C-319-94<\/p>\n
Sentencia No. C-319\/94 <\/p>\n
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza\/PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Existencia de sentencia penal condenatoria\/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Vulneraci\u00f3n <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n estima contraria a la Carta Pol\u00edtica la exigencia de previa sentencia penal condenatoria, en los casos de indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o de tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobados. Por raz\u00f3n de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la p\u00e9rdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad pol\u00edtica que culmina con la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n de car\u00e1cter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresi\u00f3n al c\u00f3digo de conducta intachable que los congresistas deben observar por raz\u00f3n del inapreciable valor social y pol\u00edtico de la investidura que ostentan. Para la Corte, el tipo de responsabilidad pol\u00edtica de car\u00e1cter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisi\u00f3n de una de las conductas que el Constituyente erigi\u00f3 en causal de p\u00e9rdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere tambi\u00e9n originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acci\u00f3n penal. Lo contrario, conducir\u00eda indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporaci\u00f3n judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el prove\u00eddo que consolida la existencia de un delito, para deducir, adem\u00e1s, sin f\u00f3rmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de p\u00e9rdida de investidura que acarrear\u00eda una doble sanci\u00f3n frente a un mismo hecho, con violaci\u00f3n del principio universal NON BIS IN IDEM. <\/p>\n
CONSEJO DE ESTADO-Competencia para conocer procesos de p\u00e9rdida de Investidura <\/p>\n
Tal visi\u00f3n recortar\u00eda en forma grave la competencia del Consejo de Estado, \u00f3rgano al cual la Constituci\u00f3n le confiere exclusivamente la competencia de decretar la p\u00e9rdida de la investidura. Se observa adem\u00e1s, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicci\u00f3n en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de instrucci\u00f3n, de acusaci\u00f3n y de juzgamiento, no podr\u00eda constitucionalmente hab\u00e9rsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanci\u00f3n, someti\u00e9ndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la “previa sentencia penal condenatoria” a que alude la norma acusada. <\/p>\n
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Procedimiento <\/p>\n
An\u00e1loga declaraci\u00f3n de inexequibilidad pronunciar\u00e1 la Corte en relaci\u00f3n con lo preceptuado en los art\u00edculos 298, 302 y 303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto que, respecto de las otras causales previstas en el art\u00edculo 296 ib\u00eddem, pretenden condicionar el proceso de p\u00e9rdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el Congreso que, a ese f\u00edn, instituyen, con el car\u00e1cter de “presupuesto previo de procedibilidad” ante el m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Lo all\u00ed preceptuado no s\u00f3lo recorta la competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado, trat\u00e1ndose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la p\u00e9rdida de investidura, sino que adem\u00e1s, comporta flagrante desconocimiento de la competencia que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha radicado, \u00fanicamente, en la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente y no en la Plenaria de las C\u00e1maras, ni en las Comisiones a que aluden las normas demandadas. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA <\/p>\n
La p\u00e9rdida de la investidura, entendida como funci\u00f3n jurisdiccional, as\u00ed como la anulaci\u00f3n de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa sobre el Reglamento del Congreso, pues se violar\u00eda en este caso el principio de unidad de materia. <\/p>\n
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado <\/p>\n
Estima la Corte que la p\u00e9rdida de la investidura entra\u00f1a una funcion jurisdiccional en forma inequ\u00edvoca, y en el caso de las normas en comento, el t\u00e9rmino “Consejo de Estado” alude al Pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reuni\u00f3n de \u00e9sta con la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposici\u00f3n del mismo Constituyente, la divisi\u00f3n del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a “separar las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la Ley.” En esas condiciones, no pod\u00eda el legislador al expedir una Ley que trata sobre el “Reglamento del Congreso” como lo hizo en el numeral 3o. del art\u00edculo 298, asignarle una funci\u00f3n judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues ello, adem\u00e1s desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia que rigen la administraci\u00f3n de justicia y los que informan la organizaci\u00f3n y divisi\u00f3n de trabajo al interior de esa Corporaci\u00f3n judicial. <\/p>\n
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Contenido\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA <\/p>\n
El Congreso no es libre de escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus competencias constitucionales. Aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad material de los contenidos normativos que se han examinado, -los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto resultar\u00edan ajustados a la Carta, por constituir cabal expresi\u00f3n del postulado constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de participar en el control al ejercicio del poder pol\u00edtico, formulando, entre otras, solicitudes de p\u00e9rdida de investidura, desde luego, con previa y plena demostraci\u00f3n de la ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo de Estado en forma exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla, la Corporaci\u00f3n s\u00ed halla m\u00e9rito suficiente para cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad de materia. No sobra agregar que los ya examinados art\u00edculos 298, numeral 3o., 301 y 304 de la Ley 5a. de 1992 son contrarios al mismo principio, pues si bien el tantas veces citado art\u00edculo 184 de la Constituci\u00f3n establece que la p\u00e9rdida de la investidura ser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado ” de acuerdo con la ley” , por razones obvias, la ley que regule lo concerniente a dicho proceso judicial, no puede ser la que conforma el Reglamento del Congreso. <\/p>\n
PROCESO D- 470 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes.” <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
\u2022 Unidad de materia en todo proyecto de ley. <\/p>\n
\u2022 Atribuci\u00f3n de funciones judiciales a la Sala Plena del Consejo de Estado. <\/p>\n
\u2022 Acci\u00f3n p\u00fablica ciudadana para pedir la p\u00e9rdida de investidura de un Congresista. <\/p>\n
\u2022 Causas, procedimiento y requisitos para la p\u00e9rdida de investidura. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
CARLOS NAVIA PALACIOS <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Julio catorce (14) de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda que ante esta Corporaci\u00f3n present\u00f3 el ciudadano CARLOS NAVIA PALACIOS contra los art\u00edculos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, el Magistrado Ponente orden\u00f3 que se oficiara a las presidencias del Senado y C\u00e1mara de Representantes, para que enviaran copia aut\u00e9ntica de los antecedentes legislativos de la Ley 5a. de 1992, incluyendo los ejemplares de los Anales del Congreso donde se publicaron el proyecto (i), las ponencias y los informes de ponencia para los respectivos debates constitucionales (ii) y las actas de las sesiones de comisi\u00f3n y de plenarias donde conste la votaci\u00f3n de los art\u00edculos mencionados (iii); del mismo modo, orden\u00f3 oficiar al Director del Diario Oficial para que enviara copia certificada del ejemplar en el cual se efectu\u00f3 la publicaci\u00f3n de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
Cumplidos, como se encuentran, los requisitos constitucionales y legales, entra la Corporaci\u00f3n a decidir. <\/p>\n
II. LAS NORMAS DEMANDADAS Y LOS CARGOS. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, de acuerdo con la publicaci\u00f3n de la Ley 5a. de 1992 en el Diario Oficial No. 40.483 del jueves dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). En seguida se presenta la s\u00edntesis de las acusaciones que contra ellas recaen. <\/p>\n
“LEY 05 de 1992 <\/p>\n
(junio 17) <\/p>\n
“por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. <\/p>\n
SECCION 5a. <\/p>\n
P\u00e9rdida de la investidura <\/p>\n
ARTICULO 296.- Causales. La p\u00e9rdida de la investidura se produce: <\/p>\n
1. Por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de inhabilidades. <\/p>\n
2. Por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de incompatibilidades. <\/p>\n
3. Por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de conflictos de intereses. <\/p>\n
4. Por indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos. <\/p>\n
5. Por tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobadas. <\/p>\n
6. Por la inasistencia, en un mismo per\u00edodo de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura. <\/p>\n
7. Por no tomar posesi\u00f3n del cargo dentro de los ocho (8) d\u00edas siguientes a la fecha de instalaci\u00f3n de las C\u00e1maras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. <\/p>\n
PARAGRAFO 1o. Las dos \u00faltimas causales no tendr\u00e1n aplicaci\u00f3n cuando medie fuerza mayor. <\/p>\n
PARAGRAFO 2o. Para proceder en los ordinales 4 y 5 de este art\u00edculo se requerir\u00e1 previa sentencia penal condenatoria. <\/p>\n
ARTICULO 297.- Causales de previo pronunciamiento judicial. Cuando las causales invocadas para p\u00e9rdida de la investidura correspondan por indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos, o tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobadas, la autoridad respectiva dar\u00e1 traslado de la sentencia ejecutoriada o en firme al Consejo de Estado en pleno, para que en los t\u00e9rminos y condiciones legales sea declarada judicialmente. <\/p>\n
Si el informe llegare a las C\u00e1maras legislativas, o por cualquier medio se tuviere conocimiento del proceso adelantado en tal sentido, los Secretarios Generales solicitar\u00e1n confirmaci\u00f3n de la decisi\u00f3n emanada de la autoridad correspondiente y allegar\u00e1n la documentaci\u00f3n pertinente para la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista. <\/p>\n
El demandante considera que los art\u00edculos 296 y 297 de la Ley 5a. de 1992 vulneran el art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Nacional, ya que las causales para que opere la p\u00e9rdida de la investidura est\u00e1n se\u00f1aladas taxativamente por la Constituci\u00f3n. Por tal raz\u00f3n, asevera, no pueden ser ampliadas ni restringidas por el legislador. En su criterio, estas normas establecieron exigencias no previstas en la Carta Pol\u00edtica para que pueda promoverse el proceso de p\u00e9rdida de investidura por indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o por tr\u00e1fico de influencias, como el previo pronunciamiento judicial. <\/p>\n
As\u00ed mismo, vulneran el principio de la unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues crean una prejudicialidad de orden penal para que proceda la p\u00e9rdida de la investidura de un Congresista, lo cual en su criterio constituye una materia extra\u00f1a a la ley org\u00e1nica del Congreso, ya que esta s\u00f3lo debe referirse a la organizaci\u00f3n, estructura y procedimientos internos de las Corporaciones legislativas. <\/p>\n
Estima, igualmente, que los aspectos de prejudicialidad son materias que deben ser reguladas por normas de procedimiento judicial, de car\u00e1cter civil, laboral, penal, administrativo, etc, o por la ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
Para concluir, el actor fundament\u00e1ndose en un pronunciamiento del Consejo de Estado, indica que el legislador no puede reglamentar la Constituci\u00f3n donde ella no lo ha autorizado. As\u00ed, si la Carta al establecer las causales de desinvestidura de un Congresista, no se\u00f1ala requisitos para su aplicaci\u00f3n, el legislador bajo ning\u00fan pretexto podr\u00e1 hacerlo. <\/p>\n
“ARTICULO 298.- Causales de pronunciamiento congresional. Si las causales de p\u00e9rdida de la investidura fueren diferentes a las expresadas en el art\u00edculo anterior, cada una de las C\u00e1maras har\u00e1 las correspondientes declaraciones, previa la evaluaci\u00f3n que demande el informe final rendido por la Comisi\u00f3n autorizada. <\/p>\n
Para ello se tendr\u00e1n especiales consideraciones con: <\/p>\n
1. Las violaciones del r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses, las cuales ser\u00e1n calificadas por el pleno de cada corporaci\u00f3n legislativa en los t\u00e9rminos dispuestos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley, dando ampl\u00edas garant\u00edas de defensa a quien se acuse de la infracci\u00f3n y previo informe que presente la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista. <\/p>\n
2. La inasistencia a seis (6) reuniones plenarias, en un mismo per\u00edodo de sesiones, en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, y el no tomarse posesi\u00f3n del cargo dentro de los ocho (8) d\u00edas siguientes a la fecha de instalaci\u00f3n de las C\u00e1maras, o a la fecha en que fuere el Congresista llamado a posesionarse, deber\u00e1n de igual manera calificarse, previo informe de la Comisi\u00f3n de acreditaci\u00f3n documental por las corporaciones legislativas al aplicar estrictamente las prescripciones constitucionales y reglamentarias. <\/p>\n
Por “mismo per\u00edodo de sesiones” se entiende el definido por la Carta Fundamental y reglamentado en esta ley en el art\u00edculo 85 y concordantes, al disponer clases de sesiones cuya consideraci\u00f3n, por raz\u00f3n de los efectos que conlleva, debe hacerse separadamente y “fecha de instalaci\u00f3n” ser\u00e1 la de inauguraci\u00f3n del per\u00edodo cuatrienal de sesiones. <\/p>\n
3.De estas causales conocer\u00e1 el Consejo de Estado en pleno. <\/p>\n
ARTICULO 299. Solicitud obligatoria de la mesa directiva. En los eventos indicados si la decisi\u00f3n fuere desfavorable al Congresista, la respectiva Mesa Directiva tendr\u00e1 la obligaci\u00f3n de enviar al dia siguiente, la solicitud motivada para que sea decretada por el Consejo de Estado la p\u00e9rdida de la investidura. A la solicitud se anexar\u00e1n las actas y documentos del caso. <\/p>\n
ARTICULO 300. Informe secretarial. Los Secretarios de las C\u00e1maras comunicar\u00e1n por escrito a la Comisi\u00f3n de acreditaci\u00f3n documental, despu\u00e9s de cada sesi\u00f3n, la relaci\u00f3n de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votaci\u00f3n de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura. <\/p>\n
ARTICULO 302. Procedimiento interno. Las causales de p\u00e9rdida de la investidura calificadas previamente por la C\u00e1mara respectiva y que afecten a alguno de sus miembros, exigir\u00e1n de esta el cumplimiento de un debido proceso de definiciones al interior que den amplias y plenas garant\u00edas de defensa y con predominio de la verdad real sobre la formal. <\/p>\n
Todas las razones, explicaciones y testimonios que se expongan, as\u00ed como la documentaci\u00f3n que se acredite, ser\u00e1n consignados en los Anales del Congreso. <\/p>\n
Cualquier persona podr\u00e1 impugnar o controvertir tales exposiciones o documentos. <\/p>\n
ARTICULO 303. Resoluciones de las Mesas Directivas. Las Comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los Congresistas, dar\u00e1n cumplimiento a las Resoluciones que expidan las Mesas Directivas de las C\u00e1maras, reunidas en sesi\u00f3n conjunta. <\/p>\n
Estas resoluciones establecer\u00e1n con claridad las diversas etapas que en el proceso de calificaciones deber\u00e1 llevarse a cabo hasta su decisi\u00f3n final por las respectivas plenarias”. <\/p>\n
A juicio del actor, estas normas vulneran el art\u00edculo 183 de la Carta Pol\u00edtica, ya que al fijar procedimientos y requisitos para que operen las causales de p\u00e9rdida de la investidura, tornan ineficaz la norma constitucional que se encarg\u00f3 de consagrarlas. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 298 acusado, estima que dicha disposici\u00f3n clasific\u00f3 las causales de desinvestidura en causales de previo pronunciamiento congresional, a pesar de que la Constituci\u00f3n no alude a tal clasificaci\u00f3n. <\/p>\n
“ARTICULO 301.- Solicitud Ciudadana. Cualquier ciudadano podr\u00e1 solicitar al Consejo de Estado sea decretada la p\u00e9rdida de la investidura congresal por haber incurrido, alg\u00fan miembro de las C\u00e1maras, en una de las causales que la originan, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 183 constitucional. <\/p>\n
Esta solicitud deber\u00e1 estar acompa\u00f1ada de las pruebas que as\u00ed lo ameriten, en las condiciones legales. Si ello no fuere posible, pero existieren demostraciones sumarias sobre alguna de las causales invocadas, deber\u00e1 el Consejo de Estado, antes de la iniciaci\u00f3n del proceso judicial correspondiente, adelantar las indagaciones ante la respectiva C\u00e1mara. Esta, en el t\u00e9rmino de quince (15) d\u00edas, dar\u00e1 los informes completos que se demanden”. <\/p>\n
En opini\u00f3n del demandante, esta norma vulnera los art\u00edculos 40, 184 y 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, ya que le impone cargas al ciudadano que pretende solicitar la p\u00e9rdida de la investidura de un Congresista, como la de anexar pruebas, cuando ellas en la mayor\u00eda de las ocasiones son dif\u00edciles de reunir, lo que a su juicio hace nugatorio el derecho pol\u00edtico del ciudadano que nace directamente de la Constituci\u00f3n, la cual no les impuso tales limitaciones. <\/p>\n
“ARTICULO 304.- Declaraci\u00f3n Judicial. La p\u00e9rdida de la investidura ser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado en un t\u00e9rmino no mayor de veinte (20) d\u00edas h\u00e1biles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente o por cualquier ciudadano. <\/p>\n
Se entiende esta solicitud presentada en los t\u00e9rminos indicados en el presente reglamento y en las leyes que lo adicionen o reformen. <\/p>\n
La ley fijar\u00e1 el procedimiento judicial especial correspondiente a la acci\u00f3n p\u00fablica de p\u00e9rdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se refiere”. <\/p>\n
Sostiene el demandante que esta norma vulnera los art\u00edculos 236 y 237 de la Constituci\u00f3n Nacional, al atribuir al Consejo de Estado en pleno, una funci\u00f3n judicial. <\/p>\n
A su juicio, la ley org\u00e1nica del Congreso no puede se\u00f1alarle funciones judiciales a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ya que por ser la p\u00e9rdida de la investidura una materia contenciosa en la que necesariamente se practican y controvierten pruebas, de conformidad con el ordinal 1\u00b0 del art\u00edculo 237 de la Carta Fundamental, es de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, no se present\u00f3 intervenci\u00f3n alguna, seg\u00fan consta en informe de la Secretaria General de esta Corporaci\u00f3n, de fecha siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
En oficio No. 389 de Marzo cuatro (4) de 1994, el Procurador General de la Naci\u00f3n envi\u00f3 el concepto de rigor, en relaci\u00f3n con la demanda materia de examen. En \u00e9l solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar exequibles los art\u00edculos 296 y su par\u00e1grafo 1\u00b0; 300; 301 inciso 1\u00b0 y 304 de la Ley 5a. de 1992; e inexequibles el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 296 y los art\u00edculos 297, 298, 299, 301 inciso 2\u00b0, 302 y 303 de la misma ley. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n analiza el origen y la naturaleza de la p\u00e9rdida de la investidura. En su opini\u00f3n dicha instituci\u00f3n tiene un marcado acento disciplinario que la hace no supeditable a otro pronunciamiento; a su juicio, constituye una verdadera sanci\u00f3n, equiparable por sus efectos a la destituci\u00f3n, que es la m\u00e1xima medida para los servidores pertenecientes a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Posteriormente y en torno a las disposiciones acusadas, considera el Jefe del Ministerio P\u00fablico que algunas de ellas contravienen los preceptos constitucionales que regulan la p\u00e9rdida de la investidura. <\/p>\n
Al respecto, afirma: <\/p>\n
“… <\/p>\n
Se\u00f1ala igualmente, que ante la existencia de dos procesos diferentes, como el disciplinario especial ante el Consejo de Estado y el penal ante la Corte Suprema de Justicia, resulta contrario a la Carta establecer un condicionamiento del uno sobre el otro. <\/p>\n
A prop\u00f3sito de la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 298 acusado, observa que: <\/p>\n
“… viola el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n, que consigna el principio de la independencia e imparcialidad de la funci\u00f3n judicial, porque los requisitos all\u00ed previstos en la medida en que son concebidos como condiciones necesarias o “sine qua non” para la procedencia del juicio de p\u00e9rdida de la investidura, conllevan por parte del Congreso una suerte de subrogaci\u00f3n en favor de la plenaria de la corporaci\u00f3n, de la funci\u00f3n radicada constitucionalmente en cabeza del Consejo de Estado. Esto implica que en la pr\u00e1ctica el Congreso se convierte en el \u00fanico juez de su propia causa, contrariando con ello la voluntad constitucional de crear un control externo de naturaleza especial-disciplinaria, en cabeza del Consejo de Estado”. <\/p>\n
El Jefe del Ministerio P\u00fablico considera que los art\u00edculos 299, 301 inc. 2\u00b0, 302 y 303 de la Ley 5a. de 1992 tambi\u00e9n “deben ser declarados inexequibles en la medida en que constituyen desarrollo de los art\u00edculos 297 y 298 de la misma preceptiva”. Finalmente considera que “los art\u00edculos 301 inciso 1\u00b0 y 304 de la Ley 5a. de 1992 son constitucionales, en cuanto son reproducci\u00f3n del canon 184 de la Carta Pol\u00edtica”. <\/p>\n
Por otro aspecto, el Jefe del Ministerio P\u00fablico estima que no existe violaci\u00f3n al principio de unidad de materia ya que el reglamento del Congreso pod\u00eda ocuparse de regular todo lo relacionado con la investidura de los congresistas. <\/p>\n
Sin embargo, afirma, al legislador le est\u00e1 vedado introducir unos requisitos no contemplados en la Carta Pol\u00edtica para convertir al Congreso en juez de su propia causa. <\/p>\n
En su opini\u00f3n el \u00f3rgano legislativo tampoco pod\u00eda <\/p>\n
“… subordinar un procedimiento especial-disciplinario aut\u00f3nomo, como es el previsto por la Carta para la p\u00e9rdida de la investidura, a los resultados del proceso penal, que se siga, eventualmente, por los mismos hechos -en la medida en que adem\u00e1s constituyan delitos- ante la Corte Suprema de Justicia.” <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Primera. La competencia <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
Segunda.- La Asamblea Nacional Constituyente y la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de la investidura. <\/p>\n
Es indiscutible que una de las reformas m\u00e1s importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la Rep\u00fablica, fue la de la creaci\u00f3n de la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de la investidura, consagrada en el art\u00edculo 183 de la Carta Pol\u00edtica, con el prop\u00f3sito de dignificar la posici\u00f3n de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del r\u00e9gimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, as\u00ed como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violaci\u00f3n de las causales previstas en dicha disposici\u00f3n con la p\u00e9rdida de la investidura, sin que esta decisi\u00f3n dependiera de un previo pronunciamiento judicial. <\/p>\n
En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenz\u00f3 a ser debatido en la Comisi\u00f3n Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa. Luego se discuti\u00f3 sobre la base del proyecto presentado por la Comisi\u00f3n nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Gal\u00e1n y otros, seg\u00fan consta en el medio oficial de publicaci\u00f3n de la Asamblea1 . <\/p>\n
El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se fundament\u00f3 en el alt\u00edsimo nivel que supone la categor\u00eda de Congresista. De ah\u00ed que las consecuencias de la violaci\u00f3n de los deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanci\u00f3n igualmente dr\u00e1stica. La subcomisi\u00f3n encargada de articular la propuesta, al considerar la regulaci\u00f3n de la instituci\u00f3n pretendi\u00f3, pues, recuperar el prestigio del Congreso. <\/p>\n
El criterio de la comisi\u00f3n2 fu\u00e9 un\u00e1nime en cuanto a que el r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de inter\u00e9s quedar\u00eda incompleto y ser\u00eda inane si no se estableciera la p\u00e9rdida de la investidura como condigna sanci\u00f3n. Fu\u00e9 tambi\u00e9n el parecer un\u00e1nime de la comisi\u00f3n que, dada la alta posici\u00f3n del Congresista, la violaci\u00f3n de este r\u00e9gimen no pod\u00eda acarrear una sanci\u00f3n inferior a la p\u00e9rdida de la investidura. As\u00ed fu\u00e9 propuesto por esta, con la obligaci\u00f3n de que la ley estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte d\u00edas. <\/p>\n
En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente la controversia central gir\u00f3 en torno a la Corporaci\u00f3n a la cual adscribir la competencia para conocer del proceso de p\u00e9rdida de investidura. <\/p>\n
Al respecto se plantearon tres tesis: <\/p>\n
La primera3 sosten\u00eda que la Corte Suprema de Justicia deb\u00eda ser la Corporaci\u00f3n encargada de conocer de la p\u00e9rdida de la investidura, pues, afirmaban sus proponentes, en estricto sentido se trataba de un litigio si no penal, por lo menos equivalente a un enjuiciamiento. <\/p>\n
Los defensores4 de la segunda concepci\u00f3n eran partidarios de que el conocimiento de la p\u00e9rdida de la investidura se asignara a la Corte Constitucional, tal como lo propusieron en su momento el Gobierno Nacional y el Constituyente Echeverry Uruburu. <\/p>\n
Una \u00faltima corriente5 propend\u00eda porque la competencia correspondiese al Consejo de Estado ya que, en opini\u00f3n de sus adherentes, la p\u00e9rdida de la investidura tiene naturaleza administrativa. Para los partidarios de esta alternativa, no resultaba conveniente que la Corte Constitucional conociera de la p\u00e9rdida de la investidura, por cuanto la conformaci\u00f3n de esa alta corporaci\u00f3n estaba dada por la elecci\u00f3n que efectuara el Senado de la Rep\u00fablica. Por ello, sosten\u00edan, se aseguraba una mayor independencia e imparcialidad en el juzgamiento si este se encargaba al Consejo de Estado, Corporaci\u00f3n que no depend\u00eda en su integraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Los Constituyentes que avalaban esta tesis sosten\u00edan, adem\u00e1s, que la p\u00e9rdida de la investidura, en cuanto sanciona al Congresista que incumple sus deberes o que incurre en unas determinadas faltas, es en esencia un proceso disciplinario del cual debe conocer el Consejo de Estado, comoquiera que esta Corporaci\u00f3n conoce de las demandas electorales. Esta fue la propuesta finalmente acogida y as\u00ed qued\u00f3 consignada en los art\u00edculos 183 y 184 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Debe anotarse al respecto, asimismo, que la figura constitucional de la p\u00e9rdida de la investidura de los Congresistas, encuentra como antecedente el Acto Legislativo N\u00famero 1 de 1979. Ciertamente, fue la reforma constitucional de 1979 la que instituy\u00f3, por primera vez en el pa\u00eds la p\u00e9rdida de la investidura, y contempl\u00f3 que de \u00e9sta ser\u00eda competente para decretarla el Consejo de Estado. <\/p>\n
De manera semejante a la regulaci\u00f3n normativa que se consagraba en el art\u00edculo 13 del Acto Legislativo N\u00famero 1 de 1979, el art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n de 1991 contempla como causales que acarrean la p\u00e9rdida de la investidura, la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y el surgimiento de conflicto de inter\u00e9s; igualmente, prev\u00e9 que la inasistencia injustificada da lugar a esta sanci\u00f3n, auncuando disminuye a seis el n\u00famero de sesiones plenarias de las que el Congresista debe haber ausentado; finalmente, agrega las causales configuradas por la indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos y el tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado. <\/p>\n
Al tenor del art\u00edculo 184 de la Constituci\u00f3n Nacional, hay dos mecanismos para que el Consejo de Estado, como organismo judicial competente, inicie un proceso de p\u00e9rdida de la investidura de un Congresista: bien, por solicitud que en tal sentido formule la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente, o que ante dicha Corporaci\u00f3n presente cualquier ciudadano. <\/p>\n
Tercera.- El examen de los cargos. <\/p>\n
En cuanto concierne a las normas demandadas, cabe observar lo siguiente: <\/p>\n
Las causales de p\u00e9rdida de la investidura (art\u00edculo 296) <\/p>\n
El art\u00edculo 296 de la ley 5a. de 1992 enumera las causales que dan lugar a la p\u00e9rdida de la investidura. De conformidad con dicho precepto, \u00e9sta se produce, por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades o del r\u00e9gimen de conflicto de intereses; por la inasistencia, en un mismo per\u00edodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura; por no tomar posesi\u00f3n del cargo dentro de los ocho d\u00edas siguientes a la fecha de instalaci\u00f3n de las C\u00e1maras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse; y, por indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o por tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado. <\/p>\n
La Corte encuentra que este aspecto de la regulaci\u00f3n contenida en la Ley 5a. de 1992 se ci\u00f1e a la Constituci\u00f3n, toda vez que la norma que se estudia se limita a reiterar, en los mismos t\u00e9rminos, la previsi\u00f3n consignada en el art\u00edculo 183 C.P. Por ello, la Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 exequible el se\u00f1alamiento de las causales que hace la parte primera del art\u00edculo 296, como tambi\u00e9n la exoneraci\u00f3n por fuerza mayor, en los casos de inasistencia a las sesiones o de posesi\u00f3n, que prev\u00e9 el par\u00e1grafo primero ib\u00eddem. <\/p>\n
Consideraci\u00f3n aparte merece lo normado en el par\u00e1grafo segundo del mismo art\u00edculo 296, al cual en seguida se referir\u00e1 la Corte. <\/p>\n
\u2022 El requisito del previo pronunciamiento judicial en los casos de indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o de tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado (art\u00edculos 296 par\u00e1grafo 2o. y 297) <\/p>\n
El par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 296 mencionado, concordante con el art\u00edculo 297 de la Ley 5a. de 1992, de una parte, y el art\u00edculo 298 de la misma ley, de la otra, regulan el procedimiento a seguirse seg\u00fan la causal aducida como motivo determinante de la solicitud de p\u00e9rdida de investidura. <\/p>\n
En ese sentido, el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 296 en comento, dispone que en los casos en que se solicite la p\u00e9rdida de la investidura por haber incurrido el Congresista en “indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos” o en “tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado” se requerir\u00e1, para efectos de que el Consejo de Estado decrete la p\u00e9rdida de la investidura, “previa sentencia penal condenatoria”. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n estima contraria a la Carta Pol\u00edtica la exigencia de previa sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia. En ello, comparte el criterio del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que prohija el del H. Consejo de Estado. <\/p>\n
En efecto, en sentir de esta Corte, por raz\u00f3n de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la p\u00e9rdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad pol\u00edtica que culmina con la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n de car\u00e1cter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresi\u00f3n al c\u00f3digo de conducta intachable que los congresistas deben observar por raz\u00f3n del inapreciable valor social y pol\u00edtico de la investidura que ostentan. <\/p>\n
Para la Corte, el tipo de responsabilidad pol\u00edtica de car\u00e1cter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisi\u00f3n de una de las conductas que el Constituyente erigi\u00f3 en causal de p\u00e9rdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere tambi\u00e9n originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acci\u00f3n penal. <\/p>\n
La jurisprudencia6 constitucional, en su largo recorrido, ha tenido oportunidad de examinar esta cuesti\u00f3n, y de decantar las razones que hacen constitucionalmente v\u00e1lida la coexistencia de los reg\u00edmenes disciplinario y penal para los servidores del Estado y para los agentes transitorios de ejercicio de funciones p\u00fablicas, por proteger cada uno de ellos intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima. <\/p>\n
Particularmente relevante es la sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia7 , que para entonces ejerc\u00eda la guarda de la integridad de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
A dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes que explican la raz\u00f3n de ser de un r\u00e9gimen disciplinario o correccional, distinto del penal, para el funcionario o empleado p\u00fablico, que esta Corte hace suyos: <\/p>\n
“La funci\u00f3n p\u00fablica supone el ce\u00f1imiento de quienes a ella se vinculan, a las reglas se\u00f1aladas por el orden jur\u00eddico como el estatuto del funcionario, que exige condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para desempe\u00f1arla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidas por el organismo o funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos o libertades reconocidos por la Carta. <\/p>\n
Estos dos mandatos (el 20 -en la Constituci\u00f3n de 1886, hoy art\u00edculo 6o.- que establece que los funcionarios p\u00fablicos son responsables ante las autoridades por infracci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y las leyes y por extralimitaci\u00f3n o por omisi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones y el 51 -hoy art\u00edculos 123 y 124 de la Carta-, que precept\u00faa que las leyes determinar\u00e1n la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios p\u00fablicos de todas clases), permiten al legislador la potestad de se\u00f1alar la responsabilidad por infracci\u00f3n disciplinaria del funcionario, derivada no solo del incumplimiento de las funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la dignidad de su investidura, o la cabal prestaci\u00f3n del servicio atinente a su tarea p\u00fablica. <\/p>\n
…. <\/p>\n
“Todos estos preceptos suponen en com\u00fan que quien decida asumir funci\u00f3n p\u00fablica, se acoge al r\u00e9gimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse de ellos una vez adquiera el status de funcionario p\u00fablico. Pues la funci\u00f3n p\u00fablica supone no solo la tutela impl\u00edcita de libertad de trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesi\u00f3n, sino tambi\u00e9n la fundamental y expl\u00edcita garant\u00eda de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad que el Estado le debe a sus gobernados. No le basta al funcionario no violar la Constituci\u00f3n y la ley como los dem\u00e1s ciudadanos, sino que a \u00e9l se le exige adem\u00e1s cumplir con los deberes asignados y tener que ce\u00f1irse a los mandamientos legales autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relaci\u00f3n con su funci\u00f3n, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y queda sometido a la jurisdiccional correccional o disciplinaria respectiva.”8 <\/p>\n
Igualmente, en sentencia de marzo 7 de 1985 esa misma Corporaci\u00f3n9 sistematiz\u00f3 los principios esenciales de su jurisprudencia en lo relativo al r\u00e9gimen disciplinario de la funci\u00f3n p\u00fablica enunciados, entre otras, en la sentencia 61 de agosto 12 de 1982, citada en precedencia, y 129 de noviembre 15 de 1984, al tiempo que aval\u00f3 la constitucionalidad de la coexistencia de ambos reg\u00edmenes para los funcionarios p\u00fablicos, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“1. La raz\u00f3n fundamental del r\u00e9gimen estatutario de la funci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es la de garantizarle al gobernado que la tarea p\u00fablica debe ser desempe\u00f1ada en beneficio de la comunidad y ante todo, como un deber, en forma objetiva, id\u00f3nea, proba, eficiente e imparcial y para proteger a los gobernados en su vida, honra, bienes y libertad. <\/p>\n
…. <\/p>\n
4. Frente a nuestro r\u00e9gimen constitucional una misma persona puede ser coet\u00e1neamente sindicada, procesada y sancionada por haber incurrido tanto en la comisi\u00f3n de un delito, en su condici\u00f3n de agente del hecho punible, como de una falta disciplinaria, en su calidad de empleado oficial, con motivo de una misma actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n”(sentencia de junio 5 de 1975, Gaceta Judicial No. 2393 y 2394, a\u00f1os 1975 y 1976, pp. 86-87). <\/p>\n
De ah\u00ed que en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 296, par\u00e1grafo segundo y 297 de la Ley 5a. de 1992, que pretenden supeditar la exigencia de la responsabilidad disciplinaria a las resultas del proceso penal, esta Corte coincida con el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto, al considerarla contraria a la Carta. <\/p>\n
Es frecuente observar c\u00f3mo a diario se registran casos en que, para diferenciar la acci\u00f3n penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acci\u00f3n disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracci\u00f3n, m\u00e1s a\u00fan cuando la Carta Pol\u00edtica no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de p\u00e9rdida de investidura de los Congresistas, de que tratan las causales 4a. y 5a. del art\u00edculo 183, se requiera “previa sentencia penal condenatoria.” <\/p>\n
Adem\u00e1s, por cuanto quien conoce de la acci\u00f3n disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanci\u00f3n penal. <\/p>\n
Ello es obvio, pues, lo contrario, conducir\u00eda indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporaci\u00f3n judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el prove\u00eddo que consolida la existencia de un delito, para deducir, adem\u00e1s, sin f\u00f3rmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de p\u00e9rdida de investidura que acarrear\u00eda una doble sanci\u00f3n frente a un mismo hecho, con violaci\u00f3n del principio universal NON BIS IN IDEM. <\/p>\n
Tal visi\u00f3n recortar\u00eda en forma grave la competencia del Consejo de Estado, \u00f3rgano al cual la Constituci\u00f3n le confiere exclusivamente la competencia de decretar la p\u00e9rdida de la investidura. Se observa adem\u00e1s, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicci\u00f3n en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de instrucci\u00f3n, de acusaci\u00f3n y de juzgamiento, no podr\u00eda constitucionalmente hab\u00e9rsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanci\u00f3n, someti\u00e9ndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la “previa sentencia penal condenatoria” a que alude la norma acusada. <\/p>\n
Agr\u00e9gase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y auton\u00f3mos es, por lo dem\u00e1s, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los prop\u00f3sitos que ya se mencionaron, un sistema m\u00e1s severo que estuviese a disposici\u00f3n de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de car\u00e1cter penal. <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo expuesto, esta Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 296, al igual que la del art\u00edculo 297, que condicionan la iniciaci\u00f3n del proceso de p\u00e9rdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u2022 El requisito del previo procedimiento congresional cuando una de las C\u00e1maras, a trav\u00e9s de su Mesa Directiva, solicita la p\u00e9rdida de investidura, con base en una de las restantes causales (art\u00edculos 298, 302 y 303) <\/p>\n
An\u00e1loga declaraci\u00f3n de inexequibilidad pronunciar\u00e1 la Corte en relaci\u00f3n con lo preceptuado en los art\u00edculos 298, 302 y 303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto que, respecto de las otras causales previstas en el art\u00edculo 296 ib\u00eddem, pretenden condicionar el proceso de p\u00e9rdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el Congreso que, a ese f\u00edn, instituyen, con el car\u00e1cter de “presupuesto previo de procedibilidad” ante el m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
En el contexto del procedimiento previo a seguirse en el Congreso, que dichas normas instituyen, las mismas confieren a las C\u00e1maras respectivas la atribuci\u00f3n de calificar la ocurrencia de las causales y de hacer las correspondientes declaraciones”. (art\u00edculos 298 y 302). Igualmente, conceden al “pleno de cada corporaci\u00f3n legislativa”, la atribuci\u00f3n de calificar “las violaciones del r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses”… previo informe de la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista (art\u00edculo 298, numeral 1o.) Para lo cual adem\u00e1s, instituyen “Las Comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los Congresistas” (art\u00edculo 303). <\/p>\n
Por tal raz\u00f3n la Corte los declarar\u00e1 inexequibles. <\/p>\n
\u2022 La solicitud de p\u00e9rdida de la investidura y el debido proceso (art\u00edculos 299 y 300) <\/p>\n
En este punto la Corte juzga pertinente destacar que, trat\u00e1ndose de un proceso jurisdiccional, de car\u00e1cter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de responsabilidad pol\u00edtica a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destituci\u00f3n de los altos funcionarios p\u00fablicos, el proceso de p\u00e9rdida de investidura, cuando medie solicitud de la Mesa Directiva de la respectiva C\u00e1mara y que afectare a un miembro del Congreso, debe estar rodeado de todas las instituciones que consolidan la garant\u00eda constitucional del debido proceso, as\u00ed como de las que aseguren a quien se acusa de la infracci\u00f3n, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su defensa. <\/p>\n
En esa l\u00ednea se enmarca el art\u00edculo 299 de la Ley 5a., el cual desarrolla el mandato supremo que se ha mencionado, al disponer que si la investigaci\u00f3n adelantada por la Mesa Directiva es desfavorable al Congresista, \u00e9sta tendr\u00e1 la obligaci\u00f3n de enviar al Consejo de Estado la solicitud motivada, acompa\u00f1ada de las actas y documentos del caso, para que sea decretada la p\u00e9rdida de la investidura. Esta norma se ajusta plenamente a la Carta, pues toma medidas tendientes a asegurar la observancia plena de las garant\u00edas constitucionales que informan el debido proceso, a que tienen derecho los Congresistas. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la disposici\u00f3n respeta la asignaci\u00f3n de competencia que, en esta materia, se radica en cabeza de la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente, seg\u00fan el art\u00edculo 184 Constitucional, para que eleve ante el Consejo de Estado la solicitud de p\u00e9rdida de la investidura, previa la observancia en \u00e9ste caso del debido proceso y del derecho de defensa en favor del Congresista, en los t\u00e9rminos mencionados. <\/p>\n
An\u00e1loga consideraci\u00f3n cabe hacer respecto de lo normado en el art\u00edculo 300 de la Ley 5a. de 1992, que con ese mismo prop\u00f3sito, impone a los Secretarios de las C\u00e1maras, la obligaci\u00f3n de comunicar por escrito a la Comisi\u00f3n de Acreditaci\u00f3n Documental, despu\u00e9s de cada sesi\u00f3n, la relaci\u00f3n de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votaci\u00f3n de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura. Dicho informe es absolutamente imprescindible para que las Mesas Directivas de las C\u00e1maras puedan determinar si se configura o no la causal 6a. de p\u00e9rdida de la investidura, prevista por el art\u00edculo 297 de la Ley 5a. de 1992, y formular la solicitud respectiva ante el Consejo de Estado. <\/p>\n
Se trata, pues, de una disposici\u00f3n que establece un mecanismo de verificaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica (Mesas Directivas), en relaci\u00f3n con la presencia y participaci\u00f3n de sus miembros, en cumplimiento del objetivo pretendido por el Constituyente de 1991, que preserva adecuadamente el derecho de defensa, al preconstituir la prueba documental necesaria para que las Mesas Directivas de las C\u00e1maras puedan documentar la ocurrencia de los hechos contemplados en la causal 6a. de p\u00e9rdida de la investidura, y formular la solicitud pertinente ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el art\u00b4ciulo 184 de la Carta Pol\u00edtica, anteriormente citado. <\/p>\n
Estas normas se declarar\u00e1n, pues, exequibles. <\/p>\n
\u2022 La naturaleza jurisdiccional-disciplinaria de la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura y las competencias del Consejo de Estado <\/p>\n
Desde otra perspectiva complementaria, esta Corte ha se\u00f1alado que la p\u00e9rdida de investidura encarna el ejercicio de una funci\u00f3n t\u00edpicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en cuanto concierne a su declaratoria (art\u00edculo 184 C.P.) <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habr\u00eda de entenderse por “Consejo de Estado” el Pleno de esa Corporaci\u00f3n, o el de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su art\u00edculo 237, numeral 1o. se\u00f1al\u00f3 que “Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempe\u00f1ar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que se\u00f1ale la ley.” <\/p>\n
Debe, pues, la Corte interpretar la connotaci\u00f3n con que constitucionalmente se emplea dicho t\u00e9rmino en el art\u00edculo 184 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica cuando precept\u00faa que “La p\u00e9rdida de investidura ser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado”, y en el art\u00edculo 237, numeral 5o. de la misma, que corrobora esa funci\u00f3n, conforme al cual “Son atribuciones del Consejo de Estado… conocer de los casos sobre p\u00e9rdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley.” <\/p>\n
Empero, para esta Corporaci\u00f3n resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, de exclusiva competencia de esta. <\/p>\n
Es as\u00ed como el art\u00edculo 236 de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala que: <\/p>\n
“… <\/p>\n
“El Consejo de Estado se dividir\u00e1 en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
…” <\/p>\n
Y no hay duda que la atribuci\u00f3n de la p\u00e9rdida de la investidura de los Congresistas de que trata el numeral 5o. del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la funci\u00f3n consultiva. Y de que adem\u00e1s, dentro de las que ata\u00f1en al Consejo de Estado en Pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la funci\u00f3n jurisdiccional. <\/p>\n
En efecto, la p\u00e9rdida de la investidura est\u00e1 revestida de un proceso especial que surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana. <\/p>\n
En cambio, la funci\u00f3n consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente que las dos Salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ning\u00fan caso para conocer de asuntos jurisdiccionales. <\/p>\n
La p\u00e9rdida de la investidura, entendida como funci\u00f3n jurisdiccional, as\u00ed como la anulaci\u00f3n de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa sobre el Reglamento del Congreso, pues se violar\u00eda en este caso el principio de unidad de materia. <\/p>\n
De esta manera, si la decisi\u00f3n que adopta el Consejo de Estado, como atribuci\u00f3n constitucional, sobre p\u00e9rdida de la investidura, es producto de una actuaci\u00f3n jurisdiccional, no hay duda que dicha funci\u00f3n encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la misma Corporaci\u00f3n, ya que como funci\u00f3n jurisdiccional, la p\u00e9rdida de investidura termina con una sentencia de la Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed, pues, estima la Corte que la p\u00e9rdida de la investidura entra\u00f1a una funcion jurisdiccional en forma inequ\u00edvoca, y en el caso de las normas en comento, el t\u00e9rmino “Consejo de Estado” alude al Pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reuni\u00f3n de \u00e9sta con la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposici\u00f3n del mismo Constituyente, la divisi\u00f3n del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a “separar las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la Ley.” <\/p>\n
En esas condiciones, no pod\u00eda el legislador al expedir una Ley que trata sobre el “Reglamento del Congreso” como lo hizo en el numeral 3o. del art\u00edculo 298, asignarle una funci\u00f3n judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues ello, adem\u00e1s desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia que rigen la administraci\u00f3n de justicia y los que informan la organizaci\u00f3n y divisi\u00f3n de trabajo al interior de esa Corporaci\u00f3n judicial. <\/p>\n
Es esta una raz\u00f3n adicional para declarar la inconstitucionalidad del (art\u00edculo 298, numeral 3o.) conforme al cual “De estas causales conocer\u00e1 el Consejo de Estado en pleno.” <\/p>\n
\u2022 La transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia. <\/p>\n
Sobre este principio, la jurisprudencia de la Corte10 ha se\u00f1alado que: <\/p>\n
“La exigencia constitucional se inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusi\u00f3n como de elaboraci\u00f3n de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f3n se realiza. La seguridad jur\u00eddica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f3n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
42. La ausencia de control interno por parte de la respectiva c\u00e9lula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanaci\u00f3n del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene car\u00e1cter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la v\u00eda de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, la vulneraci\u00f3n del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley. <\/p>\n
43. La interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. <\/p>\n
An\u00f3tase que el t\u00e9rmino “materia”, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”. <\/p>\n
Es bien sabido que la Ley 5a. de 1992 concreta la atribuci\u00f3n constitucionalmente conferida al Congreso de la Rep\u00fablica, de dictarse su propio reglamento (art\u00edculo 151 C.P., concordante con el art\u00edculo transitorio 14 de la misma). <\/p>\n
Es esta una Ley org\u00e1nica que tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa. En tal virtud, ella necesariamente debe tomar en consideraci\u00f3n el conjunto de funciones que cumple el Congreso de la Rep\u00fablica, para sujetar su ejercicio peri\u00f3dico, a unas reglas y procedimientos uniformes, cuya determinaci\u00f3n constituye, precisamente, su objeto. <\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, es parte esencial de su regulaci\u00f3n, lo relativo al Estatuto de quienes transitoriamente ostentan la investidura. Este, desde luego, debe comprender la determinaci\u00f3n de las condiciones y situaciones que dan lugar a su p\u00e9rdida, y del procedemiento a seguirse para su sustanciaci\u00f3n, con observancia plena de las garant\u00edas que integran el debido proceso y, por ende, de las que aseguren el derecho de defensa del Congresista investigado. Ello, solamente para los casos en que se trate del mecanismo de la p\u00e9rdida de la investidura previa solicitud de la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente, no as\u00ed del que puede solicitar directamente el ciudadano frente a las causales del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Este aspecto en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento del Congreso, toda vez que lo atinente a las condiciones de permanencia o de remoci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica inherente a la investidura de Congresista, es aspecto esencial\u00edsimo del \u00f3rgano, en cuanto se refiere a su composici\u00f3n e integraci\u00f3n y, tiene, sin lugar a dudas, incidencia en su funcionamiento. <\/p>\n
De ah\u00ed que para esta Corte, y por las mismas razones que se han consignado, resulte extra\u00f1a a la naturaleza del Reglamento del Congreso y, concretamente, a la \u00edndole propia del Estatuto Personal que rige la conducta y funciones de sus miembros, que en \u00e9l se regulen aspectos t\u00edpicamente adjetivos del proceso de p\u00e9rdida de la investidura, como los relativos a los requisitos que deben observar los ciudadanos al formular la solicitud, o los que el Consejo de Estado debe cumplir en materia de recaudaci\u00f3n de elementos probatorios, antes de iniciar el proceso judicial correspondiente, cuando esta careciere de pruebas plenas de los hechos que le sirven de causa, de todo lo cual se ocupa el art\u00edculo 301 de la Ley 5a. de 1992, sobre el Reglamento del Congreso, cuyas materias corresponden a una Ley diferente a esta. <\/p>\n
De manera an\u00e1loga, resulta tambi\u00e9n inconstitucional, por ser a todas luces ajeno a la materia propia del Estatuto Personal del Congresista, la inclusi\u00f3n del contenido normativo consignado en el art\u00edculo 304 de la Ley 5a. de 1992 el cual, luego de reiterar la competencia del Consejo de Estado de decretar la p\u00e9rdida de la investidura, se\u00f1ala las condiciones de procedibilidad de la solicitud que, con ese prop\u00f3sito, formule un ciudadano o la Mesa Directiva de una de las C\u00e1maras. <\/p>\n
No desconoce la Corte que, por el aspecto de contenido, el inciso primero del art\u00edculo 304 sub-examine resultar\u00eda ajustado a la Carta, en cuanto reproduce lo preceptuado en el art\u00edculo 184 de la misma, al indicar que la p\u00e9rdida de investidura ser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y en un t\u00e9rmino no mayor de veinte d\u00edas h\u00e1biles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente o por cualquier ciudadano. <\/p>\n
Sin embargo, como ya esta Corte lo puso de presente en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 301 de la misma Ley 5a. de 1992, a\u00fan cuando es cierto que el Constituyente defiri\u00f3 en el legislador la determinaci\u00f3n del procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para la p\u00e9rdida de investidura, con lo cual la materia se someti\u00f3 a reserva legal (art\u00edculo 184 C.P., concordante con el art\u00edculo 237, numeral 5o. ib\u00eddem), no lo es menos que el Congreso no es libre de escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus competencias constitucionales. <\/p>\n
No se olvide que el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica ordena observar en la funci\u00f3n legislativa la unidad de materia, pues sin ella las leyes carecer\u00edan de la coherencia y articulaci\u00f3n tem\u00e1tica, axiol\u00f3gica u ontol\u00f3gica que amerita la trascendental misi\u00f3n que, en beneficio de la sociedad, realiza el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
De ah\u00ed que, aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad material de los contenidos normativos que se han examinado, -los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto resultar\u00edan ajustados a la Carta, por constituir cabal expresi\u00f3n del postulado constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de participar en el control al ejercicio del poder pol\u00edtico, formulando, entre otras, solicitudes de p\u00e9rdida de investidura, desde luego, con previa y plena demostraci\u00f3n de la ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo de Estado en forma exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla, (art\u00edculos 184 y 237 C.P.)-, la Corporaci\u00f3n s\u00ed halla m\u00e9rito suficiente para cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad de materia. <\/p>\n
No cabe duda que los art\u00edculos 301, 302, 303 y 304 tratan aspectos de la instituci\u00f3n que son por completo ajenos al Estatuto Personal del Congresista. Su naturaleza procesal los hace m\u00e1s propios de la Ley especial por la cual el Congreso de la Rep\u00fablica, en desarrollo de la Carta, debe fijar el procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para adelantar el respectivo proceso, la cual adem\u00e1s, debe determinar las condiciones y requisitos de la solicitud que a ese f\u00edn formule bien un ciudadano o la Mesa Directiva de la C\u00e1mara correspondiente, entre ellos los concernientes a los elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con su solicitud, o que, en su ausencia, el Consejo de Estado debe recabar de la C\u00e1mara respectiva. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, el art\u00edculo 303 es igualmente inconstitucional en tanto establece unas comisiones que no prev\u00e9 la Constituci\u00f3n y a las cuales el Reglamento del Congreso encarga de “conocer y dictaminar sobre el proceder de los Congresistas.” <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 inexequibles los art\u00edculos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5a. de 1992, por transgredir la requerida unidad de materia que la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Como se ha dicho, la inclusi\u00f3n estos contenidos normativos en la Ley 5a. de 1992, sobre “Reglamento del Congreso”, ri\u00f1e abiertamente con el art\u00edculo 158 Constitucional. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 296 de la Ley 5a. de 1992, salvo el par\u00e1grafo 2o. de dicho art\u00edculo el cual se declara INEXEQUIBLE. <\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 297 y 298 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 299, salvo las frases “En los eventos indicados” y “al d\u00eda siguiente”, que se declaran INEXEQUIBLES. <\/p>\n
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 300 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
COPIESE, COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia No. C-319\/94 <\/p>\n
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos\/PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Tr\u00e1fico de influencias\/CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia Privativa\/JUEZ NATURAL (Salvamento de voto) <\/p>\n
La “indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos” y el “tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado”, corresponden respectivamente a los hechos punibles del peculado y del tr\u00e1fico de influencias, tipificados en el C\u00f3digo penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una infracci\u00f3n de car\u00e1cter penal, de la cual conocer\u00e1 en forma privativa la Corte Suprema de Justicia. El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos, decretar la p\u00e9rdida de la investidura del Congresista incurso en esas conductas, si antes no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos y establecer la responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el fuero especial de los Congresistas – que en modo alguno equivale a inmunidad -, reconocido por la Constituci\u00f3n para evitar que se interfiera de manera arbitraria e inconveniente el correcto funcionamiento del Congreso y el ejercicio de los deberes y derechos de sus miembros; igualmente, se ignora la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia en esta materia. Los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de serlo por la Corte Suprema de Justicia – que es su Juez natural – si sus conductas corresponden a las tipificadas en el C\u00f3digo Penal. <\/p>\n
JULIO 28 DE 1994 <\/p>\n
Ref: Expediente D-470 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 296 a 304 de la Ley 5\u00aa de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. <\/p>\n
Actor: CARLOS NAVIA PALACIOS <\/p>\n
Magistrado ponente: <\/p>\n
Sucintamente deseo expresar las razones de mi cordial disentimiento, respecto de la decisi\u00f3n de inexequibilidad de los art\u00edculos 296, par\u00e1grafo 2o y 297 de la Ley 5\u00aa de 1992. <\/p>\n
1. La “indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos” y el “tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado”, corresponden respectivamente a los hechos punibles del peculado y del tr\u00e1fico de influencias, tipificados en el C\u00f3digo penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una infracci\u00f3n de car\u00e1cter penal, de la cual conocer\u00e1 en forma privativa la Corte Suprema de Justicia (CP art. 186). <\/p>\n
2. El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos, decretar la p\u00e9rdida de la investidura del Congresista incurso en esas conductas, si antes no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos y establecer la responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el fuero especial de los Congresistas – que en modo alguno equivale a inmunidad -, reconocido por la Constituci\u00f3n para evitar que se interfiera de manera arbitraria e inconveniente el correcto funcionamiento del Congreso y el ejercicio de los deberes y derechos de sus miembros (Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993); igualmente, se ignora la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia en esta materia (CP art. 186). <\/p>\n
3. Si bien la Constituci\u00f3n suprimi\u00f3 el antiguo sistema de la inmunidad parlamentaria, no fue tan lejos como infundadamente se se\u00f1ala en la sentencia, que asume para el Congresista la p\u00e9rdida no s\u00f3lo de esa prerrogativa, sino de su misma consideraci\u00f3n de persona. El derecho al debido proceso, consagrado en el art\u00edculo 29 de la CP, se predica de toda persona humana. No se ve porqu\u00e9 deban ser exclu\u00eddos de este derecho los Congresistas. Las empresas moralizantes – que por lo dem\u00e1s considero dignas de est\u00edmulo -, en el Estado de Derecho, no son de recibo si su precio consiste en extinguir los derechos fundamentales y colocar prejuicios de signo absolutista en el lugar de los principios de justicia y legalidad que lo caracterizan. Seg\u00fan la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo con base en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, se puede declarar judicialmente culpable de los delitos de peculado y tr\u00e1fico de influencias a un Congresista. Negar esta proposici\u00f3n es negar la garant\u00eda del debido proceso para la persona del Congresista, en todas sus manifestaciones: derecho al juez natural; tipicidad legal; presunci\u00f3n de inocencia; derecho de defensa; derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. De ah\u00ed que considere condici\u00f3n previa a la p\u00e9rdida de la investidura que decreta el Consejo de Estado, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, sin la cual ninguna autoridad p\u00fablica puede asumir ni presumir que un Congresista ha incurrido en las conductas penales a que se refieren los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 183 de la CP. <\/p>\n
4. El procedimiento que se surte para decretar la p\u00e9rdida de investidura, no tiene el car\u00e1cter ni la naturaleza de un proceso penal. Lo anterior en raz\u00f3n de su materia y de la jurisdicci\u00f3n que se hace cargo del mismo. De otro lado, no es posible que en un t\u00e9rmino de veinte d\u00edas h\u00e1biles, trat\u00e1ndose de las conductas referidas, se pueda adelantar la investigaci\u00f3n de los hechos, la formulaci\u00f3n de los cargos, la pr\u00e1ctica de las pruebas solicitadas y la definici\u00f3n de la responsabilidad. Si no se quisiera aceptar la obligada interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y sistem\u00e1tica de los diferentes textos constitucionales (CP arts. 29, 183, 184 y 186) – que postula la necesidad de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia como requisito previo de la p\u00e9rdida de la investidura -, la sola consideraci\u00f3n del brev\u00edsimo t\u00e9rmino judicial con que cuenta el Consejo de Estado para dictar su fallo, deber\u00eda abonar la soluci\u00f3n legal que la Corte encontr\u00f3 inexequible. <\/p>\n
5. Las conductas descritas en los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 183 de la CP, no son “faltas disciplinarias”, como supone la sentencia. El Legislador, en ejercicio de las atribuciones que la Constituci\u00f3n le confiere, ha establecido que esos comportamientos tienen la naturaleza de delitos. En verdad, es dif\u00edcil imaginar una modalidad de “indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos” o de “tr\u00e1fico de influencias debidamente comprobado”, que no quede comprendida en el correspondiente tipo penal. De otro lado, no se advierte c\u00f3mo pueda configurarse la aludida naturaleza disciplinaria si el Consejo de Estado no tiene una relaci\u00f3n de supremac\u00eda especial respecto del Congreso. <\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, si se rechaza que el presupuesto de la competencia del Consejo de Estado sea la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la identidad del sujeto, del hecho y de los fundamentos, puede conducir a fallos contradictorios y a consecuencias indeseables en t\u00e9rminos de justicia y de seguridad jur\u00eddica. A este resultado absurdo puede f\u00e1cilmente llegarse, si se desconoce el sistema dise\u00f1ado por el Constituyente, seg\u00fan el cual la p\u00e9rdida de investidura, por las causales examinadas, no es independiente de los respectivos proceso penales, sino una consecuencia necesaria de los mismos. <\/p>\n
No creo que si se acepta la tesis que proh\u00edjo, carezca de sentido la competencia del Consejo de Estado. Si se repasan las causales que conducen a la p\u00e9rdida de la investidura, se observa que los hechos que las constituyen tienen una conformaci\u00f3n predominantemente objetiva; de lo contrario, no ser\u00eda posible que en veinte d\u00edas h\u00e1biles se pudiese decretar. En realidad, lo que s\u00ed desfigura la competencia del Consejo de Estado, es la pretensi\u00f3n de que en \u00e9se t\u00e9rmino pueda llevarse a cabo y resolverse la investigaci\u00f3n y la sanci\u00f3n de unos hechos que, sin duda alguna, tienen la naturaleza de delitos. <\/p>\n
6. Desde el punto de vista de la estructura del Estado, la posici\u00f3n que adopta la Corte, introduce un peligroso factor de desequilibrio entre las ramas del poder p\u00fablico. El divorcio de la decisi\u00f3n que adopte el Consejo de Estado respecto del C\u00f3digo Penal – que para estos efectos deja de ser fuente pues se entiende que la funci\u00f3n de este organismo judicial es disciplinaria y se desarrolla aut\u00f3nomamente frente a lo penal, pese a ocuparse de los mismos hechos -, contribuye a otorgarle a las causales de p\u00e9rdida de investidura una portada amplia e indeterminada, que contrasta con la delimitaci\u00f3n clara y precisa que pregona el principio de tipicidad. Si a lo anterior se agregan las notas de celeridad y el car\u00e1cter definitivo de la decisi\u00f3n del Consejo de Estado, puede concluirse que la p\u00e9rdida de certeza y justicia – fruto de la total autonom\u00eda del Consejo de Estado en relaci\u00f3n con la materia penal y la jurisdicci\u00f3n ordinaria -, se produce en detrimento de la rama legislativa y puede afectar su normal funcionamiento. <\/p>\n
7. La tesis que defiendo en modo alguno pretende favorecer la impunidad ni auspiciar pr\u00e1cticas que socavan el prestigio del Congreso. Por el contrario, sostengo que los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de serlo por la Corte Suprema de Justicia – que es su Juez natural – si sus conductas corresponden a las tipificadas en el C\u00f3digo Penal, lo que justamente ocurre en las hip\u00f3tesis contempladas en los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 183 de la CP. En estas dos situaciones, la p\u00e9rdida de la investidura, es una consecuencia de las condenas que imponga la Corte Suprema de Justicia, cuyas decisiones, por ende, constituyen un presupuesto para el ejercicio de la competencia que en esta materia le atribuye la Constituci\u00f3n al Consejo de Estado. <\/p>\n
8. Hist\u00f3ricamente se justifica plenamente la abolici\u00f3n de prerrogativas y privilegios arbitrarios e inequitativos establecidos en favor de los Congresistas. De eso precisamente se ocup\u00f3 el Constituyente. Pero que con base en una acci\u00f3n breve y sumaria que puede interponer cualquier ciudadano y debe fallarse en veinte d\u00edas, una Jurisdicci\u00f3n no especializada en materia penal, defina asuntos de esta \u00edndole, as\u00ed sea con otros prop\u00f3sitos, sin tomar en consideraci\u00f3n lo que pueda decidir sobre los mismos hechos el \u00f3rgano judicial que tiene competencia exclusiva para calificarlos, no significa otra cosa que desvirtuar el margen leg\u00edtimo de autonom\u00eda, independencia y estabilidad que en un Estado de derecho democr\u00e1tico debe tener el Congreso. <\/p>\n
En fin, la sentencia animada de las mejores intenciones – que yo soy el primero en compartir -, ha producido el efecto seguramente no querido de exhumar el otrora temido fumus persecutionis contra el Congreso y sus miembros que, a ra\u00edz de la doctrina que sienta la Corte, se convierte en el hemisferio occidental entre los organismos de su clase en el m\u00e1s vulnerable, no tanto porque se haya deseado castigar implacablemente sus faltas, sino porque ello puede hacerse sin necesidad de respetar el debido proceso. <\/p>\n
<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
<\/p>\n
1 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991. <\/p>\n
2 Gaceta Constitucional No.79 del 22 de mayo de 1991 <\/p>\n
3 Asamblea Nacional Constituyente. Sesi\u00f3n Plenaria Comisi\u00f3n Tercera, de mayo 28 de 1991. <\/p>\n
4 Asamblea Nacional Constituyente. Sesi\u00f3n Plenaria Comisi\u00f3n Cuarta, de junio 15 de 1991. <\/p>\n
5 Asamblea Nacional Constituyente. Sesi\u00f3n Plenaria Comisi\u00f3n Tercera, de mayo 28 de 1991. <\/p>\n
6 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencias de junio 5 de 1975, noviembre 15 de 1984, y marzo 7 de 1985, entre otras. <\/p>\n
8Corte Suprema de Justicia. Gaceta Judicial No. 2409. Tomo 171 de 1982. Magistrado Ponente Dr. Manuel Gaona Cruz. Sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982. <\/p>\n
9 M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz. <\/p>\n
10Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-025 de 1993. Magistrado Ponente. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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C-319-94 Sentencia No. C-319\/94 PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza\/PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Existencia de sentencia penal condenatoria\/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Vulneraci\u00f3n Esta Corporaci\u00f3n estima contraria a la Carta Pol\u00edtica la exigencia de previa sentencia penal condenatoria, en los casos de indebida destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos o de tr\u00e1fico de influencias debidamente […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-957","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/957","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=957"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/957\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=957"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=957"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=957"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}