C-069-25

  C-069-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-069/25    

     

PLANTA DE PERSONAL  DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA-Clasificación de cargo como de  libre nombramiento y remoción no desconoce regla general de la carrera  administrativa    

     

(…)  clasificación del empleo de director grado 03, de la planta de personal de la  CGR, como de libre nombramiento y remoción, respeta la discrecionalidad  legislativa y los límites constitucionales, ya que no subvierte la regla  general de la carrera administrativa, y existen razones válidas, blindadas por  la jurisprudencia constitucional, para encontrarla ajustada a los parámetros de  los artículos 125 y 268.10 de la Constitución.    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de  requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos    

     

COSA JUZGADA  CONSTITUCIONAL-No  configuración por contexto normativo distinto    

     

A diferencia del  contexto normativo particular y concreto que dio lugar a la expedición de las  disposiciones objeto de control en las decisiones previas por parte de la  Corte, el de la norma que ahora se cuestiona tiene como causa el Acto  Legislativo 04 de 2019, que introdujo cambios relevantes a los artículos 267,  268, 271 y 272 de la Constitución.    

     

     

(…) la  clasificación de un empleo como de libre nombramiento y remoción debe ser  consecuente con la filosofía que la inspira, que se valora tanto desde una  perspectiva material (relativa a la naturaleza de las funciones del cargo),  como desde una perspectiva subjetiva (que se relaciona con el grado de  confianza que justifica su creación). Para la jurisprudencia constitucional  antes citada, la clasificación de un cargo como de libre nombramiento y  remoción es compatible con la Constitución si acredita alguna de las siguientes  dos condiciones alternativas, cada una de ellas suficiente: (i) se trata de un  empleo que, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente,  cumple un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación  institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices  fundamentales (criterio material) o (ii) se trata de un cargo que implica la  confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de  la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial  aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el  ente de que se trata (criterio subjetivo).    

     

CLASIFICACION DE  DETERMINADOS CARGOS PUBLICOS COMO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Jurisprudencia  constitucional    

     

CARGOS DE LIBRE  NOBRAMIENTO Y REMOCION DE LA CONTRALORIA GENERAL-Excepciones a la  Carrera Administrativa restablecida en el artículo 125 de la Constitución    

     

EXCEPCIONES AL REGIMEN  DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia  constitucional    

     

    

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

-Sala  Plena-    

     

SENTENCIA  C-069 de 2025    

     

Referencia:  Expediente D-15881    

     

Asunto:  demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) del Decreto Ley  2037 de 2019, “por el cual se desarrolla la estructura de la Contraloría  General de la República, se crea la Dirección de Información, Análisis y  Reacción Inmediata y otras dependencias requeridas para el funcionamiento de la  Entidad”    

     

Demandante: Luis Alberto Sandoval Navas    

     

Magistrado  Ponente:    

Miguel  Polo Rosero[1]    

     

Bogotá  D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones  constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de  la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente  providencia, con fundamento en los siguientes:    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

En  este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo  cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los  argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el  término dispuesto para ello y el concepto brindado por la Procuradora General  de la Nación.    

     

A.         Síntesis de la decisión    

     

     

2.                  Como cuestión previa, y dado el cuestionamiento formulado por el  actor, la Sala Plena de la Corte descartó que se presentara el fenómeno de la  cosa juzgada constitucional, con ocasión de la expedición de las sentencias  C-514 de 1994, C-405 de 1995, C-284 de 2011, C-079 de 2012, C-824 de 2013 y  C-290 de 2014. En particular, precisó que no se trataba del mismo contenido  objeto de control, aunado a que la disposición acusada hacía parte de un  contexto normativo distinto, derivado de la reorganización de la Contraloría  General de la República, luego de la entrada en vigor del Acto Legislativo 04  de 2019, “[p]or medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”.  Así las cosas, no se desconoció la garantía de la cosa juzgada (artículo 243 de  la Constitución), ni la prohibición de reproducir normas declaradas  inexequibles.    

     

3.                  Dado que la demanda se fundamentó exclusivamente en  cuestionamientos relacionados con el empleo de director  grado 03, le correspondió a la Sala Plena decidir si su clasificación como de  libre nombramiento y remoción era compatible o no con los artículos 125 y  268.10 de la Constitución. Para resolver este problema jurídico, la providencia  hizo referencia a los dos criterios o exigencias alternativas que ha  considerado suficientes la jurisprudencia constitucional para clasificar a un  empleo como de libre nombramiento y remoción: (i) una material, relativa a la naturaleza de las funciones del cargo,  que exige valorar si la misión asignada es propia de “un papel directivo, de  manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan  políticas o directrices fundamentales”, y (ii) una exigencia subjetiva, que  se relaciona con el grado de confianza que justifica su creación, y, por lo  tanto, debe tratarse de un cargo que implique “la confianza inherente al  manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado  que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se  toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata”.    

     

4.                  Así las cosas, y para justificar la declaratoria de exequibilidad  de la norma, en primer lugar, la Sala consideró que la clasificación censurada  satisfacía el criterio o exigencia material a que se hizo referencia, a  partir de una valoración conjunta de las siguientes tres razones, en el  contexto específico de la modificación estructural que se realizó a la entidad,  con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 04 de 2019: (i) el nivel  jerárquico del empleo de director grado 03, (ii) los objetivos específicos  adscritos por el presidente de la República a las direcciones, con base en la  regulación actual y en contraste con la del pasado, y (iii) una apreciación  integral de las funciones de quienes ejercen estos cargos, en los términos de  ley.    

     

5.                  En segundo lugar, y de forma subsecuente, se consideró que la  clasificación como de libre nombramiento y remoción del empleo de director  grado 03 también satisfacía el criterio subjetivo. En este punto, por el  rol directivo que ejercen las personas que asumen este tipo de empleo, por las  específicas funciones que tienen a su cargo y porque las dependencias que  dirigen representan una suerte de “columna vertebral” de la entidad, en la  medida en que participan de manera transversal de la totalidad de las competencias  que constitucionalmente se le atribuyen a la Contraloría General de la  República, se señaló que su clasificación como de libre nombramiento y remoción  exigía que estos servidores acreditaran una especial confianza, más allá de la  ordinaria de cualquier funcionario público.    

     

6.                  Con base en estas razones, se consideró ajustada a la Constitución  la norma acusada, pues se concluyó que no se subvirtió la regla general de la  carrera y que existían razones válidas, amparadas por la jurisprudencia  constitucional, para categorizar el cargo de director grado 03, de la planta de  personal de la Contraloría General de la República, como de libre nombramiento  y remoción.    

     

B.         Hechos relevantes    

     

7.                  El  16 de mayo de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista  en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, el  ciudadano Luis Alberto Sandoval Navas presentó demanda de  inconstitucionalidad en contra del artículo 2 (parcial) del Decreto Ley 2037 de  2019, por el presunto desconocimiento de los artículos 13, 125, 268.10 y 243 de  la Constitución.    

     

8.                  La  demanda fue admitida por la presunta vulneración de los artículos 215, 268. 10  y 243 de la Constitución, mediante los autos de junio 24, julio 17 y agosto 9  de 2024. En este último, además, el magistrado sustanciador ordenó: (i)  comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al ministro de  Hacienda y Crédito Público y al director del Departamento Administrativo de la  Función Pública; (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la  Nación rindiera su concepto y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo,  invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades.  Igualmente, para mejor proveer, mediante auto de febrero 6 de 2025, ofició a la  Contraloría General de la República para que allegara información relacionada  con la disposición objeto de control, la cual fue suministrada por la entidad  mediante correo electrónico de febrero 12 de 2025[2].    

     

9.                  Cumplidos  los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto  Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.    

     

     

     

C.         Norma demandada    

     

10.              A  continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, conforme  con su publicación en el Diario Oficial No. 51.130 de noviembre 7 de 2019, en  el que se subraya y resalta el aparte demandado:    

     

“DECRETO  LEY 2037 de 2019    

(Noviembre  7)    

     

por  el cual se desarrolla la estructura de la Contraloría General de la República,  se crea la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata y otras  dependencias requeridas para el funcionamiento de la Entidad.    

     

El  Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades  extraordinarias conferidas por el artículo 332 de la Ley 1955 de 2019  […]    

     

DECRETA:    

     

Artículo  2o. Modificar el artículo 17 del Decreto ley 267 de 2000,  el cual quedará así:    

     

‘Artículo  17. Objetivo de las direcciones. Es objetivo de las  direcciones es [sic] orientar, dirigir, fijar  lineamientos para la consecución de los resultados de la gestión misional o  administrativa y la conducción institucional; formular las políticas que  demande cada contraloría delegada, gerencia nacional o los directivos de otras  dependencias según el área de competencia, en desarrollo del principio de  unidad de gestión, respondiendo a las metas y los planes institucionales, bajo  la permanente vigilancia y evaluación del Contralor General de la República,  por lo tanto, estarán a cargo de Directores de libre nombramiento y remoción’.    

     

     

D.         Argumentos de la demanda    

     

11.              La  demanda en contra del artículo 2 (parcial) del Decreto Ley 2037 de 2019 se  admitió por su presunta incompatibilidad con los principios constitucionales de  cosa juzgada (artículo 243) y de provisión de los cargos públicos, y de los  cargos de la Contraloría General de la República, por regla general, mediante  el sistema de carrera (artículos 125 y 268.10)[3].    

     

12.              En  cuanto al primer cargo, el demandante afirma que los apartados que se resaltan  del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, que modificó el artículo 17 del  Decreto 267 de 2000, son contrarios al artículo 243 de la Constitución Política  “porque reproduce el contenido de una norma que fue previamente declarada  inconstitucional”[4],  en las sentencias C-284 de 2011[5]  y C-824 de 2013[6].  Según indica, en estas providencias, la Corte consideró que el cargo de  director grado 03 de la Contraloría General de la República (en adelante, podrá  utilizarse “CGR”) no podía clasificarse como de libre nombramiento y  remoción, ya que se trata de un empleo en el que se ejercen funciones  típicamente administrativas, de ejecución, que no conducen a la adopción de las  políticas generales de la entidad o de funciones de dirección, conducción y  orientación institucional, como tampoco implican una confianza y  responsabilidad especial.    

     

13.              Además,  señala que el Legislador pretendió superar el fenómeno de la cosa juzgada, al  adscribir como una de las funciones de las direcciones a cargo de los  directores grado 03, la de “formular las políticas que demande cada  contraloría delegada, gerencia nacional o los directivos de otras dependencias  según el área de competencia, en desarrollo del principio de unidad de gestión,  respondiendo a las metas y los planes institucionales, bajo la permanente  vigilancia y evaluación del Contralor General de la República” (artículo 17  demandado). Según afirma, de esta manera, el Legislador buscó “obviar”,  “en forma por demás claramente artificiosa, el fundamento de la declaratoria  de inexequibilidad del artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000 y del inciso 6  del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011”, en las sentencias antes citadas,  en las que se consideró que “los directores grado 3 no tenían facultades  para formular políticas institucionales o imponer directrices misionales o la  orientación de la entidad en tales materias o que exijan un nivel cualificado  de confianza”[7].  En este sentido, señala que “las funciones de esas direcciones se  circunscriben específicamente a las áreas de su competencia, y no a nivel de  toda la institución, por lo cual no tienen competencia para formular políticas  institucionales generales para la entidad”[8].    

     

14.              En  cuanto al segundo cargo de inconstitucionalidad que propone, con fundamento en  las sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013, indica que las expresiones  acusadas desconocen la regla general para el acceso a los cargos públicos  (artículo 125 de la Constitución), esto es, el sistema de carrera, así como lo  dispuesto por el artículo 268.10 de la Carta, según el cual, el Contralor  General de la República debe “[p]roveer mediante concurso público los  empleos de carrera de la entidad creados por ley”[9].  Al respecto, precisa: “dado que la regla general para acceder a cargos  públicos es el sistema de carrera, y solo excepcionalmente se permiten cargos  de libre nombramiento y remoción, resulta evidente que el concebirse nuevamente  dichos cargos con ese carácter sin indicarse en la exposición razón que lo  justificara, o constitucionalmente válida para que el legislador excepcional  los haya excluido del sistema de carrera”[10],  se quebrantan los parámetros de control referidos.    

     

15.              Además,  afirma que la calificación como de libre y nombramiento y remoción del cargo de  director grado 03 no cumple con las condiciones excepcionales que ha  considerado como necesarias la jurisprudencia constitucional. En este sentido,  indica: la “‘nueva’ función” que incorpora la disposición demandada “resulta  ser manifiestamente contraria a la propia naturaleza jurídica de las funciones  de las direcciones sectoriales, tal como fueron establecidas en los artículos  52 y 53 del decreto 267 de 2000, que fueron objeto de estudio en las Sentencias  C-284/11 y C-824 de 2013, al igual que en las que quedaron dispuestas en el  Decreto 2037 de 2019”[11].  Lo anterior, por cuanto, en la sentencia C-284 de 2011 se afirmó: “las  funciones de los directores grado 3 ‘… no corresponden a aquellas a través de  las cuales sea posible definir las políticas institucionales, sino que se  reducen a ordenar el ámbito de su competencia inmediata y dirigir el conjunto  de labores que demanda el ejercicio de las funciones asignadas al cargo’”[12].  Así las cosas, para el demandante, “las funciones de […] las  direcciones en cabeza de directores grado tres (3) no están relacionadas con la  formulación de políticas institucionales o en general de la entidad, sino que  son del nivel propio de ejecución de las políticas institucionales o generales  de la entidad, y se limitan al ámbito de su competencia inmediata, por lo cual  resulta evidente que la atribución añadida artificiosamente […] con el  […] propósito de proveer esos cargos de manera discrecional, viola los  principios de mérito y carrera que según mandato constitucional, deben presidir  dicha provisión”[13].    

     

E.          Intervenciones ciudadanas  y conceptos    

     

16.              En  la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones y conceptos  recibidos[14]:    

     

Tipo de     participación                       

Inhibición                       

Exequibilidad                       

Inexequibilidad      

Conceptos de    organismos y entidades del Estado (artículo 11    del Decreto 2067    de 1991)[15].                    

                     

Departamento    Administrativo Especial de la Función Pública                    

    

Conceptos de organizaciones, entidades y expertos    invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[16].                    

Contraloría    General de la República (solicitud principal)                    

Instituto Colombiano de Derecho Procesal    y Contraloría General de la República (solicitud subsidiaria)                    

Semillero de Gobierno y Compra Pública    de la Universidad de la Sabana[17] y Clínica    Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad    Pontificia Bolivariana   

Concepto de la Procuradora General de la Nación    (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991)                    

Solicita la inexequibilidad de los    apartados acusados    

     

(i)            Argumentos de inhibición    

     

17.              Como  petición principal, la Contraloría General de la República  solicita que se profiera una decisión inhibitoria, ya que la demanda carece de  “claridad, certeza, precisión y suficiencia”, dado que se fundamenta en  “un criterio subjetivo que busca desconocer que dichos cargos [hace  referencia a los de director grado 03], por tener funciones de dirección y  confianza están dirigidos, entre otras, a orientar, dirigir y fijar  lineamientos para la consecución de los resultados de la gestión misional o  administrativa y la conducción institucional”. Según indica, la interpretación  del demandante está “basada en inferencias y con una subjetividad palmaria  que se colige de las expresiones señaladas por el demandante, como es el caso  de ‘artificiosamente’, ‘virtualmente idéntica’ y ‘manifiestamente artificiosa’.  El cargo en una acción de esta naturaleza no puede fundarse en términos  subjetivos, sino que debe reposar en la certeza que se tiene (…) y que se funda  necesariamente en la exposición objetiva de las normas Superiores desconocidas-”[18].    

     

(ii)         Argumentos de  exequibilidad    

     

18.              La  Contraloría General de la República (como petición subsidiaria), el  Departamento Administrativo de la Función Pública y el Instituto Colombiano de  Derecho Procesal solicitan la declaratoria de exequibilidad de los apartados  que se demandan. La primera y la segunda solo se refieren al cargo relacionado  con la presunta incompatibilidad de la norma con los artículos 125 y 268.10 de  la Constitución, mientras que el instituto se refiere a este y al relacionado  con el presunto desconocimiento del artículo 243 de la Carta.    

     

     

20.              De  manera análoga, a partir de lo indicado en las sentencias C-284 de 2011 y C-824  de 2013, el Departamento Administrativo de la Función Pública advierte  que son dos las razones que justifican, desde una perspectiva constitucional,  la clasificación de un determinado cargo público como de libre nombramiento y  remoción: “(1) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo,  de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o  adopten políticas públicas; o || (2) Que el cargo tenga asignadas funciones y  responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza,  adicional al que se le puede exigir a todo servidor público”. A partir de  esta premisa, infiere que la disposición acusada se debe declarar exequible,  por cuanto, “el numeral primero (1°) del Artículo 8º del Decreto Ley 2037 de  2019, el cual modificó el artículo 52 del Decreto 267 de 2000[[19]],  justifica que los empleos de Director Grado 03 de la planta de personal de la  Contraloría General de la República, sean de libre nombramiento y remoción en  razón de la confianza inherente al manejo de los ‘delicados y reservados  asuntos’ que se encomiendan, lo cual exige también una mayor movilidad para el  retiro del servicio de sus titulares en caso de duda sobre la probidad de su  conducta laboral”.    

     

21.              El  Instituto Colombiano de Derecho Procesal se refirió de manera  individual a cada uno de los dos cargos de inconstitucionalidad. En cuanto al  primero, relacionado con el presunto desconocimiento del artículo 243 de la  Carta, precisó que este no se vulnera, por cuanto, “no es posible considerar  que la norma contenida en el artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019 haya  reproducido normas que en su momento fueron declaradas inexequibles por la  Corte Constitucional [en las sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013],  o que en palabras del demandante se trate de una norma idéntica a la que  contenía el decreto 268 de 2000”. Esto es así, por cuanto “la estructura  orgánica y funcional de la Contraloría General de la República determinada a  través del Decreto Ley 2037 de 2019 (…) [es] una estructura novedosa,  distinta a la contenida en la Ley 267 de 2000, y que consecuentemente no es  idéntica respecto de las disposiciones que estudió la Corte Constitucional en  las sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013”[20].  En efecto, según afirma, el artículo 1° del citado decreto ley delimita “la  estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República,  para, en su artículo 2”, definir las funciones de las direcciones adscritas  a la entidad, y disponer que tales dependencias estarán a cargo de “Directores  de libre nombramiento y remoción”.    

     

22.              En  cuanto al segundo cargo de inconstitucionalidad, relacionado con el presunto  desconocimiento de los artículos 125 y 268.10 de la Constitución, hace  referencia al siguiente apartado de la sentencia C-824 de 2013, para precisar  las dos condiciones que justifican la creación de cargos de libre nombramiento  y remoción:    

     

“existen  dos criterios que habilitan al Legislador para definir un cargo como de libre  nombramiento y remoción: (1) Criterio material/Naturaleza de las funciones.  Esta circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica  de acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin  cumplir ‘un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación  institucional en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices  fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su  cargo dicho tipo de responsabilidades’. Sensu contrario, en términos generales,  las funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, no pueden excluirse  del régimen de carrera. (2) Criterio subjetivo/Grado de confianza. Este  opera cuando se está frente a funciones que en razón de su naturaleza, exijan  no solo de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, sino  también de la confianza cualificada que se desprende del manejo de asuntos que  son de la reserva y el cuidado de este tipo de funciones específicamente”.    

     

23.              Al  contrastar esta premisa general con las funciones específicas de las  direcciones de vigilancia fiscal y de estudios sectoriales, prescritas en los  artículos 8 y 9 del Decreto Ley 2037 de 2019, infiere que la adscripción del  empleo de director grado 03 a la categoría de libre nombramiento y remoción es  compatible con la Constitución, ya que se cumplen aquellas dos exigencias  jurisprudenciales. Se acredita el criterio material, por cuanto a las  direcciones les corresponde “la función de participar en la formulación de  las políticas, planes programas y proyectos relativos a la vigilancia y control  fiscal macro en su respectivo sector”. Y se cumple con el criterio  subjetivo, en la medida en que “los empleados públicos llamados a ejercer  como directores […] gozan de una confianza cualificada, connatural para  el ejercicio de la función a su cargo consistente en participar en la  formulación de la respectiva política”.    

     

(iii)      Argumentos de  inexequibilidad    

     

24.              Para  el Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de La Sabana la  demanda debe prosperar por los dos cargos que propone el demandante, mientras  que, para la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de  la Universidad Pontificia Bolivariana, únicamente por el cargo que se relaciona  con la vulneración de los artículos 125 y 268.10 de la Constitución.    

     

25.              Para  el Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de La Sabana  las expresiones demandadas desconocen el artículo 243 de la Constitución, en la  medida en que “se configura una reproducción del contenido de una norma  previamente declarada inconstitucional, desconociendo la cosa juzgada  constitucional”. De un lado, indican que en la sentencia C-248 de 2011, la  Corte declaró la inconstitucionalidad de la expresión “director”,  contenida en el artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000, dado que no existía una  “razón suficiente para que la provisión de estos cargos se haga de manera  discrecional y no mediante un concurso, propio de la carrera administrativa”[21],  por cuanto no se trataba de un cargo que supusiera “responsabilidades que impliquen  la adopción de políticas públicas o que requieran un nivel cualificado de  confianza”[22],  sino que su función se restringe a “ordenar el ámbito de su competencia  inmediata y dirigir el conjunto de labores que demanda el ejercicio de las  funciones asignadas al cargo”[23].  De otro lado, afirma que en la sentencia C-824 de 2013, la Corte declaró  inexequible la expresión “de libre nombramiento y remoción”, contenida  en el inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, al considerar que  los cargos de “director grado 03, profesional universitario grado 02 y  asistenciales grado 04 no justifican la excepción a la regla general de carrera  administrativa porque sus tareas en relación con las políticas institucionales  o directrices misionales se ubica es en el ámbito técnico y de ejecución de las  mismas”. Así, existiría “identidad de objeto con relación a la  naturaleza del cargo de director que en sentencias anteriores ya fue  estudiada”; “identidad de causa petendi puesto a que el análisis que se  está desarrollando sobre la norma demandada se realiza en el entendido de la  vulneración al artículo 243 de la Constitución, estudio que la Corte también  realizó en las dos providencias previamente mencionadas”, e, “identidad  del parámetro de control de constitucionalidad[,] ya que a pesar del  esfuerzo del legislador por modificar las funciones de las direcciones para  poder justificar la excepción a la carrera administrativa, no existen nuevas  razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión”.    

     

26.              En  cuanto al otro cuestionamiento de la demanda, indica que la clasificación del  empleo de director grado 03 no cumple con ninguna de las dos condiciones  alternativas (material y subjetiva) que ha considerado la jurisprudencia como  suficientes para calificar un cargo como de libre nombramiento y remoción[24].  En su criterio, esto sería “evidente” si se valora el contenido  normativo de la disposición acusada, por cuanto “la figura de las  Direcciones no define o adopta políticas públicas, sino que se limita a  observar los lineamientos otorgados por sus superiores y busca la manera de  concretarlos en su respectiva dependencia”. Al respecto, precisa que es “ilógico  pensar que es necesario que al cargo de Director se acceda por nombramiento,  haciendo una excepción al régimen de carrera”, por cuanto “no se puede  establecer que todas las dependencias tienen la facultad de regirse de manera  libre, ni existe esta libertad para formular políticas; así como no demostrar  que se requiere un nivel adicional de confianza”.    

     

27.              Para  la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la  Universidad Pontificia Bolivariana “las expresiones acusadas del  artículo 2 del Decreto 2037 de 2019 vulneran los principios de mérito y de  carrera administrativa”, por cuanto un “análisis material y no  simplemente nominal de las funciones propias de los directores grado 03”,  dispuestas en “el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias  Laborales de los Empleos de la Planta de Personal de la CGR (GTH-03-MF-001)”,  “adoptado mediante Resolución 0781 del 20 de mayo de 2021”, permite  concluir lo siguiente:    

     

     

F.          Concepto de la  Procuradora General de la Nación    

     

28.              En  concepto No. 7388 de octubre 2 de 2024, la Procuradora General de la Nación  solicita que, “en reiteración de las Sentencias C-514 de 1994, C-405 de  1995, C-284 de 2011, C-824 de 2013 y C-290 de 2014, [la Corte  Constitucional] declare la inexequibilidad de los apartes acusados”.  Según afirma, a pesar de estas decisiones, “en el artículo 2° del Decreto  2037 de 2019, el Legislador nuevamente clasificó el cargo de ‘Director Grado  03’ de la Contraloría General de la República como una plaza de libre  nombramiento y remoción, ignorando que, según el precedente constitucional,  cumple funciones eminentemente profesionales, sin que lleve consigo el  ejercicio de labores de dirección y confianza, al encontrase sujeto a las  políticas marco fijadas por el jefe de la entidad”[26].    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

29.              En  este acápite la Corte se pronunciará sobre su competencia para conocer de la  demanda. Luego, resolverá dos cuestiones previas: la aptitud de la acusación  formulada y la configuración o no del fenómeno de la cosa juzgada  constitucional. Una vez resueltas, se formulará el problema jurídico del caso y  se procederá con su resolución.    

     

A.         Competencia    

     

30.              La  Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia,  de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.5 de la Constitución, por  dirigirse contra una disposición contenida en un decreto con fuerza de ley,  dictado por el presidente de la República con fundamento en el artículo 150.10  de la Carta, esto es, el Decreto Ley 2037 de 2019, “por el cual se  desarrolla la estructura de la Contraloría General de la República, se crea la  Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata y otras dependencias  requeridas para el funcionamiento de la Entidad”.    

     

B.         Primera cuestión previa:  aptitud de la demanda[27]    

     

31.              En  el auto en el que se admite una demanda de inconstitucionalidad, el magistrado  sustanciador valora si esta cumple con los requisitos mínimos de aptitud  sustantiva. Este estudio corresponde a una revisión sumaria que no compromete  ni define la competencia de la Sala Plena de la Corte, depositaria de la  función de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que  presenten los ciudadanos, en los términos del artículo 241 de la Constitución[28].  Cuando ninguno de los intervinientes en el trámite cuestiona la aptitud de la  demanda es plausible inferir que se trabó de manera adecuada la litis  constitucional  y, por lo tanto, que aquellos pudieron presentar argumentos razonables para  impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada, finalidad  adscrita a esta etapa, en los términos del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de  1991. Contrario sensu, si los intervinientes  presentan “un análisis mínimo que permita colegir las razones  del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la carga argumentativa”,  es adecuado que la Sala Plena valore nuevamente la aptitud de la demanda[29],  claro está, sin que esta sea una exigencia que limite su competencia, tanto por  las razones alegadas por los intervinientes, como por otras, de considerarlo  necesario. Así las cosas, las intervenciones no limitan la competencia de la  Sala para valorar la aptitud sustantiva de los cargos de las demandas de  inconstitucionalidad.    

     

32.              La  Contraloría General de la República cuestiona la aptitud de la demanda al  considerar que carece de “claridad, certeza, precisión y suficiencia”.  Señala que aquella se fundamenta en una valoración subjetiva, que pretende  desconocer que los cargos de director grado 03, “por tener funciones de  dirección y confianza están dirigidos, entre otras, a orientar, dirigir y fijar  lineamientos para la consecución de los resultados de la gestión misional o  administrativa y la conducción institucional”, y que, por tanto, es  meramente subjetiva la calificación que realiza el demandante de “artificiosa”,  al referirse a la modificación que realizó el presidente de la República del  artículo 17 del Decreto Ley 267 de 2000.    

     

33.              Para  la Sala, según se infiere de esta descripción, además de lo indicado en la  Sección I.E.1, si bien la CGR aduce que la demanda carece de “claridad,  certeza, precisión y suficiencia”, las razones que alega no tienen nada que  ver con estas exigencias argumentativas, en los términos plasmados por la  jurisprudencia constitucional, especialmente reiterados a partir de la  sentencia C-1052 de 2001[30].  Más bien, el cuestionamiento se relaciona con la presunta falta de pertinencia  de los cargos, al considerar que la inconstitucionalidad se fundamenta en apreciaciones  subjetivas. De conformidad con la jurisprudencia, esta carga de argumentación  implica, entre otras, que las demandas de inconstitucionalidad no pueden  limitarse a expresar puntos de vista subjetivos de los demandantes[31].    

     

34.              A  partir de lo dicho, es posible realizar dos valoraciones, una respecto de la  expresión acusada del inciso primero de la norma y otra respecto de su  parágrafo. En cuanto a la primera, la demanda es apta y no lo es respecto de la  segunda (el parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019).    

     

35.              En  cuanto a la expresión acusada del inciso primero de la norma (“por lo tanto,  estarán a cargo de Directores de libre nombramiento y remoción”), a  diferencia de la valoración que realiza la CGR, la demanda es pertinente,  ya que las razones que se aducen para cuestionar su compatibilidad con los  artículos 125, 268.10 y 243 de la Constitución son de índole constitucional, y  no se limitan a expresar un punto de vista subjetivo. De un lado, el accionante  censura que, a pesar de la modificación que introdujo la disposición acusada en  el artículo 17 del Decreto Ley 267 de 2000, desde una perspectiva material, el  cargo de director grado 03 no tiene funciones de dirección institucional y su  ejercicio no exige un nivel cualificado de confianza, exigencias que ha  considerado como necesarias la jurisprudencia constitucional para calificar un  cargo como de libre nombramiento y remoción, a partir del contenido de los  artículos 125 y 268.10 de la Carta. De otro lado, los calificativos a los que  recurre el demandante tienen por objeto censurar que, a pesar de que el cargo  de director grado 03 se inscribe en un nuevo contexto normativo, no se superan  las razones sustantivas que consideró la Corte en las sentencias C-284 de 2011  y C-824 de 2013 para calificar al citado empleo como de carrera administrativa,  lo que supondría que las expresiones acusadas habrían desconocido el artículo  243 de la Constitución. Por lo tanto, en cuanto a la expresión acusada del  inciso primero del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, dado que la demanda  se fundamenta en razones pertinentes, además de que cumple con las otras  exigencias de aptitud que valoró el magistrado sustanciador en los autos de  junio 24, julio 17 y agosto 9 de 2024 (razonamientos a los que se remite la  Sala), se considera que es procedente un pronunciamiento de mérito en el  presente asunto.    

     

36.              El  anterior razonamiento no es posible considerarlo un cargo de  inconstitucionalidad en contra del parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley  2037 de 2019. En efecto, la norma se limita a disponer lo siguiente: “Los  servidores que ocupen los empleos de Director Grado 03 de la planta de personal  de la Contraloría General de la República y acrediten derechos de carrera, los  mantendrán hasta su retiro”[32].  Dado que el parágrafo simplemente mantiene los derechos de carrera a favor de  las personas que a la entrada en vigor de la norma ocupen los cargos de  director grado 03, no es cierto, como lo afirma el demandante, que este  clasifique tales cargos como de libre nombramiento y remoción. Si esto es así,  las razones de inconstitucionalidad que alega carecen de pertinencia, en  la medida en que no es posible predicarlas de esta norma, ya que no contiene  ninguna clasificación de un empleo público que pueda entrar en tensión con los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución. En atención a estas  razones, la demanda no contiene argumentos suficientes para generar una  duda mínima sobre la posible inconstitucionalidad del parágrafo que se acusa.  En consecuencia, dado que no existe un cargo apto en contra del parágrafo del  artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, la Sala adoptará una decisión inhibitoria  respecto de este. Sin perjuicio de lo anterior, dado que en algunos apartados  de esta providencia se hará referencia al contenido normativo del parágrafo en  mención, las anotaciones que se hagan tienen un carácter  meramente contextual o explicativo, y no implican la realización de un juicio  de constitucionalidad sobre lo que allí se regula.    

     

C.         Segunda cuestión previa:  cosa juzgada constitucional    

     

37.              En este acápite se  estudia si, como lo alega el demandante y algunos de los intervinientes, las  expresiones acusadas, que disponen que el empleo de director grado  03 de la planta de personal de la CGR es de libre nombramiento y remoción,  reproduce un contenido normativo que fue declarado inexequible por razones de  fondo en las sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013, y, por lo tanto, serían  incompatibles con el artículo 243 de la Carta, ya que se habría configurado el  fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, con ello, se estaría  desconociendo la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles.  Según indicaron, en las citadas providencias, al igual que en las sentencias C-514 de 1994,  C-405 de 1995 y C-290 de 2014, citadas por la Procuradora General de la Nación,  este Tribunal declaró la inexequibilidad de expresiones normativas  análogas, que disponían que el empleo de director grado 03 de la CGR era de  libre nombramiento y remoción, por cuanto no tenía a cargo funciones de  dirección institucional, ni existían razones asociadas a una confianza especial  que justificara excepcionar la regla general de que los empleos públicos en el  Estado son de carrera administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución. Con base en lo expuesto, se  estudiarán, entonces, las sentencias invocadas sobre la materia y se definirá  si se presenta el fenómeno alegado por el accionante.    

     

38.              En la sentencia  C-514 de 1994, la Corte se pronunció, entre otras, en relación con la  compatibilidad de clasificar los empleos de “Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad  Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional Universitario, grados 13 y  12, y Coordinador”, de la planta de personal de la CGR, como de libre  nombramiento y remoción, así clasificados en el artículo 122 de la Ley 106 de  1993, “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la  Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina  la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo  de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la  Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”.    

     

39.              En la sentencia  C-405 de 1995, se pronunció nuevamente respecto de la clasificación de empleos  de libre nombramiento y remoción contenida en el artículo 122 de la Ley 106 de  1993, pero en relación con los cargos de “Vicecontralor”, “Secretario General”, “Secretario  Administrativo”, “Director General”, “Secretario Privado”, “Director Seccional”, “Asesor”, “Director”, “Jefe de División”, “Jefe de División  Seccional”, “Rector”, “Vicerrector” y “Secretario General Grado 12”, al igual que de  la expresión, “el personal que dependa directamente de los despachos del  Contralor General, Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo  y Auditor General”, que catalogó a tal “personal” como de libre nombramiento y remoción.    

     

40.              En la sentencia  C-284 de 2011, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000, “por el cual se dictan las normas del régimen  especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República”, que disponía que,  entre otros, los empleos de “Gerente Departamental”, “Director”, “Director de Oficina” y “Asesor de Despacho” eran de libre  nombramiento y remoción.    

     

41.              En la sentencia C-079 de 2012, la Corte resolvió estarse a lo  resuelto en la sentencia C-284 de 2011, ya que se demandó, nuevamente, la clasificación como  de libre nombramiento y remoción de los empleos de “Gerente Departamental”  y “Asesor de Despacho”, contenida en el artículo 3 del Decreto Ley 268  de 2000.    

     

42.              En la sentencia C-824 de  2013, la  Corte resolvió  una demanda contra el artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011, “por la  cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,  investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de  la gestión pública”, que clasificó como de libre nombramiento y remoción  algunos cargos especiales que allí se crearon, entre ellos “‘dos cargos de director  grado 03”.    

     

43.              Por último, en la sentencia C-290 de 2014, la Corte resolvió estarse  a lo resuelto en la sentencia C-824 de 2013, ya que se demandó, nuevamente, la clasificación como  de libre nombramiento y remoción de los empleos de “director grado 03”,  “profesional universitario grado 02” y “asistenciales grado 04”, contenida en el inciso  sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.    

     

44.              Como lo ha precisado  de manera reiterada la Sala Plena, en los casos en que un texto legal haya sido  declarado contrario a la Constitución, habrá cosa juzgada constitucional,  siempre que entre la decisión del pasado y el caso actual se pueda predicar una  relación de identidad en la norma objeto de control y el parámetro de control  de constitucionalidad, a partir del cual la Corte declaró su inexequibilidad.  De no existir razones relevantes para distinguir el caso (como un  cambio en el contexto normativo en el que se inscribe la disposición o un  cambio formal o material del parámetro de control), la Sala ha de estarse a lo  resuelto en la decisión del pasado y, en consecuencia, deberá declarar la  inexequibilidad de la disposición, tal como lo exige el inciso segundo del  artículo 243 de la Carta, según el cual: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido  material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras  subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación  entre la norma ordinaria y la Constitución”[33].    

     

45.              Como se justificará  a continuación, en el presente asunto no se configura el  fenómeno de la cosa juzgada constitucional, con ocasión de la expedición de las  providencias en cita, por cuanto, en ninguna, la Corte se ha pronunciado de fondo  sobre el contenido normativo que ahora se cuestiona, esto es, no existe  identidad normativa en el objeto de control; además, este último se inserta en  un contexto jurídico distinto, marcado por la expedición del Acto Legislativo  04 de 2019, que tampoco ha sido valorado por la Corte. Estas han sido las dos  razones fundamentales a partir de las cuales este Tribunal ha confirmado o  descartado la existencia del citado fenómeno respecto de cargos de la CGR con  características semejantes, y que, como se indicará en seguida, descarta la  configuración de la cosa juzgada que se estudia respecto del artículo 2 del  Decreto Ley 2037 de 2019, que subrogó el artículo 17 del Decreto Ley 267 de  2000.    

     

     

47.              A partir de aquella  premisa, en la sentencia C-284 de 2011, la Corte descartó que se configurara el fenómeno de la cosa juzgada  constitucional con ocasión de lo resuelto en las sentencias C-514 de 1994 y  C-405 de 1995. De un lado, precisó que el Decreto Ley 268 de 2000, en el que se  insertaba la disposición demandada, había derogado las normas objeto de control  en tales providencias, y que el Decreto Ley 268 de 2000, en conjunto con los  Decretos Leyes 267 y 269 de 2000, había establecido una nueva estructura  institucional para la CGR, de allí que el contexto normativo en el que se  insertaba la norma demandada fuera distinto del anterior. De otro lado, la Sala  Plena de este Tribunal precisó que, si bien algunos cargos del pasado tenían  denominaciones similares a los de la demanda que valoraba, su ubicación  estructural y funciones eran distintas, razón por la cual consideró que se  debía estudiar, de fondo, su compatibilidad con los artículos 125 y 268.10 de  la Constitución Política; al respecto, indicó que “no  se trata del mismo cargo público [demandado], puesto que no sólo se  inscribe dentro de una estructura institucional de la Contraloría distinta,  sino que tiene diferente nivel y funciones”, de allí que una decisión de la  Corte sobre un género no afecte el análisis sobre la especie. De manera  específica, al referirse al cargo de “Director”, que había sido objeto  de censura en tales providencias, afirmó que:    

     

“Desde una  perspectiva más específica, se demanda en el presente caso, por  inconstitucional, por ejemplo, la clasificación en el Decreto Ley 268 de 2000,  del cargo de Director, como de libre nombramiento y remoción. En las sentencias  C-514/94 y C-405/95, la Corte se pronunció sobre la clasificación de un cargo  con igual denominación, en el artículo 122 de la Ley 106 de 1993. Pese a ello,  no se trata del mismo cargo público, puesto que no sólo se inscribe dentro de  una estructura institucional de la Contraloría distinta, sino que tiene  diferente nivel y funciones”.    

     

48.              En un sentido  semejante, en la sentencia C-824 de 2013, la Corte descartó la configuración  del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, con ocasión de lo resuelto en  la sentencia C-284 de 2011, a partir del siguiente razonamiento: “a  pesar de la similitud en la nominación del cargo, pues, como se dijo, se han  dado pronunciamientos, sobre cargos en la Contraloría de director grado 03  [sic], no se trata del mismo”, por las siguientes tres razones: (i) los  cargos cuestionados “fueron creados por la Ley 1474 de 2011, en tanto que  sobre los que se decidió en otra oportunidad habían sido establecidos en otras  disposiciones”; (ii) “[e]l telos que inspiró la creación de los empleos  que se estudian en este fallo, es distinto al que orientó la creación de los  cargos con denominación similar […]. Los cargos cuya forma de vinculación se  evaluará en esta providencia, fueron concebidos con miras a combatir prácticas  de corrupción” y, finalmente, (iii) “[l]a especificidad de sus funciones  se deberá establecer acorde con lo dispuesto en el artículo 128 de la citada  Ley 1474”.    

     

49.              A partir de estos  parámetros jurisprudenciales, como ya se anticipó, en el presente asunto no se  configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ni se estaría  desconociendo la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, respecto  de las providencias a que se hizo referencia supra, por las siguientes  razones:    

     

50.              En primer lugar, no existe  identidad en el objeto de control, por cuanto en ninguna de estas  providencias este Tribunal se ha pronunciado de fondo sobre el contenido normativo que ahora  se cuestiona, esto es, el artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019. En las  sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995, la Corte se pronunció respecto del artículo 122  de la Ley 106 de 1993. En las sentencias C-284 de 2011 y C-079 de 2012 valoró la  constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000; en la primera  descartó la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto  de las providencias previas, entre otras, por cuanto, se controlaba un  contenido normativo distinto; en la segunda (sentencia C-079 de 2012),  consideró que debía estarse a lo resuelto en la sentencia de 2011, ya que se demandó  la misma disposición y respecto de dos empleos respecto de los cuales se había  pronunciado de fondo. En las sentencias C-824 de 2013 y C-290 de 2014, la Corte  se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 128 (parcial) de la Ley 1474  de 2011; en la primera,  además de otras dos razones, descartó la existencia del fenómeno de la cosa  juzgada constitucional respecto de la sentencia C-284 de 2011 por cuanto los  cargos cuestionados “fueron creados por la Ley 1474 de 2011, en tanto que  sobre los que se decidió en otra oportunidad habían sido establecidos en otras  disposiciones”; en la segunda (sentencia C-290 de 2014) se estuvo a lo  resuelto en la sentencia de 2013, ya que se demandó la misma disposición y  respecto de los mismos empleos de que se había pronunciado de fondo. A  diferencia de todas estas providencias, en la actualidad, la disposición objeto  de control es el artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, que subrogó el artículo 17  del Decreto Ley 267 de 2000, y que dispuso que las direcciones de la CGR  estarían a cargo de directores de libre nombramiento y remoción, entre ellos,  de los denominados directores grado 03.    

     

51.              Para ilustrar la diferencia entre los contenidos normativos objeto  de control, el siguiente cuadro da cuenta de las disposiciones que fueron  controladas en cada una de las providencias antes referenciadas, y el de la  disposición que se demanda en el presente:    

     

SENTENCIA                    

DISPOSICIÓN OBJETO DE CONTROL   

En la sentencia C-514 de 1994 se    controló la constitucionalidad del artículo 122 de la Ley 106 de 1993 (se    resaltan las expresiones acusadas):                    

“Artículo    122. Cargos de Carrera Administrativa.  Son cargos de    carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la    República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que se    enumeran a continuación:    

     

–    Vicecontralor    

–    Secretario General    

–    Secretario Administrativo    

–    Director General    

– Jefe    de Oficina    

–    Director Seccional    

–    Secretario Privado    

–    Asesor    

– Jefe    de Unidad    

–    Director    

– Jefe    de Unidad Seccional    

–    Rector    

– Jefe    de División    

– Jefe    de División Seccional    

–    Profesional Universitario Grados 13 y 12    

–    Vicerrector    

–    Coordinador    

–    Secretario General Grado 12    

– El    personal que dependa directamente de los Despachos del Contralor General,    Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo y el Auditor    general”.    

    

En la sentencia C-405 de 1995, la Corte    controló, en su integridad, la constitucionalidad del artículo 122 de la Ley    106 de 1993 (antes trascrito).   

En las sentencias C-284 de 2011 y C-079 de    2012 se controló la constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Ley 268    de 2000 (se resaltan las expresiones acusadas):                    

“Artículo 3.    Cargos de carrera administrativa. Son cargos de carrera    administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la República,    con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se enumeran a    continuación:    

     

– Vicecontralor    

– Contralor    Delegado    

– Secretario    Privado    

– Gerente    

– Gerente    Departamental    

– Director    

– Director de    Oficina    

– Asesor de    Despacho    

– Tesorero    

     

Los empleos cuyo    ejercicio implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de    asesoría para la toma de decisiones de la entidad o de orientación    institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General, del    Vicecontralor, del Secretario Privado, de la Gerencia del Talento Humano y de    la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera.    

En todo caso son    cargos de libre nombramiento y remoción:    

     

1. Aquellos que    sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta    pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, de    manejo o de especial confianza.    

     

2. Los empleos    cuyo ejercicio implique la administración y el manejo directo de bienes,    dinero y valores del Estado.    

     

3. Aquellos que no    pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como    las de escolta, consistan en la protección y seguridad personal de los    servidores de la Contraloría General de la República”.    

    

En las sentencias C-824 de 2013 y C-290 de    2014, la Corte controló la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley    1474 de 2011 (se resalta la expresión acusada):                    

“Artículo    128. Fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la    República. Con    el fin de fortalecer las acciones en contra de la corrupción, créanse dentro    de la estructura de la Contraloría General de la República la Unidad de    Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación    Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de    Bienes, la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la Unidad de Seguridad y    Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales estarán adscritas al    Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un Jefe de Unidad del    mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras.    

     

En la Unidad de    Investigaciones Especiales contra la Corrupción, créanse once (11) cargos de    Contralor delegado intersectoriales, quienes desarrollarán sus funciones con    la finalidad de adelantar auditorías especiales o investigaciones    relacionadas con hechos de impacto nacional que exijan la intervención    inmediata de la entidad por el riesgo inminente de pérdida o afectación    indebida del patrimonio público o para establecer la ocurrencia de hechos    constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y asegurar las pruebas    para el adelantamiento de los procesos correspondientes.    

     

La Unidad de    Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e    Incautación de Bienes estará conformada por servidores públicos de la planta    de personal de la entidad, asignados en misión a la misma, y tendrá como    función principal la promoción e implementación de tratados, acuerdos o    convenios con entidades internacionales o nacionales para obtener el    intercambio de información, pruebas y conocimientos por parte de personal    experto o especializado que permita detectar bienes, cuentas, inversiones y    otros activos de personas naturales o jurídicas investigadas o    responsabilizadas por la causación de daños al patrimonio público para    solicitar el decreto de medidas cautelares en el trámite de los procesos de    responsabilidad fiscal y de cobro coactivo o en las acciones de repetición.    

     

La Unidad de Apoyo    Técnico al Congreso prestará asistencia técnica a las plenarias, las    comisiones constitucionales y legales, las bancadas parlamentarias y los    senadores y representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones    legislativa y de control político, mediante el suministro de información que    no tenga carácter reservado, el acompañamiento en el análisis, evaluación y la    elaboración de proyectos e informes especialmente en relación con su impacto    y efectos fiscales y presupuestales, así como la canalización de las    denuncias o quejas de origen parlamentario.    

     

La Unidad de    Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático prestará apoyo    profesional y técnico para la formulación y ejecución de las políticas y    programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y de la    información de la entidad; llevará el inventario y garantizará el uso    adecuado y mantenimiento de los equipos de seguridad adquiridos o    administrados por la Contraloría; promoverá la celebración de convenios con    entidades u organismos nacionales e internacionales para garantizar la    protección de las personas, la custodia de los bienes y la confidencialidad e    integridad de los datos manejados por la institución.    

     

Para los efectos    anteriores, créanse dentro de la planta global de la Contraloría General de    la República dos cargos de director grado 03, cinco (5) cargos de profesional    universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales grado 04, de    libre nombramiento y remoción.    

     

Para la vigilancia    de los recursos públicos de la Nación administrados en forma desconcentrada    en el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y sobre    los cuales la Contraloría General de la República ejerza control prevalente o    concurrente, organícense en cada departamento gerencias departamentales    colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos de dos    contralores provinciales. Con la misma estructura, organícese para el    Distrito Capital una gerencia distrital colegiada.    

     

     

Las gerencias    departamentales y Distrital colegiadas, serán competentes para:    

     

a) Elaborar el    componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con los    lineamientos fijados por el Contralor General de la República y en    coordinación con la Contralorías delegadas;    

b) Configurar y    trasladar los hallazgos fiscales;    

c) Resolver las    controversias derivadas del ejercicio del proceso auditor;    

d) Determinar la    procedencia de la iniciación de los procesos de responsabilidad fiscal y del    decreto de medidas cautelares;    

e) Las demás que    establezca el Contralor General de la República por resolución orgánica.    

     

Parágrafo 1o. Para los    efectos previstos en este artículo, los servidores públicos de la Contraloría    General de la República que tengan la calidad o ejerzan la función de    contralores delegados, contralores provinciales, directores, supervisores,    coordinadores, asesores, profesionales o tecnólogos podrán hacer parte de los    grupos o equipos de auditoría.    

     

Parágrafo 2o. Los    gastos que demande la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo    serán atendidos con los recursos del presupuesto de la respectiva vigencia y para    el año 2011 no implican una erogación adicional. La Contraloría General de la    República efectuará los traslados necesarios”.   

Finalmente, en la actualidad, la Corte controla    la constitucionalidad de la expresión que se resalta del artículo 2 del Decreto    Ley 2037 de 2019:                    

“Artículo 2o. Modificar el    artículo 17 del Decreto ley 267 de 2000, el cual quedará así: ‘Artículo 17.    Objetivo de las direcciones. Es objetivo de las direcciones es [sic] orientar,    dirigir, fijar lineamientos para la consecución de los resultados de la    gestión misional o administrativa y la conducción institucional; formular las    políticas que demande cada contraloría delegada, gerencia nacional o los    directivos de otras dependencias según el área de competencia, en desarrollo    del principio de unidad de gestión, respondiendo a las metas y los planes    institucionales, bajo la permanente vigilancia y evaluación del Contralor    General de la República, por lo tanto, estarán a cargo de Directores    de libre nombramiento y remoción’.    

     

Parágrafo. Los    servidores que ocupen los empleos de Director Grado 03 de la planta de    personal de la Contraloría General de la República y acrediten derechos de    carrera, los mantendrán hasta su retiro”.    

     

52.              En segundo lugar, la disposición  objeto de control de constitucionalidad en el presente se inserta en un  contexto normativo distinto, marcado por la expedición del Acto Legislativo 04  de 2019, que no ha sido valorado por la Corte. A lo largo de su jurisprudencia,  como se precisa seguidamente, el cambio del contexto normativo ha sido una  razón relevante para descartar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada  constitucional. Como se indicó, en la sentencia C-284 de 2011, la Sala descartó  la existencia del citado fenómeno, respecto de lo resuelto en las sentencias C-514 de 1994 y C-405  de 1995, no solo porque el objeto de control en tales providencias había sido  el artículo 122 de la Ley 106 de 1993 –como ya se indicó–, sino, además, porque la  norma derogatoria (el Decreto Ley 268 de 2000), en conjunto con los  Decretos Leyes 267 y 269 de 2000, había establecido una nueva estructura  institucional para la CGR, de allí que el contexto normativo en el que se  insertaba la norma demandada fuera distinto del anterior. De manera  consecuente, en la sentencia C-824 de 2013, la Corte descartó la configuración  del fenómeno, respecto de lo decidido en la providencia de 2011, no solo porque  los empleos que se censuraban habían sido creados en la Ley 1474 de 2011, sino,  además, porque “[e]l telos que inspiró la creación de  los empleos que se estudian en este fallo, es distinto al que orientó la  creación de los cargos con denominación similar […]. Los cargos cuya forma de  vinculación se evaluará en esta providencia, fueron concebidos con miras a  combatir prácticas de corrupción”; esto es, su creación se enmarcó en un  contexto normativo particular, distinto del que había determinado la ordenación  de la planta de personal de la CGR en los Decretos Leyes 267, 268 y 269 de 2000[34].    

     

53.              A  diferencia del contexto normativo particular y concreto que dio lugar a la  expedición de las disposiciones objeto de control en las decisiones previas por  parte de la Corte, el de la norma que ahora se cuestiona tiene como causa el Acto Legislativo 04  de 2019, que introdujo cambios relevantes a los artículos 267, 268, 271 y 272  de la Constitución. A partir de estos, el artículo 332 de la Ley 1955 de 2019  otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir el  decreto ley sub examine, con el objeto de ajustar la estructura  orgánica de la CGR. En este sentido, tanto el ICDP como el  DAFP señalaron que este decreto establece una nueva estructura orgánica y  funcional para la CGR, que difiere, de manera sustancial, de las estructuras  analizadas en las sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013. En este sentido, el  ICDP indicó que, si bien la denominación del empleo de director grado 03 se ha  mantenido, la estructura orgánica y funcional de la CGR, definida en el Decreto  Ley 2037 de 2019 es novedosa y distinta a la de las normas analizadas en las  sentencias C-284 de 2011 y C-824 de 2013. También destacó que este decreto ley  tiene como causa las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la  República para reestructurar la entidad, lo que le permitió establecer una  nueva estructura orgánica y funcional, incluyendo la provisión de los cargos de  director mediante el sistema de libre nombramiento y remoción.    

     

54.              En  este sentido, a diferencia de sus predecesoras, el artículo 2 del Decreto Ley  2037 de 2019 se alinea con una nueva estructura institucional, que pretende  hacer frente a las modificaciones constitucionales introducidas por el Acto  Legislativo 4 de 2019, en particular, mediante la adopción de un control fiscal  preventivo y concomitante, adicional al control posterior y selectivo  inicialmente dispuesto en la Carta. Para la Sala, como bien se indicó en la  sentencia C-140 de 2020[35],  “[e]l nuevo diseño constitucional implica que el control fiscal se  desarrolle en momentos previos al perfeccionamiento de los contratos y al  posible daño fiscal, de forma que el objeto de este control no se hace sobre  los daños sino sobre los riesgos. Su finalidad no es la reparación del daño  sino su prevención a través de advertencias al gestor fiscal para que se  valoren las apreciaciones de la Contraloría General de la República en punto de  una actividad que esta considere como riesgosa”, de allí que exija una  estructura organizacional novedosa que permita hacer frente a los retos del  nuevo diseño, entre ellos, mediante la creación de nuevos cargos y la  redefinición de las competencias de los existentes.    

     

55.              Por las dos razones  previamente expuestas, precisa la Sala que, si bien en el presente asunto no  se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ni se estaría  desconociendo la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, lo  cierto es que las providencias antes citadas sí constituyen precedentes  relevantes, ya que en ellas se han valorado y resuelto problemas vinculados  con la constitucionalidad de varias normas que han clasificado empleos de la  planta de personal de la CGR como de libre nombramiento y remoción, y a cuyo  contenido se hará referencia, in extenso, en el título F infra.  No se trata de argumentos que resulten contradictorios, por cuanto el fenómeno  de la cosa juzgada constitucional inhibe la competencia de la Corte para  proferir un pronunciamiento –circunstancia que aquí no se acredita–, mientras  que la existencia de precedentes relevantes orienta la solución de los casos  que debe decidir de fondo la Corporación.    

     

D.         Problema jurídico    

     

56.              El  artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, que modificó el artículo 17 del  Decreto Ley 267 de 2000, dispuso, de un lado, que, las direcciones de la CGR  estarían “a cargo de Directores de libre nombramiento y remoción”, y, de  otro, que, “[l]os servidores que ocupen los empleos de Director Grado 03 de  la planta de personal de la Contraloría General de la República y acrediten  derechos de carrera, los mantendrán hasta su retiro”. A partir este  contenido normativo, el demandante consideró que era incompatible con los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución clasificar como de libre nombramiento  y remoción a los cargos de director grado 03, ya que, en los términos de tales  disposiciones, debían corresponder a empleos de carrera administrativa.    

     

57.              Según informó la CGR en  la respuesta al auto de febrero 6 de 2025, “[e]l total de los empleos de la  planta de la CGR de carrera administrativa y libre nombramiento y remoción”  es de 6.489. De estos, 6.121 corresponden a empleos de carrera y 367 a empleos  de libre nombramiento y remoción. De estos últimos, 50 empleos corresponden al  cargo de director grado 03, de los cuales 26 se encuentran provistos mediante  este sistema y 24 están a cargo de servidores que detentan derechos de carrera.  Además,  informó que: “En la planta de la CGR existen denominaciones de ‘director’  que no corresponde al ‘Director Grado 03’ y son los siguientes”: “Director  DIARI” (1 plaza) y “Director Oficina – grado 04” (7 plazas).    

     

58.              Dado que la demanda se fundamentó exclusivamente en  cuestionamientos relacionados con el empleo de director grado 03, y que se  excluyó de control lo previsto en el parágrafo del precepto cuestionado[36], el problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente: ¿clasificar  como de libre nombramiento y remoción el empleo de “Director Grado 03”,  de la planta de personal de la Contraloría General de la República, al que hace  referencia el artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, es compatible con los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución, que presuntamente exigirían que se  clasifique como un cargo de carrera administrativa?    

     

59.              Para  resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a lo siguiente: (i) las exigencias jurisprudenciales  para considerar compatible con la Constitución la clasificación de un cargo  como de libre nombramiento y remoción; (ii) la jurisprudencia constitucional  relacionada con la clasificación como de libre nombramiento y remoción de los  empleos adscritos a la planta de personal de la CGR y (iii) las razones que justifican la declaratoria  de exequibilidad de las expresiones normativas que se demandan.    

     

E.         Las exigencias  jurisprudenciales para considerar compatible con la Constitución la  clasificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción    

     

60.              Aun cuando, como se  indicó, en el presente asunto no se configura el fenómeno de la cosa juzgada  constitucional, las decisiones que ya fueron mencionadas sí constituyen  precedentes relevantes para resolver el problema jurídico del caso, ya que en  ellas se han valorado y resuelto problemas vinculados con la constitucionalidad  de varias normas que han clasificado empleos de la planta de personal de la CGR  como de libre nombramiento y remoción. A partir de lo dispuesto en los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución, en este conjunto de providencias, la  Corte ha sostenido que, si bien, una de las modalidades de empleo público es la  de libre nombramiento y remoción, esta es excepcional, ya que, por regla  general, “[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”  (apartado primero del inciso primero del artículo 125 de la Carta), y estos,  los empleos de carrera, en el caso de la CGR, deben ser provistos “mediante  concurso público” (artículo 268.10 de la Constitución).    

     

61.              Lo anterior significa  que no es posible subvertir la regla de provisión del empleo público en una  determinada entidad u órgano del Estado, mediante la creación de cargos de  libre nombramiento y remoción. Se trata, por tanto, de una valoración sobre la  magnitud que la excepción (los cargos de libre nombramiento y remoción) tiene  para la regla (los cargos de carrera) en un determinado órgano o entidad del  Estado, como la CGR.    

     

62.              Así, en los términos de  la jurisprudencia de la Sala, además de su carácter excepcional, la  clasificación de un empleo como de libre nombramiento y remoción debe ser  consecuente con la “filosofía” que la inspira, que se valora tanto desde  una perspectiva material (relativa a la naturaleza de las  funciones del cargo), como desde una perspectiva subjetiva (que se relaciona  con el grado de confianza que justifica su creación). Para la jurisprudencia  constitucional antes citada, la clasificación de un cargo como de libre  nombramiento y remoción es compatible con la Constitución si acredita alguna de  las siguientes dos condiciones alternativas, cada una de ellas suficiente[37]: (i) se trata de un empleo que, “según  el catálogo de funciones del organismo correspondiente”,  cumple “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación  institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices  fundamentales” (criterio material)[38] o (ii) se trata de un  cargo que implica “la confianza inherente al manejo de asuntos  pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren  cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las  decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata” (criterio  subjetivo)[39]. Dado que se trata de exigencias alternativas (y no copulativas),  basta que respecto del empleo público de que se trate se pueda predicar alguna  de ellas para considerarlo compatible con la Carta[40]. Lo anterior, sin perjuicio de resaltar que, en  algunas sentencias, la Corte ha valorado ambas exigencias, pero siempre ha  precisado que se trata de requisitos alternativos, como ocurrió, por ejemplo,  en la sentencia C-284 de 2011.    

     

F.          La jurisprudencia  constitucional relacionada con la clasificación como de libre nombramiento y  remoción de los empleos adscritos a la planta de personal de la CGR    

     

63.              En este apartado se  señalan las razones específicas por las cuales, en el grupo de sentencias  tantas veces citado, la Corte Constitucional ha declarado la constitucionalidad  o inconstitucionalidad de clasificar como de libre nombramiento y remoción a  algunos empleos adscritos a la planta de personal de la CGR.    

     

64.              En la sentencia C-514  de 1994, fundacional en la materia, la Corte se pronunció acerca de la  compatibilidad, entre otras, con el artículo 125 de la Constitución, de  clasificar los empleos de “Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad  Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional Universitario, grados 13 y  12, y Coordinador”, de la planta de personal de la CGR, como de libre  nombramiento y remoción, así clasificados en el artículo 122 de la Ley 106 de  1993.    

     

65.              De un lado, la Corte  consideró que era compatible con la Constitución clasificar el cargo de “Jefe  de Oficina” como de libre nombramiento y remoción, por cuanto, por una  parte, “aparece catalogado dentro del nivel Directivo-asesor que,  conforme al artículo citado [hace referencia al artículo 102 de la Ley 106  de 1993], ‘comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de  dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes y programas  para su ejecución y desarrollan tareas consistentes en asistir y asesorar  directamente a los funcionarios que encabezan las dependencias principales de  la organización de la Contraloría’” (resalta la Sala). Además, “haciendo  abstracción de particularidades derivadas de las tareas que cada oficina cumple  en concreto, desde una perspectiva general se destacan en todos  los casos labores de asistencia al Despacho del Contralor y, por conducto de  éste, a la administración central y regional de la entidad; de asesoría directa  al Despacho del Contralor y a las dependencias internas de la Contraloría; de  preparación y revisión de proyectos en las diversas áreas de que se ocupan; de  recomendación y desarrollo de métodos y procedimientos; de orientación en variadas  materias; de realización de estudios e investigaciones y también de  evaluaciones y análisis así como de llevar a cabo ciertos controles”  (énfasis fuera de texto).    

     

     

67.              Así, para la Corte, en  esta providencia, los cargos de libre nombramiento y remoción deben estar  relacionados con un “papel directivo, de manejo, de conducción u orientación  institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices  fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su  cargo dicho tipo de responsabilidades”, circunstancia que evidenció en el  cargo de “Jefe de Oficina”, del nivel “directivo-asesor”. Contrario  sensu, consideró que estas condiciones no se acreditaban respecto de los  empleos públicos que tuviesen a cargo “puras funciones administrativas,  ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección  política ni resulta ser fundamental el intuito personae”, como ocurría con  los cargos del nivel ejecutivo y profesional de “Jefe de Unidad, Director,  Jefe de Unidad Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional  Universitario, grados 13 y 12, y Coordinador”.    

     

68.              En la sentencia C-405  de 1995, la Corte se pronunció nuevamente respecto de la clasificación de  empleos de libre nombramiento y remoción contenida en el artículo 122 de la Ley  106 de 1993, pero únicamente de aquellos que no fueron objeto de análisis en la  sentencia C-514 de 1994, esto es, los cargos de “Vicecontralor”, “Secretario  General”, “Secretario Administrativo”, “Director General”, “Secretario  Privado”, “Director Seccional”, “Asesor”, “Director”,  “Jefe de División”, “Jefe de División Seccional”, “Rector”,  “Vicerrector” y “Secretario General Grado 12”, al igual que de la  expresión, “el personal que dependa directamente de los despachos del  Contralor General, Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo  y Auditor General”, que catalogó a tal “personal” como de libre  nombramiento y remoción. De manera particular, precisó que seguiría la  orientación decantada en la sentencia C-514 de 1994, ya que allí “dejó en  claro cual [sic] es su orientación al respecto, la que, sin duda, se  sigue en esta providencia, dada su vigencia de conformidad con la doctrina  constitucional para estas materias”.    

     

69.              La Corte encontró  ajustada a la Constitución la clasificación de los empleos de “Vicecontralor”,  “Secretario General”, “Director General” y “Secretario Privado”  como de libre nombramiento y remoción, ya que “se refieren a cargos del  nivel directivo y de manejo de conducción u orientación”. Lo anterior, en  la medida en que solo es aceptable esta clasificación respecto de aquellos “cargos  del nivel directivo y de manejo de conducción u orientación institucional, en  cuya virtud se adoptan políticas o directrices fundamentales, o en el de los  que impliquen la necesaria confianza de quien tiene a cargo dicho tipo de  responsabilidades […] Claro está, el último de los tipos de  empleos [sic]” únicamente comprende a los que implican “el manejo de  ciertos tipo [sic] de funciones, con cuyo ejercicio es posible  tomar decisiones de la mayor trascendencia para la entidad o el organismo o  para el Estado mismo” (resalta la Sala).    

     

70.              Los restantes empleos y  la última expresión de la disposición a que se hizo referencia, la Sala Plena  los consideró incompatibles con la Carta, en lo que se refiere a la  caracterización dada como de libre nombramiento y remoción, por las siguientes  razones: (i) el empleo de “Secretario Administrativo”, por cuanto sus  funciones “tienen más bien una connotación profesional y técnica”  (énfasis de la Sala); (ii) los de “Rector” y “Vicerrector”, “de  una entidad como el colegio para los hijos de los empleados  de la Contraloría  General de la República”, por no ser “de aquellos que sirven para que  con su ejercicio se adopten políticas de dirección de la entidad, ni para  representarla[,] ni para comprometerla institucionalmente[,] ni  comporta funciones de asesoría y dirección”[41]. (iii) Respecto de los empleos de “Director Seccional”, “Asesor”,  “Director”, “Jefe de División”, “Jefe de División Seccional”  y “Secretario General Grado 12” consideró que las funciones que  desempeñan “no son de aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de  la entidad, ni implican confianza especial”, en la medida en que están  exclusivamente previstos dentro de la estructura de la entidad para aplicar “conocimientos  profesionales de orden académico y especializado, para ejecutar políticas y  orientaciones y actos del personal del nivel directivo” (resalta la  Corte), de allí que cumplan, “más bien actividades de asesoría y gestión al  interior de la entidad”[42].    

     

71.              En cuanto a la última  expresión de la disposición a la que se hizo referencia supra, la Corte  la consideró contraria a la Constitución, por cuanto “los servidores  vinculados directamente a sus despachos [hace referencia al “personal  que dependa directamente de los despachos del Contralor General, Vicecontralor,  Secretario General, Secretario Administrativo y Auditor General”],  constituyen un personal que no participa en la adopción de la política de la  entidad ni en la definición de situaciones en las que se comprometa la  orientación de la misma, y en todo caso su vinculación no requiere de los  niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado por fuera del  marco general y prevalente de la carrera”.    

     

72.              Finalmente, la Corte “reafirmó”,  de un lado, que es posible exceptuar la regla general de la carrera  administrativa respecto de ciertos empleos “cuando se presente este tipo de  relación de confianza o de intuitu personae o de las responsabilidades de  dirección, como se advierte en este fallo” (énfasis de la Sala), y, por  otro lado, de manera específica y en relación con el alcance del ordinal 10 del  artículo 268 de la Constitución y su vínculo con el artículo 125 de la Carta,  señaló que:    

     

“El alcance  insoslayable de normas especiales de rango constitucional implica que el  Contralor General de la República cumpla con la atribución que le señala el  numeral 10 del artículo 268 en forma inequívoca, para que garantice la carrera  administrativa, en los términos señalados en la Constitución y en la ley, y que  han sido interpretados en esta sentencia. Quiere ello decir, además, como  también lo ha determinado la jurisprudencia constitucional, que no hay  incorporación automática a la carrera administrativa (Sentencia   No. 31 de  1995. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), y que lo procedente en este caso es  abrir el concurso público para los empleos de esa dependencia que haya creado  la ley, y cuya clasificación se ha establecido en la presente sentencia,  conforme a la voluntad expresa y clara de la Constitución de 1991 y a la  reiterada doctrina constitucional de esta Corte”.    

     

73.              En la sentencia C-284  de 2011, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000 que disponía que, entre otros, los  empleos de “Gerente Departamental”, “Director”, “Director de  Oficina” y “Asesor de Despacho” eran de libre nombramiento y  remoción. La Corte consideró que era constitucional clasificar como de libre  nombramiento y remoción los empleos de “Gerente Departamental”, “Director  de Oficina” y “Asesor de Despacho”. Ello, por las siguientes  razones: (i) el primero, por cuanto “en él concurren con claridad los  dos elementos alternativos exigidos por la jurisprudencia constitucional”:  de un lado, “se trata de un cargo del nivel directivo”, “cuyas  funciones específicas incluyen las de conducir la política institucional de la  Contraloría en su respectiva jurisdicción, ejercer las competencias de  dirección y orientación institucional a dicho nivel, y concurrir a la  formulación de políticas en representación de la Contraloría  (artículo 19 del D.L.267 de 2000). Expresamente se les atribuye entre tales  funciones la de ‘[p]articipar en la definición de las políticas, planes y  programas de vigilancia fiscal que deban emprenderse por parte de las Contralorías  Delegadas en el departamento en el cual operan y velar por su cumplida  ejecución en los términos que se aprueben’ (artículo 74.6 del D.L.267  de 2000)” (resalta la Corte). Y, de otro lado, se trata de un  cargo que exige “un nivel especial y cualificado de confianza […] en  la medida en que las Gerencias Departamentales son las agencias de  representación inmediata del nivel superior de dirección de la Contraloría en  el ámbito territorial, y a través de ellas se materializa el esquema de  desconcentración diseñado por el Legislador para el funcionamiento de la  Contraloría General de la República”.    

     

74.              (ii) En relación con el cargo de “Director de Oficina”, además de que  se trataba de un “empleo del nivel directivo”, adscrito al despacho del  Contralor General y del que hacían parte varias dependencias del nivel central  de la entidad[43], la Sala consideró que era un empleo que requería de un nivel  especial y cualificado de confianza, prudencia y reserva, en atención al  objetivo de las oficinas, en los términos del artículo 15 del Decreto Ley 267  de 2000:    

     

“[…] asesorar,  contribuir a la formulación de políticas, conceptuar y apoyar los asuntos  relacionados con su actividad y servir de instancia de coordinación en estos  propósitos u otros específicos. También podrán las  oficinas elaborar o revisar proyectos de norma, resoluciones o circulares  relacionadas con su objeto cuando así lo indiquen las disposiciones específicas  a ellas aplicables. En todo caso, las oficinas son dependencias de apoyo  directo en la conducción y orientación institucional”  (énfasis de la Sala).    

     

75.              (iii) En cuanto al cargo de “Asesor de Despacho”, en primer lugar, este  Tribunal precisó que la similitud de la denominación del empleo con la de “Asesor”,  que valoró la Corporación en la sentencia C-405 de 1995, “podría hacer  pensar que la Corte deb[ía] estarse a la regla fijada en la sentencia  C-405 de 1995, en la cual la Corporación declaró contrario a la Constitución  que el cargo de ‘asesor’, en la Contraloría General de la República, estuviera  sustraído del régimen de carrera. No obstante, […] [se] estima que entre  el caso decidido en esa ocasión y este hay significativas diferencias, que en  esta ocasión ameritan un pronunciamiento de exequibilidad”, previa una  valoración de fondo, por supuesto. En segundo lugar, a pesar de que se trataba  de un empleo del “nivel asesor”, consideró que era un  cargo que exigía una “especial confianza”, ya que sus funciones “comprenden  la asesoría, para la determinación de políticas de la entidad”, máxime que  los empleos se encontraban “vinculados a los despachos del Contralor y  Vicecontralor”.    

     

76.              A diferencia de los  cargos previamente reseñados, la Sala Plena de la Corte consideró que el cargo  de “Director” no cumplía con ninguna de las dos exigencias que la  jurisprudencia había considerado como necesarias para clasificar un empleo como  de libre nombramiento y remoción, por cuanto, a pesar de tratarse de un empleo  del “nivel directivo”, las funciones atribuidas a las direcciones “no  corresponden a responsabilidades que impliquen la adopción de políticas  públicas o que requieran un nivel cualificado de confianza”. Para  fundamentar este razonamiento tuvo en cuenta lo siguiente: (i) en primer  lugar, que –en los términos del artículo 17 del  Decreto Ley 267 de 2000– el objetivo de las direcciones es: “orientar y  dirigir en forma inmediata en el ámbito de la competencia a ellas asignadas, el  conjunto de labores y actividades que demande el ejercicio de sus funciones,  responder, en su respectivo nivel, por los resultados de la gestión misional o  administrativa, según el caso; por la conducción institucional; por la  orientación de las políticas y su formulación; por el apoyo inmediato de  naturaleza técnica que demande cada contraloría delegada, gerencia nacional o  los directivos de otras áreas”. (ii) En segundo lugar, que, “[b]ajo  la categoría ‘Director’ se agrupan entonces no menos de veinticinco cargos  públicos distintos, cada uno de los cuales tiene sus propias funciones  asignadas”. (iii) En tercer lugar, precisó que “[e]l  término ‘Director’ se emplea en el Decreto Ley 267 de 2000, tanto para designar  cargos que implican dirección y orientación institucional [esto es, cargos  que cumplirían una de las exigencias constitucionales para ser válidamente  calificados como de libre nombramiento y remoción], como cargos de nivel  medio cuya capacidad de orientación institucional es inexistente. En estos  eventos sólo es posible determinar si se está ante una de las excepciones que  autorizan que dicho cargo se provea mediante libre nombramiento y remoción,  analizando las funciones asignadas a los cargos ubicados en esta categoría”.  Y, (iv) en cuarto lugar, que “aun cuando el artículo 5 del Decreto  269 de 2000, clasifica el cargo de Director como un empleo del nivel directivo,  las funciones asignadas no corresponden a aquellas a través de las cuales sea  posible definir las políticas institucionales, sino que se reducen a ordenar el  ámbito de su competencia inmediata y dirigir el conjunto de labores que demanda  el ejercicio de las funciones asignadas al cargo, cumpliendo más bien  actividades de gestión misional o administrativa al interior de la entidad,  respondiendo por la conducción institucional, orientación de políticas y la  enunciación de las que habrán de ser defendidas, brindando un apoyo de  naturaleza técnica a cada contraloría delegada, gerencia nacional, o directivos  de otras áreas”.    

77.              Finalmente, en la  sentencia C-824 de 2013, la Corte resolvió una demanda contra el  artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011, que, para fortalecer las acciones  en contra de la corrupción, dispuso que se crearan dentro de la planta global  de la entidad “dos cargos de director grado 03, cinco (5) cargos de  profesional universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales grado 04”,  que serían de libre nombramiento y remoción, adscritos a las cuatro unidades  que también creó. En cuanto a los cargos de “director grado 03”  precisó que sus funciones, en las dos unidades a las cuales se adscribían, no  implicaban “la adopción de políticas públicas”, no requerían “un especial grado de confianza que deba  superar el grado ordinario de confianza propio del ejercicio de la función  pública”, ni exigían “algún grado especial de reserva y  prudencia, propias del servidor público diligente”. Esto sería así, según indicó, si se tiene en cuenta que las  funciones del cargo se concentran en realizar “una gestión de apoyo,  acompañamiento, análisis y atención a las inquietudes del Congreso” (en lo que respecta a la Unidad de Apoyo Técnico al  Congreso de la República) y “en prestar apoyo  profesional y técnico, llevar el inventario y garantizar el uso adecuado de los  equipos de seguridad y promover la celebración de convenios que conduzcan a la  protección de las personas, la custodia de los bienes y la confidencialidad e  integridad de los datos de la Institución” (en lo que respecta a la Unidad  de Seguridad y  Aseguramiento Tecnológico e Informático)[44].    

     

78.              En cuanto a los cargos  de “profesional universitario grado 02”, la Corte precisó que no se  trataba de cargos que tuvieran “responsabilidades  de dirección y manejo, o de creación de políticas” y estaban adscritos a un  “nivel meramente ejecutor”. En consecuencia, era injustificada la exclusión del régimen de carrera administrativa,  ya que, al tratarse de cargos del nivel profesional, “están orientados a  ejecutar políticas, planes, programas y orientaciones fijados por el personal  del nivel directivo, aplicando conocimientos profesionales de orden académico y  especializado que puede llevar a cabo un empleado de carrera”.    

     

79.              Por último, señaló que  las labores a cargo de los empleos del nivel asistencial grado 04, no exigían una confianza cualificada y no correspondían a “trabajos  de dirección, manejo u orientación institucional”, ya que sus funciones se  restringían a labores operativas y de apoyo “tales como transcripción de  comunicaciones, trámites, actualización del archivo, de la información de las  bases de datos y del inventario físico de la dependencia, atención telefónica o  virtual de solicitudes, manejo de agenda del jefe inmediato, solicitud y  distribución de los elementos de consumo de la dependencia”.    

     

G.        Las razones que  justifican la declaratoria de exequibilidad de las expresiones normativas que  se demandan    

     

80.              En atención al estándar  jurisprudencial de que dan cuenta los dos títulos previos, las expresiones  acusadas del inciso 1° del artículo 2° del Decreto Ley 2037 de 2019 deben  declararse exequibles, ya que superan las dos  exigencias alternativas que ha considerado individualmente suficientes la  jurisprudencia constitucional para clasificar un empleo como de libre  nombramiento y remoción. En primer lugar, a partir de una valoración conjunta  de las siguientes tres razones, en el contexto específico de la modificación  estructural que se realizó a la entidad, con ocasión de la expedición del Acto  Legislativo 04 de 2019, se considera que la clasificación satisface la exigencia  o criterio material, por los siguiente motivos: (i) el nivel jerárquico del  empleo de director grado 03, (ii) los objetivos específicos adscritos por el  presidente de la República a las direcciones, con base en la regulación actual  y en contraste con la del pasado, y (iii) una apreciación integral de las  funciones de quienes ejercen estos cargos.    

     

81.              En segundo lugar, y de forma subsecuente, la clasificación también  satisface el criterio subjetivo, ya que de los directores grado 03 se  exige una especial confianza, más allá de la ordinaria de cualquier funcionario  público, si se considera el rol directivo que ejercen, las específicas  funciones que tienen a su cargo y la circunstancia de que las dependencias que  dirigen representan una suerte de “columna vertebral” de la entidad, en la  medida en que participan de manera transversal de la totalidad de las  competencias que constitucionalmente se le atribuyen a la CGR.    

     

(i)            La clasificación del  empleo de director grado 03, como de libre nombramiento y remoción, cumple las  exigencias del “criterio material”, a que ha hecho referencia la jurisprudencia  constitucional    

     

82.              Tanto (i) a partir del  nivel jerárquico al cual se adscribe el empleo de director grado 03, (ii) como  de una valoración específica del objetivo de las direcciones, con base en la regulación actual y en contraste con la del pasado, y (iii) de una  apreciación integral de las funciones que estas tienen a cargo, en el contexto  específico de la modificación estructural que se realizó de la entidad, con  ocasión de la reforma de los artículos 267, 268, 271 y 272 de la Carta, mediante  el Acto Legislativo 04 de 2019, es posible inferir que el cargo de “Director  Grado 03” satisface el criterio material que, de manera alternativa,  ha considerado suficiente la jurisprudencia constitucional para clasificar un  empleo como de libre nombramiento y remoción, y, por lo tanto, justificar  válidamente su exclusión del régimen general de la carrera administrativa  especial de la CGR. Lo anterior, claro está, con la salvedad a que hace  referencia el parágrafo de la disposición objeto de control, según la cual, “[l]os servidores que  ocupen los empleos de Director Grado 03 de la planta de personal de la  Contraloría General de la República y acrediten derechos de carrera, los  mantendrán hasta su retiro”.    

     

83.              En primer lugar,  si bien no es suficiente que un cargo se clasifique en el nivel directivo para  exceptuarlo de la regla general de carrera, como se afirma en las sentencias  C-284 de 2011 y C-824 de 2013, sí es un indicio relevante el hecho de  que las personas que ejercen tales cargos cumplan “un papel directivo,  de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se  adoptan políticas o directrices fundamentales”[45]. En el presente asunto no hay duda de que el empleo de director  grado 03 es del nivel directivo, como, en efecto, lo indicó la CGR[46], de allí que exista un indicio relevante de que se trata  de un cargo al que le son inherentes funciones de dirección institucional. La  fuerte correlación entre el nivel directivo del empleo y su clasificación como  de libre nombramiento y remoción fue inicialmente puesta de presente  por la Corte en la sentencia C-514 de 1994, posteriormente reiterada, con  ligeras variaciones, en las sentencias C-405 de 1995, C-284 de 2011 y C-824 de  2013, como se precisa seguidamente.    

     

84.              La correlación a la que  se hace referencia ha sido fundamental en la jurisprudencia de la Corte, tanto  desde una perspectiva positiva, como desde una perspectiva negativa. Se trató  de un argumento decisivo y positivo en la sentencia C-514 de 1994, para considerar  que era compatible con la Constitución clasificar el cargo de “Jefe de  Oficina” como de libre nombramiento y remoción, por cuanto, entre otras,  aparecía “catalogado dentro del nivel Directivo-asesor que, conforme  al artículo citado [hace referencia al artículo 102 de la Ley 106 de 1993],  ‘comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección  general, de formulación de políticas y adopción de planes y programas para  su ejecución y desarrollan tareas consistentes en asistir y asesorar  directamente a los funcionarios que encabezan las dependencias principales de  la organización de la Contraloría’” (resalta la Sala). Una  consideración semejante, pero, desde una perspectiva negativa, tuvo en cuenta  la Corte en esta providencia para considerar que los empleos “de Jefe de  Unidad, Director, Jefe de Unidad Seccional, Jefe de División Seccional,  Profesional Universitario, grados 13 y 12, y Coordinador”, debían  considerarse como de carrera administrativa ya que, entre otras, se trataba “de  empleos de nivel ejecutivo y profesional” (énfasis de la Sala), y,  por lo tanto, no pertenecían al nivel directivo.    

     

85.              Siguiendo la misma  línea, una consideración semejante, del primer tipo –en sentido positivo–, fue  relevante para la Corte en la sentencia C-405 de 1995, para considerar que era  válida la clasificación de los cargos de “Vicecontralor”, “Secretario  General”, “Director General” y “Secretario Privado” como de  libre nombramiento y remoción porque, entre otras, se trataba de “cargos  del nivel directivo y de manejo de conducción u orientación  institucional, en cuya virtud se adoptan políticas o directrices fundamentales,  o en el de los que impliquen la necesaria confianza de quien tiene a cargo  dicho tipo de responsabilidades” (resalto fuera de texto).    

     

86.              En el mismo sentido, en  la sentencia C-284 de 2011, la Corte consideró fundamental para declarar la  exequibilidad de la clasificación de libre nombramiento y remoción de los  empleos de “Gerente Departamental” y “Director de Oficina” que se  tratara de cargos del “nivel directivo”, cuyas funciones, en  relación con el primero de los cargos, incluían “las de conducir la política  institucional de la Contraloría en su respectiva jurisdicción, ejercer las  competencias de dirección y orientación institucional a dicho nivel, y  concurrir a la formulación de políticas en representación de la Contraloría”,  y, en relación con el segundo de los empleos, “asesorar, contribuir a la  formulación de políticas, conceptuar y apoyar los asuntos relacionados con su  actividad y servir de instancia de coordinación en estos propósitos u otros  específicos”[47].    

     

87.              En segundo lugar,  como se precisó al estudiar la segunda cuestión previa, relativa a la  configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, el contexto  normativo en el que se inserta la disposición demandada es distinto de aquel  que dio lugar a la expedición de las sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995  (referido al control de constitucionalidad del artículo 122 de la Ley 106 de  1993), C-284 de 2011 y C-079 de 2012 (relacionado con el control de  constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000) y C-824 de 2013  y C-290 de 2014 (en la que se realizó el control de constitucionalidad del  artículo 128 de Ley 1474 de 2011). A partir de este, a diferencia de la  valoración que realiza el demandante, en el sentido de calificar como  “artificiosa” –o, diríase, “cosmética”– la modificación que realizó el  presidente de la República al objetivo de las direcciones, desconoce que esta  pretendió, entre otras, hacer compatible el desarrollo legislativo con la  jurisprudencia previa de la Corte, de tal forma que la clasificación del empleo  de director, como de libre nombramiento y remoción –que no solo en relación con  el empleo de director grado 03–, fuese compatible con la Constitución.    

     

88.              La disposición que ahora  se cuestiona tiene como causa mediata el Acto Legislativo 04 de 2019, que introdujo cambios sustantivos  a los artículos 267, 268, 271 y 272 de la Constitución –que regulan la función  estatal de control fiscal y que supera la clásica tridivisión de las  ramas del poder público[48]–. A partir de estos, el artículo 332 de la Ley 1955 de 2019  otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir el  decreto ley sub examine, con el objeto de ajustar la estructura  orgánica de la Contraloría General de la República[49]. Con fundamento en estas, el presidente de la República expidió  el Decreto Ley 2037 de 2019, “por el cual se desarrolla la  estructura de la Contraloría General de la República, se crea la Dirección de  Información, Análisis y Reacción Inmediata y otras dependencias requeridas para  el funcionamiento de la Entidad”. De conformidad con su artículo 1°, modifica de manera sustancial  la estructura orgánica y funcional de la CGR, que, entre otras, supuso la  reestructuración jerárquica y funcional de varias contralorías delegadas, de  una gerencia y de dos unidades, así como la creación de otras dependencias,  entre ellas, un número importante de direcciones.    

     

89.              Esta última circunstancia  es especialmente relevante por dos razones: por una parte, ya que el decreto  ley en cita no solo dispuso en su artículo 2 que las direcciones estarían a  cargo de “Directores de libre nombramiento y remoción”, sino que  modificó su objetivo funcional en la primera parte de la disposición, aspecto  al que se hace referencia más adelante, y que supuso una nueva configuración  legislativa del cargo. Esta modificación pretendió, entre otras, hacer  compatible el desarrollo legislativo con la jurisprudencia previa de la Corte,  en especial, la contenida en las sentencias a que se ha hecho referencia, de  tal forma que la clasificación del empleo de director, como de libre  nombramiento y remoción, fuese compatible con los artículos 125 y 268.10 de la  Carta. Por otra parte, como lo refirió la entidad en la respuesta al auto de  febrero 6 de 2025, “la asignación o adscripción de  cada Director Grado 03 de la CGR obedece únicamente a su existencia en las  Contraloría Delegadas, Delegadas Sectoriales, Gerencias Nacionales y las que en  virtud de la facultad de distribución de empleos, el Contralor General de la  República, mediante resolución, podrá distribuir”. Además, precisó que la causa del aumento de las direcciones,  luego de la entrada en vigor del Acto Legislativo 04 de 2019, fue la siguiente:    

     

“El aumento de  Direcciones se soporta en que las competencias a cargo de algunas de las  Contralorías Delegadas fueron divididas en Contralorías Delegadas con sectores  más especializados, por la complejidad de los sujetos de control de cada una de  ellas. // Del mismo modo, en el ámbito de la responsabilidad fiscal se  especializaron las competencias en cuanto al proceso de investigaciones, cobro  coactivo e intervención judicial por ser asuntos de naturaleza distinta. // A  su vez, en el ámbito de las competencias de apoyo, el área de recursos físicos  fue divida por la especialidad de los asuntos, entre la Dirección de  Contratación y la Dirección de Infraestructura, Bienes y Servicios”.    

     

90.              En este nuevo contexto  normativo, el presidente de la República determinó que el objetivo de las  direcciones de la CGR, a cargo, entre otras, de las personas que desempeñan los  empleos de director grado 03[50] sería el siguiente:    

     

“orientar, dirigir,  fijar lineamientos para la consecución de los resultados de la gestión misional  o administrativa y la conducción institucional; formular las políticas que  demande cada contraloría delegada, gerencia nacional o los directivos de otras  dependencias según el área de competencia, en desarrollo del principio de  unidad de gestión, respondiendo a las metas y los planes institucionales, bajo  la permanente vigilancia y evaluación del Contralor General de la República”.    

     

91.              Si se contrasta la  finalidad que les adscribió el presidente de la República a las direcciones, en  este nuevo contexto, tanto con el contenido normativo de las disposiciones  objeto de control en las providencias antes referidas, como con las razones que  tuvo en cuenta la Corte para declarar su exequibilidad o inexequibilidad, se  infiere, de manera razonable, que la adscripción de esta finalidad al empleo de  director grado 03 es compatible con el contenido del criterio material que ha  decantado la jurisprudencia constitucional. En efecto, tal como se indicó en el  título E supra, para que un empleo se pueda clasificar, válidamente,  como de libre nombramiento y remoción, desde la perspectiva de los artículos  125 y 268.10 de la Constitución, es suficiente que acredite las exigencias del  criterio material, que, en los términos allí indicados, precisa que el  empleo cumpla “un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación  institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices  fundamentales”. En consonancia con esta descripción, las direcciones de la  CGR, a cargo de directores de libre nombramiento y remoción, en los términos  del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019, deben (i) “orientar,  dirigir, fijar lineamientos para la consecución de los resultados de la gestión  misional o administrativa y la conducción institucional”, al tiempo que  deben (ii) “formular las políticas que demande cada contraloría delegada,  gerencia nacional o los directivos de otras dependencias según el área de  competencia, en desarrollo del principio de unidad de gestión, respondiendo a  las metas y los planes institucionales”, todo ello, “bajo la permanente  vigilancia y evaluación del Contralor General de la República”.    

     

92.              De manera consecuente  con la primera parte de este contenido normativo, adscrito a las funciones que  deben desempeñar los directores grado 03, en la sentencia C-284 de 2011, la  Corporación consideró satisfecho el criterio material, al señalar que, en  relación con los cargos que declaró exequibles, se ejercían las siguientes  funciones: “las de conducir la política  institucional de la Contraloría en su respectiva jurisdicción, ejercer  las competencias de dirección y orientación institucional a dicho nivel, y concurrir  a la formulación de políticas en representación de la Contraloría […]  Expresamente se les atribuye entre tales funciones la de ‘[p]articipar en la  definición de las políticas, planes y programas de vigilancia fiscal que deban  emprenderse por parte de las Contralorías Delegadas en el departamento en  el cual operan y velar por su cumplida ejecución en los términos que se  aprueben’” (en cuanto al empleo de “Gerente Departamental”; el énfasis es de la Sala) y las de  “[…] asesorar, contribuir a la formulación de políticas, conceptuar y  apoyar los asuntos relacionados con su actividad y servir de instancia de  coordinación en estos propósitos u otros específicos. También podrán las  oficinas elaborar o revisar proyectos de norma, resoluciones o circulares  relacionadas con su objeto cuando así lo indiquen las disposiciones específicas  a ellas aplicables. En todo caso, las oficinas son dependencias de apoyo  directo en la conducción y orientación institucional” (en relación con  el cargo de “Director de Oficina”; el énfasis es de la Sala).    

     

93.              De manera consecuente  con la segunda parte del contenido normativo adscrito a las funciones que deben  desempeñar los directores grado 03, en la sentencia C-514 de 1994, la Corte  consideró que el criterio material se satisfacía al considerar, entre otras,  que, al empleo de “Jefe de Oficina” le correspondía “haciendo  abstracción de particularidades derivadas de las tareas que cada oficina cumple  en concreto, desde una perspectiva general se destacan en todos los casos labores de asistencia  al Despacho del Contralor y, por conducto de éste, a la administración central  y regional de la entidad; de asesoría directa al Despacho del Contralor y a las dependencias internas de la  Contraloría; de preparación y revisión de proyectos en las diversas áreas  de que se ocupan; de recomendación y desarrollo de métodos y procedimientos; de orientación en  variadas materias; de realización de estudios e investigaciones y también de  evaluaciones y análisis así como de llevar a cabo ciertos controles” (énfasis fuera de  texto).    

     

94.              En contraste con estos  contenidos normativos, y, por tanto, con este nivel de funciones, en la  sentencia C-824 de 2013, la Corte consideró que las labores que tenían a cargo  los directores grado 03, de esa época, adscritos a las unidades de Apoyo  Técnico al Congreso de la República y de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico  e Informático, no cumplían con el criterio material. Lo anterior, por cuanto,  los directores adscritos a la primera unidad realizaban “una gestión de apoyo, acompañamiento, análisis y atención a las  inquietudes del Congreso”, y los adscritos a la  segunda tenían por objeto “prestar apoyo profesional y técnico, llevar el  inventario y garantizar el uso adecuado de los equipos de seguridad y promover  la celebración de convenios que conduzcan a la protección de las personas, la  custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos de la  Institución”. Estas funciones claramente difieren del objetivo de las  direcciones en vigencia del Decreto Ley 2037 de 2019.    

95.              En tercer lugar,  el último argumento que explica el cumplimiento del criterio material tiene que  ver con la posibilidad de adscribir, de manera general, las funciones  específicas de cada uno de los directores grado 03 de la Contraloría General de  la República (50 en total) a las condiciones que integran el citado criterio.  Aquellas, como lo precisó la entidad en la respuesta al auto de febrero 6 de  2025, obran en “la versión 6.0 del Manual Específico de Funciones y  Competencias”, aportada como anexo II. En relación con estas, con la nueva  configuración del cargo y con el rol específico que desempeñan en la estructura  de la entidad, indicó lo siguiente en la respuesta al citado auto:    

     

“Cada Contraloría  Delegada General, Sectorial y la Contraloría Delegada para la Responsabilidad  Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, así como las Gerencias  Nacionales cuentan con Direcciones que están bajo el mando de Directores, Nivel  Directivo, Grado 03. Al revisar las funciones asociadas a cada Dirección desde  las Contralorías Delegadas Generales y Sectoriales, dichos Directivos tienen un  papel de liderazgo dentro de los macroprocesos misionales de: // 1. Gestión de  Relaciones con los Grupos de Valor. // 2. Vigilancia Fiscal – Control Fiscal  Concomitante y Preventivo VIG. // 3. Control Fiscal Micro CMI. // 4. Control  Fiscal Macro CMA. // 5. Responsabilidad Fiscal y Resarcimiento del Daño al  Patrimonio Público RDP. // En las áreas de apoyo, se tiene que intervienen  desde su rol de liderazgo en los macroprocesos de: // 1. Gestión del Talento  Humano GTH. // 2. Gestión de Recursos de la Entidad GRE  […] || Luego es  evidente que siendo los Directores, Nivel Directivo, Grado 03 quienes tienen a  cargo los objetivos de las direcciones, la importancia de su gestión está  asociada al rol de liderazgo dentro de las mismas al orientar, dirigir y fijar  los lineamientos de la gestión misional y administrativa”.    

     

96.              A partir de la  información aportada por la Contraloría General de la República de “la  versión 6.0 del Manual Específico de Funciones y Competencias, en lo que se  refiere al cargo de Director Grado 03. (ANEXO 2)” es posible evidenciar  que, si bien los objetivos específicos varían según la dirección a la cual se  encuentran adscritos, todos los directores grado 03 tienen como “objetivo  principal” dirigir, planear, implementar y hacer seguimiento a políticas,  planes, programas y proyectos relacionados con su área de competencia, para  asegurar el cumplimiento de la misión institucional, en los términos del  objetivo de las direcciones, a que se hizo referencia previamente, y que se  encuentra prescrito en el artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019. En todos los  casos, además, las “funciones esenciales” de estos cargos incluyen  dirigir la gestión de la dependencia, liderar la formulación e implementación  de políticas y estrategias, supervisar el cumplimiento de objetivos y metas, y  garantizar el uso óptimo de los recursos.    

     

97.              Si bien, como  se deriva del objetivo de las direcciones de la CGR, en los términos de la  disposición acusada, algunas de sus funciones se concentren en  la aplicación de políticas y en su adecuado cumplimiento, hay un campo amplio  para el direccionamiento de la entidad, que no riñe con el esquema de  desconcentración, y que permite al presidente de la República, en ejercicio de  las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 332 de  la Ley 1955 de 2019, exceptuar de la carrera administrativa a sus  directores. Así, aunque las funciones específicas de las  direcciones de la CGR varían según el área de adscripción, todos los cargos  comparten un rol estratégico y de dirección institucional, liderando políticas,  planes y programas esenciales para el cumplimiento de la misión de la entidad.    

     

98.              Como conclusión de este apartado, la clasificación censurada  satisface el criterio material a que se ha hecho referencia, a partir de  una valoración conjunta de tres razones, en el contexto específico de la  modificación que se realizó a la estructura de la CGR, producto del Acto  Legislativo 04 de 2019, a saber: (i) el nivel jerárquico del empleo de director  grado 03, (ii) los objetivos específicos adscritos por el presidente de la  República a las direcciones y (iii) una apreciación integral de las funciones  de quienes ejercen estos cargos.    

     

(ii)         La clasificación del  empleo de director grado 03, como de libre nombramiento y remoción, también  cumple, de manera subsecuente, las exigencias del “criterio subjetivo”, a  que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional    

     

99.              El criterio subjetivo,  en los términos de la jurisprudencia citada en el título E supra, precisa  que un cargo se puede clasificar válidamente, desde la perspectiva de los  artículos 125 y 268.10 de la Constitución, como de libre nombramiento y  remoción, si implica “la confianza inherente al manejo de  asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que  requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman  las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata”.    

     

100.         De forma subsecuente con el título anterior, son tres las razones  que permiten encontrar satisfechas las exigencias del criterio subjetivo, y,  por lo tanto, considerar que el cargo de director grado 03 puede ser  válidamente clasificado como de libre nombramiento y remoción, en la medida en  que requiere una especial confianza, más allá de  la ordinaria de cualquier servidor público.    

     

101.         En primer lugar,  esta especial confianza tiene como causa que el empleo que se estudia está  adscrito al nivel más alto de la estructura organizativa de la entidad: el  nivel directivo. Por tanto, no es el mismo compromiso y exigencia que se puede  predicar de este tipo de servidores, que de la generalidad de los que integran  la entidad, mayoritariamente conformada por empleos de carrera administrativa.    

     

102.         En segundo lugar,  aunque  las funciones específicas de las direcciones de la CGR varían según el área de  adscripción, todos los cargos comparten un rol estratégico y de dirección  institucional, liderando políticas, planes y programas esenciales para el  cumplimiento de la misión de la entidad. Desde esta perspectiva, la  clasificación como de libre nombramiento y remoción del empleo de director grado  03 no debilita la regla general de la carrera administrativa ni afecta los  principios de mérito y transparencia. Por el contrario, esta clasificación se  enmarca dentro del margen de configuración normativa del legislador  extraordinario y se justifica por la necesidad de dotar a la entidad de figuras  de dirección con capacidad de gestión, coordinación y liderazgo estratégico.    

     

103.         En tercer y último  lugar, las dependencias a las cuales se adscriben  los directores grado 03 representan una suerte de “columna vertebral” de la  entidad, en la medida en que participan de manera transversal de la totalidad  de las competencias que constitucionalmente se le atribuyen a la CGR[51].  En esta medida, y ya que todos ellos se encuentran “bajo la permanente  vigilancia y evaluación del Contralor General de la República”, en los términos de  la disposición demandada, requieren acreditar una  especial confianza, más allá de la ordinaria de cualquier servidor público.    

     

104.         En  suma, la clasificación del empleo de director grado 03, de la planta de  personal de la CGR, como de libre nombramiento y remoción, respeta la  discrecionalidad legislativa y los límites constitucionales, ya que no subvierte la regla general de la carrera administrativa, y  existen razones válidas, blindadas por la jurisprudencia constitucional, para  encontrarla ajustada a los parámetros de los artículos 125 y 268.10 de la  Constitución. Así, no prospera el cargo de la demanda, y, en consecuencia, la Sala  declarará la exequibilidad de los apartados normativos acusados del inciso  primero del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de 2019.    

     

III.            DECISIÓN    

     

La  Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. INHIBIRSE de  emitir un pronunciamiento de fondo respecto del parágrafo del artículo 2 del  Decreto Ley 2037 de 2019, “por el cual se desarrolla la estructura de la  Contraloría General de la República, se crea la Dirección de Información,  Análisis y Reacción Inmediata y otras dependencias requeridas para el  funcionamiento de la Entidad”, por las razones expuestas en esta  providencia.    

     

Segundo.  Declarar  EXEQUIBLE la expresión “por lo tanto, estarán a cargo de Directores  de libre nombramiento y remoción” del artículo 2 del Decreto Ley 2037 de  2019, “por el cual se desarrolla la estructura de la Contraloría General de  la República, se crea la Dirección de Información, Análisis y Reacción  Inmediata y otras dependencias requeridas para el funcionamiento de la Entidad”,  por los cargos examinados en la parte motiva de esta sentencia.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

[1] En el asunto bajo examen, en  un inicio, este expediente le correspondió en su sustanciación al magistrado  Antonio José Lizarazo Ocampo, el cual concluyó su periodo constitucional el 5  de febrero de 2025. Por tal motivo, el magistrado Miguel Polo Rosero, al haber  sido elegido y designado como magistrado de la Corte Constitucional en su  reemplazo, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso, en  virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7 del Decreto 1265 de  1970, en el que se dispone lo siguiente: “Las salas de decisión no se  alterarán durante cada período por cambio en el personal de magistrados y, por  consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del  sustituido” (énfasis de la Sala).    

[2] En correo electrónico de febrero 13 de 2025, el  ciudadano Luis Fernando Lozada Elizalde indicó que procedía a pronunciarse “muy  brevemente sobre las pruebas allegadas por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA  REPÚBLICA (CGR) en respuesta del 12 de febrero de 2025”.    

[3] En la demanda también se propuso un cargo por el  presunto desconocimiento del principio de igualdad constitucional, el cual fue  rechazado por el magistrado sustanciador en el auto de julio 17 de 2024.    

[4] Demanda, p. 2.    

[5] Según indica el demandante, en esta providencia, la  Corte Constitucional “declaró inexequible el artículo 3° del Decreto Ley 268  de 2000, al considerar que los cargos de director grado 03 no podían ser de  libre nombramiento y remoción”. Ibid.    

[6] Según afirma, “por idénticas razones”, en esta  sentencia, la Corte declaró “inexequible el inciso 6° del artículo 128 de la  Ley 1474 de 2011, con el que se crearon dos nuevos cargos de directores”  grado 03. Ibid.    

[7] Ibid., p. 4.    

[8] Ibid., p. 6.    

[9] Al respecto, afirma: “Habría que señalar que las  demandas que llevaron a las dos sentencias citadas en este escrito, [sic] se  fundamentaron también, como en este caso, en que las normas demandadas  desconocieron los artículos 113, 125 y 268, numeral 10, de la Constitución”.  Ibidem, p. 7.    

[10] Ibidem.    

[11] Ibidem.    

[12] Ibidem, p. 10.    

[14] El artículo 242.1 de la Constitución y el artículo 7  del Decreto 2067 de 1991 reconocen a los ciudadanos el derecho procesal de  intervenir en los trámites de constitucionalidad que se surten ante la Corte,  con la finalidad de impugnar o defender las normas objeto de revisión. Respecto  de las intervenciones ciudadanas, el término de fijación en lista transcurrió  entre los días 22 de agosto y 4 de septiembre de 2024, según certificó la  Secretaría General de la Corte. El demandante en el presente proceso presentó  una intervención ciudadana extemporánea, el 14 de noviembre de 2024. Por esta  razón, la Corte no se referirá a ella.    

[15] Los artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto  2067 de 1991 disponen que es deber de la Corte Constitucional comunicar “al  Presidente de la República o al Presidente del Congreso, según el caso, la  iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de  constitucionalidad de normas dictadas por ellos”. Esta comunicación, que se  debe extender en el auto admisorio de la demanda, pretende que las respectivas  autoridades rindan su concepto para justificar “la constitucionalidad de las  normas sometidas a control” (apartado final del inciso segundo del artículo  11 del Decreto 2067 de 1991), la cual también puede hacerse extensiva “a los  organismos o entidades del Estado que hubieren participado en la elaboración o  expedición de la norma” (apartado inicial de la norma en cita).    

[16] El artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 faculta al  magistrado sustanciador para invitar “a entidades públicas, a organizaciones  privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso”  a conceptuar sobre aspectos relevantes para la elaboración del proyecto de  fallo.    

[17] La Sala valorará la intervención como un concepto, en  los términos del resolutivo quinto del auto que admitió la demanda de agosto 9  de 2024, ya que, a pesar de que indican actuar en calidad de intervinientes  ciudadanos, de considerarse esta calidad la intervención sería extemporánea.    

[18] A pesar de que el Departamento Administrativo de la  Función Pública solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones  acusadas por razones de fondo, pone de presente que la demanda no cumple “con  los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia  exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues si bien hay un  despliegue de la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se  considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política, es  decir, que se desarrolla un enunciativo normativo, más sin embargo no se  concretan de manera razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo  algunas sentencias de la Corte Constitucional a fines [sic] a las normas  vulneradas”.    

[19] En el citado ordinal se dispone lo siguiente: “Artículo  8°. Modificar el artículo 52 del Decreto Ley 267 de 2000, el cual  quedará así: || ‘Artículo 52. Direcciones de Vigilancia Fiscal. Son  funciones de las direcciones de vigilancia fiscal, en lo que compete a su  respectivo sector y a la contraloría delegada de la cual forman parte, en  desarrollo de su misión y conforme al principio de unidad de gestión: // 1.  Dirigir la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos  a la vigilancia y control fiscal micro en su respectivo sector y participar en  su formulación”.    

[20] Al respecto, precisa: “la expedición del  mencionado Decreto Ley tiene como antecedente y fundamento el artículo 332 de  la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, a través del cual se confirió al Presidente  de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6)  meses, ‘para reestructurar jerárquica y funcionalmente la Contraloría Delegada  para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, la Contraloría Delegada para el  Sector Social, la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura Física y  Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, la Contraloría  Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la Gerencia  de Gestión Administrativa y Financiera, la Contraloría Delegada para la  Participación Ciudadana, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la  Corrupción y la Unidad Delegada para el Posconflicto, y crear la Dirección de  Información, Análisis y Reacción Inmediata, en la Contraloría General de la  República, para lo cual podrá desarrollar la estructura de la entidad,  creando nuevas dependencias, modificar o establecer sus funciones y su planta  de personal creando los empleos a que haya lugar’. (énfasis añadido)”.    

[21] Corresponde a una cita textual de la sentencia C-284  de 2011.    

[22] Ibid.    

[23] Ibid.    

[24] Hace referencia a la sentencia C-284 de 2011.    

[25] De manera particular, pone de presente las siguientes  razones: “De las 16 funciones específicas que tienen asignadas, solo la  primera se relaciona nominalmente con el direccionamiento de políticas, planes,  programas y estrategias, lo cual, en todo caso, está supeditado al  direccionamiento estratégico a cargo del Contralor General”; “El grueso  de funciones específicas da cuenta de que se trata de un cargo de ejecución”;  “La experiencia requerida para desempeñar el cargo, de apenas 4 años, no se  corresponde con lo que habitualmente se exige para cargos de alto nivel  directivo o que exijan un nivel cualificado de confianza”, “Ninguna de  las funciones específicas da cuenta de la facultad para formular o adoptar, de  forma autónoma, políticas institucionales o imponer directrices misionales”,  y, “Las tareas de los directores grado 03, respecto del direccionamiento  estratégico de la entidad, se ubican en el ámbito técnico y de ejecución:  proponen y participan en la estructuración de políticas, participan en sistemas  de gestión, apoyan el seguimiento al cumplimiento de la misión institucional  (si apoyan, entonces no dirigen), realizan seguimiento a convenios, implementan  medidas para la protección de activos tangibles e intangibles, entre otras”.    

[26] De manera mucho más amplia, indica que en las  decisiones judiciales en cita, “la Corte Constitucional determinó que el  cargo de ‘Director Grado 03’ de la Contraloría General de la República no  cumple con los presupuestos para ser clasificado como una plaza de libre  nombramiento y remoción, porque sus funciones se circunscriben a ‘labores de  ejecución, apoyo y asistencia profesional’. Además, para su desempeño no se  exige ‘un nivel cualificado de confianza’, ni se concede ‘facultad para  formular o adoptar políticas institucionales o imponer directrices misionales o  la orientación de la entidad’, dado que la ‘tarea en relación con esas  políticas se ubica es en el ámbito técnico y de ejecución de las mismas’”.    

[27] Cfr., en especial, lo indicado en las sentencias  C-087 de 2024 (párrafo, § 25) y C-100 de 2022.    

[28] En  este sentido, entre muchas otras, las  sentencias C-190 de 2022, C-165 de 2019, C-281 de 2013 y C-894 de 2009.    

[29] Cfr., al respecto, lo indicado en la sentencia C-100  de 2022.    

[30] De conformidad con esta providencia, las demandas de  inconstitucionalidad deben fundamentarse en razones “claras, ciertas,  específicas, pertinentes y suficientes”. Así, no existe una carga  específica adicional de “precisión”, como la que considera incumplida la  Contraloría General de la República.    

[31] Al respecto, en la sentencia en cita (C-1052 de  2001), la Corte afirmó respecto de la exigencia de pertinencia de las  demandas de inconstitucionalidad, lo siguiente: “el  reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,  es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se  expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son  inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones  puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a  expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no  está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción  pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida  aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco prosperarán las  acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de  conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’ a  partir de una valoración parcial de sus efectos”.    

[32] De conformidad con la información aportada por la CGR  en respuesta al auto de febrero 6 de 2025, del total de cargos de director  grado 03, “veintiséis (26) de los empleos se encuentran provistos a través  de libre nombramiento y remoción y actualmente, [sic] existen  veinticuatro (24) funcionarios que cuentan con derechos de carrera sobre estos”.    

[33] Al respecto, en la sentencia C-087 de 2024, se  indica: “A fin de establecer si respecto de una disposición se configura  alguno de los supuestos de cosa juzgada constitucional que impida un  pronunciamiento de fondo, en los términos del artículo 243 de la Constitución y  de su interpretación constitucional, se deben valorar las relaciones que se  presentan entre los siguientes tres elementos de la sentencia respecto de la  cual se predica la cosa juzgada y las razones que se alegan en la demanda  objeto de consideración: (i) el tipo de decisión que se adoptó, concretamente,  si se declaró la exequibilidad simple de la disposición, su exequibilidad  condicionada o su inexequibilidad, y en los dos primeros supuestos la ratio  decidendi de la providencia; (ii) el objeto de control (las disposiciones o  normas demandadas), y (iii) el parámetro de control, que se integra por (a) las  normas constitucionales que sirvieron de fundamento a la demanda, (b) los  cargos de constitucionalidad formulados y (c) el problema jurídico resuelto en  la sentencia anterior”. Allí también se indica: “A partir del estudio de  la interacción de estos elementos, la Corte Constitucional ha construido una  tipología de la cosa juzgada. Ha señalado que puede ser formal, material,  absoluta, relativa o aparente. En este sentido véanse, entre muchas otras  sentencias, la C-066 de 2023, C-055 de 2022 y C-233 de 2021. En esta última, de  manera puntual, acerca de estas distinciones se indicó: ‘(i) el objeto de análisis da lugar a la  distinción entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material; (ii) el  problema jurídico o los cargos analizados, a la distinción entre cosa  juzgada relativa y cosa juzgada absoluta. Y (iii) la  motivación -además de ser relevante para analizar las dos distinciones  previas- puede dar lugar excepcionalmente al fenómeno de cosa  juzgada de carácter aparente’. En relación con el contenido específico de estos tres elementos, cfr.,  de manera reciente, la Sentencia C-066 de 2023, en particular, sus párrafos (§)  51 a 62”.    

[34] El citado contexto se relacionó con una finalidad específica y concreta: fortalecer las acciones en contra de  la corrupción. Así, el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 creó dentro de la  estructura de la Contraloría General de la República las siguientes cuatro  unidades: (i) de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, (ii) de  Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación  de Bienes, (iii) de Apoyo Técnico al Congreso y (iv) de Seguridad y  Aseguramiento Tecnológico e Informático, todas adscritas al Despacho del  Contralor General y dirigidas por un “Jefe de Unidad” del mismo nivel de  los jefes de las oficinas asesoras.    

[35] En esta providencia, la Corte se pronunció sobre una  demanda por sustitución de la Constitución, que se presentó en contra de los  artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 04 de 2019.    

[36] Según se  explicó previamente en el acápite B de la parte motiva de esta providencia.    

[37] En este sentido, entre muchas otras, las sentencias C-391  de 1993, C-514 de 1994, C-405 de 1995, C-552 de 1996, C-475 de 1999, C-109 de  2000, C-284 de 2011 y C-824 de 2013.    

[38] Corte Constitucional, sentencia C-514 de 1994. En la  sentencia C-284 de 2011 se indicó que este criterio se cumple respecto de los  empleos que tienen asignadas “funciones directivas, de manejo, de conducción  u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas  públicas”, y en la sentencia C-824 de 2013 se indicó que se trata de  aquellos cargos “que por la naturaleza de sus funciones entrañen la  dirección, manejo o conducción de las políticas y directivas de determinada  entidad”.    

[39] Corte Constitucional, sentencia C-514 de 1994. En la  sentencia C-284 de 2011 se indicó que este criterio se satisface respecto de  aquellos empleos que tienen  “asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y  cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor  público”, y en la sentencia C-824 de  2013 se señaló que se trata de aquellos cargos requieren una “una confianza  cualificada”.    

[40] En este sentido se pronunciaron la generalidad de los  intervinientes en el trámite de constitucionalidad, así como el demandante. Al  respecto, en la sentencia C-284 de 2011, antes referida, se indica: “En  numerosos pronunciamientos, la Corte ha explicado que la competencia del  Legislador para definir los cargos de libre nombramiento y remoción no es una  atribución de tipo absoluto, por medio de la cual se pueda hacer nugatoria la  regla general de la carrera administrativa. A este respecto la Corporación ha  sostenido que ‘la competencia legislativa para la definición de cargos de libre  nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la  propia regla general de la carrera administrativa’, y que el Legislador está  ‘facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera  administrativa, siempre y cuando no altere las naturaleza de las cosas, es  decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla  general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira  este sistema’. // En síntesis, son dos las condiciones –alternativas, no  copulativas- que habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo  público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza  y funciones de cada cargo en particular: // (1) Que el cargo tenga asignadas  funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en  cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; o || (2) Que el cargo  tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel especial y  cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo servidor  público. // Esta línea jurisprudencial fue inicialmente abierta con la  sentencia C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual se explicaron  los criterios de evaluación a aplicar para definir cuándo un empleo público  puede ser de libre nombramiento y remoción”.    

[41] Respecto de estos dos cargos, la Corte precisó que les son  adscritas funciones “eminentemente administrativas, técnicas y pedagógicas y  a lo sumo disciplinarias, que deben estar sometidas al principio de la  prelación y la generalidad de la carrera, y por lo mismo cumplir con los  requisitos que se establezcan en la mencionada entidad de control”.    

[42] Precisa la Sala que respecto del empleo de “Director”,  la Corte no realizó algún tipo de consideración particular en la sentencia que  se comenta.    

[43] Al respecto, en la providencia se señala lo  siguiente: “Dentro de tal categoría se encuentran los Directores de (a) la  Oficina Jurídica, (b) la Oficina de Control Interno, (c) la Oficina de Control  Disciplinario, y (d) la Oficina de Comunicaciones y Publicaciones; y (2)  dependientes del despacho del Vicecontralor, (e) la Oficina de Planeación, (f)  la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica  Internacional, y (g) la Oficina de Sistemas e Informática”.    

[44] En relación con esta decisión, el Magistrado González  Cuervo salvó parcialmente su voto, al considerar que era legítima la  clasificación de este cargo como de libre nombramiento y remoción “por la  jerarquía del cargo catalogado de dirección, e igualmente por las  responsabilidades que se desprenden del mismo y que se encuentran asociadas con  temas sensibles para la entidad que exigen máxima prudencia y confidencialidad”.    

[45] Corte Constitucional, sentencia C-514 de 1994.    

[46] Como ya se ha indicado, en la respuesta al auto para  mejor proveer de febrero 6 de 2025, la CGR indicó: “El total de cargos  Director, Nivel Directivo, Grado 03 corresponde a 50 en la planta de la  CGR” (énfasis de la Sala).    

[47] De hecho, para el magistrado disidente en la  sentencia C-824 de 2013 era una condición relevante para entender  acreditada la exigencia material a la que aquí se hace referencia. En efecto,  como se indicó supra, el Magistrado González Cuervo salvó parcialmente  su voto en esta decisión, al considerar que era legítima la clasificación del  cargo de director grado 03 que allí se estudiaba, como de libre nombramiento y  remoción, “por la jerarquía del cargo catalogado de dirección, e igualmente  por las responsabilidades que se desprenden del mismo y que se encuentran  asociadas con temas sensibles para la entidad que exigen máxima prudencia y  confidencialidad”.    

[48] Al respecto, el artículo 113 de la Constitución  dispone que “[s]on ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y  la judicial”, y que, además de “los órganos que las integran existen  otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones  del Estado”, entre estos, los “organismos de control”, de que trata  el Título X de la Carta, y que incluye a la Contraloría General de la  República.    

[49] El artículo en cita dispone: “Artículo  332. Reestructuración de la Contraloría General de la República. De  conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la  Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas  facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir  de la fecha de publicación de la presente ley, para: // Reestructurar  jerárquica y funcionalmente la Contraloría Delegada para el Sector Defensa,  Justicia y Seguridad, la Contraloría Delegada para el Sector Social, la  Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura Física y  Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, la Contraloría  Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la  Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera, la Contraloría Delegada para  la Participación Ciudadana, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la  Corrupción y la Unidad Delegada para el Posconflicto, y crear la  Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, en la Contraloría  General de la República, para lo cual podrá desarrollar la estructura de la  entidad, creando nuevas dependencias, modificar o establecer sus funciones y  su planta de personal creando los empleos a que haya lugar. // Parágrafo  1°. La Gerencia Administrativa y Financiera tiene la función de dirigir y  controlar las actividades y procesos de contratación administrativa, para lo  cual ordenará el gasto y suscribirá los actos, contratos y convenios requeridos  para el funcionamiento de la entidad. // Parágrafo 2°. El Fondo de  Bienestar Social de la Contraloría General de la República podrá contratar  seguro de vida colectivo con cobertura general, para los servidores de la  Contraloría General de la República” (énfasis de la Corte).    

[50] Se hace esta precisión ya que, como lo indicó la CGR  en su respuesta al auto para mejor proveer de febrero 6 de 2025, “En la  planta de la CGR existen denominaciones de ‘director’ que no corresponde al  ‘Director Grado 03’ y son los siguientes”: “Director DIARI” (1  plaza) y “Director Oficina – grado 04” (7 plazas).    

[51] Al respecto, la CGR informó que “[e]l total de  cargos Director, Nivel Directivo, Grado 03 corresponde a 50 en la planta de la  CGR”, los cuales se encuentran adscritos a las siguientes 50 dependencias  de la entidad (1 plaza por cada una de ellas): Despacho del Contralor,  Dirección de Aseguramiento Tecnológico e Informático, Dirección de Atención  Ciudadana, Dirección de Carrera Administrativa, Dirección de Cobro Coactivo A,  Dirección de Cobro Coactivo B, Dirección de Contratación, Dirección de Cuentas  y Estadísticas Fiscales, Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de  Costos Ambientales, Dirección de Estudios Intersectoriales de Políticas  Públicas Focalizadas, Dirección de Estudios Macroeconómicos, Dirección de  Estudios Sectoriales Gestión Pública, Dirección de Estudios Sectoriales para el  Sector Comercio y Desarrollo Regional, Dirección de Estudios Sectoriales para  el Sector Defensa y Seguridad, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector  Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección de Estudios Sectoriales para el  Sector Inclusión Social, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector  Justicia, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector Salud, Dirección de  Estudios Sectoriales para el Sector Trabajo, Dirección de Estudios Sectoriales  para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico, Dirección de Estudios Sectoriales  para el Sector Agropecuario, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector  Infraestructura, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector Medio  Ambiente, Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector Minas y Energía,  Dirección de Estudios Sectoriales para el Sector Tecnologías de la Información  y Comunicaciones, Dirección de Gestión del Talento Humano, Dirección de Gestión  Documental, Dirección de Infraestructura, Bienes y Servicios, Dirección de  Investigaciones A, Dirección de Investigaciones B, Dirección de Investigaciones  C, Dirección de Investigaciones D, Dirección de Orientación del Control Fiscal,  Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo, Dirección  de Recursos Financieros, Dirección de Seguimiento Regional, Dirección de  Vigilancia Fiscal Gestión Pública, Dirección de Vigilancia Fiscal para el  Sector Comercio y Desarrollo Regional, Dirección de Vigilancia Fiscal para el  Sector Defensa y Seguridad, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector  Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector  Inclusión Social, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector Justicia,  Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector Salud, Dirección de Vigilancia  Fiscal para el Sector Trabajo, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector  Vivienda y Saneamiento Básico, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector  Agropecuario, Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector Infraestructura,  Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector Medio Ambiente, Dirección de  Vigilancia Fiscal para el Sector Minas y Energía y Dirección de Vigilancia  Fiscal para el Sector Tecnologías de la Información y Comunicaciones.

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