C-372-94<\/p>\n
Sentencia C-372\/94 <\/p>\n
FUNDACION DE CAPITAL MIXTO\/AUXILIOS O DONACIONES\/CONTROL FISCAL-Inexistencia\/NORMA CONSTITUCIONAL-Inexequibilidad <\/p>\n
La asignaci\u00f3n de un capital p\u00fablico a una fundaci\u00f3n que cuente tambi\u00e9n con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donaci\u00f3n o auxilio sancionados por el art\u00edculo 355 superior, para la Corte esa liberalidad desconoce el esp\u00edritu del Constituyente por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno. Pues una vez realizada la transacci\u00f3n econ\u00f3mica por parte del Estado en favor de la fundaci\u00f3n de capital mixto, \u00e9sta podr\u00e1 disponer de esos bienes de conformidad con su libre albedr\u00edo y sin ning\u00fan tipo de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tama\u00f1a facultad implica, ni m\u00e1s ni menos, abrir una puerta a espaldas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del inter\u00e9s general y la b\u00fasqueda constante y necesaria de un orden social justo. Por lo anterior, la Corte se ver\u00e1 en la necesidad de declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, por cuanto permite que se manejen los recursos p\u00fablicos con criterios de derecho privado y adecuados, no con la justicia distributiva, sino conmutativa, con lo cual se omite la presencia del inter\u00e9s general en los recursos p\u00fablicos, as\u00ed como su prevalencia natural. La declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976 por parte de esta Corporaci\u00f3n, significa que, en adelante, las entidades privadas o mixtas sin \u00e1nimo de lucro que se sometan a un r\u00e9gimen de derecho privado s\u00f3lo podr\u00e1n adelantar sus tareas, y por ende recibir capital estatal, si celebran un contrato con el Gobierno Nacional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 355 de la Carta y de la reglamentaci\u00f3n que se expida por parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Referencia: expediente D-520 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976, “Por el cual se dictan normas sobre Sociedades de Econom\u00eda Mixta” <\/p>\n
Actora: Mar\u00eda Isabel Ceballos Del Fresno <\/p>\n
Tema: Los auxilios y donaciones del art\u00edculo 355 de la C.N. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., veinticinco (25) de agosto mil novecientos noventa y cuatro (1994) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
<\/p>\n
La ciudadana MARIA ISABEL CEBALLOS DEL FRESNO, haciendo uso de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad autorizada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 del 26 de enero de 1976, expedido por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 28 de 1974. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites que ordena la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley para este tipo de acciones, y finalmente o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corporaci\u00f3n a dictar sentencia. <\/p>\n
II. LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
“Decreto No. 130 de 1976 <\/p>\n
(enero 26) <\/p>\n
“Por el cual se dictan normas sobre Sociedades de Econom\u00eda Mixta. <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, o\u00edda la Sala de Consulta y servicio Civil del Consejo de Estado <\/p>\n
“DECRETA: <\/p>\n
“…….. <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o. De las Corporaciones y Fundaciones de Participaci\u00f3n Mixta. Sin perjuicio de lo que normas especiales tengan establecido para algunas de ellas, las personas jur\u00eddicas que se crean para fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro, con recursos o participaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas y de particulares, se someter\u00e1n a las normas previstas para las Corporaciones o Fundaciones, seg\u00fan el caso, en el C\u00f3digo Civil y dem\u00e1s disposiciones pertinentes”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
La demandante considera que el precepto viola el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con fundamento en lo siguiente: <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 6o. demandado se encuentra derogado por la nueva Carta Pol\u00edtica (art\u00edculo 9o., Ley 153 de 1887). <\/p>\n
– Que “las personas jur\u00eddicas de derecho privado se dividen en dos grandes clases: Corporaciones o asociaciones o conjunto de personas y fundaciones o conjunto de bienes (art. 633 del C\u00f3digo Civil)”. (Cita sentencia de la Honorable Corte Suprema de Justicia del 21 de agosto de 1960, Sala de Negocios Generales). <\/p>\n
– Que las “fundaciones son instituciones que giran alrededor de un patrimonio, independientemente de toda agrupaci\u00f3n de personas, por tal raz\u00f3n los aportes efectuados tanto por los fundadores como por los benefactores posteriores siempre tendr\u00e1n el car\u00e1cter de donaci\u00f3n. De esta manera cualquier aporte del Estado en una fundaci\u00f3n ser\u00e1 una donaci\u00f3n”. <\/p>\n
– Que la aportaci\u00f3n originaria o posterior a una Corporaci\u00f3n, implica una verdadera donaci\u00f3n en tomar de la Corporaci\u00f3n, en la medida en que los afiliados no perciben ning\u00fan dividendo o utilidad como contraprestaci\u00f3n, ni tampoco puede reclamar el aporte y su valorizaci\u00f3n al momento de la extinci\u00f3n de la persona jur\u00eddica, cuyos bienes (patrimonio) habr\u00e1n de pasar a otra entidad sin \u00e1nimo de lucro que desarrolle similares actividades”. <\/p>\n
– Que la “falta de \u00e1nimo de lucro implica la falta de contraprestaci\u00f3n en favor de la entidad p\u00fablica o del particular, quienes solamente adquieren ciertos privilegios y servicios previo el pago de su tarifa y de las respectivas cuotas de sostenimiento, lo que hace que el aporte hecho por los corporados o fundadores sea absolutamente gratuito”. <\/p>\n
– Que es indiscutible que la naturaleza jur\u00eddica de las fundaciones y corporaciones es la de personas jur\u00eddicas, regidas por las disposiciones del Derecho privado. (art. 5o. Decreto No. 3130 de 1968). <\/p>\n
– Que la “nueva Carta, prohibi\u00f3 de manera categ\u00f3rica, que las ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico decretaran auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado”. <\/p>\n
– Que la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Civil, en sentencia del 30 de octubre de 1978 defini\u00f3 la naturaleza contractual y las caracter\u00edsticas de la donaci\u00f3n. <\/p>\n
– Que el “auxilio, es una donaci\u00f3n calificada en cuanto al sujeto que la efect\u00faa por tratarse de entidades u \u00f3rganos del poder p\u00fablico”. <\/p>\n
– Que “el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976 autoriza a las entidades p\u00fablicas a formar parte en corporaciones privadas sin \u00e1nimo de lucro y fundaciones, efectuando el respectivo aporte, el cual como qued\u00f3 visto siempre tendr\u00e1 la calidad de donaci\u00f3n, por cuanto todo aporte que realice una entidad p\u00fablica a otra entidad privada, tenga \u00e1nimo de lucro o no en forma gratuita, irrevocable, liberal, unilateral, sin contraprestaci\u00f3n alguna, constituye una donaci\u00f3n viol\u00e1ndose el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica”. <\/p>\n
– Que “siendo las fundaciones y las corporaciones sin \u00e1nimo de lucro personas jur\u00eddicas de derecho privado, le est\u00e1 vedado a las entidades estatales, efectuar cualquier auxilio o donaci\u00f3n en favor de \u00e9stas, concluy\u00e9ndose de lo anterior que por norma constitucional quedaron proscritas las corporaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta, es decir, aquellas cuyo patrimonio se forma con aportes estatales y aportes del sector privado”. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS <\/p>\n
1. El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, mediante apoderado que, adem\u00e1s act\u00faa como ciudadano en ejercicio, dentro del t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedi\u00f3 a defender la constitucionalidad de la norma acusada en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se resumen: <\/p>\n
– Que el Estado Social de Derecho (art\u00edculos 1o. y 2o. de la constituci\u00f3n Pol\u00edtica) tiene como prop\u00f3sito “privilegiar lo real sobre lo formal”. <\/p>\n
– Que la exigencia del plan nacional de desarrollo (art. 341 de la C.N.), no se puede exigir al actual Gobierno. (Corte Constitucional, sentencia C-337 de 19 de agosto de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
– Que “una norma no puede ser creada para obstaculizar la acci\u00f3n del Estado e impedir su buen funcionamiento hasta el punto de sustraerse de las obligaciones de mayor calidad que comporta su accionar”. <\/p>\n
– Que “as\u00ed como el Estado puede contar con la colaboraci\u00f3n de los particulares para el desarrollo de una empresa que genere r\u00e9ditos, as\u00ed tambi\u00e9n puede reunir esfuerzos para el beneficio del inter\u00e9s p\u00fablico”. <\/p>\n
– Que del art\u00edculo 355 de la C.N., “se puede concluir que en su segundo inciso ya no se est\u00e1 hablando de auxilio o donaci\u00f3n sino de otra figura constitucional por medio de la cual el Estado cumple con su fin primordial o, como en ella misma se lee, con un prop\u00f3sito de inter\u00e9s p\u00fablico. En nuestro ordenamiento constitucional la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos (que en ocasiones tambi\u00e9n resultan de inter\u00e9s p\u00fablico), no s\u00f3lo se encuentran a cargo de la administraci\u00f3n, sino que los particulares tambi\u00e9n se incorporan al sistema. En igual sentido, no existe la donaci\u00f3n o auxilio cuando la entidad no tiene el car\u00e1cter de ser una persona natural o jur\u00eddica de derecho privado. Esta diferencia es notable pues, por su naturaleza, el auxilio se dirige a entidades privadas. Si es en cumplimiento de una obligaci\u00f3n constitucional o legal su naturaleza muta, pues, precisamente, el Estado ha sido la creaci\u00f3n colectiva que por excelencia se encuentra destinada a no derivar ning\u00fan beneficio particular en su accionar ni contraprestaci\u00f3n alguna por el mismo, aunque, eventualmente algunas de sus entidades as\u00ed lo hagan, pero sobre la base de que se encuentra concernido el inter\u00e9s general”. <\/p>\n
– Que la ley de habilitaciones ten\u00eda relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
Que la “inclusi\u00f3n de las fundaciones o corporaciones de naturaleza mixta en un decreto que versa igualmente sobre sociedades de econom\u00eda mixta obedece a la extrapolaci\u00f3n que resulta de la presentaci\u00f3n del Estado con prop\u00f3sitos de lucro (sociedades de econom\u00eda mixta) asociado con particulares, y del Estado con prop\u00f3sitos de inter\u00e9s p\u00fablico, en donde la asociaci\u00f3n con estos en el acto de creaci\u00f3n, no se encuentra proscrita”. <\/p>\n
– Que “la norma examinada no se fundamenta en el art\u00edculo 355 constitucional. Entre las funciones atribuidas al Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 la de expedir leyes relacionadas con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades del orden nacional y la autorizaci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta (art. 150-7 ib.). La anterior atribuci\u00f3n es ejercida, a iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con el inciso 2o. del art\u00edculo 154 a nivel presupuestal (art. 345 y ss. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, deben tenerse en cuenta la serie de compromisos que el Gobierno Nacional adquiere para el cumplimiento de las funciones que la Constituci\u00f3n y las leyes le han definido, so pena de sustraerse de la principal labor que el Estatuto Fundamental le asigna en la tridivisi\u00f3n del poder p\u00fablico, velar por el cumplimiento de la ley en todo el territorio nacional. Y si bien, no toda actividad de inter\u00e9s p\u00fablico constituye un servicio p\u00fablico no se puede desatender que exista una intersecci\u00f3n entre estos t\u00e9rminos, lo que hace evidente acudir a otro basamento constitucional cual es el establecido en el art\u00edculo 365”. <\/p>\n
2. El doctor MIGUEL SILVA PINZON, en su car\u00e1cter de Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, solicita a la Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 6o. acusado, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– Que “es claro que el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no prohibe los pagos que haga el Estado para satisfacer los derechos de los habitantes ni impide utilizar los medios adecuados para ello”. <\/p>\n
– Que de conformidad con el art\u00edculo 1443 del C\u00f3digo Civil las donaciones “implican la transferencia gratuita e irrevocable de unos bienes”. <\/p>\n
– Que la prohibici\u00f3n de los auxilios dispuso “la imposibilidad jur\u00eddica de destinar partidas presupuestales a t\u00edtulo gratuito a favor de particulares para apoyar las actividades que los mismos desarrollan”. <\/p>\n
– Que en ocasiones se ha interpretado el art\u00edculo 355 de la C.N. de manera aislada, sin comprender funciones de rango constitucional que no pueden ser eludidas por el Estado (art\u00edculos 1o. y 2o. de la C.N.). <\/p>\n
– Que al “definir a Colombia como un Estado Social de Derecho, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, consagr\u00f3, como lo ha precisado la H. Corte, el principio de que el Estado no es simplemente una organizaci\u00f3n jur\u00eddica, cuyas actuaciones est\u00e1n claramente determinadas por la ley preexistente, sino que el mismo tiene como prop\u00f3sito fundamental asegurar el respeto y la satisfacci\u00f3n de los derechos fundamentales de los habitantes. El Estado se funda en la dignidad humana, lo cual le impone tomar las disposiciones necesarias para asegurar el respeto de todo aquello que es inherente a la misma, y todo lo que ella requiere para su desarrollo”. <\/p>\n
– Que “las diversas disposiciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica deben interpretarse en concordancia con el fundamento y finalidad del Estado en la nueva Carta. La prohibici\u00f3n constitucional que consagra el primer inciso del art\u00edculo 355 de la Carta no puede entenderse en el sentido de impedir aquellos pagos que la administraci\u00f3n debe hacer en virtud de una clara obligaci\u00f3n constitucional o de un precepto legal que a su turno constituya el estricto desarrollo de un principio constitucional”. <\/p>\n
– Que “los pagos que realiza el Estado para atender derechos fundamentales no constituyen auxilios o donaciones”. <\/p>\n
– Que de acuerdo con el art\u00edculo 136 de la Carta, “aquellos pagos que se efect\u00faen con el prop\u00f3sito de satisfacer derechos preexistentes -como sucede con los derechos que consagra la propia Constituci\u00f3n y sus desarrollos legales-, son constitucionalmente l\u00edcitos pues no constituyen actos gratuitos”. <\/p>\n
– Que “la excepci\u00f3n prevista por el segundo inciso del art\u00edculo 355 de la Carta expresamente se refiere a la posibilidad de celebrar contratos para dar impulso o apoyo a las actividades de inter\u00e9s p\u00fablico que desarrollen los particulares”. <\/p>\n
– Que los aportes de las entidades p\u00fablicas a corporaciones y fundaciones mixtas, como miembro de las mismas, “no violan el art\u00edculo 355 de la Carta, por las siguientes consideraciones: en primer lugar, tales aportes no constituyen un auxilio o donaci\u00f3n; en segundo lugar, dichas personas jur\u00eddicas no son personas de derecho privado en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 355 de la Carta, y en tercer t\u00e9rminos, la Constituci\u00f3n parte de la base de que debe existir una colaboraci\u00f3n del Estado y los particulares, para lograr lo fines de la comunidad pol\u00edtica, la cual debe poder desarrollarse a trav\u00e9s de la Constituci\u00f3n de personas jur\u00eddicas”. <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 2o. de la Ley 80 de 1993, “por la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica”, establece que son entidades estatales las “personas jur\u00eddicas en las que exista dicha participaci\u00f3n p\u00fablica mayoritaria, cualquiera sea la denominaci\u00f3n que ellas adopten, en todos los \u00f3rdenes y niveles”. <\/p>\n
– Que “el sentido mismo de la fundaci\u00f3n, como afectaci\u00f3n de bienes a un fin de inter\u00e9s p\u00fablico, no pugna con los principios de la organizaci\u00f3n del Estado”, sino que, por el contrario, la ordena en varias disposiciones (art\u00edculos 48, 70 y 71 C.N.). <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante oficio No. 406 del 22 de abril de 1994, y en cumplimiento de lo dispuesto en los numerales 2o. del art\u00edculo 242 y 5o. del art\u00edculo 278 de la Carta Pol\u00edtica, procedi\u00f3 a rendir el concepto de constitucionalidad en el proceso de la referencia, en el cual solicita a la Corte Constitucional declarar “EXEQUIBLE” el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976, con fundamento en las razones siguientes: <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se refiere a “los pagos que realiza una entidad p\u00fablica a favor de una persona de derecho privado a t\u00edtulo gratuito”. <\/p>\n
– Que los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, no muestran el prop\u00f3sito de \u00e9ste de impedir el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, “sino el de evitar que los recursos de \u00e9ste se entregaran a particulares para que \u00e9stos \u00faltimos desarrollaran actividades que podr\u00edan considerarse ben\u00e9ficas, pero en las cuales el particular decid\u00eda sobre la ejecuci\u00f3n misma de los recursos. Se dijo entonces, en forma categ\u00f3rica, en las ponencias respectivas, que el art\u00edculo 355 radicaba el gasto p\u00fablico en cabeza de las entidades p\u00fablicas”. <\/p>\n
– Que la naturaleza mixta de las personas jur\u00eddicas a que se refiere la norma acusada “impide otorgarles un car\u00e1cter netamente privado”. <\/p>\n
– Que los aportes para constituir una persona sin \u00e1nimo de lucro no son donaciones, “… y cuando el Estado participa en una fundaci\u00f3n o corporaci\u00f3n mixta lo hace para cumplir por ese medio sus deberes constitucionales”. <\/p>\n
(Lo anterior corresponde al proyecto de sentencia presentado a la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n por el h. magistrado Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. La competencia <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la presente acci\u00f3n de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. de art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que el precepto acusado hace parte de un decreto con fuerza de ley, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
2. Los fundamentos de la prohibici\u00f3n constitucional de las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado <\/p>\n
Para los efectos de dilucidar el cargo que la actora formula en contra de la constitucionalidad del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976, por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 355 superior, la Corte estima indispensable consultar el prop\u00f3sito que llev\u00f3 al Constituyente de 1991 a prohibirle a las ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico “decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado”. Lo anterior porque, en el asunto bajo examen, no puede esta Corporaci\u00f3n desatender el esp\u00edritu del Constituyente, toda vez que \u00e9ste se impone sobre los propios t\u00e9rminos en que se expresa, de suerte que una simple interpretaci\u00f3n literal resultar\u00eda, en esta oportunidad, insuficiente. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886, dentro del \u00e1mbito de competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, incluy\u00f3 el fomento de “empresas \u00fatiles y ben\u00e9ficas, dignas de est\u00edmulo o apoyo” y, a su vez, confiri\u00f3 a las Asambleas departamentales la facultad de fomentar industrias, con los recursos propios de la respectiva entidad territorial. Esta preceptiva permaneci\u00f3 en vigor hasta el momento en que oper\u00f3 la derogaci\u00f3n de dicha Carta por parte de la Constituci\u00f3n de 1991. Sin embargo, resulta pertinente anotar que bajo la reforma de 1945, se condicion\u00f3 la referida facultad del legislativo a la “estricta sujeci\u00f3n a los planos y programas correspondientes”. <\/p>\n
De igual forma, conviene se\u00f1alar que la reforma constitucional de 1968, consolid\u00f3 la posibilidad de otorgar esos auxilios y ayudas no s\u00f3lo en referencia al Congreso sino tambi\u00e9n respecto de las Asambleas y de los Concejos municipales (Art. 187, inciso 3o.). En lo que ata\u00f1e al Congreso, el acto legislativo n\u00famero 1 de ese a\u00f1o, reserv\u00f3 en forma exclusiva al gobierno la iniciativa de los proyectos de ley sobre el gasto p\u00fablico, dej\u00e1ndoles a los congresistas, como contrapartida por la p\u00e9rdida de competencia y a t\u00edtulo de excepci\u00f3n, la libre iniciativa en los proyectos atinentes al fomento “de las empresas \u00fatiles o ben\u00e9ficas dignas de est\u00edmulo o apoyo, con estricta sujeci\u00f3n a los planes y programas correspondientes”, seg\u00fan los t\u00e9rminos del ordinal 20 del art\u00edculo 76 superior. <\/p>\n
La compatibilidad y mutua correspondencia entre el inter\u00e9s p\u00fablico y el inter\u00e9s privado, orient\u00f3 la intenci\u00f3n loable de procurar ayuda a entidades dedicadas al desarrollo de objetivos de \u00edndole social, cultural o de asistencia, merecedoras de dicho apoyo. Concretamente el Constituyente de 1968 persigui\u00f3 la finalidad de atender peque\u00f1as necesidades que por su naturaleza, pasaban inadvertidas para los grandes planes de inversi\u00f3n estatal, permiti\u00e9ndole a los miembros del Congreso destinar unos recursos a la atenci\u00f3n de obras en sus comunidades con las cuales ten\u00edan especial inter\u00e9s y mayor contacto. <\/p>\n
Debe admitirse que el objetivo que en este campo la reforma de 1968 pretend\u00eda realizar, se cumpli\u00f3 cabalmente durante las primeras etapas de vigencia de la misma. Las cuotas presupuestales que cada uno de los congresistas recib\u00edan eran invertidas en sus respectivas circunscripciones electorales para el impulso de empresas \u00fatiles o ben\u00e9ficas. Empero, bien pronto, pr\u00e1cticas pol\u00edtiqueras empezaron a desvirtuar el fin para el cual fue concebida la norma comentada, generando una distorsi\u00f3n de tal magnitud que vino a constituirse en una de las mayores fuentes de corrupci\u00f3n, desprestigio y envilecimiento de la funci\u00f3n legislativa. La perversi\u00f3n aludida se vali\u00f3 del expediente de crear un sinn\u00famero de corporaciones o fundaciones privadas hacia las cuales se desviaron los recursos. Proliferaron, entonces, las actividades dignas de est\u00edmulo, las consiguientes instituciones y por ende las leyes de auxilios como mecanismo apropiado para conceder favores y obtener a cambio la conservaci\u00f3n o el aumento de clientelas pol\u00edticas. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s la degradaci\u00f3n del sistema de los auxilios parlamentarios condujo, entre otras cosas, a favorecer desequilibrios regionales derivados de la diferente proporci\u00f3n en que cada regi\u00f3n estaba representada, sin contar las ocasiones en que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repart\u00eda entre algunos congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de presupuesto de una y otra c\u00e1mara. Asimismo, las partidas decretadas con base en el ordinal 20 del art\u00edculo 76 superior, aumentaron considerablemente en n\u00famero y cuant\u00eda a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por esa v\u00eda, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la financiaci\u00f3n de campa\u00f1as electorales. De ah\u00ed que la magnitud de las sumas no correspondiera a la eficiencia esperada del gasto p\u00fablico, puesto que en contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se torn\u00f3 patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la destinaci\u00f3n e inversi\u00f3n de esos recursos. <\/p>\n
Cabe anotar que las anteriores manifestaciones patol\u00f3gicas expandieron el campo de su actuaci\u00f3n debido a que las facultades que la reforma de 1968 confiri\u00f3 en id\u00e9ntico sentido a Asambleas y Concejos Municipales fueron aprovechadas para reproducir en las diversas secciones territoriales los vicios que a nivel nacional hab\u00edan hecho carrera. <\/p>\n
Importantes sectores de la opini\u00f3n p\u00fablica hicieron expl\u00edcito rechazo de semejantes conductas que contribuyeron decisivamente a deformar la imagen del Congreso. Ello explica por qu\u00e9 el proceso que condujo a la expedici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica de 1991, muestra una notable insistencia en la reforma de esta instituci\u00f3n vital para la democracia. Por ello, puede decirse que cuando el Constituyente decidi\u00f3 eliminar los denominados auxilios parlamentarios, no s\u00f3lo a nivel del Congreso sino tambi\u00e9n a nivel de las restantes corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, no hizo otra cosa que otorgarle expresi\u00f3n jur\u00eddica a una voluntad pol\u00edtica que de manera reiterada se hab\u00eda mostrado contraria a la perpetuaci\u00f3n de una pr\u00e1ctica nociva que sol\u00eda ocultar su verdadera fisonom\u00eda, bajo el manto de pretendidas instituciones de utilidad com\u00fan o de fundaciones de similar cometido. Sobre el particular, conviene remitirse a la exposici\u00f3n de motivos del “Proyecto de Acto Constituyente de Vigencia Inmediata”, por medio del cual algunos dignatarios buscaban que la Asamblea Nacional Constituyente dictara en forma urgente medidas tendientes a controlar los abusos derivados del manejo de los denominados “auxilios parlamentarios”. En efecto, en dicha oportunidad se afirm\u00f3: <\/p>\n
“Inicialmente todos los auxilios se destinaban para ejecuci\u00f3n directa por los municipios, juntas de acci\u00f3n comunal o agencias gubernamentales. A la vuelta de pocos a\u00f1os, sin embargo, alguien se invent\u00f3 la figura de las fundaciones o corporaciones privadas como destinatarias de los recursos y se las ingeni\u00f3 para, a trav\u00e9s de ellas, manejar aut\u00f3nomamente fondos p\u00fablicos, pr\u00e1cticamente sin control fiscal; lo que permiti\u00f3 inclusive atender con ellos gastos o inversiones personales del congresista que decretaba el auxilio o el pago de activistas electorales y el directo soborno a jefes municipales o comunales. <\/p>\n
“Ensayado el sistema con \u00e9xito por unos pocos, r\u00e1pidamente cundi\u00f3, al punto que de las partidas decretadas para la vigencia fiscal de 1991, seg\u00fan el presupuesto aprobado por el Congreso en el segundo semestre de 1990, algo m\u00e1s del NOVENTA POR CIENTO (90%), se destina a personas jur\u00eddicas privadas, con fines tan generales que equivalen a cualquier cosa y s\u00f3lo el nueve y medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecuci\u00f3n directa por los municipios, agencias del gobierno y juntas de acci\u00f3n comunal. <\/p>\n
“Lo anterior, pese a que el art\u00edculo 76, numeral 20 de la constituci\u00f3n obliga a sujetar estrictamente tales recursos a los planes y programas de fomento regional. La desviaci\u00f3n sucede porque, como dice el se\u00f1or Contralor General, la norma que reglamenta dicho art\u00edculo, dictada por el mismo congreso, la ley 25 de 1977, ‘es lo suficientemente amplia y en la pr\u00e1ctica autoriza cualquier tipo de gasto con ellos’. <\/p>\n
“La evoluci\u00f3n de las cuant\u00edas destinadas a auxilios parlamentarios ha tomado caracter\u00edsticas alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y 1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta llegar a DOCE MIL MILLONES de pesos en el \u00faltimo de tales a\u00f1os, para 1991 la partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diversos ministerios, supera los VEINTISIETE MIL MILLONES. Es decir, para el a\u00f1o en curso el total decretado dio el impresionante salto de doce mil a veintisiete mil millones, superando en m\u00e1s de seis veces el promedio anual de los \u00faltimos once a\u00f1os. \u00bfSer\u00eda el \u00faltimo estertor de un sistema que todos sab\u00edamos condenado a su fin en la Asamblea Constituyente? <\/p>\n
“Esta cuant\u00eda significa un promedio de 86 millones por parlamentario, de su libre disposici\u00f3n, sin control de ninguna especie, porque como lo confiesa el mismo Contralor General, ‘hasta el presente la tarea fiscalizadora ha sido, francamente, escasa, en parte debido al crecido control de los dineros p\u00fablicos que manejan las sociedades de utilidad com\u00fan es escaso, el de los que llegan a las personas naturales es inexistente’. (Informe Financiero del Contralor, Enero de 1991). <\/p>\n
“En otras palabras, estamos ante el hecho cierto de veintisiete mil millones de recursos nacionales sin control alguno. <\/p>\n
“Claro que el promedio antedicho, de 86 millones por congresista, en la pr\u00e1ctica presenta enormes distancias entre unos y otros. En un examen preliminar de los auxilios decretados para 1991, se encuentra que algunos parlamentarios encauzan hacia sus fundaciones cerca de cuatrocientos millones de pesos, mientras otros solamente disponen de treinta o cuarenta millones. Esa diferencia obedece a m\u00faltiples razones, la mayor\u00eda de ellas muy poco santas. <\/p>\n
“Por desgracia, el mal ha hecho met\u00e1stasis en todo el sistema colegiado del pa\u00eds. Lo que sucede con los auxilios decretados por los congresistas, se repite en las asambleas departamentales y en los concejos municipales. Seg\u00fan los m\u00e1s conservadores c\u00e1lculos, las partidas de las que disponen libremente los diputados y concejales superan los cuarenta mil millones de pesos. Para la muestra un bot\u00f3n: en Bogot\u00e1 D.E. son cerca de 2.400 millones y no hay asamblea, por pobre que sea su departamento, en la que esta cifra baje de 1.000 millones. <\/p>\n
“En total, por consiguiente, estamos ante la abrumadora cifra de setenta mil millones pesos del erario p\u00fablico que este a\u00f1o de gracia de 1991, podr\u00edan gastarse sin control y muchas veces, con fines torticeros, muy distintos a los del bien com\u00fan. Es sin duda, una fuente de corrupci\u00f3n que debe extirparse. <\/p>\n
“La Comisi\u00f3n cuarta de esta Asamblea Constituyente aprob\u00f3 ya la total eliminaci\u00f3n de los auxilios parlamentarios. Esta prohibici\u00f3n ser\u00e1 sin duda ratificada por el plenario. Pero obrar\u00e1 hacia adelante. Mientras tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra m\u00e1s alta de la historia. No tendr\u00edamos justificaci\u00f3n ni perd\u00f3n si lo hici\u00e9ramos”1(Negrillas fuera de texto original). <\/p>\n
Las anteriores consideraciones demuestran y justifican la contundente prohibici\u00f3n que contiene el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, el cual, por lo dem\u00e1s, responde a un prop\u00f3sito loable de indudable car\u00e1cter corrector de situaciones an\u00f3malas que se busca suprimir definitivamente. <\/p>\n
3. El art\u00edculo 6o. del Decreto 130 1976 y su relaci\u00f3n con la prohibici\u00f3n constitucional de decretar auxilios. <\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, la Carta Pol\u00edtica erradic\u00f3 la posibilidad de que las ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico decreten en favor de personas de derecho privado cualquier auxilio o donaci\u00f3n, b\u00e1sicamente por tres motivos, y buscando una finalidad. En cuanto a los motivos -conviene reiterarlo-, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscit\u00f3 una mala interpretaci\u00f3n de la filosof\u00eda inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto p\u00fablico, hizo que \u00e9ste careciera de un control de ejecuci\u00f3n. En segundo lugar, los recursos p\u00fablicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincid\u00eda con los planes y programas de desarrollo, desconociendo as\u00ed la obligaci\u00f3n de procurar el bienestar com\u00fan, la consolidaci\u00f3n de un orden justo y la prevalencia del inter\u00e9s general. Finalmente, la l\u00ednea determinante en la distribuci\u00f3n de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no hab\u00eda un criterio de dar a cada cual seg\u00fan sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el inter\u00e9s general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (Art. 355 C.P.), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecuci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos destinados a la realizaci\u00f3n de actividades conjuntas de inter\u00e9s p\u00fablico o social, siendo esa es la raz\u00f3n de ser del Contrato que se estipula en el inciso segundo del art\u00edculo superior en comento. <\/p>\n
Ahora bien, debe la Corte, en esta oportunidad, interpretar los alcances jur\u00eddicos de los t\u00e9rminos “donaci\u00f3n” y “auxilios” contenidos en el art\u00edculo 355 superior. Al respecto, conviene recordar que la regulaci\u00f3n constitucional del asunto en menci\u00f3n, se hizo no s\u00f3lo desde un punto de vista jur\u00eddico, sino tambi\u00e9n bajo una consideraci\u00f3n de orden pol\u00edtico, habida cuenta de la evidente desatenci\u00f3n que la rama legislativa del poder p\u00fablico hizo a una facultad que, en principio, resultaba a todas luces loable e, inclusive, necesaria. <\/p>\n
Es cierto que en principio, en estricto sentido jur\u00eddico, puede haber una diferencia entre las donaciones y los auxilios, por cuanto en las primeras hay una bilateralidad (surgen de un contrato), mientras que en los segundos lo que se presenta es un acto unilateral, sin retribuci\u00f3n y compromiso vinculante por parte del que recibe los aportes. Pero para esta Corporaci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n de estos t\u00e9rminos dentro del contexto del art\u00edculo 355 superior significa que, en los dos eventos, se est\u00e1 frente, no a un acto de justicia distributiva por parte del Estado -como concreci\u00f3n del inter\u00e9s general en un sector determinado- sino de liberalidad, lo cual es contrario a la funci\u00f3n natural del aparato estatal, pues \u00e9ste no puede asumir tales conductas con los dineros y bienes que la sociedad en general le encomienda, pues sus actos deben ser, se repite, int\u00e9rpretes de las finalidades esenciales contenidas en el art\u00edculo 2o. de la Carta y, en particular, de la b\u00fasqueda de la prosperidad general, a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n de una verdadera justicia distributiva. <\/p>\n
No sobra se\u00f1alar que estas consideraciones hacen alusi\u00f3n a los casos en que el Estado realice un acto traslaticio de dominio sin contraprestaci\u00f3n alguna, es decir, aquellos eventos en los que el aporte estatal se centra en entidades sometidas a un r\u00e9gimen de derecho privado, que persigan un inter\u00e9s p\u00fablico o social y que no tengan un \u00e1nimo de lucro. Por ello la Corte advierte, de una vez, que personas jur\u00eddicas como las sociedades de econom\u00eda mixta, no son objeto del presente fallo, por cuanto con ellas s\u00ed hay retribuci\u00f3n, y no mera liberalidad. En otras palabras, en este caso, el Estado, desde un principio, tiene un control y una previsi\u00f3n de lo que va a ocurrir con los recursos sociales o p\u00fablicos y, adem\u00e1s, busca un fin lucrativo el cual se concreta con la distribuci\u00f3n de utilidades o con la entrega de cuota social correspondiente una vez finalizado el proceso de liquidaci\u00f3n de la entidad. <\/p>\n
Sentadas las anteriores premisas, procede la Corte a examinar las implicaciones constitucionales del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976. Dicha norma establece que las personas jur\u00eddicas que se creen para fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro, y con participaci\u00f3n de capital estatal y privado, se regir\u00e1n por las normas correspondientes previstas en la legislaci\u00f3n civil. Debe esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar que esta disposici\u00f3n contrar\u00eda lo preceptuado en el art\u00edculo 355 superior, por dos razones principales: <\/p>\n
A) Las personas jur\u00eddicas que se creen para fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro, y con participaci\u00f3n de capital estatal y privado, son personas de derecho privado para efectos del art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Si bien la Corte no desconoce la discusi\u00f3n existente respecto del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a las entidades que se creen con capital mixto, como en este caso las fundaciones de que trata el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976, debe se\u00f1alar que, para los efectos del asunto bajo examen, \u00e9stas son personas jur\u00eddicas de derecho privado. Lo anterior se fundamenta, en primer lugar, en el hecho de que las fundaciones a que alude la norma acusada est\u00e1n bajo la confusi\u00f3n de un c\u00edrculo vicioso, puesto que se dice que son mixtas porque reciben aportes del Estado, y a su vez, que reciben el aporte estatal en virtud de su calidad de mixtas; de manera que un efecto se fundamenta en el otro efecto, sin verdadero principio causal de raz\u00f3n suficiente que ordene las dos consecuencias jur\u00eddicas. Pero, adicionalmente, cuando el art\u00edculo 6o. en menci\u00f3n les otorga a las entidades referidas un tratamiento jur\u00eddico de personas de derecho privado, pues se\u00f1ala: “se someter\u00e1n a las normas previstas (…) en el C\u00f3digo Civil y dem\u00e1s disposiciones pertinentes”, est\u00e1 describiendo una conducta que encaja directamente en el inciso primero del art\u00edculo 355 superior, y espec\u00edficamente se relaciona con el sujeto pasivo objeto de la prohibici\u00f3n constitucional. Por lo dem\u00e1s, debe advertirse que cuando esta norma se refiere a “personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado”, no se\u00f1ala que se atienda a la estructura de la persona jur\u00eddica en s\u00ed, sino al r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, por eso dice: “de derecho privado”, manifestando con ello la normatividad a la que se deben someter. <\/p>\n
B) La participaci\u00f3n del Estado en las fundaciones de capital mixto, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 6o. acusado, se constituye en una negociaci\u00f3n ajena a cualquier tipo de control y, por ende, prohibida por el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Sin olvidar que, para esta Corporaci\u00f3n, la asignaci\u00f3n de un capital p\u00fablico a una fundaci\u00f3n que cuente tambi\u00e9n con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donaci\u00f3n o auxilio sancionados por el art\u00edculo 355 superior, para la Corte esa liberalidad desconoce el esp\u00edritu del Constituyente por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno. En efecto, la simple lectura de la norma acusada permite concluir que una vez realizada la transacci\u00f3n econ\u00f3mica por parte del Estado en favor de la fundaci\u00f3n de capital mixto, \u00e9sta podr\u00e1 disponer de esos bienes de conformidad con su libre albedr\u00edo y sin ning\u00fan tipo de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tama\u00f1a facultad implica, ni m\u00e1s ni menos, abrir una puerta a espaldas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del inter\u00e9s general y la b\u00fasqueda constante y necesaria de un orden social justo. <\/p>\n
Por lo anterior, la Corte se ver\u00e1 en la necesidad de declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, por cuanto permite que se manejen los recursos p\u00fablicos con criterios de derecho privado y adecuados, no con la justicia distributiva, sino conmutativa, con lo cual se omite la presencia del inter\u00e9s general en los recursos p\u00fablicos, as\u00ed como su prevalencia natural. <\/p>\n
4. La posibilidad de que el Estado pueda participar junto con los particulares en actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o social. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica establece, en sus art\u00edculos 1o. y 2o., que Colombia es un Estado social de derecho, participativo y pluralista, cuya finalidad esencial es, entre otras, la de promover la prosperidad general, facilitar la participaci\u00f3n, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias derechos y libertades. Estos compromisos del Estado colombiano se fundamentan en gran parte en el calificativo de “Estado social de derecho”, cuyos alcances constitucionales han sido definidos por esta Corte en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Por lo menos tres postulados se desprenden del art\u00edculo primero (de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica): <\/p>\n
“a) El Estado es definido a trav\u00e9s de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relaci\u00f3n es ontol\u00f3gica: El Estado Colombiano es tal, en tanto sus elementos esenciales est\u00e1n presentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser. <\/p>\n
“b) Los caracteres esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organizaci\u00f3n entre poderes y la producci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del derecho, sino tambi\u00e9n y de manera especial, con el compromiso por la defensa de contenidos jur\u00eddicos materiales (Cfr. Luciano PAREJO ALONSO, “Constituci\u00f3n y valores del ordenamiento, en Estudios sobre la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola, Civitas, Madrid, 1991). <\/p>\n
“El sentido y alcance del art\u00edculo primero no puede ser desentra\u00f1ado plenamente a partir de una interpretaci\u00f3n reducida al an\u00e1lisis de su texto. Cada una de las palabras del art\u00edculo posee una enorme carga sem\u00e1ntica, la cual a trav\u00e9s de la historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie de nociones b\u00e1sicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una interpretaci\u00f3n que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual han tenido formaci\u00f3n los conceptos del art\u00edculo primero, puede dar lugar a soluciones ama\u00f1adas y contradictorias. <\/p>\n
“En s\u00edntesis, la Constituci\u00f3n esta concebida de tal manera que la parte org\u00e1nica de la misma solo adquiere sentido y raz\u00f3n de ser como aplicaci\u00f3n y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogm\u00e1tica de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participaci\u00f3n ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organizaci\u00f3n territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisi\u00f3n instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una instituci\u00f3n o un procedimiento previsto por la Constituci\u00f3n por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”2 (Par\u00e9ntesis fuera de texto original). <\/p>\n
En otro pronunciamiento se puntualiz\u00f3: <\/p>\n
“El Estado social de derecho hace relaci\u00f3n a la forma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias econ\u00f3micas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la poblaci\u00f3n, prest\u00e1ndoles asistencia y protecci\u00f3n. <\/p>\n
“Del principio de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo (Pre\u00e1mbulo, CP art. 2). Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP art.1), deben contribuir a garantizar a toda persona el m\u00ednimo vital para una existencia digna. <\/p>\n
“El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcci\u00f3n de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del pa\u00eds una vida digna dentro de las posibilidades econ\u00f3micas que est\u00e9n a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentaci\u00f3n, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad”.3 <\/p>\n
De lo visto se puede colegir que la primac\u00eda de los principios y derechos contenidos en la Constituci\u00f3n, requiere de una distribuci\u00f3n de competencias en forma participativa y coordinada entre el Estado y los asociados, pues as\u00ed como al primero le corresponde cumplir con unos mandatos imperativos previstos en la Carta Pol\u00edtica, a los segundos se les asigna el deber de colaborar con las autoridades y con sus conciudadanos para alcanzar esas mismas metas. Se trata, entonces, de un trabajo conjunto con un fin com\u00fan: la consecuci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, esto es, del bienestar y la prosperidad de todos. El Estado social de derecho impone, pues, un mayor inter\u00e9s de los ciudadanos en procura de un inter\u00e9s colectivo. Estas metas, como se se\u00f1al\u00f3, se alcanzan algunas veces en forma separada, es decir, el Estado y los particulares ocup\u00e1ndose cada uno de sus propias tareas. Pero en otras oportunidades, los caminos que han de recorrer unos y otros se entrecruzan de forma tal que la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica permite el logro de unos fines espec\u00edficos. Esta situaci\u00f3n es permitida y avalada por la propia Constituci\u00f3n. En efecto, la Carta Pol\u00edtica no s\u00f3lo se\u00f1ala la obligaci\u00f3n ciudadana de cumplir con los deberes previstos en el art\u00edculo 95, sino que adem\u00e1s facilita la participaci\u00f3n comunitaria en algunas tareas que, en principio, le corresponde asumir al Estado. Uno se esos caminos es el inciso segundo del art\u00edculo 335 superior que establece: <\/p>\n
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podr\u00e1, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia”. <\/p>\n
Los contratos a que hace relaci\u00f3n la norma en comento, permitidos con el fin de <\/p>\n
obviar los inconvenientes surgidos por la prohibici\u00f3n de decretar auxilios y donaciones, deben reunir las siguientes condiciones, a saber: a) Que con ellos se trate de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, ya que si la causa es p\u00fablica su destino debe ser proporcionado a ella; b) que esos programas y actividades sean acordes con el plan nacional y los planes sectoriales de desarrollo. N\u00f3tese que la obligaci\u00f3n se refiere a que el contrato est\u00e9 “acorde”, esto es, que est\u00e9 conforme o en consonancia con las prioridades que en materia de gasto p\u00fablico establezca el Plan Nacional de Desarrollo (v.gr. educaci\u00f3n, salud, saneamiento ambiental, agua potable, etc.), sin que ello signifique esos contratos deban hacer parte o deban estar incorporados a dicho Plan; 3) Que los recursos est\u00e9n incorporados en los presupuestos de las correspondientes entidades territoriales; y, 4) Que se celebren con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad. <\/p>\n
El esp\u00edritu del Constituyente en este caso es claro: se establece un mecanismo jur\u00eddico para que las entidades de derecho privado, que reciban aportes del Estado y que persigan un fin de inter\u00e9s p\u00fablico o social -como es el caso de las fundaciones creadas en virtud del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976- cuenten con la posibilidad de seguir realizando las loables actividades que contribuyen al bienestar general. Es as\u00ed como los contratos a los que se refiere el <\/p>\n
inciso segundo del art\u00edculo 355 superior, constituyen una garant\u00eda para la sociedad sobre el adecuado manejo de los dineros y bienes p\u00fablicos, evit\u00e1ndose el riesgo de una desviaci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico hacia el inter\u00e9s hedonista. Por ello, el inciso comentado cambia el criterio de liberalidad por el de justicia, en el sentido de establecer un v\u00ednculo jur\u00eddico que obligue a la persona natural o jur\u00eddica que recibe los aportes, a cumplir con los t\u00e9rminos del contrato y, a la vez, a someterse al control efectivo del Estado, tanto previo, de ejecuci\u00f3n y posterior, con lo que se asegura el cumplimiento de la justicia distributiva, y la prevalencia del inter\u00e9s general. Adem\u00e1s, debe se\u00f1alarse que si las entidades sometidas a un r\u00e9gimen de derecho privado -como las fundaciones mixtas de que trata la norma acusada- no se vinculan y retribuyen a la sociedad de alguna forma, se contradir\u00eda en forma manifiesta el inciso primero del art\u00edculo 355 de la Carta, que prohibe decretar donaciones o auxilios a tales entidades. La raz\u00f3n de ello es sencilla: si los bienes p\u00fablicos tienen una destinaci\u00f3n de inter\u00e9s general, propio -se insiste- de la justicia distributiva, entonces la norma acusada permite un contrasentido, pues el inter\u00e9s general se regular\u00eda con criterios privados, los cuales son propios, no de la ya referida justicia distributiva, sino de la conmutativa, es decir, de la que regula los intereses privados. <\/p>\n
La declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976 por parte de esta Corporaci\u00f3n, significa que, en adelante, las entidades privadas o mixtas sin \u00e1nimo de lucro que se sometan a un r\u00e9gimen de derecho privado s\u00f3lo podr\u00e1n adelantar sus tareas, y por ende recibir capital estatal, si celebran un contrato con el Gobierno Nacional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 355 de la Carta y de la reglamentaci\u00f3n que se expida por parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Ahora bien, el se\u00f1alado contrato debe estar conforme a los postulados del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, hasta al momento no ha sido proferido por el Congreso de la Rep\u00fablica. Conviene entonces cuestionarse cu\u00e1l es la situaci\u00f3n jur\u00eddica de aquellas entidades de derecho privado que recib\u00edan aportes provenientes de capital p\u00fablico y que cumpl\u00edan con algunas de las obligaciones esenciales del Estado, necesarias para la preservaci\u00f3n de los derechos fundamentales de los asociados. Al respecto, la Corte Constitucional considera que, en virtud del vac\u00edo jur\u00eddico existente, las entidades a las que se ha hecho referencia, entre ellas las creadas con base en el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976, podr\u00e1n suscribir los contratos correspondientes con el Estado, los cuales deber\u00e1n consultar el esp\u00edritu de la Carta Pol\u00edtica e, igualmente, deber\u00e1n ajustarse en su debida oportunidad a los principios que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. La anterior significa la reiteraci\u00f3n por parte de esta Corte de la jurisprudencia contenida en la Sentencia No. C-337 de 1993, en la cual se manifest\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“Todo fin exige un medio proporcionado para su realizaci\u00f3n. De ah\u00ed que es natural que si el Estado tiene unos deberes esenciales, tenga tambi\u00e9n unos derechos para cumplir su misi\u00f3n. Aqu\u00ed, pues, los deberes son el t\u00edtulo jur\u00eddico de los derechos consecuenciales. En otras palabras, si existe un deber esencial e inaplazable, existe tambi\u00e9n el derecho a cumplir con ese deber, el cual est\u00e1 prescrito a cargo del Estado. Luego el Estado, y en este caso el Gobierno, cuenta con un t\u00edtulo jur\u00eddico v\u00e1lido para realizar las acciones pertinentes encaminadas a la realizaci\u00f3n de los prop\u00f3sitos -que a su vez son deberes estatales- contenidos en los art\u00edculos 2o, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 61, 67, 69, 79 y 366 de la Carta Pol\u00edtica, entre otros. <\/p>\n
“La Corte reconoce, sin embargo, que en este caso y ante el vac\u00edo jur\u00eddico existente, el derecho que permite al Estado el cumplimiento de sus deberes no est\u00e1 expreso. Pero como el deber si lo est\u00e1, hay, por lo menos una facultad t\u00e1cita como derivaci\u00f3n natural de un deber que no s\u00f3lo es irrenunciable, sino -se repite- inaplazable, pues as\u00ed como el Constituyente quiso que las normas referentes al plan nacional de desarrollo se aplicaran a partir del pr\u00f3ximo per\u00edodo presidencial, tambi\u00e9n quiso y exigi\u00f3 que el Estado cumpliera con sus deberes esenciales consagrados en los art\u00edculos se\u00f1alados. Se trata, pues, de un claro caso en que es aplicable el art\u00edculo 4o. de la ley 153 de 1887 que se\u00f1ala: ‘Los principios del derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servir\u00e1n para ilustrar la Constituci\u00f3n en casos dudosos’. <\/p>\n
“Adicionalmente, debe esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar que el presente pronunciamiento se basa, como todos los de la Corte, en el deber constitucional de guardar la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241 superior. Lo anterior supone que la Corte tiene, pues, una doble misi\u00f3n unificada en guardar la supremac\u00eda integral de la Constituci\u00f3n, que consiste no solamente en garantizar la efectividad de \u00e9sta como ‘norma de normas’ (art. 4o. C.P.), sino en la permanencia inc\u00f3lume del Estatuto Superior como un todo integral. <\/p>\n
“Integridad comprende, seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, el calificativo de \u00edntegro; a su vez, \u00edntegro es ‘aquello a que no falta ninguna de sus partes’. Luego la integridad de la Constituci\u00f3n significa la concurrencia de todas los preceptos que conforman la Carta Fundamental. y, de modo particular, los principios, derechos y deberes consagrados en ella. Luego la Corte debe velar porque los deberes esenciales al Estado Social de Derecho consagrados en los art\u00edculos 2o., 42, 44, 46, 47, 48, 49, 67 y 79 superiores, entre otros, no dejen de ser cumplidos, en virtud de la guarda de la integridad que tiene supremac\u00eda sobre cualquier otra consideraci\u00f3n de tipo jur\u00eddico”.4 <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976. <\/p>\n
<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-372\/94 <\/p>\n
ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO\/APORTES-Disposici\u00f3n\/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA (Salvamento de voto) <\/p>\n
Los aportes que se realicen con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad, por parte de entidades p\u00fablicas del orden nacional, descentralizado, o territorial no son contrarias a la Constituci\u00f3n, pues esta misma autoriza la participaci\u00f3n de particulares o de comunidades organizadas, en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, resultando acorde con la Constituci\u00f3n la concurrencia para tales fines entre acciones del estado y los particulares, por ejemplo, mediante empresas de econom\u00eda mixta. No se trata con ellas de liberalidades constitutivas de privilegios en favor de particulares, ni de fraudulentos desv\u00edos de los bienes que integran el tesoro p\u00fablico en beneficio privado, sino de la disposici\u00f3n de los mismos en inter\u00e9s p\u00fablico, en concurrencia con modalidades contractuales que combinan sus acciones, sin \u00e1nimo de lucro en inter\u00e9s p\u00fablico, y que resulten acordes con los planes nacionales y seccionales de desarrollo. <\/p>\n
REF. Expediente D-520 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6o. del Decreto 130 de 1976. <\/p>\n
Los auxilios y donaciones del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
La decisi\u00f3n tiene por objeto la determinaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de los aportes de las entidades p\u00fablicas a las personas jur\u00eddicas que se creen con fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro, de conformidad con las previsiones legales contenidas en el art\u00edculo 6o. de la Ley 130 de 1976; determinaci\u00f3n de naturaleza, para valorar los alcances normativos del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto prohibe el otorgamiento de auxilios y donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. Interesa de manera concreta a la decisi\u00f3n, establecer si esta prohibici\u00f3n constitucional es contraria a aquella autorizaci\u00f3n legal, o si en sentido inverso, resultan ambos preceptos compatibles. <\/p>\n
Sobre la naturaleza de las personas jur\u00eddicas a que se refiere el art\u00edculo 6o. acusado, ha sostenido la doctrina: <\/p>\n
“…… <\/p>\n
“C) Asociaciones o corporaciones de participaci\u00f3n mixta. De acuerdo con el art. 6o. del decreto 130, son las personas jur\u00eddicas que se crean para fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro, con la participaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas y de particulares. Estas entidades est\u00e1n sometidas al mismo r\u00e9gimen de las corporaciones sin \u00e1nimo de lucro completamente privadas, o seas, las normas previstas para ellas en el C\u00f3digo Civil y dem\u00e1s disposiciones sobre la materia, sin que influya la proporci\u00f3n del capital p\u00fablico. <\/p>\n
“…. <\/p>\n
“E) Fundaciones de participaci\u00f3n mixta. Son las personas jur\u00eddicas que se crean para fines de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sin \u00e1nimo de lucro y bajo la forma de fundaciones, con recursos de entidades p\u00fablicas y de particulares. Estas entidades se someten a las normas previstas para las fundaciones en el C\u00f3digo Civil y dem\u00e1s disposiciones que existan sobre la materia sin interesar las proporci\u00f3n del capital p\u00fablico aportado. <\/p>\n
“Las fundaciones se diferencian de las asociaciones o corporaciones sin \u00e1nimo de lucro en que las primeras est\u00e1n constituidas \u00fanicamente por un conjunto de bienes afectado a una finalidad com\u00fan o de intereses p\u00fablico o social, mientras que las segundas obedecen, adem\u00e1s, a una agrupaci\u00f3n de personas. Es decir, que en la fundaci\u00f3n no hay personas asociadas sino simplemente un conjunto de bienes dotados de personer\u00eda jur\u00eddica y afectados a una finalidad p\u00fablica o social. <\/p>\n
“Un ejemplo t\u00edpico ser\u00eda que una entidad p\u00fablica, como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, aportara recursos junto con particulares para fundar un hospital, o a\u00fan un centro de ense\u00f1anza. Tambi\u00e9n podemos mencionar dos ejemplos citados por TAFUR GALVIS: la Fundaci\u00f3n para la conservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n del patrimonio cultural colombiano y la Fundaci\u00f3n Altares de la Patria”. (RODRIGUEZ, Libardo, “Derecho Administrativo”. Edit. Temis, 7a. edici\u00f3n, p\u00e1g. 110 y 111, 1994). <\/p>\n
Los Auxilios y Donaciones del art\u00edculo 355 de la C.N. <\/p>\n
Desde la Reforma Constitucional de 1968, frente al conocido proceso de pesos y contrapesos entre el poder ejecutivo y el Congreso, se incorpor\u00f3 en la Carta Pol\u00edtica la posibilidad de realizar un manejo presupuestal, orientado te\u00f3ricamente, a atender necesidades sociales, principalmente del tipo asistencial, que autorizaba el traslado de fondos p\u00fablicos a particulares, quienes tendr\u00edan el encargo de aplicar los dineros recibidos, a los fines preestablecidos por la norma presupuestal. <\/p>\n
Los auxilios operaban de distinta manera. Una partida globalmente registrada en el presupuesto era dividida por partes iguales entre los distintos departamentos, sin tener en cuenta, ni la poblaci\u00f3n ni las necesidades sociales a atender. El sistema consist\u00eda en otorgar a congresistas de cada departamento una autor\u00eda del gasto, resultando de lo anterior, adicionalmente un desequilibrio en el tratamiento a los congresistas proveniente de su diferencia num\u00e9rica en uno y otro departamento. En otras oportunidadades, que la pr\u00e1ctica hizo habituales, el ejecutivo se reservaba un monto global de partida presupuestal, reconociendo como gestores a algunos congresistas, en especial de las comisiones de presupuesto de cada una de las c\u00e1maras. <\/p>\n
Este manejo presupuestal, fue objeto de cr\u00edticas en varios sentidos: en primer lugar, se acusaba el uso de los dineros as\u00ed destinados de inmoral y corrupto, por resultar esos dineros p\u00fablicos en oportunidades, en el patrimonio de alg\u00fan miembro, de una corporaci\u00f3n p\u00fablica; en segundo lugar, se critic\u00f3 el sistema de auxilios en tanto resultaba un mecanismo de financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales, y un mecanismo de adhesi\u00f3n del electorado al Congresista que los hab\u00eda obtenido; en este sentido resultaba un sistema institucionalizado en el orden constitucional y legal que distorsionaba la pr\u00e1ctica y el valor propios de la democracia; en tercer lugar, se criticaban los auxilios por su poca eficiencia en el gasto p\u00fablico, que se originaba, en la falta de control fiscal en la administraci\u00f3n de los montos que los conformaban. <\/p>\n
Las anteriores cr\u00edticas dieron como resultado que el constituyente de 1991 prohibiese esa modalidad de auxilios, de suerte que ninguna de las ramas del poder p\u00fablico puede en adelante decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. Sin perjuicio de que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, pueda, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, de acuerdo con los planes de desarrollo. <\/p>\n
No comprende la norma superior comentada, pues, como ella misma lo indica, la prohibici\u00f3n de manera absoluta de cualquier tipo de transferencias de dineros p\u00fablicos a entidades privadas. Se observa en el propio precepto la posibilidad de hacer dichas destinaciones de dineros p\u00fablicos a “personas privadas”, y que sean de “reconocida idoneidad”, y “con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, de acuerdo con los planes de desarrollo”. <\/p>\n
Los alcances del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, han sido comentados por autorizados doctrinantes y constituyentes, de la siguiente manera: <\/p>\n
“A trav\u00e9s de esta disposici\u00f3n se pretende eliminar por v\u00eda activa, vale decir como prohibici\u00f3n expresa, la pr\u00e1ctica de los llamados ‘auxilios parlamentarios’ surgidos al amparo de las normas de la Carta derogada que atribu\u00eda al Congreso la facultad de ‘fomentar las empresas \u00fatiles o ben\u00e9ficas dignas de est\u00edmulo o apoyo’ (art\u00edculo 76-20) y le otorgaba autonom\u00eda presupuestaria a las c\u00e1maras (art\u00edculo 208, par\u00e1grafo), normas que no tiene equivalente en el nuevo Estatuto Constitucional, salvo en el art\u00edculo 305-6, que deber\u00e1 ser analizado cuidadosamente por el Gobierno nacional, para que en el reglamento respectivo se coordine con este art\u00edculo. En realidad lo que sucede ahora es que se desplaza al ejecutivo tal funci\u00f3n de fomento a trav\u00e9s de un mecanismo contractual cuyo fin es, en esencia, el mismo. El prop\u00f3sito es el de permitir que ciertos sujetos de derecho privado que desarrollan actividades benem\u00e9ritas en el campo cient\u00edfico, cultural, educativo o de solidaridad social y humana, puedan recibir apoyo estatal, pero sometido a los mecanismos de verificaci\u00f3n del destino dado a los recursos y a las modalidades de su ejecuci\u00f3n, inherentes a la contrataci\u00f3n p\u00fablica, evitando as\u00ed que se desvirt\u00fae su funci\u00f3n hasta convertirse en una herramienta de proselitismo pol\u00edtico, de beneficio individual o de despilfarro de dineros p\u00fablicos como aconteci\u00f3 en a\u00f1os anteriores. Llama la atenci\u00f3n la facultad reglamentaria que la propia Constituci\u00f3n atribuye aqu\u00ed al Gobierno nacional, precisamente con el \u00e1nimo de preservar esta figura de desviaciones. Por esta v\u00eda se mantiene, aunque en un \u00e1mbito mucho m\u00e1s espec\u00edfico y reducido, la figura de los ‘reglamentos constitucionales aut\u00f3nomos’ que tantos debates jurisprudenciales suscit\u00f3 en el pasado”. (Carlos Lleras De La Fuente y otros, Interpretaci\u00f3n y Gen\u00e9sis de la Constituci\u00f3n de Colombia, Edit. C\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1, p\u00e1g. 586 y 587, 1992). <\/p>\n
<\/p>\n
Y se ha puntualizado: <\/p>\n
“Por \u00faltimo, la Asamblea se empe\u00f1\u00f3 en prohibir a las ramas y a los \u00f3rganos del poder p\u00fablico decretar auxilios y donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. No obstante, y luego de un continuo forcejeo, a manera de excepci\u00f3n se aprob\u00f3 un art\u00edculo de mi cosecha, el 355, para que, ayudadas por el fisco, instituciones de reconocida idoneidad puedan seguir desarrollando sus tareas humanitarias en beneficio de los sectores m\u00e1s desprotegidos de la sociedad. Para acceder a tales recursos oficiales las instituciones deben pasar los controles y filtros que la norma impone, con el fin de evitar eventuales abusos y corruptelas. De all\u00ed que se exige la celebraci\u00f3n de un contrato previo de las entidades privadas con el Gobierno en cualquiera de los niveles nacional, departamental, distrital o municipal. Adem\u00e1s, deber\u00e1n acreditar que se trata de entidades sin \u00e1nimo de lucro, probar su idoneidad y que realizan programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico en consonancia con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. A la luz de esos t\u00e9rminos de referencia, la norma citada autoriza al Gobierno para reglamentar la materia, en el entendimiento de que a esas solicitudes, cuando procedan, se les dar\u00e1 satisfacci\u00f3n con los recursos de los presupuestos nacional, departamental, distrital o municipal, seg\u00fan el caso.” (PALACIO RUDAS, Alfonso. El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991. Edit. Tercer Mundo, pag. 143, 1992). <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, no es el art\u00edculo 355, el \u00fanico precepto de la Constituci\u00f3n que se refiere a la posibilidad de que los particulares act\u00faen en concurrencia con las entidades p\u00fablicas; concurrencia que implica necesariamente la destinaci\u00f3n de dineros p\u00fablicos a entidades privadas, o de car\u00e1cter mixto, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 6o. acusado. <\/p>\n
Es as\u00ed como la Carta Pol\u00edtica en materia de seguridad social dispone la acci\u00f3n del Estado, “con la participaci\u00f3n de los particulares; para la ampliaci\u00f3n de su cobertura (art. 48); en materia ambiental, atenci\u00f3n de la salud y saneamiento, autoriza un triple orden de competencias (nacionales, territoriales y particulares) y la determinaci\u00f3n de “los aportes” a cargo del Estado en los t\u00e9rminos de ley (art. 49); en materia de desarrollo y “fomento” de la tecnolog\u00eda, precept\u00faa la creaci\u00f3n de “incentivos” para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia, la tecnolog\u00eda y la cultura y “ofrecer\u00e1 est\u00edmulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades” (art. 71); en materia de servicios p\u00fablicos, se autoriza su prestaci\u00f3n “directa o indirectamente”, por comunidades organizadas o particulares (art. 365). Normas superiores todas que autorizan la concurrencia entre intereses p\u00fablicos y privados, para el cumplimiento de mandatos constitucionales y legales que los desarrollen. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica, adem\u00e1s del precepto general sobre prohibici\u00f3n de auxilios y donaciones contenido en el art\u00edculo 355, de manera espec\u00edfica se refiere a transferencias a particulares de dineros p\u00fablicos, con el fin de prohibirlas en el art\u00edculo 136 num. 4, que expresa la prohibici\u00f3n de auxilios en favor de “personas o entidades”, norma que parcialmente es reproducci\u00f3n del art\u00edculo 78 ordinal 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886; e igualmente el art\u00edculo 180 dentro de las prohibiciones a los congresistas, se\u00f1ala la de celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jur\u00eddicas, tratando de que no sean m\u00e1s los congresistas los autores que de distinta manera intervengan en el desarrollo de las actividades adelantadas por personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. <\/p>\n
Este mismo precepto cuando autoriza la existencia de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, como las corporaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta a que se refiere el art\u00edculo sexto acusado, pone de presente que es claramente admitido por el constituyente, que ellas “manejen o inviertan fondos p\u00fablicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de \u00e9ste”. <\/p>\n
Se detiene la Corte en distinguir entre los aportes que pueden hacer las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, en desarrollo de su objetivo fijado en la Ley, funciones eminentemente ejecutivo administrativas, que tienen que ver con el suministro de bienes y la prestaci\u00f3n de servicios, propias del Estado Social de Derecho, que no son el destino de las prohibiciones a que se refiere el art\u00edculo 355. <\/p>\n
Como atr\u00e1s qued\u00f3 expresado era el manejo de los auxilios por los miembros de las corporaciones p\u00fablicas, el que se prohibi\u00f3 en la Carta de 1991, por cuanto esos auxilios recibieron cr\u00edticas admitidas por el constituyente. <\/p>\n
De lo que no puede colegirse que los aportes que se realicen con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad (art\u00edculo 355 C.N.), por parte de entidades p\u00fablicas del orden nacional, descentralizado, o territorial sean contrarias a la Constituci\u00f3n, pues esta misma autoriza la participaci\u00f3n de particulares o de comunidades organizadas, en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos (art. 356 C.N.), resultando acorde con la Constituci\u00f3n la concurrencia para tales fines entre acciones del estado y los particulares, por ejemplo, mediante empresas de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Se repite que los aportes que traen impl\u00edcita una acci\u00f3n coordinada, de cooperaci\u00f3n, entre la administraci\u00f3n y los particulares, para asociarse a fin de perseguir un inter\u00e9s p\u00fablico, que es propio de la existencia misma de la instituci\u00f3n p\u00fablica aportante, son una realidad jur\u00eddica y f\u00e1ctica distinta a la que quiso prohibir el constituyente de 1991 cuando se refiri\u00f3 a los auxilios y a las donaciones. Por cuanto estos aportes persiguen fines sociales espec\u00edficos que son consustanciales a la eficacia, econom\u00eda, igualdad, moralidad, celeridad, mediante procesos que buscan aprovechar las mejores oportunidades administrativas institucionalmente disponibles, de reconocida respetabilidad o en las voces de la Constituci\u00f3n, de reconocida idoneidad, ser partes contractuales “con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico”. Aportes p\u00fablicos que deben estar precedidos de las suficientes precauciones, garant\u00edas y controles, de suerte que no se traicionen los fines p\u00fablicos perseguidos. <\/p>\n
No se trata con ellas de liberalidades constitutivas de privilegios en favor de particulares (art. 136 num. 4), ni de fraudulentos desv\u00edos de los bienes que integran el tesoro p\u00fablico en beneficio privado, sino de la disposici\u00f3n de los mismos en inter\u00e9s p\u00fablico, en concurrencia con modalidades contractuales que combinan sus acciones, sin \u00e1nimo de lucro en inter\u00e9s p\u00fablico, y que resulten acordes con los planes nacionales y seccionales de desarrollo (355 C.N.). <\/p>\n
Tanto es as\u00ed que en varios preceptos de la Carta existen referencias directas a la posibilidad de aportes de bienes particulares en la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta (art. 150 num. 7o., art\u00edculo 300 num. 7o., art\u00edculo 313 numeral 6o. C.N.). Aportes estos que no pueden considerarse auxilios y que se encuentran esencialmente id\u00e9nticos a los aportes autorizados en el art\u00edculo 6o. en el Decreto 130 de 1976, sin perjuicio de que la forma de las instituciones difiera e incluso de que puedan tener un r\u00e9gimen legal distinto. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta Pol\u00edtica lleva a la Corte a concluir que los fines esenciales del Estado, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar los principios, deberes y derechos constitucionales (art. 2o. C.N.), as\u00ed como los fines esenciales de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n, permiten que el Estado, como lo autoriza el art\u00edculo 6o. del Decreto-ley 130 de 1976, pueda aportar en la constituci\u00f3n o participar en las ya constituidas personas jur\u00eddicas particulares, haciendo aportes con \u00e1nimo de asociaci\u00f3n o colaboraci\u00f3n, cuando dichas personas se creen para fines de inter\u00e9s p\u00fablico social, sin \u00e1nimo de lucro. Porque as\u00ed entiende el legislador que las obligaciones constitucionales y legales del Estado, de proteger los intereses p\u00fablicos o sociales, pueden cumplirse adecuadamente, como lo previene la misma norma examinada, claro est\u00e1 en concordancia con las disposiciones jur\u00eddicas pertinentes. <\/p>\n
La \u00fanica obligaci\u00f3n de las agencias p\u00fablicas es cumplir con los fines espec\u00edficos que les imponen la Constituci\u00f3n y las leyes, y de ajustarse en dicho cumplimiento a lo que \u00e9stas y aquella les ordenen. <\/p>\n
Adicionalmente nos apartamos del criterio expresado en los considerandos de la sentencia, seg\u00fan el cual esta Corporaci\u00f3n no puede “desatender el esp\u00edritu del constituyente toda vez que \u00e9ste se impone sobre los propios t\u00e9rminos en que se expresa”, pues resulta contrario a las m\u00e1s elementales normas de la hermen\u00e9utica jur\u00eddica que, para evitar peligrosos subjetivismos en la interpretaci\u00f3n jur\u00eddica ha planteado, justamente todo lo contrario de manera que, “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatender\u00e1 su tenor literal a pretexto de consultar su esp\u00edritu” (art\u00edculo 27 del C.C.). Distorsionando modernas tendencias de la interpretaci\u00f3n jur\u00eddico-constitucional, se considera en la decisi\u00f3n la posibilidad de adivinar un esp\u00edritu del constituyente, no de principios valores o postulados de la Constituci\u00f3n, ni de su sistema, sino de un esp\u00edritu realmente inexistente en el constituyente de 1991. Pues los principios de racionalidad del discurso normativo, del sistema de la Constituci\u00f3n, de los fines del Estado, del bloque de constitucionalidad, no autorizan a negar el texto literal de la Carta, sino a ampliar y adecuar sus preceptos a la historia, al ordenamiento jur\u00eddico, a la realidad social y econ\u00f3mica, y a los principios jur\u00eddicos que la informan. <\/p>\n
La curiosa consideraci\u00f3n sobre el r\u00e9gimen legal aplicable a las sociedades, fundaciones o corporaciones de econom\u00eda mixta, desconoce la evoluci\u00f3n de estas agencias que cumplen funciones p\u00fablicas con aportes mixtos, en cuanto a su r\u00e9gimen aplicable, r\u00e9gimen que est\u00e1 al origen mismo de su dise\u00f1o legal, vale decir, de su propio surgimiento. As\u00ed las sociedades de econom\u00eda mixta son definidas en el art\u00edculo 8 del Decreto 1050 de 1968, como “organismos constitu\u00eddos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley y autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley”. De donde surge que se aplica el derecho privado en las actividades normales en sociedades de econom\u00eda mixta. Sin perjuicio de los criterios dominantes en la materia expuestos en la sentencia del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 1970 extractables as\u00ed: <\/p>\n
1- En aquellas sociedades en que la participaci\u00f3n estatal sea menor del 50% de su capital social, los empleados se consideran particulares, sujetos, por tanto, \u00edntegramente al C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo y a la jurisdicci\u00f3n laboral com\u00fan. <\/p>\n
2- En aquellas sociedades en que la participaci\u00f3n estatal sea igual o superior al 50% y menor del 90% del capital social, los empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos en consecuencia a una mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho laboral com\u00fan; <\/p>\n
3- En las sociedades en que la participaci\u00f3n estatal sea igual o superior al 90% del capital social, la mayor\u00eda de trabajadores ser\u00e1n trabajadores oficiales, pero los de direcci\u00f3n y confianza que se se\u00f1alen en los estatutos ser\u00e1n empleados p\u00fablicos, sometidos, por lo mismo, al derecho p\u00fablico y a la jurisdicci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Y agrega la doctrina: “En cuanto al r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, debe tenerse muy en cuenta que los art\u00edculos 3 del Decreto 3130 de 1968 y 3 del Decreto 130 de 1976; establecen que las sociedades de econom\u00eda mixta en las que el Estado o sus entidades descentralizadas tengan aportes iguales o superiores al 90% del capital social, se sujetan al r\u00e9gimen en lo previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. Debe notarse que no se trata de aplicarles por regla general el derecho p\u00fablico, ya que a las empresas tambi\u00e9n se les aplica por regla general el derecho privado. Lo que sucede es que, como ya lo hemos visto, en relaci\u00f3n con aquellas materias, las empresas presentan mayor n\u00famero de excepciones en las que se aplica el derecho p\u00fablico”. (Libardo Rodr\u00edguez R. Derecho Administrativo. Edici\u00f3n Temis 1994. p\u00e1g. 105). <\/p>\n
El C\u00f3digo de Comercio, ampl\u00eda la naturaleza de los aportes estatales en su art\u00edculo 463, indicando que pueden consistir, entre otros, en ventajas financieras o fiscales, las obligaciones de la sociedad o suscripci\u00f3n de los bonos que ella emita, o concesiones, etc. A su vez el art\u00edculo 410 entiende “por aportes estatales, los que hace la naci\u00f3n o las entidades territoriales o los organismos descentralizados de las mismas personas”. <\/p>\n
De donde se infiere que no existe como lo sostiene la mayor\u00eda, que el car\u00e1cter mixto en cuanto reciben aportes del Estado genera una falta de “verdadero principio causal de raz\u00f3n suficiente que ordene las dos consecuencias jur\u00eddicas”. Quej\u00e1ndose adicionalmente que el art\u00edculo 6 acusado impone un tratamiento jur\u00eddico de personas de derecho privado, reparo que acusa un desconocimiento de la tendencia universal que en materia del r\u00e9gimen que les es aplicable a las instituciones de inter\u00e9s social, a m\u00e1s de la legislaci\u00f3n interna y de los propios contenidos constitucionales que las autorizan, los cuales acogen al derecho privado, como el art\u00edculo que les es aplicable a fin de asegurar su mayor flexibilidad y eficacia. <\/p>\n
De otra parte, son contradictorios los considerandos de la sentencia en tanto declaran que si podr\u00edan existir las entidades privadas mixtas, mediante la celebraci\u00f3n de contrato y conforme al plan nacional de desarrollo, alegando un vac\u00edo jur\u00eddico, que tiende a llenar, declarando la inexequibilidad del precepto. <\/p>\n
Desconoce la consideraci\u00f3n comentada la expresa autorizaci\u00f3n constitucional de las sociedades de econom\u00eda mixta, de suerte que si les fuese a \u00e9stas aplicable la consideraci\u00f3n de que nos apartamos, tampoco podr\u00edan existir \u00e9stas, resultando inv\u00e1lidos desde el punto de vista constitucional los particulares argumentos de la decisi\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte no es cierto que no se pod\u00edan establecer controles de distinta \u00edndole administrativos, fiscales, econ\u00f3micos, de resultados, sobre los aportes p\u00fablicos que se preve\u00edan en el art\u00edculo 6 declarado inexequible, y que \u00e9stos resultan exentos del inter\u00e9s general y su prevalencia natural. <\/p>\n
Fecha Ut supra, <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL<\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Gaceta Constitucional No. 77 del 2o de mayo de 1991; p\u00e1g. 11. <\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sala de Revisi\u00f3n. Sentencia No. T-406\/92. del 5 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sala de Revisi\u00f3n. Sentencia No. T-426\/92. del 24 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
4Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-337\/93. del 19 de agosto de 1993. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-372-94 Sentencia C-372\/94 FUNDACION DE CAPITAL MIXTO\/AUXILIOS O DONACIONES\/CONTROL FISCAL-Inexistencia\/NORMA CONSTITUCIONAL-Inexequibilidad La asignaci\u00f3n de un capital p\u00fablico a una fundaci\u00f3n que cuente tambi\u00e9n con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donaci\u00f3n o auxilio sancionados por el art\u00edculo 355 superior, para la Corte esa liberalidad desconoce el esp\u00edritu del […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-983","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/983","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=983"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/983\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=983"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=983"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=983"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}