\u00a0 \u00a0 Sentencia T-1084\/03 \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO COMERCIAL-Cierre definitivo de casinos \u00a0<\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversia sobre cierre definitivo de casinos \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por inexistencia de perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-758401 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por la empresa Universal de Casinos S.A. contra la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, la Alcald\u00eda Local de la Candelaria y el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil tres (2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ, JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA y ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las previstas en los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos adoptados por el Juzgado 24 Penal Municipal de Bogot\u00e1 y por el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogot\u00e1, en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela promovida por Universal de Casinos S.A. contra la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, la Alcald\u00eda Local de la Candelaria y el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El representante legal de la sociedad Universal de Casinos S.A. promovi\u00f3 demandas de tutela contra las entidades mencionadas, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, a la propiedad y a la buena fe, ante la orden de cierre definitivo de dos establecimientos de comercio de esa empresa, ubicados en la Avenida Jim\u00e9nez No. 8-71 y en la Carrera 7 No. 13-73 de la ciudad de Bogot\u00e1. \u00a0Las demandas fueron presentadas de manera independiente pero el juzgado a quien correspondi\u00f3 conocer del asunto dispuso su acumulaci\u00f3n y tr\u00e1mite conjunto, teniendo en cuenta la similitud de hechos y pretensiones, la presunta vulneraci\u00f3n de los mismos derechos y la coincidencia entre las partes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- Hechos \u00a0<\/p>\n
Comenta el apoderado de la empresa que en los a\u00f1os 1990 y 1992 se concedi\u00f3 licencia para que en las direcciones se\u00f1aladas funcionaran dos establecimientos de comercio dedicados a los juegos de azar, para lo cual fue allegada la documentaci\u00f3n requerida y tramitada la autorizaci\u00f3n del alcalde zonal de la Candelaria y del Director de rifas juegos y espect\u00e1culos p\u00fablicos. \u00a0Los permisos fueron renovados peri\u00f3dicamente hasta cuando entr\u00f3 en vigencia el Decreto 2150 de 1995, mediante el cual fue suprimida la licencia de funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, quien por mandato de la Ley 643 de 2001 es la autorizada para conceder permisos a los establecimientos comerciales dedicados a la explotaci\u00f3n de juegos localizados de suerte y azar, suscribi\u00f3 un contrato para tal fin con Universal de Casinos S.A., el cual se encuentra vigente. \u00a0As\u00ed mismo, que en el mes de marzo de 2002 la Direcci\u00f3n de Apoyo a Localidades emiti\u00f3 concepto favorable para que funcionaran all\u00ed establecimientos comerciales de tal naturaleza. \u00a0<\/p>\n
El demandante explica que en el a\u00f1o de 1998 la alcald\u00eda local de la Candelaria inici\u00f3 una actuaci\u00f3n administrativa contra la Sociedad que representa, ante una eventual contravenci\u00f3n por el funcionamiento de dichos establecimientos en lugares no autorizados. \u00a0<\/p>\n
Adelantado el tr\u00e1mite respectivo, mediante resoluciones AJ-090-01 del 5 de septiembre de 2001 y AJ-103-01 del 26 de septiembre de 2001, la Alcald\u00eda Local de la Candelaria orden\u00f3 el cierre definitivo de los mencionados negocios, donde existen m\u00e1quinas electr\u00f3nicas de habilidad y destreza denominadas \u201ctragamonedas\u201d, cuyo funcionamiento se encuentra prohibido en este sector de la ciudad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n municipal precedi\u00f3 en este sentido invocando, entre otras normas, el art\u00edculo 44 del Decreto Distrital No. 678 de 1994, \u201cpor medio del cual se reglamenta el Acuerdo 6 de 1990, y se asigna el Tratamiento Especial de conservaci\u00f3n Hist\u00f3rico y a su sector sur del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones\u201d, y el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 232\/95, \u201cpor medio de la cual se dictar normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Contra las anteriores decisiones administrativas la empresa interpuso recursos de reposici\u00f3n – ante la misma entidad- y apelaci\u00f3n \u2013ante el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1 -, los cuales fueron resueltos en el sentido de confirmar los actos impugnados. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan informa el actor, a la fecha de presentaci\u00f3n de la solicitud de tutela \u2013marzo 18 de 2003-, no se hab\u00edan presentado demandas contra los citados actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
2.- Solicitud de tutela \u00a0<\/p>\n
A juicio del peticionario, tanto la Alcald\u00eda Local de la Candelaria como la Alcald\u00eda Mayor y el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1 han vulnerado los derechos al debido proceso, a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, a la propiedad y a la buena fe, al ordenar el cierre definitivo de los establecimientos de comercio ubicados en la Avenida Jim\u00e9nez No. 8-71 y en la Carrera 7 No. 13-73 de la ciudad capital, toda vez que ni el contrato con ETESA, ni el concepto previo favorable de \u00a0la Direcci\u00f3n de Apoyo a Localidades, ni el concepto para utilizaci\u00f3n del suelo expedido por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital han sido revocados, por lo que a\u00fan debe entenderse vigente la autorizaci\u00f3n para operar los juegos localizados de suerte y azar – m\u00e1quinas tragamonedas -, donde vienen funcionando desde hace m\u00e1s de diez a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, no pod\u00eda la administraci\u00f3n distrital ordenar el cierre definitivo de los locales sin haber acudido al tr\u00e1mite previsto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo para la revocatoria de actos de contenido particular y concreto, lo cual implica la violaci\u00f3n de su derecho al debido proceso. \u00a0A ello agrega que la entidad no analiz\u00f3 debidamente las pruebas aportadas al proceso, en particular los documentos que en su criterio \u00a0legitimaban el funcionamiento del establecimiento de comercio. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n considera que la administraci\u00f3n desatendi\u00f3 el principio de favorabilidad, pues olvid\u00f3 que las normas invocadas para ordenar el cierre de los negocios fueron expedidas con posterioridad a la autorizaci\u00f3n \u00a0que la propia alcald\u00eda le hab\u00eda otorgado, y que omiti\u00f3 valorar el concepto favorable que para la utilizaci\u00f3n del suelo hab\u00eda emitido la curadur\u00eda urbana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, alega el desconocimiento del art\u00edculo 58 Superior puesto que, seg\u00fan \u00e9l apoderado, la entidad que representa \u201cadquiri\u00f3 legalmente el derecho a explotar leg\u00edtimamente su establecimiento de comercio conforme a las normas que reg\u00edan la materia, derecho que se le pretende desconocer con el fallo en el que se le impone una sanci\u00f3n como presunto contraventor\u201d.1 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas solicita dejar sin efecto la actuaci\u00f3n adelantada por la Alcald\u00eda Local de la Candelaria que fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0Subsidiariamente invoca la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable derivado del cierre de los establecimientos de comercio, para lo cual solicita se suspendan los actos referidos hasta tanto la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo se pronuncie en forma definitiva al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Posici\u00f3n de la Alcald\u00eda Local de la Candelaria \u00a0<\/p>\n
En respuesta al requerimiento del juzgado de conocimiento, la alcaldesa local de la Candelaria, Clara Mar\u00eda Hern\u00e1ndez Hern\u00e1ndez, solicit\u00f3 al despacho denegar el amparo.2 \u00a0<\/p>\n
Comienza por explicar que si bien es cierto que el casino viene operando desde hace m\u00e1s de diez a\u00f1os, tambi\u00e9n lo es que los predios se encuentran localizados en el centro hist\u00f3rico de la ciudad de Bogot\u00e1, \u00e1rea de car\u00e1cter especial determinada por el Acuerdo 6 de 1990, anterior Plan de Ordenamiento Territorial, hoy modificado por el decreto 619 de 2000, y reglamentado por el Decreto Distrital 678 de 1994. \u00a0As\u00ed mismo, que el sector ubicado al norte de la calle 7 y hasta la Avenida Jim\u00e9nez fue declarado Monumento Nacional por la Ley 163 de 1959 y el Decreto Ley 264 de 1963. \u00a0<\/p>\n
Precisa que el Decreto 678 de 1994, \u201cpor medio del cual se reglamenta el Acuerdo 6 de 1990, y se asigna el Tratamiento Especial de conservaci\u00f3n Hist\u00f3rico y a su sector sur del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones\u201d, consagra sobre los usos prohibidos lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 44.- Usos prohibidos. \u00a0Se proh\u00edbe en la zona objeto de la presente reglamentaci\u00f3n el funcionamiento de casas de lenocinio, hospedajes o residencias por horas, talleres de mec\u00e1nica automotriz, servitecas, exhibici\u00f3n y venta de veh\u00edculos, galleras, campos de tejo, funerarias, discotecas, juegos electr\u00f3nicos de habilidad y destreza, bodegas, moteles, casas de juego y azar (…)\u201d. – subrayado no original -. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, explica que los casinos son catalogados como casas de juego y azar y de juegos electr\u00f3nicos de suerte y azar, considerados por su naturaleza como actividades de alto impacto. \u00a0<\/p>\n
Precisa que el control ejercido por la Alcald\u00eda Local se fundament\u00f3 en los art\u00edculos 8 y 78 de la Constituci\u00f3n, la Ley 232\/95 y el Decreto Distrital 678\/94; fue tramitado en dos instancias e involucr\u00f3 a otros entes para garantizar la transparencia y legalidad de la actuaci\u00f3n, respet\u00f3 el debido proceso y brind\u00f3 todas las garant\u00edas al administrado, quien particip\u00f3 activamente y ejerci\u00f3 su derecho de contradicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al concepto de utilizaci\u00f3n del suelo expedido por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, explica que no constituye permiso de ninguna clase para el funcionamiento de establecimientos de comercio, sino que es un documento de car\u00e1cter informativo, como claramente lo precis\u00f3 la propia entidad en la circular No. 20 del 9 de septiembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, explica que a\u00fan cuando la Ley 232\/95 reiter\u00f3 la prohibici\u00f3n de exigir licencia de funcionamiento, puntualiz\u00f3 en su art\u00edculo 2\u00ba lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2.- No obstante lo dispuesto en el art\u00edculo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al p\u00fablico re\u00fanan los siguientes requisitos: \u00a0<\/p>\n
a.- Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicaci\u00f3n y destinaci\u00f3n, expedida por la autoridad competente del respectivo municipio (…).\u201d – Subrayado no original -. \u00a0<\/p>\n
Y a lo anterior agrega que el art\u00edculo tercero de la ley autoriz\u00f3 a las autoridades policivas para verificar el cumplimiento de dichos requisitos \u201cen cualquier tiempo\u201d3, y el art\u00edculo cuarto facult\u00f3 al alcalde para imponer las sanciones a que hubiere lugar, entre ellas el cierre definitivo cuando el requisito insatisfecho fuere imposible de cumplir, como ocurri\u00f3 precisamente en esta oportunidad.4 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advierte que a\u00fan si ETESA confiri\u00f3 una autorizaci\u00f3n para la explotaci\u00f3n de juegos de suerte y azar sin el cumplimiento de los requisitos para ello, lo cierto es que la Ley 643 de 2001, que fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar, dispone en su art\u00edculo 35 que los juegos localizados, dentro de los cuales se incluyen las denominadas m\u00e1quinas tragamonedas, ser\u00e1n permitidos en \u201czonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales\u201d, lo que no ocurre en el caso de los establecimientos comerciales de los cuales se ha hecho referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Posici\u00f3n del Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer un recuento del procedimiento adelantado, los miembros del Consejo de Justicia de Bogot\u00e1 estiman que en ning\u00fan momento se aplic\u00f3 un procedimiento indebido, por cuanto la Ley 643 de 2001 no except\u00faa a quien opere un juego de suerte y azar del deber de cumplir con los requisitos exigidos en la Ley 232 de 1995, relativos a los establecimientos de comercio, \u201cque son totalmente diferentes a lo exigido en la ley del monomio rent\u00edstico, trayendo su propia sustancia y procedimiento y medidas a imponer cuando se inobserven\u201d.5 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, para la entidad no es v\u00e1lido afirmar que por la sola circunstancia del funcionamiento anterior a la entrada en vigencia de ciertas normas, la empresa puede sustraerse de su cumplimento para continuar el ejercicio de ciertas actividades comerciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la presunta vulneraci\u00f3n del principio de favorabilidad, rechaza la acusaci\u00f3n por considerar que ni el Decreto 2150\/95, ni la Ley 232\/95, hacen referencia a sanciones punitivas o penales y no es predicable acudir a este criterio en forma anal\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del principio de prevalencia de lo sustancial sobre la formal, explica que las decisiones de esa Corporaci\u00f3n reflejan un estudio espec\u00edfico de la normatividad aplicable al caso y de la vigencia de las normas pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo se\u00f1ala que, contrario a lo rese\u00f1ado por el demandante, no es cierto que el Departamento de Planeaci\u00f3n hubiera emitido concepto favorable para la ubicaci\u00f3n del casino, como lo demuestran los oficios No. 2-2001-00007 S y 2-2002-27011, los cuales indican que el uso del suelo no est\u00e1 permitido en el pol\u00edgono donde se localizan los predios referidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corporaci\u00f3n resalta que la tutela resulta improcedente porque la entidad tiene otro mecanismo judicial de defensa, cual es acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para controvertir las decisiones de la administraci\u00f3n municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Pruebas \u00a0<\/p>\n
Durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n fue allegada copia del expediente que registra las actuaciones administrativas adelantadas por la Alcald\u00eda Local de la Candelaria y el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0Los documentos que resulten relevantes para el estudio del caso ser\u00e1n rese\u00f1ados en la parte considerativa de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1.- Primera instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia del 4 de abril de 2003, el Juzgado 24 Penal Municipal de \u00a0Bogot\u00e1 deneg\u00f3 el amparo solicitado. \u00a0Para ese despacho, el tr\u00e1mite surtido se ci\u00f1\u00f3 a los postulados del debido proceso y del derecho de defensa, adem\u00e1s de ajustarse a la regulaci\u00f3n legal y reglamentaria sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, precisamente por el incumplimiento de las normas relativas al uso del suelo, la ubicaci\u00f3n y destinaci\u00f3n de los establecimientos de comercio, particularmente las contenidas en el Decreto Ley 2150\/95, la Ley 232\/95, la Ley 643\/01 y el Decreto Distrital 678\/94, la administraci\u00f3n orden\u00f3 el cierre definitivo de los locales ubicados en el per\u00edmetro declarado monumento nacional y de conservaci\u00f3n hist\u00f3rica de la ciudad. \u00a0<\/p>\n
El juzgado aclara que el Decreto 678\/94 es una norma imperativa de orden p\u00fablico de car\u00e1cter especial, lo cual significa que el hecho de que los mencionados establecimientos hubieren contado con alguna autorizaci\u00f3n para su funcionamiento antes de entrar en vigencia la nueva normatividad, no genera derecho adquirido alguno. \u00a0Tambi\u00e9n precisa que los conceptos de uso del suelo expedidos por las autoridades distritales no constituyen permiso oficial por cuanto se trata de documentos tan solo de car\u00e1cter informativo. \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, el despacho destaca que en el expediente obra un contrato de explotaci\u00f3n comercial suscrito con ETESA, \u201csin que ello interfiera principalmente en que la realizaci\u00f3n del objeto comercial sea efectuado en tal o cual lugar; en tanto, no est\u00e1 autorizada para reglamentar que sea espec\u00edficamente en estos dos locales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Frente al principio de favorabilidad, el a-quo acoge el argumento del Consejo de Justicia, seg\u00fan el cual dicho postulado no es aplicable por no tratarse de un asunto punitivo o disciplinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera que la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n no configura un perjuicio que pueda catalogarse como irremediable, por cuanto la actividad de comercio bien puede desarrollarse en cualquier otro lugar del pa\u00eds, siempre y cuando cumpla con los requisitos que la ley impone. \u00a0<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de reiterar los planteamientos expuestos en su solicitud de tutela, el representante de la entidad se\u00f1ala lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
.- La vulneraci\u00f3n al debido proceso no consisti\u00f3 en la imposibilidad de aportar documentos o controvertir pruebas, sino en la realizaci\u00f3n de un tr\u00e1mite distinto al previsto para la revocatoria de actos administrativos de contenido particular y concreto. \u00a0<\/p>\n
.- El art\u00edculo 60 de la Ley 643 de 2001 se\u00f1al\u00f3 que los juegos localizados que ven\u00edan funcionado antes de su expedici\u00f3n no requerir\u00edan concepto previo favorable del alcalde para continuar operando, motivo por el cual \u00a0los establecimientos de comercio de la entidad que representa estaban autorizados para continuar funcionando. \u00a0<\/p>\n
.- El principio de favorabilidad no se restringe \u00fanicamente a los procesos penales, sino que es extensivo en el caso de tr\u00e1mites administrativos de car\u00e1cter sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
.- A\u00fan cuando la empresa puede ejercer su actividad en otros locales, ello no implica que no se haya visto perjudicada, pues el costo de adaptaci\u00f3n de un nuevo local o la inevitable la disminuci\u00f3n de la clientela son aspectos que el juez dej\u00f3 de valorar. \u00a0<\/p>\n
2.- Segunda instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia del 27 de mayo de 2003, el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogot\u00e1 confirm\u00f3 el fallo recurrido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el despacho encuentra que la acci\u00f3n de tutela no es el mecanismo id\u00f3neo para controvertir las decisiones adoptadas por la administraci\u00f3n distrital, pues no es este el escenario para analizar en detalle la normatividad relacionada con el manejo de los establecimientos de comercio dedicados a los juegos de suerte y azar. \u00a0Para ello, explica el juzgado, el peticionario puede acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo o incluso ante la de car\u00e1cter civil, con miras a obtener el restablecimiento de los derechos y el pago de las indemnizaciones a que hubiere lugar, como lo reconoci\u00f3 el propio demandante en su solicitud de tutela. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, considera que del material probatorio allegado no se desprende que el cierre definitivo de los locales implique un perjuicio irremediable que solo sea posible evitar mediante la acci\u00f3n de tutela, m\u00e1s a\u00fan cuando ha transcurrido un amplio periodo de tiempo desde cuando se dio inicio a la actuaci\u00f3n administrativa, durante el cual debieron adoptarse las previsiones del caso. \u00a0<\/p>\n
III.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1.- Competencia. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Decreto 2591 de 1991 y las dem\u00e1s disposiciones pertinentes, la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
2.- Problemas jur\u00eddicos objeto de estudio. \u00a0<\/p>\n
Para la empresa, la decisi\u00f3n de cierre definitivo de dos de sus locales ubicados en el centro hist\u00f3rico de la ciudad de Bogot\u00e1 supone una afrenta a sus derechos al debido proceso, a la propiedad y a la buena fe, toda vez que, seg\u00fan su representante, la propia administraci\u00f3n distrital hab\u00eda autorizado el funcionamiento de esos negocios. \u00a0Y en cuanto a la procedencia de la tutela, considera que ello configura un perjuicio irremediable que hace procedente el amparo, al menos de manera transitoria mientras la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa se pronuncia definitivamente al respecto. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, las entidades demandadas consideran que en ning\u00fan momento se vulneraron los derechos que alega el actor, pues la actuaci\u00f3n se ci\u00f1\u00f3 a lo dispuesto en normas de orden p\u00fablico de imperativo cumplimiento, y en ella se garantizaron los derechos de contradicci\u00f3n y defensa. \u00a0Adicionalmente, estiman que la tutela debe ser negada por existir otros medios de defensa judicial, planteamientos \u00e9stos que fueron acogidos por los jueces de instancia y con fundamento en ellos se deneg\u00f3 el amparo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte debe analizar de manera previa el asunto relacionado con la procedibilidad de la acci\u00f3n, para lo cual debe determinar si existen otros mecanismos judiciales para controvertir las decisiones de la administraci\u00f3n distrital. \u00a0En el evento de existir, la Sala estudiar\u00e1 si la orden de cierre definitivo de los locales se\u00f1alados configura un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo en forma transitoria, en cuyo caso analizar\u00e1 entonces si en realidad se afectaron o no los derechos invocados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter subsidiario y residual de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n es claro en se\u00f1alar que la acci\u00f3n de tutela \u201csolo proceder\u00e1 cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable\u201d. \u00a0Y en armon\u00eda con ello, el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2591 de 1991 precisa que esos mecanismos habr\u00e1n de ser valorados teniendo en cuenta dos lineamientos generales: su eficacia y las circunstancias espec\u00edficas de quien invoque la protecci\u00f3n constitucional.7 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo este prisma, la Corte ha venido desarrollando una s\u00f3lida l\u00ednea jurisprudencial seg\u00fan la cual si los instrumentos dise\u00f1ados por el legislador son realmente id\u00f3neos para la protecci\u00f3n de los derechos la persona debe acudir a la v\u00eda judicial ordinaria y no mediante tutela, pues el car\u00e1cter subsidiario de esta acci\u00f3n as\u00ed lo exige.8 Pero, en el evento contrario, cuando en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se refleje con la suficiente eficacia para salvaguardar los derechos de su titular, la acci\u00f3n de tutela constituye el medio apropiado para solicitar la defensa de los derechos alegados.9 \u00a0Sobre el particular, en la Sentencia T-384\/98, MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, la Corte explic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa \u00a0acci\u00f3n de tutela como mecanismo subsidiario de protecci\u00f3n de derechos fundamentales, en t\u00e9rminos del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, debe ceder, \u00a0en su aplicaci\u00f3n, si existen medios judiciales ordinarios, \u00a0a trav\u00e9s de los cuales, \u00a0pueda obtenerse la protecci\u00f3n requerida por esta v\u00eda excepcional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la existencia de ese otro medio judicial no hace de por s\u00ed improcedente la intervenci\u00f3n del juez de tutela, obligado a evaluar las circunstancias del caso puesto a su conocimiento, a efectos de determinar si el otro medio judicial resulta eficaz y proporcionado, frente a \u00a0la \u00a0protecci\u00f3n que se le demanda. Es decir, el otro medio de defensa judicial existente, debe, en t\u00e9rminos cualitativos, ofrecer la misma protecci\u00f3n que el juez constitucional podr\u00eda otorgar a trav\u00e9s del mecanismo excepcional de la tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no es suficiente que el juez constitucional afirme que es improcedente la protecci\u00f3n que se le solicita, \u00a0ante la simple existencia de otros medios de defensa judicial, pues est\u00e1 obligado a evaluar si la lesi\u00f3n del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podr\u00eda obtener igual o mayor protecci\u00f3n a la que \u00e9l prodigar\u00eda, si el afectado hace uso de los mecanismos ordinarios, y, \u00a0si su puesta en ejecuci\u00f3n, \u00a0no degenerar\u00eda en una lesi\u00f3n mayor de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que podr\u00eda recibir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas razones, sucintamente expuestas, entre otras, han llevado a establecer en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, \u00a0que el otro medio de defensa judicial debe ser siempre analizado por el juez constitucional, \u00a0a efectos de determinar su eficacia en relaci\u00f3n con el amparo que \u00e9l, en ejercicio de su atribuci\u00f3n constitucional, podr\u00eda otorgar. Al efecto, pueden consultarse, \u00a0entre otras, \u00a0las sentencias T-100 de 1994, T-01 de 1997 y \u00a0T-351 de 1997.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, a pesar de la presencia de otros mecanismos de defensa la tutela puede ser utilizada de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable, lo cual guarda un estrecho v\u00ednculo con la necesidad de valorar las condiciones espec\u00edficas de cada caso.10 \u00a0De acuerdo con \u00a0los planteamientos jurisprudenciales rese\u00f1ados, la Corte ha rese\u00f1ado las caracter\u00edsticas de un perjuicio de tal entidad en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
Presencia de otros mecanismos judiciales de defensa para cuestionar las decisiones de la administraci\u00f3n distrital \u00a0<\/p>\n
En el asunto que ocupa la atenci\u00f3n de la Sala, lo primero que la Corte observa es que efectivamente existen otros mecanismos judiciales dise\u00f1ados para controvertir las decisiones de la Alcald\u00eda Local de la Candelaria y del Consejo de Justicia de Bogot\u00e1, mediante las cuales se orden\u00f3 el cierre definitivo de dos locales de juegos de suerte y azar de la empresa Universal de Casinos S.A., que se encuentran ubicados en el centro hist\u00f3rico de la ciudad capital. \u00a0En efecto, la empresa ha podido ejercer las acciones que se encuentran previstas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo -nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho o reparaci\u00f3n directa, seg\u00fan el caso- con el fin de dar curso a un debate amplio pero reposado, donde sea posible aportar \u00a0y solicitar las pruebas que estime convenientes e invocar las pretensiones a que hubiere lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como bien lo se\u00f1al\u00f3 el juez de segunda instancia, el apoderado de la empresa fue consciente de esta circunstancia al momento de interponer la demanda de tutela, a tal punto que se\u00f1al\u00f3 expresamente que para aquel entonces a\u00fan no hab\u00eda sido presentada demanda contra los mencionados actos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es claro que la posibilidad de acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa hace improcedente la tutela como mecanismo principal de defensa, pues esa v\u00eda resulta id\u00f3nea para controvertir, precisamente, decisiones como la que adopt\u00f3 la Alcald\u00eda de la Candelaria y que fueron confirmadas por el Consejo de Justicia de Bogot\u00e1. \u00a0Este es uno de los ejemplos t\u00edpicos de actuaciones que deben ser ventiladas ante los jueces administrativos a trav\u00e9s del procedimiento dise\u00f1ado por el Legislador para tal fin.12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Corte llama la atenci\u00f3n para recordar que en un escenario tal es posible solicitar y obtener la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos que se reflejen como abiertamente inconstitucionales o ilegales, y en todo caso obtener la reparaci\u00f3n del da\u00f1o o la indemnizaci\u00f3n por los perjuicios causados, lo cual reafirma la aptitud e idoneidad de esa v\u00eda como ha sido reconocido expresamente en oportunidades anteriores.13 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la posible configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
Con todo, como el juez constitucional tambi\u00e9n debe valorar las condiciones espec\u00edficas de cada caso individualmente considerado, es preciso analizar si la tutela resulta procedente, al menos como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable. \u00a0Y en este sentido la pregunta a resolver es la siguiente: \u00bfEl cierre definitivo de un establecimiento de comercio, ordenado por la administraci\u00f3n p\u00fablica, configura un perjuicio irremediable ante la imposibilidad de continuar ejerciendo una actividad econ\u00f3mica en un determinado sector de la ciudad? \u00a0<\/p>\n
Pues bien, la Sala considera que la respuesta al anterior interrogante es negativa toda vez que la circunstancia descrita, hu\u00e9rfana de elementos adicionales, tan solo podr\u00eda llegar a generar un detrimento patrimonial dif\u00edcilmente resarcible por el juez constitucional a trav\u00e9s de la tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, conviene advertir que el derecho a la libertad de empresa no se ha visto anulado ya que, como acertadamente lo explicaron los jueces de instancia, la sociedad puede ejercer el comercio y desarrollar su objeto en otros sectores debidamente autorizados para ello. \u00a0Basta con observar el contrato suscrito entre Universal de Casinos y ETESA, donde no se se\u00f1ala que la actividad debe realizarse en un lugar espec\u00edfico y donde, adem\u00e1s, la explotaci\u00f3n comercial comprende \u201cun m\u00ednimo de mil ochocientas (1800) m\u00e1quinas tragamonedas\u201d14, por lo que no se reduce a los locales cuyo cierre fue ordenado por la Alcald\u00eda Local de la Candelaria, como parece sugerirse con la presentaci\u00f3n de la solicitud de tutela. \u00a0<\/p>\n
Tampoco existen elementos de juicio que sugieran una grave amenaza para los socios de la empresa o para los miembros de su familia, que justificaran una intervenci\u00f3n excepcional por esta v\u00eda al menos de forma temporal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la ausencia de un perjuicio irremediable impide al juez constitucional pronunciarse sobre un asunto reservado a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, so pena de invadir el \u00e1mbito de su autonom\u00eda y competencia funcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al margen de lo anterior, que por s\u00ed mismo constituye raz\u00f3n suficiente para denegar el amparo, la Corte no encuentra que la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n distrital se refleje como abiertamente caprichosa o arbitraria, sino que por el contrario es producto de un proceso que se ha extendido en el tiempo durante m\u00e1s de cuatro a\u00f1os, donde la empresa Universal de Casinos ha tenido la posibilidad de exponer sus argumentos, solicitar y aportar pruebas, impugnar las resoluciones dictadas por la entidad y, en \u00faltimas, ejercer el derecho de defensa en un dimensi\u00f3n amplia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte confirmar\u00e1 el fallo de segunda instancia, proferido por el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogot\u00e1, que deneg\u00f3 la tutela por improcedente. \u00a0<\/p>\n
IV. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogot\u00e1 dentro del proceso de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Por Secretar\u00eda General de la Corte, L\u00cdBRESE la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente \u00a0<\/p>\n
JAIME AR\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Cuaderno principal, folio 7. \u00a0<\/p>\n
2 Cuaderno principal, folios 46 a 54. \u00a0<\/p>\n
3 \u201cArt\u00edculo 3o. En cualquier tiempo las autoridades policivas podr\u00e1n verificar el estricto cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
4 \u201cArt\u00edculo 4o. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegaci\u00f3n, siguiendo el procedimiento se\u00f1alado en el libro primero del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, actuar\u00e1 con quien no cumpla los requisitos previstos en el art\u00edculo 2o. de esta Ley, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
(…) 4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensi\u00f3n, contin\u00faa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible.\u201d \u00a0<\/p>\n
5 Cuaderno principal, folio 63. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Cuaderno principal, folio 66. \u00a0<\/p>\n
7 \u201cArt\u00edculo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acci\u00f3n de tutela no proceder\u00e1: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqu\u00e9lla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios ser\u00e1 apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante(…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, sentencias T-690\/03 MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-384\/98, T-037 de 1997, entre muchas otras. \u00a0<\/p>\n
9 Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T- 287 de 1995. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Corte Constitucional, \u00a0Sentencia \u00a0T- 225\/93 MP. \u00a0Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0Ver tambi\u00e9n, entre muchas otras, las Sentencias T-403\/94, T-485\/94, \u00a0T- 015\/ 95, T-050\/96, T-576\/98, T-468 \/99, SU-879\/00 y T-383\/01 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia T-1316 de 2001 MP. Rodrigo Uprimny Yepes. \u00a0Ver tambi\u00e9n la sentencia T-225 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
12 Sobre la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos tambi\u00e9n pueden verse las sentencias T-1059\/01 MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, SU-544\/01 MP. Eduardo Montelagre Lynett, \u00a0T-343\/01 MP. Rodrigo Escobar Gil y T-873\/99 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Sentencia T-127\/01 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0En aquella oportunidad la Corte neg\u00f3 la tutela presentada por varias personas cuyo r\u00e9gimen contributivo fue cambiado unilateralmente por la DIAN, pues consider\u00f3 que pod\u00eda acudirse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativo para controvertir las decisiones de la entidad. \u00a0Sobre ese punto espec\u00edfico la Corte dijo al respecto: \u201cSin desconocer que en la pr\u00e1ctica los procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la Corte estima que, en todo caso, la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho s\u00ed constituye un mecanismo apto, jur\u00eddica y materialmente, para asegurar la protecci\u00f3n de los derechos de las personas frente a eventuales excesos de la administraci\u00f3n. \u00a0Y ello ocurre, precisamente, porque la misma Constituci\u00f3n (art\u00edculo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento mismo de admitirse la demanda (Art\u00edculos 152 y siguentes del C.C.A.). El propio legislador fue consciente de la posibilidad de encontrar procesos enredados en el tiempo, y para ello dise\u00f1\u00f3 esta importante medida\u201d. \u00a0En sentido similar pueden consultarse las sentencias T-353\/98 y T-640\/96. \u00a0<\/p>\n
14 Folios 33 y 35 del cuaderno principal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia T-1084\/03 \u00a0 ESTABLECIMIENTO COMERCIAL-Cierre definitivo de casinos \u00a0 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversia sobre cierre definitivo de casinos \u00a0 ACCION DE TUTELA-Improcedencia por inexistencia de perjuicio irremediable \u00a0 Referencia: expediente T-758401 \u00a0 Acci\u00f3n de tutela instaurada por la empresa Universal de Casinos S.A. contra la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, la Alcald\u00eda Local […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[55],"tags":[],"class_list":["post-9585","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2003"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9585","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9585"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9585\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9585"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9585"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9585"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}