C-376-94<\/p>\n
Expediente R.E. 064 <\/p>\n
Sentencia No. C-376\/94 <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n <\/p>\n
A diferencia de lo ocurrido en relaci\u00f3n con el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, aqu\u00ed el legislador no se refiri\u00f3 expresamente a las reformas del Presupuesto. La omisi\u00f3n, sin embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya querido deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada. Sostener esta tesis implicar\u00eda afirmar que tampoco la declaraci\u00f3n del Estado de Guerra trae consigo esta potestad para el Ejecutivo. <\/p>\n
Ref: R.E 062 <\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa del decreto legislativo 1263 del 21 de junio de 1994 ” Por el cual se modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
Magistrado sustanciador: <\/p>\n
Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta y ocho (48), a los veinticinco (25) d\u00edas del mes de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
I. Antecedentes <\/p>\n
El Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica (e), doctor Juan Pablo C\u00e1rdenas Mej\u00eda, en cumplimiento del par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, remiti\u00f3 el 22 de junio de 1994, a la Presidencia de esta Corporaci\u00f3n, copia aut\u00e9ntica de tres (3) decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional, entre ellos, el decreto 1263 de 1994. <\/p>\n
El 30 de junio del a\u00f1o en curso, la Sala Plena decidi\u00f3 repartir al doctor Jorge Arango Mej\u00eda el decreto mencionado, para su sustanciaci\u00f3n. El expediente correspondiente lleg\u00f3 al despacho, el d\u00eda 5 de julio. <\/p>\n
Por auto del doce (12) de julio, el Magistrado asumi\u00f3 el conocimiento del decreto legislativo 1263 de 1994, y orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista,por el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1o., de la Constituci\u00f3n y 37 del decreto 2067 de 1991. Igualmente, se orden\u00f3 el env\u00edo de copia del expediente al despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor. <\/p>\n
Cumplidos todos los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n y por el decreto 2067 de 1991, y recibido en tiempo el concepto del Procurador, entra esta Corte a decidir. <\/p>\n
A. TEXTO DEL DECRETO EN REVISION <\/p>\n
“Presidencia de la Rep\u00fablica <\/p>\n
“Decreto No. 1263 de 1994 <\/p>\n
“21 de junio de 1994 <\/p>\n
“Por el cual se modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones <\/p>\n
“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
“en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo del decreto 1178 de 1994 <\/p>\n
“CONSIDERANDO: <\/p>\n
“Que por Decreto 1178 de 1994 se declar\u00f3 el estado de emergencia por el t\u00e9rmino de quince d\u00edas calendarios con el fin de conjurar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis producida por raz\u00f3n de la calamidad p\u00fablica que se present\u00f3 en varios municipios de los Departamentos de Huila y Cauca: <\/p>\n
“Que en ejercicio de las facultades previstas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por decreto 1179 de 1994 se cre\u00f3 la “Corporaci\u00f3n para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as -CORPOPAECES-“; <\/p>\n
“Que es necesario modificar dicho decreto con el fin de incluir en el Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n autoridades ind\u00edgenas y pol\u00edticas de la zona, con el fin de permitir la participaci\u00f3n de las comunidades en las decisiones que las afectan; <\/p>\n
“Que de igual manera, en reconocimiento de la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n Colombiana, debe modificarse el nombre de la Corporaci\u00f3n para incluir en ella una expresi\u00f3n de la Lengua P\u00e1ez relativa a la comunidad ind\u00edgena; <\/p>\n
“Que es necesario dotar a la Corporaci\u00f3n de los recursos que le permitan adoptar, de manera eficiente, las medidas adecuadas para la atenci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de los habitantes de los municipios, as\u00ed como la reconstrucci\u00f3n y rehabilitaci\u00f3n de la zona afectada; <\/p>\n
“DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o.- Modif\u00edcase el primer inciso del art\u00edculo 1o. del decreto 1179 de 1994 as\u00ed: <\/p>\n
“Cr\u00e9ase la Corporaci\u00f3n Nacional para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca de R\u00edo P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as -NASA KI WE- la cual tendr\u00e1 por objeto adelantar proyectos y programas para la atenci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de los habitantes de los municipios, as\u00ed como la reconstrucci\u00f3n y rehabilitaci\u00f3n de la zona afectada por la calamidad p\u00fablica a que se refiere el decreto 1178 de 1994”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o.- Modif\u00edcase el art\u00edculo 4o. del decreto 1179 de 1994 as\u00ed: <\/p>\n
“La Corporaci\u00f3n tendr\u00e1 un Consejo Directivo integrado por: <\/p>\n
“1. El Ministro de Gobierno o su delegado quien lo presidir\u00e1; <\/p>\n
“2. Seis representantes del Presidente de la Rep\u00fablica; <\/p>\n
“3. Los Gobernadores de los Departamentos del Cauca y Huila; <\/p>\n
“4. Un representante del Consejo Regional Ind\u00edgena del Cauca- CRIC -; <\/p>\n
“5. Dos miembros de cabildos en representaci\u00f3n de resguardos afectados de los municipios <\/p>\n
“6. Un miembro de cabildo en representaci\u00f3n de los resguardos afectados de Guamb\u00eda, Quiag\u00f3 Quinchaya, Ambal\u00f3 y aleda\u00f1os; <\/p>\n
“7. Un representante de las organizaciones sociales no ind\u00edgenas de las zonas afectadas de los municipios de Inz\u00e1 y P\u00e1ez. <\/p>\n
“A las reuniones del Consejo Directivo podr\u00e1 asistir el Director Ejecutivo con voz pero sin voto. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o.- Los inmuebles rurales que adquiera a t\u00edtulo oneroso la Corporaci\u00f3n para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez para compensar a las comunidades ind\u00edgenas las \u00e1reas de sus territorios que no pudieren ser explotadas o habitadas por constituir zonas de riesgo, ser\u00e1n entregados sin contraprestaci\u00f3n por aquella al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA a fin de que esta entidad, a su vez, establezca en dichos inmuebles los respectivos resguardos, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 94 de la Ley 135 de 1961 y dem\u00e1s disposiciones pertinentes. <\/p>\n
“Cuando se trate de bienes inmuebles rurales que reciba a t\u00edtulo gratuito, la Corporaci\u00f3n ser\u00e1 considerada como un mandatario del propietario donante para efecto del traspaso de los bienes correspondientes al INCORA. <\/p>\n
“El INCORA constituir\u00e1 con car\u00e1cter legal de resguardo, dentro del t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 5o. del Decreto 1185 de 1994, los bienes rurales que reciba para tal fin de la Corporaci\u00f3n para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez. <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o.- Adicionar los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal de 1994, en la suma de OCHO MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($8.600\u00b4000.000), provenientes de : <\/p>\n
“2. Recursos de capital de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
“2.7. Otros recursos de capital. <\/p>\n
“Numeral 0005. Enajenaci\u00f3n de activos $ 8.600\u00b4000.000 ============ <\/p>\n
“Total presupuesto de rentas y recursos <\/p>\n
de capital $ 8.600\u00b4000.000 <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o.- Con base en el recurso de que trata el art\u00edculo anterior, adicionar el presupuesto de gastos o ley de apropiaci\u00f3n de la vigencia fiscal de 1994 en la suma de OCHO MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($8.600\u00b4000.000), as\u00ed: <\/p>\n
SECCION 1005 <\/p>\n
“CORPORACION NACIONAL PARA LA RECONSTRUCCION DE LA CUENCA DEL RIO PAEZ Y ZONAS ALEDA\u00d1AS -NASA KI WE <\/p>\n
“Presupuesto de inversi\u00f3n <\/p>\n
“SUBPROGRAMA 03 Fomento de desarrollo regional. <\/p>\n
“PROYECTO 01 Asistencia, reconstrucci\u00f3n y <\/p>\n
rehabilitaci\u00f3n de la zona afectada $ 8.600\u00b4000.000 <\/p>\n
—————– <\/p>\n
“Total presupuesto de inversi\u00f3n $ 8.600\u00b4000.000 <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o.- Se incluir\u00e1 dentro del presupuesto nacional de 1995, la suma de OCHO MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($8.600\u00b4000.000) para asistencia, reconstrucci\u00f3n y rehabilitaci\u00f3n de la zona afectada. <\/p>\n
“Art\u00edculo 7o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
PUBLIQUESE Y CUMPLASE <\/p>\n
Dado en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., <\/p>\n
B. INTERVENCIONES <\/p>\n
Seg\u00fan el informe secretarial del veinti\u00fano (21) de julio de 1994, el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista transcurri\u00f3 y venci\u00f3 en silencio. <\/p>\n
C. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
Por medio del oficio n\u00famero 472 del veintiocho (28) de julio de 1994, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 el concepto de rigor. En en el solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la EXEQUIBILIDAD del decreto legislativo 1263 de 1994, dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Incia su concepto, afirmando que el decreto en revisi\u00f3n, cumpli\u00f3 los requisitos de forma exigidos por la Constituci\u00f3n para su expedici\u00f3n. <\/p>\n
En lo que hace al aspecto de fondo, expresa que como el decreto que ahora se revisa, adiciona el decreto legislativo 1179 de 1994, a trav\u00e9s del cual se cre\u00f3 la Corporaci\u00f3n para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del Rio P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as, remite a las consideraciones realizadas en su momento para sustentar su constitucionalidad, por la relaci\u00f3n existente entre los dos decretos. <\/p>\n
Recuerda que el decreto 1179, por ser un decreto legislativo pod\u00eda crear y determinar la estructura de un establecimiento p\u00fablico, naturaleza \u00e9sta que se le di\u00f3 a la Corporaci\u00f3n que en \u00e9l se cre\u00f3. <\/p>\n
Por otra parte, el decreto que es objeto de revisi\u00f3n, se limit\u00f3 a adicionar la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de dicha Corporaci\u00f3n, con el fin de dar participaci\u00f3n en \u00e9l, a los ind\u00edgenas de las zonas afectadas y aleda\u00f1as, por ser ellos, los afectados directos y conocedores de la problem\u00e1tica de los damnificados con el sismo del 6 de julio. <\/p>\n
As\u00ed mismo, adicion\u00f3 la denominaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n con una expresi\u00f3n de la lengua paez. De esta manera, se da cumplimiento a uno de los postulados de la Constituci\u00f3n de 1991, cual es el reconocimiento de la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n colombiana. Raz\u00f3n por la que el decreto en revisi\u00f3n, se ajusta plenamente a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, en lo que respecta a las adiciones presupuestales ordenadas en el decreto, considera que ellas est\u00e1n plenamente justificadas, dada su finalidad y las necesidades que con ellas se busca satisfacer, pues permiten conjurar de una u otra forma, las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia. Adiciones que igualmente est\u00e1n autorizadas por el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, y que la Corte Constitucional en diversos fallos ha declarado exequibles. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Procede la Corte a resolver sobre el decreto legislativo 1263 de 1994, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 7o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, por tratarse de un decreto legislativo. <\/p>\n
Segunda.- Revisi\u00f3n del decreto por el aspecto formal. <\/p>\n
Encuentra la Corte que el decreto en revisi\u00f3n, cumpli\u00f3 todos los requisitos de forma exigidos por la Constituci\u00f3n para su expedici\u00f3n. En efecto, el decreto se encuentra motivado, se dict\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de la vigencia del estado de emergencia, se\u00f1alado en quince (15) d\u00edas por el decreto 1178 de 1994, y fue firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica, 13 de sus ministros, y 2 funcionarios encargados de las funciones del despacho. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el decreto fue enviado a esta Corporaci\u00f3n al d\u00eda siguiente de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos as\u00ed, los requisitos de forma exigidos por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, entra esta Corporaci\u00f3n a realizar el an\u00e1lisis material sobre el decreto 1263 de 1994. <\/p>\n
Antes de realizar el an\u00e1lisis del decreto por este aspecto, es necesario recordar que los decretos 1178 de 1994, por medio del cual se decret\u00f3 el Estado de Emergencia y, el 1179 a trav\u00e9s del cual se cre\u00f3 la Corporaci\u00f3n para la reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as, adicionado por el decreto que aqu\u00ed se revisa, fueron declarados EXEQUIBLES por esta Corporaci\u00f3n en las sentencias C-366 de 1994 y C-367 de 1994, respectivamente. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, como los decretos base del que aqu\u00ed se revisa son constitucionales, se procede a realizar el an\u00e1lisis de fondo sobre el decreto 1263 de 1994. <\/p>\n
Tercera.- Facultades del Gobierno para modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de los decretos legislativos dictados en virtud de la declaraci\u00f3n de uno de los estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
La ley 137 de 1993 “Por la cual se regulan los Estados de Excepci\u00f3n en Colombia”, en su art\u00edculo 47, al referirse a las facultades del Gobierno durante el Estado de Emergencia, dispuso: <\/p>\n
” Facultades. En virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia, el Gobierno podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. <\/p>\n
Los decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con dicho Estado.” <\/p>\n
A diferencia de lo ocurrido en relaci\u00f3n con el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, aqu\u00ed el legislador no se refiri\u00f3 expresamente a las reformas del Presupuesto, reformas expresamente previstas en el literal ll del art\u00edculo 38 como una de las medidas al alcance del Gobierno. <\/p>\n
La omisi\u00f3n, sin embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya querido deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad mencionada. Pues sostener esta tesis implicar\u00eda afirmar que tampoco la declaraci\u00f3n del Estado de Guerra trae consigo esta potestad para el Ejecutivo. Basta mirar el art\u00edculo 25 de la ley citada: <\/p>\n
“Facultades Generales. En virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Guerra Exterior, el Gobierno ejercer\u00e1 las facultades necesarias para repeler la agresi\u00f3n, defender la soberan\u00eda, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad”. <\/p>\n
Es claro que si la ley, expresamente, reconoce esta facultad en trat\u00e1ndose del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, ella tiene que existir, impl\u00edcita, en las ampl\u00edsimas facultades generales propias del Estado de Guerra, y en las facultades del Estado de Emergencia. <\/p>\n
As\u00ed lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-206 de junio 21 de 1993, al examinar el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993, que modific\u00f3 el presupuesto para la vigencia de ese a\u00f1o, decreto dictado en virtud de la declaraci\u00f3n de conmoci\u00f3n interior. Dijo la Corte : <\/p>\n
” 4.2.1 La conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico y su restablecimiento donde fuere turbado, constituye uno de los deberes insolayables del Presidente de la Rep\u00fablica (C.P. art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y justificaci\u00f3n en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de “asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo”(C.P., art. 2o in fine). La significaci\u00f3n pr\u00e1ctica de esta finalidad pol\u00edtico-social se objetiva en la noci\u00f3n de paz, que es, como lo quiere la Constituci\u00f3n, “un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” (C.P. art. 22). <\/p>\n
“Son diferentes los instrumentos que la Carta Pol\u00edtica coloca en manos del Gobierno para hacer frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten “contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”, pero el m\u00e1s socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, donde el Presidente de la Rep\u00fablica recibe, por designio de la propia Constituci\u00f3n, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n. <\/p>\n
“Es oportuno destacar una particularidad que acusa este estado de excepci\u00f3n, y es que la Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como s\u00ed lo hace, por ejemplo, trat\u00e1ndose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario, o se prohibe la interrupci\u00f3n del normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o de los \u00f3rganos del Estado (arts. 213 y 214). <\/p>\n
…. <\/p>\n
“4.3.3 El art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1989 establece una excepci\u00f3n al principio general de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no s\u00f3lo de la adopci\u00f3n y formulaci\u00f3n del presupuesto, sino tambi\u00e9n de autorizar las operaciones que se requieran durante su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
“La excepci\u00f3n tiene su justificaci\u00f3n en el hecho de que afrontar la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en relaci\u00f3n con los cuales no se ha previsto apropiaci\u00f3n alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situaci\u00f3n anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del art\u00edculo 345 de la Carta. Eso explica tambi\u00e9n, el hecho particularmente significativo de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepci\u00f3n, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En ello no hay nada de extra\u00f1o, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a trav\u00e9s de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acci\u00f3n del Gobierno, para que pueda hacerle frente con \u00e9xito, a los desaf\u00edos que las situaciones de excepci\u00f3n comportan y restablecerle al pa\u00eds su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armon\u00eda social, seriamente amenazados con la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. <\/p>\n
“Si bien la Carta condicion\u00f3 la legalidad del gasto a los tiempos de “paz”, esto es, que dentro de esa situaci\u00f3n el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador ordinario, es \u00e9ste quien adquiere competencia para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es as\u00ed porque entonces, \u00bfqu\u00e9 sentido tendr\u00eda el condicionamiento impuesto por el art\u00edculo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que tambi\u00e9n en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, s\u00f3lo el legislador puede disponer en tal sentido.? Lo que s\u00ed puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto. <\/p>\n
“Debe tenerse en cuenta, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1.989 , no se consagr\u00f3 con apoyo en el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n derogada, porque en la norma legal no se contempla la adici\u00f3n del presupuesto mediante “cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios”, que s\u00f3lo autorizaba el texto constitucional aludido, “estando en receso las c\u00e1maras” y cuando fuere necesario hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno. <\/p>\n
“Anota la Corte, que si la Constituci\u00f3n encomienda a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n), nada obsta para que contemple el caso especial de la adici\u00f3n presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior y con ocasi\u00f3n de \u00e9l. <\/p>\n
<\/p>\n
“Podemos establecer como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1.989, es coherente con la Intenci\u00f3n Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir cr\u00e9ditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoci\u00f3n interior (antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluido apropiaci\u00f3n en el presupuesto. <\/p>\n
“4.3.4 A partir del art\u00edculo 63 y hasta el 71 y dentro del Cap\u00edtulo XI, DE LA EJECUCION DEL PRESUPUESTO, la ley 38 de 1.989 regula los mecanismos de modificaci\u00f3n Presupuestal. <\/p>\n
“Importa por lo pronto, para los efectos de la revisi\u00f3n de constitucionalidad del decreto 446 de 1.993, el examen de las normas que consagran y regulan los traslados y los cr\u00e9ditos adicionales, operaciones presupuestales diferentes, pero que de igual manera se dirigen a superar las deficiencias en las apropiaciones del presupuesto que ocurren durante su ejecuci\u00f3n, por raz\u00f3n de necesidades o imprevistos que surgen despu\u00e9s de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
“En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones. <\/p>\n
“Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiaci\u00f3n es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Otra cosa ocurre con la adici\u00f3n presupuestal, donde la apropiaci\u00f3n que se abre aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente desfinanciados. <\/p>\n
<\/p>\n
Se repite: carece de l\u00f3gica exigir una autorizaci\u00f3n legal expresa en el caso del Estado de Emergencia, cuando tal autorizaci\u00f3n falta en el Estado de Guerra, pero s\u00ed aparece en el de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
Cuarta.- Relaci\u00f3n existente entre el decreto que se revisa y el Estado de emergencia. <\/p>\n
Existe una clara relaci\u00f3n entre la materia del decreto que se revisa y el Estado de Emergencia. Es evidente que el funcionamiento de la “Corporaci\u00f3n Nacional para la reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as- Nasa Ki\u00b4we”, exige recursos. Y que tales recursos tienen que proceder exclusivamente, o en su mayor\u00eda, del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Como el Estado de Emergencia se declar\u00f3 precisamente por los hechos que originaron la creaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, el que dota de recursos a \u00e9sta no puede tener una relaci\u00f3n m\u00e1s directa y espec\u00edfica con tal declaraci\u00f3n. <\/p>\n
El decreto, adem\u00e1s, est\u00e1 destinado exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, como lo exige el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, exigencia que repite el 47 de la ley 137. <\/p>\n
Quinta.- Advertencia. <\/p>\n
El proyecto correspondiente a esta sentencia se elabor\u00f3 siguiendo la jurisprudencia de la Corte. Como el Magistrado Ponente sigue convencido de una tesis contraria, expondr\u00e1 sus ideas en el correspondiente salvamento de voto. <\/p>\n
IV. – Decisi\u00f3n <\/p>\n
Con base en las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1263 de junio 21 de 1994 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-376\/94 <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 no se consagr\u00f3 el principio del equilibrio presupuestal. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211. El cambio obedeci\u00f3 posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no s\u00f3lo en la elaboraci\u00f3n del presupuesto, sino en su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
CREDITOS ADICIONALES-Supresi\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificaci\u00f3n puede consistir en un cr\u00e9dito adicional, ya se le de esta denominaci\u00f3n o se le llame simplemente modificaci\u00f3n. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido tambi\u00e9n los cr\u00e9ditos adicionales legislativos. La supresi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control pol\u00edtico sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribu\u00edr tal facultad, exclusivamente, al Congreso, tambi\u00e9n se fortaleci\u00f3 este \u00faltimo. <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR (Salvamento de voto) <\/p>\n
El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. Durante los Estados de Excepci\u00f3n, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos.- <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
El gobierno, durante el estado de guerra y durante el estado de conmoci\u00f3n interior, no necesita modificar el Presupuesto para exigir tributos y hacer gastos no previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO <\/p>\n
REF: Expediente R.E 062 <\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa del Decreto Legislativo 1263 de 1994 “por medio del cual se modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Agosto 25 de 1994. <\/p>\n
<\/p>\n
A mi juicio, siguen siendo v\u00e1lidas las razones que esgrim\u00ed al salvar el voto en relaci\u00f3n con el examen del decreto legislativo n\u00famero 446 de 1993, por el cual el Gobierno, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior modific\u00f3 el Presupuesto. Por consiguiente, me limitar\u00e9 a transcribir el mencionado salvamento de voto, cuyo texto es el siguiente: <\/p>\n
” El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitar\u00e1 a responder dos preguntas: <\/p>\n
“1a. \u00bfPUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. <\/p>\n
“2a. \u00bfDurante los Estados de Excepci\u00f3n, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos?. <\/p>\n
“Primera.- Los cr\u00e9ditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
“Se entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinaci\u00f3n de una partida, dentro de una misma secci\u00f3n del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del cap\u00edtulo de construcciones al cap\u00edtulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. <\/p>\n
“Enti\u00e9ndese por cr\u00e9ditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedici\u00f3n y liquidaci\u00f3n del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de \u00e9ste”. (“El Presupuesto Colombiano”, Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, p\u00e1g., 197). <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos son suplementales si “tienen por objeto aumentar las apropiaciones para gastos inclu\u00eddos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes para el fin a que est\u00e1n destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de car\u00e1cter contractual y cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos”. Y son “extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoci\u00f3n interna o externa o por calamidad p\u00fablica. No tienen apropiaci\u00f3n presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los autorice”. ( Abel Cruz Santos, ob., cit., p\u00e1gs 200 y 201). <\/p>\n
“Segunda.- Origen hist\u00f3rico de los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
“a). Antecedentes. <\/p>\n
“En materia presupuestal, se denomina cr\u00e9dito la “autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado”. <\/p>\n
“Y es cr\u00e9dito adicional la “apropiaci\u00f3n hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a \u00e9ste”. (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda P\u00fablica, Ed. Minerva, Bogot\u00e1, 1930, p\u00e1gs. 569 y 585). <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos adicionales son instituci\u00f3n de origen franc\u00e9s. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los clasific\u00f3 en extraordinarios y suplementarios, y los defini\u00f3 as\u00ed, seg\u00fan lo anota Ren\u00e9 Stourm en su libro “Los Presupuestos”: <\/p>\n
“Cr\u00e9ditos extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto, bien la creaci\u00f3n de un nuevo servicio o la ampliaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda “. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecuci\u00f3n de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de \u00e9ste” (art. 2o., ley citada). <\/p>\n
“Definiciones que el mismo autor simplifica as\u00ed: <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignaci\u00f3n de servicios ya inscriptos en el presupuesto” (ob. cit., Ed. “La Espa\u00f1a Moderna”, tomo II, Madrid). <\/p>\n
“b). Los cr\u00e9ditos adicionales en la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
“En Colombia, copiando la legislaci\u00f3n francesa, se establecieron los cr\u00e9ditos adicionales en el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, cuyo texto original era este: <\/p>\n
“Art\u00edculo 208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno, estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada o siendo \u00e9sta insuficiente, podr\u00e1 abrirse al respectivo Ministerio un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario. <\/p>\n
“Estos cr\u00e9ditos se abrir\u00e1n por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del Consejo de Estado. <\/p>\n
“Corresponde al Congreso legalizar estos cr\u00e9ditos. <\/p>\n
“El Gobierno puede solicitar del Congreso cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto de gastos”. <\/p>\n
“\u00bfCu\u00e1l es la raz\u00f3n de ser de los cr\u00e9ditos adicionales? <\/p>\n
“Sencillamente la explica el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
“Es indudable que pueden presentarse, dentro del per\u00edodo fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto, es cosa pr\u00e1cticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los pa\u00edses admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no inclu\u00eddos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliaci\u00f3n de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes”. ( Ob. cit., p\u00e1g. 585). <\/p>\n
“Es f\u00e1cil entender porqu\u00e9 se conced\u00eda al Gobierno, en el art\u00edculo 208 citado, la facultad de decretar cr\u00e9ditos adicionales “estando en receso las C\u00e1maras”: <\/p>\n
“1o.) Seg\u00fan el art\u00edculo 68 de la misma constituci\u00f3n, las C\u00e1maras se reun\u00edan ordinariamente cada dos (2) a\u00f1os y las sesiones ordinarias duraban 120 d\u00edas. Hab\u00eda, pues, apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os. <\/p>\n
“2o.) El Presupuesto general de la naci\u00f3n, se aprobaba para per\u00edodos de dos (2) a\u00f1os (art\u00edculos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relaci\u00f3n con un presupuesto aprobado para un per\u00edodo de dos a\u00f1os, aumentaban las posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer “un gasto imprescindible a juicio del gobierno”, estando en receso las c\u00e1maras. <\/p>\n
“c). Evoluci\u00f3n legislativa. <\/p>\n
“En el C\u00f3digo Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron los cr\u00e9ditos administrativos, como los que el “Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras”, y se los dividi\u00f3 en extraordinarios y suplementales. As\u00ed se dijo en el art\u00edculo 217 de la ley citada: <\/p>\n
“Art\u00edculo 217.- Los cr\u00e9ditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios y suplementales. <\/p>\n
“Los extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creaci\u00f3n de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Los suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la insuficiencia de la dotaci\u00f3n votada en el Presupuesto para un servicio determinado”. <\/p>\n
“Con base en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dict\u00f3 la ley 34 “sobre formaci\u00f3n y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional”. El art\u00edculo 26 conserv\u00f3 la definici\u00f3n tomada de la ley francesa, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no inclu\u00eddo en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman Cr\u00e9ditos Suplementales y Cr\u00e9ditos Extraordinarios. Dichos cr\u00e9ditos toman el nombre general de cr\u00e9ditos administrativos. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones hechas, por haber resultado \u00e9stas insuficientes para el servicio a que se destinan. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creaci\u00f3n de un servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Se entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reuni\u00f3n del Congreso sin grave perjuicio de los intereses p\u00fablicos. <\/p>\n
“Los gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitir\u00e1 su concepto motivado dentro del tercer d\u00eda”. <\/p>\n
“Entre par\u00e9ntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del art\u00edculo 8o. del Acto Legislativo No. 3 de tal a\u00f1o, se hab\u00eda dispuesto que las C\u00e1maras se reunir\u00edan cada a\u00f1o, por un t\u00e9rmino de 90 d\u00edas, prorrogable hasta por treinta m\u00e1s. Por esto, cuando se dict\u00f3 la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual. <\/p>\n
“Pese a lo anterior, con el paso del tiempo se hab\u00edan acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los cr\u00e9ditos adicionales, que cada vez eran mayores en relaci\u00f3n con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio. <\/p>\n
“Lo anterior explica porqu\u00e9 en la citada ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad era impedir que se abrieran cr\u00e9ditos adicionales en exceso. Entre ellas, estas: <\/p>\n
“El art\u00edculo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda se calculaba en globo por aproximaci\u00f3n, por no conocerse con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas. <\/p>\n
“El art\u00edculo 28, que s\u00f3lo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de cr\u00e9ditos administrativos extraordinarios. <\/p>\n
“El 29, que s\u00f3lo permit\u00eda abrir cr\u00e9ditos suplementales despu\u00e9s de cuatro (4) meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden p\u00fablico o defensa nacional. <\/p>\n
“El 30, que prohib\u00eda abrir como administrativos los cr\u00e9ditos que habi\u00e9ndose presentado al Congreso para su apertura o para su legalizaci\u00f3n, hab\u00edan sido negados. <\/p>\n
“Finalmente, el 31 y el 32 que establec\u00edan en detalle lo que deber\u00eda contener el expediente que se formara para la apertura de cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios. <\/p>\n
“Estas disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, que preve\u00eda una especie de ley org\u00e1nica del presupuesto: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El Poder Ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios de que trata el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. <\/p>\n
“Como se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad del Gobierno de abrir tales cr\u00e9ditos. <\/p>\n
“Estas finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretaci\u00f3n ampl\u00edsima que se le di\u00f3 a la expresi\u00f3n “gastos imprescindibles”, tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo, la costumbre de ordenar los cr\u00e9ditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos. <\/p>\n
“Como era cada vez m\u00e1s dif\u00edcil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dict\u00f3 la ley 64. Esta ley restringi\u00f3 aun m\u00e1s la posibilidad de abrir los cr\u00e9ditos adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba: <\/p>\n
“Sin embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entr\u00f3 en vigencia la ley 64 de 1931, los cr\u00e9ditos adicionales se han reducido much\u00edsimo y s\u00f3lo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la materia…” (Ob., cit., p\u00e1g. 375). <\/p>\n
“d ). El equilibrio presupuestal. <\/p>\n
“Hay que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagr\u00f3 por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El art\u00edculo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso: <\/p>\n
“Ni el Congreso, ni el Gobierno, podr\u00e1n proponer el aumento o la inclusi\u00f3n de un nuevo gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesiten para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado o la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la Administraci\u00f3n. Si en la discusi\u00f3n de la ley de apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, podr\u00e1 reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya cuant\u00eda no exceda a la que se elimine o disminuya”. <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios, previstos por el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricci\u00f3n: se exigi\u00f3 que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras que el art\u00edculo 208 s\u00f3lo requer\u00eda el dictamen previo. <\/p>\n
“A partir de la reforma constitucional de 1945, pues, los cr\u00e9ditos adicionales, en teor\u00eda, deb\u00edan hacerse SIN VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. <\/p>\n
“Por esto, el Profesor Abel Cruz Santos anota: <\/p>\n
“Ni el Gobierno, ni el Congreso podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales sin que en la ley o en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial -no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deber\u00e1 atenderse el nuevo gasto que se propone, “a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos con recursos de contra-cr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. El Gobierno est\u00e1 autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este requisito. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos adicionales, legislativos o administrativos, deber\u00e1n basarse en alguno de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la Rep\u00fablica: <\/p>\n
” a) Que existe un super\u00e1vit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que est\u00e1 disponible para atender al pago de los nuevos gastos; <\/p>\n
“b) Que existe un recurso de cr\u00e9dito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de base para la apertura del cr\u00e9dito de que se trata. <\/p>\n
“c) Que existe un saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiaci\u00f3n que, en concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal concepto deber\u00e1 emitirse por resoluci\u00f3n ejecutiva que refrendar\u00e1 el ministro de hacienda y cr\u00e9dito p\u00fablico; <\/p>\n
“d) Que en el balance del Tesoro de la naci\u00f3n se ha cancelado una reserva correspondiente al a\u00f1o anterior, por haber desaparecido la obligaci\u00f3n que la origin\u00f3, o por haber expirado el t\u00e9rmino para su pago o por haberse extinguido otro cr\u00e9dito o pasivo que motiv\u00f3 una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del cr\u00e9dito adicional, siempre que no haya d\u00e9ficit fiscal en el balance del Tesoro”. (ob. cit, p\u00e1gs 203 y 204) <\/p>\n
“Pero, en la pr\u00e1ctica, el principio del equilibrio presupuestal qued\u00f3 en nada. As\u00ed lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio Rudas: <\/p>\n
” Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la Constituci\u00f3n por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoci\u00f3 en la pr\u00e1ctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan s\u00f3lo se daba en el papel. Desde esa \u00e9poca se expidieron los presupuestos a sabiendas de que hab\u00eda por lo menos, un 25% de d\u00e9ficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sab\u00edan que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto reci\u00e9n promulgado se aumentaba por medio de cr\u00e9ditos adicionales”. ( El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991, Del edificio F\u00e9nix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogot\u00e1, p\u00e1g 138). <\/p>\n
“Es innegable que los cr\u00e9ditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello, basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
“A\u00f1o Apropiaciones iniciales Cr\u00e9ditos adicionales <\/p>\n
1951 500. 635. 416, 73 202. 499. 846, 63 <\/p>\n
1952 632. 630. 557, 84 118. 310. 434, 60 <\/p>\n
1953 768. 045. 505, 89 175. 503. 946, 97 <\/p>\n
1954 997. 386. 500, 00 172. 115. 711, 56 <\/p>\n
1955 1269. 446. 546,26 1003. 837.869, 87 ” ( ob. cit, <\/p>\n
p\u00e1g 206). <\/p>\n
“El principio del equilibrio presupuestal tambi\u00e9n se plasm\u00f3 en el art\u00edculo 67 de la ley 38 de 1989: <\/p>\n
<\/p>\n
“Ni el Congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones.” (negrillas fuera del texto). <\/p>\n
“Como veremos, el abuso de los cr\u00e9ditos adicionales, produjo dos consecuencias al aprobarse la Constituci\u00f3n de 1991: se despoj\u00f3 al gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, y se elimin\u00f3 de la Carta el principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
“Tercera.- Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los cr\u00e9ditos adicionales en la constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
“a). Desaparici\u00f3n del principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
“En la Constituci\u00f3n de 1991 no se consagr\u00f3 el principio del equilibrio presupuestal. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211. Basta leer el art\u00edculo 351, semejante al 211, para comprobar c\u00f3mo se elimin\u00f3 en aqu\u00e9l el inciso segundo de este \u00faltimo. <\/p>\n
“\u00bf A qu\u00e9 obedeci\u00f3 el cambio en esta materia? Posiblemente a dos motivos : el primero, que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no s\u00f3lo en la elaboraci\u00f3n del presupuesto, sino en su ejecuci\u00f3n. Con raz\u00f3n hab\u00eda escrito el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
<\/p>\n
“Indudablemente los cr\u00e9ditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del presupuesto. Y, con frecuencia, abren sigilosamente la puerta a erogaciones que, llegado el caso, no tendr\u00edan el asentimiento del legislador. Adem\u00e1s, la discusi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales – aun de los legislativos – no tiene la trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto. De ah\u00ed que muchos ordenadores se reserven, para inclu\u00edr en ellos, partidas de dudosa importancia, que pasan, de esta manera, casi inadvertidas”.(ob. cit., p\u00e1g., 198). <\/p>\n
“He aqu\u00ed, resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. <\/p>\n
“Al suprimirse de la Constituci\u00f3n el principio del equilibrio presupuestal, se aument\u00f3 la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podr\u00eda llegar hasta el voto de censura previsto en el numeral 9, del art\u00edculo 135 de la Constituci\u00f3n vigente. Al respecto afirma el Dr. Palacio Rudas: <\/p>\n
” El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue tramitando la ley de financiaci\u00f3n. Y esto es sano en contraste con lo que ocurr\u00eda en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuar\u00e1n las responsabilidades del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorizaci\u00f3n y no una orden imperativa de girarlas.” ( ob. cit, p\u00e1g 141). <\/p>\n
“b). En la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
<\/p>\n
“\u00bf Por qu\u00e9 se dice que en la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos?. Sencillamente, por una raz\u00f3n: por la falta de un art\u00edculo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
“As\u00ed lo reconoce el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, aunque sea para llegar a una conclusi\u00f3n equivocada: “…conviene precisar que al desaparecer en la nueva Constituci\u00f3n la figura de los cr\u00e9ditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior art\u00edculo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior”. (folio 139). <\/p>\n
“c). Los cr\u00e9ditos adicionales en la ley 38 de 1989. <\/p>\n
“Se dir\u00e1 que en la ley 38 de 1989, Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales. Pero, esta ley se dict\u00f3 durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n y ten\u00eda en \u00e9sta su sustento. Hoy d\u00eda no podr\u00eda dictarse una ley igual o semejante, porque ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“No sobra advertir que todav\u00eda no se ha expedido “la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto”, prevista en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, que regular\u00e1, entre otras materias, “lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n,” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Mal podr\u00eda tenerse por tal la ley 38 de 1989, no s\u00f3lo por ser contraria a la constituci\u00f3n vigente, en algunos aspectos, sino porque, seg\u00fan el art\u00edculo 151, la ley Org\u00e1nica del Presupuesto requiere una mayor\u00eda calificada, nada menos que la absoluta de los miembros de las dos C\u00e1maras.- Votaci\u00f3n que no requer\u00eda, ni tuvo, la ley 38 de 1989. <\/p>\n
“d). Las sesiones permanentes de las C\u00e1maras. <\/p>\n
“Otra raz\u00f3n para sostener que en la Constituci\u00f3n han quedado suprimidos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, es esta: de conformidad con el texto del inciso primero del art\u00edculo 212, la facultad de abrir un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario, surg\u00eda para el Gobierno cuando hubiera “necesidad de hacer un gasto imprescindible”, a su juicio, “estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada, o siendo \u00e9sta insuficiente”. (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el Poder Ejecutivo s\u00f3lo pod\u00eda modificar el presupuesto mediante la apertura de los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS. <\/p>\n
“Pues bien: si hoy las C\u00e1maras sesionan durante todo el a\u00f1o, salvo unos breves per\u00edodos de descanso, \u00bf por qu\u00e9 el Gobierno conservar\u00eda una facultad cuya raz\u00f3n de ser, era, a m\u00e1s de otras, el receso de las C\u00e1maras durante m\u00e1s de la mitad del a\u00f1o?. <\/p>\n
“De paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificaci\u00f3n puede consistir en un cr\u00e9dito adicional, ya se le de esta denominaci\u00f3n o se le llame simplemente modificaci\u00f3n. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido tambi\u00e9n los cr\u00e9ditos adicionales legislativos. <\/p>\n
“e). Los cr\u00e9ditos extraordinarios. <\/p>\n
“En cuanto a los “cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica”, llamados por la ley “cr\u00e9ditos extraordinarios”, a los cuales se refer\u00eda el art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que “ser\u00edan abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, valen las siguientes observaciones. <\/p>\n
“La primera, que estos cr\u00e9ditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, implicaban siempre una modificaci\u00f3n del Presupuesto de la Naci\u00f3n. Modificaci\u00f3n expresamente prevista por el art\u00edculo 212, inciso primero, que se refer\u00eda a ellos y le confer\u00eda al Gobierno la facultad de abrirlos. <\/p>\n
“La segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la funci\u00f3n de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribu\u00edda al Gobierno por el art\u00edculo 212 era excepcional. As\u00ed lo confirman dos normas: la primera, el inciso tercero del art\u00edculo citado, seg\u00fan el cual correspond\u00eda al Congreso legalizar, posteriormente, los cr\u00e9ditos administrativos; la segunda, la facultad conferida al Gobierno por el \u00faltimo inciso del mismo 212, de “solicitar del Congreso cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto de Gastos”. <\/p>\n
<\/p>\n
“De otro lado, hay que hacer notar que seg\u00fan el art\u00edculo 213 de la anterior Constituci\u00f3n, ” los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios” de que trataba el art\u00edculo 212, no pod\u00edan abrirse por el poder ejecutivo sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que establec\u00eda la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la primera, que tales cr\u00e9ditos s\u00f3lo exist\u00edan porque estaban previstos en la misma Constituci\u00f3n; la segunda, que era la Constituci\u00f3n la que permit\u00eda a la ley fijar las condiciones y los tr\u00e1mites para la apertura de los cr\u00e9ditos. <\/p>\n
“Igualmente, no podemos pasar por alto que el \u00fanico caso en que era obligatorio el concepto favorable del Consejo de Estado, seg\u00fan los art\u00edculos 141 y 212 de la anterior Constituci\u00f3n, era la apertura por el Gobierno de cr\u00e9ditos adicionales suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer \u00e9stos, tambi\u00e9n desapareci\u00f3 tal facultad para el Consejo de Estado, por sustracci\u00f3n de materia. <\/p>\n
<\/p>\n
“f). Los cr\u00e9ditos extraordinarios y los l\u00edmites de las facultades del Gobierno en \u00e9pocas de anormalidad. <\/p>\n
“El Gobierno, seg\u00fan la Constituci\u00f3n de 1886, pod\u00eda abrir los cr\u00e9ditos extraordinarios, no s\u00f3lo por la expresa autorizaci\u00f3n del art\u00edculo 212, sino porque en los art\u00edculos 121 y 122, fruto de la reforma de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia econ\u00f3mica, no exist\u00edan tan precisos l\u00edmites como los que se encuentran en los art\u00edculos 213 y 214 de la nueva Constituci\u00f3n . En efecto, veamos. <\/p>\n
“Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p\u00fablico”, establece el inciso tercero del art\u00edculo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoci\u00f3n Interior se modificara el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tal decreto no dejar\u00eda de regir tan pronto como se declarara restablecido el orden p\u00fablico: sus efectos se prolongar\u00edan en el tiempo, hasta la expiraci\u00f3n de la respectiva vigencia fiscal. Esto, por una parte. <\/p>\n
“Por la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del art\u00edculo 214, declara terminantemente que durante los Estados de Excepci\u00f3n “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica, porque no hay otra interpretaci\u00f3n posible a la luz de la l\u00f3gica, que una rama del poder p\u00fablico, en este caso la ejecutiva, no puede invadir la \u00f3rbita reservada a otra de ellas. Y la invadir\u00eda si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto, reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, supone que cada una obre dentro de su competencia, y no invada la esfera de las dem\u00e1s. <\/p>\n
“Por lo anterior, hay que decir que yerra el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuando afirma: “La nueva Constituci\u00f3n dota al Ejecutivo, con ocasi\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentraci\u00f3n, el principio de la tridivisi\u00f3n e independencia de los poderes p\u00fablicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia Constituci\u00f3n- regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden p\u00fablico” (folio 137). Lo que la Constituci\u00f3n dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepci\u00f3n, ” no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Lo contrario implicar\u00eda la posibilidad de que la rama ejecutiva concentrara en s\u00ed todo el poder p\u00fablico, hip\u00f3tesis absurda en un Estado de Derecho. <\/p>\n
“En s\u00edntesis, en materia presupuestal la Constituci\u00f3n de 1991, entre otras, introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda, ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica as\u00ed: <\/p>\n
“El sistema de cr\u00e9ditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio presupuestal, permit\u00eda al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando conservara, en teor\u00eda, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema contribu\u00eda a dilu\u00edr, a hacer inexistente, la responsabilidad del gobierno en el manejo presupuestal, como lo demostr\u00f3 la experiencia. Esto, especialmente, por el “concepto favorable” del Consejo de Estado, previsto en el inciso tercero del art\u00edculo 212 de la anterior Constituci\u00f3n, que pod\u00eda servirle de disculpa. <\/p>\n
“La supresi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control pol\u00edtico sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. <\/p>\n
“Adem\u00e1s, en general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribu\u00edr tal facultad, exclusivamente, al Congreso, tambi\u00e9n se fortaleci\u00f3 este \u00faltimo. <\/p>\n
“Como se ve, en materia presupuestal, se fortaleci\u00f3 el Congreso y se acentu\u00f3 la responsabilidad del gobierno. <\/p>\n
“g). Reformas a la ley de presupuesto. <\/p>\n
“Ahora bien, \u00bfc\u00f3mo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constituci\u00f3n no establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales, que, como todas las leyes, se reforma por medio de una ley. <\/p>\n
“Esto, se repite, mientras no se dicte la ley Org\u00e1nica del Presupuesto que “regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Ley que tendr\u00e1, forzosamente, que sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del art\u00edculo 214, y al inciso tercero del art\u00edculo 213, ya comentados. En consecuencia, dicha ley org\u00e1nica no podr\u00e1 faltar a estos principios constitucionales: <\/p>\n
“1. El presupuesto, como ley que es, s\u00f3lo puede ser aprobado y modificado por el Congreso. <\/p>\n
“2. Los decretos legislativos dictados de conformidad con los art\u00edculos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden p\u00fablico, no puede su vigencia prolongarse m\u00e1s all\u00e1. Por lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Naci\u00f3n por medio de tales decretos, como se explic\u00f3. <\/p>\n
“3. Durante los Estados de Excepci\u00f3n, “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica que cada rama y cada \u00f3rgano conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los poderes del Ejecutivo, que impide que \u00e9ste abuse. <\/p>\n
“4. En cuanto a las modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el a\u00f1o, aun durante los Estados de Excepci\u00f3n. As\u00ed, el inciso segundo del art\u00edculo 212, dice que mientras subsista el Estado de Guerra, “el Congreso se reunir\u00e1 con la plenitud de sus atribuciones Constitucionales y legales”. Y el cuarto del art\u00edculo 213, establece que “dentro de los tres d\u00edas siguientes a la declaratoria o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n, el Congreso se reunir\u00e1 por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales”. <\/p>\n
“h). Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no inclu\u00eddos en \u00e9l. <\/p>\n
“Visto que ya no hay cr\u00e9ditos adicionales como los qu\u00e9 preve\u00eda el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n anterior, y que ahora lo procedente es la modificaci\u00f3n del presupuesto, cabe preguntarse: <\/p>\n
“Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto? <\/p>\n
<\/p>\n
“Segundo.- \u00bf C\u00f3mo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos?. <\/p>\n
“Las respuestas a estas preguntas, son estas: <\/p>\n
“Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto?. <\/p>\n
“Para responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.- <\/p>\n
“En Colombia, el presupuesto es, formal y org\u00e1nicamente, una ley. As\u00ed lo denomina la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 346, que se refiere al “Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones”; en el 347, que menciona “el proyecto de ley del presupuesto”; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la discusi\u00f3n y expedici\u00f3n del “Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones”. Esto, a la luz de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
“Y lo mismo era durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, como lo advierte el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
” A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. As\u00ed lo llama el art\u00edculo 206 de la Constituci\u00f3n, y la definici\u00f3n que de la ley da el art\u00edculo 4o. del C\u00f3digo Civil, le cuadra perfectamente pues es “una declaraci\u00f3n de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir” (sic). Pero es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras leyes”. (ob. cit., p\u00e1g. 544). <\/p>\n
“El mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, “puesto que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan gastos”, y dice: “Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede ser norma jur\u00eddica, y sin \u00e9ste, la ley preexistente carece de aplicaci\u00f3n y de sentido pr\u00e1ctico”. <\/p>\n
“Es, adem\u00e1s, temporal, “pues sus disposiciones s\u00f3lo rigen para un tiempo limitado, que es el per\u00edodo fiscal correspondiente “. <\/p>\n
“El Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condici\u00f3n, porque, como explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condici\u00f3n para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. p\u00e1gs 543 y 544). <\/p>\n
“En conclusi\u00f3n: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo C\u00f3digo Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominaci\u00f3n que rechaza el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones: <\/p>\n
“El art\u00edculo 202 del C\u00f3digo Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva, es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya caracter\u00edstica esencial es darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acci\u00f3n administrativa, un plan financiero, una autorizaci\u00f3n al Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos p\u00fablicos, y un acto pol\u00edtico, que se\u00f1ala y circunscribe la \u00f3rbita fiscal dentro de la cual debe moverse el Poder Ejecutivo en un per\u00edodo determinado”. ( Ob., cit., p\u00e1g, 545). <\/p>\n
“El presupuesto, pues, es una ley. Y como tal s\u00f3lo puede ser modificado por el CONGRESO, POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, adem\u00e1s de las ya expuestas: <\/p>\n
“1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes (Art\u00edculo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la Naci\u00f3n, pues no otra cosa es “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (numeral 11 del art\u00edculo 150); <\/p>\n
“2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley (art\u00edculo 121); <\/p>\n
“3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo el a\u00f1o le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con sujeci\u00f3n a lo que dispongan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto, cuando \u00e9sta se expida; <\/p>\n
4a. Como se ha explicado, el art\u00edculo 212 de la anterior constituci\u00f3n, autorizaba al Gobierno para abrir cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios en receso de las C\u00e1maras cuando hubiera necesidad de ” hacer un gasto indispensable a juicio del gobierno”. As\u00ed se modificaba el presupuesto, pero como se vi\u00f3 esta facultad desapareci\u00f3 en la actual Constituci\u00f3n. Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto s\u00f3lo puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley; <\/p>\n
“5a. Esta ley solamente puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“a). El numeral 4 del art\u00edculo 200, seg\u00fan el cual “Corresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: <\/p>\n
” . . . <\/p>\n
” 4. Enviar a la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos”. <\/p>\n
“b). El numeral 11 del art\u00edculo 150, que faculta al Congreso para “Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administraci\u00f3n”, es decir, para expedir la ley de presupuesto. <\/p>\n
“c). El inciso segundo del art\u00edculo 154, seg\u00fan el cual ” s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes” a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del art\u00edculo 150. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: S\u00f3lo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno. <\/p>\n
“\u00bf C\u00f3mo podr\u00eda sostenerse, a la luz de estas normas, que el Gobierno, por s\u00ed y ante s\u00ed, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno s\u00f3lo puede presentar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley reformatoria del mismo. Pero la expedici\u00f3n de la ley, en los dos casos, es funci\u00f3n propia e indelegable del Congreso. <\/p>\n
“A todo lo cual cabe agregar lo siguiente: <\/p>\n
“Como ” mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunir\u00e1 con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales…” y como ” Dentro de los tres d\u00edas siguientes a la declaratoria o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n, el Congreso se reunir\u00e1 por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales…” (art\u00edculos 212 y 213), es claro que si el Gobierno quiere reformar el presupuesto puede presentar el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo. <\/p>\n
“6a). Pero si, en los Estados de Excepci\u00f3n, solamente necesita el Gobierno “percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas”, o ” hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos”, le bastar\u00e1 dictar el decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecida la normalidad”, dice el art\u00edculo 212, y ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecido el orden p\u00fablico”, seg\u00fan el 213. Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia de la ley de presupuesto. <\/p>\n
“7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqu\u00e9 es l\u00f3gico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del art\u00edculo 215, en los Estados de Excepci\u00f3n no se interrumpa ” el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”, normal funcionamiento que supone la conservaci\u00f3n de las respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia Constituci\u00f3n, de las cuales es ejemplo el art\u00edculo 345. <\/p>\n
“8a). Finalmente, hay que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de Conmoci\u00f3n, s\u00f3lo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales decretos legislativos. <\/p>\n
“En las \u00e9pocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al decir \u00e9pocas normales se est\u00e1 aludiendo a los tiempos en que no se haya declarado uno de los Estados de Excepci\u00f3n o el Estado de Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el Gobierno habr\u00e1 de acudir al Congreso para que \u00e9ste lo modifique, por medio de una ley. <\/p>\n
“En \u00e9pocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o en Estado de Emergencia, la erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro puede hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. As\u00ed lo indica indudablemente la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Veamos. <\/p>\n
“A).- Lo que la Constituci\u00f3n prohibe. <\/p>\n
“En esta materia, la prohibici\u00f3n de la Constituci\u00f3n es esta: <\/p>\n
“Art\u00edculo 345.- En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos. <\/p>\n
“Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” <\/p>\n
“Sea lo primero decir que este art\u00edculo reproduce, casi textualmente, los art\u00edculos 206 y 207 de la Constituci\u00f3n anterior. <\/p>\n
“Pues bien: siempre se ha entendido que la prohibici\u00f3n rige s\u00f3lo en \u00e9pocas de normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o el Estado de Emergencia. <\/p>\n
“Es claro que lo que se prohibe \u00fanicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en \u00e9pocas de anormalidad. Si la prohibici\u00f3n fuera absoluta, en todos los tiempos, habr\u00eda bastado suprimir la expresi\u00f3n “en tiempos de paz”. <\/p>\n
“B).- \u00bf C\u00f3mo se hacen tales erogaciones, en \u00e9pocas de anormalidad?. <\/p>\n
“Sencillamente, se decretan por el Gobierno, naturalmente previa declaraci\u00f3n del Estado de Excepci\u00f3n. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo para percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas. <\/p>\n
“Vigente la anterior Constituci\u00f3n, el gobierno ten\u00eda que abrir un cr\u00e9dito adicional extraordinario , con todos sus requisitos, para no violar el principio del equilibrio presupuestal. Hoy este principio no existe y, por lo mismo, no es necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no inclu\u00eddo en \u00e9l. <\/p>\n
“Para decirlo en la forma m\u00e1s sencilla, declarado el Estado de Excepci\u00f3n, puede el gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este \u00faltimo, ordenarlo. La primera funci\u00f3n, decretar el gasto, corresponde al Congreso en tiempos de paz; la segunda, ordenarlo, es administrativa y compete siempre al Gobierno. <\/p>\n
“Lo que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la Rep\u00fablica debe presentar a la C\u00e1mara de Representantes para su examen y fenecimiento, seg\u00fan lo dispone el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el numeral 2 del art\u00edculo 178 de la misma. <\/p>\n
“Naturalmente, habr\u00e1 casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados de Excepci\u00f3n, no s\u00f3lo decrete el gasto, sino que establezca, transitoriamente, y por s\u00f3lo el tiempo que dure tal estado, la contribuci\u00f3n o el impuesto para atenderlo. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis, es evidente que ni la erogaci\u00f3n ni el ingreso que la financia figurar\u00e1n en el presupuesto, pero si en la contabilidad. <\/p>\n
“Entre par\u00e9ntesis, obs\u00e9rvese que el inciso tercero del art\u00edculo 215, al referirse al establecimiento de nuevos tributos o a la modificaci\u00f3n de los existentes, no menciona siquiera la reforma del presupuesto. \u00bfPor qu\u00e9?. Porque no es necesaria ni posible. <\/p>\n
“Si se mira con atenci\u00f3n, se ver\u00e1 c\u00f3mo esta interpretaci\u00f3n est\u00e1 acorde con el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n, pues: <\/p>\n
“1o. Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto, la de modificarlo. <\/p>\n
“2o. Sin embargo, la facultad del Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la ley que haga su modificaci\u00f3n, s\u00f3lo pueden ser presentados por el Gobierno (art\u00edculos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la Constituci\u00f3n). Hay aqu\u00ed, en la tramitaci\u00f3n de la ley de presupuesto y en la de sus reformas, una aplicaci\u00f3n concreta del principio consagrado en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 113 de la Carta: ” Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines”. <\/p>\n
“3o. Permite al Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le se\u00f1ala exclusivamente el art\u00edculo 114 de la Constituci\u00f3n: hacer las leyes, y, en consecuencia, reformarlas, y ejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n. <\/p>\n
“4o. Impide que el Gobierno, por la v\u00eda del Estado de Excepci\u00f3n, modifique el presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos cuya real vigencia se prolongue en el tiempo m\u00e1s all\u00e1 de los estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
“Es improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo. La Constituci\u00f3n, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora, establece l\u00edmites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepci\u00f3n. Por ejemplo, en el art\u00edculo 214, numeral 3. <\/p>\n
“Pero, como la posibilidad del abuso existe, ella est\u00e1 prevista en la Carta, as\u00ed: <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica y los Ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n por cualquier abuso en el ejercicio de las facultades que la Constituci\u00f3n otorga al Gobierno durante la emergencia”. (inciso 8o. del art\u00edculo 215). <\/p>\n
“Si los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la responsabilidad del Presidente de la Rep\u00fablica y de sus ministros por las faltas cometidas con ocasi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de los Estados de Excepci\u00f3n, no tiene porqu\u00e9 haber abusos. Y si los hubiere, ser\u00e1n castigados sus autores. <\/p>\n
“CONCLUSIONES <\/p>\n
“Todo lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, as\u00ed: <\/p>\n
“Respuesta a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
“Respuesta a la segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepci\u00f3n, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos.- <\/p>\n
“Siendo negativas las dos respuestas, se impone la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el Gobierno no pod\u00eda dictar, ni era necesario para conseguir el fin propuesto. <\/p>\n
“INAPLICABILIDAD DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38 DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
“La declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hac\u00edan posibles los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones. <\/p>\n
“1o). Primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“Inciso primero del art\u00edculo 4 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales.” <\/p>\n
“Inciso primero del art\u00edculo 5o. de la ley 57 de 1887: <\/p>\n
” Cuando haya incompatibilidad entre una disposici\u00f3n constitucional y una legal, preferir\u00e1 aquella.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 9o. de la ley 153 de 1887: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es ley reformatoria y derogatoria de la legislaci\u00f3n preexistente. Toda disposici\u00f3n legal anterior a la Constituci\u00f3n y que sea claramente contraria a su letra o a su esp\u00edritu, se declarar\u00e1 como insubsistente.” <\/p>\n
“2o). La ley 38 de 1989 y la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
“La ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en particular los art\u00edculos de la ley citada que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales. Normas dictadas con fundamento en disposiciones de la anterior constituci\u00f3n que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992 y 1940 del 30 de noviembre de 1992, an\u00e1logos al que ahora se revisa, fundament\u00f3 su decisi\u00f3n en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo: <\/p>\n
“a) En relaci\u00f3n con el decreto 1940, “por medio del cual modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1992.” <\/p>\n
” Art\u00edculo que remite a la ley org\u00e1nica del presupuesto en materias tales como la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos. Materias que est\u00e1n expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus art\u00edculos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura del contracr\u00e9dito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecuci\u00f3n presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional”. <\/p>\n
“Y agreg\u00f3: <\/p>\n
“Como se dijo, el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Nacional respecto de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n , modificaci\u00f3n, y ejecuci\u00f3n del presupuesto remite a lo establecido en la ley org\u00e1nica del Presupuesto. En este caso se d\u00e1 la figura del contracr\u00e9dito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecuci\u00f3n del mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su art\u00edculo 67 se\u00f1ala: Ni el Congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones.” (Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedi\u00f3 en este evento as\u00ed: La partida se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sac\u00f3 de la secci\u00f3n inicial ” Fondo Vial Nacional” y se incorpor\u00f3 al Departamento Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ej\u00e9rcito y Polic\u00eda Nacional). Luego le est\u00e1 permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor raz\u00f3n se puede realizar esta modificaci\u00f3n en momentos de conmoci\u00f3n interior de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 213 inciso tercero cuando dicte que: “Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el Orden P\u00fablico…” (Cfr, Corte Constitucional, sentencia No. 069 de febrero 22 de 1993). <\/p>\n
“b) En relaci\u00f3n con el decreto 700: <\/p>\n
” Esto no acontece \u00fanicamente en la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, sino que pod\u00eda tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia…. (en sentencias) mediante las cuales se admiti\u00f3 expresamente que tanto en los casos del art\u00edculo 121 como en los 122 de dicha Constituci\u00f3n, la obtenci\u00f3n de recursos fiscales para atender las necesidades de orden p\u00fablico pod\u00eda hacerse por medio de decretos legislativos. As\u00ed lo preve\u00eda el art\u00edculo 104 del anterior estatuto org\u00e1nico del presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prev\u00e9 en similares t\u00e9rminos el art\u00edculo 69 de la ley org\u00e1nica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989), cuando se\u00f1ala que los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante estados de excepci\u00f3n, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto ser\u00e1n abiertos en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. (las negrillas no son del texto). (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448 de julio de 1992). <\/p>\n
“Pero, donde se ve con mayor claridad la relaci\u00f3n necesaria entre los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre cr\u00e9ditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven de base a la ley y \u00e9sta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores: <\/p>\n
” Cuarta: Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio. <\/p>\n
“Conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en esta materia, se ha aceptado que el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos sus Ministros, puede ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superaci\u00f3n del desorden p\u00fablico, siempre que \u00e9stas guarden la debida relaci\u00f3n de conexidad directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situaci\u00f3n de Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia de regulaci\u00f3n de la Hacienda P\u00fablica hace la Constituci\u00f3n Nacional. Esta posici\u00f3n jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los art\u00edculos 121, 206 y 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, principalmente en las sentencias de enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y m\u00e1s recientemente en los fallos n\u00fameros 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre otros. <\/p>\n
“En esta \u00faltima providencia se recuerda que: <\/p>\n
” Las adiciones al presupuesto durante la \u00e9poca de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico son viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio del gobierno y no hay partida votada o \u00e9sta es insuficiente. Igualmente en \u00e9poca de normalidad. <\/p>\n
” Estos cr\u00e9ditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su apertura el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n Nacional consagra dos eventos, a saber: a) cuando est\u00e1n en receso las C\u00e1maras y b) cuando \u00e9stas se encuentran sesionando. <\/p>\n
” En caso de presentarse la primera situaci\u00f3n, tales cr\u00e9ditos deben abrirse por el Consejo de Ministros, el que debe instru\u00edr un expediente con tal fin y adem\u00e1s se requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos cr\u00e9ditos deben someterse luego a la legalizaci\u00f3n por parte del Congreso. Y si est\u00e1 reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporaci\u00f3n para solicitar la apertura de un cr\u00e9dito adicional. <\/p>\n
” Como en el caso de estudio las C\u00e1maras se encontraban en receso, podr\u00eda pensarse a primera vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 212 del Estatuto Superior y que se dejaron rese\u00f1adas. Sin embargo el art\u00edculo 213 ibidem prescribe: ” El poder ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementarios o extraordinarios de que trata el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. Y cuales son ellos? Los estatu\u00eddos en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto – Ley 38 de 1989, en cuyo art\u00edculo 69 se lee: “Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio… declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
” Los art\u00edculos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son exigibles en caso de normalidad jur\u00eddica y desarrollan al efecto el art\u00edculo 212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades creadas por circunstancias de calamidad p\u00fablica o del estado de sitio o emergencia econ\u00f3mica, puede acudirse a tal reglamento. <\/p>\n
” Pero advi\u00e9rtase que en el citado art\u00edculo 69 que se comenta, se da otra alternativa, para solventar las exigencias excepcionales al decir “o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, lo que concuerda con lo dispuesto en el art\u00edculo 206 de la Carta Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podr\u00e1 hacer “erogaci\u00f3n del Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el presupuesto de gastos”, lo que indica que en tiempo de alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico s\u00ed se pueden hacer erogaciones no inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos o adiciones al mismo, como lo ha interpretado esta Corporaci\u00f3n en varios fallos (ver sentencias de enero 28\/88, octubre 26\/89). <\/p>\n
” Esta tesis se apoya tambi\u00e9n en el art\u00edculo 121 constitucional en cuanto dispone que durante el estado de sitio el Presidente tendr\u00e1, entre otras, las facultades que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989). <\/p>\n
” Es pertinente anotar que el decreto se\u00f1ala en forma clara los recursos que por estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.).” ( Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990).” (Cfr, sentencia No. 71, Corte Suprema de Justicia, mayo 23 de 1991). <\/p>\n
“Como se ve, es ostensible que al desaparecer los art\u00edculos 212 y 213, al igual que el principio del equilibrio presupuestal, pierde su raz\u00f3n la ley 38 de 1989 en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las \u00e9pocas, para modificar el presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en tales normas. Como acertadamente se entendi\u00f3 en los fallos parcialmente transcritos, estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos administrativos normas que, como se vi\u00f3, no encuentran fundamento en la constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
“Existe, pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional \u00e9sta, tambi\u00e9n lo ser\u00eda aqu\u00e9l, y viceversa. <\/p>\n
“No hay que olvidar que la armon\u00eda del universo jur\u00eddico se realiza en torno a la Constituci\u00f3n. Las normas jur\u00eddicas extra\u00f1as a ella, que la contradicen, no pueden subsistir porque su \u00f3rbita interfiere la de otras que s\u00ed se mueven seg\u00fan el orden de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“La Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas se\u00f1aladas, en raz\u00f3n de que este proceso no se origin\u00f3 con ese fin, optar\u00e1 por declarar expresamente que est\u00e1n derogadas por la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
“En consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales, con base en normas de la constituci\u00f3n derogada, son inaplicables a la luz de la Constituci\u00f3n vigente, la Corte, en guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, as\u00ed lo declarar\u00e1 en esta sentencia. <\/p>\n
“Concretamente las normas que se declarar\u00e1n derogadas o inaplicables, son las siguientes: <\/p>\n
“1a.) El par\u00e1grafo del art\u00edculo 63, que dice: <\/p>\n
“Par\u00e1grafo.- Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las condiciones especiales para la celebraci\u00f3n de contratos, persistiere el d\u00e9ficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P\u00fablicos, deber\u00e1n proponer a la Direcci\u00f3n General del Presupuesto los traslados o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio”. <\/p>\n
“2a.) La parte final del art\u00edculo 64, que dice: <\/p>\n
“…Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”. <\/p>\n
“3a.) El art\u00edculo 65, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 65.- Cuando durante la ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir cr\u00e9ditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los art\u00edculos siguientes”. <\/p>\n
“4a.) La parte final del art\u00edculo 66, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 66.- “… Cuando sea necesario exceder las cuant\u00edas autorizadas en la ley de presupuesto o inclu\u00edr nuevos gastos con respecto a los conceptos se\u00f1alados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuar\u00e1 por decreto los traslados y cr\u00e9ditos adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de Estado”. <\/p>\n
“5a.) El art\u00edculo 67, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 67.- Ni el congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. <\/p>\n
“6a.) El art\u00edculo 68, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los c\u00f3mputos presupuestados no podr\u00e1 servir de recurso para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
“No obstante, si despu\u00e9s del mes de mayo de cada a\u00f1o el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que \u00e9ste exceder\u00e1 al calculado en el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, podr\u00e1 ser certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por el Contralor General de la Rep\u00fablica, y servir para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. En caso de que existiere d\u00e9ficit fiscal en la vigencia anterior, el mayor recaudo de rentas se destinar\u00e1, en primer lugar, a cancelarlo”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 69.- Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
“III. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. <\/p>\n
“Las razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, como expresamente se advierte, no s\u00f3lo en relaci\u00f3n con las sentencias parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte Suprema de Justicia en tiempos anteriores. <\/p>\n
“Al respecto hay que anotar lo siguiente. <\/p>\n
“La interpretaci\u00f3n que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por m\u00e1s de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886. Durante m\u00e1s de 105 a\u00f1os, la jurisprudencia que ahora se cambia, tuvo su sustento en la propia constituci\u00f3n. Derogada \u00e9sta en 1991, la pr\u00e1ctica inveterada hizo que subsistiera la instituci\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, pese a la desaparici\u00f3n de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dir\u00e1 sobre los efectos de esta sentencia. <\/p>\n
“IV. EFECTOS DE ESTA SENTENCIA <\/p>\n
“Esta Corte, en la sentencia n\u00famero 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas el inciso segundo del art\u00edculo 21, inciso que determinaba los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, dijo: <\/p>\n
“Pero, fuera del poder constituyente, \u00bfa qui\u00e9n corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminaci\u00f3n de \u00e9ste?. Unicamente a la propia Corte Constitucional, ci\u00f1\u00e9ndose, como es l\u00f3gico, al texto y al esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n. Sujeci\u00f3n que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constituci\u00f3n que es parte de \u00e9l, que son la justicia y la seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
” En conclusi\u00f3n, s\u00f3lo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constituci\u00f3n, puede, en la propia sentencia, se\u00f1alar los efectos de \u00e9sta. Este principio, v\u00e1lido en general, es rigurosamente exacto en trat\u00e1ndose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad. <\/p>\n
“… <\/p>\n
” Adem\u00e1s, inaceptable ser\u00eda privar a la Corte Constitucional de la facultad de se\u00f1alar en sus fallos el efecto de \u00e9stos, ci\u00f1\u00e9ndose, hay que insistir, estrictamente a la Constituci\u00f3n. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarqu\u00eda. Pues la facultad de se\u00f1alar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constituci\u00f3n, nace para la Corte Constitucional de la misi\u00f3n que le conf\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 241, de guardar la “integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n”, porque para cumplirla, el paso previo indispensable es la interpretaci\u00f3n que se hace en la sentencia que debe se\u00f1alar sus propios efectos”. (sentencia 113, p\u00e1gs 11, 12) <\/p>\n
“En el presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia sigue la regla general, seg\u00fan la cual los efectos de la sentencia s\u00f3lo comienzan a partir de su publicaci\u00f3n. En consecuencia, todos los efectos jur\u00eddicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos comprometidos en favor de la Fiscal\u00eda General, el Ministerio de Defensa y el Departamento Administrativo de Seguridad, conservar\u00e1n la destinaci\u00f3n que les di\u00f3 el decreto 446. En s\u00edntesis: con base en los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podr\u00e1n ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas asignaciones. <\/p>\n
“Pero, de otra parte, tambi\u00e9n a partir de la publicaci\u00f3n de esta sentencia, quedar\u00e1n sin efecto los contracr\u00e9ditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los establecimientos p\u00fablicos respectivos, podr\u00e1n ejecutar sus presupuestos originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorer\u00eda y las prioridades fijadas por la Constituci\u00f3n, por la ley o por los funcionarios responsables, lo permitan. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no \u00f3rdenes para hacerlo. <\/p>\n
“La aclaraci\u00f3n sobre los efectos de esta sentencia, indica que \u00e9sta no entorpece ni dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para restablecer el orden p\u00fablico. <\/p>\n
“Y, finalmente, esta interpretaci\u00f3n hace posible que el tr\u00e1nsito constitucional se realice sin traumatismos para la naci\u00f3n. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena vigencia.” ( hasta aqu\u00ed el proyecto incial) <\/p>\n
“COROLARIO <\/p>\n
“Resulta lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constituci\u00f3n se interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro de una facultad propia del Congreso. Temo que, con esta interpretaci\u00f3n, quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la Constituci\u00f3n de 1886 y sus reformas. <\/p>\n
“Las consecuencias de esta sentencia no podr\u00edan ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al pa\u00eds durante 270 d\u00edas por a\u00f1o bajo el r\u00e9gimen de la Conmoci\u00f3n Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 d\u00edas que completan el a\u00f1o, le bastar\u00e1 abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. As\u00ed, en la pr\u00e1ctica, se privar\u00e1 a la rama legislativa de una de sus m\u00e1s preciosas facultades. Y se aumentar\u00e1n INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las dem\u00e1s, en particular del Congreso. <\/p>\n
“De prosperar esta tendencia, Colombia se convertir\u00e1 en una rep\u00fablica contrahecha, con un Gobierno gigante y todopoderoso, que est\u00e1 en todas partes, y un Congreso empeque\u00f1ecido, d\u00e9bil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democr\u00e1tico s\u00f3lo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos contados, hac\u00eda el pa\u00eds del Ejecutivo Megal\u00f3mano. <\/p>\n
“Deploro tener que decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de siempre.” (hasta aqu\u00ed el salvamento de voto). <\/p>\n
No sobra aclarar que si bien la ley estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, acogiendo la jurisprudencia de la Corte, atorg\u00f3 al Ejecutivo la facultad de reformar el Presupuesto, en ejercicio de las facultades propias de la Conmoci\u00f3n Interior, tal ley para nada se refiri\u00f3, en este sentido, al Estado de Emergencia. E insisto: en nada conviene a las Instituciones aumentar exageradamente las facultades del Gobierno, en desmedro de las atribu\u00eddas al Congreso. <\/p>\n
<\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
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C-376-94 Expediente R.E. 064 Sentencia No. C-376\/94 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n A diferencia de lo ocurrido en relaci\u00f3n con el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, aqu\u00ed el legislador no se refiri\u00f3 expresamente a las reformas del Presupuesto. La omisi\u00f3n, sin embargo, no puede llevar a concluir que el legislador haya […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[15],"tags":[],"class_list":["post-987","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/987","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=987"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/987\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=987"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=987"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=987"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}