C-038-25

  C-038-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-038/25    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por  norma que autoriza a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) negociar  sus valores en el mercado de valores    

     

(…) la disposición  mediante la cual se autoriza a las sociedades por acciones simplificadas (SAS)  a negociar sus valores en el mercado público de valores, pese a ser prima facie  instrumental, no tiene una relación directa e inmediata con los objetivos,  metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo, ni tampoco permite cumplirlos de forma efectiva, sino de forma  mediata e hipotética. En este orden, la autorización de la emisión en bolsa por  parte de este tipo de sociedades no implica la financiación inmediata de las  pequeñas y medianas empresas- como lo pretende el actual Plan Nacional de  Desarrollo-, al depender de una hipotética decisión de los inversionistas de  compra de dichas acciones, que puede incluso no producirse.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de  conexidad directa    

     

La Sala evidencia  que, a pesar de la posible relación temática con alguno de los objetivos que  integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, especialmente con la  necesidad de financiamiento de la pequeña y mediana empresa, en los términos de  los requerimientos de la jurisprudencia constitucional, no se evidencia que  dicha relación de conexidad sea “directa e inmediata”. En efecto, el acceso a  la financiación tiene diferentes vías, y no existe explicación alguna que dé  cuenta de las razones por las cuales modificar un régimen que, además, protege  el ahorro público, sea efectivamente necesaria para cumplir con dicho objetivo.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA-Conexidad  temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial    

     

CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más  estricto    

     

LEY DEL PLAN  NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo/LEY DEL PLAN  NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido    

     

PLAN NACIONAL DE  DESARROLLO-Parte  general y plan de inversiones públicas    

     

CONEXIDAD DIRECTA,  INMEDIATA Y EFICAZ ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL  DE DESARROLLO-Jurisprudencia  constitucional    

     

(…) la  jurisprudencia constitucional ha establecido que la conexidad entre dichas  normas instrumentales y los contenidos de la parte general del Plan debe ser  directa e inmediata. En palabras de este tribunal, los mecanismos de ejecución  del PND deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la  parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el  contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e  inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte  general.    

     

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas  jurisprudenciales    

     

PLAN NACIONAL DE  DESARROLLO-Criterio  de temporalidad    

     

CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología    

     

(…) la  jurisprudencia constitucional ha establecido tres niveles a partir de los  cuales se realiza el análisis sobre el principio de unidad de materia en las  leyes de los planes nacionales de desarrollo. Lo anterior, para determinar (i) la  ubicación y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene  o no naturaleza instrumental, (ii) si en la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener  relación con la disposición acusada y (iii) una conexidad directa e inmediata  entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte  general del plan.    

     

SOCIEDAD POR  ACCIONES SIMPLIFICADA-Características    

     

PARTICIPACION DE  LA SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA EN MERCADO DE VALORES-Límites    

     

(…) desde la  expedición de la Ley 1258 de 2008 han existido poderosas razones de orden  público económico y de protección a los ahorros de los inversionistas, que  restringen la posibilidad de vender acciones a las sociedades por acciones  simplificadas, y que son una contrapartida de su amplia libertad contractual.  En ese orden, cualquier modificación de su naturaleza jurídica requiere de un  serio debate democrático que además garantice la protección del ahorro público.    

     

    

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Plena    

     

SENTENCIA C- 038 DE 2025    

     

     

Ref.: expediente D-15.937    

     

Demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, “Por la cual se  expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de  la Vida”    

     

Magistrada ponente:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

     

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional,  en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los  requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la  siguiente:    

     

     

Síntesis de la decisión    

     

En    esta oportunidad, le correspondió a la Sala estudiar si la autorización    dispuesta por el artículo 261 Ley 2294 de 2023, “Por    la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia    Mundial de la Vida” a las sociedades por acciones simplificadas (SAS)    para negociar sus valores en el mercado público de valores, viola el    principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 superior. Las    razones presentadas por el actor fueron (i) no existía una relación de    conexidad directa e inmediata entre el artículo 261 acusado y los objetivos,    metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del    Plan Nacional de Desarrollo y (ii) la norma acusada introducía cambios    permanentes dentro del ordenamiento, no está exclusivamente ligado a la    duración de la Ley 2294 de 2023 (PND), y no se    encuentra demostrada su relación de causalidad en función de la planeación    para su cumplimiento.    

     

Para    analizar el cargo presentado, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre las    exigencias específicas del principio de unidad de materia en los planes    nacionales de desarrollo. Así, la Sala Plena recordó que    una flexibilización de dicha garantía democrática,    permitiría la introducción de legislación ajena a    los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación    estatal.    

     

En este orden, la    Sala consideró    que la verificación de la vulneración del principio de unidad de materia    requerirá de la realización de un juicio de constitucionalidad estricto por    medio del cual, el juez constitucional debe: i) determinarse la ubicación y    alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o    no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o    proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados    en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición    juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii)    determinarse si entre la disposición instrumental    acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe    una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea    necesaria para impulsar su cumplimiento.    

     

En    relación con este último análisis, es decir, la conexidad directa e    inmediata, se recordó que las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben    ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento    de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de    desarrollo. Por el contrario, la conexión de un precepto de ejecución no es    directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su    aplicación, no pueden obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del    plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto.    

     

Por    otro lado, esta Corporación señaló, que cuando las disposiciones tienen    vocación de permanencia, el Gobierno tiene una carga argumentativa reforzada    dentro del debate legislativo, y debe justificar que la norma en cuestión:    (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la    consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y    (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de    inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de    Desarrollo.    

     

El    artículo 261 de la Ley 2294 de 2023,    aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no satisfacen las exigencias    derivadas del principio de unidad de materia.    

     

Así dicha disposición, mediante el cual se autoriza    a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) a negociar sus valores en    el mercado público de valores, pese a ser prima facie instrumental, no    tiene una relación directa e inmediata con los objetivos, metas, planes y    estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, ni tampoco    permite cumplirlos de forma efectiva, sino de forma mediata e hipotética. En este orden, la autorización de la emisión en bolsa por    parte de este tipo de sociedades no implica la financiación inmediata de las    pequeñas y medianas empresas- como lo pretende el actual Plan Nacional de    Desarrollo-, al depender de una hipotética decisión de los inversionistas de    compra de dichas acciones, que puede incluso no producirse.    

     

De igual forma, el acceso a la    financiación societaria tiene diferentes vías, y no existe explicación alguna    que dé cuenta de las razones por las cuales modificar un régimen que, además,    protege el ahorro público, sea efectivamente necesaria para cumplir con dicho    objetivo.    

     

La Sala de igual forma sostuvo que el artículo 261 de    la Ley 2294 de 2023, modifica de manera    permanente el ordenamiento jurídico y no persigue un fin planificador ni de    impulso a la ejecución del plan cuatrienal. En    ese orden, su contenido se constituye en una materia propia del procedimiento    legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar el principio    democrático y donde, además, deben adoptarse medidas que protejan la    inversión pública.    

     

Es por esta razón que la modificación del régimen jurídico de    las sociedades por acciones simplificadas ha debido ser tramitada a través de    una ley ordinaria independiente. Tampoco se presentó un cumplimiento de la    carga argumentativa en el debate de las normas que modifican de forma    permanente el ordenamiento por cuanto (i) no existió razón alguna dentro del    debate legislativo, ni por parte de los congresistas ponentes ni del Gobierno    nacional, que justificara la necesidad de la modificación del artículo 4 de    la Ley 1258 de 2008 y (ii) tampoco se dio cuenta de su relación con los    planes o proyectos del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

     

I.    ANTECEDENTES    

     

1.    El 21 de junio de 2024, el ciudadano Juan Manuel López Molina presentó acción pública de  inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley  2294 de 2023, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026  “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Lo anterior, por el presunto  desconocimiento del principio de unidad de materia previsto en los artículos  158 y 169 de la Constitución Política.    

     

2.    El 15 de julio de 2024, la Secretaría General de la Corporación,  previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 11 del mismo mes y año,  remitió el expediente al despacho de la suscrita magistrada para impartir el  trámite correspondiente.    

     

3.    Mediante auto del 29 de julio  de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda, teniendo en cuenta que  el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia era apto. De  igual forma, comunicó el proceso al presidente de la  República, al Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito  Público y al Departamento de Planeación Nacional para que se pronunciaran sobre  lo que consideraran pertinente. Igualmente,  fijó en lista a fin de permitir a los ciudadanos  defender o impugnar la norma demandada e invitó  a participar al Ministerio de Comercio  Industria y Turismo, a la Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia  Financiera, a la Bolsa de Valores de Colombia, a la Cámara de Comercio de  Bogotá, y a las facultades de derecho de las universidades Externado de  Colombia, Rosario, Icesi, de Ibagué, Nacional de Colombia, de Antioquia,  Industrial de Santander y de Caldas,    

     

4.   Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los  procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide  la demanda de la referencia.    

     

II. LA NORMA DEMANDADA    

     

     

LEY 2294 DE 2023    

     

(mayo 19)    

     

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023    

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026  “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.    

     

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

     

DECRETA:    

     

[…]    

     

Artículo 261. Modifíquese el artículo 4 de la Ley 1258  de 2008, el cual quedará así:    

     

Artículo 4. Negociación de valores en el mercado público. La  sociedad por acciones simplificada podrá ser emisor de valores, para lo cual  podrá inscribir sus valores en el Registro Nacional de Valores y Emisores  (RNVE) y negociarlos en bolsas de valores, en los términos y condiciones que  determine el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito  Público. Entre estas condiciones se considerarán aspectos relacionados con los  estatutos y con el gobierno corporativo de este tipo de sociedades.    

     

III. LA DEMANDA    

     

6.     El artículo  261 de la Ley 2294 de 2023 autoriza a las sociedades por acciones simplificadas  (SAS) a negociar sus valores en el mercado público de valores. Ese artículo, en opinión del demandante, viola el principio de  unidad de materia por dos razones: (i) “no guarda relación de conexidad directa  e inmediata con los planes, programas o estrategias incorporados en la parte  general de la Ley 2294 de 2023”[2], y (ii) regula con vocación de permanencia aspectos estructurales  de las SAS.    

     

7.   Para el ciudadano Juan Manuel  López Molina, en concordancia con la jurisprudencia, el juez  constitucional debe aplicar un estándar más exigente en relación con la posible  vulneración del principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de  desarrollo[3]. En consecuencia, “la inclusión de disposiciones tendientes a  corregir inconsistencias contenidas en textos legales de carácter permanente  desconoce la naturaleza primordialmente temporal de las leyes aprobatorias del  plan. De tal modo, que, solo será posible la modificación de normas como las  señaladas cuando dicha modificación tenga un fin planificador y de impulso a la  ejecución del plan cuatrienal”[4]. En otras palabras, “no es posible utilizar [la ley del PND] para  incorporar o modificar normas cuya expedición se encuentre sujeta al ejercicio  de otras competencias contempladas en el artículo 150 superior, diferentes a la  señalada en el numeral 3”[5].    

     

8.   De otro lado, “es necesaria la existencia de una conexidad directa  e inmediata entre las disposiciones del PND y los contenidos  constitucionalmente asignados a dicho tipo de leyes de planificación, razón por  la cual solo pueden incorporarse aquellas disposiciones normativas que  respondan al ejercicio de esta función de planeación y tengan por objeto impulsar  el cumplimiento del plan”[6]. El señor Juan Manuel López Molina presenta  dos argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de la disposición:    

     

8.1. No existe una relación de conexidad directa e inmediata  entre el artículo 261 acusado y los objetivos, metas, planes, programas o  estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.[7]    

     

8.1.1 El contenido del artículo demandado fue incorporado por el  Gobierno nacional en el proyecto de ley radicado en el Congreso de la  República. No obstante, “en ningún documento base o exposición de motivos de  este PND aparece alguna justificación sobre su relación de conexidad directa e  inmediata con las Bases del PND o su relación de  causalidad en función de la planeación para su cumplimiento”[8].    

     

8.1.2 Al respecto, “no se  logra extraer de manera clara y evidente cómo esta regulación sobre el mercado público de valores contribuye de manera  significativa y directa a la Economía productiva a través de la  reindustrialización y la bioeconomía, título de la sección de la Ley 2294  donde está insertada, o [a] algún otro eje de transformación del PND”[9]. Tampoco se encuentra demostrada una  relación entre la norma acusada y el objetivo de planificación económica  consistente en la Transformación productiva, internacionalización y acción  climática. Igualmente, la norma no guarda relación alguna con los ejes  transversales del PND.    

     

8.2 El artículo 261 no está exclusivamente ligado a la  duración de la Ley 2294 de 2023, el PND vigente. En cambio, introduce cambios  permanentes en la regulación de la SAS y el mercado de valores.[10]    

     

8.2.1 La norma demanda modifica el artículo 4 de la Ley 1258 de  2008, en el sentido de autorizar a las SAS a inscribirse en el Registro  Nacional de Valores y Emisores (RNVE) y negociar sus valores en la bolsa  de valores. Esa ley regula la naturaleza jurídica de las SAS. La Ley 964 de  2005 establece normas generales sobre el mercado de valores. De conformidad con  este contexto normativo, el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 “regula, con  vocación de permanencia, aspectos estructurales y complejos de este mercado”[11], que modifican sustancialmente la Ley 1258 de 2008. En este  sentido, la modificación que introduce la norma acusada “no se limita a  aspectos operativos del PND, sino que afecta el cuerpo sustantivo de la Ley  1258 de 2008 y se observa permanente, puesto que sus efectos se pueden  proyectar más allá de la vigencia del PND 2022 – 2026”[12].    

     

8.2.2  Los aspectos  modificados de manera permanente por la norma acusada son: “(i) las reglas de  los actores del mercado que concurren al mismo, porque introduce un nuevo tipo  de participante, las SAS; (ii) los estatutos sociales y en la forma de gobierno  corporativo para efectos de este régimen, lo que puede representar inversiones  significativas en recursos humanos y tecnológicos para muchas SAS,  especialmente aquellas de menor tamaño o sin experiencia en mercados  financieros; [y] (iii) la vigilancia y el control de los participantes de este  mercado de valores, en cuanto aumenta su número y en consecuencia crece la  actividad administrativa sobre esta actividad intervenida”[13].    

8.2.3  La  vocación de permanencia de la norma demandada también se demuestra al  considerar que “la capacidad de las SAS para emitir y negociar valores en el  mercado de valores crea derechos y obligaciones que perduran”[14]. Así mismo, “las nuevas exigencias en términos de estatutos y  gobierno corporativo requerirán que las SAS realicen modificaciones  estatutarias”[15] y que el Gobierno nacional desarrolle “una infraestructura  reguladora y de supervisión robusta”[16].     

     

II.   INTERVENCIONES    

     

Cámara de Comercio Bogotá    

     

9. La Cámara de Comercio de Bogotá solicitó a la Corte declarar la  constitucionalidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 que habilita a las  Sociedades por Acciones Simplificadas a negociar sus acciones en el mercado  público. Esto, al considerar que no se vulnera el principio de unidad de  materia, por cuanto la disposición demandada “tiene una conexión directa e  inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y, en esa  medida, busca cumplir con el objetivo de “Sostenibilidad y crecimiento  empresarial”.    

     

10. Para sustentar su petición, la interviniente consideró que se  cumplieron los criterios específicos que permiten evaluar el cumplimiento del  principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo, dado que:    

     

(i) Existe un vínculo entre los objetivos y metas del Plan  Nacional de Desarrollo y el artículo acusado. Esto, por cuanto el artículo 261  contempla una medida de carácter instrumental que materializa el cumplimiento  del eje de transformación “Seguridad Humana y Justicia  Social”. Este eje contempló, de acuerdo con la exposición de motivos del  proyecto de ley, “la creación de instrumentos para la inclusión financiera  de la economía popular y el desarrollo empresarial través de diferentes  estrategias y el fortalecimiento de las compras públicas.” Ahora bien, para  la interviniente, el declarar la inconstitucionalidad del artículo acusado  derivaría en una discriminación económica a las sociedades por acciones  simplificadas por cuanto se causaría una limitación a su capacidad jurídica  igual a la establecida para este tipo societario por la Ley 1258 de 2008, la  cual, de acuerdo con la interviniente, “a todas luces era discriminatoria”.    

     

(ii) Existe una conexión teleológica y estrecha entre los  objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y la disposición acusada. Así  “El PND tiene por finalidad la sostenibilidad y  crecimiento empresarial, que se cumple a través del instrumento normativo  demandado, por cuanto la oferta pública de acciones servirá como mecanismos de  capitalización y por tanto de crecimiento de las mipymes, dejando a las SAS en  igualdad de condiciones con otros tipos, en atención a la restricción  injustificada que habían tenido a partir de la expedición de la Ley 1258 de  2008”.    

     

(iii) El artículo acusado fue debatido desde el inicio del trámite  legislativo y guarda relación con los programas, objetivos y metas del eje de  transformación de “Seguridad Humana y Justicia Social” que se descompone en el  catalizador “C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la  población para lograr sus proyectos de vida”, que en su numeral 8 dispone la  “Sostenibilidad y Crecimiento Empresarial” que propone financiación para  empresas”. Así, “exigir que cada artículo del PND, de orden instrumental, tenga  la conexidad directa e inmediata con la parte general como lo pretende el  demandante, derivaría en la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el  articulado”.    

     

(iv) El mecanismo de financiación contemplado en el artículo  acusado no solo tiene conexión directa e inmediata con el objetivo de lograr la  sostenibilidad y el crecimiento empresarial, sino que se trata de un  instrumento que no es eventual ni mediato. En línea con lo anterior, en cuanto  a la vocación de permanencia, la interviniente solicitó a la Corte “tener en  cuenta el concepto de Estado y sus finalidades, que buscan garantizar los  derechos de los ciudadanos, por tanto, el PND como norma jurídica dispuesta por  nuestro ordenamiento y acogida por el concepto de Estado como un todo, logra  establecer las líneas que se desarrollará cada Gobierno”. Por esta razón,  la disposición acusada no se encuentra solo ligada a la duración del Plan  Nacional de Desarrollo, puesto que al buscar materializar los fines del Estado  e introducir cambios permanentes en la regulación de las SAS y el mercado de  valores, no se puede ver limitada por factores temporales.    

     

(vi) El artículo acusado busca eliminar una disposición  discriminatoria contemplada en la Ley 1258 de 2008 “que no puede entenderse  como una inconsistencia, sino como una respuesta a una necesidad por cambio del  contexto económico actual de las mipymes, que requieren de mecanismos de  capitalización para poder seguir desarrollando su proyecto, garantizando su  supervivencia para la generación de riqueza y empleo”.    

     

(vii) La disposición acusada no solo fue incluida desde el inicio,  sino que permaneció durante todo el trámite legislativo del Plan Nacional de  Desarrollo. De ahí que se considere que se encuentra “al servicio de los  programas y proyectos de la parte general del PND”. Así, de acuerdo a la  presunción judicial contemplada en la sentencia C-852 de 2005, la Corte debe  “(…) flexibilizar el juicio de constitucionalidad del principio de unidad de  materia en aquellos casos donde la disposición acusada ha estado presente durante  toto el debate legislativo, toda vez que esto permite entender que el riesgo de  inclusión repentina de normas ajenas a la materia ha quedado reducido debido al  desarrollo de un adecuado proceso deliberativo.”    

     

(viii) Es erróneo el planteamiento bajo el cual el accionante  considera que a partir de ahora todas las SAS deben hacer modificaciones en  cuanto a sus estatutos, instrumentos de gobiernos corporativo y organización  administrativa, pues esto implica desconocer que la norma “simplemente  elimina un límite a la autonomía privada de los particulares que deciden  asociarse mediante una SAS, logrando de esta manera que los particulares en  ejercicio de su libertad elijan si participarán del mercado público de valores”.    

     

11. Finalmente, la interviniente solicitó que el artículo acusado  sea declarado constitucional “sin ningún tipo de condicionamiento, debido a  que no vulnera la unidad de materia, porque tiene una conexión directa e  inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo”.    

     

Departamento Nacional de Planeación    

     

12. El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte  declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, al  encontrarlo ajustado al principio constitucional de unidad de materia contenido  en el artículo 158 de la Constitución Política.    

     

13. En primer lugar, el interviniente puso de manifiesto el  alcance del principio de unidad de materia con relación a la ley aprobatoria  del Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo a lo contemplado por la  jurisprudencia constitucional. Así, “la Corte ha concluido que el  acatamiento del principio de unidad de materia en la Ley del Plan debe  examinarse de acuerdo con la especial conformación de este cuerpo normativo,  verificando la conexidad teleológica de las normas instrumentales, con la parte  general del Plan[17], esto es, que en efecto, las normas instrumentales lleven  inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general[18]”.    

     

14. De acuerdo con lo anterior, “solo  existirá una verdadera conexidad directa e inmediata, cuando de la  implementación de la disposición instrumental revisada, se desprenda de manera  inequívoca la efectividad de lo contemplado en la parte general[19]”.    

     

15. Finalmente, el interviniente aseguró que la norma acusada es  constitucional, toda vez que no infringe la regla general de no vocación de  permanencia que se encuentra comprendida dentro del principio de unidad de  materia en el marco de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto:    

     

     

16. Por lo anterior, concluyó el interviniente que “no existe  vulneración alguna al principio de unidad de materia consagrado en el artículo  158 de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto en los  artículos 169 y 339 de la Carta, y por el contrario, la norma impugnada es una  clara manifestación de su plena vigencia”.    

     

Intervención Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

     

17. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la  Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294  de 2023, al considerar que contrario a lo expuesto por el demandante, en el  caso en comento se verifica el cumplimiento del principio de unidad de materia  previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.    

     

18. En primer lugar, el interviniente recordó los presupuestos que  de acuerdo a la jurisprudencia constitucional se deben seguir para estudiar el  principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de  Desarrollo y que implican el cumplimiento de las siguientes etapas: “(i) se  debe determinar la ubicación y alcance de la norma demandada, con el fin de  establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) se debe establecer si en  la parte general del Plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que  puedan tener relación con la disposición acusada; y (iii) se debe verificar una  conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o  estrategias de la parte general del Plan”[20].    

     

19. En consonancia con lo anterior, el Ministerio de Hacienda y  Crédito Público señaló que el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 “guarda  relación y conexidad directa e inmediata con los objetivos y ejes contenidos en  la parte general del Plan Nacional de Desarrollo”. Dicho  plan tiene como meta propiciar una “transformación productiva”, para lo cual es  esencial el diseño de “mecanismos de financiación para lograr la inclusión  financiera de las unidades productivas del país”. Así, se concibió “una  disposición instrumental encaminada a robustecer la financiación a las empresas  productivas del país, que estuvo incorporada desde el texto del proyecto de ley  que el Gobierno nacional presentó al Congreso de la República”.    

     

20. En esa medida, la norma acusada permite que las sociedades por  acciones simplificadas accedan a fuentes de financiamiento “asequibles y de  largo plazo como las que brinda el mercado de valores”. Por esta razón, sostuvo que “crear condiciones más  expeditas para la originación de títulos por parte de estas sociedades, sin  dejar de lado una adecuada y eficiente protección al inversionista, es más que  necesario y guarda conexidad directa e inmediata con las Bases del Plan y  específicamente con el eje de transformación productiva, en lo que supone la  búsqueda de una economía productiva a través de la reindustrialización y la  disposición de recursos financieros”.    

     

21. Por otra parte, el interviniente argumentó que la conexión  entre los objetivos y ejes del Plan Nacional de Desarrollo con respecto al  artículo acusado, “también se predica de los destinatarios”, pues la  materialización del eje de transformación productiva requiere que se promueva “la  inclusión a las cadenas de valor de micro, pequeñas y medianas unidades  productivas, y la defensa de una mayor competencia económica”. En esa  medida, el acceso de las sociedades por acciones simplificadas al mercado de  valores “logra materializar el objetivo del PND, pues para lograr una  economía incluyente y productiva se requiere la democratización del acceso a  mecanismos de financiación y a recursos financieros en busca de la inclusión  financiera de las unidades productivas del país, que permita financiar la  generación de ingresos para producir”.    

     

22. Seguidamente, el interviniente sostuvo que, aunque los efectos  o la aplicación de la norma acusada pueden extenderse más allá del cuatrienio  del Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha avalado  que este tipo de artículos del PND permanezcan en el tiempo, cuando guardan una  conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas planteadas que o bien “son  de largo plazo o requieren de una ejecución continuada y progresiva”. Al  respecto, citó la sentencia C-376 de 2008 que declaró la exequibilidad de dos  artículos que dieron lugar a la creación de Colpensiones y la UGPP en el marco  del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 por encontrar que guardaban conexidad  directa e inmediata con los objetivos de éste.    

     

23. Así, para el interviniente, “a pesar de la vocación  cuatrienal del PND, es factible establecer disposiciones instrumentales que  materialicen las metas nacionales trazadas a largo plazo, como las que se han  expuesto al abordar el eje de transformación y los pilares aludidos, que, según  se vio, demuestran la conexidad directa e inmediata de la norma impugnada con  la parte general de este PND, y se circunscriben a ámbitos como el económico,  donde el desarrollo se evidencia en periodos de largo plazo, producto de un  proceso constante de promoción, inclusión, desarrollo, estabilidad y seguridad”.  Lo anterior, se alinea con el precedente constitucional según el cual “una  disposición instrumental que modifique con vocación de permanencia una Ley  preexistente, es constitucional, siempre y cuando sea indispensable para llevar  a cabo una política pública prevista en el Plan”[21].    

     

24. En esa medida, el interviniente concluyó que el artículo 261  de la Ley 2294 de 2023: “(i) es una expresión de la función de planeación;  (ii) contiene una disposición instrumental destinada a permitir la puesta en  marcha del plan que favorece la consecución de los objetivos, así como la  materialización directa e inmediata de uno de sus ejes, en observancia de dos  de sus pilares; (iii) constituye un mecanismos idóneo para impulsar el  cumplimiento o la realización de un objetivo nacional de largo plazo contenido  en el PND; (iv) no se empleó para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de  disposiciones; y (v) su inclusión fue consciente desde el texto del proyecto de  ley radicado por el Gobierno nacional, de modo que se aseguró la existencia de  una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre la parte  general del Plan y la disposición normativa en cuestión. En suma, la conexión  inexorable con el PND 2022-2026 está garantizada”.    

     

Superintendencia de Sociedades    

     

25. La Superintendencia de Sociedades solicitó a la Corte  Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de  2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia  Potencia Mundial de la Vida”. Para sustentar su petición, argumentó lo  siguiente:    

     

26. Por una parte, la interviniente hizo referencia al origen de  la disposición acusada, precisando que esta fue concebida originalmente en el  proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional y aunque durante la  exposición de motivos no fue presentada ninguna justificación expresa respecto  a la incorporación de este artículo, se infiere que tiene directa relación con  el Capítulo V que aborda la transformación productiva, internacionalización y  acción climática, así como la Sección II economía productiva a través de la  reindustrialización y la bioeconomía. Así, dada la misma naturaleza  instrumental de las disposiciones necesarias para alcanzar las metas, planes y  programas del Plan Nacional de Desarrollo, implica que en determinados casos, “dadas  las circunstancias normativas, jurisprudenciales y temáticas abordadas, también  es posible advertir una coherencia interna tácita e implícita, que surge con  evidencia y se incorpora a la unidad temática de la norma planificadora, como  en este caso se explicará más adelante”.    

     

27. Ahora bien, al analizar los cargos formulados y la figura de  la sociedad por acciones simplificada, la interviniente señala que, para el  Gobierno, esta se entiende “como una estrategia para impulsar la  transformación productiva y la internacionalización mediante la democratización  en la financiación corporativa de las empresas del sector real y la  profundización del mercado de capitales”. Así, al ahondar en las razones  que pudieron llevar al Gobierno a incorporar la habilitación de este  instrumento jurídico en el mercado de capitales sin que hayan mediado mayores  justificaciones técnicas o teóricas en el texto de la ley del Plan Nacional de  Desarrollo, explica que se debe a que la SAS es un tipo societario altamente  versátil que se ha consolidado como una herramienta necesaria para el  cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. En esa  medida, la interviniente hizo referencia a la sentencia C-331 de 2020, la cual  analizó el Decreto Legislativo 817 de 2020, en la cual se analizó una medida  semejante en los estados de excepción.    

     

28. Así, de acuerdo a la sentencia C-331 de 2020 “(…) la medida  principal, esto es, permitir el ingreso de las SAS a la bolsa de valores está  debidamente motivada en la necesidad de inyectar en las empresas recursos con  costos menores respecto de financiamientos tradicionales. Ello con la  pretensión de mantener la sostenibilidad de las empresas y, de esta forma,  asegurar los empleos que de estas dependen”. Por lo anterior, no se  desconoce el artículo 335 constitucional y se procura el interés público que se  vincula a la actividad bursátil.    

     

29. Finalmente, consideró la interviniente que el artículo 261  acusado “tiene una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con  los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y con la identidad de  los motivos que sustentan su expedición”. Esto por cuanto se da una  alineación temática con el propósito de la ley de lograr la transformación  productiva y la internacionalización. Así, “causalmente, responde a la  necesidad financiar a las empresas del sector real a través del mercado de  capitales para así lograr cambios estructurales en las bases de la economía  productiva. Teleológicamente, apunta a democratizar el mercado de capitales lo  cual redunda en la transformación productiva. Finalmente, su inclusión es sistemática,  razonada y coherente dentro del marco de la Ley 2269 de 2023, insertándose  adecuadamente en un título que busca la Transformación Productiva y la  Internacionalización”.    

     

Universidad Externado    

     

30. La Universidad Externado solicitó a la Corte Constitucional  declarar la inexequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 al  considerar que este viola el principio de unidad de materia contenido en el  artículo 158 de la Constitución Política. Para analizar el caso en comento, la  interviniente planteó el siguiente problema jurídico: ¿podría el artículo 261  de la Ley 2294 de 2023 violar el principio de unidad de materia al no estar  alineado de forma directa con los objetivos y el alcance del Plan Nacional de  Desarrollo ‘Colombia potencia mundial de la vida’?    

     

31. Para abordar este interrogante, la interviniente comenzó  examinando la conexión directa e inmediata entre la norma acusada y la parte  general del Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido, manifestó su  concordancia con los argumentos del accionante, al encontrar que no existe una  relación directa entre el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 con los objetivos  específicos y los cuatro ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo,  por cuanto:    

     

1. Permitirle a la SAS que emitan valores en el mercado público de  valores no tiene una conexión directa e inmediata con la “Paz Total”, en donde  se busca una “paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de  seguridad para todos los colombianos”. Así, no existe claridad sobre cómo un nuevo  emisor de valores en Colombia pueda mejorar las condiciones de vida digna de  los colombianos, superar los déficits de derechos económicos, sociales y  culturales, acabar con la violencia del país y promover los enfoques de género.    

     

2. Las SAS como emisores de valores “no promoverán de forma  directa” la creación de una sociedad inclusiva en temas sociales, económicos,  religiosos, políticos y culturales, en donde no exista discriminación de género  o de clases sociales.    

     

3. La estabilidad macroeconómica del país encaminada a obtener  recursos para la transformación del país según las necesidades locales,  naciones y globales “no se ve influenciada de forma directa” por permitir que  una SAS sea emisor de valores dentro del mercado público de valores.    

     

4. Las SAS como emisores de valores “no tiene una relación  directa” con la construcción de una política exterior basada en enfoques de  género, en donde se busque la igualdad de género en el desarrollo de las  políticas bilaterales y multilaterales.    

     

     

“1. Las SAS como emisores de valores no promueven el desarrollo  del ordenamiento del territorio alrededor del agua. De esta manera, un nuevo  emisor en el mercado público de valores no es un factor determinante directo  para la planeación territorial enfocada en criterios ambientales, seguridad  alimentaria y participación ciudadana.    

     

2. La materialización de la justicia social y la seguridad total  de todos los habitantes del país no se materializa permitiéndole a una SAS  emitir valores en el mercado público de valores. En otras palabras, un nuevo  emisor de valores no promoverá la materialización de derechos y libertades fundamentales,  condiciones de vida digna y la justicia social.    

     

3. Las SAS como emisores de valores no promueven ni buscan que se  garantice la materialización del derecho humano a la alimentación de toda la  población colombiana o a garantizar la soberanía alimentaria.    

     

4. Las SAS como emisores de valores no van a promover el  desarrollo económico diversificado, el uso de energías limpias, la lucha contra  el cambio climático y la materialización del desarrollo sostenible, motivo por  el cual, no existe una relación directa.    

     

5. El desarrollo de una convergencia regional que promueva la  competitividad, la innovación y la productividad no se materializaría al  autorizar a una SAS ser emisor en el mercado público de valores”.    

     

33. Finalmente, de acuerdo con la interviniente, no existe una  relación teleológica directa entre la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo y el artículo 261, toda vez que el alcance teleológico de esta ley “abarca  la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, la promoción de la paz y la  seguridad, la cohesión territorial, la adaptación al cambio climático, y el  fortalecimiento de la participación ciudadana y la gobernanza democrática”.  De manera que no hay claridad respecto a cómo las sociedades por acciones  simplificadas que entran a actuar como emisores de valores, pueden generar un  impacto en estas dimensiones.    

     

Superintendencia Financiera de Colombia    

     

34. Sobre el particular, la Superintendencia Financiera de  Colombia se abstuvo de intervenir en el trámite de constitucionalidad del  artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, al considerar que “los cargos de la  demanda versan sobre aspectos referidos netamente al procedimiento de formación  de la Ley, el cual es ajeno a su competencia.”    

     

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE  LA NACIÓN    

     

35. La Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte  declarar la inexequibilidad del artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 “Por la  cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia  Mundial de la Vida” al considerar que esta es “una disposición inconexa con  el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida y, por ello, desconoce el  principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Carta Política)”     

     

36. En primer lugar, advirtió la interviniente que el principio de  unidad de materia busca evitar que en el trámite parlamentario se “introduzcan  normas que no tienen conexión con lo que se está regulando” así como pretende  impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten  normas ajenas a la cuestión tratada”. Ello, con el propósito de “racionalizar y  tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”. Ahora bien,  tratándose de la Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la  jurisprudencia constitucional ha establecido que el juicio de  constitucionalidad asociado al principio de unidad de materia debe observar:    

     

“(i) La existencia de una conexidad directa e inmediata entre las  metas o inversiones y “las disposiciones instrumentales contenidas en la ley.  Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del Plan, no puede dar  lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan conexidad inmediata; y    

     

(ii) La inclusión de una “justificación suficiente” en tratándose  de normas de naturaleza permanente, la cual debe ser evidenciable en el mismo  articulado o, en su defecto, en los documentos anexos a la ley. Ello, pues  según el texto constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo tiene una  vocación transitoria de cuatro años y, por ende, las disposiciones que  pretendan tener una vigencia superior deben responder a una fundamentación  asociada a la optimización imperiosa de fines superiores.    

     

37. En línea con lo anterior, para la interviniente, no existe una  conexidad directa entre el artículo 261 y la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo, por cuanto:    

     

“(i) En la parte general del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294  de 2023) no se contempla un programa específico que requiera indispensablemente  para su cumplimiento la modificación del régimen de operación de las sociedades  por acciones simplificadas. Además, teniendo en cuenta que la norma acusada se  presenta como una medida instrumental del eje denominado “transformación  productiva, internacionalización y acción climática”, tampoco resulta evidente  la necesidad de que las referidas personas jurídicas deban participar en la  emisión de valores con el fin de avanzar en “la diversificación de las  actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el  uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que  respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de  la resiliencia ante los choques climáticos”, y (ii) aunque se admitiera la  existencia de una conexidad entre la norma acusada y la transformación  productiva, bajo el entendido de que, en las Bases del Plan Nacional de  Desarrollo, esta última hace referencia al crecimiento empresarial y la medida  cuestionada podría llegar a facilitar el mismo, lo cierto es que se modifica el  régimen legal de las sociedades por acciones simplificadas de manera  permanente, sin que se incluya en el articulado de la Ley 2294 de 2023 o en sus  anexos: (a) una justificación sobre la naturaleza planificadora de la autorización  a dichas personas jurídicas para participar en la emisión de valores, (b) ni  una explicación sobre la necesidad superior de adoptar el precepto de manera  inmediata sin agotar el procedimiento de reforma de la legislación ordinaria  que optimiza en mayor medida la deliberación democrática”.    

     

VII.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL    

     

Competencia    

     

38. La Corte es competente para conocer del presente asunto, por  cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la República, de conformidad  con las competencias establecidas por el numeral 4 del artículo 241 de la  Constitución.    

     

     

39. De conformidad con el  cargo presentado por el demandante, debe determinarse si la autorización  dispuesta por el artículo 261 Ley 2294 de 2023, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026  “Colombia Potencia Mundial de la Vida” a las sociedades por acciones  simplificadas (SAS) para negociar sus valores en el mercado público de valores,  viola el principio de unidad de materia, establecido en el artículo 158  superior. Las razones presentadas por el actor son (i) no existe una relación  de conexidad directa e inmediata entre el artículo 261 acusado y los objetivos,  metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del  Plan Nacional de Desarrollo y (ii) la norma acusada introduce cambios  permanentes dentro del ordenamiento, no está exclusivamente ligado a la  duración de la Ley 2294 de 2023 (PND), y no se encuentra demostrada su relación  de causalidad en función de la planeación para su cumplimiento.    

     

40. Para dar respuesta al  anterior problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico:  (i) reiterará la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia, en  especial en lo concerniente a las exigencias referentes a normas contenidas en  el Plan Nacional de Desarrollo y (ii) resolverá el cargo de  inconstitucionalidad formulado.    

     

El principio de unidad de materia    

     

41. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en el  artículo 158 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, “todo  proyecto de ley debe referirse a una misma materia”[22]. Según la jurisprudencia constitucional,  el propósito de este principio es asegurar que las leyes tengan “un contenido sistemático  e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas  relacionados entre sí”[23]. Con lo anterior, “se busca evitar que los legisladores, y  también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de  normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje  temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber  sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras  legislativas”[24].    

     

42. Para la Corte Constitucional, el desconocimiento del principio  de unidad de materia constituye “un vicio de competencia, que se proyecta sobre  la materia de la regulación, pues su desconocimiento se sigue del contenido de  la disposición acusada y no únicamente del procedimiento legislativo que llevó  a su aprobación”[25]. En esa medida, esta corporación ha indicado que, aun cuando el  trámite de su formación se haya adelantado “de forma completamente ajustada a  las reglas constitucionales y legales aplicables”, “si no guarda afinidad con  la temática del cuerpo normativo en el que se encuentra inserta, el vicio  proviene de la prohibición, la obligación, el permiso o la competencia creada”[26]. Ello también implica que no le es aplicable el término de  caducidad previsto para los posibles vicios de trámites en la aprobación de una  ley.    

     

43. Finalmente, la Corte  ha reiterado que “el análisis de la unidad de  materia no puede ser emprendido de forma tan rígida que conduzca a desconocer  un margen razonable de acción al Legislador, para abordar en una misma ley  temas relacionados entre sí.[27] Por lo tanto, como orientación básica, las disposiciones que  hacen parte de una misma ley deben guardar con su contenido transversal una  conexión causal, teleológica, temática o sistemática”[28]. Aunado a lo anterior, esta Corporación ha aclarado que “al menos  en relación con las leyes ordinarias, se garantiza un control constitucional  flexible y, al mismo tiempo, que sean retiradas del sistema jurídico reglas que  en efecto no guardan ninguna relación con  la materia dominante de la regulación correspondiente.[29] La situación, sin embargo, es distinta  tratándose de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo”[30].    

     

El principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo.  Reiteración de jurisprudencia    

     

44.  Esta Corporación ha señalado que el principio de unidad de materia, en  principio, se encuentra cumplido cuando las disposiciones o modificaciones  incorporadas a un proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal[31],  teleológica[32],  temática[33]  o sistémica[34] con  la materia dominante del mismo. Al respecto, la  Corte ha señalado que “la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el  principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es  posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la  materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto,  exequible”[35].    

     

45.  No obstante, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el estándar  leve antes propuesto no es aplicable tratándose de la ley del PND, y por  el contrario, el juicio debe ser estricto en razón a que en la aprobación de esta ley especial el principio  democrático se encuentra restringido. Así, su iniciativa es gubernamental, son limitados  los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones y se  tramita en tres debates[36].     

     

46. La jurisprudencia constitucional ha tenido una profusa  jurisprudencia sobre dicho asunto, contenida, entre otros pronunciamientos en  las Sentencias C-305 de 2004, C-573 de 2004,  C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de 2008, C-714 de 2008, C-747 de 2012, C-016  de 2016, C-620 de 2016, C-008 de 2018 y C-219 de 2019, C-415 de 2020, C-030 de  2021, C-063 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-537 de 2023, C-438 de  2024.    

     

47.  En efecto, en la Sentencia C-493 de 2020 la Corte Constitucional recordó que los planes nacionales de desarrollo son leyes “multitemáticas y heterogéneas”[37], pues contienen: “(i)  los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y  prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (iii) las estrategias  y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que  serán adoptadas por el gobierno; (iv) los presupuestos  plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública  nacional; (v) la especificación de los recursos financieros requeridos  para su ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias para la  ejecución del plan[38]”.    

     

48. Aunando a lo anterior, en la citada oportunidad, la Corte  manifestó que la naturaleza de la Ley  del Plan implica “un “desafío normativo” al principio de unidad de materia”  toda vez que, “además de tratarse de un instrumento complejo de planeación  macro, con articulaciones a nivel de política públicas, diseño presupuestal y  política jurídica, parece serle extraña la idea de una temática única o  nítidamente definida. En su carácter de ley dirigida a  trazar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la  realidad económica, social y ambiental del país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria, no permite, en principio, ser identificada con una materia o  tema dominante, más allá del elemento básico de la planeación.[39] Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno  debilita la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de  materia”[40].    

     

49. En la sentencia C-493 de 2020, la Sala Plena recordó que la  jurisprudencia constitucional ha señalado que, de considerarse una  flexibilización de dicha garantía democrática[41], “se habilitaría una vía  para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no guarden relación  entre sí[42]” y se “permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la  planificación estatal[43]”.    

     

50. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha  diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a  verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos.  Tiene como propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa  e inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley.    

     

51.  En la Sentencia C-415 de 2020 la  Corte sintetizó las reglas jurisprudenciales que para el momento se adoptaron y  sostuvo que el juicio estricto estaba integrado por tres etapas: (i) en la  primera etapa se determina la ubicación y alcance de las normas demandadas, con  la finalidad de establecer si se trata de una disposición instrumental, (ii) en  la segunda parte del juicio se estudia si en la parte general del plan existen  objetivos, metas, planes o estrategias que pueden relacionarse con las  disposiciones acusadas y (iii) finalmente, en la tercera etapa se constata que  exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y  los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.    

     

52.  Posteriormente, la Sentencia C-063 de 2021 sostuvo que el Plan Nacional de  Desarrollo debe estar integrado por tres partes predefinidas en los artículos  150.3, 339, 341, 342, 343, 346, 351, 352 y 355 de la Constitución Política: (i)  la parte general (ii) el Plan Nacional de Inversiones que debe ser expedido en  una ley especial que además debe contener (iii) la especificación de las  medidas y demás mecanismos instrumentales idóneos y necesarias para su  ejecución o cumplimiento. Aquello implica, a su turno, que el Plan, por un  lado, no puede contener cualquier otro tipo de temas, materias o medidas que  por mandato constitucional deben estar insertas en otra clase de instrumentos  normativos (p.ej. leyes estatutarias, orgánicas, de facultades extraordinarias,  de autorizaciones, marco o generales, aprobatorias de tratados públicos, las de  presupuesto y las ordinarias) y, por otro lado, no puede convertirse en un  vehículo de escape para resolver cualquier conflicto o déficit normativo  identificado en el ordenamiento jurídico por el Gobierno o el Congreso en el  inicio de su período constitucional.    

53.  También se indicó en esa decisión que no son los propósitos y  objetivos nacionales, las metas y prioridades, las estrategias y las  orientaciones generales los que deben instrumentalizarse mediante la parte  dispositiva de la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de  Inversiones PND. Son los principales programas y  proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de  tales programas y proyectos de inversión pública junto con la determinación o  especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos  que se autoricen para su ejecución, los que los materializan y que se deben detallar  en dicha ley, los cuales demandan o exigen un correlato jurídico mediante la  adopción de medidas y demás mecanismos idóneos y necesarios que garanticen su  ejecución o cumplimiento precisamente en las normas instrumentales del Plan.     

     

54.  Por ello, en esa providencia se advirtió la necesidad de reiterar y precisar  que, aunque el fin último de la acción estatal es el cumplimiento de los  propósitos y objetivos, las metas y prioridades, las estrategias y las  orientaciones generales contenidos en la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo, dado que estos son naturalmente abstractos y se refieren a  multiplicidad de temas, son los programas y proyectos inversión pública  nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la  determinación o especificación concreta de los recursos financieros y  apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley  del Plan Nacional de Inversiones, los que concretan los derroteros de la acción  estatal por el período plurianual al que se refiere cada Plan Nacional de  Desarrollo e inclusive a más largo plazo en el caso de los programas y  proyectos que requieran un periodo mucho mayor.    

     

55. Por lo mismo,  la Corte en esa oportunidad precisó la regla de decisión, en tratándose de la  presunta violación del principio de unidad de materia en leyes mediante las  cuales se expide el Plan Nacional de Inversiones, en el  sentido de señalar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales  leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos  de inversión  pública nacional descritos de manera específica y detallada  y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o  especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos  que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de  Inversiones.    

     

56. De manera que,  para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i)  determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir  de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii)  establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta,  específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que  puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben  caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los  programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad  directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para  impulsar su cumplimiento.    

     

57. En  este orden, se observa que la Sentencia C-063 de 2021 avanzó en la  jurisprudencia constitucional en relación con la regla que en su momento  determinó la Sentencia C-415 de 2020. En general, precisó las reglas fijadas en  el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia. En  particular, indicó que aquel juicio no se evalúa en función de la conexidad de  la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de  Desarrollo. Al contrario, el punto nodal de escrutinio son los proyectos y  programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan  Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los términos del  artículo 341 de la Constitución y que tienen por finalidad materializar los  objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

58.  Esta misma posición fue reiterada en las Sentencias C-095 de 2021 y C-049 de  2022. En efecto, la primera de estas providencias conoció dos demandas de  inconstitucionalidad contra los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 por  desconocimiento de, entre otros, el principio de unidad de materia previsto en  el artículo 158 de la Constitución Política. Allí se reconoció que la  metodología para surtir aquel juicio era la prevista en la Sentencia C-063 de  2021. Expresamente se sostuvo: “la Sala ha formulado unos pasos para revisar  la validez de una norma instrumental que se encuentra en los planes nacionales  de desarrollo, a saber: ´(i)  determinar la ubicación y alcance de la norma  impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza  instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de  manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de  Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el  caso, proceder a su caracterización; Finalmente, se debe, (iii) determinar si  entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos  identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de  forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento´”.    

     

59. La  segunda de estas decisiones, que resolvió una demanda formulada contra el  artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 por vulnerar, entre otros, el principio de  unidad de materia. En esta oportunidad se efectuó un recuento jurisprudencial  frente a la temática en comento, donde se reseñó lo resuelto por la Sentencia  C-063 de 2021 para anotar que con dicha decisión “[s]e cambia el método de  análisis antes empleado, en el sentido de que ahora deberá revisarse (i) la  ubicación y carácter instrumental de la norma; (ii) si existen programas  descritos de manera concreta, específica y detallada en el Plan de Inversiones,  que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y (iii) determinar si entre  la disposición y los programas existe una conexidad directa e inmediata”.  Así, con fundamento en el recuento realizado, se indicó que “se han  reiterado los cuatro presupuestos relevantes frente a los cuales avanzó la jurisprudencia desde la sentencia  C-415 de 2020, con el propósito de llenar  de contenido, en especial, la tercera etapa del juicio [si entre la disposición  y los programas existe una conexidad directa e inmediata]”.    

     

60. Recientemente, en la Sentencia C-438 de 2024 la Corte reconoció  la importancia de la Sentencia C-063 de 2021, y la integró en un marco analítico  más amplio, que tiene en cuenta también los criterios de las sentencias C-415 y  C-493 de 2020.    

     

61. Por otro lado, el estándar de  conexidad ordinario no resulta adecuado ni suficiente para hacer el análisis de  unidad de materia de las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de  Desarrollo.    

     

62.  En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la  conexidad entre dichas normas instrumentales y los contenidos de la parte  general del Plan debe ser directa e inmediata. En palabras de este  tribunal, “los mecanismos de ejecución del PND deben “(i) estar referidos a  uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin  planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y  (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los  objetivos o programas de la parte general”[44].    

     

63.  Para esta corporación[45]  una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto  en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida  legislativa acusada, sino solo de forma hipotética. De otra parte, la  afectación de la unidad de materia derivada de la conexidad mediata se origina  cuando el logro del objetivo mencionado no se deriva de la ejecución de la  norma presupuestal, sino que además requiere del cumplimiento o presencia de  otra condición o circunstancia. En tanto no es posible hacer un inventario  taxativo de las medidas instrumentales del plan que vulneran el principio de  unidad de materia, la Corte ha identificado algunos casos paradigmáticos.    

     

64.  Uno de ellos está referido a aquellas normas que, por su naturaleza son  completamente ajenas a la normativa de planeación, porque regulan asuntos no  contenidos en la parte general del PND, lo cual implica que exceden la  regulación propia del cuatrienio.    

     

65.  De ahí que para este tribunal se desconoce el mencionado principio por “aquellas  normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la  ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, de manera tal que la  ley del plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que  presenten leyes anteriores o para ejercer la potestad legislativa general  reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos  y metas de la función de planificación”[46].    

     

66. Adicional a los criterios anteriormente citados, en la  sentencia C-493 de 2020, la Corte realizó un recuento jurisprudencial para  recordar algunas subreglas de decisión, relacionadas con normas que “modifican  legislación permanente o tienen dicho carácter y con regulaciones de carácter  tributario”. A saber:    

     

67. En primer lugar, reiteró que, en la sentencia C-126 de 2020,  la Corte señaló “que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la finalidad  de cumplir los objetivos que el gobierno en funciones desea promover, por lo  cual su vigencia es temporal”. En esa medida, “debido a su propia naturaleza”  la ley del plan “no cuenta en general con la aptitud de modificar contenidos  propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que  también dispone el legislador en virtud del artículo 150 de la Constitución”  toda vez que las medidas normativas “deben tener la misión de impulsar  el cumplimiento de los fines del plan de desarrollo, pues de otro modo se  afecta el principio democrático que rodea el trámite de la legislación  ordinaria”[47].     

     

68. En segundo lugar, advirtió que, en la sentencia C-415 de 2020,  la Corte indicó que:     

     

(i) La temporalidad de la ley del plan “no  debe interpretarse de manera absoluta, pero la prórroga indefinida de  disposiciones plasmadas en los diversos planes nacionales de desarrollo o el  hecho de comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a su  inexequibilidad”. A su vez, en esa oportunidad, la Sala determinó que el  Gobierno “tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión:  (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución  de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye  un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida  necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo”[48].     

     

(ii) La ley del plan no puede ser empleada para “llenar vacíos e  inconsistencias de otro tipo de disposiciones. Por la misma razón, tampoco “puede  contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una  colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta  distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así  fuera remota- con el PND”, pues “el diseño de políticas ordinarias de largo  aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente  propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto del principio  democrático”[49].    

     

(iii) Las normas sobre vigencia y derogatorias contenidas en las  leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben “respetar la  legislación permanente ordinaria y hacerse congruentes con la temporalidad de  la ley del plan”.    

     

(iv) Es necesario que en cada normatividad legal que se afecte  deba “existir una carga de argumentación suficiente acerca de por qué es  necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales  del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases. Indicó que tampoco deben crearse  instituciones u organismos con vocación de permanencia[50].”.    

     

69. En tercer lugar, hizo referencia a la sentencia C-440 de 2020,  para anotar que en esa oportunidad la Corte concluyó que “una norma con  vocación de permanencia desconoce la potestad legislativa general reconocida al  Congreso de la República”[51].    

     

     

71. Por último, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte reiteró  que la jurisprudencia constitucional[53] ha  establecido tres niveles a partir de los cuales se realiza el análisis sobre el  principio de unidad de materia en las leyes de los planes nacionales de  desarrollo. Lo anterior, para determinar (i) “la ubicación y el alcance de la  norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza  instrumental”, (ii) “si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo  existen “objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con  la disposición acusada” y (iii) “una conexidad directa e inmediata entre la  norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del  plan”[54].    

     

Solución del  cargo    

     

Unidad de materia    

     

72. El artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no satisfacen las  exigencias derivadas del principio de unidad de materia.    

     

73. Como pasará a explicarse, a pesar de que el artículo 261 de la  Ley 2294 de 2023, mediante el cual se autoriza a las sociedades por acciones  simplificadas (SAS) a negociar sus valores en el mercado público de valores,  parece ser prima facie instrumental, no tiene una relación directa e  inmediata con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general  del Plan Nacional de Desarrollo. Por el  contrario, se trata de una disposición que modifica de manera permanente el  ordenamiento jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la  ejecución del plan cuatrienal. En ese  orden, su contenido se constituye en una materia propia del procedimiento  legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar el principio  democrático.    

     

74. De conformidad con la primera etapa del juicio estricto, para valorar la unidad de materia de las  disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo,  debe determinarse el carácter instrumental de las disposiciones objeto de  control constitucional.    

     

75. El artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 hace parte del Título  III “Mecanismos de ejecución del Plan”, Capítulo V Transformación productiva,  internacionalización y acción climática, Sección II economía productiva a través de la reindustrialización y la  bioeconomía. Esta norma autoriza a las sociedades por  acciones simplificadas (SAS) a negociar sus valores en el mercado público de  valores. Así las cosas, sin perjuicio de la valoración material que se hace a  continuación, por su ubicación y alcance, el artículo 261 de la Ley 2294 de  2023 es una norma de carácter instrumental prima facie, dado que integra  el título correspondiente a los mecanismos de ejecución del plan.    

     

76. En la parte general  del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes y estrategias  que tienen relación temática con el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, “por  la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia  Mundial de la Vida”.    

     

77. De conformidad con la segunda etapa del juicio estricto, para valorar la unidad de materia de las  disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la  Sala debe establecer si existen o no estrategias u orientaciones de política  económica, social o ambiental, o programas o proyectos de inversión,  incorporados en el Plan, que puedan relacionarse con las disposiciones  instrumentales prima facie objeto de control constitucional.    

     

78. El Congreso de la República expidió la Ley 2294 de 2023, mediante la  cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo  correspondiente al período 2022-2026 denominado “Colombia Potencia Mundial  de la Vida”. El Título I corresponde a las disposiciones generales y  contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los objetivos del Plan Nacional de  Desarrollo de la siguiente forma: “(…) sentar las bases para que el país se  convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción  de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y  exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro  relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en  el conocimiento y en armonía con la naturaleza. (…)”.    

     

79. El artículo 2º establece que el documento denominado “Bases  del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia Potencia Mundial de la  Vida”, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo  Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las  modificaciones realizadas en el trámite legislativo “(…) es parte  integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como  anexo”[55].    

     

80. El artículo 3º de la Ley 2294 de 2023 define los cinco “ejes  de transformación” del Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes  términos:    

     

«1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca  un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio,  donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial  interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales  que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de  planificación territorial participativos, donde las voces de las y los que  habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.    

     

2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la  política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la  protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la  seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores  estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una  infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como  bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de  derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los  territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores  estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y  la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.    

     

3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas  puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a  través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de  alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente  se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una  alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías  locales y que les permita tener una vida activa y sana.    

     

4. Transformación productiva, internacionalización y acción  climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que  aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que  sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los  derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los  choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el  desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al  tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de  actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con  nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con  la naturaleza.    

     

5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de  brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra  al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para  garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e  interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en  los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la  gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y  construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las  comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera  acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de  marcos regulatorios consistentes».    

     

81. Seguidamente, en el artículo 4°, se definen los ejes transversales  del Plan Nacional de Desarrollo, para la consolidación de los cinco ejes de  transformación referidos previamente. En lo relacionado con los ejes  transversales prosigue definiéndolos así:    

     

«1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa,  amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con  garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con  estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los  derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica  que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de  tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos.  Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos,  sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto  aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la  acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los  enfoques de derechos de género, cultural y territorial.    

     

2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que  propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr  transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos  y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social,  religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnico racial,  generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde  la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual  forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las  divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad  LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los  jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte  integral de las transformaciones propuestas por este Plan.    

     

3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir  un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad  de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las  cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y  nacional.    

     

4. Política Exterior con enfoque de género: El Gobierno  Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores,  formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como  política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en  la política bilateral y multilateral».    

     

82. El Título II de la ley contiene el “Plan de Inversiones y  Presupuestos Plurianuales”. En ese título se establecen (i) las fuentes que  financian el Plan de Inversiones Públicas, (ii) la distribución de las fuentes  públicas por transformación y (iii) el componente de Paz en el Plan Nacional de  Inversiones 2023- 2026.    

     

83. Como se ha puesto de presente, la norma acusada modifica de  forma permanente el artículo 4 de la Ley 1258 de 2008. Dicha norma consagraba  una prohibición para las sociedades por acciones simplificadas. La restricción  establecía: “las acciones y los demás  valores que emita la sociedad por acciones simplificada no podrán inscribirse  en el Registro Nacional de Valores y Emisores ni negociarse en bolsa.”    

     

84. Por su parte, el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, deroga  tal restricción y autoriza a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) a  negociar sus valores en el mercado público de valores.    

     

85. De  otra parte, al revisar los ejes de transformación del Plan Nacional de  Desarrollo, el artículo 261 se presenta formalmente como una medida  instrumental del eje de transformación, internacionalización y acción  climática, que a su vez se descompone en el catalizador “Economía productiva a  través de la reindustrialización y la bioeconomía”; este en el numeral 7  establece “De una economía extractivista a una sostenible y productiva:  Política de Reindustrialización, hacia una economía del conocimiento,  incluyente y sostenible”.    

     

87. De igual manera, este  eje señala que el Plan Nacional de Desarrollo buscará cerrar brechas de productividad, fortalecer encadenamientos  productivos, diversificar la oferta interna y exportable, así como profundizar  la integración con América Latina y el Caribe. La política desarrollará las  siguientes apuestas estratégicas: (i) transición energética, que abrirá  oportunidades para la atracción de inversiones sostenibles, jalonará la  industria de insumos para la transición, apoyará el proceso de producción con  energías limpias y la producción nacional de medios de transporte y movilidad  sostenible; (ii) soberanía alimentaria y agroindustrial mediante el  fortalecimiento de encadenamientos en la producción de alimentos,  fertilizantes, agro insumos, maquinaria, equipos y digitalización para llevar  la modernidad al campo, aumentar la productividad y reconocer la economía  popular como fuente de valor; (iii) reindustrialización de la salud para  incrementar la capacidad de producción de medicamentos, vacunas, instrumentos y  dispositivos de salud, servicios médicos de exportación y facilitación de  plataformas modernas de acceso a la salida preventiva y suministro de  medicamentos; (iv) defensa, paz y reindustrialización para aprovechar las  capacidades de la industria de defensa, aeroespacial y astilleros, para  transformarlas en bienes y servicios de alto valor para la paz y el desarrollo  productivo; (v) apuestas estratégicas desde los territorios, en todos los  sectores y subsectores.        

Tomado de: Plan Nacional de  Desarrollo 2022-2026. p. 176    

88. Algunos de los  intervinientes, como la Cámara de Comercio, manifestaron que esta medida  instrumental se enmarca también dentro del eje “Seguridad humana y justicia  social”, que a su vez se descompone en el catalizador “Expansión de  capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus  proyectos de vida”, que en su numeral 8 dispone la “Sostenibilidad y  Crecimiento Empresarial”, que finalmente  propone “Iniciativas productivas,  acceso al financiamiento amplio y educación financiera”.    

89. El eje de seguridad  humana y justicia social se constituye como parte de un sistema de protección social universal y adaptativo;  una infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia  como bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de  derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los  territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores  estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y  la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.    

90. En relación, con la “Sostenibilidad y Crecimiento  Empresarial”, se señala que para lograr el desarrollo socio productivo del país, es relevante  reconocer el papel protagónico de las mipymes. Es necesario favorecer “su  crecimiento mediante la reducción de los trámites y costos para su creación y  operación. Este proceso debe estar acompañado de la generación oportuna de  información que permita caracterizar las realidades de las unidades productivas  y evidenciar las dinámicas endógenas de las mipymes” (PND, p. 138). En las  bases del Plan, se dispone que dicho objetivo se logrará a través de los  siguientes instrumentos.    

“a. Menores costos y  simplificación de trámites El Gobierno Nacional garantizará que las tarifas de  registros para la creación y operación de unidades productivas cumplan con los  criterios de equidad, progresividad y transparencia. Se integrarán nuevos  servicios en la Ventanilla Única Empresarial, incluyendo los subsistemas de  seguridad social y el fortalecimiento de la interoperabilidad entre diversas  plataformas. De igual manera, se implementará de manera permanente el régimen  simplificado de insolvencias acompañado de mecanismos alternativos de  resolución de conflictos a través de centros de conciliación y arbitraje de  entidades públicas y privadas. b. Simplificación del cumplimiento de  obligaciones tributarias de las empresas.    

     

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos  y Aduanas Nacionales crearán un mecanismo vinculante para que los entes  territoriales informen las tarifas al Régimen Simple de Tributación, e  implementarán incentivos para masificar su uso en los municipios. Así mismo,  impulsarán la transformación digital del Impuesto de Industria y Comercio  mediante un sistema único de declaración y pago. Adicionalmente, se fortalecerá  y modernizará el marco normativo aplicable al registro de las entidades sin  ánimo de lucro (ESAL) que dé cuenta de su existencia y promueva la eficiencia  en el desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control (IVC) por  parte de las autoridades competentes.    

     

c. Promoción del fortalecimiento del tejido empresarial regional.  Los recursos administrados por las cámaras de comercio por concepto de las  tarifas de registros públicos contribuirán a la financiación de los programas  de desarrollo empresarial, y se fortalecerá la participación en sus instancias  de decisión por parte de los micronegocios, microempresas de baja escala o  unidades de la economía solidaria. El Gobierno Nacional establecerá las  iniciativas que se ejecutarán cada año de acuerdo con las necesidades de la  base empresarial en las regiones, teniendo en cuenta un enfoque diferencial que  promueva, entre otros, el crecimiento de empresas lideradas por mujeres y  jóvenes.    

     

 d. Participación de mipymes en compras públicas mediante la  consolidación del sistema de contratación pública. El Gobierno Nacional  realizará una evaluación sobre los costos relacionados con los diferentes  procesos requeridos para operar los sistemas y registros de información de  proveedores y/o potenciales proveedores del sector público. Para ello  reglamentará el proceso de interoperabilidad entre el RUP y el SECOP que  facilite la verificación de las condiciones de los proponentes, reduciendo la  carga administrativa y la duplicidad en las funcionalidades de los sistemas.  Asimismo, se buscará la reducción de los costos que favorezcan la participación  de las mipymes bajo criterios de equidad, progresividad y transparencia en la  contratación pública.    

     

e. Iniciativas productivas, acceso al financiamiento amplio y  educación financiera. Se requiere avanzar en la democratización del crédito,  comenzando por una buena educación financiera, y ofreciéndoles a los  beneficiarios información adecuada. Para esto, se facilitará la educación y el  acceso a los productos financieros y la portabilidad entre proveedores de  estos. Se establecerán planes de crédito barato, y se les ofrecerá un mayor  acompañamiento a las iniciativas productivas de los jóvenes. Se implementarán  sociedades de garantías recíprocas, especialmente para las unidades de menor  tamaño, que accederán a instrumentos de financiación con tasas bajas,  financiación a la nómina, entre otras facilidades financieras. Asimismo, se  implementarán estrategias dirigidas a fomentar el financiamiento empresarial  sostenible y con acompañamiento técnico para iniciativas productivas con  impacto social. El Gobierno Nacional facilitará la operación e intercambio de  información que permita la elaboración de puntajes (scoring) de créditos  alternativos, para facilitar el acceso a productos financieros. Se fortalecerán  los sistemas de pago de bajo valor y pago inmediato, asegurando su  interoperabilidad. Igualmente, se promoverá la profundización del fondeo entre  intermediarios financieros, como las cooperativas, y también los fondos de  empleados, a través de la banca de segundo piso. Así mismo, se mejorarán los  esquemas de protección al consumidor financiero, con el propósito de reducir  las asimetrías de información.    

     

f. Información para el reconocimiento de la EP y seguimiento de la  actividad económica El Gobierno Nacional construirá el Sistema de Información  de Economía Popular (SIEP), y su respectiva cuenta satélite. Se realizará el  Censo Económico que amplíe y actualice la información de todas las unidades,  incluidas las de la EP, que desarrollan actividades en los sectores de  industria, comercio, servicios, construcción y transporte. Esta información  será integrada a los sistemas de información estadísticos, en particular el  SIEP, y servirá para la actualización y mantenimiento del Registro Estadístico  de Empresas. Para ello, se promoverá además la producción de estadísticas  eficientes y oportunas a partir del aprovechamiento intensivo de registros  administrativos. (página 138 a 140, Parte General del Plan Nacional de  Desarrollo)    

     

91. En ese orden, se observa que podría existir una relación  entre, la necesidad de fomentar el financiamiento empresarial sostenible, con  la posibilidad de que algunas de ellas emitan e  inscriban sus valores en el Registro Nacional de Valores, para promover el crecimiento de las micro, pequeñas y medianas  empresas mediante la reducción de sus costos de operación. Por tanto, el  levantamiento de la prohibición podría relacionarse con los Ejes de  Transformación 2 “Seguridad Humana y Justicia Social” y el Eje 4  “Transformación productiva, internacionalización y acción climática”, al  ofrecer una forma de financiación para este tipo de forma societaria.    

     

92. No obstante, como pasará demostrarse, esa relación no es  directa ni inmediata, en razón a que, de la  implementación de la disposición instrumental revisada, no se desprende de  manera inequívoca la efectividad de lo contemplado en la parte general, no es  necesaria para la consolidación de un plan específico del Plan Nacional de  Desarrollo y no se encuentra contenida en el Plan de Inversiones. En efecto,  un cambio permanente de la estructura de una forma societaria y su  habilitación en la participación de la bolsa de valores, no garantiza  “la  diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital  natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en  conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y  que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos”,  ni tampoco genera una transformación productiva, de la forma en que se propone  en las bases del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

93. No existe una relación de conexidad “directa e inmediata”  entre el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 y las  estrategias y políticas de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

94. En Colombia, la Ley 1258 de 2008 trajo consigo la creación de  la “Sociedad por Acciones Simplificadas” como un nuevo tipo societario de  naturaleza comercial, con características híbridas y amplias posibilidades de  fijar sus propias reglas. Esta figura fue diseñada para superar el exceso de  formalismo que caracterizaba a las formas tradicionales de asociación previstas  en la legislación, las cuales dificultaban la creación de empresa y frenaban la  competitividad de las pequeñas y medianas empresas[56].    

     

95. La SAS facilita a los empresarios “el desarrollo de las  actividades económicas de diferente naturaleza, sin restricción por su objeto  social y sin perjuicio de las dimensiones de la empresa”[57]. Estas sociedades se caracterizan porque poseen una estructura  jurídica más ágil y flexible, donde predomina la autonomía de la voluntad, lo  que le permite una mayor competitividad, al tiempo en que promueve la inclusión  de la pequeña y mediana empresa en el sector formal de la economía. A  diferencia de lo que sucede con otros tipos societarios, la SAS disminuye el  exceso de formalismo en el proceso de constitución, al permitir la inscripción  del documento privado o público en el registro mercantil[58].    

     

96. Según lo dispuesto en la Ley 1258 de 2008, los valores  emitidos por las sociedades por acciones simplificadas (SAS) no podían  inscribirse en el Registro Nacional de Valores y Emisores ni negociarse en  bolsa. Esta prohibición se fundamentaba en la notable flexibilidad de este tipo  societario, que contrasta con las exigencias propias del mercado público de  valores[59]. Tal restricción, inspirada en la legislación francesa sobre  sociedades simplificadas, también prohibía, por regla general, el acceso de  estas sociedades a los recursos provenientes del ahorro privado[60].    

     

97. Esta limitación fue explicada en la exposición de motivos del  proyecto de ley 241 de 2008 (Cámara) y 039 de 2007 (Senado), que dio origen a  la Ley 1258. En dicho documento, se argumentó que la prohibición respondía a “la  informalidad que rige este tipo de sociedad, contrario al carácter imperativo  que regula la normatividad del mercado público de valores”[61]. En línea con lo anterior, la doctrina ha destacado que las SAS  no están concebidas para inscribirse en bolsa, ya que “se trata de un tipo  societario diseñado para estructurar compañías cerradas, así, la amplísima  libertad contractual, por cuyo efecto es factible pactar normas de exclusión de  accionistas, voto múltiple y restricciones a la negociación de acciones,  podrían ser incompatibles con las pautas de protección de inversionistas en el  mercado público de valores… la SAS es una sociedad cerrada. Esta es la  contrapartida de la libertad contractual. No puede, por tanto, acudir al  mercado especialmente idóneo para acometer empresas de gran dimensión”[62].    

     

     

99. Entre las principales exigencias se encuentran la  independencia de auditores y administradores, la existencia de un régimen  detallado para gestionar conflictos de interés y prevenir el uso indebido de  información privilegiada, así como la definición de normas sustantivas y  procedimentales que permitan a los accionistas ejercer sus derechos frente a  posibles abusos o conductas indebidas De igual forma, este marco normativo  incluye mecanismos de supervisión estatal diseñados para sancionar cualquier  incumplimiento, reflejando el compromiso del Estado con la protección del  interés público inherente a la actividad bursátil[64].    

     

100. Al estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 817  de 2020, la Corte Constitucional, en sentencia C-331-20, explicó la razón por  la cual existen restricciones frente a este tipo de sociedades, en relación con  la prohibición de negociar en bolsa sus acciones:    

     

“Tal como se indicó al explicar el alcance del  Decreto Legislativo 817 de 2020, según la Ley 1258 de 2008 los valores que  emitan las SAS no se podrían inscribir en el Registro Nacional de Valores y  Emisores ni negociarse en la bolsa. La razón de esta prohibición es la “gran  flexibilidad” de este tipo de sociedad. Este impedimento sigue de cerca la ley  francesa sobre sociedades simplificadas donde también, por regla general, no es  posible acceder a los recursos del ahorro privado.    

     

Las sociedades que acceden a la bolsa de valores  se encuentran sujetas a normas de orden público dirigidas a garantizar  condiciones adecuadas de desarrollo en el mercado. En esa dirección se exige  que cumplan con una regulación especializada de normas que permitan precaver el  fraude, garantizar el amplio acceso a toda la información relevante para los  inversionistas y salvaguardar los recursos provenientes del ahorro privado que  reciben los emisores de valores. Dichas reglas están dirigidas a garantizar la  independencia de auditores y administradores, a prever un detallado régimen de  conflictos de interés y de uso indebido de la información privilegiada, y a  establecer las pautas sustantivas y procedimentales bajo las cuales los  accionistas pueden ejercer sus derechos en caso de trasgresión o abuso en la  conducta de los administradores. A su vez, impone la supervisión estatal para  quienes incumplan las reglas del mercado. Tales reglas reflejan el interés del  Estado en asegurar la protección del interés público de la actividad bursátil.    

     

101.  Por ello, cuando la Corte estudió la constitucionalidad del decreto 817 de  2020, la Corte avaló la constitucionalidad de la norma sobre la base de que (i)  la participación de estas sociedades estaba limitada al segundo mercado y (ii)  el Gobierno Nacional debía reglamentar lo relativo a las reformas  estatutarias y de buen gobierno. Así mismo, la Corte concluyó que la norma era  constitucional porque el Decreto 817 de 2020 estableció ciertos límites a la  participación de las SAS en el mercado de valores, a saber:    

     

(i)    Únicamente se permite el ingreso al  segundo mercado -inversionistas profesionales y sometido a la inspección,  vigilancia y control de la Superfinanciera-;    

(ii) Solamente  se pueden negociar títulos representativos de deuda (bonos respaldados por el  Estado a través del Fondo Nacional de Garantía).    

(iii)                       Tanto la negociación como los plazos de  cumplimiento están limitados en el tiempo.    

     

102. Es por ello que se observa que la capitalización debe  encontrarse acorde con el tipo de sociedades a los que se pretende autorizar la  emisión de acciones, incluso, y a gracia de discusión, la capitalización podría  llegar a ser riesgosa para la economía popular porque, precisamente, pone en  riesgo la independencia laboral de sus actores. Esta situación implica que, al  vender sus acciones en bolsa, los actores que hacen parte de la economía  popular dejen de ser los principales accionistas, en la medida que ya no  tendrían esa calidad de trabajadores independientes que son propietarios y  controlan las actividades para las que trabajan. Por el contrario, estarían  sujetos a las directrices y al capital de bloques económicos con mayor fuerza.    

     

103. En otras  palabras, desde la expedición de la Ley 1258 de  2008 han existido poderosas razones de orden público económico y de protección  a los ahorros de los inversionistas, que restringen la posibilidad de vender  acciones a las sociedades por acciones simplificadas, y que son una  contrapartida de su amplia libertad contractual. En ese orden, cualquier  modificación de su naturaleza jurídica requiere de un serio debate democrático  que además garantice la protección del ahorro público. En efecto, tal y como lo  propuso el demandante, este tipo de decisiones legislativas deben ir  acompañadas de medidas que garanticen la protección de las inversiones,  establezcan responsabilidades y control, tal y como lo exigió la sentencia  C-331 de 2020.    

     

104. El 6 de febrero de 2023,  el Gobierno nacional radicó el proyecto de ley del PND en el Congreso de la  República. El 23 de marzo de 2023, dicho proyecto fue aprobado en primer debate  por las comisiones económicas de ambas cámaras. Tales comisiones sesionaron de  manera conjunta. Los días 4 y 5 de mayo de 2023, el proyecto de ley fue  aprobado por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes. Al día  siguiente, esas plenarias aprobaron el informe de conciliación. Finalmente, el  19 de mayo de 2023, el proyecto de ley fue sancionado por el presidente de la República.    

     

105. El artículo objeto de  esta demanda fue incluido en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional,  pero ni en la exposición de motivos, ni a lo largo del debate legislativo se  expusieron (i) las razones que llevaron a su inclusión, ni (ii) la relación con  los programas, proyectos, metas contenido en el Plan Nacional de Desarrollo  2022-2026.     

     

106. De acuerdo con la  exposición de motivos, el propósito general del Plan Nacional de Desarrollo  2022 – 2026 consiste en “sentar las bases para que el país se convierta en  un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo  contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones  históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro  relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en  el conocimiento y en armonía con la naturaleza”. El proyecto de la ley del  PND fue construido con fundamento en los insumos entregados por las 250 mil  personas que asistieron a los 51 diálogos regionales vinculantes. Los citados  insumos orientaron la definición de tres de los cuatro ejes transversales del  PND.    

     

107. Con base en lo anterior,  el Gobierno nacional construyó las cinco transformaciones que integran el PND:  «(i) Ordenamiento del territorio alrededor del agua; (ii) seguridad humana y  justicia social; (iii) derecho humano a la alimentación; (iv) transformación  productiva, internacionalización y acción climática; y (v) convergencia  regional. De esto dan cuenta los artículos 1 a 4 de la Ley 2294 de 2023. En  efecto, el artículo 1 se refiere a los objetivos del PND; el artículo 2, al  documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026  Colombia Potencia Mundial de la Vida, y a sus anexos; el artículo 3, a las  cinco transformaciones mencionadas; y el artículo 4, a los cuatro ejes  transversales del PND: la paz total, los actores diferenciales para el cambio,  la estabilidad macroeconómica, y la política exterior con enfoque de género.    

     

108. En la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 2294  de 2023, no se contempla un programa específico que tenga una relación directa  e inmediata ni que requiera indispensablemente para su cumplimiento la  modificación del régimen de operación de las sociedades por acciones  simplificadas.    

     

109. De igual forma, debe tenerse también en  consideración que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan  plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las  fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de  Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias líneas de  inversión estratégica, no se hace referencia alguna a la forma de  capitalización dispuesta en el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, ni tampoco  se menciona algún proyecto relacionado con las mismas que deba ser financiado a  través de esta forma de capitalización. A su vez, en el documento contentivo de  las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, si bien se hace referencia a la  necesidad de financiación de las pequeñas y medianas empresas, no explica su  impacto en el plan plurianual de inversiones.    

     

110. No debe olvidarse que las disposiciones  instrumentales incorporadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, deben  guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión  pública nacional descritos de manera específica y detallada  y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o  especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos  que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de  Inversiones.    

     

111. La Sala evidencia que, a  pesar de la posible relación temática con alguno de los objetivos que integran  la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, especialmente con la  necesidad de financiamiento de la pequeña y mediana empresa, en los términos de  los requerimientos de la jurisprudencia constitucional, no se evidencia que  dicha relación de conexidad sea “directa e inmediata”. En efecto, el acceso a la financiación tiene diferentes vías, y  no existe explicación alguna que dé cuenta de las razones por las cuales  modificar un régimen que, además, protege el ahorro público, sea efectivamente  necesaria para cumplir con dicho objetivo.    

     

112. Por el  contrario, lo que esta Sala observa es que la norma realiza una reforma  permanente en el ordenamiento jurídico, y que no persiguen un fin planificador  y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida en que lo  pretende es establecer nuevas facultades en cabeza de las SAS, materia propia del procedimiento legislativo ordinario, que  permita armonizar la medida con una efectiva protección al ahorro público.    

     

113. No sobra recordar que la  jurisprudencia constitucional ha exigido que las normas instrumentales del Plan  Nacional de Desarrollo deben ser idóneas para garantizar la efectiva  realización, ejecución o cumplimiento de una meta, un objetivo o una estrategia  de la parte general del plan de desarrollo, y deben tener un fin planificador.  En otros términos, las reglas instrumentales deben estar inequívoca y  específicamente dirigidas a materializar un contenido concreto de esa parte  general. La Corte ha explicado que la conexión de un precepto de ejecución no  es directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su  aplicación, no pueden obtenerse  inequívocamente los objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo  hipotético, eventual o remoto, tal y como ocurre con el contenido del artículo  261.    

     

114. En efecto, la  jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que, si una “disposición no  recoge ningún instrumento de realización de políticas, (…) debe ser considerada  extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”[65] y que la inclusión de normas “que no  tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del  presupuesto público durante un cuatrienio”[66] deben ser retiradas de la ley aprobatoria del Plan Nacional de  Desarrollo, toda vez que dicha ley no puede ser utilizada para el ejercicio de  la función legislativa ordinaria encomendada al legislativo, sin ninguna  relación con el ejercicio de la función de planeación.    

     

115. Es por  esta razón que la modificación del régimen jurídico de las sociedades por  acciones simplificadas ha debido ser tramitada a través de una ley ordinaria  independiente, pero no incluirla en ley aprobatoria del Plan Nacional de  Desarrollo, caracterizada por su finalidad planificadora de las metas de acción  gubernamental para un específico periodo de gobierno.    

     

116. Además,  no debe olvidarse, como se explicó en la parte motiva, que cuando el Gobierno  pretenda una modificación permanente de la legislación a través de una norma  incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, tiene una carga argumentativa  calificada que permita inferir sin lugar a dudas su relación con los fines  planificadores. No obstante, (i) no existió razón alguna dentro del debate  legislativo, ni por parte de los congresistas ponentes ni del Gobierno  nacional, que justificara la necesidad de la modificación del artículo 4 de la  Ley 1258 de 2008 y (ii) tampoco se dio cuenta de su relación con los planes o  proyectos del Plan Nacional de Desarrollo.    

117. Lo dicho es coherente con  una de las razones a partir de las cuales, en la Sentencia C-415 de 2020, la  Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “el  artículo 110 de la Ley 1943 de 2018”, prevista en el art. 336 de la Ley  1955 de 2019, al introducir una modificación permanente al ordenamiento  jurídico:    

     

“211. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga  el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[67], por lo tanto, modifica una legislación ordinaria[68] comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado  la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda  identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una  política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las  Bases del plan, si no, por el contrario, corregir un  problema normativo de legislación permanente preexistente” (negrillas del  original)[69].    

     

118. En suma, se observa que, pese a que la medida se presenta  como una medida instrumental, no se encuentra demostrada una relación directa  entre la norma acusada y el objetivo de planificación económica consistente en  la Transformación productiva, internacionalización y acción climática, ni  con el eje “Seguridad Humana y Justicia Social”, y, por tanto, la norma  deberá ser declarada inexequible.    

     

119. Por consiguiente, la Sala Plena declarará inexequible el  artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia  Mundial de la Vida”, por  desconocer el principio de unidad de materia.    

VIII   DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

     

RESUELVE    

     

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia  Mundial de la Vida”.    

     

Notifíquese,  comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

Con Salvamento de voto    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

     

     

     

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

ACLARACIÓN  DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA  FAJARDO RIVERA    

A  LA SENTENCIA C-038/25    

     

     

Referencia:  expediente D-15.937.    

     

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo  2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.    

     

Magistrada  ponente:    

Cristina  Pardo Schlesinger.    

     

     

1.        En  la Sentencia C-038 de 2025, la Corte estudió una norma del Plan Nacional de  Desarrollo 2022-2026[70]  que permite a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) ser emisores de  valores y negociarlos en el mercado público. La Sala Plena concluyó que esta  disposición vulneró el principio de unidad de materia. Decisión con la que  estuve acuerdo, pero que contiene dos tesis que me parecen innecesarias y  problemáticas dentro del análisis que adelantó la Corte.    

     

2.        En  primer lugar, la decisión de la Corte incluyó una descripción de las sociedades  por acciones simplificada (SAS) y las razones que explicarían por qué este tipo  societario no puede participar en el mercado de valores como mecanismo de  financiación. Al respecto, el fallo concluyó que “han existido poderosas  razones de orden público económico y de protección a los ahorros de los  inversionistas, que restringen la posibilidad de vender acciones a las  sociedades por acciones simplificadas, y que son una contrapartida de su amplia  libertad contractual. En ese orden, cualquier modificación de su naturaleza  jurídica requiere de un serio debate democrático que además garantice la  protección del ahorro público” (párr. 103).    

     

3.        Más  allá de que pueda o no compartir tal conclusión, se trata de un examen  innecesario para abordar el problema jurídico que ocupó esta providencia, el  cual se limitó a la violación del principio de unidad de materia, y no a la  validez material de la norma en sí misma. Para resolver este cargo no se  requería evaluar a fondo la naturaleza de este tipo de sociedades ni presentar  argumentos sobre los presuntos riesgos o ventajas de su participación en la  bolsa de valores.    

     

     

5.        En  mi criterio, esto supone una lectura particularmente restrictiva del precedente  constitucional que hace aún más difícil superar los juicios por presunta  violación del principio de unidad de materia. Como ya lo había explicado en una  aclaración de voto anterior[71],  el diseño constitucional acogido en la Carta Política de 1991, bajo la  dirección del Estado, encuentra en la planeación un elemento  transversal, que se expresa en las leyes del plan nacional de desarrollo. Su  configuración, participativa y multinivel, involucra la sujeción a un principio  fundamental, previsto en el literal m) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, el  de coherencia. De conformidad con este: “[l]os programas y proyectos del  plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y  objetivos establecidos en éste”.    

     

6.        De  ahí que, por virtud del principio de coherencia, son claros los nexos  entre los programas y proyectos de inversión pública nacional y los  presupuestos asignados a los mismos que se ubican en el plan nacional de  inversiones, por un lado, y los propósitos y objetivos, metas y prioridades,  estrategias y orientaciones de la parte general del plan, por el otro. Es  indudable entonces que los primeros deben encontrar un referente en los  segundos. Es por ello que, el análisis de la Corte Constitucional sobre el  principio de unidad de materia, también se vale de la parte general del plan y,  por ende, de los contenidos de política pública que pueden determinarse con  mayor claridad a través de la consulta del documento de bases del plan nacional  de desarrollo.    

     

7.        Precisamente,  así lo hizo la Sentencia C-038 de 2025 en los párrafos 76 y siguientes; lo que  evidencia que el análisis de la Corte Constitucional sobre el plan nacional de  desarrollo es integral y no se limita a los planes de inversiones, como si se  tratara del único aspecto relevante del juicio de unidad de materia.    

     

Fecha  ut supra,    

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

A  LA SENTENCIA C-038 DE 2025    

     

     

Referencia: expediente D-15937    

     

Demanda  de inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, “Por la  cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia  Mundial de la Vida”    

     

Magistrada ponente:    

Cristina Pardo Schlesinger    

     

     

1.   Con  el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento  las razones que me llevan a salvar el voto en el presente asunto. En concreto,  no comparto la postura mayoritaria que concluyó que en este caso se desconocía  el principio de unidad de materia porque (i) la norma acusada no tenía una relación directa e inmediata con los objetivos y  propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) no cumplía las condiciones en  las que excepcionalmente se pueden adoptar en la ley del Plan Nacional de  Desarrollo disposiciones con vigencia indefinida en el tiempo. A  continuación, expongo las razones por las cuales me aparto de esta  argumentación.    

     

     

3.   La disposición demandada permite el acceso de las sociedades  anónimas simplificadas (SAS) a recursos financieros provenientes del ahorro  privado mediante el mercado de valores, lo que constituye un mecanismo de  capitalización para aquellas. La medida descrita tiene relación con el eje de  transformación denominado “Transformación productiva, internacionalización y  acción climática”[73], que en las bases del Plan Nacional  de Desarrollo indica que se necesita “diseñar mecanismos de financiación para  lograr la inclusión financiera de las unidades productivas del país” para “una  producción industrial sostenible, cerrar brechas tecnológicas, impulsar  encadenamientos productivos para la integración regional, fortalecer las  capacidades humanas y generar empleos de calidad”[74].  También corresponde con el propósito de implementar “estrategias dirigidas a fomentar  el financiamiento empresarial sostenible y con acompañamiento técnico para  iniciativas productivas con impacto social”[75].    

     

Autorizar a las SAS a que inscriban sus acciones y  valores en el Registro Nacional de Valores y puedan negociarlos en bolsa tiene  relación directa e inmediata con los objetivos y programas del Plan Nacional de  Desarrollo, en cuanto permite fomentar el  financiamiento empresarial sostenible y promover el crecimiento de las micro,  pequeñas y medianas empresas. Por un lado, tiene conexión directa porque  aquella se trata de una medida efectiva para lograr dichos propósitos, tal y  como lo estableció la Corte Constitucional al revisarse  la constitucionalidad de una medida similar. En particular, la Sentencia C-331  de 2020 revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 817 de 2020[76]. En dicha normativa se suspendió temporalmente la prohibición a  la SAS de emitir acciones u otros valores y negociarlos en bolsa[77].  En la referida providencia se explicó que había conexidad entre esa disposición  y los objetivos manifestados para justificar la adopción de aquella, en el  marco de la emergencia económica y social declarada.    

     

4.   Entonces se afirmó, por una parte, que “el mercado de capitales es una fuente de financiación a través de  las cuales las empresas pueden acceder para obtener recursos, de manera tal que  puedan mantener su operación, permitiéndoles afrontar la afectación económica  mencionada y, por ende, preservar el empleo”[78]. Por otra parte, que el Gobierno  nacional ha promovido “una serie de políticas tendientes a facilitar el acceso  de más compañías al mercado de valores colombiano, […] el cual tiene como uno  de sus objetivos fundamentales incentivar a que más compañías logren acceder a  una financiación desintermediada a través del mercado de valores, con el fin de  fomentar el acceso de aquellas empresas que necesitan recursos de largo plazo  para su mantenimiento, y que mediante la emisión de papeles en dicho mercado  logran aumentar sus posibilidades de crecimiento”[79].  Se advierte cómo estos objetivos tienen una estrecha similitud con los  propósitos declarados en los objetivos del plan de desarrollo actual y con las  bases del mismo.    

     

5.   Esta justificación incluso fue expuesta por el Gobierno nacional  desde la presentación del correspondiente proyecto de ley. De modo que esa  efectividad no es conjetural o hipotética propia de un vínculo eventual, sino  que, por el contrario, se trata de la constatación de una relación directa tal  y como fue anteriormente advertida por este Tribunal. Por otro lado, es una  relación inmediata, pues no se requiere la presencia de otra condición o  circunstancia para que la ejecución de la autorización a las SAS para su  operación en la bolsa de valores haga efectivo el fomento al financiamiento  empresarial.    

     

6.   Además, se trata de una relación directa e inmediata de medio a  fin, en el sentido de permitir la negociación en bolsa de los valores que  emitan las SAS y el diseño de mecanismos de financiación y el fomento del  financiamiento empresarial sostenible. En efecto, satisface el parámetro en  cuanto que la norma instrumental “sea una herramienta que inequívocamente  permita el logro de los objetivos y metas generales del plan”[80]  y tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal[81].  Por todo ello, a mi juicio se cumplían las condiciones jurisprudenciales que  permitían que de forma excepcional se realizara por medio de la ley del Plan  Nacional de Desarrollo una modificación de carácter permanente a la  legislación.    

     

7.   Por  último, reitero las inquietudes que he manifestado en decisiones anteriores[82] relacionadas  con el escrutinio que efectúa la Corte Constitucional en relación con la  vulneración de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. En particular, aprecio que el examen judicial ha llegado a  un escrutinio extremo, al punto que podrían vaciarse de contenido las  facultades del Gobierno y del Congreso como agentes planificadores, sin  desconocer por ello la pertinencia de ejercer un control riguroso que evite la  desnaturalización del debate democrático, como lo ha intentado esta Corte en  los últimos años. Tales criterios podrían desnaturalizar la ley del plan al  menos en dos sentidos: (i) considerar dicho cuerpo como una mera declaración de  objetivos de política pública sin fuerza vinculante y (ii) limitar la  interacción de este cuerpo normativo con la legislación ordinaria y de carácter  permanente, lo que afectaría el andamiaje sistémico del ordenamiento jurídico.    

     

8.   En  estos términos quedan expuestas las razones por las cuales salvé el voto  respecto de la Sentencia C-038 de 2025.    

     

Fecha ut supra    

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

[1] El artículo 261 de la Ley 2294 de  2023 no se encuentra cobijado por los efectos del Auto 705 de 2024.    

[2] Pág. 7 de la demanda.    

[4] Sentencia C-030 de 2021.    

[5] Ibidem.    

[6] Pág. 27 de la demanda.    

[7] Pág. 28 de la demanda.    

[8] Pág. 14 de la demanda.    

[9] Pág. 29 de la demanda.    

[10] Pág. 32 de la demanda.    

[11] Pág. 19 de la demanda.    

[12] Pág. 33 de la demanda.    

[13] Pág. 18 y 19 de la demanda.    

[14] Pág. 19 de la demanda.    

[15] Ibidem.    

[16] Ibidem.    

[17] Sentencia C-539-08    

[18] Sentencia C-415-20    

[19] Sentencia C-415-20    

[20] Sentencia C-464-20    

[21] Sentencia C-464-20    

[22] Constitución Política, artículo 158.  Ver también artículo 169 respecto a la correspondencia que debe existir entre  el título de las leyes y su contenido.    

[23] Sentencia C-493 de 2020.    

[24] Ver sentencia C-493 de 2020. En esta  providencia se reiteraron las sentencias C-285 de 2017, C-440 de 2020 y C-047  de 2018.    

[25] Sentencia C-493 de 2020.    

[26] Ibidem.    

[27] “Si el Congreso ha previsto él  mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente  de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la  Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro  del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan  relación interna con el contenido global del articulado. // Estos principios se  han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte. // Empero, no  pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud  se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en  apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan  ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades  perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por  razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,  lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a  cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.” Sentencia C-390 de  1996.    

[28] Sentencia C-493 de 2020.    

[29] Sentencias C-1025 de 2001 y C-095 de  2020.    

[30] Sentencia C-493 de 2020.    

[31] Hace referencia a “la identidad en  los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad  hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que  dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro  del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Sentencia C-400 de  2010.    

[32] Es definida como “la existencia de una comunidad de  fines entre la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo  fallo, ‘consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en  su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir,  la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben  dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del  contexto de la posible complejidad temática de la ley’”. Sentencias C-933 de  2014 y C-400 de 2010.    

[33] Consiste en la “vinculación objetiva  y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y  la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en  particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva  de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley  bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista  una conexión objetiva y razonable” Ibidem.    

[34] Puede ser entendida como “la relación  existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que  ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”  Ibidem.    

[35] Sentencia C-1025 de 2001.    

[36] Sentencia C-537 de 2023.    

[37] Sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016.    

[38] Sentencias C-026 de 2020, C-539 de  2008 y C-493 de 2020.    

[39] Sentencias C-219 de 2019, C-016 de  2016 y C-095 de 2020.     

[40] Sentencia C-493 de 2020.    

[41] C-047 de 2018.    

[43] Sentencia C-219 de 2019.    

[44] Sentencia C-305 de 2004.    

[45] Sentencia C-394 de 2012.    

[46] Ibídem.    

[47] Sentencia C-493 de 2020.    

[48] Ibidem.    

[49] Sentencia C-493 de 2020.    

[50] La Sala determinó que el artículo  336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el  principio de unidad de materia, al haber derogado  el artículo 110 de la Ley  1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de auditoría para hacer una  evaluación de todos los beneficios tributarios y cada una de las personas  jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual, sostuvo la Corte, “modifica  la legislación ordinaria permanente y termina por comprometer la vocación de  transitoriedad de la ley del plan”.    

[51] La Sala consideró que la derogatoria  del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorgaba responsabilidades de  administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los  parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, generaba  un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el  costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como resultado, señaló, “la  derogatoria mencionada no t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden  jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino  regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y  excede la regulación propia del cuatrienio.”    

[52] Sentencia C-415 de 2020.    

[53] Sentencia C-415 de 2020.    

[54] Sentencia C-068 de 2020.    

[55] De acuerdo con la sentencia C-008 de  2018, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las “Bases del  Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan a  este. Ver sentencias C-105 de 2016, C-016 de 2016 y C-068 de 2020, entre otras.    

[56] Sentencia C-090-14    

[57]Sentencia C-331-20    

[58] Sentencia C-090-14    

[59] Sentencia C-331-20    

[60] Sentencia C-331-20    

[61] Gaceta del  Congreso No. 639. Senado de la República. 2008    

[62] Reyes Villamizar, F. (2018). La  Sociedad por Acciones Simplificadas. Legis Editores S.A. p.6    

[63] Sentencia C-331-20.    

[64] Sentencia C-331-20.    

[65] Sentencia  C-305 de 2004.    

[66] Sentencia  C-394 de 2012.    

[67] Por la cual se expiden  normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del  presupuesto general y se dictan otras disposiciones.    

[68] En la sentencia C-481 de  2019 se sostuvo que las leyes de financiamiento (art. 347 C. Pol.) guardan una  directa relación causal con la ley anual de presupuesto y tienen las siguientes  particularidades: “(a) Creación o modificación de rentas y recursos de  capital. (…); (b) Objetivo financiero. (…); y (c) Efectos: en cuanto se refiere  a los efectos de las leyes de financiamiento y sin perjuicio de que las mismas  se tramiten coetáneamente con la ley anual de presupuesto, se deben entender  separados respecto de esta, y ello por la bifurcación del principio de  legalidad financiera. Lo anterior obedece a que las leyes de financiamiento se  dirigen a la creación o modificación de ingresos, mientras que en la ley anual  de presupuesto, en virtud del principio de universalidad, se prevé la  autorización legal de la totalidad de los gastos que se pretende realizar  durante una vigencia fiscal, los cuales a su vez deben corresponder al plan  nacional de desarrollo y aprobarse por el Congreso en un marco de sostenibilidad  fiscal. Por tal motivo, en materia de ingresos, el artículo 347 C.P., al no  contemplar un límite temporal, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia de  esta Corporación, ha considerado que las leyes de financiamiento pueden  contemplar une estimación de los ingresos de la Nación, se admite, en  principio, que a través de ellas se disponga, como regla general, el recaudo de  rentas y recursos de capital más allá del periodo fiscal desfinanciado, esto  es, de manera permanente. En todo caso, si bien las normas tributarias  incluidas por virtud de las leyes de financiamiento no tienen una limitación  temporal respecto de sus efectos, no es menos cierto que el Estatuto Orgánico  del Presupuesto prevé en su artículo 54 que las rentas creadas por aquellas deben  ceñirse a la cuantía del gasto desfinanciado”.      

[69] Sentencia C-415 de 2020.    

[70] Ley 2294 de 2023, “Por la cual se  expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de  la Vida”.    

[71] Aclaración de voto a la Sentencia  C-063 de 2021.    

[72]  Sentencia C-068 de 2020, párrafo 117.    

[73]  Artículo 3.4 de la Ley 2294 de 2023.    

[74]  Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, pp. 138 a 140.    

[75]  Ibidem.    

[76]  “Por el cual se  establecen las condiciones especiales para la emisión de valores en el segundo mercado  por parte de empresas afectadas en el marco del Estado de Emergencia Económica,  Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.    

[77]  “Artículo 1. A partir de la expedición de este Decreto Legislativo y  hasta por dos años calendario, las emisiones de valores que se realicen en el  Segundo Mercado atenderán, además de las normas vigentes, las disposiciones del  presente decreto. // Artículo 2. Durante  el término al que se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo,  los títulos representativos de deuda que las sociedades por acciones  simplificadas de que trata la Ley 1258 de 2008 emitan en el segundo mercado  podrán inscribirse en el Registro Nacional de Valores y Emisores -RNVE- y  negociarse en una bolsa de valores. El plazo máximo de estas emisiones será de  hasta cinco (5) años. // El Gobierno nacional determinará las condiciones  estatutarias y de gobierno corporativo para que las sociedades a las que se  refiere este artículo accedan al mercado de valores”.    

[78]  Sentencia C-331 de 2020, párrafo 20.    

[79]  Sentencia C-331 de 2020, párrafo 20.    

[80]  Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2020.    

[81]  Corte Constitucional, Sentencia C-105 de 2021.    

[82]  Aclaración de voto a la Sentencia C-370 de 2024.

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