T-390-18

         T-390-18             

Sentencia T-390/18    

PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Deberes y competencias de autoridades municipales    

LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER   ACCION DE TUTELA    

LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridades públicas    

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando   violación de derechos persiste en el tiempo    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia   general     

ACCION POPULAR-Naturaleza y alcance    

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS   CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos   de procedencia excepcional    

ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Cuando se trata de proteger derechos fundamentales la acción de   tutela desplaza la acción popular como medio eficaz de protección    

DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance    

AMENAZA Y RIESGO-Diferencia    

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE   DESASTRES-Marco   general de ordenamiento municipal    

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE   DESASTRES-Obligaciones   frente a la población localizada en zonas donde se puedan presentar desastres     

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE   DESASTRES-Normas especiales   previstas en el municipio de Barbosa    

DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden a municipio orientar a accionantes en la búsqueda y obtención   de una alternativa de vivienda segura y reconocer y entregar subsidio de   arrendamiento    

DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Improcedencia por cuanto acción popular es el mecanismo   idóneo y eficaz    

Referencia:   Expediente T-6.562.773 (AC)    

Acción de tutela   interpuesta por el Personero Municipal de Barbosa (Antioquia), en representación   de Marta Elena Rúa Álvarez y otros contra Alcaldía Municipal de Barbosa   (Antioquia) y otro.    

Acción de tutela   interpuesta por Personero Municipal de Dosquebradas (Risaralda) en   representación de Luz Mery Hincapié Ayala y otro contra la Corporación Autónoma   de Risaralda y otros (exp.: T-6.568.695).    

Magistrado   Ponente:    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

La Sala Cuarta   de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria   Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro   Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

A.               LAS DEMANDAS DE TUTELA    

Expediente T-6.562.773    

1. El cuatro (04) de   julio de 2017, Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz Amantina   Buitrago de Agudelo y sus familias, a través del Personero Municipal de Barbosa   (Antioquia) interpusieron acción de tutela contra dicho Municipio y la Empresa   de Vivienda Antioquia—VIVA por considerar vulnerados sus derechos fundamentales   a la vida, seguridad personal, integridad física, vivienda digna, mínimo vital e   igualdad por cuanto, según los   accionantes, la urbanización donde habitan “se encuentra en alto riesgo por   el deterioro evidente en los cimientos de la estructura, lo que perturba la   tranquilidad de ellos y del vecindario pues están en peligro inminente”[1]. Por lo anterior,   solicitaron ordenar a los accionados gestionar su reubicación y la de su núcleo   familiar, a través de un subsidio de arrendamiento, mientras se realiza el   reforzamiento estructural —o la obra pertinente— y hasta que se puedan entregar   las casas ubicadas en la Urbanización Los Abuelos etapa 1 (en adelante, la   Urbanización).    

Expediente T-6.568.695    

2. El quince (15) de   mayo de 2017, Luz Mary Hincapié Ayala y Hans Echeverri Aguirre y sus familias, a   través del Personero Municipal de Dosquebradas – Risaralda[2],   interpusieron acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Corporación   Autónoma Regional de Risaralda (en adelante, CARDER) y el Consorcio   Pereira-Dosquebradas[3]  (en adelante, el Consorcio) por considerar vulnerados sus derechos fundamentales   a la vida, calidad de vida, vivienda digna, dignidad humana e integridad   personal, pues según los accionantes, se encuentran en riesgo por el   deslizamiento de tierras dada la cercanía de sus viviendas— ubicadas en el   Barrio— a la quebrada ‘La Víbora’ en el municipio de Dosquebradas (en adelante,   Dosquebradas). Por lo anterior, solicitaron que se ordene disponer lo necesario   para priorizar la ejecución de la obra que busca mitigar dicho riesgo prevista   en el contrato de obra 541 de 2016 suscrito entre el Consorcio y la CARDER y,   que la misma se ejecute de manera inmediata.    

3. En el mismo orden   expuesto, a continuación, se expondrán respecto de cada uno de los expedientes   (i) los hechos relevantes, (ii) la respuesta de las entidades accionadas, (iii)   las pruebas recaudadas por esta Corte en sede de revisión y (iv) las decisiones   judiciales objeto de revisión correspondientes a cada expediente objeto de   revisión.      

(i) Expediente T-6.562.773    

B.                HECHOS RELEVANTES    

4. La Urbanización se   construyó teniendo en cuenta las obligaciones previstas en el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 de   2007, suscrito entre la Empresa de Vivienda Antioquia—Viva y Barbosa, cuyo   objeto fue la construcción de veinte (20) Viviendas de Interés Prioritario en la   zona urbana del mencionado municipio[4].    

5. En el año 2009,    Barbosa reubicó a los accionantes en la Urbanización pues estos se encontraban   habitando zonas que habían sido calificadas de ‘alto riesgo’[5].    

6. El quince (15) de   febrero de 2017, Barbosa contrató la realización de estudios y diseños de los   elementos estructurales de la Urbanización, a través de la suscripción del   Contrato Interadministrativo de Mandato No. 06 entre dicho municipio y   Municipios Asociados del Oriente Antioqueño (en adelante, MASORA)[6].    

7. Como resultado de la   ejecución de dicho Contrato Interadministrativo, el veintiocho (28) de febrero   de 2017, MASORA concluyó que la estructura actual de la Urbanización no tiene la   capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas,   ni tampoco las cargas de uso y ocupación por lo que recomendó “[t]omar   medidas inmediatas y urgentes para evitar una tragedia y reubicar a los   habitantes del complejo habitacional”[7].    

8. Al tiempo de la   interposición de la acción de tutela[8]  la señora Marta Elena, con setenta y cinco (75) años de edad, señaló que el   único ingreso que tiene corresponde a su cónyuge, quien guadaña prados y vive   con ella. Por su parte, el señor Luis Enrique, con sesenta y seis (66) años de   edad, afirmó que vive solo, que recibe ayuda económica de un familiar, pues se   encuentra desempleado y que atraviesa dificultades de salud. Finalmente, la   señora Luz Amantina, con setenta y un (71) años de edad, aseveró que el único   ingreso que tiene proviene del aporte económico de su hija quien vive con ella y   trabaja en la venta de productos por teléfono.    

9. Según la acción de   tutela, el doce (12) de junio de 2017 la Personería evidenció “(…) el mal estado en que se encuentran los cimientos metálicos de la edificación avizorándose el peligro en que se encuentran”[9]. Según los accionantes,   “(…) las administraciones del municipio no han desarrollado acciones   efectivas que conlleven a resolver el problema de raíz (…) la respuesta   siempre es que se hará un reforzamiento y los trabajos adecuados, lo cual tiene   en zozobra a los que habitan tanto la susodicha edificación, como a sus vecinos   dicho sector (sic) ante el peligro inminente que se vislumbra por el   deterioro notorio de la estructura en su cimientos, debido a que las columnas   metálicas están podridas desde hace mucho tiempo”[10].    

C.               RESPUESTA DE LAS   ENTIDADES ACCIONADAS    

La   Alcaldía Municipal de Barbosa    

10. Según consta en el   respectivo expediente, Barbosa no se pronunció ni emitió respuesta alguna   en el trámite de tutela.    

La   Empresa de Vivienda Antioquia— VIVA    

11. El Director Jurídico   de la Empresa de Vivienda Antioquia— VIVA, a través de escrito dirigido al   Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia), solicitó “negar la   acción de tutela respecto a (sic) la Empresa de Vivienda Antioquia- Viva,   teniendo en cuenta que la misma no cumple con el requisito de procedibilidad de   la acción, esto es la subsidiariedad”[11]. Además, indicó que la   Empresa no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes y que, por   lo contrario, ha realizado todas las acciones a las que se había comprometido   según el convenio interadministrativo de cofinanciación suscrito en 2007[12].    

D.               DECISIONES JUDICIALES   OBJETO DE REVISIÓN    

Decisión de primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Civil del   Circuito de Girardota (Antioquia), el diecisiete (17) de julio de 2017    

12. El Juzgado de primera   instancia negó la acción de tutela por improcedente. Advirtió que los   accionantes no acreditaron reclamación alguna ante Barbosa y, por ende   “(…) tampoco [pusieron] en conocimiento del Municipio de Barbosa la   problemática que allí se presenta ni elevó petición alguna encaminada a corregir   o solucionar el problema que presenta en dichas viviendas”. Asimismo, “(…)   tampoco indicó el actor la fecha desde la cual se presentan los deterioros de   los cimientos de la estructura ni las gestiones tendientes a buscar soluciones   ante el organismo competente” y, tampoco “acreditó el demandante   la existencia de un perjuicio irremediable”.    

Impugnación    

13. El Personero   Municipal de Barbosa, impugnó el fallo proferido por el Juzgado Civil del   Circuito de Girardota solicitando su revocación y la   protección de los derechos fundamentales de sus representados. Para dichos   efectos, basó su escrito en que a partir del fallo a favor de los derechos del   señor Hernán Jiménez (quien habitaba en la Urbanización), el municipio pudo   conocer el estado de la estructura de las viviendas y que, además, existen   constancias que demuestran que había sido enterado de la situación. Destacó las   condiciones de los accionantes, en términos de edad, condiciones socio-   culturales y físicas vulnerables. Asimismo, resaltó el silencio del ente   municipal en el trámite de tutela y que, precisamente, fue por su conocimiento   de la situación, que contrató los estudios con MASORA a comienzos de 2017; sin   embargo, no ha habido ninguna solución o respuesta efectiva por parte del mismo.    

Decisión de segunda instancia: Sentencia   proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala   Tercera de Decisión Civil, el veintiuno (21) de septiembre de 2017    

14. El Tribunal de   instancia resolvió confirmar la decisión adoptada por el Juzgado Civil del   Circuito de Girardota. En tal sentido, señaló que “(…) que la parte actora pretende la injerencia del Juez Constitucional en   un asunto de competencia del ejecutivo municipal, concretamente de la   administración municipal de Barbosa y respecto del cual existen circunstancias   especiales que con mayor ímpetu impiden en esa oportunidad adoptar decisiones   por parte del juez de tutela, pues se puede advertir que ya el municipio de   Barbosa suscribió un convenio (sic) interadministrativo, además porque ya existe   una orden que en el caso Hernán Jiménez Betancur que conlleva a la necesidad de   intervenir los inmuebles ubicados en la urbanización”.    

E.  ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE   CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN    

15. Mediante Auto de fecha diez (10) de   abril de dos mil dieciocho (2018), el Magistrado sustanciador, de conformidad   con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional,   resolvió oficiar, en relación con el expediente T- 6.562.773, a la Alcaldía   Municipal de Barbosa (Antioquia) y, en relación con el expediente T- 6.568.695,   a la Alcaldía Municipal de Dosquebradas, Secretaría de Planeación Municipal,   Secretarías de Obras Públicas y de Gobierno del municipio, Dirección de Gestión   del Riesgo (DIGER), CARDER y al CONSORCIO PEREIRA-DOSQUEBRADAS; para que   remitieran información relevante para el análisis de los casos[13].    

16. La Secretaria General de la   Corte Constitucional, informó y remitió al Magistrado sustanciador los oficios   recibidos, en respuesta a las pruebas solicitadas mediante oficios OPTB-964,   OPTB-965, OPTB-965A, OPTB-966 al OPTB-969 de 2018, así:    

17. Según consta en   oficio del veinticinco (25) de abril de 2018 emitido por Secretaría General de   esta Corporación, respecto del oficio OPTB-969/18, remitido a la Alcaldía   municipal de Barbosa, no se recibió comunicación alguna.    

18. En vista de la   renuencia de la administración municipal a pronunciarse sobre los asuntos que se   le plantearon, el dos (02) de mayo de 2018 se expidió un nuevo auto mediante el   cual se requirió a Barbosa para remitir a esta Corte información   necesaria y relevante, que fue comunicado mediante oficio OPTB-1234/18 de cuatro   (04) de mayo. Pese a ello, según certificación secretarial del ocho (08) de mayo   de 2018, “no se recibió comunicación alguna” por parte de la autoridad   requerida[14].    

19. El nueve (09) de mayo   de 2018 la Secretaría General recibió correo electrónico cuyo remitente no   acreditó calidad ni facultad alguna para representar legalmente a la   Alcaldía de Barbosa. Sin embargo, con ocasión de dicho correo, la Corte   Constitucional obtuvo información relacionada con los siguientes aspectos, la   cual se puso a disposición de las partes o terceros con interés mediante auto   del treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018). A continuación, se   relaciona dicha información:    

·                    Copia de oficio dirigido al Secretario de   Planeación municipal el veintiocho (28) de febrero de 2017, por medio del cual   MASORA entregó el informe final del contrato 06[15].  MASORA concluyó   en dicho oficio lo siguiente: (a) “[e]s necesario y urgente intervenir   la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en el decreto Ley NSR-10  (…)”; (b) “[l]a estructura actual no es segura para los habitantes, ni   para los vecinos o personas que circundan en sus alrededores y es urgente buscar   una solución habitacional a las familias mientras se interviene estructuralmente   la edificación”[16].    

·                    Copia de los informes de la Unidad de Gestión del   Riesgo del diecisiete (17) de febrero de 2016 que recomiendan de manera “(…)   urgente atender con medidas de prevención y reducción del riesgo, con obras de   refuerzo estructural” y, del 17 de noviembre de 2017 donde esta Unidad   recomendó tener en cuenta las recomendaciones emitidas como resultado del   Contrato 06 reiterando que “[l]a estructura actual no es segura para los   habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus   alrededores y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias,   mientras se interviene estructuralmente la edificación”; “[e]s necesario   y urgente intervenir la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en el   decreto ley NSR-10 (…)”. Asimismo, recomendó “(…) tomar medidas urgentes   con el objetivo de brindar seguridad e integridad a la vida de las familias que   habitan allí; por lo que se hace necesario, una evacuación temporal de viviendas   como medida preventiva atendiendo al principio de precaución hasta tanto se   realicen las intervenciones físicas para mitigar y reducir el riesgo en la   edificación”. Finalmente, sugirió “[e]studiar la viabilidad legal,   financiera y notificar para incluir las familias en el programa de subsidios de   arriendo temporal a familias afectadas por desastres o en condición de riesgo”[17].    

·                    Copia de oficios 011008, 011009, 011007 del   veintitrés (23) de noviembre de 2017, suscritos por el director administrativo   de planeación del municipio de Barbosa, donde se informó a las señoras Rúa   Álvarez, Buitrago y al señor Serna, respectivamente, que “[s]e llegó a la   conclusión que se incluirá en el programa de Subsidio de Arrendamiento para   Familias en Condición de riesgo y atención de emergencia, para el cual le   solicitamos buscar una vivienda en arrendamiento por un monto máximo de $320.000   mensuales[18],   en condiciones seguras y acercarse a la unidad de gestión del riesgo para   iniciar el trámite para iniciar el trámite para otorgar el subsidio de arriendo   temporal”[19].    

·                    Comunicación del veintiocho (28) de abril de 2017   mediante la cual la señora Luz Amantina solicitó al municipio “(…)  informe si la estructura se va a reparar o a demoler y me aconseje si hago o no   las reparaciones”, aduciendo que tiene contemplado “enchapar el piso,   cambiar puestas (sic) pintar y reordenar las redes de acueducto y   alcantarillado”[20].    

Al respecto,   según respuesta del ocho (8) de mayo, el municipio manifestó que “(…)[la   administración municipal] viene realizando la debida gestión que permitirá   mitigar el riesgo que viene presentando estas viviendas” y, que a partir del   contrato interadministrativo de mandato No. 06 “(…) la administración   municipal viene gestionando la consecución de los recursos, que permitirán   solucionar de manera definitiva el problema actual, a través de un reforzamiento   estructural tal y como lo recomiendan los estudios ya mencionados”[21].    

·                    Copia de las solicitudes formuladas por separado   por los señores Luz Amantina, Marta Elena y Luis Enrique, dirigidos al   municipio. En estos escritos solicitaron “(…) que gocemos de las mismas   prerrogativas y derechos que tiene el señor Hernán Jiménez, quien fue amparado   mediante el fallo de tutela, (…) para que una vez se evalué (sic),   me incluyan como persona afectada de la urbanización los abuelos y me paguen el   subsidio de vivienda, mientras reparan, reformen (sic), según estudios   técnicos o en su defecto me reubiquen”[22].    

·                    Copia de las solicitudes dirigidas al alcalde de   Barbosa, con radicado 8082 del cinco (5) de diciembre 2017, donde los   accionantes conjuntamente solicitaron “(…) revaluar el valor de los   subsidios de arrendamiento” mencionados en los oficios 011008, 011009,   011007, indicando que los precios de arrendamiento en el municipio están más   altos por lo que solicitaron el valor de $360.000[23].    

20. En vista de la   información aportada, mediante Auto del siete (07) de junio de 2018 y de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte   Constitucional, se requirió información acerca de la condición de los   accionantes, se ofició a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y   solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro para efectos de conocer   la calidad de jurídica de los accionantes frente a las viviendas donde habitan;   asimismo solicitó nueva información a la Alcaldía de Barbosa .    

21. La Secretaria General de la   Corte Constitucional, informó y remitió al Magistrado sustanciador los oficios   recibidos, en respuesta a las pruebas solicitadas mediante oficios OPTB-1607 al   OPTB-1615 de 2018, así:    

Oficio  PMBA2018-109 suscrito por Luis Alberto Cardona Sánchez,   Personero Municipal de Barbosa, recibido el trece (13) de junio de 2018    

22.  El Personero   Municipal de Barbosa informó la siguiente situación frente a cada uno de los   accionantes, previa entrevista con los mismos:    

Frente a la   señora Rúa Álvarez. Informa que actualmente reside   en la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedora” de la vivienda número   202-adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos- y que   tiene un ingreso bimensual que corresponde al subsidio del Programa Colombia   Mayor con lo que paga servicios públicos. Aclara que esta fue entregada sin   ninguna escritura pública y que, en 2008 —al ser reubicada ella y su cónyuge— la   Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Asimismo, señala que no   tiene ninguna propiedad y que su cónyuge presta servicio de guadaña por días.   Finalmente, indica que la Alcaldía realizó un ofrecimiento de subsidio de   arrendamiento; sin embargo, manifiesta que, al no tener certeza acerca   del tiempo del mismo, no lo aceptaron. Advierte que personas que habitan la   urbanización han realizado intervenciones sobre la estructura, “[l]o que no   saben es si quedaron bien, pero tiene claridad que el riesgo continúa”.    

Frente a la   señora Buitrago. Informa que actualmente reside en   la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedora” de la vivienda número 102   -adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos- y que solo   tiene un ingreso bimensual que corresponde al subsidio del Programa Colombia   Mayor con lo que paga servicios públicos. Aclara que esta fue entregada sin   ninguna escritura pública y que, en 2008 -al ser reubicada ella y su hija- la   Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Asimismo, informa que no   tienen ninguna propiedad. Finalmente, manifiesta que la Alcaldía realizó un   ofrecimiento de subsidio de arrendamiento; sin embargo, señala que, al no tener   certeza acerca del tiempo del mismo, no lo aceptaron.    

Frente al   señor Serna Osorio. Informa que actualmente reside   en la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedor” de la vivienda número   201-adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos-. Aclara   que la vivienda fue entregada sin escritura pública y que en 2008 cuando fue   reubicado, la Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Igualmente,   informa que no tienen ninguna propiedad, que vive solo y sus ingresos, que   provienen del trabajo de carpintería, son escasos e inciertos. Remite historia   médica donde se evidencian serios problemas de salud.    

Asimismo, la personería municipal, remitió como documentos anexos al mencionado   oficio, los siguientes:    

·                    Oficio del veintitrés (23) de octubre de 2013   dirigido al secretario de planeación municipal, en el cual el señor Serna   Osorio, la señora Luz Buitrago, entre otros, manifiestan la preocupación “(…)   por la poca atención a las anomalías que se presentan en dicho proyecto”.   Asimismo, advierten que en “[e]l bloque 1 las familias que lo habitamos, nos   encontramos en constante zozobra debido a que la estructura metálica día a día   se deteriora más; sobre todo es las bases debido a que no ha sido reforzada   antes de construir los apartamentos, ni después, causando apertura de grietas en   paredes sobre todo en los apartamentos del primer piso lo que pone en peligro   nuestras vidas”; y “[l]a red de alcantarillados domiciliarios de los 2   bloques fue hecho sin las más mínimas normas técnicas ni ordenamiento algunos,   las cajas unas destapadas, otras sin ajustes en las mismas causan malos olores,   plagas y tapamientos en las tuberías pues no tienen suficiente capacidad”.    

·                    Oficio 01715 del nueve (09) de abril de 2014   mediante el cual la Secretaría de Planeación Municipal informó que el veintiuno   (21) de febrero de 2014 se realizaron visitas técnicas de reconocimiento para   verificar el estado de las viviendas, generándose un informe técnico con fecha   cinco (05) de marzo de 2014 a partir del cual se concluyó que “(l)a   estructura presenta daños de consideración tanto en elemento estructurales   (vigas, columnas, losas), como en elementos no estructurales (muros, pisos,   ventanas y tuberías), estos daños han causado un deterioro de la estructura que   puede llevar al colapso de la misma si no se atienden oportunamente y de manera   apropiada”.    

·                    Oficio del veintiocho (28) de diciembre de 2015   dirigido al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres,   mediante el cual el Señor Serna Osorio describió la situación estructural de las   viviendas, la cual “representa peligro tanto para las personas que habitamos   como para los vecinos”. Manifestó que en varias ocasiones[24] había escrito al señor   Alcalde acerca de la situación y que las respuestas “han sido que se va a   realizar un estudio de repotenciación, el cual nunca hicieron”[25].    

·                    Oficio número 003829 del siete (07) de   junio de 2018 de la Secretaría de Planeación Municipal, dirigido a la Personería   municipal, quien informó que “(l)os estudios y diseños realizado  (sic) de los elementos estructurales de la edificación Urbanización Los   Abuelos determinaron que la estructura existente no tiene capacidad suficiente   para atender de manera segura las cargas sísmicas, las cargas de uso y de   ocupación (…)”. Igualmente, indicó que “[e]ntre las soluciones se   encuentra la construcción de nuevas viviendas para la reubicación de los   afectados, la gestión de la Administración Municipal (…) se ha dirigido   en la consecución de recursos para dar inicio al proyecto en el menor tiempo   posible; se aprobaron recursos en el Consejo Municipal por medio del acuerdo 013   del (sic) 2017 en el programa 2.2.2. Vivienda nueva rural y urbanas hasta   por un valor de $1.410.000.000 (…) de los cuales $230.000.000 serán   destinados para la construcción de las viviendas”. Finalmente, expresó que   “[e]n cuanto a las personas afectadas la Unidad de Gestión del Riesgo de   Desastres realizó acompañamiento a las personas afectadas y las convocó a   (sic) encontraran una vivienda que pudieran arrendar, pero algunas familias   hicieron caso omiso de la iniciativa y decidieron retornar a sus viviendas   afectadas, desatendiendo a las indicaciones dadas por parte de la unidad   (…)”.    

Oficio   0122018EE00595 del dieciocho (18) de junio de 2018 suscrito por la registradora   (e) de Instrumentos Públicos, Seccional Girardota    

23. Indicó que -revisado   el índice de propietarios por nombre y número de identificación-  no se encontró   que los accionantes figuraran como propietarios de bienes inmuebles en su   círculo registral.    

Oficio   003904 del trece (13) de junio de 2018 suscrito por el alcalde de Barbosa,   Edison García Restrepo    

24. Informó el nombre de   quien en 2008 construyó las viviendas ubicadas en la Urbanización Los Abuelos[26]. Manifestó que las   viviendas fueron entregadas por la Administración Municipal bajo la   modalidad de subsidio de Vivienda de Interés Prioritario (VIP), con el   fin de atender la afectación ocasionada por la ola invernal de 2007 y que se   encuentra pendiente la titulación de las mismas. Finalmente, puntualizó que en   la actualidad los accionantes “NO tienen asignado subsidio de   arrendamiento, pero la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres realizó el   acompañamiento a las personas afectadas y las notificó acerca de la inclusión en   el programa de arrendamiento, para lo cual debía buscar una vivienda en   arriendo, pero algunas familias hicieron caso omiso a la iniciativa y decidieron   quedarse en las viviendas afectadas, desatendiendo a las indicaciones dadas por   parte de la unidad”. Asimismo, remitió (i) copia del Decreto   municipal 059 del cinco (05) de junio 2018[27]; (ii) informes técnicos   de visita de la Unidad de Gestión del Riesgo del 17 de febrero de 2016 y 17 de   noviembre de 2017; (iii) oficios 011008, 011007 y 011009 del 23 de noviembre de   2017[28]; (iv) Acuerdo 013 del 8 de agosto de2017[29] y (v) copia del   informe final del convenio 06 remitido por MASORA.    

Oficio E   201820002448 del quince (15) de junio de 2018 suscrito por Uriel Gómez Grisales,   apoderado Judicial de la Empresa de Vivienda de Antioquia-VIVA    

25. Se pronunció para   indicar que no ha vulnerado derechos constitucionales fundamentales, que cumplió   todas las obligaciones previstas en el convenio interadministrativo de   cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 y, que no tiene competencia para seleccionar   beneficiarios, ni otorgar subsidios.    

Oficio   0202018EE00980 del veinte (20) de junio de 2018 suscrito por Claudia Dinelly   Castrillon Gonzáles, registradora Seccional de Rionegro    

26. Informó que el señor   Serna Osorio y la señora Rúa Álvarez, no se encuentran inscritos como   propietarios dentro del círculo registral de Antioquia. En cuanto a la señora   Luz Amantina Buitrago de Agudelo, informó que se encontró “adquiriendo un   derecho de cuota por adjudicación en sucesión”. El predio rural (descrito   como ‘lote de terreno’) hizo parte de otro de mayor extensión[30].    

(ii)              Expediente  T-6.568.695    

B.                HECHOS RELEVANTES    

27. Los accionantes,   sus familias (dentro las cuales se encuentran dos (2) menores de edad)  y   demás habitantes del barrio Quintas del Campestre (en adelante, el Barrio) viven   en proximidad a la quebrada ‘La Víbora’ en Dosquebradas; quienes “[d]esde   hace varios años[31],  (…) se han expuesto a múltiples desprendimientos en el margen izquierdo aguas   debajo” de dicha quebrada[32].    

28. En el año 2015,   la CARDER presentó un proyecto al Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social (DPS) para la realización de nueve (9) obras de control y   mitigación de riesgos dentro de las cuales se incluyó la “[c]onstrucción de obras para la recuperación del talud de entrada   del barrio Quintas del Campestre, quebrada la Víbora, margen izquierdo aguas   abajo, del municipio de Dosquebradas, departamento de Risaralda”, lo cual   generó la suscripción del convenio interadministrativo 312 de 2015, entre la   CARDER y el DPS[33].    

29. En dicho marco, la   CARDER dio apertura a la Licitación Pública No. 028 de 2016 cuyo objeto fue “(…)   la construcción de obras de protección, control de erosión, estabilización de   taludes y obras de control de cauce en varios sectores de los municipios de   Pereira y Dosquebradas en el departamento de Risaralda”,   que resultó en la adjudicación del contrato de obra 541 suscrito con el   Consorcio el 18 de noviembre de 2016[34].    

30. El acta de inicio   de la etapa de pre-construcción se suscribió el diecisiete (17) de marzo de   2017, suspendiéndose la ejecución de dicha etapa el 10 de mayo de 2017 pues se   precisaba del trámite de una adición y prórroga por parte de la CARDER.    

31. Por su parte, el   dos (2) de mayo 2017, mediante informe DA-DIGER-200-039, la Dirección de Gestión   del Riesgo (en adelante, DIGER) indicó la realización de varias intervenciones   en el área, mientras se ejecutaban las obras contratadas por la CARDER y,   especificó que “(…) las viviendas del sector no se han visto afectadas   estructuralmente por el desplazamiento, NO se observan grietas en las paredes ni   vigas, y no presenta grietas o separaciones en sus elementos no estructurales   (…)”[35].    

32. El siete (7) de   mayo de 2017, los accionantes informaron a la Personería que, debido al   invierno, a los desplazamientos de tierra en la zona y a que no se habían   iniciado obras en el sector de su residencia, la estabilidad de las viviendas se   encontraba en inminente riesgo; por lo que el once (11) de mayo dicha Personería   requirió, entre otras medidas, realizar la intervención civil del socavón del   talud pues, según el Personero “(…) existe una amenaza inminente para   la vivienda de mis agenciados, así como de las viviendas que se encuentran   cercanas al margen izquierda (sic) aguas debajo de la quebrada La Víbora”[36].    

33. El doce (12) de mayo   de 2017, la Personería constató “(…) que existe una socavación de gran   magnitud generada en el margen izquierdo de aguas debajo de la quebrada La   Víbora a su paso por el sector de Quintas del Campestre, el cual ha   dejado la corona del talud que sufrió el desplazamiento a escasos 4 metros   de las viviendas”. Y señaló que “(…) dicha problemática se extiende por   todo el perímetro del Barrio Quintas del Campestre por cuanto se   evidenció agrietamiento de los suelos del margen izquierdo aguas debajo de la   quebrada La Víbora, los cuales han avanzado por las lluvias constantes y genera   un inminente riesgo sobre el barrio (…)”[37].    

34. A la fecha de   interposición de la acción de tutela, esto es, quince (15) de mayo de 2017 “no se ha (sic) iniciado las obras correspondientes en   ninguno de los sectores donde se deb[ían] realizar obras de mitigación   del riesgo en el municipio de Dosquebradas según el contrato adjudicado al   Consorcio Pereira-Dosquebradas y ni siquiera se ha[bía] suscrito el acta   de inicio”[38].   Según los accionantes, la “CARDER a pesar de conocer la amenaza que se   presenta y que ya se suscribió un contrato de obra civil con el Consorcio   Pereira Dosquebradas, no ha iniciado ningún tipo de obra con el fin de mitigar   el riesgo inminente que se cierne sobre las viviendas de mis agenciados y sus   núcleos familiares, la seguridad física de estas personas se encuentra en riesgo   por otro eventual deslizamiento de talud, riesgo que aumenta con el pasar de los   días sin que se realice intervención alguna en la zona”.    

35. El dieciocho (18)   de mayo de 2017, la DIGER remitió a la Secretaria de   Obras Públicas de Dosquebradas las recomendaciones técnicas con el fin de   reducir la erosión del terreno, producida por la escorrentía, mientras comenzaba   la ejecución definitiva de las obras contratadas.    

C.               RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS    

La   Corporación Autónoma Regional de Risaralda —CARDER    

36. Isaías Moreno   Aricapa, en representación de la CARDER[39],   mediante escrito del diecinueve (19) de mayo de 2017, solicitó su   desvinculación, argumentando, entre otros aspectos que (i) las obras de   intervención contratadas se encuentran en fase de adecuación de diseños pues se   había presentado un cambio en el cauce de la quebrada; (ii) el entonces   constructor de las viviendas no había acatado el margen de distancia que   debe existir entre el cauce de la quebrada y las viviendas[40], afirmando que la   vulneración no fue consecuencia directa de la actuación de la CARDER, sino que   “(…) el riesgo presentado obedece a procesos erosivos e instabilidad del   talud en la Quebrada ‘La Víbora’ dado que la urbanización Quintas del Campestre   se construyó sin contar con permisos ambientales”[41]; y que (iii)   Dosquebradas es quien tienen la competencia para realizar acciones de control   tendientes a eliminar el riesgo de los asentamientos localizados en la zona de   afectación señalada por los accionantes, así como en materia de prevención y   mitigación del riesgo de desastres.    

El Consorcio Pereira-Dosquebradas    

37. German Villanueva   Calderón, a través de escrito del veintidós (22) de mayo de 2017, solicitó   desvincular al Consorcio. Argumentó que las condiciones del terreno donde se   proyectaba realizar la intervención habían variado sustancialmente (lo cual no   le es imputable) y, por tal razón, mientras se suscribía una prórroga y adición   a dicho contrato, había sido necesario suspender la ejecución del contrato 541   de 2016.    

 La Alcaldía   Municipal de Dosquebradas[42]    

38. Jhon Franklin Montes,   director operativo de la DIGER, a través de escrito del diecinueve (19) de mayo   de 2017, informó los resultados de una visita técnica al lugar de los hechos[43],   en virtud de la cual advirtió que “(…) [e]l terreno se caracteriza por tener   pendientes altas y suelos de baja cohesión por tratarse de llenos antrópicos mal   conformados seguido de depósitos fluvio-volcánicos”[44].    

39. Alfredo Castañeda   Rodas, Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal, a través de escrito del   veinticuatro (24) de mayo de 2017[45],   expresó que al no ser parte en la relación contractual entre CARDER y el   Consorcio, Dosquebradas no está en capacidad para exigir celeridad a dicho   contratista. Por ello, solicitó desvincular al municipio y, en particular, a la   Secretaría de Gobierno por no haber vulnerado ningún derecho fundamental.   Adjuntó acta de visita del 23 de mayo de 2017, donde advierte que “[e]l área   con posible riesgo de derrumbe se encuentra cubierta con plásticos para   disminuir la infiltración de aguas lluvias que aumentan la saturación del suelo”[46].    

D.               DECISIONES JUDICIALES   OBJETO DE REVISIÓN    

Decisión de primera instancia: Tribunal de lo   Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, del veintiuno   (21) de julio de 2017[47]    

40. El Tribunal de   instancia señaló que “(…) resulta claro que la acción de tutela por regla   general se torna improcedente cuando el interesado dispone de otros mecanismos   de defensa judicial, no obstante, la misma es viable excepcionalmente como   mecanismo transitorio cuando el accionante demuestre la inminencia de un   perjuicio irremediable que amenace o afecte algún derecho fundamental”[48]. A partir de ello,   indicó que los accionantes se encontraban frente a un perjuicio irremediable y   recordó los requisitos para su configuración.    

41. Establecida la   procedencia de la acción de tutela y teniendo en cuenta la actuación desplegada   por las diferentes autoridades, el Tribunal concluyó la configuración de   carencia actual de objeto por hecho superado con fundamento en el informe   aportado por la DIGER el 2 de mayo 2017, donde informó la realización de varias   intervenciones en el área aledaña a la quebrada para mitigar el fenómeno erosivo   que se venía presentando, las cuales “(…) aunque no son definitivas permiten   dar espera a la ejecución de las obras civiles concluyentes por parte del   Departamento para la Prosperidad Social”[49]. Por ello, el Tribunal   evidenció “(…) una actuación de garantía de los derechos invocados (…)  de tal manera que el peligro inminente (…) ha quedado controlado, lo que   traduce en la carencia actual de objeto”[50].    

Impugnación    

42. Los accionantes,   representados por el Personero Municipal, solicitaron revocar la decisión que   había declarado la configuración del hecho superado. En su lugar, solicitaron   amparar sus derechos fundamentales y, en consecuencia, ordenar la realización   de las obras civiles de estabilización por parte de las entidades accionadas   y vinculadas. Alegaron que las intervenciones realizadas por el municipio no   habían sido suficientes como para afirmar que la amenaza a los derechos   fundamentales había cesado y mucho menos que el riesgo había sido controlado.   Asimismo, pidieron ordenar a la CARDER conjuntamente con Dosquebradas realizar   aportes económicos para la realización de las obras civiles de estabilización y,   fijar un término perentorio para la realización de las obras contratadas por   parte del Consorcio. Finalmente, señalaron que “(…) se trata de brindar una   solución efectiva a la problemática que perjudica gravemente a mis representados   (…) perturbados por la ausencia de obras que mitiguen el riesgo causado por   la inestabilidad del terreno (…)”[51].    

43. Asimismo, el   veintisiete (27) de julio de 2017[52],   la Personería Municipal realizó un recorrido de verificación al Barrio, a partir   de lo cual recomendó la intervención civil de la socavación y deslizamiento del   talud de la quebrada, encausar las aguas de escorrentía con zanja en la corona   para evitar posibles deslizamientos, así como la realización de monitoreo   constante en caso de generarse cambios importantes.    

Decisión   de segunda instancia: Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección B, del   veintisiete (27) de septiembre de 2017    

44. El Consejo de   Estado puntualizó que la acción de tutela se había interpuesto para obtener   amparo de los derechos fundamentales aparentemente vulnerados por las entidades   accionadas, al parecer, por no ejecutar las obras encaminadas a la mitigación   del riesgo producido por la erosión y desviamiento del cauce de la quebrada ‘La   Víbora’. Entendió que los accionantes se encontraban en una situación de riesgo   causada por el deslizamiento que se venía presentando, lo que hacía urgente la   ejecución de obras civiles para su mitigación.    

45. En este orden de   ideas, el tribunal de segunda instancia concluyó que “(…) contrario a lo afirmado por la parte actora, la afectación de los   derechos fundamentales invocados no proviene directamente de la demora en la   ejecución del contrato de obra para dar solución definitiva a la erosión del   terreno donde residen sino del riesgo que generaba la inestabilidad del terreno   propiamente dicha, situación que se encuentra superada debido a las obras que   venía realizando la DIGER”. A partir de ello,   decidió confirmar la sentencia del veintiuno (21) de julio de 2017 proferida por   el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la carencia actual de   objeto por hecho superado pues si bien para el momento en que se presentó la   acción de tutela el riesgo por deslizamiento era latente, actualmente,   Dosquebradas ya había realizado lo pertinente para solucionar la situación, por   lo menos hasta que se ejecute la obra contratada.    

46. Con posterioridad a   dicha decisión, la Personería Municipal por medio de informe del veintisiete   (27) de noviembre de 2017, informó sobre la continuidad de los deslizamientos y   erosión del talud y, que a la fecha no se habían realizado las obras tendientes   a controlar el problema, permaneciendo así el riesgo de vulneración a los   derechos de sus representados[53].    

E.                ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE   CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN    

Oficio   AJD-385-202 suscrito por Jhony Alejandro Obando Cardona, Asesor jurídico de la   Alcaldía municipal de Dosquebradas, recibido el día 18 de abril de 2018    

47. En el oficio se   señaló lo siguiente: “(…)  se remite respuesta a los interrogantes   formulados, conforme a la respuesta emitida por cada una de las dependencias de   la Administración Municipal con competencia sobre cada materia”[54]. En este sentido, a   través de este oficio, la Alcaldía municipal de Dosquebradas adjuntó el   pronunciamiento de la (i) DIGER[55],   (ii) Secretaría de Planeación municipal[56],   (iii) Secretaría de Gobierno[57]  y (iv) Secretaría de Obras Públicas e infraestructura[58], los cuales se resumen   a continuación:    

·                    DIGER. Mediante   oficio D.A. DIGER 200-223 del diecisiete (17) de abril de 2018, la DIGER   manifestó que “(…) ha estado al tanto de las actividades realizadas en el   sector Quintas del Campestre desde que se presentaron los primeros reportes en   el año 2013 fecha en la cual se realizó trabajo mancomunado con la CARDER   elaborando los proyectos con los cuales se gestionaron los recursos a nivel   nacional, proyectos que facilitaron la obtención de la financiación a través del   DPS en el año 2016”. Afirmó que desde la DIGER no se ha contemplado reubicar   a los habitantes de las viviendas aledañas al margen izquierdo de la quebrada La   Víbora por cuanto “(…) las viviendas no amenazaron colapso inminente o   alguna anomalía relacionada con la quebrada que ameritara que se declararan en   riesgo” (Resaltado fuera del texto). Indicó además que “si bien es   cierto en el sector se presentaron fenómenos de remoción en masa estos   estuvieron relacionados principalmente con llenos depositados sobre el margen de   la quebrada La Víbora realizados por el constructor y los efectos de socavación   que la quebrada ejerció sobre estos llenos”. Informó que las   recomendaciones relacionadas con el manejo de aguas lluvia para evitar la   saturación de suelos, factor detonante en los fenómenos de remoción en masa y de   cerramiento del lugar, fueron ejecutadas por el ente municipal y que, en 2017,   este realizó obras de manejo de aguas de la quebrada ‘La Víbora’ que   eliminaron los procesos de socavación lateral brindando estabilidad al talud.   Adicionalmente, desde el mes de diciembre de dicha anualidad, están en ejecución   las obras de mitigación en el sector de Quintas del Campestre, manzanas 5 y 6.    

Resaltó que   “(…) los movimientos en masa no afectaron las vías o viviendas del barrio   motivo por el cual el barrio no está catalogado como zona de riesgo y  el punto que presentaba movimientos relacionados con movimientos en masa en   la actualidad se encuentra en ejecución las obras de mitigación”. Dichos   movimientos en masa relacionados con los efectos de socavación lateral y   profundización de la quebrada ‘La Víbora’ “(…) ha[n] generado   afectaciones en taludes conformados por antiguos movimientos de tierra   realizados irregularmente por el constructor del proyecto y que a la fecha NO   generado (sic) afectación en las vías o viviendas ubicadas en la corona del   talud” (Resaltado fuera del texto)[59].   Finalmente puntualizó que “[c]on relación a las viviendas de la manzana 5ª y   como consta en los conceptos técnicos elaborados en el sector las mismas fueron   objeto de ampliación y modificaciones que se realizaron en su mayoría sin   adelantar licencias de construcción tal como lo establece la Ley 400 y la NSR-10   violando la ley, ya que se realizaron construcciones que presentan problemas en   su fase de diseños y construcción, modificaciones que hacen que las   construcciones sean más vulnerables”. En punto a los suelos adyacentes a las   viviendas “(…) los mismos no presentan problemas con grietas o   subsidencias que indique el avance del fenómeno amenazante (…)”.    

·                    Secretaría de Planeación Municipal. En oficio SPMD-090- 280 AJD-373-202-SPMD 0776 del dieciséis (16) de   abril de 2018, esta dependencia manifiesta que “(…) para las viviendas 7 y 8   ubicadas en la manzana 5 A del Barrio Quintas del Campestre, a la fecha no se ha   tramitado licencia de construcción en ninguna de las Curadurías urbanas del   municipio de Dosquebradas, ni se encuentra en trámite de radicación alguna   solicitud de licencia de construcción para los predios antes mencionados”.   Manifestó que “(…) en consulta realizada a las dos curadurías del municipio   se no (sic) informó que para las viviendas 7 y 8 ubicadas en la manzana 5 A como   las edificaciones se desarrollaron sin licencia, es así que se considera   que se desarrollaron cometiendo una infracción urbanística (…)”[60].    

·                    Secretaría de Gobierno Municipal. En oficio del diecisiete (17) de abril de 2018, reiteró las acciones   realizadas en conjunto con la Secretaría de obras Públicas, en el mes de junio   de 2017, en cumplimiento de la medida provisional decretada por el juzgado 4°   Civil del Circuito de Pereira tendientes a establecer mecanismos para garantizar   la estabilización del terreno[61].   Afirmó que la CARDER es la encargada de disponer la priorización de obras   contratadas, así como su ejecución inmediata y, que desconocía el estado de las   obras contratadas, al tiempo que las acciones tomadas por la CARDER o por la   Secretaría de Obras Públicas del municipio.    

·                    Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura   Municipal. Mediante oficio SOPD-240-369 esta   dependencia afirmó que “[d]esde el momento en que se realizó (sic) las   labores en el mes de junio (sic) de 2017, la Secretaria (sic) de   Obras Públicas e Infraestructura manera (sic) mensual realiza seguimiento   a las labores allí realizadas”. De esta manera “[h]asta el momento las   labores adicionales que se han realizado ha sido mantenimiento constante en las   zanjas de conducción de aguas lluvias y manejo en el talud para evitar la   saturación del mismo”.    

Oficio 5917   suscrito por Martín Alonso Restrepo Osorio, Jefe Oficina Asesora Jurídica de la   Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), recibido el 19 de abril de   2018    

48. Frente al convenio   suscrito con el DPS, indicó que este busca la realización de obras de control y   mitigación, entre otros, en el municipio de Dosquebradas. En este marco, según   la CARDER, dentro de tal alcance se busca “[m]ejorar la calidad y minimizar   el riesgo de la población mediante obras de estabilización y control a ser   ejecutadas (…)” Además, se contempla, la realización de “(…) difusiones   del proyecto a las comunidades asentadas a lo largo del mismo, creando las   veedurías que por ley para la ejecución de este tipo de proyectos”.    

49. En particular, sobre   el estado de ejecución del contrato No. 541 del dieciocho (18) de noviembre de   2016 suscrito con el Consorcio cuyo objeto es “la construcción de obras de   protección, control de erosión, estabilización de taludes y obras de control de   cauce en sectores varios de los municipios de Pereira y Dosquebradas del   departamento de Risaralda”[62],   la CARDER afirmó que “(…) actualmente, este contrato se encuentra en la etapa   de ejecución de obra”[63]  y reconoció que: “(…) [p]ese a los retrasos ya evidentes en este contrato, a   la fecha, sigue activo y no se ha tramitado por parte del contratista ni de la   interventoría ninguna prórroga en tiempo; por lo tanto, el tiempo estimado para   la culminación y entrega de las obras a ejecutar continúa siendo el 22 de   octubre de 2018”[64].    

50. Aclaró que en el año   2015 la Alcaldía municipal de Dosquebradas, en cabeza del alcalde presentó -ante   la CARDER- los estudios, planos y presupuestos para la formulación,   estructuración y presentación del proyecto de los puntos a intervenir, motivo   por el cual la priorización fue responsabilidad de la administración municipal.    

51. Finalmente, informó   que se han realizado acercamientos y espacios de participación con la comunidad   para socializar el proyecto, los cuales han tenido lugar los días once (11) de   junio de 2015, veintiocho (28) de septiembre de 2017, seis (6) de octubre de   2017[65]  y catorce (14) de marzo de 2018[66].   Expresó que “al verificar los controles de asistencia de las reuniones que se   han realizado en el sector tanto de CARDER como el DPS, esas personas [los   accionantes] no han sido partícipes”[67].   Sin embargo, en formato “Registro de asistencia- acompañamiento social”   del DPS, se identifica la participación de la Luz Mery Hincapié[68]. En esta línea, aportó   el acta de constitución de veeduría ciudadana para la obra, suscrita el catorce   (14) de marzo de 2018, mecanismo de participación designado “(…) hasta el   recibo a satisfacción de la obra por parte de la entidad territorial”[69]. Sus funciones se   encuentran relacionadas con la denuncia oportuna de irregularidades en el   proyecto, el seguimiento al desarrollo y operación de la obra, el mantenimiento   de un flujo de información con la comunidad. Por otro lado, indicó que también   existe un canal de Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR) correspondiente a la obra   para atender requerimientos de la comunidad.    

Escrito   suscrito por Germán Villanueva Calderón, representante del Consorcio   Pereira-Dosquebradas, recibido el 18 de abril de 2018    

52. El representante del   consorcio, manifestó que, a la fecha de remisión del escrito, “(…) no se han   tenido suspensiones de la etapa de construcción” y resaltó que actualmente   el Barrio está siendo intervenido[70].    

53. Asimismo, puntualizó   que “(l)a fecha estimada y según el contrato de obra específica para la   finalización del proyecto es del 22 de octubre de 2018, puntualmente en el   sector del Quintas del Campestre se tiene previsto terminar obras el día 23 de   mayo de 2018”[71].    

54. En relación con las   priorizaciones de las intervenciones, aclaró que “[c]omo equipo contratistas   (sic) se propone la priorización en (sic) base al riesgo que representa   cada obra sustentado en estudios técnicos, (…) proyectamos un cronograma   el cual se propuso iniciar (…) primordialmente Quintas del Campestre,   avalado tanto por la entidad contratante como por la interventoría avaló la   programación de priorización de inicio de obras”. Finalmente, reiteró lo   informado por la CARDER en punto a la socialización de la obra, la veeduría y el   canal de Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR) del Consorcio para atender   requerimientos de la comunidad, relacionados con la obra.    

55. La información aportada, se puso   a disposición de las partes y posibles interesados, para lo cual se realizaron   las respectivas comunicaciones mediante los oficios OPTB-1106/18 al OPTB-1115/18   del 23 de abril de 2018, sin que estos se hubiesen acercado a Secretaria   General.    

II. CONSIDERACIONES    

A.               COMPETENCIA    

56. Esta Corte es   competente para conocer de las sentencias de tutela de la referencia, de   conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la   Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así   como en virtud del Auto de fecha dieciséis (16)   de febrero de dos mil dieciocho (2018)[72], expedido por la Sala de   Selección de Tutela Número Dos de esta Corte, que decidió someter a revisión las   decisiones adoptadas por los correspondientes jueces de instancia.    

B.                PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA    

La   legitimación por activa en tutela – Personeros municipales. Reiteración de   jurisprudencia.    

57. Respecto de la   legitimación por activa de los personeros municipales para el ejercicio de   la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina, en su   inciso final, que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden   ejercerla directamente[73].   En este sentido, dichos funcionarios no necesitan exhibir un poder conferido por   la persona afectada pues su función no es la de representar intereses   particulares, sino la de buscar, en nombre de la sociedad, la protección   efectiva de los derechos fundamentales de las personas[74].    

58. Este Tribunal ha   aceptado, en consecuencia, la posibilidad de que la actuación del personero se   legitime a partir de una solicitud verbal de protección por parte del   accionante, por lo que “(…) con el solo hecho de haberse efectuado la   solicitud de manera verbal y allegar los elementos probatorios para sustentar la   petición de amparo, se habilita al Ministerio Público para reclamar la   protección de los derechos de las personas que lo necesiten”.    

59. Por otra parte,   la Corte ha establecido que la formulación de la acción de tutela por parte del   personero municipal exige (i) la identificación e individualización de la   persona afectada y (ii) la argumentación a partir de las circunstancias de   hecho, en torno a la forma en que los derechos están comprometidos. El   incumplimiento de dichas exigencias, conlleva a la improcedencia de la acción de   tutela[75].    

60. Esta Sala observa   que la legitimación por activa se encuentra satisfecha en los casos bajo   revisión, así como la individualización de las personas y la correspondiente   argumentación de las circunstancias de hecho a partir de las cuales se entienden   comprometidos los derechos de las mismas. Así, tanto en el expediente   T-6.562.773 como en el expediente T-6.568.695, se constata el cumplimiento de tales requisitos al apreciar   elementos inequívocos que permiten comprender la existencia de una solicitud de   protección por parte de los accionantes.    

Legitimación por pasiva.    

61. El artículo 5 del   Decreto 2591 de 1991 establece la procedencia de la acción de tutela, en   términos de legitimación por pasiva, así: “Artículo 5o. PROCEDENCIA DE LA   ACCION DE TUTELA: La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de   las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar   cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley. (…)”   (Resaltado fuera del texto).    

62. Sobre el particular,   esta Sala advierte que existe legitimación por pasiva de las entidades   accionadas[76]  en los expedientes bajo revisión, con excepción del Consorcio   Pereira-Dosquebradas (expediente T-6.568.695) y la Empresa de Vivienda   Antioquia-VIVA -, como a continuación se indica:    

63. Frente a la   legitimación por pasiva de la Empresa de Vivienda Antioquia- VIVA, si bien se   trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado de conformidad con el   Acuerdo 001 del 22 de enero de 2002 adoptado por su junta directiva, esta Sala   evidencia que su intervención, de acuerdo con el   Convenio Interadministrativo de Cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 de 2007   -liquidado sin observaciones el once (11) de diciembre de 2015-, es ajena a la   situación iusfundamental que plantea la acción de tutela ya que dicha Empresa se   limitó a cofinanciar la construcción de las viviendas, correspondiendo la   ejecución -directa o indirecta- de estas obras al Municipio de Barbosa. En   adición a ello, no se encuentra comprendido en sus estatutos el otorgamiento de   subsidios de arrendamiento. En consecuencia, la Sala declara que no existe   legitimación por pasiva de la Empresa de Vivienda Antioquia- VIVA en la presente   causa.    

64. En relación con la   legitimación por pasiva del Consorcio Pereira-Dosquebradas, esta Sala reitera la   procedencia de la acción de tutela contra particulares establecida en el   artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, como quiera que, en el presente caso, no   se encuentra la configuración de los supuestos que establece dicho artículo para   que el mencionado Consorcio tenga la legitimación por pasiva en el marco del   expediente T-6.568.695, máxime al considerar que el cabal cumplimiento y   ejecución del contrato 541 -que además se suscribió para ejecutar obras de   protección, control de erosión, estabilización de taludes, etcétera- no   corresponde analizarlo a esta Corte y, no se encuentra relación alguna de los   accionantes con el Consorcio.  En tal sentido, la Sala declara que no existe   legitimación por pasiva del Consorcio Pereira-Dosquebradas.    

Inmediatez.    

65. Es común a ambos   expedientes -T-6.562.773 y T-6.568.695-, de acuerdo con la situación fáctica que   los rodea, que los hechos que se presentan como vulneratorios o amenazantes han   sucedido meses e incluso años antes de que las acciones de tutela fueran   presentadas.    

67. Lo anterior   implica, según la SU-391 de 2016, que la tutela no pueda ser rechazada con   fundamento en el paso del tiempo, sino que se impone al juez de tutela estudiar   las circunstancias concretas con el fin de analizar la razonabilidad del   término para imponerla. Esta providencia enumera los siguientes criterios para   evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez:    

“(i)                La   situación personal del peticionario: debe analizarse la situación   personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada   la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. A modo   enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser   desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión,   interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”.    

(ii)             El   momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de   vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para   analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el   momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación   de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se   prolongó.    

(iii)           La   naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo   causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de   los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe   analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la   situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario.    

(iv)           La   actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia   constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar   dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos   invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser   más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Al   respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los   casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de   su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la   firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre   indefinidamente”.    

(v)             Los   efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se   encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela,   el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de   terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa   legítima a que se proteja su seguridad jurídica”[78].    

68. En el caso del   expediente T-6.562.773, la Sala observa que, pese a que los accionantes fueron   reubicados en la Urbanización en 2009, lo cierto es que el grado de deterioro y   afectación actual de las viviendas donde habitan perturba su tranquilidad[79], por lo que   la situación desfavorable de los actores, derivada del estado de sus viviendas,   es permanente, continua y actual. En efecto, el veintiocho (28) de   febrero de 2017, el informe técnico emitido por MASORA —contratista del   Municipio en el marco del Contrato Interadministrativo   de Mandato No. 06— concluyó que el estado actual de la estructura de las   viviendas de la Urbanización no tiene capacidad para atender las cargas de uso y   ocupación; lo cual también corroboró la Unidad de Gestión del Riesgo el   diecisiete (17) de noviembre del mismo año[80].    

69. En relación con el   expediente T-6.568.695 si bien el Barrio se ha visto expuesto a múltiples   desprendimientos de tierra en el margen izquierdo aguas debajo de la quebrada La   Víbora, lo cierto es que debido al invierno y principalmente a que en el año   2017 no se han iniciado las obras contratadas por la CARDER, los accionantes   alegan el riesgo actual en que se encuentran sus viviendas.    

70. En ambos   expedientes, la Sala encuentra que, de conformidad con los hechos narrados en   los escritos de tutela, las situaciones desfavorables perviven en el tiempo y   son actuales. Particularmente, en el expediente T-6.562.773, la acción de tutela fue   interpuesta el cuatro (04) de julio de 2017, cinco (5) meses después del informe   técnico y recomendaciones emitidos por MASORA relacionadas con la adopción de   medidas inmediatas y urgentes, sin apreciarse actuación alguna. En el expediente   T-6.568.695, la acción de tutela fue interpuesta el quince (15) de mayo de 2017,   el mismo mes en que, según los accionantes, los riesgos sobre la estabilidad de   sus viviendas se presentaron, considerando el invierno y, en particular, las   demoras en la ejecución del contrato celebrado por la CARDER. Bajo estas   consideraciones, esta Sala estima que en los casos bajo revisión se acredita el   cumplimiento del requisito de inmediatez por haberse interpuesto las acciones de   tutela en un término razonable.    

Subsidiariedad.    

71. El requisito de subsidiariedad,   implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de   otro medio de defensa judicial o cuando existiendo, ese medio carece de   idoneidad y eficacia para proteger de forma adecuada e integral los derechos   fundamentales, en las circunstancias del caso concreto, salvo que se utilice   como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio   irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los   recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para   conjurar la situación que amenaza o lesión a sus derechos, de tal manera que se   impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia   judicial adicional o complementaria de protección.    

72. Sobre la procedencia   de la acción de tutela, frente al requisito de subsidiariedad, esta Sala estima   relevante recordar lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que   puntualiza su improcedencia cuando existan otros recursos o medios de defensa   judiciales. Así, la improcedencia se predica cuando existen mecanismos   judiciales (ordinarios y extraordinarios) y no administrativos para dar   solución al conflicto planteado.    

72.1. En el   marco del expediente T-6.562.773, los jueces de   instancia resolvieron declarar la improcedencia de la acción de tutela y, por   ende, abstenerse de evaluar la eficacia e idoneidad del posible medio de   defensa—, resaltando que los accionantes no habían acreditado reclamación alguna   ante Barbosa[81].  A diferencia de lo considerado en instancia, esta Sala   considera que procedía, al menos en principio, un estudio de la acción de tutela   y del medio de defensa disponible más allá de limitarse a declarar su   improcedencia por no acreditar reclamaciones ante el ente municipal pues, a   partir de las pruebas que obran en el expediente, se desprende prima facie  (i) una situación particular en las condiciones de los accionantes[82] y, (ii) el conocimiento   que la autoridad municipal podía -o debía tener en función de sus competencias   en la materia- acerca de la situación y posible amenaza a los derechos de los   accionantes, como mínimo, a partir del quince (15) de febrero de 2017 cuando   suscribió el contrato con MASORA[83]  o, antes cuando la Unidad de Gestión del Riesgo, el (17) de febrero de 2016   recomendó de manera “(…) urgente atender con medidas de prevención y   reducción del riesgo, con obras de refuerzo estructural”.    

72.2.    En el expediente T-6.568.695 los jueces de instancia, una vez   superado el examen de procedencia de la acción de tutela en lo que se refiere al   requisito de subsidiariedad -al señalar que los tutelantes se encontraban ante   un perjuicio irremediable pues el riesgo por deslizamiento era latente-,   declararon la configuración de la carencia actual de objeto por hecho   superado en virtud de las acciones de mitigación que había informado la   DIGER, las cuales solucionarían la situación presentada en el Barrio, por lo   menos, hasta que se terminara la obra contratada por la CARDER.    

73. Con base en lo   expuesto, se impone a esta Sala verificar el cumplimiento del requisito de   subsidiariedad de la acción de tutela en cada caso, evaluando si existía   para los accionantes otro medio de defensa judicial y si el mismo resultaba idóneo y eficaz para proteger   de forma adecuada sus derechos, cuando de por medio pueden existir derechos   colectivos.    

74. A partir de los   hechos narrados en el marco de los expedientes bajo revisión, esta Sala ha   constatado que, en ambos casos, podrían encontrarse en juego ‘derechos   colectivos’, cuya protección, en principio, es objeto de la acción   popular[84]. En efecto, de   conformidad con el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 las circunstancias   analizadas se encontrarían vinculadas prima facie con “[e]l derecho a   seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “[l]a   realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos   respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenadas, y dando prevalencia   al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.    

75. Con base en ello, la   Corte Constitucional ha sostenido, como regla general[85], que la acción de   tutela no procede para la protección de derechos colectivos[86] pues para su defensa,   la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares (artículo 88 CP;   Ley 472 de 1998) como un mecanismo de defensa de la comunidad, ágil y   efectivo. No obstante, excepcionalmente, esta ha reconocido también la   procedencia de la acción de tutela cuando la afectación a un derecho colectivo,   implica una amenaza cierta (real) o una vulneración a un derecho fundamental.    

76. Teniendo en cuenta lo   anterior, esta Sala estima adecuado referirse a (i) la naturaleza y alcance de   la acción popular y (ii) los ‘criterios materiales de procedibilidad de la   acción de tutela’ cuando existe una relación entre derechos colectivos y   fundamentales (en adelante, juicio material de procedencia); así como a los   ‘criterios para juzgar la eficacia de la acción popular’ (en adelante, juicio de   eficacia)[87].    

(ii) La naturaleza y alcance de la acción popular.    

77. El artículo 88 de la Constitución Política, otorgó a   las acciones populares estatus constitucional, así: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para   la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el   patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral   administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar   naturaleza que se definen en ella (…)”. Sobre esta base constitucional, la Ley 472 de 1998 precisó que la   finalidad de las acciones populares consiste en “[e]vitar el daño contingente, hacer cesar el   peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses   colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”   (Resaltado fuera del texto).    

78. El objeto de la acción popular consiste en la   protección de derechos colectivos los cuales corresponden “a derechos   o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de   que se proyectan de manera unitaria a toda la colectividad, sin que una persona   pueda ser excluida de su goce por otras personas”[88]. A partir este objeto,   se desprenden algunas características de la acción popular relacionadas tanto   con la amplitud de la legitimación – por activa y pasiva-, la oportunidad para   demandar, así como a las facultades del juez popular.    

79. Frente a la legitimación por activa en las acciones   populares, el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo ha expresado que   “la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos   individuales (…)”[89].   En punto a legitimación por pasiva, la parte accionada puede ser cualquier   entidad pública o particular en razón de acciones u omisiones que hayan violado   o amenacen con violar derechos e intereses colectivos. En relación con la   oportunidad para demandar, la acción popular puede presentarse en cualquier   tiempo mientras subsista la amenaza o el peligro contra dichos derechos o   intereses.    

80. Asimismo, la acción popular ofrece al juez   constitucional amplias facultades y posibilidades de actuación (frente al juez   de tutela), tales como (i) la posibilidad de decretar de oficio medidas   cautelares de diferente naturaleza; (ii) promover el desarrollo de pactos de   cumplimiento para lograr un acuerdo sobre la forma de restablecer los derechos e   intereses colectivos violados o de su prevención si hay amenaza cierta de un   daño inminente[90];   (iii) adelantar actividades probatorias complejas y aplicando todas las reglas   que en materia probatoria trae el Código General del Proceso; (iv) considerar   los argumentos finales de las partes en marco de los ‘alegatos de conclusión’;   (v) conformar un ‘comité de verificación de cumplimiento’ (artículo 34, Ley 472   de 1998), en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad   pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio   Público, entre otros[91].    

81. La acción popular es, en consecuencia, un mecanismo   judicial idóneo y eficaz cuando se trata de resolver asuntos relativos a la   protección de derechos colectivos. Sin embargo, la jurisprudencia   constitucional no ha establecido reglas absolutas que determinen que la acción   de tutela sea improcedente para amparar derechos fundamentales  afectados por la perturbación de derechos colectivos; ni tampoco reglas en   virtud de las cuales siempre que con la perturbación de un derecho colectivo se   vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la acción de   tutela.    

(iii) Acción de tutela y acción popular: criterios para   delimitar su procedencia.    

82. Desde la sentencia SU-1116 de 2001 esta Corte   definió criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela y   criterios para juzgar la eficacia de la acción popular. En relación con los   primeros, ha señalado que para que proceda la acción de tutela se requiere   prima facie (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia   inmediata y directa de la perturbación de un derecho colectivo[92] (conexidad); (b)   que la persona que presenta la acción de tutela acredite —y así lo valore el   juez—que su derecho fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra   directamente afectado (afectación directa)[93]; (c) que la afectación   al derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas  aportadas en el expediente[94];   y (d) que las pretensiones de los accionantes tengan por objeto la   protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo   considerado. En otras palabras, la orden judicial debe buscar el   restablecimiento del derecho fundamental afectado o hacer cesar su amenaza.    

83. En punto a los criterios para juzgar la eficacia de   la acción popular, la sentencia SU-1116 de 2001 expresó que “(…) es además   necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela   (CP. Art.86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es   idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental   vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo, porque sea   necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario”.    

84.  En tal contexto, en el marco del ejercicio   del juicio de eficacia, este Tribunal ha identificado la procedencia de la   acción de tutela cuando (i) el trámite de una acción popular en curso ha tomado   un tiempo considerable[95];   (ii) no ha sido  cumplida una sentencia adoptada en el curso de una acción   popular[96];   (iii) a pesar de alegar la violación simultánea de derechos fundamentales y   colectivos, se evidencia una vulneración del derecho fundamental independiente   del derecho colectivo[97];   y (iv) exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial eficaz por la   presencia de sujetos de especial protección constitucional[98]. A su vez ha   establecido la improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia   suscita un debate probatorio especialmente complejo pues, en el trámite de la   acción popular es posible adelantarlo, enfrentando, por ejemplo, posibles dudas   técnicas sobre la afectación a derechos e intereses colectivos[99].    

85. La   jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido ampliamente –en el curso de   acciones populares- la protección del derecho colectivo a la seguridad y   prevención de desastres previsibles técnicamente, indicando que el mismo “impone   al Estado la obligación de defender y proteger (…) a todos los residentes   en el país frente a posibles o inminentes alteraciones, daños graves, o   significativa desestabilización de las condiciones normales de vida causadas por   fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre,   que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o   social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva”[100].   Con base en ello, dicha Corporación ha dispuesto la protección de este derecho   colectivo cuando se pretende la construcción de muros de contención, drenajes y   en general, obras necesarias para evitar derrumbes o desplazamiento de terrenos.    

86. Por   ejemplo, dicho Tribunal conoció el caso de unas viviendas que estaban en riesgo   de derrumbe por causa de la erosión del suelo. La pretensión del actor, acogida   por el a quo y posteriormente por el Consejo de Estado, consistía en que   se ordenara al municipio que en un término perentorio adelantara las obras   necesarias para evitar el continuo desplazamiento del terreno producido por el   nivel de erosión que se estaba presentado en un sector del barrio afectado[101].    

En otro caso,   se cuestionaba la actuación de una Corporación Autónoma Regional (CAR) que no   había terminado las labores de refuerzo del talud de la banca adjunta a la   quebrada que pasaba por los predios de una urbanización -lo cual se sumaba al   deterioro del talud que derrumbó parte del terreno de la ladera-, poniéndose en   riesgo la vida de sus habitantes, así como la estructura de los edificios que   componían la referida urbanización. El actor pidió ordenar a la CAR continuar   -de manera urgente- la ejecución de la obra iniciada en el talud continuo a la   quebrada. El juez popular declaró la vulneración al derecho colectivo arriba   indicado y ordenó a la CAR, entre otras cosas, formular y adoptar medidas que le   permitieran culminar las obras dentro de los dos meses siguientes a la   ejecutoria de la providencia, decisión que fue confirmada por el Consejo de   Estado[102].    

Igualmente, en   otra ocasión, se presentó ante el juez popular, un caso de un barrio ubicado   sobre la ribera de un caño y en zona de reserva forestal. Dicho caño se desbordó   y produjo daños en algunas viviendas, lo que motivó la petición para que se   ordenara al municipio construir un muro a fin de evitar el riesgo generado por   el grave deterioro de las orillas del caño. Ello fue concedido por el respectivo   Tribunal y confirmado en segunda instancia[103].    

En suma, a   juicio de la Sala se puede afirmar que los debates relacionados con problemas,   como los planteados en esta oportunidad, deben ser tramitados –en principio- a   través de los cauces procesales de la acción popular regulada en la Ley 472 de   1998. Ello se apoya no solo en el hecho de que dicha ley reconoce como objeto de   protección de los derechos colectivos situaciones asociadas a la prevención de   desastres previsibles técnicamente, sino también en la práctica de la   jurisprudencia contencioso administrativa.        

·                    Análisis del requisito   de subsidiariedad en caso del expediente T-6.562.773      

88.            Que la afectación   iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación de un   derecho colectivo[105] (conexidad). Observa esta Sala una   perturbación al derecho colectivo de la comunidad que habita en la Urbanización   a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En efecto,   los tutelantes afirman que la urbanización donde habitan se encuentra en alto   riesgo de deterioro, lo que perturba su tranquilidad y la del vecindario.    

89.            Esta perturbación de un   interés colectivo, en principio, involucra la afectación directa a los   derechos fundamentales a la vida e integridad personal de las personas   individualizadas en la acción de tutela, quienes fueron reubicados por Barbosa   en las Viviendas de Interés Prioritario (VIP), las cuales actualmente   habitan y que presentan aparente amenaza de colapso y ruina. Así, la amenaza   iusfundamental de los tutelantes, se desprende, en principio, de los hechos que   llevaron a interponer la acción de tutela —en particular, las conclusiones   surgidas a partir del estudio contratado por Barbosa, finalizado el veintiocho   (28) de febrero de 2017[106]—   así como de sus particulares circunstancias[107].    

90.            En este orden, para esta   Sala es posible identificar, en principio, una relación causal entre la   perturbación del derecho colectivo señalado y la vida e integridad personal de   los tutelantes, máxime al tratarse de sujetos de especial protección   constitucional.    

91.            Que la persona que   presenta la acción de tutela acredite -y así lo valore el juez- que su derecho   fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente afectado (afectación   directa). A partir de las pruebas que obran en el expediente, esta Sala   constata que los accionantes y sus familias, habitan actualmente en las   viviendas relacionadas en la acción de tutela y que fueron ellos, a través de la   Personería Municipal de Barbosa, quienes interpusieron la acción de tutela.    

92.            Que la afectación al   derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas aportadas   en el expediente. A partir   de este criterio, la amenaza a los derechos fundamentales debe ser real y no   hipotética, por ende, deben existir pruebas en tal sentido. Sobre el particular,   este Tribunal recapitula la siguiente evidencia obrante en el expediente en   cuanto al estado de las viviendas y a las condiciones personales de los   accionantes:    

93.            Pruebas en cuanto al   estado de las viviendas:    

·                    Informe técnico   final de MASORA del veintiocho (28) de febrero de 2017 en el marco del Contrato   Interadministrativo 06.  Este informe concluyó que la estructura actual de la Urbanización no tiene la   capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas,   ni tampoco tiene la capacidad para atender de manera segura las cargas de uso   y ocupación y, recomendó “[t]omar medidas inmediatas y urgentes para   evitar una tragedia y reubicar a los habitantes del complejo habitacional”.    

·                    Documentos   técnicos expedidos   por MASORA en el marco del Contrato Interadministrativo, denominados “Patología   estructural” y “análisis de vulnerabilidad sísmica de Los Abuelos etapa 1. En estos documentos se indica: “(…)   las condiciones hoy día de deterioro se han venido acentuando a tal punto que   está poniendo en riesgo la seguridad e integridad de sus habitantes”; “(…)   [l]a estructura está ubicada en una zona de amenaza sísmica intermedia y se   exige por la NSR-10 que debe tener como mínimo una capacidad moderada de   ductibilidad, De acuerdo a las investigaciones realizadas la estructura no tiene   capacidad suficiente para atender las cargas a las que pueda estar enfrentada en   caso de sismo”.    

·                    Copia de los   informes de la Unidad de Gestión del Riesgo de Barbosa del 17 de febrero de 2016 que recomendó de   manera “(…) urgente atender con medidas de prevención y reducción del riesgo,   con obras de refuerzo estructural” y, del 17 de noviembre de 2017 de dicha   Unidad, el cual indicó “[l]a estructura actual no es segura para los   habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus   alrededores y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias,   mientras se interviene estructuralmente la edificación”.    

·                    Informe técnico   con fecha cinco (05) de marzo de 2014. En este informe se concluyó “(l)a estructura presenta daños de   consideración tanto en elemento estructurales (vigas, columnas, losas), como en   elementos no estructurales (muros, pisos, ventanas y tuberías), estos daños han   causado un deterioro de la estructura que puede llevar al colapso de la misma si   no se atienden oportunamente y de manera apropiada”.    

·                    Oficio del 23 de   octubre de 2013, suscrito por el señor Serna Osorio, dirigido al Municipio. En dicho escrito se solicitan posibles   soluciones al advertir “(…) nos encontramos en constante zozobra debido a que   la estructura metálica día a día se deteriora más; sobre todo en las bases   debido a que no ha sido reforzada antes de construir los apartamentos, ni   después, causando apertura de grietas en paredes sobre todo en los apartamentos   del primer piso lo que pone en peligro nuestras vidas”.    

94.            Pruebas en cuanto a   las condiciones personales concretas y actuales de los accionantes:    

·                    Marta Elena Rúa   Álvarez. Copia de la   Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento de la accionante   (1942) y, que al tiempo de interposición de la acción de tutela tenía setenta y   cinco (75) años de edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de 2018,   remitido por el Personero Municipal, que indica la condición de ‘poseedora’[108]  de la vivienda número 202 en la Urbanización (pues el municipio no ha realizado   la titulación de las mismas) y, que sus ingresos dependen del subsidio del   programa Colombia Mayor y del trabajo de por días de su cónyuge, con quien   convive.    

·                    Luis Enrique Serna   Osorio. Copia de la   Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento del accionante   (1950) y, que al tiempo de interposición de la acción de tutela tenía sesenta y   seis (66) años de edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de   2018, remitido por el Personero Municipal, que indica la condición de   ‘poseedora’ de la vivienda número 201 en la Urbanización (pues el municipio no   ha realizado la titulación de las mismas), que vive solo y, que sus ingresos son   escasos e inciertos. Copia de la Historia Clínica, donde se detallan las   serias dificultades de salud del accionante[109].    

·                    Luz Amantina Buitrago   de Agudelo. Copia de   la Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento de la accionante (1946) y, que al   tiempo de interposición de la acción de tutela tenía sesenta y un (71) años de   edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de 2018, remitido por el   Personero Municipal, que indica la condición de ‘poseedora’ de la   vivienda número 102 en la Urbanización (pues el municipio no ha realizado la   titulación de las mismas) y, que sus ingresos dependen del subsidio del programa   Colombia Mayor y del aporte que su hija, con quien convive, puede hacer[110].    

95.            De conformidad con las pruebas que obran en el   expediente, esta Sala de Revisión, encuentra prima facie prueba de una   amenaza real e individualizada de los derechos fundamentales de los accionantes   considerando (i) las circunstancias de peligro que representa, principalmente,   la estructura de las viviendas que integran la Urbanización Los Abuelos   -VIP  (que se acredita a través de diversos e inequívocos informes   técnicos; originados en distinta fuente) y (ii) las difíciles condiciones   subjetivas (físicas y económicas) que los mismos acreditan. Asimismo, contrario   a las consideraciones del Tribunal   Superior de Medellín, Sala Tercera de decisión Civil, el veintiuno (21) de   septiembre de 2017, la suscripción del contrato interadministrativo con MASORA   el 15 de febrero de 2017), no implica -por sí mismo y automáticamente- que los   derechos fundamentales de los tutelantes no se encuentren actualmente   amenazados.     

96.            Que las pretensiones de los actores tengan por   objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí   mismo considerado. A partir de las pretensiones   planteadas en la acción de tutela, esta Sala entiende que los accionantes buscan   obtener una respuesta favorable a sus específicas circunstancias solicitando su   reubicación temporal de manera que su vida y seguridad personal no corran   peligro. Así, para esta Sala la pretensión busca la adopción de una medida   judicial de carácter concreto e inmediato que conlleve a cesar la   situación planteada en la acción de tutela.    

97.            En   este orden de ideas, este Tribunal constata la procedencia de acción de tutela   en el caso concreto (T-6.562.773), pues a partir de las pruebas que obran en el   expediente, identifica prima facie la amenaza de derechos fundamentales   de carácter individual y subjetivo de los accionantes, dada su condición de   sujetos de especial protección constitucional y la pretensión que los mismos   persiguen.    

98.            Asimismo, esta Sala de Revisión identifica en el   caso concreto y, teniendo en cuenta las pretensiones específicas de los   accionantes, una discusión relacionada de manera específica con la forma de   amparar el derecho a la vida y seguridad personal de los accionantes, dadas sus   especiales circunstancias y ante la amenaza de las viviendas donde habitan, lo   que conlleva a que otras acciones (v. gr. acción popular) no ofrezcan la   posibilidad de enfrentar la situación en el tiempo que ello se requiere.    

99.            En este orden, esta Sala concluye el cumplimiento   del requisito de subsidiariedad y, en consecuencia, la procedencia de la acción   de tutela como un mecanismo definitivo pues, aunque existe un derecho colectivo   que podría ser protegido mediante la acción popular, en el caso concreto se   identifica prima facie una amenaza cierta a los derechos fundamentales de   los accionantes. Ello se desprende de las condiciones en las que se encuentran,   las circunstancias objetivas de los lugares que habitan (amenaza real de colapso   de las viviendas), así como la naturaleza de sus pretensiones. Sin embargo, la   Corte advierte desde ahora que en caso de que los accionantes pretendieran la   adopción de medidas generales para la protección de derechos colectivos o la   reparación patrimonial, podrían acudir a la acción popular o a acciones de   índole resarcitorio o patrimonial, ante la jurisdicción ordinaria civil o de lo   contencioso administrativo, según sea el caso.    

·      Análisis del requisito de subsidiariedad en el caso del expediente T-6.568.695    

100.      Que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y   directa de la perturbación de un derecho colectivo[111] (conexidad). Observa esta Sala prima facie una   perturbación a los derechos colectivos de la comunidad que habita el Barrio que   colinda con la quebrada La Víbora, al verse expuesta a riesgos de desastre por   deslizamiento en dicho Barrio. En efecto, en el expediente se encuentra que “(…)   dicha problemática se extiende por todo el perímetro del Barrio Quintas del   Campestre por cuanto se evidenció agrietamiento de los suelos del margen   izquierdo aguas debajo de la quebrada La Víbora, los cuales han avanzado por las   lluvias constantes y genera un inminente riesgo sobre el barrio (…)”[112].    

101.      Así, de acuerdo con la situación fáctica descrita en la acción de   tutela y la información allegada al expediente, a primera vista esta Sala   observa  una perturbación a los derechos colectivos de la comunidad del Barrio   Quintas del Campestre, los cuales se encontrarían relacionados con “[e]l   derecho a seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y   “[l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos   respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenadas, y dando prevalencia   al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”[113].    

102.       La perturbación   colectiva involucra, en principio, una afectación directa a derechos   fundamentales a la vida e integridad personal de las personas individualizadas   en la acción de tutela pues, según lo narrado en los hechos, sus viviendas se   encuentran ubicadas en proximidad al margen izquierdo, aguas debajo de la   quebrada La Víbora. En consecuencia, esta Sala identifica, a primera vista, una   relación causal entre la perturbación de los derechos colectivos y la afectación   prima facie de un derecho fundamental, máxime considerando que los   accionantes tienen hijos menores.    

103.       Que la persona que   presenta la acción de tutela acredite -y así lo valore el juez- que su derecho   fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente afectado   (afectación directa). A   partir de las pruebas que obran en el expediente, esta Sala constata que los   accionantes y sus familias, habitan actualmente en las viviendas relacionadas en   la acción de tutela y que fueron ellos, a través de la Personería Municipal de   Dosquebradas, quienes interpusieron la acción de tutela.    

104.       Que la afectación al   derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas aportadas   en el expediente. A partir   de este criterio, la amenaza a los derechos fundamentales debe ser real y   no hipotética o eventual. Por ende, deben existir pruebas suficientes en dicho   sentido. Sobre el particular, este Tribunal se detiene en las siguientes pruebas   en cuanto al estado de las viviendas:    

·                    Oficio D.A. DIGER 200-223 del diecisiete (17)   de abril de 2018. Se conceptuó que “(…) las   viviendas no amenazaron colapso inminente o alguna anomalía relacionada con   la quebrada que ameritara que se declararan en riesgo, si bien es cierto en   el sector se presentaron fenómenos de remoción en masa estos estuvieron   relacionados principalmente con llenos depositados sobre el margen de la   quebrada la Víbora realizados por el constructor y los efectos de socavación que   la quebrada ejerció sobre estos llenos depositados sobre el margen de la   quebrada la Víbora realizados por el constructor y los efectos de socavación que   la quebrada ejerció sobre estos llenos”. Los movimientos en masa   relacionados con los efectos de socavación lateral y profundización de la   quebrada ‘La Víbora’ “(…) ha[n]  generado afectaciones en taludes conformados por antiguos movimientos de   tierra realizados irregularmente por el constructor del proyecto y que a la   fecha NO generado (sic) afectación en las vías o viviendas ubicadas en la corona   del talud” (Resaltado fuera del texto).    

·                    Oficio DA-DIGER-200-039 del dos (2) mayo de   2017. Este oficio especificó que “(…) las   viviendas del sector no se han visto afectadas estructuralmente por el   desplazamiento, NO se observan grietas en las paredes ni vigas, y no   presenta grietas o separaciones en sus elementos no estructurales (…)”   (Resaltado fuera del texto).    

105.       Con base en esta información, aunque se han   presentado desprendimientos en el margen izquierdo aguas debajo de la quebrada   La Víbora que pueden representar un riesgo sobre el Barrio, no se   evidencia prueba que lleve al convencimiento de esta Sala de que dicha situación   implique una amenaza real y singular de los derechos fundamentales de los   accionantes y sus familias, que justifique el desplazamiento de la acción   popular.    

106.       Los accionantes reconocen, asimismo, que la   acción de tutela fue interpuesta para lograr la ejecución de un contrato estatal   que suscribió la CARDER el cual, a la fecha de la acción de tutela, se   encontraba suspendido. Para esta Sala, la inconformidad de los accionantes en   relación con la gestión de dicho contrato, en manera alguna, representa amenaza   real a sus derechos subjetivos e individuales de naturaleza fundamental. Con   todo, esta Corte tuvo conocimiento que el contrato cuya ejecución fue objeto en   la acción de tutela, se encuentra actualmente en ejecución pues, el veintitrés   (23) de noviembre de 2017, las partes (CARDER y el Consorcio), suscribieron el   acta de inicio de la etapa de construcción de la obra prevista en el contrato   541 cuya finalización se previó para el veintidós (22) de octubre de 2018[114].    

107.       En este orden, esta Sala   no advierte elementos de juicio necesarios para concluir un peligro inminente   sobre los derechos fundamentales de los accionantes, como concluyeron los jueces   de instancia, pues a pesar de que las obras de mitigación contratadas por la   CARDER se encontraban suspendidas, lo cierto es que las viviendas  del Barrio, según lo probado, no amenazaban riesgo de colapso, ni siquiera   aquellas ubicadas en la corona del talud. En esa medida no se desprende la   necesidad de intervención del juez de tutela, desplazando otros mecanismos de   defensa judicial. Precisamente, ante el riesgo de desastre por inestabilidad del   terreno existen las acciones populares y con ellas, la posibilidad de solicitar   al juez medidas cautelares.    

108.       En tal sentido y de   acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, esta Sala de Revisión, no   encuentra una amenaza real e individualizada a los derechos fundamentales de los   accionantes susceptible de protección vía tutela, al no evidenciar que las   viviendas donde habitan, amenacen de manera cierta colapso o ruina alguna y, por   consiguiente, la inminencia de un peligro.    

109. Que las pretensiones de los actores tengan por   objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí   mismo considerado. A partir de las pretensiones planteadas en la acción de   tutela, esta Sala advierte que los accionantes pretendían la inmediata   construcción de la obra prevista en el contrato de obra 541. En efecto, esta   pretensión se reitera en el escrito de impugnación en el que se solicita “(…)   la realización de las obras civiles de estabilización por parte las entidades   accionadas y vinculadas”; así como la realización de aportes económicos por   parte de los accionados, para la realización de las obras civiles de   estabilización.    

111. A partir   de la revisión de las pretensiones y, por ende, el objetivo de los accionantes,   se puede concluir que estas se encuentran encaminadas a la protección de   derechos colectivos (y no a la protección directa de sus derechos   fundamentales), que se proyectarían de manera indivisible y unitaria en toda la   comunidad de la que también son parte[115].    

112. Por las   razones que anteceden, esta Sala concluye que la acción popular constituye un   mecanismo idóneo y eficaz para resolver de fondo el asunto bajo revisión.    

113. Esta Sala   de Revisión constata que, para el caso concreto, no se encuentra cumplido el   requisito de subsidiariedad por lo que la acción de tutela se torna   improcedente. En consecuencia, esta Sala deberá revocar las decisiones   proferidas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala   Segunda de Decisión, del veintiuno (21) de julio de 2017 y el Consejo de Estado,   Sección Segunda- Subsección B, del veintisiete (27) de septiembre de 2017,   dentro del expediente T-6.568.695. En todo caso, esta Corte estima del caso advertir al municipio de   Dosquebradas y a la CARDER para que, de manera diligente y conjunta, desarrollen   todas las actuaciones a su disposición a efectos de evitar cualquier afectación   de los derechos de los accionantes.    

C.               PLANTEAMIENTO DEL   PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

114.   En relación con el expediente   T-6.562.773 y teniendo en cuenta que se cumplieron los requisitos de   procedibilidad, le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la   Alcaldía Municipal de Barbosa desconoce los derechos fundamentales a la vida y   seguridad personal de Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz   Amantina Buitrago de Agudelo y sus familias al no adoptar medidas específicas de   protección teniendo en cuenta sus condiciones especiales.    

115.      En   este contexto, la Sala evaluará (i) el alcance de los derechos fundamentales a   la vida y seguridad personal y la diferencia entre los conceptos de ‘amenaza’   y ‘riesgo’ (sección D), (ii) los deberes y competencias del municipio en   materia de prevención y atención de desastres (sección E) y, (iii) analizará   caso concreto (Sección F).    

D. EL ALCANCE   DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA VIDA Y SEGURIDAD PERSONAL Y LA DIFERENCIA  ENTRE LOS CONCEPTOS DE ‘AMENAZA’ Y ‘RIESGO’    

116.      El artículo 2° de la Constitución Política dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a   todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias,   y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes   sociales del Estado y de los particulares. Asimismo, el artículo 11   Superior, que consagra el derecho fundamental a la vida, impone el mandato a   todas las autoridades estatales de actuar con eficiencia y celeridad   en su labor de garantía y protección de esta prerrogativa de orden   constitucional[116].    

117.   En tal sentido, la Corte ha puntualizado lo siguiente frente a la garantía y   protección del derecho a la vida: “El derecho a la vida, consagrado en la   Constitución en beneficio de toda persona, es de aplicación inmediata, y no   limita su alcance a la prohibición absoluta de la imposición de la pena de   muerte; también comprende la garantía de que la autoridad competente para   protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave en el que se encuentre un   grupo de habitantes del territorio nacional y, más aún, que existiendo tal   riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden eliminarlo, al menos no   contribuirán conscientemente a agravarlo[117]”   (Resaltado fuera del texto).    

118. Ahora   bien, el deber de protección del derecho a la vida implica diferenciar entre dos   (2) situaciones: el posible riesgo y la amenaza real iusfundamental. Estas   situaciones se definen en virtud de los elementos de juicio (pruebas) que   presente el caso concreto para establecer el peligro —pues no todas las   situaciones en que se encuentran expuestas las personas pueden ser amparadas a   través de una acción de tutela—. En este sentido, la Corte ha diferenciado los   conceptos de riesgo, amenaza y vulneración del derecho   fundamental, señalando que el riesgo alude a una vulneración aleatoria o   eventual del derecho, mientras que la amenaza refiere una vulneración inminente   y cierta del derecho y, que la vulneración consumada, por su lado, es la lesión   definitiva del mismo. Así, la diferencia entre riesgo y amenaza “dependerá   del material probatorio que se sustente en cada caso en particular”[118].    

119.   Los conceptos mencionados son relevantes para el caso bajo revisión pues la   acción de tutela “solo es procedente en los casos de amenaza o peligro   cierto de vulneración, pero no en los casos de riesgo”[119]. En este sentido, ha   aclarado la Corte que “(…) los riesgos sobre un derecho fundamental, en   virtud de su carácter abstracto, de su falta de certeza, y la ausencia de   elementos objetivos que permitan predicar su inminente lesión (…) no se   puede proteger vía acción de tutela”[120].   Así, dado que la frontera entre el riesgo potencial y una amenaza cierta es   muchas veces difusa, la Corte ha resaltado el papel determinante del material   probatorio en cada caso[121].    

120.   Específicamente este Tribunal, en ocasiones anteriores, ha reconocido la   relevancia del derecho fundamental a la vida respecto de situaciones en las   cuales las viviendas amenazan  colapso o ruina, considerando que el hecho de que estas no se hayan derrumbado y   no hubiere ocurrido un suceso lamentable, no descarta la posibilidad de su   ocurrencia. En estos casos, las labores de protección a la vida se encaminan a   evitar que ocurran afectaciones siempre y cuando existan elementos de juicio   suficientes para suponer que, por ejemplo, un movimiento telúrico fácilmente   puede producir el colapso de las construcciones[122]. En todo caso, cuando el derecho a la vida se encuentra amenazado y existe prueba   suficiente de ello, el juez constitucional tiene la obligación, de decidir con   prontitud y contundencia, adoptando las medidas para lograr la protección real   de la vida, en el marco de sus competencias.    

121. Por otro   lado, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido caracterizadas   como una vulneración al derecho fundamental a la seguridad personal[123]. La seguridad personal, a su vez, ha sido   entendida a partir de varias facetas: como valor constitucional,   derecho colectivo y derecho fundamental. Dentro   de esta última, la seguridad personal comporta tres (3) tipos de obligaciones   estatales para permitir su goce efectivo: (i) el deber de respeto o la   obligación de abstención en relación con actividades que amenacen o lesionen la   integridad de las personas; (ii) la obligación de protección o despliegue de   actuaciones para evitar que los derechos de los ciudadanos se vean afectados; y   (iii) la obligación de garantía o adopción de medidas a efectos de que el   titular tenga los medios para ejercer este derecho efectivamente.    

122.   En este orden de ideas, es preciso resaltar que la labor del juez   constitucional, en el marco de su autonomía interpretativa, no solo se   circunscribe a los derechos invocados por el accionante. En efecto, en aquellos   casos en los cuales, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, se   evidencia una afectación o amenaza directa a otro derecho fundamental, el amparo   a este derecho debe ser inmediato.    

Conforme a ello, una afectación directa a la vida y seguridad personal, en   particular cuando se trata de sujetos en especiales condiciones de   vulnerabilidad, se puede evidenciar en las deficitarias condiciones de un   inmueble. La afectación a tales derechos se configura, en consecuencia, cuando   existen evidencia cierta sobre la amenaza de colapso o ruina del lugar de   habitación. En efecto, esta Corte ha sostenido que “se deben tener   condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la integridad física de   los ocupantes, pues ella [la vivienda] además de ser un refugio para las   inclemencias externas, es el lugar donde se desarrolla gran parte de la vida de   las personas que la ocupan, por lo que “adquiere importancia en la realización   de la dignidad del ser humano”[124].    

123. En   síntesis, los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, en particular cuando se trata de sujetos en especiales condiciones   de vulnerabilidad, activan la obligación de protección eficiente y oportuna por   parte de las autoridades estatales en situaciones en las cuales la amenaza de   colapso o ruina de la vivienda se encuentra probada. De ahí que, ante peligros   inminentes y graves, les corresponde deberes positivos de acción (por ejemplo:   adoptar medidas, desplegar actuaciones, etc.).  Sobre esta base, cuando se   encuentra probada la amenaza a estos derechos fundamentales, considerando   los parámetros indicados en la jurisprudencia, el juez de tutela tiene la   obligación de adoptar las medidas que tenga a su alcance para lograr la efectiva   protección iusfundamental.    

E. DEBERES Y COMPETENCIAS DE LAS AUTORIDADES   MUNICIPALES EN MATERIA DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES. NORMAS ESPECIALES   PREVISTAS EN EL MUNICIPIO DE BARBOSA    

124. A partir de las consideraciones expuestas, existe un marco   normativo que impone deberes específicos de protección a las autoridades   públicas, en particular, en el orden territorial, en materia de prevención y   atención desastres. Dicho marco parte de considerar la importancia   constitucional del municipio como entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado, a quien le corresponde además del deber de   ordenar el desarrollo de su territorio, la vigilancia y control de las   actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles   destinados a vivienda[125].    

125.   Dichos deberes son especialmente relevantes en este caso, pues la construcción   de vivienda, en particular aquella de interés prioritario, “(…) dirigida al   sector popular, infortunadamente se ha caracterizado por la falta de   infraestructura de servicios, por condiciones precarias de construcción y por   ilegalidad y extralegalidad. Es por eso que obligación social del Estado   impuesta por la Constitución Política, involucra a las autoridades de las   ciudades y municipios para que actúen como contrapeso de la libre actividad   privada de la construcción e impida desafueros y abusos de esta, mediante la   reglamentación y control de procesos de urbanización”[126].    

126. A   partir de esta perspectiva, las competencias de los alcaldes en materia de   prevención y atención de desastres, no se limitan a las zonas de alto riesgo, ni   se agotan con la reubicación de asentamientos[127]. Por lo contrario,   ellas también están asociadas con el constante monitoreo y la   planificación del desarrollo en condiciones de seguridad. Frente a esta   última, la función pública inherente al urbanismo, particularmente tratándose de   viviendas de interés prioritario, representa una forma de materialización del   Estado Social de Derecho y, en cierta forma, del principio de solidaridad[128]. La Ley 1523 de 2012   reconoce a los alcaldes, como jefes de la administración local, conductores del   desarrollo local y, responsables directos de la implantación de los procesos de   gestión del riesgo en sus municipios, incluyendo el conocimiento (monitoreo) y   la reducción del riesgo en el área de su jurisdicción.     

127.   Por su parte, la Ley 388 de 1997 establece dentro de sus objetivos “el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio,   en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso   equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio   ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de   desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de   acciones urbanísticas eficientes”. Estas   acciones urbanísticas incluyen, entre otros aspectos, la localización de áreas   críticas de control para la prevención de desastres. Además de estos   deberes y facultades, cuando una construcción se ha   desarrollado con violación a las normas urbanísticas, ambientales o de   ordenamiento territorial, o cuando la edificación amenaza ruina, los   alcaldes tienen incluso el deber de imponer, como medida correctiva, la   demolición de la obra, según el Código Nacional de Policía y Convivencia   (Ley 1801 de 2016, arts. 172-174), con el objeto de prevenir, procurar y   proteger la convivencia ciudadana.    

128.   De lo expuesto se desprende que frente a situaciones de peligro a la vida de las   personas y dado que los municipios tienen competencias en materia de prevención   y atención de desastres -por lo que tienen deberes de prevención y mitigación   del riesgo frente a la población localizada en zonas en donde se pueda presentar   los mismos-,  “se procederá a la evacuación de personas para proteger su   vida y además será obligación del Estado efectuar actos administrativos   indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir (…)”[129]. En la misma línea, la sentencia T-601 de 2007 concluyó que “(…) una persona tiene derecho a que la entidad   responsable —por acción u omisión— de afectar —total o parcialmente— su   vivienda, hasta el punto de poner en riesgo su vida e integridad personal, tome   las medidas adecuadas para evitar que el riesgo persista. Esta protección es   prioritaria cuando en la vivienda se encuentran sujetos de especial protección   constitucional”.    

129. En el caso del municipio de Barbosa, la adopción   de este tipo de medidas se encuentra regulada actualmente en el Decreto   municipal 059 del 5 de junio de 2018 “Por medio del   cual se implementa el programa para la asignación de asistencia humanitaria   brindada a personas damnificadas por eventos naturales o antrópicos no   intencionales en el municipio de Barbosa y se establece su reglamentación   parámetros y procedimientos”, que establece una regulación destinada a toda la población de dicho municipio   que se encuentre en algún evento de emergencia (o desastre) de origen antrópico   (o natural), para efectos de ser beneficiarios del programa de asistencia   humanitaria.    

130. Dicho programa, según el Decreto municipal, es un   mecanismo de mitigación a las carencias de orden básico y esencial, sufrido por   un grupo familiar en condiciones de vulnerabilidad, a través de una medida que   puede consistir en la figura de “alojamiento temporal”. Dicha figura, también   denominada “reubicación temporal”, es contemplada por esa norma como “una   estrategia encaminada a solucionar el problema de alojamiento de las familias   damnificadas, en razón a que sus hogares no pueden ser habitados”.   Dentro de esta figura, se contemplan dos (2) mecanismos. Por un lado, el   subsidio de arriendo temporal y por otro, el albergue temporal.    

132. El subsidio de arriendo temporal se encuentra   regulado en el Decreto, previendo, por ejemplo, dentro de las responsabilidades   del damnificado, las de elegir el inmueble a arrendar y verificar que el mismo   cumpla con condiciones de habitabilidad mínima; así mismo, como causales de   terminación del beneficio, dispone el acceso a una solución de vivienda   definitiva por los beneficiarios, la terminación del tiempo estipulado del   subsidio de arriendo temporal, entre otras.    

133. Por su parte, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)   tienen también competencias frente a las situaciones de riesgo de conformidad   con la Ley 99 de 1993 (artículo 31, numeral 23) y la Ley 1523 de 2012 (artículo   31). En efecto, sobre tales organismos y los municipios recae la obligación de   ejecutar actividades para prevenir y atender emergencias y desastres. Por ello,   las primeras deben colaborar armónicamente con el municipio en la ejecución de   obras dirigidas a mitigar el riesgo[130]  y lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. En otras   palabras, la atención y prevención de desastres previsibles técnicamente le   incumbe tanto a los municipios como a las CAR por lo que deben colaborar   armónicamente para el cumplimiento de dicho cometido; de ahí que en esta   oportunidad la Sala estime procedente llamar la atención a la Alcaldía Municipal   de Dosquebradas (Risaralda) y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda   (CARDER) para que, de manera diligente y conjunta, desarrollen todas las   actuaciones a su disposición a efectos de evitar cualquier afectación a los   derechos de los accionantes.    

F. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO    

134. Según se   estableció, la acción de tutela tiene como propósito establecer si el Municipio   de Barbosa (Antioquia) ha desconocido los derechos fundamentales de los   accionantes a la vida y seguridad personal al no adoptar, según lo estiman los   accionantes, medidas eficaces, inmediatas y necesarias de cara a la situación   que presentan las viviendas donde habitan. En esa dirección, los accionantes   piden que se ordene su reubicación y la de su núcleo familiar, a través de un   subsidio de arrendamiento, hasta que el problema de las viviendas donde habitan   sea resuelto.    

135. El   Municipio de Barbosa no ha sido ajeno a la situación de las viviendas. Desde el   año 2013 recibió peticiones por parte del señor Serna Osorio. Específicamente,   en el año 2017, con ocasión del informe final del contrato 06, dicho ente   territorial pudo verificar técnicamente el estado de las viviendas, pues su   contratista concluyó la urgencia y necesidad de intervenir la estructura, dado   que la misma no es segura; lo cual fue también confirmado por informes de la   Unidad de Gestión del Riesgo (noviembre de 2017). Asimismo, esta Sala constató,   que pese a la evidencia técnica unívoca y reiterada del estado de las viviendas,   actualmente los accionantes residen allí.    

136. A partir   de esto y teniendo en cuenta que se trata de una  estructura que no es segura, le corresponde al municipio vigilar las   actividades relacionadas con la construcción en el marco de la función pública   inherente al urbanismo. Aunado a ello, debe advertirse que en materia de VIP -en   las que habitan las personas más vulnerables en términos socio-económicos y que   han sido financiadas con recursos públicos-, el Estado tienen la obligación de   adoptar diferentes medidas de garantía y protección que van desde el monitoreo   constante hasta ordenar inmediatamente la demolición de las edificaciones.    

137. Específicamente, el municipio cuenta con un marco regulatorio que lo obliga   a dar respuesta eficiente y oportuna a la situación de los   accionantes. Dicho marco contempla el subsidio de arriendo temporal (el término   y monto depende de las condiciones de vulnerabilidad o la existencia de   factores sociales de los potenciales beneficiarios, adicionales a la situación   que generó la medida), y el albergue temporal, como alternativas frente a los   problemas de alojamiento en viviendas que no pueden ser habitadas.    

138. En este orden, aprecia esta Sala que a la fecha y con la información   allegada al expediente, el municipio no ha adoptado de manera eficiente y   oportuna, el marco normativo que tienen a disposición, para efectos   de enfrentar la conocida amenaza a los derechos de los accionantes, agravando   aún más su situación.    

139. Así, aunque se evidenció la comunicación por parte   del municipio en la que se informó a los accionantes que serían incluidos en el   programa de subsidio de arrendamiento para familias en condición de riesgo y   atención de emergencias, esta Sala no encuentra que el mismo se haya   materializado, pues los accionantes no han identificado un lugar que cumpla con   el monto del subsidio ofrecido por el municipio (monto máximo de $320.000   mensuales) y tampoco   tienen certeza sobre la duración del subsidio. Asimismo, halló esta Sala que,   aunque el municipio se encuentra gestionando recursos para dar inicio a la   construcción de nuevas viviendas para la reubicación de los afectados y que el   Concejo Municipal aprobó recursos para la construcción de viviendas, lo   cierto es que actualmente se encuentran habitando viviendas que amenazan un   colapso inminente. Igualmente, en punto a la inspección técnica del municipio   realizada el 06 de marzo de 2018 -donde este encontró que la comunidad estaba   realizando obras de reforzamiento estructural-, desprende este Tribunal que esto   no puede entenderse como superación real y cierta de la situación que presentan   los tutelantes pues, no conoce esta Sala, el tipo y alcance de tales   intervenciones.    

140. Asimismo, evidenció esta Sala que los accionantes   son adultos mayores en difíciles condiciones socio-económicas y de salud (para   el caso del señor Serna Osorio) y que los mismos no tienen derecho de propiedad   sobre las viviendas que actualmente habitan de forma tal que se les imponga las   cargas que la ley exige a los propietarios.      

141. En este   orden, una vez verificada la amenaza real y cierta a los derechos fundamentales   de los accionantes[131],   concluye la Sala que el municipio no ha adoptado medidas eficaces y oportunas   teniendo en cuenta sus condiciones de vulnerabilidad y  factores sociales adicionales a la situación de amenaza de las viviendas,   pues se trata de sujetos de especial protección constitucional, motivo por el   cual este Tribunal advierte al Alcalde Municipal de   Barbosa (Antioquia) para que, de manera diligente, cumpla todas las obligaciones   que le corresponden en materia de prevención y atención de desastres.  En tal   sentido, se tutelarán los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal   de Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio y Luz Amantina   Buitrago de Agudelo y, se ordenará al municipio de Barbosa –en particular al    Alcalde Municipal-, que (i) además de adoptar medidas específicas con el   propósito de orientarlos en la búsqueda y obtención de una alternativa   de vivienda segura en atención a sus condiciones especiales y (ii) previo   agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente, en el marco de sus   competencias y de acuerdo a las normas vigentes, reconozca y   entregue a los accionantes, a título de subsidio de arrendamiento, el   monto de hasta un (1) Salario   Mínimo Legal Mensual Vigente[132]  o, alternativamente, les otorgue la opción de albergue temporal;    cualquiera de estas dos (2) alternativas,  hasta el momento en que estas   personas accedan a una solución   de vivienda segura y definitiva o regresen a la vivienda en la   Urbanización Los Abuelos, en condiciones de seguridad, lo que suceda primero. Dicha circunstancia deberá   certificarse previamente por la dependencia municipal competente.     

F.                 SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

142.  Frente al expediente T-6.562.773. Le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión determinar si   la Alcaldía Municipal de Barbosa desconoció los derechos fundamentales de los   accionantes al no adoptar ciertas medidas de protección, teniendo en cuenta su   condición de sujetos de especial protección constitucional y la situación que   presentan las viviendas donde habitan. Los accionantes solicitaron que se   ordenara su reubicación y la de su núcleo familiar, a través de un subsidio de   arrendamiento, hasta que se pudieran entregar las viviendas en condiciones   seguras.    

143.   En el marco del examen de procedibilidad de la acción de tutela y según las   pruebas allegadas al caso, esta Sala encontró cumplido el requisito de   subsidiariedad. En efecto, aunque existe un derecho colectivo que podría ser   protegido mediante la acción popular, constató este Tribunal una amenaza real y   subjetiva a los derechos fundamentales de los accionantes, a partir de la   valoración de suficientes elementos de prueba que permiten razonablemente   evidenciar el estado de peligro inminente de la estructura de las viviendas   donde habitan, así como las condiciones subjetivas y concretas de los   accionantes quienes, de acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se   encuentran en situación de vulnerabilidad (no solo por edad, sino por sus   condiciones económicas y físicas). Conforme a ello, la pretensión de los   accionantes reflejó, asimismo, la necesidad de adoptar por parte del juez   constitucional una medida judicial concreta e inmediata.    

144. La Sala pudo establecer que el Municipio de Barbosa conocía la   situación de amenaza de las viviendas (a través de diversos informes técnicos y   derechos de petición) y de los accionantes -quienes son adultos mayores, en   difíciles condiciones socio-económicas y de salud –uno de ellos-, reubicados por   el mismo municipio en dichas viviendas-. Asimismo, los diferentes informes   técnicos evidencian con suficiencia la existencia de una amenaza real y cierta   de los derechos fundamentales de los accionantes, dada su condición de sujetos   de especial protección constitucional y la pretensión que los mismos persiguen.   En este orden, esta Sala estableció con suficiencia   una amenaza directa a la vida y seguridad personal de los tutelantes dadas las probadas   condiciones deficitarias de su lugar de vivienda.    

145.   En efecto, constató esta Sala que el Municipio de Barbosa no ha adoptado medidas   efectivas y oportunas para efectos de hacer cesar la amenaza a los derechos   fundamentales de los accionantes, lo que agrava aún más su situación; por lo que   advierte al Alcalde Municipal de Barbosa (Antioquia) para que, de manera   diligente, cumpla todas las obligaciones que le corresponden en materia de   prevención y atención de desastres. Dicho esto, la Sala revocará las decisiones   adoptadas por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia) del   diecisiete (17) de julio de 2017 que negó la acción de tutela por improcedente y   el Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de decisión Civil del veintiuno   (21) de septiembre de 2017 que la confirmó, por las razones acá expuestas.    

146.  Frente al expediente T-6.568.695. Le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión determinar si   los accionados habían amenazado o vulnerado los derechos fundamentales de los   accionantes al no ejecutar las obras contratadas, teniendo en cuenta el riesgo   generado a partir de los deslizamientos de tierra dada la cercanía de sus   viviendas a la quebrada ‘La Víbora’. Así, se pretendía   por parte de los tutelantes que se ordenara disponer lo necesario para priorizar   y ejecutar el contrato de obra que buscaba mitigar esos riesgos.    

147.   En el marco del examen de procedibilidad de la acción de tutela y según las   pruebas allegadas al caso, esta Sala no encontró cumplido el requisito de   subsidiariedad. En efecto, constató que aunque los informes de la Personería   Municipal, informan sobre desprendimientos en el margen izquierdo aguas debajo   de la quebrada La Víbora (que podían representar un riesgo sobre el   Barrio), esta Sala de Revisión no evidenció prueba de que dicha situación   implicara una amenaza real y subjetiva de los derechos fundamentales de   los accionantes y sus familias, de forma que justificara el desplazamiento de   otros medios de defensa judicial, en particular, la acción popular cuando de por   medio se encuentran derechos colectivos. Adicionalmente, a partir de la   apreciación del acervo probatorio mencionado, esta Sala se halló a un debate   probatorio complejo, cuyo escenario idóneo bien puede ser la mencionada acción   constitucional.    

148. En consecuencia, en el caso del expediente T.6.562.773, la Corte Constitucional revocará las decisiones   proferidas por los jueces de instancia, por las razones acá expuestas y, en su   lugar, tutelará los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de los   accionantes. Frente al   expediente T-6.568.695, por las razones acá expuestas, la Corte   Constitucional revocará las decisiones de instancia y declarará la improcedencia   de la acción de tutela dentro del mencionado expediente,    

III.            DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR las  decisiones adoptadas por el Juzgado Civil del Circuito   de Girardota (Antioquia) del diecisiete (17) de julio de 2017 que negó la acción   de tutela por improcedente y el Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de   decisión Civil del veintiuno (21) de septiembre de 2017 que la confirmó, conforme a las razones acá expuestas, dentro del expediente   T-6.562.773. En su lugar TUTELAR los derechos a la vida y seguridad   personal de Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz Amantina   Buitrago de Agudelo, por las razones expuestas en esta providencia.    

Segundo.- En consecuencia,  ORDENAR al Municipio de Barbosa (Antioquia), a través de su   Alcalde Municipal, si no lo ha hecho, que de manera inmediata inicie todas las   gestiones a efectos de ORIENTAR a los accionantes, de manera completa y   adecuada, en la búsqueda y obtención de una alternativa de vivienda segura, en   atención a sus especiales condiciones. En adición a ello, ORDENAR al   Municipio de Barbosa, a través de su Alcalde Municipal, en el marco de sus   competencias y previo agotamiento del procedimiento administrativo   correspondiente, que en el término perentorio de diez (10) días a partir   de la notificación de esta decisión, si no lo ha hecho, reconozca y entregue un   subsidio de arrendamiento a Marta Elena Rúa Álvarez,   Luis Enrique Serna Osorio y Luz Amantina Buitrago de Agudelo hasta por un (1) Salario Mínimo Legal Mensual Vigente (SMLMV) o   alternativamente, otorgue a estas personas una solución de albergue temporal.   Cualquier mecanismo deberá concederse hasta el momento en que los accionantes accedan a una   solución de vivienda segura y definitiva o regresen a la vivienda en la   Urbanización Los Abuelos, en condiciones de seguridad, lo que suceda primero.   Dicha circunstancia deberá certificarse previamente por la dependencia competente en el Municipio.       

Tercero.- REMITIR   copia de la presente sentencia a la Personería Municipal de Barbosa (Antioquia)   para que, en ejercicio de sus funciones constitucionales, acompañe el   cumplimiento de las órdenes proferidas en la presente sentencia.    

Cuarto.- REVOCAR las decisiones proferidas por el Tribunal   de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión del   veintiuno (21) de julio de 2017 y el Consejo de Estado, Sección Segunda-   Subsección B, del veintisiete (27) de septiembre de 2017 que declararon y   confirmaron, respectivamente, la carencia actual de objeto por hecho superado,   conforme a las razones acá expuestas, dentro del expediente T-6.568.695. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de   tutela por las razones acá expuestas.    

Quinto.- LIBRAR por   Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese,   cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.       

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado   

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada   

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General      

[1] Folio 1, cuaderno 1.    

[2] Folios 18 y 19, Carpeta 2.    

[3] Estructura plural conformada por Industrias del Pacífico, Germán   Villanueva Calderón y Construcción Social S.A.S.    

[4] En este marco, a Barbosa le correspondió la ejecución de la obra y a   la Empresa de Vivienda Antioquia —Viva, el suministro de materiales para la   misma (Folio 42, carpeta 1).    

[5] Folio 1, carpeta 1. En 2011, la Empresa de Vivienda Antioquia—Viva y Barbosa   entregaron a los accionantes las viviendas nuevas de la Urbanización a través de   un formato denominado “acta de recibo a satisfacción”.    

(Folios 44 y 45, carpeta 1).    

[6] Folio 2, carpeta 1.    

[7] Folio 70, carpeta 1.    

[8] Con anterioridad a esto, el veintitrés (23)   de mayo de 2017, un habitante de la Urbanización interpuso acción de tutela en   contra de Barbosa y la Empresa de Vivienda Antioquia— Viva, alegando que la   estructura de su vivienda se encontraba en mal estado con un deterioro   progresivo. En aquella oportunidad, Barbosa manifestó que estaba realizando las   gestiones correspondientes para mitigar el riesgo que venían presentando las   viviendas y que se encontraba gestionando la consecución de recursos para   solucionar de manera efectiva el problema estructural de las mismas. En dicha ocasión, un juez de tutela ordenó a Barbosa   gestionar la reubicación del entonces accionante y su compañera, brindándole   dentro de ocho (8) días siguientes a la notificación de ese fallo un subsidio de   arrendamiento mientras el municipio realizaba el reforzamiento estructural o el   cambio de estructura y, hasta que Barbosa entregara al entonces accionante su   casa ubicada en la Urbanización en condiciones de habitabilidad. Asimismo,   dispuso ordenar a la Personería municipal visitar las viviendas de cada una de   las familias de la Urbanización para analizar la amenaza y/o vulneración a sus   derechos fundamentales e iniciar las acciones constitucionales a que hubiera   lugar. Finalmente, ordenó “desligar de responsabilidad a la Empresa de   Vivienda Antioquia Viva” (Folio 2, Carpeta 1).    

[9] Folio 2, carpeta 1.    

[10] Folio 2, carpeta 1.    

[11] Folio 29, carpeta 1.    

[12] Folio 29, carpeta 1.    

[13] Ver Anexo: “Información requerida por la Corte Constitucional”    

[14] Folio 90, carpeta principal.    

[15] En el marco de la ejecución del contrato   06, en el documento titulado “Patología estructural” MASORA advirtió:   “(…) las condiciones hoy día de deterioro se han venido acentuando a tal   punto que está poniendo en riesgo la seguridad e integridad de sus habitantes”[15].   En cuanto a los componentes de la estructura (o estructurales) de la unidad   habitacional, el documento señaló que “[l]a estructura existente [esto   es, en el complejo habitacional Los Abuelos Etapa I] no tiene capacidad   suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas, tampoco tiene la   capacidad para atender de manera segura las cargas de uso y ocupación. Por tal   motivo y teniendo en cuenta el estado de deterioro de los componentes de las   cimentaciones se recomienda tomar medidas inmediatas y urgentes para evitar una   tragedia y reubicar a los habitantes del complejo habitacional, para   posteriormente intervenir la edificación de forma inmediata, porque no solo es   riesgosa para sus ocupantes si no (sic) que lo es también para sus   vecinos y personas que circulan por el sector. Desde el punto de vista   estructural, es evidente que la construcción no cumple con lo recomendado en la   NSR-10 (…)”. (folios 111 y 112, cuaderno principal).  En otro documento   titulado “Análisis de vulnerabilidad sísmica del edificio Los Abuelos etapa I”,   al parecer igualmente expedido por MASORA, se advierte que “(…) [l]a   estructura está ubicada en una zona de amenaza sísmica intermedia y se exige por   la NSR-10 que debe tener como mínimo una capacidad moderada de ductibilidad. De   acuerdo a las investigaciones realizadas la estructura no tiene capacidad   suficiente para atender las cargas a las que pueda estar enfrentada en caso de   sismo y está en riesgo de una falla frágil en la eventualidad de un evento   sísmico de importancia” (Folio 131, cuaderno principal).    

[16] Folio 133, carpeta   principal.    

[17] Folio 113, carpeta principal.    

[18] También se adjuntó copia de la Resolución 668 del once (11) de abril   de 2018 donde se autorizó el pago por concepto de subsidio de arrendamiento al   Señor Hernán de Jesús Jiménez Betancur y su familia, damnificados por una   situación de emergencia o desastres por valor de $390.000. La Resolución se   motivó en el fallo de tutela que había otorgado un subsidio de arrendamiento   temporal al señor Jiménez y en haber acreditado la condición de riesgo   estructural de la vivienda según informes de MASORA y la Unidad de Gestión del   Riesgo de Desastres del municipio del 17 de noviembre de 2017 para la   Urbanización Los Abuelos Etapa I del municipio de Barbosa-Antioquia. El Señor   Jiménez Betancur desde el 17 de noviembre de 2017 había sido informado a través   de oficio 010534 sobre su inclusión en el programa de subsidio en los siguientes   términos: “[se] llegó a la conclusión que se incluirá en el programa   de Subsidio de Arrendamiento para Familias en Condición de riesgo y atención de   emergencia, para el cual le solicitamos buscar una vivienda en arrendamiento por   un monto máximo de $320.000 mensuales” (Folio 120, carpeta principal).    

[19] Folios 115 y 116, carpeta principal.    

[20] Folios 138, carpeta principal.    

[21] Folio 139, ibídem.    

[22] Al respecto, mediante oficios 009159,   009157 y 009158 del veinticinco (25) de octubre de 2017, respectivamente, el   municipio respondió que “[p]or regla general las decisiones de los jueces al   momento de proferir un fallo en el curso de una acción de tutela vinculan solo a   quienes fueron parte en el curso de la misma es por eso que la tutela por   ustedes enunciada únicamente tendrá efectos para el señor Hernán Jiménez   Betancur”. Sin embargo, informó que el quince (15) de noviembre funcionarios   de la alcaldía realizarían una visita a la urbanización para analizar la   situación y tomar los correctivos a que hubiera lugar. (Folios 139, 140 141 y   146, carpeta principal).    

[23] Asimismo, solicitaron que, a partir de la programación oportuna y   adecuada del desalojo temporal de sus viviendas, no se les cobre el impuesto   predial, que se expida el correspondiente acto administrativo por medio del cual   se otorga el subsidio y, que allí se especifique su término y alcance.   Finalmente, presentaron su situación económica. Al respecto, las señoras Marta   Elena y Luz Amantina, manifiestan que tienen ingresos por subsidio de tercera   edad cada dos meses por $110.000, afirman que no tienen pensión y que se   encuentran en condición de desplazamiento. Por su parte, el señor Luis Enrique   indicó que sus ingresos provienen de trabajo de por días y que no tiene subsidio   de tercera edad porque el puntaje del SISBEN no lo deja acceder al mismo. Sobre   el particular, el cuatro (4) de enero de 2018 mediante oficio 00037, la alcaldía   municipal, respondió el derecho de petición, así: (i) en relación con el   incremento del valor señalado para el subsidio, indica que para este propósito   se debe aplicar el IPC para el año 2018, contar con el presupuesto municipal y   concertar la reunión del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres   (CMGRD) donde se fijan los valores para la atención a familias para la   respectiva vigencia. (ii) Frente a la exención del Impuesto Predial Unificado a   los propietarios, señala que dicha solicitud “(…) está sometida a un   procedimiento especial (…)”[23] establecido en el artículo   329 “Contribuyentes exentos” del Estatuto Tributario Municipal, por lo   que si se cumple con las condiciones allí señaladas dicha exención les sería   concedida.  (iii) Finalmente, en punto a la expedición del acto   administrativo por medio del cual se otorgue el subsidio, la alcaldía expresó   que “(…) no puede estar sometid[a] a ningún condicionamiento de   carácter externo”[23]  y que sus competencias se ejercen de acuerdo con las normas vigentes y   materias pertinentes.    

[24] Resume un total de 14 peticiones realizadas desde el año 2012.    

[25] Al respecto, el Director del DAGRD indicó   que, como ente departamental, su competencia es complementaria y subsidiaria   frente a los municipios quienes son los encargados en primera instancia de   atender las emergencias que se puedan presentar en su jurisdicción por lo que   remite copia del oficio suscrito por el Señor Serna a la Procuraduría General de   la Nación-Regional Antioquia. Mediante oficio-PPVA-No. 7826 del dieciocho (18)   de noviembre de 2016  la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá   informa al Señor Serna Osorio que se dio trámite preventivo frente a la presunta   omisión de respuesta a las peticiones elevadas a la administración municipal y,   concluyó que, una vez recibida información por parte de dicha administración   donde indica que dio respuesta a los escritos remitidos y que, además, ha venido   adelantando actuaciones correspondientes al asunto del sector “Los Abuelos”, se   procedió a finalizar la actuación preventiva y en consecuencia, se ordenó su   archivo.     

[26] De nombre Víctor Manuel Zapata.    

[27] “Por medio del cual se implementa el programa para la asignación de   asistencia humanitaria brindada a personas damnificadas por eventos naturales o   antrópicos no intencionales en el municipio de Barbosa y se establece su   reglamentación parámetros y procedimientos”.    

[28] En dichos oficios el municipio de Barbosa informa a los accionantes   que “[s]e llegó a la conclusión que se incluirá en el programa de Subsidio de   Arrendamiento para Familias en Condición de riesgo y atención de emergencia,   para el cual le solicitamos buscar una vivienda en arrendamiento por un monto   máximo de $320.000 mensuales”.    

[29] En este Acuerdo se autoriza al alcalde a contratar empréstitos,   especificando “vivienda rural y urbana”.    

[30] Adjunta copia simple de ambos folios de   matrícula inmobiliaria.    

[31] Según concepto técnico 3225 del 15 de   diciembre de 2009 “[l]as viviendas de la manzana 2 se encuentran al interior   de los suelos de protección, establecidas por el POT y resoluciones de la   CARDER”. “El área afectada por el deslizamiento corresponde a una zona de   600 mestros2 aprox. Y de 1000 m2 por ocupación indebida con la implementación   del proyecto sobre la zona forestal protectora o suelo de protección de la   quebrada “La Víbora”. Se recomendó “que el ente territorial competente   municipal adelante y exija al constructor del proyecto urbanístico la   recuperación de las laderas afectadas indirectamente con el deslizamiento y que   son potencialmente inestables a futuro por procesos naturales (lluvia) al igual   que de la recuperación de la zona forestal protectora de suelos de protección   ocupados con el proyecto urbanístico”.    

[33] Folio 2, carpeta 2.    

[34] Folios 14, 171-183, carpeta 2. Dentro de   las obligaciones previstas en este contrato de obra 541 se estableció la   siguiente a cargo del contratista: “SEGUNDA. – OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA.  Mejorar la calidad y minimizar el riesgo de la población mediante obras   de estabilización y control a ser ejecutadas”.    

[35] Folio 292, carpeta 2.    

[36] Folio 4, carpeta 2.    

[37] Folio 22, cuaderno 2.    

[38] Folio 3, carpeta 2.    

[39] Obra poder a folio 70, carpeta 2.    

[40] Según Resolución 1245 de 1998 modificada mediante la Resolución 307   de 2007 (CARDER).    

[41] Folio 63, carpeta 2. Obra en el expediente, entre otros documentos,   los relacionados la disposición y depósito inadecuado de material sobrante,   afectando además la zona forestal protectora de la quebrada La Víbora (folios   135-146, carpeta 2).    

[42] Vinculada por medio de auto del 16 de mayo de 2017 (folio 42,   carpeta 2).    

[43] Por medio de oficio No. 1328 del 17 de mayo de 2017, el juzgado   cuarto civil del circuito señaló “(…) se hace forzosamente necesaria la   vinculación del Señor Alcalde municipal de Dosquebradas (…) para que   inmediatamente, disponga lo necesario a fin de realizar, con las autoridades   competentes en el asunto vista técnica que permita verificar los hechos   relativos al riesgo inminente mencionados en los hechos que soportan este amparo   (…)” (folio 53, carpeta 2).    

[44] Folio 187, carpeta 2.    

[45] Vinculado por auto del 22 de mayo de 2017 (folio 228, carpeta 2).    

[46] Folio 250, carpeta 2.    

[47] Precede a esta decisión las siguientes dos   (2) decisiones judiciales: (i) Decisión del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pereira, del 30 de   mayo de 2017. El 22 de   mayo de 2017, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito, previa vinculación a la   Alcaldía Municipal de Dosquebradas[47] ordenó, como   medida provisional a esta Alcaldía, tomar las medidas de protección   correspondientes con el fin de estabilizar el terreno aledaño a la quebrada La   Víbora y que concretamente afectaba a una de las viviendas (folio 228, carpeta   2). Dicha medida se tornó definitiva en la sentencia del 30 de mayo “hasta   que se realicen las obras por parte del Consorcio, que mitiguen definitivamente   el riesgo inminente”. Asimismo, ordenó a dicha Alcaldía realizar actividades   de monitoreo en la zona para mitigar y controlar el riesgo. // Mediante   escrito de impugnación del 5 de junio de 2017, los accionantes a través   del Personero Municipal, solicitan (i) modificar la orden relacionada con tomar   medidas de protección correspondientes para que en su lugar se ordene   conjuntamente a Dosquebradas y a la CARDER realizar las obras de carácter   preventivo que se recomiendan en el concepto técnico de la DIGER aportado al   Juzgado Cuarto Civil del Circuito; (ii) imponer un término perentorio a la   CARDER para realizar por un lado, la adición y prórroga del contrato 541 y por   otro, los estudios y diseños para iniciar la fase de obra del contrato.  //   Asimismo, el 21 de junio de   2017, Dosquebradas remitió escrito dirigido al Juzgado 4° Civil del Circuito de   Pereira, copia del “Informe   atención Quintas del Campestre”4 de junio de 2017 de la Secretaría de Obras   Públicas e Infraestructura con fecha 14 de junio de 2017 donde se   señalaron las labores adelantadas con el interés de propender por el   cumplimiento de dicha decisión, tales como cerramiento con lona verde,   protección con plástico y cerramiento, etc.(ii) Decisión del Tribunal   Administrativo de Risaralda, Sala Unitaria Civil –Familia, del 6 de julio de   2017. El Tribunal,   considerando que la acción de tutela estaba dirigida contra la CARDER, concluyó   la falta de competencia funcional del Juzgado Cuarto Civil del Circuito para   efectos de decidir dicha acción. En consecuencia, resolvió (i) invalidar la   actuación del juzgado y (ii) remitir el expediente a la Oficina de   Administración Judicial para reparto. (Folios 14-16, carpeta 3).    

[48] Folio 44, carpeta 3.    

[49] Folio 45, carpeta 3.    

[50] Folio 45, carpeta 3.    

[51] Folio 60, carpeta 3.    

[52] Folio 63, carpeta 3.    

[53] Folio 92, carpeta 3.    

[54] Folio 46, cuaderno principal.    

[55] Obrante a folio 47 y en medio magnético [CD], No. 53, cuaderno   principal.     

[56] Obrante en medio magnético [CD], No. 53, cuaderno principal.    

[57] Ibídem.    

[58] Ibídem.    

[59] Asimismo, la DIGER explicó que como consta   en informe de mayo de 2017 “(…) se realizaron obras de manejo de aguas   provenientes de la quebrada eliminando los afectos de socavación lateral y   profundización del lecho reduciendo los factores contribuyente (sic) en   los fenómenos de remoción en masa que se presentaron en la zona. Motivo por el   cual desde la fecha no se tienen reportes de movimientos en masa en la zona”   y recalcó que “(…) en el sitio se encuentran en ejecución las obras de   mitigación definitivas que van a garantizar la estabilidad de los taludes   afectados”.    

[60] En tal sentido, señala que el control urbanístico está en cabeza de   la Secretaría de Gobierno y su dirección operativa de control físico, frente a   lo cual manifiesta desconocimiento sobre la realización de solicitud alguna al   constructor.    

[61] Reconoció que “(…) hace varios años dicho sector ha padecido   desprendimientos en la margen izquierda aguas abajo, lo que ha significado   alguna clase de riesgo para las construcciones referidas” y que había quedado a   cargo de la Secretaría de Obras Públicas el seguimiento a las labores indicadas   en el informe del 21 de junio de 2017.    

[62] Se previó inicialmente como fecha de terminación de la etapa de   construcción (obra) el día veintidós (22) de octubre de 2017. No obstante, la   etapa de pre construcción —que inició hasta el 17 de marzo 2017— fue   suspendida el once (11) de mayo de 2017 hasta el trece (13) de octubre de 2017   momento en el cual se reinició dicha etapa, terminándose el diecisiete (17) de   noviembre del mismo año. Así, el veintitrés (23) de noviembre de 2017 las partes   suscribieron el acta de inicio de la etapa de construcción cuya finalización,   según el oficio, se previó para el veintidós (22) de octubre de 2018 (Folio 57,   cuaderno principal).    

[63] Folio 58, cuaderno principal.    

[64] Folio 60, cuaderno principal. Soportando con informes semanales de   interventoría del veintitrés (23) de noviembre de 2017 al siete (7) de abril de   2018. Informó que mediante oficio OG-FPF-849-17 del 28 de diciembre de 2017 la   interventoría había remitido el plan de inversión del anticipo aprobado y   certificación mediante la cual consta que los recursos del mismo se encuentran   en el Patrimonio Autónomo Anticipo Consorcio Pereira Dosquebradas. Así, señala   que al “03 de abril de 2018 la interventoría ha autorizado [14]  órdenes de desembolso de anticipo” (Folio 59, ibídem).    

[64]  Folio 60, cuaderno principal.    

[65] En esta reunión “(…) para las personas que asisten a la reunión es   demasiado inquietante que desde hace ya tanto tiempo se esté hablando de   construcción de la obra y que a la fecha no se haya realizado ningún tipo de   intervención, reclaman tanto a la CARDER como a la alcaldía municipal porque   (sic) no se han pronunciado respecto a la situación (…) [s]e les explica los   inconvenientes que se han presentado en todo el proceso precontractual,   contractual y pos contractual, se hace énfasis en que las obras se inician   aproximadamente la segunda semana de noviembre, ya que este será uno de los   puntos que serán intervenidos en primera instancia, ya que el nivel de riesgo   presente en el sector hace que sea objeto de prioridad para el consorcio”-    “Formato acta de reunión” (CD No. 53, carpeta principal).    

[66] CD No. 66, carpeta principal.    

[67] Folio 64, carpeta principal.    

[68] CD No. 66, carpeta principal.    

[69] CD No. 66, cuaderno principal.    

[70] Indicó tanto las actividades que ya han   sido ejecutadas, como las que actualmente se encuentran ejecución (v. gr.  Manejos de agua, conformación de jarillón, excavación de caisson-cimentación   profunda, disposición de aceros de refuerzo, entre otros). Además expresó que   “(…)  se han tomado acciones para disminuir y eliminar efectos tardíos en la   ejecución con planes de contingencia para aumentar rendimientos de obra, entre   ellos incrementar los métodos de supervisión de la obra como mejorar las   comunicaciones internas (…), como incrementar personal (…)   analizando los frentes de trabajo y un excelente manejo de inventarios   (…)[c]ontamos con personal, preparación técnica y humana de buen nivel   capacitados en áreas como (…) seguridad en la obra (…)” (Folio 68,   carpeta principal).    

[71]  Pese a las dificultades del proyecto, las cuales han estado   “[r]elacionadas por(sic) clima y manejos de agua, ya que en el primer trimestre   y a inicios del segundo trimestre se vienen aumentando las lluvias, destacando   aquí que la obra se viene ejecutando en quebradas en su mayoría (…) (Folio 69,   carpeta principal).    

[72] “DECIMO PRIMERO. – ACUMULAR los expedientes T-6.562.773 y   T-6.568.695” por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una sola   sentencia”    

[73] La Resolución   No. 001 de 1992, el Defensor del Pueblo delegó en los personeros municipales en   todo el país, la facultad de incoar acciones de tutela en nombre de cualquier   persona que se lo solicite o se encuentre en estado de indefensión,   cumpliendo de esta manera con el artículo 49 del Decreto 2591 de 1991”. Ver al respecto las sentencias T-751 de 2006, T-460 de 2012,   entre otras.    

[74] Ver sentencias T-331 de 1997 y T-488 de 2017.    

[75] Ver sentencias T-488 de 2017, sentencia 197 de 2017.    

[76] Expediente T-6.562.773: el Municipio de Barbosa (Antioquia).  Expediente T-6.568.695: Corporación Autónoma Regional de Risaralda   (CARDER), Municipio de Dosquebradas (vinculada mediante auto del 16 de mayo de   2017).    

[77] Sentencia T-471 de 2017.    

[78] Sentencia SU-391 de 2016.    

[79] Folio 1, cuaderno 1.    

[80] Al respecto dijo: “[l]a estructura actual no es segura para los   habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus alrededores   y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias, mientras se   interviene estructuralmente la edificación”; “[e]s necesario y urgente   intervenir la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en el decreto   ley NSR-10 (…)”. Recomendó “(…) tomar medidas urgentes con el objetivo de   brindar seguridad e integridad a la vida de las familias que habitan allí; por   lo que se hace necesario, una evacuación temporal de viviendas como medida   preventiva atendiendo al principio de precaución hasta tanto se realicen las   intervenciones físicas para mitigar y reducir el riesgo en la edificación”.    

[81]  Sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de   Girardota (Antioquia), el diecisiete (17) de julio de 2017.    

[82] Quienes fueron reubicados en Viviendas de Interés Prioritario (VIP),   tienen avanzada edad, particulares condiciones económicas y, en algunos casos,   de salud.    

[84] Ver, sentencia T-596 de 2017. El   ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de protección diferenciados según   si se invoca la amenaza o vulneración de un derecho fundamental o un derecho   colectivo. Esta diferenciación es relevante pues, por un lado, preserva las   competencias del juez popular a partir del reconocimiento de las acciones   judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico y por otro, controla los   riesgos de que una vulneración iusfundamental quede sin respuesta eficiente y   oportuna frente a las situaciones de hecho creadas por actos u omisiones de los   accionados a la luz de un caso concreto.    

[85] Con fundamento en el numeral 3° del artículo 6° del Decreto 2591 de   1991 el cual previó que “La acción de tutela no procederá: (…) 3. Cuando se   pretenda proteger derechos colectivos (…)”    

[86] Sentencia SU-1116 de 2001.    

[87] Señalados con anterioridad en la sentencia T-596 de 2017.    

[88] Sentencia C-569 de 2004.    

[89] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección   Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Exp.:   AP-25000-23-27-000-2001-90479-01.    

[90] Artículo 27, Ley 472 de 1998.    

[91] Al respecto, ver sentencia T-596 de 2017.    

[92] Sentencia T-415 de 1992.    

[93] Sentencias T-028 de 1993, T-231 de 1993 y T-574 de 1996.    

[94] En sentencia T-244 de 1998 la Corte consideró improcedente la tutela   afirmado que, si bien podía existir una afectación a un derecho colectivo, “no   hay prueba de que ello hubiera producido una afectación actual e individualizada   de los derechos fundamentales de los accionantes”.    

[95] Sentencia T-343 de 2015.    

[96] Sentencia T-197 de 2014.    

[97] En la sentencia T-099 de 2016 la Corte señalo que “la acción de   tutela no es idónea para proteger la vulneración de los derechos de los   accionantes, pues (i) existe una vulneración grave y directa de los derechos   fundamentales [de los accionantes]. (ii) la afectación a estos derechos se sigue   presentando con el paso del tiempo, al punto que después de 10 años la   vulneración es latente, y (iii) se busca proteger derechos fundamentales, los   cuales no son susceptibles de ser amparados a través de la acción popular”.    

[98] Sentencias T-306 de 2015 (la falta de la obra amenaza la vida e   integridad de menores) y T-218 de 2017 (donde de conformidad con los hechos se   puede apreciar un peligro inminente sobre 128 niños a favor de quienes se   interpone la acción de tutela, por falta de construcción de un acueducto en el   corregimiento de San Anterito (Montería).    

[99] Sentencia T-362 de 2014.    

[100] Ver, por ejemplo, las siguientes sentencias:   Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.   veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009). Exp.:   68001-23-15-000-2003-00521-01(AP); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Primera. Quince (15) de mayo de 2008. Exp.:   05001-23-31-000-2005-00920-01(AP); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso   Administrativo, sección primera. Veintiséis (26) de marzo de 2015. Exp.:   15001-23-31-000-2011-00031-01(AP), entre otras.    

[101] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso   Administrativo, sección primera, seis (6) de octubre de 2005. Exp.:   54001-23-31-000-2003-01168-01(AP)    

[102] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sección   primera, veintiuno (21) de abril de 2016. Exp.:   63001-23-33-000-2014-00069-01(AP)    

[103] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso   Administrativo, sección quinta. Sentencia del veintiuno (21) de agosto de 2003.   50001-23-31-000-2001-90352-01(AP-352)    

[104] Sentencia T-389 de 2015.    

[105] Sentencia T-415 de 1992.    

[106] MASORA concluyó que la estructura actual de la Urbanización no tiene   la capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas,   ni tampoco tiene la capacidad para atender de manera segura las cargas de   uso y ocupación por lo que recomendó “[t]omar medidas inmediatas y   urgentes para evitar una tragedia y reubicar a los habitantes del complejo   habitacional”.    

[107] Obra en el expediente la edad de los accionantes, sus condiciones   socio-económicas (en términos del tipo de vivienda donde habitan- VIP, el nivel   de ingresos y patrimonio que tienen (son poseedores de las viviendas donde   habitan), que las viviendas fueron entregadas por la administración municipal   bajo la modalidad de subsidio y que no son propietarios de estas), así como las   difíciles condiciones de salud del señor Serna Osorio.    

[108] Dicha afirmación se aprecia, además, con el oficio 0122018EE00595 de   la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos –seccional Girardota, por medio   de la cual se informa que no se encontró a ninguno de los accionantes como   propietarios de bienes inmuebles es ese círculo registral. El oficio   ORIPRI-0202018ER00282, precisa que la señora Rúa Álvarez y el señor Serna   Osorio, no se encontraron inscritos como propietarios. Copia del Impuesto   Predial Unificado a nombre de la accionante.    

[109] Condiciones de salud obrantes en la historia clínica del   señor Luis Enrique Serna Osorio, expedida el 28 de abril de 2018, en cuyo   diagnóstico se indica, entre otras afecciones de salud que padece, “insuficiencia   renal crónica, enfermedad vascular periférica”, entre otras. (CD No. 200,   carpeta principal).    

[110] Se resalta que, según oficio ORIPRI-0202018ER00282, de la Oficina de   Registro e Instrumentos Públicos del Circulo Registral de Rionegro –Antioquia,   la señora Luz Amantina Buitrago de Agudelo, aparece registrada bajo un derecho   de cuota por adjudicación en sucesión, sobre un lote de terreno rural.    

[111] Sentencia T-415 de 1992    

[112] Folio 22, cuaderno 2.    

[113] Según se afirma en algunos medios probatorios que obran en el   expediente, algunas viviendas se construyeron sin adelantar licencias de   construcción en los términos de la Ley 400 de 1997    

[114] Destaca además la Corte que los   accionantes, tienen a su disposición mecanismos legales de control ciudadano   para lograr la adecuada y eficiente gestión de los contratos estatales que, por   lo demás, están al servicio del interés general; tal es el caso de la   participación en la veedurías ciudadanas (que se constituyó el 14 de marzo de   2018[114])   y la implementación de denuncias ante los respectivos órganos de control,   siempre y cuando haya motivos fundados.    

[115] En   adición a ello, esta Corte   considera relevante advertir la existencia de una controversia que suscita un   debate probatorio complejo, al existir dudas probatorias de importancia en torno   a temas como la construcción de las viviendas sin licencia de construcción y   permisos ambientales, las condiciones del suelo generadas a partir de posibles   rellenos antrópicos mal conformados por el constructor, etc. En este contexto,   la acción popular permite evaluar en el marco de un debate probatorio complejo   dudas técnicas razonables sobre la afectación a derechos e intereses colectivos[115], vinculando en dicha   actividad probatoria al constructor quien, en los términos de la Ley 472 de   1998, puede ser sujeto de responsabilidad en materia de derechos colectivos.   Además de la posibilidad de solicitar medidas cautelares para impedir la   configuración de perjuicios irreparables y de poderse presentar en cualquier   tiempo mientras subsista la amenaza o vulneración a los derechos colectivos.   Sobre la relevancia del debate probatorio complejo a efectos de determinar la   procedencia de la acción popular, puede consultarse –entre otras- la sentencia   T-362 de 2014.     

[116] Sentencia T-223 de 2015    

[118] Sentencia T-179 de 2015 donde se diferenció entre los riesgos, la   amenaza o la vulneración que pueden sufrir los derechos fundamentales.    

[119] Ver, por ejemplo, sentencias T-1002 de 2010 y sentencia T-179 de   2015. En efecto, el Decreto 2591 de 1995 determina lo siguiente: “Artículo 1o. OBJETO. Toda persona   tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,   mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a   su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados   por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en   los casos que señala este Decreto (…)”    

[120] Sentencia T-1002 de 2010. En esta sentencia, se estudió un asunto   relacionado con el edificio Hernando Morales Molina el cual, según los   accionantes, no cumplía con las normas urbanísticas de sismo-resistencia  por lo que se solicitaron la reubicación de los juzgados, la Corte estudió los   conceptos de riesgo y amenaza para la procedibilidad de la acción de tutela y se   indicó que “la acción de tutela está concebida para la amenaza de derechos no   para su riesgo”    

[121] Sentencia T-1002 de 2010.    

[122] Sentencia T-325 de 2002.    

[123] Sentencia T-719 de 2003.    

[124] Sentencias T-106 de 2011 y T-036 de 2010.    

[125] Artículos 311 y 313 de la Constitución Política.    

[126] Sentencia T-325 de 2002.    

[127] Ver, por ejemplo: sentencia T- 041 de 2011.    

[128] Es preciso hacer hincapié en el principio de solidaridad y en los   deberes de asistencia que de este se derivan, como fundamento del Estado Social   de Derecho. En efecto, la sentencia T-1125 de 2003 destacó que “(…) el   principio general de solidaridad impide que la sociedad sea indiferente al   sufrimiento evidente de las personas o insensible ante la situación de desamparo   o de extrema necesidad en que estas se encuentren (…)”.    

[129] Sentencia T-848 de 2011 y ver   también, sentencia T-149 de 2017.    

[130] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sección   primera. 30 de junio de 2017. Exp.: 17001-23-33-000-2013-00259-02 (AP).    

[131] Con fundamento en el análisis probatorio,   suficientemente expuesto en líneas precedentes, es posible identificar una   amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes toda vez que (i) el   peligro que representan las estructuras de cara a sus derechos fundamentales es   real y cierto; (ii) este peligro es apreciable a partir de diversos documentos   (informes técnicos), los cuales permiten inferir razonablemente que la amenaza   se convierta en un daño consumado; (iii) el peligro no solo amenaza la vida y   seguridad personal de los accionantes, sino su tranquilidad; y (iv) es   excepcional y desproporcionado como quiera que fueron ubicados allí por el   municipio y aun no son propietarios.    

[132] Según el numeral 3.4. “Monto del subsidio de arriendo temporal”   del Decreto municipal 059 del 05 de junio de 2018, cuyo ámbito de aplicación se   extiende a la población del Municipio del Barbosa (Antioquia) que se encuentre   en un evento de emergencia o desastre de origen natural o antrópico, el aporte   económico que se destinará como recurso para el pago de canon de arrendamiento,   puede ascender a un monto mensual de hasta un (1) Salario Mínimo Legal Mensual   Vigente, cuando existe un factor social adicional a la situación de alto riesgo   que generó la reubicación temporal”. En el presente caso, no solo la edad de los   accionantes, sino sus condiciones socioeconómicas y su difícil estado de salud   (en el caso del señor Serna), permiten resaltar la presencia del factor   social adicional que establece la norma para efectos de autorizar el monto   mensual máximo de aporte al canon de arrendamiento.