Nacional de V\u00edas, tanto en la liquidaci\u00f3n del contrato como en las actuaciones posteriores\u201d. (art\u00edculo 6) \u00a0<\/p>\n
– Ordena notificar dicha resoluci\u00f3n al representante de COMMSA \u201cy a cada uno de sus accionistas, por efecto de la solidaridad establecida en el pliego de condiciones y de la propuesta, de acuerdo con los art\u00edculos 44 y siguientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. (Art\u00edculo 9) \u00a0<\/p>\n
En ninguna parte de la resoluci\u00f3n 02282 de 2000 aparece motivaci\u00f3n o decisi\u00f3n alguna en la que se inhabilite a los socios de la concesionaria COMMSA. \u00a0<\/p>\n
Hecho el pronunciamiento sobre la caducidad y sus consecuencias en los anteriores t\u00e9rminos, sin embargo al resolver los recursos de reposici\u00f3n interpuestos contra las mencionada resoluci\u00f3n, el INVIAS profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n 004260 de 24 de octubre del 2000 donde se pronuncia, por primera vez y solo en la parte motiva, sobre las razones por las cuales considera que la Sociedad Concesionaria COMMSA es de objeto \u00fanico, y adem\u00e1s, que por efecto de la responsabilidad solidaria las sociedades accionarias de la misma se encuentran, como aquella, tambi\u00e9n inhabilitadas, se\u00f1alando en la parte considerativa lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta forma, cuando se establece que COMMSA dio lugar a la caducidad, al tenor de lo establecido por el literal c) del numeral 1\u00ba. Del art\u00edculo 8 de la Ley 80 y que en consecuencia, se halla inhabilitada, es claro que por efecto de la responsabilidad solidaria, esta declaratoria, por voluntad legal, se extiende a los socios, seg\u00fan lo prev\u00e9 el art\u00edculo segundo de la resoluci\u00f3n objeto de impugnaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y m\u00e1s adelante enfatiza: \u00a0<\/p>\n
\u201cno hay duda alguna que la Resoluci\u00f3n de 2 de junio del 2000 , al se\u00f1alar en el par\u00e1grafo del art\u00edculo segundo que la caducidad tiene los efectos de ley, esta inhabilitando a los socios de COMMSA, salvo las entidades estatales, por ser \u00e9sta una sociedad de objeto \u00fanico, asimilada por la ley a los consorcios para efectos de la responsabilidad de sus integrantes, frente a las obligaciones derivadas de la propuesta \u00a0y del contrato, as\u00ed como a las actuaciones \u00a0hechos y omisiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor las razones expuestas se deber\u00e1 \u00a0confirmar el art\u00edculo segundo de la Resoluci\u00f3n 002282 del 2 de junio del 2000 de cuyos efectos quedan excluidos las entidades estatales, con lo cual los socios de COMMSA est\u00e1n inhabilitados, salvedad hecha del INSTITUTO DE FOMEMTO INDUSTRIAL- IFI ; del Banco del Estado y Empresa Nacional de Autopistas S. A. ENA\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, sin hacer expl\u00edcita la considerada inhabilidad en la parte resolutiva, concluye se\u00f1alando: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO SEXTO. En el informe semestral a la C\u00e1mara de Comercio relaci\u00f3nese la caducidad decretada y sus efectos. Of\u00edciese en el mismo sentido a las C\u00e1maras de Comercio en que se encuentren inscritos la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S. A. COMMSA y sus socios, salvo las entidades estatales \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO S\u00c9PTIMO. Contra esta Resoluci\u00f3n no procede recurso alguno y con ella se entiende agotada la v\u00eda gubernativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
A la vista de lo realmente ocurrido, entiende la Corte que se produjeron varias transgresiones constitucionales a saber: \u00a0<\/p>\n
i) Se asumi\u00f3 que la inhabilidad de los socios de COMMSA estaba impl\u00edcitamente contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2 de la Resoluci\u00f3n 02282, no obstante que lo que se consign\u00f3 expl\u00edcitamente en la misma fue la inhabilidad de COMMSA y la responsabilidad solidaria o patrimonial de los socios de \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
ii) \u00a0Los socios de COMMSA ciertamente fueron vinculados a las resultas de la Resoluci\u00f3n 02282 pero no por haber resultado inhabilitados, sino, como lo dicen el art\u00edculo noveno de esa resoluci\u00f3n, \u201cpor efecto de la solidaridad establecida en el pliego de condiciones y en la propuesta\u201d. As\u00ed lo dijo la parte resolutiva del referido acto: \u00a0<\/p>\n
\u201c… en el caso que nos ocupa la propuesta fue presentada como promesa de contrato de sociedad, por consiguiente, todos y cada uno de los \u00a0socios de la constituida Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio, son solidariamente responsables para todos los efectos entre s\u00ed y con la sociedad conformada, entendidos estos, \u00fanicamente \u00a0desde la perspectiva patrimonial.\u201d \u00a0<\/p>\n
iii) En la Resoluci\u00f3n 004260 se introdujo un punto nuevo en relaci\u00f3n con la inhabilidad de los socios de la concesionaria, y sin embargo con ella se dio por agotada la v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Es evidente que la primera resoluci\u00f3n omiti\u00f3 hacer pronunciamiento sobre asuntos importantes y necesarios para concluir sin duda alguna sobre la pretendida inhabilidad de los socios accionistas de la concesionaria inhabilitada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo taxativo y restrictivo el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades en materia de contrataci\u00f3n administrativa, tal y como lo ha reiterado la Corte48, y si bien es cierto que ellas operan por ministerio de la ley sin que medie providencia judicial o acto administrativo que las imponga, no lo es menos que varias de las causales respectivas requieren un previo y necesario pronunciamiento sobre los asuntos de fondo que permiten concluir dicha consecuencia de manera clara y precisa. As\u00ed por ejemplo, en el caso de la caducidad de los contratos estatales, solo operar\u00eda por ministerio de la ley la inhabilidad respectiva, cuando exista el acto administrativo que declara la caducidad del contrato y la indicaci\u00f3n precisa de la persona que dio lugar a ella; para el evento de las sociedades o de los consorcios, ser\u00e1 preciso determinar previamente si se trata de sociedades de personas o de acciones o si se constituyeron con objeto \u00fanico y la determinaci\u00f3n concreta de los efectos de la solidaridad pactada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo han venido alegando los accionantes en esta tutela, y accionistas de la concesionaria expresamente inhabilitada, no fue oportuno ni expl\u00edcitamente definida la inhabilidad que respecto de ellas se pretendi\u00f3 operar a partir de la ejecutoria de la resoluci\u00f3n 004260. \u00a0<\/p>\n
Considera la Corte, que si en la actuaci\u00f3n administrativa adelantada por el INVIAS, se pretend\u00eda inhabilitar a los socios de la concesionaria COMMSA, si bien no era preciso declararla expresamente en la resoluci\u00f3n 02282, para poderla concluir clara y evidentemente, seg\u00fan lo dispuesto en la ley, y permitir as\u00ed la interposici\u00f3n del eventual recurso propio de la v\u00eda gubernativa, en caso de considerarse tal situaci\u00f3n como adversa por parte de los afectados, \u00a0s\u00ed era necesario que en dicho acto administrativo se hubieren hecho las consideraciones respectivas que se incluyeron tard\u00edamente en la parte motiva de la resoluci\u00f3n 004260 y mediante las cuales aquella se pretende concluir. \u00a0<\/p>\n
Como equivocadamente lo sostiene el INVIAS, la inhabilidad de los socios de la concesionaria no puede deducirse de lo resuelto en el Par\u00e1grafo del Art\u00edculo Segundo de la resoluci\u00f3n 02282 al decir que: \u201cLa anterior declaratoria causar\u00e1 los efectos y responsabilidades que consagra la ley\u201d, pues la declaratoria de caducidad de un contrato causa como efecto y responsabilidad consagrada en la ley s\u00f3lo la inhabilidad respecto de quien dio lugar a ella; cualquier otra consecuencia ha debido estar precedida de las consideraciones respectivas. Por el contrario, de lo expuesto en la parte motiva del mencionado acto, se dej\u00f3 entender todo lo contrario, es decir, que la solidaridad se extend\u00eda a los socios de la constituida Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio para todos los socios entre si y con la sociedad conformada, entendidos estos, \u00fanicamente desde la perspectiva patrimonial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es evidente entonces, que respecto de la inhabilidad de las sociedades accionistas de la concesionaria COMMSA se introdujo un punto nuevo en la parte motiva de la resoluci\u00f3n 004260, pues all\u00ed si se expusieron algunas razones al respecto, y sin m\u00e1s, se dispusieron en la parte resolutiva consecuencias adversas a los recurrentes, al ordenar relacionar en el informe semestral a la C\u00e1mara de Comercio, la caducidad decretada y sus efectos tambi\u00e9n respecto de los socios de COMMSA y ordenar el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, al resolver que contra dicha resoluci\u00f3n \u201c… no procede recurso alguno y con ella se entiende agotada la v\u00eda gubernativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
El debido proceso administrativo no est\u00e1 llamado a cumplirse de manera escindida, parcializada o discriminada; al contrario, es una garant\u00eda que atraviesa toda la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, y es bajo la \u00e9gida de un proceso debido, como deben proferirse los actos administrativos. Lo contrario ser\u00eda aceptar que para ciertas actuaciones administrativas caben las formas debidas, y para otras, bien se permiten las actuaciones difusas y la indefinici\u00f3n jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
No pod\u00eda entonces la entidad accionada, sin violar el debido proceso administrativo, y al resolver algunos recursos de reposici\u00f3n interpuestos respecto de otros asuntos resueltos en la resoluci\u00f3n 02282, introducir como punto nuevo el relativo a la inhabilidad de los \u00a0socios de COMMSA, cuando, se insiste, nunca hubo tal pronunciamiento en aquella \u00a0primera resoluci\u00f3n. De hecho, en la segunda resoluci\u00f3n, la 004260, existe s\u00f3lo un intento por reponer el vac\u00edo de la primera, se\u00f1alando que ya en ella deb\u00eda comprenderse impl\u00edcita la inhabilidad. Violaci\u00f3n clara del debido proceso en la modalidad de incongruencia de los actos de la administraci\u00f3n, puesto que como lo tiene establecido la Corte Constitucional, hace parte del debido proceso \u201cel pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente\u201d.50 \u00a0<\/p>\n
Del debido proceso, dice la jurisprudencia, hace parte, como una forma de realizar la seguridad jur\u00eddica, \u201cla certidumbre que deben tener las personas, seg\u00fan la ley preexistente, acerca de cu\u00e1les son las reglas que se aplican al proceso judicial o administrativo que las afecta o en el que est\u00e1n interesadas. Esas reglas no pueden ser modificadas a voluntad de quien conduce el respectivo tr\u00e1mite, pues al hacerlo sorprender\u00eda a las partes y a terceros, desatendiendo ostensiblemente una de las garant\u00edas esenciales plasmadas en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n.51 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior resulta explicable por qu\u00e9 el Constituyente de 1991 extendi\u00f3 el deber del debido proceso a las actuaciones administrativas; la forma debida \u00a0se impone como exigencia general de protecci\u00f3n de los intereses de los administrados. Es preciso que los \u00f3rganos del Estado observen un procedimiento riguroso, en la formaci\u00f3n y expedici\u00f3n de los actos administrativos, sean ellos de car\u00e1cter general o de contenido particular y concreto. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, si se asumiese en gracia de discusi\u00f3n, como lo alega la accionada, que la inhabilidad de los socios de COMMSA estaba contenida impl\u00edcitamente en el par\u00e1grafo del art\u00edculo segundo de la Resoluci\u00f3n 002282 de 2000, las consecuencias ser\u00edan \u00a0las mismas que aqu\u00ed se han mencionado, puesto que, como se indic\u00f3, si el INVIAS pretend\u00eda inhabilitar a los socios de COMMSA, tal decisi\u00f3n ha debido estar precedida de modo claro y preciso de consideraciones relacionadas con el an\u00e1lisis de la causa de la pretendida inhabilidad, todo con el fin de permitir y garantizar el debido proceso administrativo a los socios a la hora de interponer el respectivo recurso de reposici\u00f3n, contra la supuesta inhabilidad y los motivos para declararla y as\u00ed cerrar en una forma clara y n\u00edtida la v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
Lo expl\u00edcito entonces en los art\u00edculos segundo y noveno de la resoluci\u00f3n 002282 fue que la caducidad e inhabilidad recayeron sobre la concesionaria COMMSA y no sobre sus socios, quienes concurrieron a la v\u00eda gubernativa para discutir otros asuntos diferentes. En efecto, si bien en los recursos de reposici\u00f3n interpuestos contra la resoluci\u00f3n 002282 algunas sociedades trataron sobre la inhabilidad, advirtieron que son parte de la actuaci\u00f3n no porque a ellas, como tales, se les haya caducado el contrato, ni porque esa declaratoria tenga la vocaci\u00f3n de generarles una inhabilidad sobreviniente, sino por los efectos patrimoniales y no de caducidad o inhabilidad. \u00a0Al respecto se dijo en los recursos de reposici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, las sociedades recurrentes concurren ante el INVIAS con ocasi\u00f3n de la expedici\u00f3n de la resoluci\u00f3n 2282 de 2 de junio del 2000 , en condici\u00f3n de sociedades legalmente capaces, que no est\u00e1n incursas, por raz\u00f3n de la citada resoluci\u00f3n o de cualquier otro acto jur\u00eddico, en causal de inhabilidad o incompatibilidad de ninguna clase. Concurren, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 9 de la citada resoluci\u00f3n 2282 y debido a que como se dice en el mismo \u201cpor efecto de la solidaridad establecida en el pliego de condiciones y en la propuesta\u201d, solidaridad que , como ya se dijo, deber ser entendida en sus efectos \u201c\u00fanicamente desde la perspectiva patrimonial\u201d. En consecuencia, \u00a0la inconformidad que sirve de fundamento al presente recurso de reposici\u00f3n no reside en la calidad procesal en que han sido convocadas las sociedades recurrentes, sino en los motivos que dieron lugar a que el INVIAS declarara la caducidad del contrato de concesi\u00f3n 0388 de 1997, suscrito con COMMSA\u201d. \u00a0<\/p>\n
Luego entonces, la Resoluci\u00f3n 004260 al responder la reposici\u00f3n as\u00ed planteada, introdujo en la parte motiva un hecho nuevo consistente en dar por inhabilitados a los socios de COMMSA que no hab\u00eda sido considerado en la Resoluci\u00f3n 002282 y sobre la cual no hubo oportunidad de agotamiento de la v\u00eda gubernativa. Situaci\u00f3n adversa a la garant\u00eda del debido proceso administrativo que espera que los pronunciamientos de la administraci\u00f3n tengan un curso determinado, y que una actuaci\u00f3n preceda l\u00f3gicamente a otra.52\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n del debido proceso administrativo, porque si bien la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia podr\u00edan respaldar la imposici\u00f3n de una medida que restringe la capacidad y libertad de un contratista para acceder a la contrataci\u00f3n53, la prevalencia de los derechos fundamentales, aplicable igualmente al \u00e1mbito de las actuaciones administrativas, hac\u00eda indispensable que ella s\u00f3lo se hubiera podido determinar luego de conceder a los interesados la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. \u00a0<\/p>\n
Es que frente a los actos administrativos, las personas jur\u00eddicas tiene tambi\u00e9n derecho a la defensa, la contradicci\u00f3n, la publicidad, principio de legalidad, y a que dentro de las actuaciones regladas de la administraci\u00f3n, se les otorgue la posibilidad de presentar los recursos que le garantizan su defensa. Omitir tales oportunidades, acarrea vulneraci\u00f3n del debido proceso administrativo, tal como lo ha se\u00f1alado esta corporaci\u00f3n, en fallos que merecen citarse: \u00a0<\/p>\n
“La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, a m\u00e1s de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovaci\u00f3n que eleva a la categor\u00eda de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados que, tradicionalmente, ten\u00eda rango legal, y no hac\u00eda parte del concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto, se distingu\u00eda entre una y otra realidad \u00a0jur\u00eddica, en tanto ese derecho buscaba, en sus primeros tiempos asegurar la’ libertad f\u00edsica, y, s\u00f3lo gradualmente se extendi\u00f3 a procesos de naturaleza no criminal, a las dem\u00e1s formas propias de cada juicio, seg\u00fan el texto constitucional anterior; ahora, sigue aumentando su espectro este derecho, que comprende como el que m\u00e1s la necesidad de consultar el principio de legalidad en las actuaciones p\u00fablicas judiciales y en adelante las administrativas, ampliando su \u00e1mbito garantizador.(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn realidad, lo que debe entenderse por ‘proceso ” administrativo para los efectos del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es un conjunto complejo de circunstancias de la administraci\u00f3n que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jur\u00eddica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto g\u00e9nero. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposici\u00f3n que de ellos realice la ley”.54 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Corte reiter\u00f3 su posici\u00f3n al afirmar: \u00a0<\/p>\n
\u201cM\u00e1s all\u00e1 de las nulidades que se originan por desconocimiento de las normas que regulan el debido proceso administrativo, lo cierto es que los distintos procedimientos o actuaciones que adelantan las autoridades administrativas, cuando ellos involucran los derechos de los particulares, deben observar rigurosamente aquellas disposiciones que buscan garantizar la intervenci\u00f3n de \u00e9stos dentro del procedimiento, a fin de preservar su derecho fundamental de defensa, materializado en la posibilidad de interposici\u00f3n de los diversos \u00a0recursos por la v\u00eda administrativas luego por la jurisdiccional.\u201d55\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La referencia a la inhabilidad \u00a0de los socios de COMMSA, s\u00f3lo se hace como ya se indic\u00f3, en la parte motiva de la \u00a0Resoluci\u00f3n 004260. Sin embargo, en la l\u00f3gica \u00a0equivocada de dicha resoluci\u00f3n, se establece \u00a0en el art\u00edculo sexto, como mecanismo para materializar la inhabilidad relativa a los socios privados de COMMSA, que se oficie a las C\u00e1mara de Comercio, en donde se encuentran inscritos los socios de COMMSA, todo lo relativo a la caducidad decretada y sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Dice as\u00ed la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el informe semestral a la C\u00e1mara de Comercio relaci\u00f3nese la caducidad decretada y de sus efectos. Of\u00edciese en el mismo sentido a las C\u00e1maras de Comercio en que se encuentren \u00a0inscritos la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A. \u00a0COMMSA \u00a0y sus socios, salvo las entidades estatales.\u201d56 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, desde la ejecutoria de la Resoluci\u00f3n 04260 las entidades accionadas quedaron inhabilitadas por efecto de esta norma, para ejercer su objeto social y contratar con el Estado por el t\u00e9rmino de cinco ( 5 ) a\u00f1os, es decir, en virtud de la \u00a0violaci\u00f3n del debido proceso de que fueron objeto, se afect\u00f3 indebidamente y por fuera del marco de la ley, el ejercicio de su capacidad jur\u00eddica. Se caus\u00f3 de esa manera un perjuicio irremediable que esta Corte considera necesario proteger de forma transitoria, hasta tanto la jurisdicci\u00f3n contenciosa decida definitivamente la controversia, ordenando que se deje sin efecto no la integridad de las resoluciones 02282 y 004260 como lo solicitan algunos accionantes, sino s\u00f3lo \u00a0el aparte del art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 que ordena oficiar a la C\u00e1mara de Comercio, lo relativo a la caducidad y sus efectos respecto a los socios de COMMSA, puesto que es el \u00fanico fragmento normativo de la Resoluci\u00f3n 004260, con entidad resolutiva y material que puede afectar el desempe\u00f1o contractual de las entidades accionantes y por tener estrecha relaci\u00f3n con este punto, tambi\u00e9n quedar\u00e1n sin efecto las motivaciones de dicha resoluci\u00f3n relacionadas con las razones que pretendieron concluir la inhabilidad de los socios accionistas. \u00a0<\/p>\n
La conclusi\u00f3n as\u00ed alcanzada adquiere por lo tanto relevancia constitucional, pues no se trata de un asunto de mera interpretaci\u00f3n sobre la legalidad de los actos administrativos respectivos, sino que por el contrario, se demostr\u00f3 \u00a0que \u00a0quienes activaron el mecanismo excepcional de la tutela, dada la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental del debido proceso de que fueron objeto, soportan un perjuicio irremediable que exige la \u00a0pronta intervenci\u00f3n del juez de tutela. \u00a0Perjuicio irremediable57 que la Corte advierte en relaci\u00f3n con el objeto social y las actividades comerciales de las entidades accionantes, y que se materializa, como se expuso, en la imposibilidad en la que se les coloca para \u00a0\u201c… \u00a0la participaci\u00f3n en licitaciones y \/ o concursos tendientes a la contrataci\u00f3n de obras por el sistema de concesi\u00f3n y \/ o cualquier otro sistema 58.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La capacidad jur\u00eddica de cada una de las sociedades demandantes qued\u00f3 de esa manera cercenada, al tiempo que se vieron expuestas, sin la observancia de la plenitud de las formas propias de la actuaci\u00f3n \u00a0administrativa, a paralizar sus actividades en detrimento adem\u00e1s de su buen nombre. As\u00ed, la inhabilidad para contratar con el Estado por el t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os, se traduce indudablemente en un perjuicio irremediable que exige del juez constitucional la adopci\u00f3n de medidas inmediatas y que convierte a la tutela en un mecanismo impostergable de urgente aplicaci\u00f3n, y por ende de protecci\u00f3n transitoria a la garant\u00eda constitucional del debido proceso, a cuyo an\u00e1lisis se ha contra\u00eddo exclusivamente este fallo. \u00a0<\/p>\n
La Corte culmina se\u00f1alando que no \u00a0hace ning\u00fan pronunciamiento en relaci\u00f3n con el proceso administrativo llevado a cabo respecto de la concesionaria COMMSA, en tanto que los intereses que se protegen constitucionalmente en esta tutela son aquellos de las entidades que actuaron como socias de la misma y \u00a0son adem\u00e1s los \u00fanicos que han instaurado las tutelas que se ahora se revisan. \u00a0<\/p>\n
5. Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con base en los argumentos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional habr\u00e1 de confirmar parcialmente el fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, mediante el cual se confirm\u00f3 el dictado en primera instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de la misma ciudad, en tanto concedi\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales invocados por las sociedades accionantes -Gercon S.A., Castro Tcherassi S.A., Equipo Universal S.A., Cano Jim\u00e9nez Estudios y Construcciones S.A.- (T-445010). Sin embargo, se variar\u00e1 tal decisi\u00f3n ordenando que \u00fanicamente se deje sin efecto, de manera transitoria, por ser \u00a0contrario a la Constituci\u00f3n, la frase \u201cy sus socios\u201d del art\u00edculo \u00a0sexto de la resoluci\u00f3n 004260 \u00a0de 24 de octubre de 2000, as\u00ed como las motivaciones expuestas en ella y relacionadas con la inhabilidad de los socios de la concesionaria . \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se dispondr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de los efectos ordenada por los jueces de tutela, respecto de las resoluciones administrativas expedidas por el Instituto Nacional de V\u00edas \u2013INVIAS- mediante las cuales se declar\u00f3 la caducidad del contrato, y mantenerla \u00fanicamente respecto de la parte se\u00f1alada anteriormente del art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 . \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional revocar\u00e1 los fallos de tutela proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1 que revocaron el amparo concedido en primera instancia por los Juzgados 12 y 13 Laborales del Circuito de la misma ciudad, dentro de los procesos de tutela adelantados, de una parte, por las sociedades ACS Actividades de Construcci\u00f3n y Servicios S.A. y An\u00f3nima Caminos y Regad\u00edos Sacyr S.A. (T-438775); y de otra, por el Banco Santander Central Hispano S.A. (T-442931). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, esta Corte revocar\u00e1 el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1 que confirm\u00f3 el proferido por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de la misma ciudad, mediante el cual se deneg\u00f3 el amparo solicitado por las sociedades Wackenhut de Colombia S.A. y la Concesionaria Wackenhut de Colombia S.A. (T-458915). \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. REVOCAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1, dentro de la acci\u00f3n de tutela radicada con el numero T-438775. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase \u201c y sus socios\u201d contenida en el art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre de 2000, as\u00ed como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relaci\u00f3n, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas. \u00a0<\/p>\n
Segundo. REVOCAR por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1, dentro de la acci\u00f3n de tutela radicada con el n\u00famero T-442931. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase \u201c y sus socios\u201d contenida en el art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre de 2000, as\u00ed como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relaci\u00f3n, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas. \u00a0<\/p>\n
Tercero. CONFIRMAR parcialmente los fallos proferidos, en primera y segunda instancia respectivamente, por el Juzgado 3 Penal del Circuito de Barranquilla y la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de esa ciudad, dentro de la acci\u00f3n de tutela radicada con el n\u00famero T-445010. Se confirma en tanto el amparo al derecho al debido proceso fue concedido igualmente como mecanismo transitorio. Sin embargo, se modifica la orden impartida en los fallos mencionados, para dejar sin efecto, de manera transitoria, \u00fanicamente la frase \u201cy sus socios\u201d contenida en el art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre de 2000, as\u00ed como las motivaciones de la misma que, por tener estrecha relaci\u00f3n, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se dispondr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de los efectos ordenada por los jueces de tutela, respecto de las resoluciones administrativas expedidas por el Instituto Nacional de V\u00edas \u2013INVIAS- mediante las cuales se declar\u00f3 la caducidad del contrato, y mantenerla \u00fanicamente en relaci\u00f3n con la parte indicada anteriormente del art\u00edculo sexto de la resoluci\u00f3n 004260. \u00a0<\/p>\n
Cuarto. REVOCAR los fallos proferidos, en primera y segunda instancia respectivamente, por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogot\u00e1 y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito de esa ciudad. En su lugar, conceder como mecanismo transitorio, el amparo al derecho fundamental del debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se DEJA SIN EFECTO, de manera transitoria, la frase \u201cy sus socios\u201d contenida en el art\u00edculo sexto de la Resoluci\u00f3n 004260 del 24 de octubre de 2000, as\u00ed como las motivaciones que, por tener estrecha relaci\u00f3n, pretendieron concluir la inhabilidad de las sociedades accionistas. \u00a0<\/p>\n
Quinto. Las anteriores decisiones se mantendr\u00e1n en firme hasta tanto la jurisdicci\u00f3n contenciosa decida de manera definitiva la controversia planteada. \u00a0<\/p>\n
Sexto. L\u00edbrense por Secretar\u00eda las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magitrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia SU.219\/03 \u00a0<\/p>\n
VIA DE HECHO-Inexistencia en sanci\u00f3n a contratista\/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia en sanci\u00f3n a contratista (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Es claro que el juez de tutela carec\u00eda de competencia para hacer un examen sobre la materia, por lo que result\u00f3 tomando una decisi\u00f3n basada en un an\u00e1lisis parcial del acervo probatorio, pues solamente se refiri\u00f3 a algunas de las pruebas relevantes para respaldar un argumento que, a pesar del esfuerzo, no logr\u00f3 enmarcar de manera alguna en un problema constitucional que involucrara una clara v\u00eda de hecho o un perjuicio irremediable, requisitos indispensables para sustentar la decisi\u00f3n de conceder el amparo como mecanismo transitorio conforme al art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991. Siendo evidente que el conflicto planteado surge como consecuencia de la diversa interpretaci\u00f3n dada a los textos legales sobre contrataci\u00f3n estatal, no era posible calificarlo como una v\u00eda de hecho en tanto el entendimiento dado a las normas por las partes y, en especial, el reprochado a la entidad demandada, no puede ser se\u00f1alado como irrazonable ni desborda en modo alguno el orden constitucional, raz\u00f3n por la que es preciso afirmar que no exist\u00eda un problema susceptible de ser resuelto en sede de tutela. La Corte no justific\u00f3 la existencia de una v\u00eda de hecho de conformidad con su propia jurisprudencia, pues no identific\u00f3 un verdadero defecto, f\u00e1ctico, org\u00e1nico, sustancial o procedimental en el tr\u00e1mite controvertido, pues lo que defini\u00f3 y calific\u00f3 como tal no es nada distinto de una controversia interpretativa de la ley contractual, sobre la cual no le compete tomar decisiones so pretexto de procurar un tr\u00e1mite administrativo mas gravoso o cauteloso del que impone la ley. \u00a0<\/p>\n
INHABILIDADES DE CONTRATISTA Y DERECHO DE DEFENSA\/INHABILIDADES DE CONTRATISTA Y PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El argumento respaldado por la mayor\u00eda de la Corte, seg\u00fan el cual la resoluci\u00f3n que desat\u00f3 los recursos de reposici\u00f3n a\u00f1adi\u00f3 una nueva declaraci\u00f3n seg\u00fan la cual la inhabilidad afectaba a todos los socios de COMMSA y que por esa circunstancia se les priv\u00f3 de ejercer su derecho de defensa y se vulner\u00f3 el principio de no reformatio in pejus, resulta a todas luces fundado en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de las circunstancias. \u00a0Sobre este punto la decisi\u00f3n mayoritaria perdi\u00f3 de vista que la resoluci\u00f3n que desat\u00f3 los recursos hizo referencia al tema no de manera oficiosa o con el \u00e1nimo de sanear alguna irregularidad \u2013tal como se sugiere en la sentencia-, sino porque en algunos de los escritos de impugnaci\u00f3n precisamente se plante\u00f3 la inconformidad sobre esa consecuencia \u2013la inhabilidad- que ya entend\u00edan soportando los socios en raz\u00f3n de la primera de las resoluciones. \u00a0<\/p>\n
INHABILIDADES DE CONTRATISTA-Alcance\/CADUCIDAD DEL CONTRATO-Consecuencias de la decisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El efecto pr\u00e1ctico de la decisi\u00f3n mayoritaria, al hacer depender la inhabilidad de los socios de COMMSA de una manifestaci\u00f3n expresa en el acto administrativo, constituye una f\u00f3rmula en la que se restringen los efectos que se reconocen por la ley a la declaratoria de caducidad pues, teniendo en cuenta que COMMSA existe de manera exclusiva para la ejecuci\u00f3n del contrato suscrito, la inhabilidad le afectar\u00e1 pero solo de manera formal, como quiera que ninguna persona jur\u00eddica tendr\u00e1 que soportar la consecuencia de dicha decisi\u00f3n conforme a la interpretaci\u00f3n hecha por la sentencia del r\u00e9gimen contractual. En este punto es necesario advertir, que a diferencia de lo que sucede en un juicio de naturaleza penal en el que las consecuencias o sanci\u00f3n derivada de la declaratoria de responsabilidad obligan al juez a hacerla expresa, en la medida en que debe realizar un ejercicio de dosimetr\u00eda atendiendo criterios de agravaci\u00f3n o atenuaci\u00f3n y, analizadas las circunstancias espec\u00edficas del caso, sentar el contenido de los efectos de su declaratoria; en el caso presente el funcionario administrativo que declara el incumplimiento del contratista en la v\u00eda gubernativa, no puede hacer tasaci\u00f3n alguna de las consecuencias que traer\u00e1 su decisi\u00f3n pues, en el tema concreto de la caducidad, los efectos de su declaratoria est\u00e1n previstos en la ley y omitir expresarlos en la decisi\u00f3n administrativa no puede significar que de ellos queden relevados quienes dieron lugar a la decisi\u00f3n. Este argumento se soporta, adem\u00e1s, en el hecho indiscutible de que ni siquiera podr\u00eda el funcionario modificar en modo alguno el r\u00e9gimen previsto en la ley, eximiendo de forma deliberada a algunas de las personas de ciertos efectos de su decisi\u00f3n o modificando el t\u00e9rmino de la caducidad -cinco (5) a\u00f1os- dispuesto por la ley contractual, ya que ello ser\u00eda simplemente una atribuci\u00f3n que desborda su competencia. La decisi\u00f3n de la cual me aparto abre la puerta a una contradicci\u00f3n, pues al dar respaldo a tal argumento cabe entonces interpretar que a pesar de que los socios se notificaron de la declaratoria de caducidad, a pesar de que la controvirtieron \u2013inclusive algunos en relaci\u00f3n con el tema de la inhabilidad- mediante los recursos de reposici\u00f3n en un claro ejercicio efectivo de su derecho de defensa, la Corte insisti\u00f3 en que se les vulner\u00f3 dicha garant\u00eda procesal, como si ignorar las consecuencias de la decisi\u00f3n administrativa, eludirlas de manera deliberada o simplemente no compartirlas fuera en si mismo constitutivo de la transgresi\u00f3n de los derechos fundamentales invocados. \u00a0<\/p>\n
INHABILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Naturaleza (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
JUEZ DE TUTELA E INHABILIDADES DE CONTRATISTA-Incompetente para resolver controversia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Es claro que la aplicaci\u00f3n de las normas de contrataci\u00f3n llevada a cabo por el instituto nacional de v\u00edas \u2013INVIAS-, no puede ser calificada en modo alguno como contraevidente o irracional; por el contrario corresponde a una interpretaci\u00f3n legal jur\u00eddicamente admisible frente al ordenamiento constitucional, por lo que quedaba descartada la intervenci\u00f3n del juez de tutela. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes 438775, T-442.931, 445010 y 458915 acumulados. \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCI\u00d3N Y SERVICIOS S.A, AN\u00d3NIMA CAMINOS Y REGAD\u00cdOS SACYR S.A, BANCO SANTANDER CENTRAL HISPANO S.A, GERCON S.A., CASTRO TCHERASSI S.A, EQUIPO UNIVERSAL S.A, CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES S.A, WACKENHUT DE COLOMBIA S.A Y CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. contra el INSTITUTO NACIONAL DE V\u00cdAS \u201cINVIAS\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, manifiesto a continuaci\u00f3n las razones de desacuerdo con la sentencia de la referencia mediante la cual la Corte concedi\u00f3 la tutela como mecanismo transitorio a las sociedades accionantes. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. \u00a0Identificaci\u00f3n adecuada de sus requisitos, fines y fundamentos. Ausencia de un examen que desvirt\u00fae la idoneidad de los mecanismos ordinarios dispuestos para la soluci\u00f3n de controversias en materia contractual. \u00a0<\/p>\n
Para arribar a la conclusi\u00f3n referida la decisi\u00f3n mayoritaria, luego de que expuso en abstracto los requisitos para que a trav\u00e9s de la tutela se pueda ordenar la inaplicaci\u00f3n\u2013integra o parcial- de los efectos de un acto administrativo expedido con ocasi\u00f3n de un contrato estatal, opt\u00f3 por compartir la tesis expuesta en la ponencia original conforme a la cual son los fundamentos y los fines inherentes a cada mecanismo judicial \u2013el ordinario y el extraordinario- los que determinan si corresponde al juez constitucional o al juez en lo contencioso administrativo emitir una orden que suspenda los efectos de un acto administrativo expedido en dichas circunstancias. \u00a0<\/p>\n
Empero, la Corte, a mi juicio, no acert\u00f3 en la identificaci\u00f3n de los elementos determinantes de la decisi\u00f3n ni en la conclusi\u00f3n de calificar como procedente el amparo en la modalidad transitoria. \u00a0Lo anterior si se tiene en cuenta que los fundamentos \u2013de hecho y de derecho- expuestos por los accionantes y que supuestamente daban lugar a la vulneraci\u00f3n de sus derechos fundamentales, no son asunto inherente al estudio que compete realizar mediante el mecanismo judicial extraordinario, como quiera que hacen necesario el examen de la resoluci\u00f3n administrativa mediante la cual se declar\u00f3 la caducidad, frente a una divergencia interpretativa de la ley contractual, del contrato mismo, de la licitaci\u00f3n y de todas y cada una de las partes que componen ese complejo procedimiento (pliegos, escrituras, adjudicaci\u00f3n etc), todos estos temas sobre los cuales el juez administrativo tiene plena competencia para realizar el estudio integral de las pruebas que conduzca a una decisi\u00f3n definitiva y para decretar, de considerarlo necesario, las medidas precautelativas que estime procedentes. \u00a0<\/p>\n
En esta parte del examen, se aprecia que si bien la Corte reconoci\u00f3 de manera expl\u00edcita los diferentes mecanismos con los que se cuenta para dilucidar las controversias surgidas en materia contractual ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, no examin\u00f3 de manera espec\u00edfica la idoneidad de los mismos, lo que resultaba indispensable para justificar la procedencia de la tutela y que de haberse hecho habr\u00eda orientado hacia una decisi\u00f3n distinta, en armon\u00eda con las normas que rigen el tr\u00e1mite del amparo59 y con la reiterada jurisprudencia de la propia Corte. \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) De manera que, los medios de defensa judiciales que establezca el ordenamiento jur\u00eddico deben superar una especie de juicio de eficacia y de idoneidad que realiza el juez de tutela, al momento de la evaluaci\u00f3n del caso particular puesto bajo su conocimiento y decisi\u00f3n. 60. \u00a0Si con el medio de defensa judicial se alcanza ese prop\u00f3sito de protecci\u00f3n cierta y efectiva, adquiere plena aplicabilidad el principio de subsidiariedad \u00a0de la acci\u00f3n de tutela; si, por el contrario, el juez de tutela determina que por las circunstancias f\u00e1cticas y jur\u00eddicas el medio de defensa judicial es ineficaz e inid\u00f3neo, la procedencia de la tutela se convierte en prevalente. De esta manera, la jurisdicci\u00f3n constitucional evita dar soluciones meramente formales ante la solicitud de amparo de un derecho fundamental vulnerado o amenazado. \u00a0<\/p>\n
El sustento de la anterior situaci\u00f3n radica en los mandatos superiores que establecen como fin esencial del Estado el de dar efectividad a los principios, derechos y deberes consagrados constitucionalmente, as\u00ed como en el que ordena dar primac\u00eda al derecho sustancial (CP, arts. 2o., 8o. y 228), toda vez que, lo que pretende el ordenamiento constitucional es que con el se\u00f1alamiento de ambos medios de defensa judiciales \u2013los ordinarios y el excepcional de la tutela- se otorgue un abanico mayor de garant\u00edas materiales e inmediatas a los derechos fundamentales de las personas.61 \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias, es claro que el juez de tutela carec\u00eda de competencia para hacer un examen sobre la materia, por lo que result\u00f3 tomando una decisi\u00f3n basada en un an\u00e1lisis parcial del acervo probatorio, pues solamente se refiri\u00f3 a algunas de las pruebas relevantes para respaldar un argumento que, a pesar del esfuerzo, no logr\u00f3 enmarcar de manera alguna en un problema constitucional que involucrara una clara v\u00eda de hecho o un perjuicio irremediable, requisitos indispensables para sustentar la decisi\u00f3n de conceder el amparo como mecanismo transitorio conforme al art\u00edculo 8 del Decreto 2591 de 1991.62 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La identificaci\u00f3n de una v\u00eda de hecho. Requisito para la procedencia del amparo como mecanismo transitorio trat\u00e1ndose de actuaciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, vale destacar que para afirmar la procedencia de la acci\u00f3n, la sentencia hizo un examen fragmentado de la resoluci\u00f3n administrativa mediante la cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato para luego expresar que en ninguna parte se motiv\u00f3 la decisi\u00f3n de inhabilitar a los socios de COMMSA, excluyendo as\u00ed una tesis jur\u00eddica en materia administrativa planteada por el INVIAS en su decisi\u00f3n, que resulta admisible frente al ordenamiento constitucional y a las normas sobre contrataci\u00f3n, seg\u00fan la cual los socios de la concesionaria deb\u00edan soportar las consecuencias previstas en la ley por la declaratoria de la caducidad del contrato, teniendo en cuenta las previsiones hechas en el pliego de condiciones en cuanto a la naturaleza jur\u00eddica de la concesionaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mencionado argumento dista mucho de constituir una v\u00eda de hecho o una vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de las sociedades accionantes e inclusive tuvo el respaldo de la doctrina del Consejo de Estado en un primer momento y, de cualquier modo, su examen es del resorte exclusivo del juez administrativo. \u00a0De manera que siendo evidente que el conflicto planteado surge como consecuencia de la diversa interpretaci\u00f3n dada a los textos legales sobre contrataci\u00f3n estatal, no era posible calificarlo como una v\u00eda de hecho en tanto el entendimiento dado a las normas por las partes y, en especial, el reprochado a la entidad demandada, no puede ser se\u00f1alado como irrazonable ni desborda en modo alguno el orden constitucional, raz\u00f3n por la que es preciso afirmar que no exist\u00eda un problema susceptible de ser resuelto en sede de tutela. \u00a0Sobre la imposibilidad de edificar una tesis sobre la ocurrencia de una v\u00eda de hecho con base en circunstancias como las anotadas la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha expresado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
La v\u00eda de hecho -excepcional, como se ha dicho- no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretaci\u00f3n acogida por el fallador, no existe la v\u00eda de hecho, sino una v\u00eda de Derecho distinta, en s\u00ed misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, as\u00ed como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicci\u00f3n y por los procedimientos ordinarios, a trav\u00e9s de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela”63 (Subraya fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo se ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
\u201c…cuando la decisi\u00f3n est\u00e1 sustentada en un determinado criterio jur\u00eddico, que pueda ser admisible a la luz del ordenamiento, o de la interpretaci\u00f3n de las normas aplicables, no podr\u00eda ser discutido por la v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela…\u201d 64 \u00a0<\/p>\n
“Inclusive en el caso de posibles transgresiones al debido proceso, que pudieran llegar a entenderse como constitutivas de v\u00eda de hecho, no es procedente la tutela si el afectado cuenta con un medio judicial ordinario con suficiente eficacia para la protecci\u00f3n inmediata y plena de sus derechos….\u201d.65 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se ha de concluir que la Corte no justific\u00f3 la existencia de una v\u00eda de hecho de conformidad con su propia jurisprudencia, pues no identific\u00f3 un verdadero defecto, f\u00e1ctico, org\u00e1nico, sustancial o procedimental en el tr\u00e1mite controvertido, pues lo que defini\u00f3 y calific\u00f3 como tal no es nada distinto de una controversia interpretativa de la ley contractual, sobre la cual no le compete tomar decisiones so pretexto de procurar un tr\u00e1mite administrativo mas gravoso o cauteloso del que impone la ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte con su decisi\u00f3n, no obstante que pudo comprobar y advertir las garant\u00edas procesales brindadas por la administraci\u00f3n antes de la declaratoria de caducidad y con posterioridad a ella durante el tr\u00e1mite del agotamiento de la v\u00eda gubernativa -si se tiene en cuenta que todos los socios presentaron recursos de reposici\u00f3n y algunos plantearon la inconformidad sobre la inhabilidad que ya entend\u00edan soportando-, insisti\u00f3 en amparar los derechos de las sociedades accionantes con fundamento en argumentos propios del juez administrativo, arrebat\u00e1ndole a \u00e9ste su competencia y denotando as\u00ed de la improcedencia de la tutela. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El perjuicio irremediable. \u00a0Las consecuencias de una decisi\u00f3n administrativa no pueden ser calificadas como tal hasta tanto no se identifique una actuaci\u00f3n arbitraria que las preceda. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior debe a\u00f1adirse que la sentencia tampoco explica suficientemente c\u00f3mo la circunstancia de estar soportando una inhabilidad para contratar constituye por si sola una consideraci\u00f3n que explique el supuesto perjuicio irremediable y la procedencia del amparo como mecanismo transitorio. \u00a0Si se analizan los argumentos presentados por las sociedades en cuanto a este tema, habr\u00eda sido necesario responder a ellos afirmando que el hecho de que la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa tarde demasiado en resolver los aspectos de legalidad pendientes de ser dilucidados, no es fundamento suficiente de la procedibilidad del amparo, en tanto la idoneidad y eficacia de un mecanismo judicial no se mide exclusivamente por la celeridad o inmediatez con que pueda resolver el asunto planteado -ya que si as\u00ed fuera la tutela ser\u00eda el \u00fanico mecanismo con tal car\u00e1cter- sino, tambi\u00e9n, y quiz\u00e1 de manera primordial, en la aptitud de garantizar una soluci\u00f3n precisa al conflicto. \u00a0Sobre este punto se advierte adem\u00e1s que el mecanismo de la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo, al igual que la tutela, se caracteriza porque debe resolverse mediante un tr\u00e1mite expedito, tal como lo dispone el CCA.66 \u00a0<\/p>\n
Tampoco milita como argumento para justificar la ocurrencia de un perjuicio irremediable la supuesta \u201cmuerte comercial\u201d de las firmas accionantes -alegada en algunas de las demandas de tutela-, pues a\u00fan cuando esta circunstancia apareciera probada y se pudiera deducir su nexo causal con el acto administrativo cuestionado, mientras no se advierta por el juez constitucional que esa consecuencia proviene de una actuaci\u00f3n caprichosa de la administraci\u00f3n que represente una evidente ruptura con el orden legal y constitucional, no procede orden alguna para suspender dicho efecto en sede de tutela. \u00a0De manera que sin que se comprueben las circunstancias anotadas la simple adversidad que comporta la decisi\u00f3n administrativa para las sociedades accionantes no puede ser calificada como perjuicio, menos a\u00fan si se tiene en cuenta que el acto del cual deriva est\u00e1 amparado con presunci\u00f3n de legalidad y se encuentra debidamente motivado por los supuestos incumplimientos del contratista. \u00a0As\u00ed lo ha expresado la jurisprudencia constitucional al advertir que: \u00a0<\/p>\n
\u201cRepugna al orden jur\u00eddico y a los principios del derecho administrativo y del derecho constitucional, que el ejercicio de la atribuci\u00f3n por los funcionarios administrativos para decidir esos recursos pueda con antelaci\u00f3n considerarse por el juez de tutela como una amenaza, pues se repite, el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa por si solo no constituye amenaza de vulneraci\u00f3n de ning\u00fan derecho. \u00a0Al contrario, lo que el Estado presume no es la arbitrariedad ni el abuso de sus funcionarios, sino la legalidad y el acierto en sus decisiones\u201d67 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, la inhabilidad que soportan las sociedades accionantes en raz\u00f3n de los actos administrativos cuestionados, si bien constituye una limitaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica que desempe\u00f1an, no configura de modo alguno un perjuicio irremediable pues, trat\u00e1ndose de actuaciones administrativas, \u00e9ste s\u00f3lo puede deducirse ante la existencia de una v\u00eda de hecho, la cual, para el caso en estudio, no se presenta conforme a lo que por ello se entiende seg\u00fan la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
De manera que es claro que la argumentaci\u00f3n de la sentencia antes que identificar una v\u00eda de hecho termina prohijando una tesis jur\u00eddica \u2013v\u00eda de derecho- en materia administrativa en cuanto al tema de los efectos de la declaratoria de caducidad, con el agravante de que su an\u00e1lisis resulta ser parcial en la medida en que hace referencia solo a algunas las declaraciones hechas en las resoluciones administrativas atacadas para arribar a una no acertada conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis puntual de los argumentos que sirvieron a la Corte para justificar la supuesta v\u00eda de hecho. \u00a0Incompetencia del juez constitucional para sugerir una soluci\u00f3n respecto del problema administrativo. \u00a0<\/p>\n
5.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En efecto, el argumento respaldado por la mayor\u00eda de la Corte, seg\u00fan el cual la resoluci\u00f3n que desat\u00f3 los recursos de reposici\u00f3n a\u00f1adi\u00f3 una nueva declaraci\u00f3n seg\u00fan la cual la inhabilidad afectaba a todos los socios de COMMSA y que por esa circunstancia se les priv\u00f3 de ejercer su derecho de defensa y se vulner\u00f3 el principio de no reformatio in pejus, resulta a todas luces fundado en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de las circunstancias. \u00a0Sobre este punto la decisi\u00f3n mayoritaria perdi\u00f3 de vista que la resoluci\u00f3n que desat\u00f3 los recursos hizo referencia al tema no de manera oficiosa o con el \u00e1nimo de sanear alguna irregularidad \u2013tal como se sugiere en la sentencia-, sino porque en algunos de los escritos de impugnaci\u00f3n precisamente se plante\u00f3 la inconformidad sobre esa consecuencia \u2013la inhabilidad- que ya entend\u00edan soportando los socios en raz\u00f3n de la primera de las resoluciones. \u00a0<\/p>\n
La circunstancia anotada por si sola conduce a la necesaria conclusi\u00f3n de que no se trat\u00f3 de una nueva declaraci\u00f3n incluida en la segunda resoluci\u00f3n, pues de entenderse as\u00ed ser\u00eda cuanto menos contrario al sentido com\u00fan que los socios de COMMSA rebatieran mediante el recurso un efecto que supuestamente no estaban soportando, de manera que la declaraci\u00f3n hecha en la parte motiva y resolutiva de la resoluci\u00f3n 4260, tan solo dio contestaci\u00f3n al recurso y en modo alguno constituy\u00f3 una agravaci\u00f3n o una modificaci\u00f3n y mucho menos una nueva declaraci\u00f3n sobre el tema, por lo que, en mi criterio, carece de fundamento la vulneraci\u00f3n alegada. \u00a0<\/p>\n
5.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, ya en cuanto a la posici\u00f3n sugerida por la decisi\u00f3n mayoritaria respecto del tema estrictamente administrativo, lo cual no le correspond\u00eda, la Corte ha optado por interpretar la ley contractual \u2013de por si una competencia extra\u00f1a en sede de tutela- de la manera en que ning\u00fan efecto produce y ninguna garant\u00eda representa para el Estado, vaciando de contenido la consecuencia necesaria prevista en la ley con ocasi\u00f3n de la declaratoria de caducidad, al entender que los efectos que ella produce en relaci\u00f3n con los socios de COMMSA son materia sobre la que una decisi\u00f3n administrativa puede disponer y no un categ\u00f3rico legal en estricto sentido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el efecto pr\u00e1ctico de la decisi\u00f3n mayoritaria, al hacer depender la inhabilidad de los socios de COMMSA de una manifestaci\u00f3n expresa en el acto administrativo, constituye una f\u00f3rmula en la que se restringen los efectos que se reconocen por la ley a la declaratoria de caducidad pues, teniendo en cuenta que COMMSA existe de manera exclusiva para la ejecuci\u00f3n del contrato suscrito, la inhabilidad le afectar\u00e1 pero solo de manera formal, como quiera que ninguna persona jur\u00eddica tendr\u00e1 que soportar la consecuencia de dicha decisi\u00f3n conforme a la interpretaci\u00f3n hecha por la sentencia del r\u00e9gimen contractual. \u00a0<\/p>\n
En este punto es necesario advertir, que a diferencia de lo que sucede en un juicio de naturaleza penal en el que las consecuencias o sanci\u00f3n derivada de la declaratoria de responsabilidad obligan al juez a hacerla expresa, en la medida en que debe realizar un ejercicio de dosimetr\u00eda atendiendo criterios de agravaci\u00f3n o atenuaci\u00f3n y, analizadas las circunstancias espec\u00edficas del caso, sentar el contenido de los efectos de su declaratoria; en el caso presente el funcionario administrativo que declara el incumplimiento del contratista en la v\u00eda gubernativa, no puede hacer tasaci\u00f3n alguna de las consecuencias que traer\u00e1 su decisi\u00f3n pues, en el tema concreto de la caducidad, los efectos de su declaratoria est\u00e1n previstos en la ley y omitir expresarlos en la decisi\u00f3n administrativa no puede significar que de ellos queden relevados quienes dieron lugar a la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Este argumento se soporta, adem\u00e1s, en el hecho indiscutible de que ni siquiera podr\u00eda el funcionario modificar en modo alguno el r\u00e9gimen previsto en la ley, eximiendo de forma deliberada a algunas de las personas de ciertos efectos de su decisi\u00f3n o modificando el t\u00e9rmino de la caducidad -cinco (5) a\u00f1os- dispuesto por la ley contractual, ya que ello ser\u00eda simplemente una atribuci\u00f3n que desborda su competencia. \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias, la decisi\u00f3n de la cual me aparto abre la puerta a una contradicci\u00f3n, pues al dar respaldo a tal argumento cabe entonces interpretar que a pesar de que los socios se notificaron de la declaratoria de caducidad, a pesar de que la controvirtieron \u2013inclusive algunos en relaci\u00f3n con el tema de la inhabilidad- mediante los recursos de reposici\u00f3n en un claro ejercicio efectivo de su derecho de defensa, la Corte insisti\u00f3 en que se les vulner\u00f3 dicha garant\u00eda procesal, como si ignorar las consecuencias de la decisi\u00f3n administrativa, eludirlas de manera deliberada o simplemente no compartirlas fuera en si mismo constitutivo de la transgresi\u00f3n de los derechos fundamentales invocados. \u00a0<\/p>\n
La contradicci\u00f3n se hace evidente cuando la Corte, al tiempo que reconoce que no era necesario, respecto de la inhabilidad, \u201cdeclararla expresamente en la resoluci\u00f3n 02282\u201d, echa de menos los argumentos para poder \u201cconcluir clara y expresamente\u201d sobre su existencia, interpretaci\u00f3n abiertamente inconsistente para deducir una v\u00eda de hecho en materia administrativa, pues hacer exigibles los argumentos pero no la declaraci\u00f3n -o viceversa-, es escindir el acto administrativo en elementos necesariamente vinculados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que, en mi criterio, una f\u00f3rmula intermedia como la planteada por la sentencia no pod\u00eda proponerse sin desbordar la competencia del juez constitucional, pues como queda claro involucra una soluci\u00f3n respecto de la controversia administrativa en la que no cabe nada distinto en cuanto a la inhabilidad que exigir su declaraci\u00f3n expresa y sus argumentos, o ninguno de los dos por tratarse una consecuencia prevista por la ley ante la declaratoria de caducidad del contrato. \u00a0<\/p>\n
5.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, es preciso concluir que las garant\u00edas procesales fueron respetadas y la controversia interpretativa que se generaba en torno de las consecuencias de la declaratoria de caducidad compromet\u00eda de manera exclusiva normas y cl\u00e1usulas contractuales respecto de las cuales el juez de tutela no ten\u00eda competencia alguna y no resultaban relevantes desde el punto de vista constitucional. \u00a0Sobre este punto cabe manifestar que para saber si la inhabilidad recae o no en relaci\u00f3n con los socios, el juez natural del asunto debe definir en \u00faltimas si se trat\u00f3 de una sociedad de objeto \u00fanico asimilable a un consorcio o si ostentaba cualquier otra naturaleza. \u00a0A mi juicio, la Corte no pod\u00eda fijar o sugerir ninguna decisi\u00f3n definitiva sobre estos asuntos despojando a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa de dicha competencia, menos a\u00fan fundando su decisi\u00f3n en la supuesta omisi\u00f3n de garant\u00edas procesales que en efecto se ofrecieron y se ejercieron. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es claro que la Corte no observ\u00f3 su propia jurisprudencia, que de tiempo atr\u00e1s ha sostenido que la inhabilidad en materia contractual no responde a la misma naturaleza de las inhabilidades que como pena o sanci\u00f3n se imponen en los procesos penales o disciplinarios. Al respecto la tesis reiterada de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha definido que \u201c[L]as inhabilidades e incompatibilidades que obedecen a finalidades diferentes de inter\u00e9s p\u00fablico, asociadas al logro de la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia y la moralidad en las operaciones contractuales, no pueden identificarse ni asimilarse a las penas que se imponen por la comisi\u00f3n de un il\u00edcito, con los fines, entre otros, de retribuir a la sociedad el perjuicio causado por la conducta que afecta un bien jur\u00eddico superior o fundamental para \u00e9sta. Las inhabilidades e incompatibilidades, constituyen prohibiciones que restringen la capacidad y la libertad de un contratista para acceder a la contrataci\u00f3n, pero no consagran una modalidad adicional de sanci\u00f3n penal a las previstas en el C\u00f3digo de la materia.\u201d68 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conclusi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es claro que la aplicaci\u00f3n de las normas de contrataci\u00f3n llevada a cabo por el instituto nacional de v\u00edas \u2013INVIAS-, no puede ser calificada en modo alguno como contraevidente o irracional; por el contrario corresponde a una interpretaci\u00f3n legal jur\u00eddicamente admisible frente al ordenamiento constitucional, por lo que quedaba descartada la intervenci\u00f3n del juez de tutela. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0Resoluci\u00f3n 00702 del 13 de febrero de 1997. \u00a0Licitaci\u00f3n SCOL-01-97 \u00a0<\/p>\n
2\u00a0 En efecto la sociedad concesionaria referida se constituy\u00f3 con el nombre de COMMSA S.A. bajo la forma de sociedad an\u00f3nima de naturaleza comercial en la Notaria 51 de Bogot\u00e1 mediante la escritura p\u00fablica No. 5186 del 2 de diciembre de 1997 y se integr\u00f3 por los socios que a continuaci\u00f3n se enuncian tal y como se denominan en ese documento: SACYR S.A., EMPRESA NACIONAL DE AUTOPISTAS S.A. \u2013ENA-, ESTUDIOS Y PROYECTOS TECNICOS INDUSTRIALES S.A., ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y SERVICIOS S.A. -ACS-, BANCO CENTRAL HISPANOAMERICANO S.A., INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL \u2013IFI-, CASTRO TCHERASSI & CIA. LTDA, EQUIPO UNIVERSAL & CIA LTDA, GERCON LTDA, CORFIESTADO S.A. CORPORACION FINANCIERA, WACKENHUT DE COLOMBIA S.A., CANO JIMENEZ ESTUDIOS Y CONSTRUCCIONES LTDA. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Documento visible en el folio 683 del expediente T-438.775. \u00a0Los incumplimientos a los que hace menci\u00f3n INVIAS en este documento son: \u00a01. \u00a0Incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la entrega al INVIAS de las certificaciones auditadas a que se refiere el numeral 5.22 de la cl\u00e1usula quinta. \u00a02. \u00a0 Incumplimiento de las obligaciones relacionadas con el aporte del capital por parte del concesionario, contemplada en el numeral 6.3.1 de la cl\u00e1usula sexta. \u00a03. \u00a0 Incumplimiento de la obligaci\u00f3n de efectuar el cierre financiero en la forma pactada en el numeral 2.1.2 de la cl\u00e1usula segunda. \u00a0<\/p>\n
4 Esta sociedad no present\u00f3 recurso pero en la calidad de cedente de las acciones constitutivas de su participaci\u00f3n en COMMSA. S.A. a favor de la CONSECIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. coadyuvo en el mismo. \u00a0(Exp. T-458.915 Cuad. 1 FOLIO 630) \u00a0<\/p>\n
5 Relacionado con los descuentos pecuniarios establecidos en la cl\u00e1usula vig\u00e9simo cuarta del contrato de concesi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
6 Consulta que vers\u00f3 principalmente sobre si: \u201c… ha de entenderse que al tenor de las normas vigentes, al declararse la inhabilidad para la sociedad contratista (COMMSA S.A.) \u00e9sta cobija tambi\u00e9n a los socios accionistas?\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Las providencias del Consejo de Estado se encuentran visibles, entre otros, en los folios 414 a 444 del Expediente T-438.775 \u00a0<\/p>\n
8 Pedro Valencia Pinz\u00f3n. \u00a0Expediente T-438.775. \u00a0<\/p>\n
9 Valent\u00edn Hern\u00e1ndez Molina seg\u00fan consta en las certificaciones expedidas por la Superintendencia Bancaria de Colombia (folios 25 y 26). \u00a0Expediente T-442.931. \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0Ivan Emiro M\u00e1rquez Barrios. \u00a0Expediente T-445.010. \u00a0<\/p>\n
11 Pedro Valencia Pinz\u00f3n. \u00a0Expediente T-458.915. \u00a0<\/p>\n
12 Por medio de la cual se declar\u00f3 la caducidad y terminaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n No. 0388 celebrado entre INVIAS y la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A. \u00a0<\/p>\n
13 Por medio de la cual se resolvi\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n interpuesto contra la resoluci\u00f3n mencionada en el anterior pie de p\u00e1gina. \u00a0<\/p>\n
14 La sociedad WACKENHUT DE COLOMBIA S.A. actu\u00f3 como sociedad participante en la licitaci\u00f3n y posteriormente cedi\u00f3 su participaci\u00f3n en COMMSA a la CONCESIONARIA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A., como en efecto consta en los t\u00edtulos anexos al expediente T-458.915 folios 65-68. \u00a0<\/p>\n
15 A este respecto y en sustento de la tesis expuesta en las demandas se transcriben apartes de las sentencias T-359 de 1997 y \u00a0T- 238 de 1996. \u00a0<\/p>\n
16 En relaci\u00f3n con las actuaciones administrativas, citan, adem\u00e1s, apartes de la sentencia T-238 de 1996 para hacer \u00e9nfasis en que la inobservancia de los requisitos que regulan cada proceso, conlleva la lesi\u00f3n del derecho fundamental del debido proceso. \u00a0As\u00ed mismo, en sustento de su argumento transcriben apartes que consideran pertinentes de la sentencia T-552 de 1992 M.P., Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
17 Hace \u00e9nfasis la demanda del expediente T445.010, en que los recursos de reposici\u00f3n estaban encaminados a controvertir el tema de la solidaridad y no el de la inhabilidad. \u00a0Se afirma, adem\u00e1s, que esta situaci\u00f3n se reconoce expresamente por INVIAS al resolver la impugnaci\u00f3n y al efecto transcribe el aparte pertinente de la resoluci\u00f3n (folio 4) \u00a0<\/p>\n
18 Este aparte de las demandas est\u00e1 encaminado a desvirtuar el argumento con base en el cual INVIAS inhabilit\u00f3 a los socios de COMMSA, arguyendo que la Ley 80 de 1993 prev\u00e9 esta posibilidad en dos casos a saber: \u201cCuando se trata de sociedades de personas y cuando se trata de sociedades de objeto \u00fanico\u201d \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. los conceptos rendidos por los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Libardo Rodr\u00edguez R, lo cuales obran en el expediente \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0Sobre este punto, el apoderado de INVIAS \u00a0alleg\u00f3 en ocasi\u00f3n posterior pruebas documentales en las que supuestamente se reconoce el car\u00e1cter de objeto \u00fanico de la sociedad COMMSA S.A. \u00a0(Folio 691) \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0Sentencia T-340 de 1997. \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0En apoyo de \u00e9sta tesis, afirma que la Corte Constitucional \u201creconoci\u00f3 que a la administraci\u00f3n no se le puede obligar a escuchar a todo el que pueda tener inter\u00e9s en que se decrete o no la caducidad\u201d y transcribe el aparte que considera pertinente de la sentencia T-569 de 1998 M.P., Dr. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
23 Fallo del 6 de febrero de 2001 \u00a0<\/p>\n
24 Art\u00edculo 48. Representaci\u00f3n de personas jur\u00eddicas extranjeras. \u00a0Las personas jur\u00eddicas extranjeras de derecho privado con domicilio en el exterior, que establezcan negocios permanentes en Colombia, deber\u00e1n constituir en el lugar donde tengan tales negocios, apoderados con capacidad para representarlas judicialmente. \u00a0Con tal fin se protocolarizar\u00e1 en la notar\u00eda del respectivo circuito, prueba id\u00f3nea de la existencia y representaci\u00f3n de dichas personas jur\u00eddicas y del correspondiente poder. \u00a0Un extracto de los documentos protocolizados se inscribir\u00e1 en el registro de comercio del lugar, si se tratare de una sociedad, y en los dem\u00e1s casos, en el Ministerio de Justicia. \u00a0<\/p>\n
Las personas jur\u00eddicas extranjeras que no tengan negocios permanentes en Colombia, estar\u00e1n representadas en los procesos por el apoderado que constituyan con las formalidades prescritas en este C\u00f3digo. \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0Art\u00edculo 65. Poderes. \u00a0Los poderes generales para toda clase de procesos y los especiales para varios procesos separados, s\u00f3lo podr\u00e1n conferirse por escritura p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En los poderes especiales, los asuntos se determinar\u00e1n claramente, de modo que no puedan confundirse con otros. \u00a0<\/p>\n
Los poderes o las sustituciones de \u00e9stos podr\u00e1n extenderse en el exterior, ante c\u00f3nsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en este \u00faltimo caso\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 En apoyo de su tesis transcribe apartes de la sentencia C-531 de 1993. \u00a0<\/p>\n
27 Fallo del 13 de febrero de 2001. \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0Al respecto transcribe apartes de la resoluci\u00f3n 002282 por medio de la cual se declar\u00f3 la caducidad del contrato. \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0En sustento de su tesis anexa a su solicitud una providencia de tutela proferida el 8 de febrero de 2000 por la Sala de Casaci\u00f3n Penal de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Carlos Augusto Galvez Argote. \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0Sobre el tema de la motivaci\u00f3n de los actos administrativos, agrega que se trata de un requisito de fondo y no de forma que \u201cha de dar raz\u00f3n plena del proceso l\u00f3gico y jur\u00eddico que ha determinado la decisi\u00f3n\u201d. A la vez que transcribe apartes que considera pertinentes de la sentencia C-054 de 1996. \u00a0<\/p>\n
31 \u00a0Conclusi\u00f3n a la que llega tras la trascripci\u00f3n de los art\u00edculos 7, 8, y 32, de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
32\u00a0 Sentencia T-340 de 1997 \u00a0<\/p>\n
33 Tambi\u00e9n hace referencia, en relaci\u00f3n con este tema, a la sentencia T-569 de 1998 M.P., Dr. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, seg\u00fan la cual afirma que la Corte Constitucional \u201creconoci\u00f3 que a la administraci\u00f3n no se le puede obligar a escuchar a todo el que pueda tener inter\u00e9s en que se decrete o no la caducidad\u201d \u00a0<\/p>\n
34 Transcribe sobre el tema un extenso aparte de la sentencia C-214 de 1994 M.P., Dr. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
35 El cual, advierte, fue invocado en el numeral 2 de la parte resolutiva del acto administrativo que declar\u00f3 la caducidad \u00a0<\/p>\n
36 Concepto visible al folio 726 del expediente T-438.775 \u00a0<\/p>\n
37 Oficio identificado con el n\u00famero 014445 y fechado el 16 de junio de 20000 visible en el folio 263. \u00a0<\/p>\n
38 Al respecto hace menci\u00f3n a dos constancias expedidas por el representante legal de FIDUIFI \u2013 FIDUESTADO entidad que actuaba como administradora del patrimonio aut\u00f3nomo de fideicomiso II, en las cuales consta el pago de aportes al mismo por parte de las accionantes. (folios 608 y 609) \u00a0<\/p>\n
39 En este sentido transcribe apartes de la sentencia \u00a0correspondiente al expediente T-134.132 de 1999. \u00a0<\/p>\n
40 \u00a0Sentencia T-141 de 1996. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia T-663 de 1992. \u00a0<\/p>\n
42 \u00a0Sala de lo Contencioso Administrativo Secci\u00f3n Primera Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0Sentencia T-574 de 1994 \u00a0<\/p>\n
44 Sin embargo no hay que perder de vista que: \u00a0\u201cNo es suficiente, para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o tr\u00e1mite de car\u00e1cter judicial. Para que ello ocurra es indispensable es indispensable que ese mecanismo sea id\u00f3neo y eficaz, con miras a lograr la finalidad espec\u00edfica de brindar inmediata y plena protecci\u00f3n a los derechos fundamentales, de modo que su utilizaci\u00f3n asegure los efectos que se lograr\u00edan con la acci\u00f3n de tutela. No podr\u00eda oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situaci\u00f3n de tener que esperar por varios a\u00f1os mientras sus derechos fundamentales est\u00e1n siendo violados. Sentencia T-468\/99 \u00a0<\/p>\n
45 Cfr. Sentencia C-1048 de 2001 \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia T-440 de 1994 \u00a0<\/p>\n
47 Cfr. Sentencia SU-039 de 1997 \u00a0<\/p>\n
48 Ver entre otras las Sentencias C-489 de 1996 y C-780 de 2001 \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia T-442 de 1992 \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia T-433 de 1998. \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia T-195 de 1999 \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia de la Sala de Casaci\u00f3n Penal de 15 de febrero de 1990. \u00a0<\/p>\n
53 Seg\u00fan doctrina de la Corte Constitucional, las inhabilidades e incompatibilidades no constituyen pena o sanci\u00f3n accesoria , si no prohibiciones que restringen la capacidad \u00a0 y la libertad de un contratista para acceder a la contrataci\u00f3n. C- 489 DE 1996 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 \u00a0Sentencia T – 550 del 7 de octubre de 1992. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
55 Ver sentencia T-188\/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil (En este caso la Corte no concedi\u00f3 la tutela por encontrar respetado el debido proceso administrativo en las actuaciones del ICBF tendientes a proteger los derechos del menor hijo del accionante quien consideraba vulnerado sus derechos a tener una familia y no ser separado de ella y al debido proceso) \u00a0<\/p>\n
56 La negrilla \u00a0es nuestra.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 \u201cDe acuerdo a lo esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una \u00a0persona, es inminente e inevitable la destrucci\u00f3n grave de un bien jur\u00eddicamente protegido, de manera que urge la protecci\u00f3n inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.\u201d C-531-de 1993. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* 58 Art\u00edculo 4\u00ba. Escritura p\u00fablica 5186 de diciembre 2 de 1997, notar\u00eda 51 de Bogot\u00e1. \u00a0Y al tenor del art\u00edculo 8 de \u00a0la Ley 80 de 1993 quedan inhabilitadas para \u00a0participar en licitaciones o concursos o en la celebraci\u00f3n de contratos con entidades estatales por 5 a\u00f1os.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
59 \u00a0Decreto 2591 de 1991 \u201cArt\u00edculo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acci\u00f3n de tutela no proceder\u00e1: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqu\u00e9lla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios ser\u00e1 apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante. \u00a0<\/p>\n
60 Vid. Sentencia T-441 de 1993. \u00a0<\/p>\n
62 \u201cArt\u00edculo 8o. La tutela como mecanismo transitorio. A\u00fan cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acci\u00f3n de tutela proceder\u00e1 cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.\u201d \u00a0<\/p>\n
63 Sentencia T-01 de 1999 \u00a0<\/p>\n
64 \u00a0Sentencia T-121 de 1999. \u00a0<\/p>\n
65 \u00a0Sentencia SU-087 de 1999. \u00a0<\/p>\n
66 \u00a0Cfr. entre otras la sentencia T-504 de 2000. \u00a0<\/p>\n
67 \u00a0T-1483 de 2000 \u00a0<\/p>\n
68 \u00a0Sentencia C-489 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia SU.219\/03 \u00a0 PERSONA JURIDICA EXTRANJERA-Representaci\u00f3n judicial \u00a0 Para la Corte las personas jur\u00eddicas referidas, por el hecho de suscribir un contrato de sociedad y actuar como accionistas de una sociedad constituida conforme a las leyes nacionales como COMMSA S.A. -que fue la que directamente intervino como contratista- no est\u00e1n obligadas a constituir […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[54],"tags":[],"class_list":["post-9468","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9468","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9468"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9468\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9468"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9468"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9468"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}