C-374-94<\/p>\n
Sentencia No. C-374\/94 <\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA\/FACULTAD PARA CONTRATAR-Delegaci\u00f3n <\/p>\n
No es acertado sostener que solamente el Presidente de la Rep\u00fablica pueda celebrar contratos a nombre de la Naci\u00f3n. Lo que esta norma se limita a decir es que la Constituci\u00f3n, y la ley, por ejemplo la que ahora se ha demandado parcialmente, se\u00f1alan unos contratos cuya celebraci\u00f3n corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. Funci\u00f3n que \u00e9l puede delegar, con arreglo a las leyes que as\u00ed lo dispongan. Como tambi\u00e9n pueden hacerlo otras autoridades administrativas, en las condiciones fijadas por la ley, <\/p>\n
PERSONA JURIDICA\/ENTIDADES ESTATALES\/CONTRATO-Celebraci\u00f3n <\/p>\n
Es claro que si la Naci\u00f3n, los departamentos, municipios y distritos, son personas jur\u00eddicas, y las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no lo son, por fuerza los contratos que estas \u00faltimas celebren corresponden a la Naci\u00f3n, a los departamentos o a los municipios. La actuaci\u00f3n del funcionario competente, a nombre de la correspondiente entidad estatal, vincula a la Naci\u00f3n, al departamento o al Municipio como persona jur\u00eddica. Al fin y al cabo, todos los efectos del contrato se cumplir\u00e1n en relaci\u00f3n con la respectiva persona jur\u00eddica. <\/p>\n
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA-Funciones\/NORMA TRANSITORIA-Exequibilidad <\/p>\n
Acusar de inconstitucional el art\u00edculo 81, relativo a las funciones de la ESAP, en lo tocante a su t\u00edtulo de TRANSITORIO, carece en absoluto de raz\u00f3n. En primer lugar, la ESAP no fue creada por la Constituci\u00f3n, sino por la ley; y es la ley la que se\u00f1ala sus funciones. En segundo lugar, lo transitorio de la obligaci\u00f3n resulta de la suposici\u00f3n l\u00f3gica del legislador sobre la capacidad del funcionario p\u00fablico para conocer en un plazo m\u00e1s o menos corto, el estatuto general de la contrataci\u00f3n. Pero, aun en el caso de que el art\u00edculo 81 fijara un plazo determinado, ello no ser\u00eda contrario a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
REF: Expediente D-513 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad del art\u00edculo 2o. (parcial), 11 (parcial), 12 y 81 (parcial) de la ley 80 de 1993 ” Por la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.” <\/p>\n
JUAN DE JESUS URIBE URIBE. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJIA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta y ocho (48), correspondiente a la sesi\u00f3n de la Sala Plena, llevada a cabo el d\u00eda veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Juan de Jes\u00fas Uribe Uribe, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constituci\u00f3n, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 81 (parcial) de la ley 80 de 1983. <\/p>\n
Por auto del siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, por cumplir con los requisitos legales establecidos en el art\u00edculo 2o., del decreto 2067 de 1991. En dicho auto se dijo que la demanda inclu\u00eda tambi\u00e9n los art\u00edculos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, el art\u00edculo 357, numeral 2o. de la ley 5a. de 1992 y art\u00edculos 11, numeral 3 del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de 1991, decretos todos estos dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento en las facultades otorgadas por el art\u00edculo 5o. transitorio de la Constituci\u00f3n. Tales normas, atinentes al mismo tema, fueron acusadas por el actor como inconstitucionales, aunque no las transcribi\u00f3 \u00edntegras. <\/p>\n
Se orden\u00f3, igualmente, la fijaci\u00f3n en lista por diez (10) d\u00edas, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1o., de la Constituci\u00f3n, y 7o., inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. As\u00ed mismo, se dispuso el env\u00edo de copia del expediente al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, les fue enviada la copia de la demanda, al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Presidente del Congreso, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites previstos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
“LEY NUMERO 80 DE 1993 <\/p>\n
(Octubre 28) <\/p>\n
” Por la cual se expide el Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica” <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“ARTICULO. 2o.- De la definici\u00f3n de entidades, servidores y servicios p\u00fablicos. Para los solos efectos de esta ley: <\/p>\n
“1o. Se denominan entidades estatales: <\/p>\n
” a)… <\/p>\n
“b) El Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“ARTICULO 11.- DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere al art\u00edculo 2o.: <\/p>\n
” 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebraci\u00f3n de licitaciones o concursos y para escoger contratistas ser\u00e1 del jefe o representante de la entidad, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
” 2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Naci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: <\/p>\n
” a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica, el Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Naci\u00f3n, el Contralor General de la Rep\u00fablica, el Procurador General de la Naci\u00f3n, y el Registrador Nacional del Estado Civil. <\/p>\n
” b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distrito capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las \u00e1reas metropolitanas, los territorios ind\u00edgenas y las asociaciones de municipios, en los t\u00e9rminos y condiciones de las normas legales que regulen la organizaci\u00f3n y funcionamiento de dichas entidades. <\/p>\n
“c)… <\/p>\n
” ARTICULO 12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podr\u00e1n delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y para que desempe\u00f1en cargos de nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. <\/p>\n
“ARTICULO 81. <\/p>\n
” PARAGRAFO 2o. TRANSITORIO. A partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley el Gobierno adelantar\u00e1 con la colaboraci\u00f3n de la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica (ESAP) y de las dem\u00e1s entidades estatales, as\u00ed como de los organismos o entidades gremiales y profesionales, actividades pedag\u00f3gicas y de divulgaci\u00f3n del presente estatuto. <\/p>\n
“LEY 42 de 1993 <\/p>\n
(Enero 26) <\/p>\n
“… <\/p>\n
“La autonom\u00eda administrativa y contractual comprende el nivel regional. <\/p>\n
“…”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 57. En ejercicio de la autonom\u00eda contractual, el Contralor General de la Rep\u00fablica suscribir\u00e1 en nombre y representaci\u00f3n de la entidad, los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones…” <\/p>\n
“LEY 5a. DE 1992 <\/p>\n
(Junio 17) <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 371. Direcci\u00f3n General Administrativa. Funciones. La Direcci\u00f3n General Administrativa del Senado tiene las siguientes funciones: <\/p>\n
“… <\/p>\n
“2. Celebrar los contratos que demande el buen funcionamiento del Senado”. <\/p>\n
“DECRETO NUMERO 2652 de 1991 <\/p>\n
(Noviembre 25) <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 11. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior el cumplimiento de las siguientes funciones: <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“3. Dictar los reglamentos sobre contrataci\u00f3n, as\u00ed como sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados de la rama judicial”. <\/p>\n
“DECRETO 2699 de 1991 <\/p>\n
(Noviembre 3) <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 22. El Fiscal General de la Naci\u00f3n tendr\u00e1 la representaci\u00f3n de la entidad frente a los particulares y cumplir\u00e1 las siguientes funciones. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“16. Suscribir como representante legal de la Fiscal\u00eda General, los actos y contratos requeridos para el desarrollo de la misma”. <\/p>\n
B. LA DEMANDA <\/p>\n
En concepto del demandante, las normas acusadas desconocen los art\u00edculos 1o, 14, 29, 115, 150, numeral 9o., 189, numeral 23, 211, 266 y 352 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Los cargos pueden resumirse de la siguiente manera: <\/p>\n
1o-. Colombia es un Estado social de derecho, cuyo fundamento est\u00e1 en el respeto del orden jur\u00eddico conformado por las normas de car\u00e1cter positivo, as\u00ed como por los principios generales de derecho. Uno de ellos, y quiz\u00e1s el m\u00e1s importante, el que prescribe que “s\u00f3lo la persona es sujeto de derechos y obligaciones”. La Constituci\u00f3n y las leyes colombianas se basan en ese principio, pues s\u00f3lo a quien es persona, se le puede exigir el cumplimiento de obligaciones por su capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. <\/p>\n
La ley 80 de 1993, que contiene el Estatuto General de Contrataci\u00f3n, vulnera este principio al permitir que organismos que carecen de personalidad jur\u00eddica, sean parte en los contratos, y comparezcan a los procesos que en desarrollo de ellos puedan suscitarse. Uno de los requisitos que exige la ley para que exista el contrato, es el acuerdo de voluntades, y de esa voluntad s\u00f3lo puede gozar quien sea persona, y tenga la capacidad para obligarse, es decir, sea sujeto de derechos. Por esta raz\u00f3n, \u00f3rganos como el Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, como entes que no poseen personalidad jur\u00eddica, no pueden tener capacidad para ser parte en un contrato como lo establecen los art\u00edculos 2o., numeral 1o., literal b) y 11, numeral 3o., literal a). Y agrega: <\/p>\n
” Por esta raz\u00f3n es inconcebible que esta ley 80 exija en su Art. 6 que el contratista ( la otra parte en el contrato, el particular) sea una persona legalmente capaz y en sus art\u00edculos 2 y 11 permita que el contratante (la otra parte del contrato, la oficial) en ciertos casos no sea una persona. En tales casos nunca podr\u00e1 existir jur\u00eddicamente el “concurso de voluntades”. Es por ello que tambi\u00e9n los actos preparatorios al contrato ( actos separables) deben ser realizados por una voluntad y no pueden ser jur\u00eddicamente v\u00e1lidos cuando los ejecute el jefe de un organismo sin la personer\u00eda ” a nombre de la entidad respectiva”, como lo permiten los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 11 de la ley 80 de 1993.” (par\u00e9ntesis del texto) <\/p>\n
2o.- Los literales a) y b) del art\u00edculo 2o., contienen dos grupos de instituciones que son distintos. En el primer grupo, se enumeran a todas las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico que existen, o pueden llegar a existir, lo que hace v\u00e1lida la aplicaci\u00f3n del Estatuto General de Contrataci\u00f3n a los actos y contratos en los que sean, o lleguen a hacer parte. En el segundo grupo, contenido en literal b), se enumera una serie de organismos que no poseen personer\u00eda jur\u00eddica, y que por lo mismo, no tienen capacidad para contratar, as\u00ed la ley 80 de 1993 los defina como “entes estatales”, pues no son personas jur\u00eddicas. <\/p>\n
Por tanto, las ramas del poder p\u00fablico, as\u00ed como los organismos de control, no pueden actuar por s\u00ed solos, deben hacerlo a trav\u00e9s de la Naci\u00f3n, que para todos los efectos es persona jur\u00eddica. Por esta raz\u00f3n, la ley acusada no puede concederles a los organismos mencionados en el literal b), una personalidad jur\u00eddica distinta a la de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Si no se goza de personer\u00eda jur\u00eddica, no se tiene capacidad para contraer derechos y obligaciones. La capacidad es un atributo de la personalidad, por tanto, si falta \u00e9sta no puede gozarse de aqu\u00e9lla. Es por estas razones, que la ley 80 al otorgar capacidad para contratar a organismos que carecen de personalidad jur\u00eddica, vulnera el art\u00edculo 14 de la Constituci\u00f3n, al desconocer la personalidad jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, y el art\u00edculo 150, numeral 9, al conceder a unos organismos que no constituyen el “Gobierno” la facultad de contratar. <\/p>\n
3o.- Para el actor, es claro que la ley puede reconocer personalidad jur\u00eddica a uno, o a todos los \u00f3rganos enunciados en el literal b), siempre y cuando lo haga de una manera clara y expresa, frente a la cual no sea necesario realizar una serie de interpretaciones, tal como sucede en el presente caso. Pues de las normas demandadas, por l\u00f3gica deber\u00eda deducirse, que los \u00f3rganos enunciados en el literal demandado, fueron dotados de personalidad jur\u00eddica para tener capacidad de contrataci\u00f3n, lo que no fue as\u00ed. <\/p>\n
4o.- Todos los argumentos enunciados en los ac\u00e1pites anteriores, sirven para fundamentar el cargo contra el art\u00edculo 11 de la ley en menci\u00f3n, pues, en trat\u00e1ndose de entes p\u00fablicos, m\u00e1s que de capacidad para realizar determinados actos, se habla de competencia. Por tanto, si los organismo enunciados en el literal b) no gozan de personalidad jur\u00eddica, no gozan de competencia para celebrar ciertos actos, como las licitaciones, adjudicaciones, etc. Actos que, de realizarse, estar\u00edan viciados de nulidad por ser realizados por quienes no eran competentes para ello. E, igualmente, violatorio del art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas a la que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
5o.- El art\u00edculo 12 de la ley 80 de 1993, desconoce el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n, porque el Congreso no ha expedido una ley donde se regulen los actos que el Presidente de la Rep\u00fablica puede delegar. De manera que en ausencia de una ley que regule los actos delegables, la norma acusada no puede delegar algunas funciones que son propias del Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
6o.- Finalmente, la expresi\u00f3n ” transitorio” del par\u00e1grafo del art\u00edculo 81, debe ser declarada inconstitucional, pues da a entender que uno de los objetos de la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica, cual es la ense\u00f1anza de las ciencias y t\u00e9cnicas de la administraci\u00f3n p\u00fablica, se agota con una sola vez que se ejerza. Hecho que desconoce abiertamente el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, al volver transitoria una funci\u00f3n que es permanente. Al respecto afirma: <\/p>\n
” La divulgaci\u00f3n y ense\u00f1anza pedag\u00f3gica del estatuto de contractual no puede estar limitada en el tiempo, porque mal podr\u00eda llegarse a entender que esa actividad se agota con una sola vez que se ejerza, ya que el par\u00e1grafo no se\u00f1al\u00f3 l\u00edmite de tiempo para esa transitoriedad.” <\/p>\n
<\/p>\n
C. INTERVENCIONES <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de la ley demandada, present\u00f3 escrito el Subdirector del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, doctor C\u00e9sar Negret Mosquera. Escrito en el que solicita, se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. Las razones esgrimidas son las siguientes: <\/p>\n
1a. De los art\u00edculos 189, numeral 23 y 352 de la Constituci\u00f3n, se deduce que el Constituyente deleg\u00f3 en el legislador la facultad de establecer qu\u00e9 entidades pod\u00edan contratar y la forma como deber\u00eda realizarse dicha contrataci\u00f3n. Por tanto, no es exclusiva la competencia del Presidente de la Rep\u00fablica para celebrar contratos, como lo estima el demandante. <\/p>\n
Igualmente, la Constituci\u00f3n cuando defiri\u00f3 en el legislador la facultad de regular lo relativo a la capacidad para contratar, no hizo diferencia alguna entre los \u00f3rganos con personer\u00eda jur\u00eddica y los que carecen de ella. Para respaldar su afirmaci\u00f3n, cita un fallo de la Corte Suprema de Justicia relacionado con el tema. <\/p>\n
2a. La personer\u00eda jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, no la defini\u00f3 la Constituci\u00f3n sino la ley en el art\u00edculo 80 de la ley 153 de 1887. Por ello, el legislador puede establecer la capacidad de ciertos organismo para contratar, a pesar de no tener personalidad jur\u00eddica. <\/p>\n
3a. El principio general de derecho invocado por el actor, no puede ser aplicado si contrar\u00eda normas de la Constituci\u00f3n. Por tanto, si la Constituci\u00f3n permite al legislador dotar a ciertos organismos de capacidad para contratar, no puede alegarse la violaci\u00f3n de un principio general de derecho, para sustentar la inconstitucionalidad de las normas demandadas. <\/p>\n
4a. En gracia de discusi\u00f3n, podr\u00eda afirmarse que la ley 80 de 1993, concedi\u00f3 un personalidad jur\u00eddica limitada a las entidades de que trata el literal b) del art\u00edculo 2o., pues al reconocerles la capacidad para contratar, en \u00faltimas, se les reconoci\u00f3 la posibilidad de ser sujeto de derechos y obligaciones, con un fin espec\u00edfico: la contrataci\u00f3n. <\/p>\n
5a. Si el Constituyente facult\u00f3 al Congreso para expedir el Estatuto General de Contrataci\u00f3n, art\u00edculo 150, ser\u00eda il\u00f3gico que el legislador no pudiera establecer cu\u00e1les organismos poseen capacidad para contratar. Lo mismo sucede con la ley org\u00e1nica del Presupuesto, pues el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, permite al legislador establecer en ella, la capacidad de los entes y organismos estatales para contratar. Como a\u00fan no se ha expedido una ley org\u00e1nica del Presupuesto en la que se regule esta materia, el legislador, en el Estatuto Contractual pod\u00eda hacerlo. En esta materia, existe la posibilidad de que en las dos leyes mencionadas se regule la capacidad de contrataci\u00f3n de los organismos del Estado. <\/p>\n
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
Por medio del oficio n\u00famero 408 del veintisiete (27) de abril de 1994, el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 2o. (parcial), 11 (parcial), 12 y 81 (parcial) de la ley 80 de 1993, art\u00edculos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, 371, numeral 2o de la ley 5a de 1992, art\u00edculo 11, numeral 3o. del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de 199, y el inciso segundo del art\u00edculo 7o. de la ley 54 de 1990. El concepto del Procurador puede ser resumido as\u00ed: <\/p>\n
1o.- ” … Interesa a este Despacho en el caso bajo examen analizar la estructura del Estado primordialmente en el \u00e1mbito de lo jur\u00eddico, como un este dotado de personalidad jur\u00eddica… Hoy en d\u00eda no hay discusi\u00f3n acerca de la existencia de la personalidad jur\u00eddica del Estado por el mismo hecho hist\u00f3rico de su aparici\u00f3n, pero si existen muchos criterios encontrados en lo que ata\u00f1e a su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n.” <\/p>\n
En Colombia, constitucionalmente no se defini\u00f3 qui\u00e9n era el titular de esa personalidad, pues, existen en nuestro ordenamiento, conceptos tales como Naci\u00f3n, rama ejecutiva, administraci\u00f3n p\u00fablica que para tal efecto suelen asimilarse. S\u00f3lo el art\u00edculo 80 de la ley 153 de 1887, vino a reconocerle a la Naci\u00f3n esa personer\u00eda. <\/p>\n
Sin embargo, el concepto de Naci\u00f3n como persona jur\u00eddica se ha circunscrito a la administraci\u00f3n central, dirigida por el Presidente de la Rep\u00fablica. Mientras el concepto de Estado involucra a las ramas del poder p\u00fablico, con todos sus \u00f3rganos, as\u00ed como a los diferentes organismos que se han ido creado para el cumplimiento de determinadas funciones. <\/p>\n
2o.- Si bien el art\u00edculo 113 de la actual Constituci\u00f3n, al igual que la Constituci\u00f3n de 1886, consagra la autonom\u00eda de las ramas del poder p\u00fablico, ello no significa que el Constituyente quisiera despojar al Estado de su personalidad jur\u00eddica para otorg\u00e1rsela a cada una de las ramas del poder p\u00fablico, pues el Estado, como tal, posee una vocaci\u00f3n de permanencia, y bajo su entidad jur\u00eddica es posible establecer las distintas relaciones, bien de car\u00e1cter patrimonial, de poder y de responsabilidad, etc. <\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n consagra una \u00fanica personalidad del Estado, pues establece que \u00e9l deber\u00e1 responder patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Seg\u00fan el Agente del Ministerio P\u00fablico, de esta norma se desprende la autonom\u00eda que posee cada organismo para cumplir las funciones a ellos asignadas, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponde a cada agente. <\/p>\n
3o.- El art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n no regula aspecto contractual alguno, pues, se refiere a la afectaci\u00f3n de la cuenta general del presupuesto, para efectos de la imputaci\u00f3n del gasto en los distintos organismos que conforman el Estado. <\/p>\n
4o.- No s\u00f3lo es constitucional, sino necesario que el legislador habilite a las ramas del poder p\u00fablico y a los distintos \u00f3rganos de control para celebrar contratos, pues con ello se garantiza no s\u00f3lo la autonom\u00eda de cada uno de ellos, sino la eficiencia de la administraci\u00f3n. Considerar que \u00fanicamente el Presidente de la Rep\u00fablica es el competente para celebrar contratos, ser\u00eda desconocer los principios democr\u00e1ticos sobre los que est\u00e1 fundado el Estado Colombiano, as\u00ed como propiciar el desorden y la anarqu\u00eda dentro de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
5o.- El cargo esgrimido en contra del art\u00edculo 12 no tiene fundamento alguno, pues el legislador, por medio de una ley ordinaria, puede conferir v\u00e1lidamente a todos o algunos de los entes estatales, la facultad de celebrar contratos o desconcentrar la realizaci\u00f3n de concursos, actos \u00e9stos que no son propios de la \u00f3rbita del Presidente de la Rep\u00fablica. Raz\u00f3n por la que no pude afirmarse que se vulnera el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n, cuando el legislador regula delegaciones como las contenidas en el art\u00edculo acusado. <\/p>\n
6o.- En relaci\u00f3n con el aparte acusado del art\u00edculo 81, considera que no puede deducirse de \u00e9l la intenci\u00f3n del legislador de limitar las funciones asignadas por ley a la ESAP, o a cualquier otro organismo privado o p\u00fablico que desee divulgar el Estatuto Contractual. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
A. Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este asunto, en raz\u00f3n de lo dispuesto por el numeral 4o. del art\u00edculo 241, y por el art\u00edculo transitorio 10o. de la Constituci\u00f3n, pues se han demandado normas que hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica, y otras dictadas con fundamento en facultades constitucionales transitorias. <\/p>\n
B. Lo que se debate <\/p>\n
“Art\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: <\/p>\n
“… <\/p>\n
” 9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendir\u00e1 peri\u00f3dicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.” <\/p>\n
” Art\u00edculo 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: <\/p>\n
“… <\/p>\n
“23.- Celebrar contratos que le corresponde con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley.” <\/p>\n
Concluye el demandante diciendo que, en consecuencia, la ley al determinar la competencia de unos funcionarios para celebrar contratos a nombre de las entidades estatales, lo mismo que al asignar a \u00e9stas la capacidad para contratar, viola la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
C. An\u00e1lisis de las normas demandadas <\/p>\n
No son necesarias abstractas lucubraciones para concluir que no le asiste raz\u00f3n al demandante, pues las normas acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Sea lo primero decir que los art\u00edculos 2o. y 11 de la ley 80 de 1993, en los aspectos demandados son un cabal desarrollo de la Constituci\u00f3n. En efecto, veamos: <\/p>\n
1o.- Las entidades estatales est\u00e1n expresamente mencionadas en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, norma seg\u00fan la cual “Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” ( negrillas fuera de texto) <\/p>\n
Hay que recordar que la ley 80 dice en su art\u00edculo 2 que “para los solos efectos de esta ley” se denominan entidades estatales, con lo cual, evidentemente, se est\u00e1 refiriendo a la capacidad para contratar de que trata el art\u00edculo 352. <\/p>\n
2o.- Seg\u00fan el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional.” Que fue, precisamente, lo que hizo el Congreso al dictar la ley 80, “Por la cual se expide el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica.” <\/p>\n
Y es de elemental l\u00f3gica, desde el punto de vista estrictamente jur\u00eddico, que en el mencionado estatuto se determine qu\u00e9 entidades estatales tienen capacidad para contratar y cu\u00e1les son los funcionarios que obran en sus respectivos nombres. <\/p>\n
Hay que aclarar que, a primera vista, podr\u00eda pensarse en una contradicci\u00f3n entre los art\u00edculos 352 y 150, inciso final. \u00bfPor qu\u00e9?. Porque la \u00faltima parte de la primera norma establece que es la ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 “la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”, y, seg\u00fan el \u00faltimo inciso de la segunda, “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional”. Tal contradicci\u00f3n, sin embargo, es apenas aparente, como se explicar\u00e1. <\/p>\n
En la ley org\u00e1nica pueden hacerse definiciones sobre la capacidad de contratar, para efectos de la ejecuci\u00f3n presupuestal. En el Estatuto General de Contrataci\u00f3n, por el contrario, se hace la determinaci\u00f3n concreta de los funcionarios que contratar\u00e1n, como se ha hecho por medio de la ley 80 de 1993. No existe, pues, contradicci\u00f3n alguna. <\/p>\n
3o.- La asignaci\u00f3n de competencias en el campo de la contrataci\u00f3n, se hace, adem\u00e1s, de conformidad con dos normas de la Constituci\u00f3n, as\u00ed: <\/p>\n
Primero.- El art\u00edculo 121, seg\u00fan el cual “Ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constituci\u00f3n y la ley.” En este caso, la ley 80 atribuye unas funciones a determinados funcionarios, en materia de contrataci\u00f3n. <\/p>\n
Por estos aspectos, en consecuencia, la demanda no est\u00e1 llamada a prosperar. <\/p>\n
D. La facultad para contratar que tiene el Presidente de la Rep\u00fablica, no es exclusiva <\/p>\n
No es acertado sostener, con fundamento en el numeral 23, del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que solamente el Presidente de la Rep\u00fablica pueda celebrar contratos a nombre de la Naci\u00f3n. Lo que esta norma se limita a decir es esto: el Presidente de la Rep\u00fablica celebra los contratos que le corresponda con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley. Dicho en otros t\u00e9rminos: la Constituci\u00f3n, y la ley, por ejemplo la que ahora se ha demandado parcialmente, se\u00f1alan unos contratos cuya celebraci\u00f3n corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. Funci\u00f3n que \u00e9l puede delegar, con arreglo a las leyes que as\u00ed lo dispongan, seg\u00fan el art\u00edculo 211 de la propia Constituci\u00f3n. Como tambi\u00e9n pueden hacerlo otras autoridades administrativas, en las condiciones fijadas por la ley, al decir de la parte final del inciso primero del mismo art\u00edculo. Delegaci\u00f3n esta \u00faltima que se ha concretado en el art\u00edculo 12 demandado. <\/p>\n
De otro lado, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia citada por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, y que se transcribe, la comparte la Corte \u00edntegramente: <\/p>\n
“1. Que la facultad de disposici\u00f3n presupuestal es administrativa pero no supone necesariamente la condici\u00f3n de que el organismo p\u00fablico afectado pertenezca a la Rama Ejecutiva, por la elemental raz\u00f3n de que \u00e9sta es apenas una especie del g\u00e9nero administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
“2. Que las funciones de ejecuci\u00f3n administrativa y de representaci\u00f3n en juicio no est\u00e1n supeditadas a la circunstancia que los entes respectivos sean personas jur\u00eddicas. <\/p>\n
“3. Que la personalidad jur\u00eddica, as\u00ed como la personer\u00eda jur\u00eddica o de representaci\u00f3n y para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal pero no de rango constitucional y pueden por tanto ser modificadas por la ley sin violar la Constituci\u00f3n, y <\/p>\n
“4. Que la atribuci\u00f3n de contrataci\u00f3n asignada al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema Autoridad Administrativa no lo es respecto de todos los contratos y no supone la potestad excluyente de representaci\u00f3n administrativa nacional por parte de aqu\u00e9l con eliminaci\u00f3n de otros funcionarios. <\/p>\n
“… <\/p>\n
” En veces el Estado contempor\u00e1neo no deja ver claro y f\u00e1cil cu\u00e1l es la dimensi\u00f3n y complejidad, este es todo el equ\u00edvoco. Pero pretender que sea el Presidente de la Rep\u00fablica el ordenador del gasto en relaci\u00f3n con el Presupuesto del Ministerio P\u00fablico y con todos los dem\u00e1s presupuestos nacionales es, adem\u00e1s, de inconstitucional, impracticable.” ( Corte Suprema de Justicia, mayo 29 de 1990. Magistrado Ponente Dr. Hernando G\u00f3mez Ot\u00e1lora.) <\/p>\n
E. Cuando los funcionarios a que se refiere la ley 80 de 1993, contratan, lo hacen a nombre de la Naci\u00f3n, de los departamentos o de los municipios <\/p>\n
Es claro que si la Naci\u00f3n, los departamentos, municipios y distritos, son personas jur\u00eddicas, y las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no lo son, por fuerza los contratos que estas \u00faltimas celebren corresponden a la Naci\u00f3n, a los departamentos o a los municipios. La actuaci\u00f3n del funcionario competente, a nombre de la correspondiente entidad estatal, vincula a la Naci\u00f3n, al departamento o al Municipio como persona jur\u00eddica. Al fin y al cabo, todos los efectos del contrato se cumplir\u00e1n en relaci\u00f3n con la respectiva persona jur\u00eddica: ella adquirir\u00e1 o enajenar\u00e1 los bienes, si de ello se trata; si se contraen obligaciones econ\u00f3micas, se pagar\u00e1 con cargo a su presupuesto, etc. <\/p>\n
Por lo anterior, no hay duda de que no es menester elaborar teor\u00edas complejas sobre personalidades jur\u00eddicas incompletas, existentes s\u00f3lo para contratar. En trat\u00e1ndose de la Naci\u00f3n, verbigracia, \u00e9sta es una sola: la ley 80 se limita a se\u00f1alar, en diferentes campos y materias, qu\u00e9 entidades estatales tienen capacidad para contratar y cu\u00e1l funcionario obra a nombre de tales entidades. <\/p>\n
Conviene aclarar que lo expuesto es la regla general. Y que lo que se afirma es sin perjuicio de lo dispuesto por el art\u00edculo 50 de la misma ley 80, que establece: <\/p>\n
” ARTICULO 50. DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Las entidades responder\u00e1n por las actuaciones, abstenciones hechos y omisiones antijur\u00eddicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deber\u00e1n indemnizar la disminuci\u00f3n patrimonial que se ocasione, la prolongaci\u00f3n de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.” <\/p>\n
A las claras se observa que esta norma obedece a dos finalidades: la primera, proteger los derechos de quienes contratan con la entidad estatal; la segunda, determinar que, en principio y para los efectos fiscales y presupuestales, la responsabilidad que se deduzca a tales entidades, se refleja en primer lugar en su patrimonio, si se trata de personas jur\u00eddicas, o en los recursos que le est\u00e1n especialmente asignados. <\/p>\n
Finalmente, es necesario se\u00f1alar que el legislador fue consciente de la modificaci\u00f3n que estaba introduciendo en relaci\u00f3n con la competencia de algunos entes, que, sin estar dotados de personer\u00eda jur\u00eddica, podr\u00edan contratar directamente. As\u00ed, en la exposici\u00f3n de motivos de la referida ley se expres\u00f3: <\/p>\n
Por las mismas razones expuestas, se declarar\u00e1n exequibles los art\u00edculos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, 371, numeral 2o., de la ley 5a. de 1992, 11, numeral 3o., del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de 1991, tambi\u00e9n demandados. <\/p>\n
F. El caso de la ESAP <\/p>\n
Acusar de inconstitucional el art\u00edculo 81, relativo a las funciones de la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica, en lo tocante a su t\u00edtulo de TRANSITORIO, carece en absoluto de raz\u00f3n. En primer lugar, la ESAP no fue creada por la Constituci\u00f3n, sino por la ley; y es la ley la que se\u00f1ala sus funciones. En segundo lugar, lo transitorio de la obligaci\u00f3n que el art\u00edculo 81 le impone, resulta de la suposici\u00f3n l\u00f3gica del legislador sobre la capacidad del funcionario p\u00fablico para conocer en un plazo m\u00e1s o menos corto, el estatuto general de la contrataci\u00f3n. Pero, aun en el caso de que el art\u00edculo 81 fijara un plazo determinado, ello no ser\u00eda contrario a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Tampoco, pues, prospera este cargo de la demanda. <\/p>\n
III. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el literal b) del art\u00edculo 2o. de la ley 80 de 1993. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los numerales 1o., 2o., 3o., literal a), y las expresiones “Los contralores departamentales, distritales y municipales”, del literal b) del art\u00edculo art\u00edculo 11 de la misma ley. <\/p>\n
Tercero.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE la expresi\u00f3n “transitorio”, contenida en el par\u00e1grafo 2o., del art\u00edculo 81 de la ley en menci\u00f3n. <\/p>\n
Cuarto.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 12 de la misma ley. <\/p>\n
Quinto.- Por las mismas razones expuestas en la parte motiva, decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, 371, numeral 2o., de la ley 5a. de 1992; art\u00edculo 11, numeral 3o., del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16, del decreto 2699 de 1991. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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