\u00a0 \u00a0 Sentencia T-119\/03 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Cuestionamiento sobre legalidad de acuerdos municipales\/ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre legalidad de acuerdos municipales \u00a0<\/p>\n
ACUERDO MUNICIPAL Y ACTOS DE ALCALDE-Control \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Vulneraci\u00f3n respecto de sujetos procesales \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela contra decisiones judiciales procede cuando se vulnera el debido proceso, de manera tal que la sentencia configura una v\u00eda de hecho. Pero la afectaci\u00f3n de este derecho solamente puede predicarse de los sujetos procesales, en particular del gobernador o los terceros que hubieren intervenido, mas no de quienes fueron ajenos al tr\u00e1mite judicial. Si nunca se hicieron part\u00edcipes en el curso de la actuaci\u00f3n, su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca pudo verse amenazado y, bajo esa \u00f3ptica, ninguna legitimidad les asiste para cuestionar la decisi\u00f3n mediante tutela. En este orden de ideas, como el actor no acudi\u00f3 ante el Tribunal Administrativo para exponer las razones por las cuales consideraba que el referido acto administrativo deb\u00eda ser anulado, tampoco estaba legitimado para interponer la acci\u00f3n de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio afectado. Adem\u00e1s, la Corte observa que el se\u00f1or Vel\u00e1squez tuvo la posibilidad de intervenir no s\u00f3lo como ciudadano, sino tambi\u00e9n en su condici\u00f3n de personero municipal, absteni\u00e9ndose de hacerlo en cualquier caso. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes T-511896 y T-543444 \u00a0<\/p>\n
Accionante: Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez Su\u00e1rez \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Juzgado Unico Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda (T-511896) y Sala de Familia del Tribunal Superior de Pereira (T-543444) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C. trece (13) de febrero de dos mil tres (2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos adoptados por el Juzgado \u00danico \u00a0Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda, en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela presentada por Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez Su\u00e1rez contra el Municipio de Mistrat\u00f3 (Risaralda), y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira y la Sala de Casaci\u00f3n Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el tr\u00e1mite de la tutela presentada por el mismo peticionario contra el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1.- Expediente T – 511896\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.- Mediante Acuerdo n\u00famero 017 de noviembre 26 de 2000, el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3 (Risaralda) dispuso lo siguiente: \u201cEl salario del Alcalde y el Personero Municipal, se ajustar\u00e1n (sic) conforme a la ley 617 del 6 de octubre del a\u00f1o 2000 y la ley 136 de 1994 as\u00ed: Para el salario del alcalde el equivalente a seis (6) salarios m\u00ednimos legales mensuales, y para el Personero el salario ser\u00e1 el equivalente a un 60% del salario del Alcalde\u201d (art\u00edculo 2\u00ba). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.- En sesi\u00f3n del cinco (5) de enero de 2001, el demandante fue elegido por el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3 para desempe\u00f1ar el cargo de Personero durante el per\u00edodo comprendido entre el 1\u00ba de marzo de 2001 y el 28 de febrero de 2004, y tom\u00f3 posesi\u00f3n del mismo el 28 de febrero de 2001. \u00a0<\/p>\n
1.3.- El trece (13) de agosto de 2001, el se\u00f1or Jairo Vel\u00e1squez present\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra el municipio de Mistrat\u00f3, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y al trabajo. A juicio del peticionario mediante el Acuerdo No. 017 de 2000, el municipio desconoce la jurisprudencia desarrollada en la Sentencia C-223 de 1995, donde la Corte declar\u00f3 inexequibles algunos apartes del art\u00edculo 177 de la ley 136 de 1994, que autorizaba diferencias salariales entre los alcaldes y personeros en virtud de las categor\u00edas de los municipios. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, la Constituci\u00f3n reconoce que todas las personer\u00edas tienen igual remuneraci\u00f3n que la del respectivo alcalde y, por consiguiente, el Concejo Municipal no pod\u00eda establecer diferencias salariales entre el personero y el burgomaestre. Solicita que de forma inmediata se ordene el pago de su salario en cuant\u00eda igual a la fijada para el alcalde, todo ello con retroactividad al primero de marzo del a\u00f1o 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pruebas solicitadas por el a-quo y posici\u00f3n del alcalde \u00a0<\/p>\n
El Juez \u00danico Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda requiri\u00f3 al alcalde municipal para que informara sobre su actuaci\u00f3n en la materia. En su respuesta, el alcalde indica que no hay detrimento del derecho al trabajo, pues el demandante conoc\u00eda de antemano las condiciones del cargo. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que una de las atribuciones de los concejos municipales es la de determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias, as\u00ed como las escalas de remuneraci\u00f3n para las distintas categor\u00edas de empleos (CP. art\u00edculo 313-6). Por lo anterior, afirma, el Acuerdo fue expedido en desarrollo de una norma constitucional cuyas disposiciones deben ser respetadas. \u00a0<\/p>\n
Indica haber consultado al Ministerio de Hacienda sobre la aplicaci\u00f3n del Acuerdo 017 de 2000, obteniendo de aquel una respuesta favorable. Seg\u00fan el ministerio, afirma, el art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000 fij\u00f3 un tope para el salario de los contralores y personeros (igual al del alcalde), pero no prohibi\u00f3 un ingreso menor (oficio n\u00famero 1088 del 21 de febrero de 2001). \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, explica que el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, en sentencia del 23 de marzo del 2001, se pronunci\u00f3 sobre el mencionado Acuerdo Municipal en el sentido de declarar la invalidez del art\u00edculo primero (que no autorizaba incremento salarial para los funcionarios de la administraci\u00f3n municipal) y la validez del art\u00edculo segundo (el cual regul\u00f3 el salario del personero de Mistrat\u00f3). \u00a0<\/p>\n
Sentencia que se revisa \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil uno (2001), el Juzgado \u00danico Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda neg\u00f3 el amparo. En su concepto, la solicitud de tutela es improcedente porque la actuaci\u00f3n del alcalde fue desarrollada en cumplimiento de un acto administrativo vigente. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, considera que el peticionario debi\u00f3 cuestionar la decisi\u00f3n del Tribunal Administrativo de Risaralda, que no declar\u00f3 la nulidad del art\u00edculo 2\u00ba del acuerdo, al parecer apoyado en una norma declarada inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-223 de 1995). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, para el despacho la tutela es improcedente porque el actor contaba con otros mecanismos de defensa judicial (previstos en los art\u00edculos 84 y 85 del C.C.A.), dejando pasar la oportunidad para ejercer la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Y concluye que la tutela no es un medio sustituto de los que el peticionario dej\u00f3 de utilizar. \u00a0<\/p>\n
2. Expediente T – 543444 \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n el demandante present\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que dicha Corporaci\u00f3n incurri\u00f3 en una v\u00eda de hecho al pronunciarse sobre la legalidad del Acuerdo Municipal antes mencionado. Los supuestos f\u00e1cticos pueden rese\u00f1arse as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.- Por considerarlo ilegal, la Gobernaci\u00f3n de Risaralda remiti\u00f3 al Tribunal Administrativo de ese departamento el Acuerdo No. 017 del 26 de noviembre de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3, para que decidiera sobre su validez con fundamento en lo previsto en el art\u00edculo 305-10 de la Constituci\u00f3n. En sentir de la Gobernadora, el acuerdo desconoc\u00eda el art\u00edculo 22 de la ley 617 de 2000, porque en ella se dispuso que el salario de un personero no pod\u00eda ser superior al del alcalde, pero en ning\u00fan caso autoriz\u00f3 que fuera inferior, como lo se\u00f1al\u00f3 el Concejo de Mistrat\u00f3. \u00a0<\/p>\n
2.2.- Mediante sentencia del 23 de marzo de 2001, el Tribunal declar\u00f3 la invalidez del art\u00edculo primero del acuerdo, pero se abstuvo de hacerlo respecto del art\u00edculo segundo, referente al salario del personero municipal. Para esa Corporaci\u00f3n, la norma que aplica para el caso de los personeros municipales no es la Ley 617 de 2000 (art\u00edculo 22), sino el la ley 136 de 1994 (art\u00edculo 177). Sobre el asunto dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cContrario a lo sostenido por la impugnante, la norma que se dice violada no contempla que la remuneraci\u00f3n del personero ser\u00e1 equivalente al 100% de la percibida por el alcalde, sino que bajo ninguna circunstancia aquella podr\u00e1 ser superior a \u00e9sta. \u00a0Por dem\u00e1s el citado art\u00edculo 177 de la ley 136 de 1994 conserva su vigencia, por lo cual en la actualidad la asignaci\u00f3n que reciban los personeros municipales de los municipios de tercera categor\u00eda en adelante, ser\u00e1 del 70% de lo devengado por el alcalde. \u00a0<\/p>\n
Dado que el cargo no se sustent\u00f3 bajo la perspectiva de la categor\u00eda que ostenta en la actualidad el municipio de Mistrat\u00f3 sin que haya prueba de la misma, ni se dijo violado el art\u00edculo 177 de la ley 136 de 1994, vigente y aplicable al caso concreto, a la Sala no le queda otra alternativa que declarar la validez del art\u00edculo 2 del acuerdo demandado, por cuanto como ya se dijo, la norma mencionada como violada (art\u00edculo 22 de la ley 617 de 2000) s\u00f3lo supone un tope o l\u00edmite m\u00e1ximo que debe tener la remuneraci\u00f3n del personero, mas no establece prohibici\u00f3n alguna en el sentido que esta puede llegar a ser menor, tal como si lo dispone la ley 136 de 1994.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.- Inconforme con esta decisi\u00f3n, el accionante formul\u00f3 demanda de tutela el 21 de septiembre de 2001. En su concepto, el Tribunal Administrativo de Risaralda vulner\u00f3 el debido proceso e incurri\u00f3 en v\u00eda de hecho al abstenerse de declarar la nulidad del art\u00edculo 2\u00ba del acuerdo y considerar como vigente la totalidad del art\u00edculo 177 de la Ley 136 de 1994. En su sentir, el tribunal desconoci\u00f3 que esa norma fue parcialmente declarada inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-223\/95), espec\u00edficamente en cuanto autorizaba diferencias salariales entre el personero y el alcalde en virtud de la categor\u00eda de los municipios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pruebas solicitadas por el a-quo \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Risaralda, a quien correspondi\u00f3 el conocimiento de la petici\u00f3n, solicit\u00f3 copia del proceso seguido en el Tribunal Administrativo, as\u00ed como de la intervenci\u00f3n que realiz\u00f3 dentro del mismo el se\u00f1or Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez Su\u00e1rez. En su respuesta el demandado explica que el se\u00f1or Vel\u00e1squez solamente intervino con posterioridad al fallo para requerir copia aut\u00e9ntica del mismo. \u00a0<\/p>\n
Sentencia de primera instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por sentencia del cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001), la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira neg\u00f3 la tutela. A juicio de esa Corporaci\u00f3n, no se configuraron los requisitos jurisprudenciales para predicar la existencia de una v\u00eda de hecho, lo cual sustenta en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– El fallo del Tribunal Administrativo no carece de fundamento legal, pues en su an\u00e1lisis confront\u00f3 el acuerdo municipal con el art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000, \u00fanica norma invocada por la gobernadora del departamento. Si bien la referencia al art\u00edculo 177 de la ley 136 de 1994 fue errada, ella no constituy\u00f3 el argumento central para la decisi\u00f3n ni fue aplicada por el Tribunal, quien por lo dem\u00e1s no estaba obligado a hacerlo teniendo en cuenta el car\u00e1cter rogado de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
– La decisi\u00f3n no obedece a la voluntad subjetiva o el capricho de la Corporaci\u00f3n. Controvertir una argumentaci\u00f3n jur\u00eddica, equivocada o no, con una apreciaci\u00f3n aislada, \u201cno significa en modo alguno que pueda llevarse a sede de tutela la discusi\u00f3n de un derecho, menos a\u00fan, cuando ni siquiera fue objeto del debate procesal la conclusi\u00f3n que se impugna\u201d. \u00a0<\/p>\n
– El accionante no s\u00f3lo tuvo la oportunidad de intervenir durante el proceso sino, adem\u00e1s, la de demandar el mismo acto mediante la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, conservando a\u00fan la de acudir a la acci\u00f3n de simple nulidad. En consecuencia, no puede alegar la violaci\u00f3n de sus derechos ante la existencia de otros mecanismos de defensa. \u00a0<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El accionante interpuso recurso de apelaci\u00f3n, para lo cual reiter\u00f3, en su esencia, los argumentos esgrimidos en la demanda de tutela. \u00a0<\/p>\n
Sentencia de Segunda Instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil uno (2001), la Sala de Casaci\u00f3n Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia confirm\u00f3 la decisi\u00f3n del a-quo. En criterio de esa Corporaci\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela no es el mecanismo id\u00f3neo para controvertir decisiones judiciales, a menos que se detecte una desviaci\u00f3n arbitraria, caprichosa o absurda del fallador, lo cual no se observa en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, estima que el fundamento central para declarar la legalidad del art\u00edculo 2\u00ba del acuerdo municipal fue el contenido del art\u00edculo 22 de la ley 617 de 2002, y que la referencia a la Ley 136 de 1994 solamente fue un argumento adicional. Adem\u00e1s, reitera la improcedencia de la tutela por existir otros mecanismos judiciales de defensa. \u00a0<\/p>\n
Pruebas aportadas en las instancias \u00a0<\/p>\n
De los documentos aportados durante el tr\u00e1mite de las solicitudes de tutela la Corte destaca lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– Copia del Acuerdo N\u00b0 017 de noviembre 26 del a\u00f1o 2000. \u00a0<\/p>\n
– Copia del acta de la sesi\u00f3n realizada por el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3 (febrero 28 de 2001), donde consta la posesi\u00f3n del accionante como personero municipal. \u00a0<\/p>\n
– Certificaci\u00f3n sobre el salario mensual devengado por el alcalde y el personero del municipio de Mistrat\u00f3. \u00a0<\/p>\n
– Copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la acci\u00f3n promovida por la gobernadora del departamento contra el mencionado acuerdo. \u00a0<\/p>\n
– Copia del Decreto No. 51 de noviembre 24 de 2000, proferido por la Alcald\u00eda Municipal de Mistrat\u00f3, donde consta la categorizaci\u00f3n del municipio. \u00a0<\/p>\n
Pruebas obtenidas durante el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n ante la Corte \u00a0<\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional solicit\u00f3 al Tribunal Administrativo de Risaralda que informara sobre la existencia de nuevas demandadas contra el Acuerdo No. 017 de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3. De acuerdo con la comunicaci\u00f3n remitida por el presidente de esa Corporaci\u00f3n, la Corte observa que: \u00a0<\/p>\n
– La Gobernaci\u00f3n de Risaralda remiti\u00f3 a dicho Tribunal el Acuerdo N\u00b0 017 del 26 de noviembre de 2000, \u201cPor medio del cual se establece el incremento de salario a todos los funcionarios de la Administraci\u00f3n Municipal de Mistrat\u00f3 Risaralda\u201d, con fundamento en las facultades que le confiere el art\u00edculo 305 numeral 10 de la Constituci\u00f3n, para que decidiera sobra la validez de dicho acuerdo. \u00a0<\/p>\n
– El Tribunal declar\u00f3 la invalidez del art\u00edculo 1\u00ba del acuerdo y la validez del art\u00edculo 2\u00b0, este \u00faltimo relacionado con el salario del alcalde y el personero municipal (sentencia del 23 de marzo de 2001). \u00a0<\/p>\n
– El 27 de abril de dos mil dos (2002), el se\u00f1or Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez formul\u00f3 acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho contra el art\u00edculo 2\u00ba del mencionado acuerdo municipal. Por auto del 13 de junio de ese a\u00f1o se concedi\u00f3 al actor un plazo de cinco (5) d\u00edas para corregir la demanda por defectos de forma, sin que vencido el t\u00e9rmino se hubiere subsanado, ante lo cual el Tribunal Administrativo rechaz\u00f3 la demanda. \u00a0<\/p>\n
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el los asuntos de la referencia, de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 86 y 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Decreto 2591 de 1991 y las dem\u00e1s disposiciones pertinentes. \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos objeto de estudio \u00a0<\/p>\n
En el primer evento, el accionante dirigi\u00f3 su demanda contra la administraci\u00f3n municipal, por considerar que la aplicaci\u00f3n del acuerdo desconoce la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-223\/95, respecto de la equivalencia de ingresos entre el personero y el alcalde de un mismo municipio. Sin embargo, el juez de instancia deneg\u00f3 el amparo luego de concluir que la actuaci\u00f3n del alcalde fue desarrollada en cumplimiento de un acto administrativo vigente y porque, adem\u00e1s, exist\u00edan otros mecanismos de defensa judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el segundo caso, la acci\u00f3n fue interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que dicha Corporaci\u00f3n incurri\u00f3 en v\u00eda de hecho en la sentencia proferida sobre la legalidad del acuerdo antes mencionado. Para el peticionario, al abstenerse de declarar la nulidad del art\u00edculo 2\u00ba del acuerdo y especialmente al hacer referencia a una norma que fue declarada inexequible en forma parcial (art\u00edculo 177 de la Ley 136 de 1994), el Tribunal tambi\u00e9n desconoci\u00f3 la Sentencia C-223\/95. \u00a0No obstante, los jueces de instancia desestimaron el amparo por dos razones esenciales: de un lado, advierten que si bien la referencia normativa fue errada, ella no constituy\u00f3 el eje central de la decisi\u00f3n ni configur\u00f3 una v\u00eda de hecho; en segundo lugar, destacan la improcedencia de la tutela por existir otros medios de defensa judicial, espec\u00edficamente las acciones previstas en el c\u00f3digo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Seg\u00fan lo anterior, los asuntos sometidos a revisi\u00f3n de la Corte plantean diversos problemas jur\u00eddicos. En cuanto a la demanda contra el municipio de Mistrat\u00f3 la Sala deber\u00e1 estudiar (i) la procedibilidad de la tutela para cuestionar un acuerdo municipal y, en caso de ser procedente la acci\u00f3n, (ii) el eventual atropello de los derechos fundamentales del peticionario por parte de la administraci\u00f3n municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda exige el estudio de los siguientes aspectos: (i) cu\u00e1l es la naturaleza del control ejercido tanto por el Gobernador como por el juez administrativo frente a los acuerdos municipales, (ii) cu\u00e1les son las caracter\u00edsticas de dichos controles y (iii) qui\u00e9n est\u00e1 habilitado para cuestionar las decisiones judiciales proferidas en virtud de ese control. As\u00ed mismo, la Sala deber\u00e1 determinar si en el caso concreto el se\u00f1or Vel\u00e1squez estaba legitimado para interponer la tutela o si la eventual existencia de otros mecanismos de defensa judicial la tornaban improcedente y, por \u00faltimo, si la Sala encuentra que la acci\u00f3n era procedente, debe determinar si se configur\u00f3 o no una v\u00eda de hecho judicial. Entra pues la Corte a estudiar esas cuestiones. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Improcedencia de la tutela para cuestionar actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia y breve justificaci\u00f3n del fallo. \u00a0<\/p>\n
4.- Seg\u00fan el art\u00edculo 35 del Decreto 2591 de 1991, “las decisiones de revisi\u00f3n que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deber\u00e1n ser motivadas. Las dem\u00e1s podr\u00e1n ser brevemente justificadas”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que existe abundante jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Sala expresar\u00e1 brevemente las razones por las cuales considera que la sentencia debe ser confirmada en el caso de la tutela contra el Municipio de Mistrat\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Esta Corporaci\u00f3n, en armon\u00eda con lo previsto en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2591 de 1991, ha se\u00f1alado que la acci\u00f3n de tutela no constituye el medio id\u00f3neo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha dise\u00f1ado otros mecanismos de control judicial1, lo cual se explica en la medida que esos actos demandan un an\u00e1lisis ponderado bajo la \u00f3rbita de procesos con caracter\u00edsticas especiales2. Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto: \u00a0<\/p>\n
– En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debi\u00f3 estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio y de la Personer\u00eda de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dichas entidades sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima t\u00e9cnica (en las que se inclu\u00eda un acuerdo municipal). Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, \u201cla acci\u00f3n de tutela resulta improcedente frente a actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
– La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001. En aquella oportunidad la Corte analiz\u00f3 el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos exigidos por el Consejo Superior Universitario present\u00f3 acci\u00f3n de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: \u201cEs claro entonces \u00a0que trat\u00e1ndose \u00a0de actos de car\u00e1cter \u00a0general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuaci\u00f3n en este campo es por principio, plenamente improcedente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Tambi\u00e9n resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revoc\u00f3 los fallos de instancia y en su lugar deneg\u00f3 la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisi\u00f3n y el Consejo Nacional de Televisi\u00f3n, por la emisi\u00f3n de algunos programas en la franja vespertina. La Corte fue enf\u00e1tica en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el desconocimiento, la vulneraci\u00f3n o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jur\u00eddicos de car\u00e1cter general producidos por instancias subordinadas a la Constituci\u00f3n (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuaci\u00f3n de un organismo p\u00fablico competente para que, tambi\u00e9n por v\u00eda de disposici\u00f3n general, restablezca el imperio de la juridicidad. \u00a0<\/p>\n
Pero no es \u00e9se el caso de la tutela. El mismo art\u00edculo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acci\u00f3n “cuando se trate de actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto”. Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicaci\u00f3n deber\u00e1 suspender el juez, a\u00fan mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 7o. del Decreto en menci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.- Los acuerdos municipales son precisamente actos de naturaleza general e impersonal, cuya legalidad debe ser cuestionada ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa por las v\u00edas ordinarias y no mediante tutela. La Corte entiende que algunos de esos actos pueden tener como destinatario una autoridad espec\u00edfica, pero ello ocurre en virtud de un cargo o condici\u00f3n gen\u00e9rica y por regla general no est\u00e1n dirigidos a una persona individualmente considerada, sino que recaen en \u00e9sta en raz\u00f3n de su investidura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ejemplo, un acto administrativo con efectos jur\u00eddicos para un alcalde est\u00e1 concebido en funci\u00f3n del cargo, mas no de su titular, de la misma manera que la regulaci\u00f3n salarial de los servidores p\u00fablicos, a pesar de tener destinatarios espec\u00edficos, conserva su car\u00e1cter impersonal y abstracto y no puede ser controvertida en sede de tutela3. \u00a0<\/p>\n
7.- La Sala considera que el Acuerdo No. 017 del 26 de noviembre de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Mistrat\u00f3, constituye un acto administrativo que re\u00fane las particularidades anteriormente descritas y cuyo control judicial escapa a la competencia del juez de tutela. Lo anterior se ve reforzado cuando se coteja la fecha de expedici\u00f3n del Acuerdo (noviembre 26 de 2000) frente a la de la elecci\u00f3n de Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez Su\u00e1rez como personero municipal (enero 5 de 2001). Siendo el acuerdo de una \u00e9poca anterior a la elecci\u00f3n, ser\u00eda equivocado predicar de \u00e9l un \u00fanico destinatario, menos a\u00fan el aqu\u00ed accionante. En consecuencia, la Corte confirmara la sentencia proferida por el Juzgado \u00danico Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda dentro del asunto de la referencia, radicado con el n\u00famero T-511896. No obstante, queda por analizar el caso de la acci\u00f3n presentada contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. \u00a0<\/p>\n
El control de los acuerdos municipales y de los actos de los alcaldes \u00a0<\/p>\n
8.- Seg\u00fan el art\u00edculo 305-10 de la Constituci\u00f3n, corresponde al Gobernador \u201crevisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez\u201d. Se trata de un procedimiento de control previsto desde mucho antes de la entrada en vigencia de la Carta de 1991, que con el paso del tiempo y las transformaciones institucionales ha tenido algunas modificaciones que bien vale la pena destacar: \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1886 encomend\u00f3 a los gobernadores la funci\u00f3n de \u201crevisar los actos de las municipalidades y los de los alcaldes, suspender los primeros y revocar los segundos por medio de resoluciones razonadas y \u00fanicamente por motivos de incompetencia o ilegalidad\u201d (Art. 194-8). Se trataba de un control concentrado aunque con modalidades distintas seg\u00fan la naturaleza del acto, pues mientras las decisiones de los alcaldes pod\u00edan ser revocadas directamente por el Gobernador, los actos de las municipalidades tan solo eran susceptibles de suspensi\u00f3n (temporalmente). El modelo centralista de Estado, sumado al v\u00ednculo directo de autoridad y relaci\u00f3n jer\u00e1rquica al interior de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, explican con creces las caracter\u00edsticas de la norma en ese momento hist\u00f3rico. \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad, el Acto Legislativo No. 3 de 1910 no s\u00f3lo restringi\u00f3 la facultad de revisi\u00f3n \u00fanicamente a razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que dej\u00f3 en cabeza de las autoridades judiciales el control sobre los actos de las municipalidades.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste sistema resulta l\u00f3gico dentro de una reforma constitucional destinada a ampliar la autonom\u00eda municipal mediante los sistemas de elecci\u00f3n de los alcaldes y de las consultas populares. De nada habr\u00eda valido dar independencia pol\u00edtica al jefe de la administraci\u00f3n municipal a trav\u00e9s de la elecci\u00f3n popular, si sus actos no quedan fuera de la posibilidad de revocaci\u00f3n del gobernador y bajo la protecci\u00f3n de los procedimientos judiciales, tal como la tienen desde 1910 los actos de los concejos. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s esta tutela administrativa de legalidad est\u00e1 establecida para garantizar que los gobernadores tengan completa y oportuna informaci\u00f3n sobre los actos municipales y puedan velar por su juridicidad en orden a asegurar la vigencia del ordenamiento constitucional y legal en todos los distritos municipales de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
9.- Por su parte, la regulaci\u00f3n legal tambi\u00e9n se ajust\u00f3 peri\u00f3dicamente a las modificaciones constitucionales, de las cuales la Corte destaca el Decreto 1333 de 1986, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de facultades extraordinarias para sistematizar las normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal6, as\u00ed como la Ley 136 de 1994 (art\u00edculo 82). El primero tambi\u00e9n conserva su vigencia a pesar de la expedici\u00f3n de la Carta de 19917.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- La anterior revisi\u00f3n hist\u00f3rica, sumada al an\u00e1lisis de la reglamentaci\u00f3n legal, permite determinar algunas de las caracter\u00edsticas de este mecanismo. \u00a0Algunas de ellas son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
– En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos. La actividad del gobernador est\u00e1 inspirada en el deber gen\u00e9rico de velar por el cumplimiento de la Constituci\u00f3n y la Ley, as\u00ed como la funci\u00f3n de coordinar y dirigir la acci\u00f3n administrativa del departamento (CP. art\u00edculo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, corresponde a un procedimiento aut\u00f3nomo e independiente frente a las dem\u00e1s acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. \u00a0<\/p>\n
– En tercer lugar, es una acci\u00f3n que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa). Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333\/86, art\u00edculo 121). Tambi\u00e9n puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333\/89, art\u00edculo 120). \u00a0<\/p>\n
– En cuarto lugar, constituye un control excepcional con t\u00e9rminos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 d\u00edas siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonom\u00eda territorial y la gesti\u00f3n administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados.8 \u00a0<\/p>\n
– En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce est\u00e1 circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideraci\u00f3n otras normas relevantes para la decisi\u00f3n, especialmente las de rango constitucional. En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333\/86, art\u00edculo 121-3). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ib\u00eddem), ni siquiera los de car\u00e1cter extraordinario seg\u00fan la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia9. Sin embargo, la pregunta que surge es si la acci\u00f3n de tutela podr\u00eda ser un mecanismo id\u00f3neo para controvertirla y, en caso afirmativo, qui\u00e9n estar\u00eda legitimado para presentarla. \u00a0<\/p>\n
11.- Pues bien, la Sala considera que las sentencias de esta clase no son ajenas al control de constitucionalidad por v\u00eda de tutela, toda vez que en ellas el juez administrativo tambi\u00e9n puede desconocer el debido proceso e incurrir en v\u00edas de hecho. Empero, la titularidad de la acci\u00f3n deja de ser abierta y queda reservada \u00fanicamente en favor de quienes intervinieron activamente durante el tr\u00e1mite judicial. \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan amplia jurisprudencia desarrollada por la Corte, la acci\u00f3n de tutela contra decisiones judiciales procede cuando se vulnera el debido proceso, de manera tal que la sentencia configura una v\u00eda de hecho10. Pero la afectaci\u00f3n de este derecho solamente puede predicarse de los sujetos procesales, en particular del gobernador o los terceros que hubieren intervenido, mas no de quienes fueron ajenos al tr\u00e1mite judicial. Si nunca se hicieron part\u00edcipes en el curso de la actuaci\u00f3n, su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca pudo verse amenazado y, bajo esa \u00f3ptica, ninguna legitimidad les asiste para cuestionar la decisi\u00f3n mediante tutela. \u00a0<\/p>\n
12.- En este orden de ideas, como el se\u00f1or Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez no acudi\u00f3 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda para exponer las razones por las cuales consideraba que el referido acto administrativo deb\u00eda ser anulado (Acuerdo Municipal No. 017 del 26 de noviembre de 2000), tampoco estaba legitimado para interponer la acci\u00f3n de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio afectado. Adem\u00e1s, la Corte observa que el se\u00f1or Vel\u00e1squez tuvo la posibilidad de intervenir no s\u00f3lo como ciudadano, sino tambi\u00e9n en su condici\u00f3n de personero municipal, absteni\u00e9ndose de hacerlo en cualquier caso. \u00a0<\/p>\n
13.- El anterior planteamiento, que no es aislado ni caprichoso, armoniza con precedentes jurisprudenciales al respecto, en especial la Sentencia T-201 de 2000, donde la Corte analiz\u00f3 un caso similar al que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala. En aquella oportunidad una ciudadana present\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, por considerar que esa corporaci\u00f3n incurri\u00f3 en v\u00eda de hecho al proferir la sentencia en un proceso de la misma naturaleza del que ahora es controvertido. Empero, la Corte consider\u00f3 que no hab\u00eda legitimaci\u00f3n para formular la demanda: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa peticionaria de la tutela no intervino dentro del tr\u00e1mite de las objeciones u observaciones del Gobernador. En tales circunstancias, mal puede alegar que se le violaron sus derechos al debido proceso, pues la vulneraci\u00f3n de \u00e9stos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que all\u00ed ha ocurrido su vulneraci\u00f3n, por causa o con motivo de la actuaci\u00f3n judicial, arbitraria e irregular. \u00a0<\/p>\n
Por este aspecto es preciso concluir, en primer t\u00e9rmino, que la peticionaria carece de legitimaci\u00f3n para cuestionar, en sede de tutela, una actuaci\u00f3n judicial en la que pudo haber intervenido y no particip\u00f3. \u00a0<\/p>\n
La tutela es un mecanismo subsidiario de protecci\u00f3n en los derechos fundamentales, al cual s\u00f3lo se puede acudir frente a la inexistencia o a la insuficiencia de los instrumentos procesales ordinarios de defensa judicial. Si la peticionaria consideraba que las objeciones del Gobernador al mencionado acuerdo pod\u00edan lesionar sus intereses ha debido concurrir al proceso respectivo, y no pretender convertir la tutela en un instrumento procesal principal para lograr la protecci\u00f3n de sus derechos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.- En estas condiciones la Sala concluye que la acci\u00f3n de tutela presentada por el se\u00f1or Jairo de Jes\u00fas Vel\u00e1squez no cumpli\u00f3 uno de los requisitos de procedibilidad, motivo por el cual habr\u00e1 de confirmarse el fallo de segunda instancia, proferido por la Sala de Casaci\u00f3n Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia (Expediente T-543444). \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la Sala observa que el peticionario interpuso acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, pero dej\u00f3 vencer los t\u00e9rminos para corregir la demanda seg\u00fan constancia remitida a esta Sala por el presidente del Tribunal Administrativo de Risaralda. A pesar de ello, en cualquier tiempo puede ejercer la acci\u00f3n de simple nulidad y plantear nuevos cargos e invocar otras disposiciones, pues los efectos de cosa juzgada \u00fanicamente est\u00e1n circunscritos al art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado \u00danico Promiscuo del Circuito de Bel\u00e9n de Umbr\u00eda, dentro del proceso radicado con el n\u00famero T-511896. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala de Casaci\u00f3n Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, dentro del proceso radicado con el n\u00famero T-543444. \u00a0<\/p>\n
L\u00cdBRESE por Secretar\u00eda la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sobre el particular pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias T-105\/02, T-151\/01, T-1497\/00, T-1452\/00, T-1290\/00, T1201\/00, T-982\/00, T-815\/00, T-287\/97, T-610\/97, T-321\/93, T-203\/93 y T-123\/93. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1452 de 2000 MP. Martha Victoria S\u00e1chica. \u00a0En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 que la tutela no era id\u00f3nea para cuestionar un decreto presidencial, espec\u00edficamente el que regulaba el procedimiento para suplir las faltas de alcaldes y gobernadores. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1052 de 2000. \u00a0<\/p>\n
4 Acto Legislativo No. 3 de 1910, art\u00edculo 59: \u00a0\u201cSon atribuciones del Gobernador: (…) \u00a0<\/p>\n
7.- Revisar los actos de las municipalidades y de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, revocar los \u00faltimos y pasar los primeros a la autoridad judicial, para que \u00e9sta decida sobre su exequibilidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de marzo 14 de 1986. \u00a0<\/p>\n
6 Dichas facultades fueron conferidas por el art\u00edculo 76 de la Ley 11 de 1986. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 exequible la norma que fij\u00f3 un plazo de veinte d\u00edas para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para que decida sobre su legalidad (Decreto 1333\/86, art\u00edculo 119).. \u00a0<\/p>\n
9 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP. Germ\u00e1n Ayala Mantilla. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. entre muchas otras, las sentencias T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-047 de 1999 y SU-159 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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