STC790-2021<\/p>\n
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\u00c1LVARO FERNANDO GARC\u00cdA RESTREPO <\/p>\n
Magistrado ponente <\/p>\n
STC790-2021 <\/p>\n
Radicaci\u00f3n n.\u00b0 52001-22-13-000-2020-00145-01 <\/p>\n
(Aprobado en sesi\u00f3n virtual de tres de febrero dos mil veintiuno) <\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021).- <\/p>\n
Decide la Corte la impugnaci\u00f3n formulada frente al fallo proferido el 4 de diciembre de 2020 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acci\u00f3n de tutela promovida por Claudia In\u00e9s Cabrera Tarazona contra el Presidente de la Rep\u00fablica, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. La gestora del amparo reclama la protecci\u00f3n constitucional de sus derechos fundamentales a la vida y a la \u00abseguridad\u00bb, presuntamente conculcados por las autoridades accionadas, al haberle modificado el esquema de seguridad otorgado a su favor. <\/p>\n
Reclama, entonces, para la protecci\u00f3n de las mentadas prerrogativas, que se ordene a las autoridades accionadas, \u00abse mantenga el esquema de seguridad que se [l]e hab\u00eda asignado antes de la expedici\u00f3n de las resoluciones 00005032 de fecha 21 de agosto de 2020 y 6806 de fecha 4 de noviembre de 2020 emanadas por la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n\u00bb. <\/p>\n
<\/p>\n
2. Para respaldar su queja, expone en s\u00edntesis, que se desempe\u00f1\u00f3 como Alcaldesa del Municipio de Policarpa (Nari\u00f1o), durante el per\u00edodo \u00ab2016-2019\u00bb, cargo en el cual trabaj\u00f3, entre otras cosas, en: (i) \u00abtemas de equidad de g\u00e9nero y participaci\u00f3n pol\u00edtica activa de la mujer\u00bb; (ii) acompa\u00f1\u00f3 y lider\u00f3 \u00ablos procesos de implementaci\u00f3n de los acuerdos de Paz firmados entre el Estado Colombiano y la extinta guerrilla de las FARC EP\u00bb; (iii) ejecut\u00f3 acciones tendientes a \u00abcombatir el narcotr\u00e1fico y la criminalidad\u00bb en la zona rural de aquella localidad, donde hacen presencia \u00abgrupos armados ilegales como el ELN, disidencias de las extintas FARC y bandas criminales al servicio del narcotr\u00e1fico como GAO, GAORE y GDO\u00bb; y, adem\u00e1s, (iv) promovi\u00f3 la defensa de los \u00abderechos humanos\u00bb de los pobladores de las zonas rurales del municipio referido. <\/p>\n
Asevera que, una vez culmin\u00f3 el ejercicio del cargo de Alcaldesa del Municipio de Policarpa (Nari\u00f1o), continu\u00f3 su labor por la defensa y promoci\u00f3n de los derechos humanos en dicha comunidad; adem\u00e1s, ha participado en eventos acad\u00e9micos \u00aben temas de gobernanza, cultura de paz y Derechos Humanos, compartiendo [su] visi\u00f3n y experiencias en foros, congresos, seminarios y talleres en distintos escenarios nacionales e internacionales\u00bb, por tal motivo, las amenazas contra su vida no han cesado y su presencia en la zona rural de aquella localidad \u00abse ha vuelto inc\u00f3moda para grupos al margen de la Ley\u00bb; de ah\u00ed que, el cambio realizado por la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n respecto del esquema de seguridad puede eventualmente, dice, poner en riesgo su integridad f\u00edsica. <\/p>\n
De otro lado, sostiene que el \u00ab9 de diciembre de 2019\u00bb remiti\u00f3 \u00abderecho de petici\u00f3n\u00bb al Presidente de la Rep\u00fablica para que se mantuviera el esquema de seguridad una vez feneciera su periodo como Alcaldesa; sin embargo, afirma, a\u00fan no ha recibido respuesta alguna. <\/p>\n
De este modo, sostiene que sus derechos fundamentales se encuentran en peligro por las actuaciones de las autoridades acusadas, m\u00e1xime cuando varias organizaciones internacionales han informado sobre la grave situaci\u00f3n de los \u00abl\u00edderes sociales\u00bb en Colombia y le han recomendado al Gobierno Nacional extremar la protecci\u00f3n de \u00e9stos. <\/p>\n
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y LOS VINCULADOS <\/p>\n
a). El Ministerio del Interior solicit\u00f3 ser desvinculado del presente tr\u00e1mite, habida cuenta que carece de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva, pues \u00abno existe nexo de causalidad entre la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y la acci\u00f3n u omisi\u00f3n por parte de este Ministerio\u00bb, debido a que dentro de sus funciones no se encuentra la adopci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n a favor de los ciudadanos. <\/p>\n
b.) Por su parte, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP) se opuso a la prosperidad del amparo, para lo cual aleg\u00f3 lo siguiente: (i) que de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, se asign\u00f3 a favor de la aqu\u00ed interesada un esquema de seguridad en virtud del cargo que ejerc\u00eda, empero, dicha normatividad autorizaba a la UNP para dar por finalizada las medidas de protecci\u00f3n otorgadas a aquella una vez cumpliera con el periodo constitucional como Alcaldesa, incluso, \u00absin la necesidad de reevaluar nuevamente su situaci\u00f3n de riesgo\u00bb; (ii) que durante el tiempo en que la gestora se desempe\u00f1\u00f3 en aquel empleo le brind\u00f3 protecci\u00f3n y seguridad seg\u00fan los estudios realizados por la Polic\u00eda Nacional sobre su nivel de riesgo; (iii) que la modificaci\u00f3n del esquema de seguridad brindado a la ac\u00e1 accionante fue el resultado de un an\u00e1lisis concienzudo de la situaci\u00f3n personal de \u00e9sta, as\u00ed, se tuvo en cuenta \u00ablos lugares donde se presentaron los presuntos hechos amenazantes e igualmente solicit\u00f3 a las autoridades competentes informaci\u00f3n sobre la apreciaci\u00f3n de orden p\u00fablico de la zona donde ocurrieron los presuntos hechos manifestados por la se\u00f1ora Claudia In\u00e9s Cabrera, tales como Entidades de seguridad Nacional y Fiscal\u00edas, con el fin de identificar la presencia de grupos al margen de la Ley, grupos guerrilleros, grupos armados organizados – GAO, grupos delictivos organizados \u2013 GDO, delincuencia com\u00fan, o cualquier otro grupo que delinca en el sector, y de esta manera poder evidenciar si alguno de esos grupos son los que originaron el hecho amenazante o si tiene alguna incidencia sobre la evaluada\u00bb, raz\u00f3n por la que en sesi\u00f3n del 25 de junio de 2020 el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas (CERREM), calific\u00f3 el riesgo de la promotora \u00abcomo extraordinario con matriz de 51,66%\u00bb y recomend\u00f3 \u00abfinalizar esquema de protecci\u00f3n tipo 2 conformado por un (1) veh\u00edculo blindado y dos (2) hombres de protecci\u00f3n\u00bb e implementar \u00abun (1) medio de comunicaci\u00f3n\u00bb y \u00abun (1) chaleco blindado\u00bb; (iv) que para tomar la decisi\u00f3n de cambiar el esquema de seguridad de la aqu\u00ed interesada, se tuvo en cuenta la ponderaci\u00f3n del nivel de riesgo y las recomendaciones realizadas por el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar (GVP), esto es, un cuerpo colegiado conformado por 9 entidades del Estado: la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, el Ministerio de Defensa Nacional, la Polic\u00eda Nacional, la Consejer\u00eda Presidencial para los Derechos Humanos, la Unidad para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral de V\u00edctimas, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo y la Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT); y (v) que \u00abno desconoce de ninguna manera la afectaci\u00f3n a los derechos fundamentales que est\u00e1 viviendo la poblaci\u00f3n de l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos del pa\u00eds, por el contrario, dichas situaciones han conllevado a que el procedimiento ordinario de evaluaci\u00f3n del riesgo se efect\u00fae de manera rigurosa, en estricta observancia y con sujeci\u00f3n al debido proceso y normatividad que rige el Programa de Prevenci\u00f3n y Protecci\u00f3n, sin que por ello, se desconozca que la situaci\u00f3n de riesgo o amenaza del solicitante o beneficiario de las medidas de protecci\u00f3n, deber\u00e1 reunir las caracter\u00edsticas del riesgo extraordinario o extremo, que se encuentran contempladas en los numerales 16\u00b0 o 17\u00b0 del art\u00edculo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015\u00bb. <\/p>\n
c.) La Presidencia de la Rep\u00fablica, pese a que fue notificada, guard\u00f3 silencio. <\/p>\n
LA SENTENCIA IMPUGNADA <\/p>\n
El Tribunal Constitucional de primera instancia concedi\u00f3 la salvaguarda pretendida, tras advertir que \u00abno obstante el tr\u00e1mite surtido dentro del marco de las normas que regula el estudio del nivel de riesgo y la imposici\u00f3n de medidas de seguridad a cargo de la UNP, considera la Sala, que el cambio en aquellas que corresponden a la impulsora de la salvaguarda, no se compadece con la situaci\u00f3n actual de riesgo que viven los l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos en el pa\u00eds, haciendo a un lado tambi\u00e9n que esta determinaci\u00f3n afecta directamente su derecho a la vida, la integridad e incluso la libertad de locomoci\u00f3n, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensor\u00eda del Pueblo, particular situaci\u00f3n que podr\u00eda llevar a concluir que las medidas implementadas a favor de la accionante, no resultan del todo efectivas a la hora de salvaguardar su vida, integridad y dem\u00e1s derechos fundamentales de los cuales es sujeto\u00bb. <\/p>\n
De otro lado, \u00absi la se\u00f1ora Claudia Cabrera Tarazona, cuando menos tuvo bajo su responsabilidad \u201cel dise\u00f1o, coordinaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de la Pol\u00edtica de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno\u201d, respecto de los cuales dice seguir promoviendo en diferentes escenarios, no podr\u00eda desconocerse que, para \u00e9pocas como la presente, el nivel de riesgo aumenta pues la historia da cuenta de los factores de violencia que alteran el orden p\u00fablico, como el accionar de actores armados y bandas criminales, atentados, homicidios, confinamiento, desplazamiento forzado, entre otros. Lo anterior indica, que en efecto, la accionante est\u00e1 sometida al dilema de ejercer su trabajo asumiendo riesgos contra su integridad f\u00edsica, o no hacerlo y conservar su seguridad, resultando ello a todas luces inconstitucional porque con la actuaci\u00f3n de la parte accionada de disminuir las medidas de seguridad de la se\u00f1ora Claudia In\u00e9s, sin tener en cuenta la naturaleza de l\u00edder social que alega, se limita su derecho a participar de los escenarios de discusi\u00f3n p\u00fablica en los cuales considera importante hacer presencia\u00bb. <\/p>\n
Por \u00faltimo, \u00abreferente al derecho de petici\u00f3n presentado ante el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, no se acredit\u00f3 medio de convencimiento de haberse endilgado, a pesar de que el mismo le fue requerido a la accionante, por consiguiente, no resulta viable acceder a lo pretendido\u00bb. <\/p>\n
As\u00ed que le orden\u00f3 a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, \u00abreali[zar] una nueva evaluaci\u00f3n del nivel de riesgo que afronta en la actualidad la actora, as\u00ed como de las medidas de seguridad establecidas para ella, debiendo tener en cuenta la situaci\u00f3n de violencia generalizada que est\u00e1n sufriendo los l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional y con base en los resultados, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n habr\u00e1 de mantener o ajustar los esquemas de seguridad asignados a la se\u00f1ora Cabrera Tarazona\u00bb. <\/p>\n
LA IMPUGNACI\u00d3N <\/p>\n
La Unidad Nacional de Protecci\u00f3n replic\u00f3 el anterior fallo para lo cual argument\u00f3 que: (i) la modificaci\u00f3n del esquema de seguridad asignado a la aqu\u00ed interesada tuvo origen en un trabajo \u00abt\u00e9cnico y cient\u00edfico\u00bb de su nivel de riesgo para el a\u00f1o 2020 y \u00abde conformidad al instrumento est\u00e1ndar de valoraci\u00f3n del riesgo individual el cual fue avalado por la Honorable Corte Constitucional mediante el Auto No. 266 del 01 de septiembre de 2009\u00bb, no obstante, afirma, fue desconocido por el Tribunal Constitucional; (ii) se desatendieron varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, seg\u00fan los cuales, la UNP es la \u00fanica entidad del Estado encargada de calificar el nivel de riesgo y las posibles medidas que se deben adoptar para la seguridad personal de los ciudadanos, por tal raz\u00f3n, el juez constitucional no puede inmiscuirse en esa labor; (iii) la evaluaci\u00f3n del riesgo realizado a la gestora arroj\u00f3 como resultado una \u00abmatriz de 51,66%\u00bb, esto es, \u00abriesgo extraordinario\u00bb y fue con base en esos hallazgos que se resolvi\u00f3 modificar el esquema de seguridad de la ac\u00e1 interesada, por lo que, la orden de tutela estar\u00eda desconociendo e invadiendo la competencia exclusiva de los comit\u00e9s evaluadores de UNP; (iv) el juez constitucional obvi\u00f3 el \u00abprocedimiento debidamente reglado en el art\u00edculo 2.4.1.2.4.0\u00bb del Decreto 1066 de 2015, pues debi\u00f3 ordenarle a la accionante \u00abagotar la respectiva ruta ordinaria de protecci\u00f3n reglada en el Decreto en menci\u00f3n, y no ordenar mantener unas medidas de protecci\u00f3n sin tener en cuenta tanto la matriz ponderada como la recomendaci\u00f3n de los miembros del CERREM lo cual conlleva a un detrimento patrimonial injustificado para esta entidad\u00bb; y (v) el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas dispuesto por el a quo constitucional no es suficiente para reevaluar el nivel de riesgo de la gestora, pues para ello se requiere del trabajo conjunto del CERREM y del GVP, organismos interinstitucionales que realizan el an\u00e1lisis y ponderaci\u00f3n de seguridad de los ciudadanos. <\/p>\n
CONSIDERACIONES <\/p>\n
1. El art\u00edculo 86 de la Carta Pol\u00edtica, estableci\u00f3 la acci\u00f3n de tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protecci\u00f3n inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en caso de que \u00e9stos fueran vulnerados o amenazados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica, tambi\u00e9n consagr\u00f3 que la procedencia de esa herramienta preferente se hiciera bajo premisa de que el afectado no dispusiera de \u00abotro medio de defensa judicial\u00bb, salvo que, se reitera, se utilizara transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable. <\/p>\n
2. Circunscrita la Corte a la impuganci\u00f3n formulada por la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, se aprecia que \u00e9sta pretende la revocatoria del fallo de tutela de primera instancia, mediante el cual el a quo constitucional ampar\u00f3 el derecho fundamental a la vida de Claudia In\u00e9s Cabrera Tarazona y le orden\u00f3 mantener el esquema de seguridad brindado a esta, as\u00ed como tambi\u00e9n, la realizaci\u00f3n de una nueva evaluaci\u00f3n del nivel de riesgo que afronta en la actualidad la actora. <\/p>\n
3. Tienen trascendencia para la decisi\u00f3n que se est\u00e1 adoptando los siguientes elementos de juicio, a saber: <\/p>\n
3.1. Mediante resoluci\u00f3n No. 0005032 del 21 de agosto de 2020, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n ajust\u00f3 las medidas de protecci\u00f3n brindadas a la se\u00f1ora Claudia In\u00e9s Cabrera Tarazona, y de esta manera, dio por finalizado el esquema de protecci\u00f3n \u00abtipo 2\u00bb conformado por un (1) veh\u00edculo blindado, dos (2) \u00abhombres de protecci\u00f3n\u00bb y un (1) chaleco blindado, reemplaz\u00e1ndolo por uno consistente en \u00abun (1) medio de comunicaci\u00f3n\u00bb y \u00abun (1) chaleco blindado\u00bb, tras considerar lo siguiente: <\/p>\n
\u00abQue una vez realizada la verificaci\u00f3n de las actividades de campo, recopilaci\u00f3n y an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n en el desarrollo de la evaluaci\u00f3n de riesgo efectuada para el caso de la se\u00f1ora CLAUDIA IN\u00c9S CABRERA TARAZONA, su condici\u00f3n como Ex Servidor P\u00fablico que haya tenido bajo su responsabilidad el dise\u00f1o, coordinaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de la Pol\u00edtica de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional, condici\u00f3n que ostenta por haber sido Alcaldesa del municipio de Policarpa – Nari\u00f1o. En la actividad de entrevista, la se\u00f1ora CABRERA TARAZONA manifest\u00f3 que, durante su mandato la comunidad le se\u00f1alaba que su vida corr\u00eda peligro por su trabajo mancomunado con la Fuerza P\u00fablica en contra de los Grupos Armados Organizados \u2013 GAO de la zona y las bandas de narcotr\u00e1fico, temporalidad en la que efectivamente recibi\u00f3 amenazas, inclusive, indic\u00f3 que, interceptaciones telef\u00f3nicas que estuvieron a cargo de la Polic\u00eda Nacional arrojaron unos audios donde la declararon objetivo militar por su lucha contra los grupos ilegales. As\u00ed mismo, militares de la zona le informaron que por la aplicaci\u00f3n WhatsApp circulaban im\u00e1genes de ella con frases intimidantes. De igual forma, la se\u00f1ora CABRERA TARAZONA puso en conocimiento los desplazamientos que realiza a nivel nacional con ocasi\u00f3n de las asesor\u00edas que brinda y las conferencias de las que hace parte en lo referente a la Paz, lo que le generan mucha vulnerabilidad. La evaluada sigue realizando labores de liderazgo, como su participaci\u00f3n en la Cumbre Nacional de Alcaldes en febrero del a\u00f1o que cursa, ocasi\u00f3n donde expuso experiencias de la misi\u00f3n de apoyo para el proceso de Paz de la Organizaci\u00f3n de Estados Americanos -OEA. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, una vez verificado el instrumento de valoraci\u00f3n del nivel de riesgo individual para el presente caso, se pudo observar que el analista tuvo en cuenta informaci\u00f3n suministrada por la Fiscal\u00eda 09 de la ciudad de Pasto-Nari\u00f1o, la cual inform\u00f3 que se encuentra activa una denuncia por amenazas contra la precitada exfuncionaria, en etapa de indagaci\u00f3n. Por su parte, la Gobernaci\u00f3n de Nari\u00f1o inform\u00f3 que, cuando la ciudadana ejerci\u00f3 su cargo manifest\u00f3 en Consejos de Seguridad amenazas contra su vida, por su parte la Defensor\u00eda del Pueblo Regional de Nari\u00f1o inform\u00f3 que, por su paso por la Alcald\u00eda y por haber apoyado el proceso de Paz, la evaluada se ha visto amenazada. La Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios inform\u00f3 que la evaluada hace parte del proceso de mentor\u00eda, cuyo objetivo es prestarles asesor\u00eda a los alcaldes actuales del pa\u00eds. La estaci\u00f3n de Polic\u00eda, la Secretar\u00eda de Gobierno, y la Personer\u00eda del municipio de Policarpa-Nari\u00f1o informaron que en la regi\u00f3n hay presencia de Grupos Armados Organizados residuales – GAO-r, de un grupo guerrillero y del grupo \u201cCordillera del Sur\u201d. En consulta de medios abiertos se puedo evidenciar las denuncias ante los medios de comunicaci\u00f3n que realizaba la evaluada cuando fung\u00eda como alcaldesa de los atropellos y las acciones violentas de los grupos armados ilegales\u00bb. <\/p>\n
Con vista en lo anterior, la UNP concluy\u00f3 entonces, que la ac\u00e1 gestora \u00abest\u00e1 en una situaci\u00f3n de riesgo que no est\u00e1 en el deber jur\u00eddico de soportar. En ese sentido, se identificaron los criterios constitucionales establecidos en la Sentencia T-339 de 2010, seg\u00fan la cual se activa el deber de protecci\u00f3n del Estado ante la existencia de una manifestaci\u00f3n que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro, por lo tanto, el GVP determin\u00f3 que la se\u00f1ora CLAUDIA IN\u00c9S CABRERA TARAZONA se encuentra inmerso en un riesgo EXTRAORDINARIO que amerita protecci\u00f3n especial del Estado. En consecuencia, los delegados del Comit\u00e9 Especial de Servidores y Ex Servidores P\u00fablicos, recomendaron ajustar las medidas de protecci\u00f3n que en la actualidad ostenta la persona en menci\u00f3n, las cuales son acordes al resultado del estudio de nivel de riesgo realizado en su favor\u00bb. <\/p>\n
3.2. Claudia In\u00e9s Tarazona, ac\u00e1 accionante, interpuso recurso de reposici\u00f3n frente a la anterior determinaci\u00f3n; empero, en resoluci\u00f3n No. 6806 del 4 de noviembre siguiente, la UNP desestim\u00f3 dicho mecanismo. <\/p>\n
4. Con vista en lo anterior, para la Corte habr\u00e1 de confirmarse el fallo de tutela de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: <\/p>\n
4.1. El art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 4065 de 20111 establece las funciones de la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, dentro de las que se encuentran, entre otras: <\/p>\n
\u00ab2. Definir, en coordinaci\u00f3n con las entidades o instancias responsables, las medidas de protecci\u00f3n que sean oportunas, eficaces e id\u00f3neas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
4. Hacer seguimiento y evaluaci\u00f3n a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protecci\u00f3n implementadas, as\u00ed como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar. <\/p>\n
5. Brindar de manera especial protecci\u00f3n a las poblaciones en situaci\u00f3n de riesgo extraordinario o extremo que le se\u00f1ale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad. <\/p>\n
6. Realizar la evaluaci\u00f3n del riesgo a las personas que soliciten protecci\u00f3n, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinaci\u00f3n con los organismos o entidades competentes. <\/p>\n
7. Realizar diagn\u00f3sticos de riesgo a grupos, comunidades y territorios, para la definici\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n, en coordinaci\u00f3n con los organismos o entidades competentes\u00bb. <\/p>\n
De otra parte, el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015, define las medidas de protecci\u00f3n como aquellas \u00ab[a]cciones que emprende o elementos f\u00edsicos de que dispone el Estado con el prop\u00f3sito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos\u00bb. As\u00ed mismo el art\u00edculo 2.4.1.2.11 de dicha normatividad establece las medidas de protecci\u00f3n seg\u00fan el nivel de riesgo y el cargo que desempe\u00f1a el ciudadano, de esta manera, contempla: a.) Esquema de Protecci\u00f3n compuesto por 5 \u00abTipos\u00bb de esquema dependiendo si es individual y colectivo; b.) \u00abRecursos F\u00edsicos de soporte a los esquemas de seguridad\u00bb, tales como \u00abveh\u00edculos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicaci\u00f3n y dem\u00e1s que resulten pertinentes para el efecto\u00bb; c.) \u00abMedio de Movilizaci\u00f3n\u00bb, por ejemplo, \u00abtiquete a\u00e9reo\u00bb nacional o internacional para que la persona protegida pueda desplazarse ante un peligro inminente; d.) \u00abapoyo de reubicaci\u00f3n temporal\u00bb; e) \u00abapoyo de trasteo\u00bb; f.) \u00abmedios de comunicaci\u00f3n\u00bb; y g) \u00abBlindaje de inmuebles e instalaci\u00f3n de sistemas t\u00e9cnicos de seguridad\u00bb. <\/p>\n
4.2. Aunado a ello, la antedicha normatividad establece el procedimiento para acceder las medidas de protecci\u00f3n referidas, eso s\u00ed, dependiendo del nivel de riesgo y el cargo que desempe\u00f1a el ciudadano. En cuanto al nivel de riesgo, el art\u00edculo 2.4.1.2.40. enumera las siguientes etapas: 1.) \u00abRecepci\u00f3n de la solicitud de protecci\u00f3n y diligenciamiento del formato de caracterizaci\u00f3n inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n\u00bb; 2.) \u00abAn\u00e1lisis y verificaci\u00f3n de la pertenencia del solicitante a la poblaci\u00f3n objeto del programa de protecci\u00f3n y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla\u00bb; 3.) \u00abTraslado al Cuerpo T\u00e9cnico de Recopilaci\u00f3n y An\u00e1lisis de Informaci\u00f3n \u2013 Ctrai\u00bb; 4.) \u00abPresentaci\u00f3n del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar\u00bb; 5.) \u00ab An\u00e1lisis de caso en el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar\u00bb; 6.) \u00abValoraci\u00f3n del caso por parte del Cerrem\u00bb; 7.) \u00abAdopci\u00f3n de medidas de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n por parte del Director de la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n mediante acto administrativo\u00bb; 8.) \u00abEl contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior ser\u00e1 dado a conocer al protegido mediante comunicaci\u00f3n escrita de las medidas de protecci\u00f3n aprobadas. En los casos en que el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas \u2013 CERREM no recomiende medidas en raz\u00f3n a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dar\u00e1 a conocer tal situaci\u00f3n a trav\u00e9s de comunicaci\u00f3n escrita\u00bb; 9.) \u00abImplementaci\u00f3n de las medidas de protecci\u00f3n, para lo cual se suscribir\u00e1 un acta en donde conste la entregada de estas al protegido\u00bb; 10.) \u00abSeguimiento a la implementaci\u00f3n\u00bb; y 11.) \u00abReevaluaci\u00f3n\u00bb. <\/p>\n
4.3. Como se observa, el procedimiento para la implementaci\u00f3n de las medidas de protecci\u00f3n establece una primera fase que consiste en evaluar y calificar los motivos por los cuales el interesado se encuentra en riesgo y el nexo causal con la actividad que desarrolla; a continuaci\u00f3n, el Cuerpo T\u00e9cnico de Recopilaci\u00f3n y An\u00e1lisis de Informaci\u00f3n (CTRAI), el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar (GVP) y el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas (CERREM), mediante un estudio t\u00e9cnico y especializado califican y clasifican el nivel de riesgo de la persona (ordinario, extraordinario o extremo) y recomiendan la medida de protecci\u00f3n pertinente; por \u00faltimo, mediante acto administrativo motivado, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n adopta la medida a favor del interesado. <\/p>\n
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que: <\/p>\n
\u00ab[L]os procedimientos de valoraci\u00f3n tanto para ingresar al programa de protecci\u00f3n en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad correspondientes, deben fundamentarse en estudios t\u00e9cnicos especializados que justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la administraci\u00f3n tiene el deber de argumentar sus determinaciones con conceptos t\u00e9cnicos especializados que motiven la decisi\u00f3n de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad\u00bb (Resalta la Sala, C.C. T-399-2018). <\/p>\n
4.4. Bajo esa perspectiva, cuestionar la medida de protecci\u00f3n adoptada por la Unidad de Protecci\u00f3n Nacional, implica tambi\u00e9n poner en tela de juicio el dict\u00e1men especializado que elabora el Cuerpo T\u00e9cnico de Recopilaci\u00f3n y An\u00e1lisis de Informaci\u00f3n (CTRAI), el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar (GVP) y el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas (CERREM), sobre el nivel de riesgo del interesado, por tal raz\u00f3n es que la Corte Constitucional ha estimado que: <\/p>\n
\u00abCuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo eval\u00fae, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El cual como se dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera efectiva el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a poblaci\u00f3n vulnerable. Lo anterior resulta l\u00f3gico, pues el estudio de nivel de riesgo s\u00f3lo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya funci\u00f3n no es la seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podr\u00eda de manera confiable y eficaz determinar qui\u00e9n necesita medidas especiales de protecci\u00f3n y qui\u00e9n no\u00bb. <\/p>\n
4.5. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha considerado que la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n no solamente debe observar el estudio t\u00e9cnico realizado por los organismos mencionados sobre el nivel de seguridad del ciudadano que requiere de medidas extraordinarias, sino, adem\u00e1s, es obligatorio analizar el contexto en cual aqu\u00e9l se desenvuelve. As\u00ed, en el fallo T-124 de 2015, la Corte Constitucional expuso que era indispensable tener en cuenta: <\/p>\n
\u00abla situaci\u00f3n espec\u00edfica que rodea al amenazado, tales como \u2018el lugar de residencia, la pertenencia a un partido pol\u00edtico, la actividad sindical, la situaci\u00f3n econ\u00f3mica, la actividad profesional, la labor desempe\u00f1ada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los v\u00ednculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que act\u00faan por fuera de la ley\u2019. Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor exposici\u00f3n a una situaci\u00f3n de acentuada vulnerabilidad en relaci\u00f3n con el resto de la poblaci\u00f3n\u00bb. <\/p>\n
4.6. En el caso bajo estudio, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n apreci\u00f3 el an\u00e1lisis del nivel de riesgo individual realizado por el Cuerpo T\u00e9cnico de Recopilaci\u00f3n y An\u00e1lisis de Informaci\u00f3n (CTRAI), el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar (GVP) y el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas (CERREM), con el fin de ajustar la medida de protecci\u00f3n otorgada a favor de la gestora y, a partir de ese dictamen especializado, adopt\u00f3 la decisi\u00f3n de reducir su esquema de seguridad, determinaci\u00f3n que, para Sala concluc\u00f3 las garant\u00edas invocadas, toda vez que omiti\u00f3 valorar el contexto actual de los defensores de los derechos humanos en Colombia y los informes que al respecto ha emitido la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas \u2013ONU y la Comisi\u00f3n Interamerticana de Derechos Humanos. <\/p>\n
4.7. En efecto, seg\u00fan el informe del 4 de febrero de 2019, publicado por Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos2, durante el a\u00f1o 2018 se produjeron en Colombia \u00ab110 asesinatos\u00bb de defensores de los derechos humanos, de los cuales, <\/p>\n
\u00abun 93 % (\u2026) ocurrieron en contextos regionales con causas estructurales vinculadas a la persistencia de la falta de acceso a los derechos de la poblaci\u00f3n, principalmente el derecho a la justicia y los derechos econ\u00f3micos, sociales, culturales y ambientales. Estas causas generan altos \u00edndices de pobreza multidimensional y propician el surgimiento de econom\u00edas il\u00edcitas, controladas o disputadas por grupos criminales, lo que tambi\u00e9n provoca niveles end\u00e9micos de violencia1. La mayor\u00eda de estos casos siguieron teniendo lugar en zonas rurales o en aquellas calificadas como Zonas m\u00e1s Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) en el Decreto n\u00fam. 1650 (2017)\u00bb. <\/p>\n
Pero, adem\u00e1s se encontr\u00f3 que: <\/p>\n
\u00abel 59 % de los asesinatos se cometieron en \u00e1mbitos comunitarios. Los m\u00e1s afectados fueron los directivos de las Juntas de Acci\u00f3n Comunal y quienes asumen el liderazgo y vocer\u00eda de sus comunidades, en particular los que viven en condiciones precarias y con poco respaldo institucional. El ACNUDH ha observado que en Caquet\u00e1, Nari\u00f1o, Norte de Santander y Putumayo, grupos armados ilegales y grupos criminales han presionado a los l\u00edderes comunales para que les permitieran proseguir con sus acciones delictivas. En Norte de Santander se registraron cinco asesinatos de l\u00edderes de Juntas de Acci\u00f3n Comunal, todos miembros de la misma organizaci\u00f3n campesina. <\/p>\n
27. En muchas ocasiones, las medidas de protecci\u00f3n otorgadas a los defensores no respond\u00edan a los riesgos y complejidades del contexto en el que estos desempe\u00f1aban su labor. Tal fue el caso de la corregidora de una zona rural apartada y afectada por el conflicto en el sur del pa\u00eds, quien fue amenazada en abril de 2018 por denunciar a una banda de microtr\u00e1fico que vend\u00eda sustancias psicoactivas en la escuela local. Las medidas de protecci\u00f3n otorgadas en septiembre por la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP) fueron un bot\u00f3n de p\u00e1nico, un celular y un chaleco antibalas. Sin embargo, no todos estos elementos eran id\u00f3neos teniendo en cuenta las dificultades de acceso y la falta de comunicaciones que exist\u00edan en la zona donde la corregidora ejerc\u00eda sus funciones\u00bb (resalta la Sala). <\/p>\n
4.8. Luego, en el bolet\u00edn m\u00e1s reciente del 8 de mayo de 2020 emitido por Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos3, se puso de presente que en Colombia se cometieron \u00ab108 asesinatos documentados\u00bb en contra de defensores de derechos humanos, de los cuales, <\/p>\n
\u00abel 75% ocurri\u00f3 en zonas rurales; el 86 % en municipios con un \u00edndice de pobreza multidimensional superior a la media nacional; el 91% en municipios con tasas de homicidio que indican la existencia de violencia end\u00e9mica; y el 98% en municipios caracterizados por la presencia de econom\u00edas il\u00edcitas y del ELN, as\u00ed como de otros grupos violentos y de grupos criminales. El 55% de estos casos ocurrieron en cuatro departamentos: Antioquia, Arauca, Cauca y Caquet\u00e1. Los \u00e1mbitos del ejercicio de defensa de derechos humanos m\u00e1s afectados continuaron siendo aquellos en los que se defienden los derechos de las comunidades y los grupos \u00e9tnicos, que representaron el 65% de todos los asesinatos, manteni\u00e9ndose una tendencia que ha documentado el ACNUDH desde 2016\u00bb. <\/p>\n
Adem\u00e1s, hall\u00f3 que: <\/p>\n
\u00abLa Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP), adscrita al Ministerio del Interior, realiz\u00f3 importantes esfuerzos para responder al alto n\u00famero de solicitudes de medidas individuales de protecci\u00f3n. Sin embargo, las medidas otorgadas por la UNP no siempre fueron adecuadas a los contextos rurales donde ocurrieron la mayor\u00eda de los asesinatos contra personas defensoras de derechos humanos. En 2019, seis personas defensoras de derechos humanos fueron asesinadas en \u00e1reas rurales de Cauca, Choc\u00f3, Nari\u00f1o y Risaralda, a pesar de contar con medidas de protecci\u00f3n. Se deber\u00eda priorizar el enfoque preventivo y la intervenci\u00f3n temprana sobre la adopci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n temporales, individuales y reactivas, las cuales no responden a las causas estructurales que inciden en estos ataques\u00bb. <\/p>\n
4.9. Por otra parte, la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos en el \u00abInforme sobre la situaci\u00f3n de personas defensoras de derechos humanos y l\u00edderes sociales en Colombia\u00bb4 de 2019, expuso que: <\/p>\n
\u00abtras la firma del Acuerdo de Paz, los ataques violentos y mortales, particularmente los asesinatos y amenazas en contra de l\u00edderes, lideresas y personas defensoras de derechos humanos, han incrementado sostenidamente. Tanto las cifras de la sociedad civil como de la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos (OACNUDH) reflejan esta tendencia. En este sentido, el Programa Somos Defensoras registr\u00f3 un aumento del 16.42% entre el 2016 y 2017, pasando de 481 agresiones a un total de 560. La OACNUDH, por su parte indic\u00f3, que durante dicho periodo se registr\u00f3 un total de 389 agresiones durante 2016 y 441 en 2017. El aumento en estas agresiones fue exponencial durante el 2018, llegando a ser considerado como el a\u00f1o m\u00e1s violento para las personas defensoras de derechos humanos en Colombia, al registrarse un incremento del 43.7% respecto de los a\u00f1os anteriores. El a\u00f1o 2019 sigue marcando esta tendencia de aumento. Preocupa a la CIDH que las agresiones registradas tan solo en el primer trimestre del 2019 representan un incremento del 66% comparado con el mismo periodo de 2018. La CIDH observa que el Estado coincide con las cifras que han sido registradas por la OACNUDH durante este periodo\u00bb. <\/p>\n
\u00ablas zonas en donde principalmente se han cometido m\u00e1s agresiones contra las personas defensoras y l\u00edderes sociales corresponden a zonas rurales conocidas como Zonas m\u00e1s Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) y zonas con presencia hist\u00f3rica de las FARC-EP. Estas zonas, asimismo, tienen las caracter\u00edsticas de ser zonas con poca presencia del Estado, con acceso limitado servicios b\u00e1sicos como salud, educaci\u00f3n y justicia. Los departamentos de Cauca, Antioquia, Norte de Santander, Choc\u00f3, Nari\u00f1o y Putumayo registran los \u00edndices m\u00e1s altos en homicidios. Dicha informaci\u00f3n ha sido confirmada por el Estado en su respuesta al cuestionario enviado\u00bb (resalta la Corte). <\/p>\n
De esta manera, puso de presente que en Colombia, <\/p>\n
\u00abciertos grupos de personas defensoras de derechos humanos se han visto expuestos a una mayor situaci\u00f3n de riesgo, y que por tanto requieren de una protecci\u00f3n reforzada y diferenciada, entre los cuales incluyen: (i) l\u00edderes y lideresas sociales; (ii) l\u00edderes y lideresas ind\u00edgenas y afrodescendientes; (iii) mujeres defensoras; (iv) defensores y defensoras de personas LGBTI; (v) defensoras y defensores del Acuerdo Final de Paz; (vi) sindicalistas\u00bb (subraya la Sala). <\/p>\n
4.10. Teniendo en cuenta los documentos memorados, se concluye que la situaci\u00f3n de los defensores de derechos humanos en Colombia se ha agudizado en el \u00faltimo lustro, los homicidios cometidos en contra de \u00e9stos van en aumento, especialmente en zonas rurales, y, seg\u00fan los informes memorados, las medidas de protecci\u00f3n adoptadas por la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, en algunos casos, no son suficientes, dado el contexto en el que se desenvuelve el l\u00edder social. <\/p>\n
Justamente, el escenario en el que Claudia In\u00e9s Cabrera Tarazona cumple su labor fue lo que no tuvo en cuenta la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n cuando redujo su esquema de seguridad; obvi\u00f3, en primer lugar, el incremento de los asesinatos de defensores de derechos humanos ocurridos en Colombia; desatendi\u00f3, igualmente, que la zona rural del Departamento de Nari\u00f1o es uno de los territorios con m\u00e1s riesgo para los l\u00edderes sociales, pues all\u00ed convergen varios grupos ilegales que amenazan la labor de los defensores de derechos humanos; y, finamente, no se detuvo a analizar la operatividad y funcionalidad del nuevo esquema de seguridad recomendado por el Cuerpo T\u00e9cnico de Recopilaci\u00f3n y An\u00e1lisis de Informaci\u00f3n (CTRAI), el Grupo de Valoraci\u00f3n Preliminar (GVP) y el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n del Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas (CERREM), esto es, si el medio de comunicaci\u00f3n y el chaleco blindado eran elementos suficientes para proteger la vida de la ac\u00e1 accionante, ante el contexto en el se encuentra expuesta por su labor social en la zona rural del Municipio de Policarpa (Nari\u00f1o). <\/p>\n
4.11. En un caso similar al de ahora, la Corte Constitucional consider\u00f3 que: <\/p>\n
\u00abla decisi\u00f3n de desmontar gradualmente las medidas de protecci\u00f3n (\u2026), no se compadece con la situaci\u00f3n actual de riesgo que viven los l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos en el pa\u00eds y que esta determinaci\u00f3n le afecta directamente su derecho a la vida, la integridad y la libertad de locomoci\u00f3n, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensor\u00eda del Pueblo y otras entidades p\u00fablicas y privadas. <\/p>\n
Por ello, para la Corte no es admisible permitir el desmonte de dichas medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia sistem\u00e1tica y generalizada, detectadas por los organismos de control y del Ministerio P\u00fablico, as\u00ed como las organizaciones oficiales y no oficiales defensoras de derechos humanos, quienes han denunciado que se han reportado m\u00e1s de 282 homicidios de personas pertenecientes a este grupo poblacional, de acuerdo con las cifras dadas por la Defensor\u00eda del Pueblo. <\/p>\n
Bajo tales condiciones, la Sala considera que la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n no pod\u00eda retirar las medidas de protecci\u00f3n desconociendo la realidad que se est\u00e1 presentando en todo el territorio nacional, la cual constituye un grave riesgo respecto a la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de l\u00edderes sociales, como el demandante\u00bb (resalta la Sala, C.C. T-473 de 2018, criterio reiterado en T-388-2019). <\/p>\n
5. Por \u00faltimo, tal y como lo consider\u00f3 el Tribunal Constitucional, en el sub-examine la gestora no acredit\u00f3 haber formulado solicitud alguna ante el Presidente de la Rep\u00fablica, raz\u00f3n por la que es inexistente la vulneraci\u00f3n de la garant\u00eda de petici\u00f3n de aqu\u00e9lla. <\/p>\n
6. Corolario de lo anterior, y sin m\u00e1s razones por innecesarias, se impone mantener inc\u00f3lume el fallo refutado. <\/p>\n
DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casaci\u00f3n Civil, administrando justicia en nombre de la Rep\u00fablica de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia impugnada. <\/p>\n
Comun\u00edquese telegr\u00e1ficamente lo aqu\u00ed resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, rem\u00edtase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisi\u00f3n. <\/p>\n
FRANCISCO TERNERA BARRIOS <\/p>\n
Presidente de Sala <\/p>\n
\u00c1LVARO FERNANDO GARC\u00cdA RESTREPO <\/p>\n
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO <\/p>\n
LUIS ALONSO RICO PUERTA <\/p>\n
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE <\/p>\n
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA <\/p>\n
1 Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP), se establecen su objetivo y estructura. <\/p>\n