C-119-25

  C-119-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-119/25    

     

PRINCIPIOS DE  CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración  porque temática no fue aprobada en primer debate conjunto de las comisiones  tercera y cuarta de ambas cámaras legislativas    

     

La Corporación  concluye que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la  Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no fue objeto de  ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En otras  palabras, si bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos  normativos novedosos durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de  desarrollo, para que se dé cumplimiento a los principios constitucionales de  consecutividad e identidad flexible, las disposiciones nuevas deben tener  relación con las temáticas y materias aprobadas y discutidas en el primer  debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no  ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el  artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372  de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración  porque norma no tiene relación de conexidad directa e inmediata con objetivos  del Plan Nacional de Desarrollo ni con el plan plurianual de inversiones    

     

La Sala evidencia  que, a pesar de la relación temática con alguno de los objetivos que integran  la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en los términos del título  anterior no se evidencia una relación de conexidad “directa e inmediata”, al  tratarse de disposiciones que modifican de manera permanente el ordenamiento  jurídico y que no persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del  plan cuatrienal, en la medida en que pretenden subsanar vacíos asociados a la  estructura orgánica de un ministerio, materia propia del procedimiento  legislativo ordinario o de las funciones ejecutivas, según quedó explicado  anteriormente. De igual forma, debe tenerse también en consideración que las  normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en  el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para  la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

PRINCIPIO DE  CONSECUTIVIDAD-Alcance    

     

(…) la Corte  Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha establecido reglas claras que  delimitan el alcance del principio de consecutividad derivado del artículo 157  constitucional. Así, se ha establecido que este principio al establecer límites  temporales a la función de producción normativa del legislador, permite la  eficiencia legislativa en la medida que se configura como un parámetro que  permite que los proyectos de ley sean tramitados de acuerdo a una “secuencia  lineal” en donde deben pasar, salvo las excepciones de ley, por cuatro debates:  primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante  las plenarias de las Cámaras legislativas. Ahora bien, este principio no es  absoluto y, por el contrario, debe ser armonizado con el principio de identidad  flexible, que permite la realización de modificaciones durante el trámite  legislativo siempre que éstas tengan relación con las temáticas debatidas con  anterioridad y no constituyan un objeto autónomo cuyo desarrollo puede  configurarse en un proyecto de ley independiente.    

PRINCIPIO DE  CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia  constitucional    

     

PRINCIPIO DE  CONSECUTIVIDAD-Obligación  de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su  consideración    

     

PRINCIPIOS DE  CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN  NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance    

     

PRINCIPIOS DE  CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración  produce inexequibilidad    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA-Contenido  y alcance    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas  jurisprudenciales    

     

CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más  estricto    

     

La jurisprudencia  constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el  cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en  estos casos. Tiene como propósito principal determinar la existencia de una  conexidad directa e inmediata entre la disposición objeto de control y los  contenidos de la ley.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa  e inmediata    

     

CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología    

     

(…) para evaluar  el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i) determinarse  la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si  ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas  o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados  en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición  juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii)  determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o  proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e  inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su  cumplimiento.    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

     

SENTENCIA C- 119 DE 2025    

     

Referencia:  Expedientes D-15.512.    

     

Demanda de  inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023,  por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia  Potencia Mundial de la Vida”.    

     

Demandante: Jorge Edwin Velasco Narváez.    

     

Magistrada sustanciadora:    

     

Bogotá, D. C., dos (2) de  abril de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en  especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política,  profiere la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

Síntesis de la decisión    

     

El ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez    presentó    demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372    (parcial) de la Ley 2294 de 2022, que derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de    2021.    

     

La    Corte debió determinar (i) si la expresión acusada trasgredió los incisos 2º y 3º    del artículo 160 superior, referidos al cumplimiento dentro del trámite    legislativo de los principios consecutividad e identidad flexible y (ii)    si la    derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dispuesta por el artículo    372 de la Ley 2294 de 2023, desconoció el artículo 158 superior, referido a    la obligación que las normas contenidas en un cuerpo normativo guarden una    unidad temática con el asunto regulado. Este imperativo constitucional tiene,    además, especial connotación cuando se trata de normas contenidas en el Plan    Nacional de Desarrollo.    

     

Al estudiar el    primero de los problemas jurídicos, la corporación concluyó que la temática    que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley    2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de    Desarrollo, no fue objeto de ninguna discusión ni en las    sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En ese sentido, reiteró que, si    bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos    durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé    cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad    flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y    materias aprobadas y discutidas en el primer debate conjunto de las    comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no ocurrió respecto de la    expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136    de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley    2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de    Desarrollo.    

     

Para    analizar el cargo presentado referido a la violación del principio de unidad    de materia, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre las exigencias    específicas del principio en los planes nacionales de desarrollo. Así, la    Sala Plena recordó que una flexibilización de dicha garantía democrática, permitiría la introducción de legislación ajena a    los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación    estatal.    

     

En este orden, la    Sala consideró    que la verificación de la vulneración del principio de unidad de materia    requerirá de la realización de un juicio de constitucionalidad estricto por    medio del cual, el juez constitucional debe: i) determinarse la ubicación y    alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o    no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o    proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados    en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición    juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii)    determinarse si entre la disposición instrumental    acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe    una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea    necesaria para impulsar su cumplimiento.    

     

En    relación con este último análisis, es decir, la conexidad directa e    inmediata, se recordó que las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben    ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento    de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de    desarrollo. Por el contrario, la conexión de un precepto de ejecución no es    directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su    aplicación, no pueden obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del    plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto.    

     

Por    otro lado, esta Corporación señaló, que cuando las disposiciones tienen    vocación de permanencia, el Gobierno tiene una carga argumentativa reforzada    dentro del debate legislativo, y debe justificar que la norma en cuestión:    (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la    consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y    (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de    inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de    Desarrollo.    

     

Esto    no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el    artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo    372 de la Ley    2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de    Desarrollo.    

     

Así, a pesar de que la    expresión “el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 parece ser prima facie instrumental    y encuentran una relación temática con algunos de los objetivos, metas,    planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo    2018-2022, no tiene de una relación de conexidad “directa e inmediata”. Ello por cuanto, se trata de una disposición que modifica de    manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persigue un fin    planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal.    

     

Esta Sala    también advirtió que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan    plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de    las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan    Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias    líneas de inversión estratégica, no se hace referencia alguna a la forma en    que esto se desarrolla a través de la modificación de la estructura del    Ministerio de Relaciones Exteriores.    

     

La Sala también consideró que la    conexidad directa e inmediata no se cumple con el establecimiento de huellas    o palabras contenidas en la parte general del Plan que podrían tener una    relación mediata con las normas instrumentales. Por el contrario, debe    demostrarse que efectivamente desarrollan los programas y proyectos de inversión pública nacional    descritos de manera    específica y detallada    y los presupuestos plurianuales de los mismos.    

     

I.      ANTECEDENTES    

     

1.       En  ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Jorge Edwin Velasco  Narváez demandó un aparte del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, por la cual  se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial  de la Vida”. El señor Velasco formuló cuatro  cargos: (i) la violación del principio democrático consagrado  en el artículo 1º superior; (ii) la  trasgresión del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución ya que, si bien  al Congreso le corresponde determinar la estructura de la Administración  Nacional, la competencia de esta iniciativa es del Ejecutivo; (iii) el  desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo  158 constitucional; y (iv) la violación del principio de identidad flexible,  establecido en los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior.    

     

2.       La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 11 de octubre de  2023, luego del sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la magistrada  Cristina Pardo Schlesinger.    

     

3.                  Mediante auto del 30 de octubre de 2023,  la magistrada sustanciadora inadmitió los cargos relacionados con la presunta  vulneración de lo dispuesto en los artículos 1º, 150 (numeral  7°), 158 y 160° incisos 2° y 3°, de la Constitución Política. Al respecto,  consideró que carecían de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y  suficiencia.    

     

4.                  El actor presentó oportunamente el escrito  de corrección de la demanda. Mediante auto del 16 de noviembre 2023, el  despacho de la magistrada ponente consideró que el demandante subsanó el cargo  relacionado con la presunta violación del artículo 158 de la Constitución ya  que, “en  principio, el eje transversal que refiere a una política exterior con enfoque  de género no es una política que deba ser instrumentalizada a través de la  derogatoria de una norma relativa a la «Asistencia social y servicios a los  colombianos en el exterior y retornados»”. Segundo,  consideró subsanado el cargo relacionado los incisos 2º y 3º del  artículo 160 de la Constitución “en cuanto  a una eventual contradicción en las manifestaciones del secretario general del  Senado de la República relativas al origen de la derogatoria del artículo 52 de  la Ley 2136”. El auto rechazó los demás  cargos.    

     

5.        Teniendo en cuenta que los cargos aptos  tratan sobre el desconocimiento de los principios de  unidad de materia e identidad flexible, la magistrada,  mediante auto del 1° de diciembre de 2023, decretó pruebas y ofició a los secretarios  generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que  informaran al despacho en qué momentos del trámite surtido ante cada cámara legislativa  y a solicitud de qué parlamentarios se introdujo al texto del proyecto de ley  que cursó en cada una de dichas cámaras la derogatoria expresa del artículo 52  de la Ley 2136 de 2021.    

     

6.        Una  vez recibidas las pruebas decretadas, mediante auto del 25 de enero de 2024, el  despacho ponente comunicó el proceso al presidente de la República, al  presidente del Senado de la República, al presidente de la Cámara de  Representantes, al Ministerio Relaciones Exteriores y al Departamento Nacional  de Planeación para que se pronunciaran sobre lo que consideraran pertinente. Igualmente,  fijó en lista a fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar  la norma demandada e invitó a participar a otras  organizaciones académicas[1].    

     

7.                  Cumplidos los trámites  constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la  Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.    

     

II.   NORMA  DEMANDADA    

     

8.                  A continuación, se transcribe y resalta la  disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 52.400  del 19 de mayo de 2023:    

     

“LEY  2294 DE 2023    

(mayo  19)    

     

Diario  Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023    

     

PODER  PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

     

Por  el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia  Mundial de la Vida”.    

     

 EL  CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

     

[…]    

     

ARTÍCULO  372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación  y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.    

     

[…]    

     

Se derogan expresamente  […] el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]”    

     

III.         DEMANDA    

     

9.                  En  el escrito inicial de la demanda, el actor presentó cuatro cargos para sostener  la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de  2023. Sin embargo, el despacho sustanciador solo admitió dos cargos que  sostienen que la norma demandada viola los artículos 158 y 160 incisos 2º y 3º de la Constitución. El demandante expuso  que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 presuntamente desconoció los  principios de unidad  de materia e identidad flexible.    

     

10.              Posible  desconocimiento del artículo 158 de la Constitución. El desconocimiento del  principio de unidad de materia[2]. El demandante afirmó que el  artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 derogó sin ninguna justificación el  artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, aunque no guardaba  ninguna relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Para sostener lo  anterior, explicó que esta ley consiste en una “Política exterior con enfoque  de género”, para lo cual “el Gobierno Nacional, bajo la la coordinación del Ministerio de  Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con  enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la  igualdad de género en la política bilateral y multilateral”[3].    

     

11.              Sin embargo, manifestó que la Ley del Plan, en sus 372 artículos, únicamente se  refiere directamente al Ministerio de Relaciones Exteriores como eje  transversal de las  políticas internacionales en su artículo 4°. Aunque hay una multiplicidad de  temas abordados, la modificación de este Ministerio (i) no fue de iniciativa  del Gobierno Nacional y (ii) la norma se ubica exclusivamente en el artículo de  la derogatoria. Por lo que no hay un hilo conductor que permita determinar que  dentro de la estructura u objeto de la Ley del Plan se pueda ubicar la norma  demandada. Así, alegó que no se puede inferir que la derogatoria del artículo  52 de la Ley 2136 de 2021 guarde relación estructural y orgánica con el articulado.    

     

12.              Posible  desconocimiento de los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior. La trasgresión  del principio de consecutividad e identidad flexible[4]. El demandante resaltó  que la derogatoria del  artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 no surtió el trámite regulado en la norma  constitucional mencionada. Explicó que, si bien el secretario general del  Senado indicó que la norma demandada fue sugerida por algunos senadores,  “consultadas las proposiciones presentadas durante el trámite de segundo debate  de esta iniciativa, no se encontró proposición alguna, sobre la derogatoria del  citado artículo”[5]. A partir de esta respuesta, el  demandante alegó que la ley no tiene origen ni autor conocido y, debido a la  incongruencia de lo certificado por el Senado, concluyó que hubo un trámite  inadecuado y contrario a la Constitución.    

     

IV.        INTERVENCIONES    

     

     

Ley 2294 de 2023   

Interviniente                    

Solicitud                    

Contenido de la intervención   

Departamento Nacional de Planeación[7]                    

Exequibilidad                    

Afirmó que la    Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de unidad de materia. Explicó que    el artículo 372 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se ubica en el Título    IV, “Otras disposiciones”, con el objetivo de eliminar del ordenamiento    jurídico aquellas disposiciones que le fueran contrarias. Así, el artículo    demandado derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, el cual    contemplaba que: “(…) El Ministerio de Relaciones Exteriores elevará el    grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une, a la Dirección de    Colombia Nos Une, la cual estará bajo Coordinación directa del Viceministerio    de Relaciones Exteriores, funcionando con autonomía administrativa y    financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del    artículo 54 de la Ley 489 de 1998 (…)”.    

     

Sostuvo que la    Ley del PND, en el artículo 3, contempló los ejes de transformación incluido    el de “Convergencia regional”, que pretendió “la inclusión de los colombianos    residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y    políticas establecidos en este Plan”[8]. Así, según las    bases del PND, se debía adecuar y fortalecer en la estructura institucional    del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial    Migración Colombia y las demás entidades con responsabilidades de    coordinación y articulación en temas migratorios. Por lo anterior, existe una    justificación para la incorporación del artículo demandado con el propósito    de brindar un servicio y atención eficiente, oportuna y directa. Además, la    eliminación de una de las dos direcciones[9] evita (i) la    duplicación de esfuerzos, (ii) la confusión y falta de coherencia, (iii) los    conflictos de competencia, (iv) la falta de coordinación y (v) la distorsión    de la naturaleza y la gestión de los asuntos migratorios. Por último, debido    a la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, que incluye dentro del    ámbito de su competencia a la población migrante regular, irregular,    refugiado, en tránsito y retornado, se hizo necesario eliminar la Dirección    de Colombia Nos Une para evitar duplicidad de funciones. Por estas razones,    el artículo demandado tiene una conexidad directa e inmediata con los    contenidos generales del PND.    

     

Por su parte,    sostuvo que tampoco se desconoció el principio de identidad flexible. Durante    el trámite legislativo los congresistas pueden introducir cambios, incluso    disposiciones nuevas, siempre que guarden relación temática con aquellos    temas discutidos previamente. En el caso del artículo 372, según las Gacetas    386-23 y 388-23, se introdujo en segundo debate ante la Cámara de    Representantes, para articular el sistema jurídico. Asimismo, las discusiones    sobre el fortalecimiento institucional hicieron parte de los ejes de    transformación del PND, por lo que el artículo demandado es una disposición    complementaria y un instrumento para asegurar la eficacia del Plan.   

Ministerio de Relaciones Exteriores[10]                    

Exequibilidad                    

Señaló que la    norma demandada se encuentra conforme a los parámetros de consecutividad,    identidad y unidad de materia. Explicó que el artículo 52 de la Ley 2136 de    2021, derogado por el PND, elevó el grupo interno de trabajo de Colombia Nos    Une a una Dirección dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el    fin de fortalecer las políticas públicas relativas a los colombianos residentes    en el exterior, colombianos retornados y población migrante en territorio    nacional.    Como existe la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y    Servicio al Ciudadano, aseguró que tener dos entes encargados    de la política migratoria resultaba en una falta de eficiencia, coherencia y    coordinación. Así, no existe vulneración del principio de unidad de materia    ya que hay una conexidad causal entre los objetivos de la ley, la eficiencia    de la función administrativa y la creación de una política exterior con    enfoque de género.    

     

Ahora bien,    sostuvo que el Estatuto de la Política Integral Migratoria, Ley 2136 de 2021,    estableció en el artículo 9 que el Ministerio de Relaciones Exteriores – a    través de su Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al    Ciudadano – es    la autoridad central en materia migratoria. Para la ejecución de esta    política existen órganos de coordinación interinstitucional, por lo que    resultaba necesario eliminar una de las direcciones, en este caso Colombia    Nos Une. En    este sentido, el legislador tenía una amplia facultad para derogar una norma    que creaba una Dirección innecesaria dentro de la estructura administrativa    del Ministerio.    

     

En relación con    el principio de identidad flexible, en las Gacetas 386 y 417 de 2023 se    evidenció que la derogatoria fue aprobada en el segundo debate en sesión    plenaria del Senado. Es decir, se incluyó en la oportunidad prevista en el    artículo 160 de la Constitución, sin cambiar sustancialmente el proyecto de    ley ni la esencia de este.   

Departamento Administrativo de la    Presidencia de la República[11]                    

Exequibilidad                    

Afirmó que la    norma demandada no desconoce el principio de unidad de materia.    Específicamente para los Planes Nacionales de Desarrollo, según la    jurisprudencia constitucional, este principio requiere determinar (i) la    ubicación y alcance de la norma demandada, (ii) si existen objetivos, metas,    planes o estrategias en la parte general del PND que puedan relacionase con    la disposición acusada y (iii) si existe una conexidad directa e inmediata    entre la norma demandada y los objetivos, metas, planes o estrategias    de la parte general del PND.    

     

En relación con    la norma demandada, explicó que en el artículo 3 del PND se estableció como    objetivo la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los    retornados en los programas, planes y políticas y la implementación de la ley    de retorno y la Política Integral Migratoria. Teniendo en cuenta lo anterior,    en el Catalizador 8 de las Bases del PND, se incluyó la adecuación y el    fortalecimiento de la estructura institucional del Ministerio de Relaciones    Exteriores y demás entidades encargadas de temas migratorios. Así, para    lograr dicho objetivo, fue necesario mantener la Coordinación de Colombia Nos    Une, pero bajo el manejo y liderazgo de la Dirección de Asuntos Migratorios,    Consulares y Servicio al Ciudadano. Finalmente, con la creación del    Ministerio de Igualdad y Equidad fue necesario eliminar el artículo 52 de la    Ley 2136 de 2021 para evitar la duplicidad de funciones. Por estas razones,    concluyó que el artículo 372 demandado sí tiene una conexidad directa e    inmediata con los contenidos generales del PND y que, además, protege el    erario y la eficiencia en la gestión administrativa.    

     

Por su parte,    aseguró que el artículo demandado tampoco vulnera el principio de identidad    flexible. Esto se debe a que los congresistas están habilitados para    introducir cambios, incluso disposiciones nuevas, en los debates finales del    procedimiento siempre que guarden relación temática con los temas discutidos    de forma previa. Para el caso concreto, mediante las Gacetas 386-23 y 388-23    que incluyen las ponencias para el segundo debate, se propuso la eliminación    de las disposiciones normativas que fueran contrarias al PND. De manera que    el artículo 372 no cambió sustancialmente la Ley del Plan, sino que fortaleció la    institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y evitó la    duplicidad de funciones. Igualmente, las Gacetas 386-23 y 417-23 incluyeron    expresamente la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, siendo la    oportunidad procesal prevista por el artículo 160.   

José Alberto Tejada Echeverri,    representante a la Cámara.                    

Exequibilidad                    

Afirmó que el    artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 está ajustado a los artículos 158 y 160    de la Constitución. Lo anterior se debe a que la derogatoria del artículo 52    de la Ley 2136 de 2021 tiene una relación directa con el PND, específicamente    con sus objetivos, la parte integral, los ejes de transformación y los ejes    transversales. Asimismo, el PND tiene como objetivo generar cambios para    fortalecer la estructura institucional, por lo que era menester la    derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. Por último, conforme a    las Gacetas del Congreso, el artículo 372 demandado surtió todos los debates    y ponencias por lo que se encuentra acorde a la Constitución.   

Jorge Edwin Velasco Narváez y otros[12]                    

Inexequibilidad                    

Al igual que los    argumentos de la demanda, aseguró que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023    vulneró el artículo 158 y los incisos 2° y 3° del artículo 160 de la    Constitución. Esto se debe a que (i) no guarda ninguna relación con los temas    tratados en el PND y (ii) no aparece que se haya debatido en el trámite    legislativo.     

     

V.   CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

     

14.              La representante del Ministerio Público  solicitó que la norma demandada se declare exequible. Para sustentar lo  anterior, primero, manifestó que, según la jurisprudencia constitucional[13],  la Ley del Plan está compuesto por (i) una parte general de propósitos y  objetivos gubernamentales denominados “bases del PND”, (ii) el plan de  inversiones para el cuatrienio y (iii) las medidas para ejecutar las metas y  recursos. Por esta razón, el principio de unidad de materia impone verificar la  existencia de una relación razonable entre las metas o inversiones y las  disposiciones instrumentales de la ley.    

     

15.              Para el caso en concreto, encontró que en  la parte general del PND el legislador dispuso la inclusión de los colombianos  residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y  políticas. Para este fin, propuso la adecuación y fortalecimiento de la  estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y demás entidades con  responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. En la  expresión demandada lo que hizo el legislador fue adecuar la estructura interna  del Ministerio de Relaciones Exteriores eliminando la Dirección de Colombia Nos  Une. Así, al igual que la mayoría de los intervinientes, encontró que existe  una conexidad directa e inmediata entre el artículo 372 demandado y la parte  general del PND.    

     

     

17.              En relación con el artículo 372 demandado,  sostuvo que no desconoció estos principios ya que se trata de una norma conexa  al objeto del cuerpo normativo y existía una necesidad de adecuar la estructura  del Ministerio de Relaciones Exteriores para cumplir con las políticas del PND  asociadas a los migrantes y los emigrantes. Igualmente, la inclusión de este  artículo se concretó luego de una propuesta de la bancada del Pacto Histórico,  incluida en la ponencia para el debate ante las plenarias y aprobada por ambas  cámaras. Es decir, fue incorporada en virtud de la potestad que tienen las  plenarias para realizar modificaciones razonables.    

     

VI.          PRUEBAS DECRETADAS POR EL DESPACHO PONENTE    

     

18.              La magistrada  ponente, mediante auto del 1° de diciembre de 2023[15],  decretó pruebas y ofició a los secretarios generales del Senado de  la República y de la Cámara de Representantes para que informaran al despacho  en qué momentos del trámite surtido ante cada cámara legislativa y a solicitud  de qué parlamentarios se introdujo al texto del proyecto de ley que cursó en  cada una de dichas cámaras la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136  de 2021.    

     

19.              Respuesta de la Cámara de Representantes.  El 5 de diciembre de 2023, la Cámara de Representantes afirmó que la  derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 se propuso en el  informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de dicha Corporación.  Este informe fue presentado por varios Representantes quienes, además, eran  coordinadores ponentes o únicamente ponentes[16].  Específicamente, en la Gaceta del Congreso 388 del 26 de abril de 2023 se  evidencian las modificaciones propuestas en las “Vigencias y Derogatorias” para  el segundo debate, que incluyeron la derogatoria expresa del artículo 52 de la  Ley 2136 de 2021[17].    

     

20.              Respuesta del Senado de la República.  El 19 de diciembre de 2023, el Senado de la República remitió el acta número 47  de la sesión plenaria de esa Corporación del 3 de mayo de 2023, publicada en la  Gaceta 902-23. En esta sesión se discutieron y aprobaron las modificaciones del  artículo 373 del PND. Sin embargo, en esta acta no se hizo referencia expresa a  la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 ya que esta información  se encuentra en la Gaceta 386-23[18].    

     

VII.     CONSIDERACIONES    

     

Competencia    

     

21.     La Corte  Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud  de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.    

     

Cuestión previa. Delimitación  del caso y metodología de la decisión    

     

22      El ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez  presentó  demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372  (parcial) de la Ley 2294 de 2022, que derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de  2021.    

     

23.     De conformidad con  los cargos de la demanda que fueron admitidos, en primer lugar, la Corte debe  determinar en primer lugar si la expresión acusada trasgredió los incisos 2º y 3º  del artículo 160 superior,  referidos al cumplimiento dentro del trámite legislativo, de los principios de  consecutividad e identidad flexible.    

     

24.     En segundo lugar,  si la  derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dispuesta por el artículo  372 de la Ley 2294 de 2023, desconoció el artículo 158 superior, referido a la  obligación que las normas contenidas en un cuerpo normativo guarden una unidad  temática con el asunto regulado.    

     

25.     Para dar respuesta  a los anteriores problemas jurídicos, la Sala seguirá el siguiente orden  metodológico: (i) estudiará el alcance de los principios de  consecutividad e identidad flexible, (ii) reiterará la jurisprudencia  sobre el principio de unidad de materia, en especial en lo concerniente a las  exigencias referentes a normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y  por último, (iii) resolverá los dos cargos de inconstitucionalidad  formulados.    

     

Principios de consecutividad  e identidad flexible    

     

26. El principio de consecutividad encuentra  fundamento en el artículo 157 de la Constitución Política, de acuerdo con el  cual, los proyectos de ley deben cumplir los siguientes requisitos para  convertirse en Ley de la República:    

     

“(i) haber sido publicado oficialmente por el  Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido  aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada  Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el  primer debate se surtirá en sesión conjunto de las comisiones permanentes de  ambas Cámaras, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, (iv)  haber obtenido la sanción del Gobierno”[19].    

27. Por lo anterior, salvo en las excepciones  determinadas por la Constitución y la ley, el principio de consecutividad exige  al Legislador el cumplimiento de obligaciones procedimentales específicas  frente al trámite legislativo. Así, éste debe hacerse de manera ordenada y  sucesiva en cumplimiento de cuatro debates, primero ante las comisiones  constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras  legislativas. Esto, “en orden a garantizar procesos deliberativos  transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde  con el principio de representatividad y el respeto a las minorías”[20]    

     

28. Ahora bien, para la Corte Constitucional, el  principio de consecutividad exige que todos los temas que se incluyan en el  articulado del proyecto de ley deban ser discutidos de acuerdo con el  procedimiento legislativo estipulado en el artículo 157 constitucional. Al  respecto, en la sentencia C-1113 de 2003[21],  la Corte, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo  112 de la Ley 788 de 2002 “Por la cual se expiden normas en materia  tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras  disposiciones”, encontró que el principio de consecutividad había sido  vulnerado, toda vez que el artículo 112 solo tuvo un debate ante la Cámara de  Representantes por lo que no se surtió el trámite legislativo correspondiente.    

     

29. En esta providencia, la Corte recordó que “tanto  las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación  de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración  y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a  otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate  posterior.[22]    

     

30. En línea con lo anterior, la Corte  Constitucional en sentencia C-648 de 2006, reiteró las subreglas  jurisprudenciales de la sentencia C-839 de 2003 en donde estableció que son  obligaciones de las células legislativas “(i) estudiar y debatir todos los  temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar  cumplimiento al art. 157 superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias  delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para  que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado  propuesto para primer o segundo debate, así como las  proposiciones que lo modifiquen o adicionen”[23]. Estas subreglas jurisprudenciales fueron después  reiteradas en las sentencias C-850 de 2013 y C-726 de 2015.    

     

31. En la referida sentencia C-850 de 2013 la  Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el  parágrafo (parcial) del numeral 5º del artículo 3º; parágrafo 1º (parcial) del  artículo 3º; parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1539 de 2012 “por medio  de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y  tenencia de armas de fuego y se dictan otras disposiciones”.  En dicha  providencia, la Corte, no sólo analizó el principio de consecutividad, sino que  explicó su relación con el principio de identidad flexible. Sobre el particular  dijo: “el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad  flexible, no exigen que el articulado de un proyecto permanezca idéntico a lo  largo de los cuatro debates, “simplemente ha exigido que se surtan los cuatro  debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un  determinado proyecto de ley”[24]    

     

32. De ahí que al analizar uno de los cargos de  inconstitucionalidad que versaban sobre la vulneración de estos principios, la  Corte estableció que “no se vulneran las reglas sobre consecutividad e  identidad flexible en el trámite de un proyecto de ley, cuando se introducen en  las Cámaras, modificaciones, supresiones o adiciones, que se juzguen necesarias  para el proyecto de ley, siempre que durante los debates precedentes se haya  discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación y que  tengan relación de conexidad temática con la ley en la que se inserta”[25] tal como ocurrió en el caso en comento.    

     

33. Posteriormente, en la sentencia C-084 de 2019  la Corte analizó la inconstitucionalidad del artículo 364 de la Ley 1819 de  2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,  se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión  fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En esta providencia el demandante  afirmó que el artículo 364 fue incorporado como un artículo nuevo “sin que  se hubiera contemplado el proyecto de Ley ni en las ponencias para primer  debate”[26] por esta razón,  vulneraba, a su juicio, los principios de consecutividad e identidad flexible.    

     

34. Al respecto, la Corte recordó la  jurisprudencia frente al principio de consecutividad, puntualizando que éste se  aplica “a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se  presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas”[27] de manera que el incumplimiento por parte  del Legislador del principio de consecutividad generaba “un vicio de  procedimiento por elusión”[28].    

     

35. Al respecto, se mencionó en la misma  providencia que “esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de  carácter formal y otra de naturaleza material”.[29]  En cuanto al vicio formal, se reiteró que este se presenta cuando no se surte  el trámite legislativo estipulado bien sea porque se “omite el debate o la  votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a  un momento posterior”;[30] por otra parte, el  vicio material, se configura cuando a pesar de haberse surtido adecuadamente el  trámite legislativo, “las comisiones constitucionales permanentes o las  plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el  sentido de aprobar o negar una iniciativa”[31].    

     

36. Seguidamente, en la citada sentencia C-084 de  2019 la Corte recordó que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se ha  evidenciado que “no obstante existir alguna relación, si la modificación  introducida en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una  materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en  primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto  independiente, en realidad se ha eludido materialmente la deliberación. Cuando  una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe haberse  debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se  desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible”.[32]    

     

37. Finalmente, frente al caso en comento, la  Corte determinó que “la norma objetada no fue considerada por las comisiones de  Senado y Cámara en primer debate”. Así mismo, observa que, si bien guarda relación  con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, constituye una  materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las  comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Por esta razón, las comisiones de  Senado y Cámara eludieron materialmente dar primer debate al tema de la  contribución demandada. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra  que la disposición censurada fue incorporada, debatida y aprobada con  desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e  identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.) y, por lo tanto, habrá de ser  declarada inexequible”[33]    

     

38. En la sentencia C-487 de 2020 la Corte  Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3  del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el  Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se  dictan otras disposiciones”. En esta providencia, la Corte hizo referencia  a las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia C-089 de 2019 y  mencionó que un aspecto relevante a la hora de abordar el estudio de normas  acusadas de transgredir el principio de consecutividad e identidad flexible;  “es el que se relaciona con los eventos en los que una norma introducida en  segundo debate guarda alguna relación con una de las materias sobre las  cuales se han discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de  una relación general con el Proyecto de Ley, a lo cual reconduciría el  principio de unidad de materia, “sino de casos en que pueden identificarse  ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los temas alrededor de  los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer debate. La pregunta que  plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en otras palabras,  cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo debatido y votado  por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los principios de  consecutividad e identidad flexible.” Al respecto, reiteró la Corte, surgen  dos reglas jurisprudenciales a tener en cuenta: “(i) los cambios introducidos  deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y (ii) que  dichos asuntos guarden estrecha relación temática con el contenido del  proyecto.”[34]    

     

39. Al respecto, la Corte declaró la  inexequibilidad de la norma demandada al encontrar probados los argumentos del  demandante por cuanto se dio una violación de los principios de consecutividad  e identidad flexible, en la medida en que no se surtió el trámite legislativo de  acuerdo al artículo 157 constitucional, puesto que “(i) el enunciado  normativo se introdujo hasta el cuarto debate en la plenaria del Senado; (ii)  la modificación no mereció ninguna deliberación por parte de la cámara alta, y  (iii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y  separable de los abordados en primer debate.” [35]    

     

40. Por otra parte, en la sentencia C-080 del  2023 la Corte Constitucional reiteró las subreglas jurisprudenciales en cuanto  al principio de consecutividad. Así,  “(i) las comisiones y plenarias de las  Cámaras deben estudiar y debatir todos los temas propuestos en los proyectos de  ley en trámite. Además, dicha competencia en cabeza de estas células  legislativas no puede ser delegada. (ii) se debe armonizar el principio de  consecutividad con el de identidad flexible. De ahí que las modificaciones o  adiciones que se incorporen a los proyectos de ley durante su trámite debe  versar sobre temas previamente debatidos y “no puede abarcar una materia, en lo  fundamental, autónoma e independiente. (iv) si bien se pueden relacionar, los  principios de consecutividad, flexibilidad y unidad de materia son autónomos y  comportan obligaciones específicas.”    

     

41. Ahora bien, al analizar uno de los cargos  formulados, la Corte determinó que los artículos 66, 67 y 68 de la ley en  comento no surtieron de manera adecuada el respectivo proceso deliberativo.  Además, se constató que “por voluntad expresa de los autores del proyecto y los  ponentes, aunque las disposiciones demandadas guardaban conexidad con el objeto  y el articulado de la ley, los asuntos que estas regulan fueron expresamente  excluidos de los debates surtidos en la Comisión Primera y en la Plenaria del  Senado de la República.”[36]    

     

42. De manera más reciente, en la sentencia C-020  de 2024 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 “[p]or la cual se  dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial  con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián  Esteban”. En dicha providencia, la Corte declaró la inexequibilidad del  artículo 15 (parcial) al considerar que violaba los principios de  consecutividad e identidad flexible. Ello por cuanto se comprobó que dicho artículo  no había surtido el trámite dispuesto en el artículo 157 constitucional, toda  vez que “en el asunto bajo estudio, resulta diáfano que, incluso si se  admite una posible relación entre el fragmento acusado y el texto votado en el  Senado, los medios de financiación de la herramienta no fueron una materia  discutida en esa corporación. Ni la Comisión Sexta ni la Plenaria del Senado  manifestaron su voluntad de aprobar o excluir de la iniciativa legislativa  asuntos relacionados con el cobro por el servicio prestado por el Sicov ni con  los recursos que requiere para su funcionamiento.”[37]    

     

El principio de consecutividad e identidad flexible en la Ley que  adopta el Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia    

     

43. En lo que respecta al principio de  consecutividad en el Plan Nacional de Desarrollo, la sentencia C-539 de 2008  mencionó que éste no es absoluto y rígido, por el contrario, su aplicación se  ve limitada por el principio de identidad flexible que a su vez encuentra  fundamento en los artículos 160 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª  de 1992. Así, “de conformidad con los principios de identidad flexible y de  consecutividad antes expuestos las plenarias de las Cámaras pueden introducir  artículos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez  surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes,  siempre y cuando se trate de normas de carácter instrumental que guarden  relación con las políticas,  las metas y los programas contenidos en la Parte General  del proyecto originalmente presentado por el Gobierno.”[38]    

     

44. Al respecto, al realizar el examen de  constitucionalidad de uno de los artículos demandados en dicha providencia, la  Corte mencionó que “por tratarse el artículo demandado de una disposición de  carácter instrumental y por haber establecido esta Corporación en la sentencia  C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los  objetivos, los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la  Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente  presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se  vulneraron los principios de identidad y de consecutividad, pues podía ser  introducido durante el iter legislativo”[39]    

     

45. Posteriormente, en la sentencia C-415 del  2020, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1955  de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial) “Por medio  de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Colombia, 2018-2022, “Pacto  por Colombia, Pacto por la Equidad.” Al respecto, la Corte hizo algunas  precisiones en cuanto a la aplicación del principio de consecutividad frente al  Plan Nacional de Desarrollo:    

     

“En lo que corresponde a la ley del plan, el  inciso segundo del artículo 341 de la Constitución prevé: “con fundamento en el  informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada  Corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria”, por lo que las  comisiones permanentes deliberarán en forma conjunta para dar primer debate,  cuyo conocimiento corresponde a las Comisiones tercera y cuarta de Senado y  Cámara.    

     

Ahora  bien, la introducción de un artículo nuevo en el segundo debate, al tratarse de  la ley del plan, no será necesario su retorno a las comisiones, pero requerirá  siempre la aprobación de la otra cámara, lo cual no implica por sí mismo el  desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el artículo 160 de la  Constitución admite que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir  al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.    

En relación con la aprobación de la ley del PND,  la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación  armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que  se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera  sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no  sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial  énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los  asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se  desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera  que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no  guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente”[40]    

46. Agregado a lo  anterior, la Corte reiteró que de la aplicación del principio de consecutividad  no se deriva la imposibilidad de modificar o ajustar el proyecto de ley, pues  esto iría en contra del debate democrático. Por esta razón “debe observarse de  manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del principio de  identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los artículos  157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica.”[41] De ahí que ambos principios deban apreciarse  según la Corte, como “integrantes de una misma categoría que gobierna el  procedimiento de aprobación de los textos legislativos.”[42]    

47. En virtud de lo anterior, la Corte, al realizar  el análisis de los cargos de inconstitucionalidad encontró que los principios  de consecutividad e identidad flexible no se habían visto vulnerados, toda vez  que la introducción de la norma en segundo debate “no desconoce por sí misma el  principio de consecutividad, toda vez que la Constitución autoriza las  modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen necesarias, además que  la inclusión de la norma fue abordada y aprobada tanto por la plenaria de la  Cámara como del Senado”[43] Además, agregó el  tribunal que    

“La ponencia positiva incluyó modificaciones al proyecto de ley aprobado  en primer debate, dadas las proposiciones que se presentaron por los  congresistas como la correspondiente a la disposición sobre vigencias y  derogatorias, que hizo expreso la necesidad de incluir la derogatoria del  artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, para que de esta forma, entiende la Corte,  guardara al menos inicial correspondencia con la temática general que había  sido debatida y aprobada en primer debate. En la justificación del pliego de  modificaciones se hizo manifiesto que a partir del texto aprobado en primer  debate se adelantó una revisión integral para la uniformidad del documento, que  atiende los debates de las comisiones económicas conjuntas, dejando sentado a  renglón seguido que guarda consecutividad e identidad con el objeto del  proyecto de ley del plan.”[44]    

48. En la sentencia C-440  de 2020 la Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad en  contra del artículo 36 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide  el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la  Equidad,” En esta oportunidad, la Corte determinó que la disposición demanda  desconocía los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que  “la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no fue aprobada en  primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de  Representantes y el Senado de la República. El apartado demandado fue  introducido en el artículo de vigencias y derogatorias solo hasta el tercer  debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Además, se trató de una  materia nueva que no estaba asociada con algún eje temático discutido en el  trámite legislativo, por lo que las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de  la Cámara de Representantes y el Senado de la República no tuvieron la  posibilidad de considerar el tema.”[45]    

49. En la sentencia C-427 de 2020 la Corte  Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140  de la Ley 1955 de 2019, “por el cual [sic] se expide el Plan Nacional de  Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En esta  providencia, la Corte recordó lo siguente:    

(i)      Le está vedado  al Congreso modificar la Parte General del PND.    

(ii)      El aval gubernamental de las modificaciones introducidas por el Congreso al  Plan de Inversiones del PND sólo se requiere para las materias expresamente  señaladas en el artículo 341 superior: (i) el incremento de las autorizaciones  de endeudamiento y (ii) los nuevos proyectos de inversión. Las demás  modificaciones al Plan de Inversiones no requieren este requisito.    

(iii)    “[E]l Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre  que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren  sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. Si las  modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la  iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno”.    

(iv)    Es posible “introducir disposiciones  nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a saber: i) que los  temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada  uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el  tema general del Plan Nacional de Desarrollo.”[46]    

     

51. En la sentencia C-063 del 2021 la Corte  analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 298 de la  Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo  2018-2022, ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.” En dicha  providencia la Corte explicó a la hora de hacer el análisis del cargo formulado  que había que hacer una diferenciación entre el principio de consecutividad y el  principio de unidad de materia, toda vez que cada uno es autónomo. Así, se  vulnera el principio de unidad de materia ante “aquella disposición  instrumental que no guarde conexidad inmediata y directa tanto con los  propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la  acción estatal de mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de  la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno,  todos ellos previstos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo  (…)”. En cambio, desconoce el principio de consecutividad aquella disposición  que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las temáticas  y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos económicos, aun cuando  ésta guarde conexión directa con la Parte General del Plan Nacional de  Desarrollo”[47]. A partir de lo  anterior, la Corte consideró que no se presentó una vulneración a los  principios de consecutividad e identidad flexible en la medida que el artículo  298, si bien se presentó en el segundo debate, la temática abordada guardaba  relación con lo debatido por las Comisiones de Asuntos Económicos en primer  debate.    

     

52. Finalmente, en la sentencia C-133 de 2021 la Corte Constitucional  estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 336 (parcial) de  la Ley 1955 de 2019 donde reiteró las reglas jurisprudenciales de la sentencia  C-415 de 2020 alrededor del principio de consecutividad y el Plan Nacional de  Desarrollo. Al respecto, mencionó:    

i) El fundamento  normativo para garantizar el principio de consecutividad está previsto en los  artículos 157.2 de la Constitución, y en el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992,  contenido del cual deriva la exigencia de que todo proyecto de ley debe surtir  de manera sucesiva los cuatro debates en comisiones y plenarias de las cámaras  legislativas o los tres debates en caso de que el primero se adelante en sesión  conjunta de las comisiones respectivas.    

ii) En  lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo 341 de la  Constitución prevé: “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones  conjuntas de asuntos económicos, cada Corporación discutirá y evaluará el plan  en sesión plenaria”, por lo que las comisiones permanentes deliberarán en forma  conjunta para dar primer debate, cuyo conocimiento corresponde a las comisiones  tercera y cuarta de Senado y Cámara.    

iii) La  introducción de un artículo nuevo en el segundo debate, al tratarse de la ley  del plan, no hace necesario su retorno a las comisiones, pero requerirá siempre  la aprobación de la otra cámara, lo cual no implica por sí mismo el  desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el artículo 160 de la  Constitución admite que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir  al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”    

iv) El  acatamiento del precepto superior en que se funda el principio de  consecutividad, por lo tanto, “no implica la imposibilidad absoluta de  introducir ajustes al proyecto en construcción”, lo que encuentra justificación  en que como lo afirma este Tribunal: “la formación de la ley debe estar abierta  ´a la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas  en las plenarias de cámaras (…). Por lo cual, ´las normas que regulan el  trámite de la adopción de la ley tienen como finalidad, no solo el examen  puntual y especializado llevado a cabo en las comisiones, sino también permitir  este proceso abierto a todas las corrientes de opinión representadas en las  plenarias, de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada  reflexión y de una confrontación abierta de posición, que resultaría truncada  si a la plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que  viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o  recortarlo.”    

v) La  consecutividad, como lo ha sentado la Corte, “no puede mirarse de forma aislada  y rigurosa (…), pues ello llevaría a pensar que un proyecto de ley debe ser  siempre el mismo (…) lo que negaría la posibilidad del debate democrático.”  Debe observarse de manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del  principio de identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los  artículos 157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica,  por lo que deben apreciarse como “integrantes de una misma categoría que  gobierna el procedimiento de aprobación de los textos legislativos.”    

vi) El  principio de identidad flexible exige que el núcleo temático del proyecto de ley  se mantenga en lo fundamental durante el trámite de aprobación, por lo cual  puede incluirse un artículo nuevo durante segundo debate en plenarias de Senado  y Cámara, siempre que verse sobre un tema que se haya discutido y aprobado en  el primer debate y guarde relación con el objeto de la disposición que se  regula. Así, las plenarias del Congreso están facultadas para introducir al  proyecto de ley modificaciones, adiciones y supresiones, siempre y cuando  “guarden una necesaria relación con los temas debatidos y aprobados en el  primer debate de las comisiones.”    

vii) En  relación con la aprobación de la Ley del plan nacional de desarrollo, la  jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación  armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que  se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera  sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no  sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial  énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los  asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se  desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera  que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no  guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente.”    

viii) Es posible introducir disposiciones nuevas  en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación  de la ley del plan,  siempre que se trate de normas de carácter instrumental  que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el artículo  nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates  -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas se encuentren  relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan nacional de  desarrollo.”[48]    

53. Finalmente, en la mencionada providencia, la Corte encontró  vulnerados los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que  al analizar el trámite legislativo surtido, se evidenció que el artículo 36  parcial no había sido aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas de  la Cámara de Representantes, y tampoco guardaba relación con las temáticas allí  discutidas.    

     

54. Del análisis realizado se puede concluir  entonces que la Corte Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha  establecido reglas claras que delimitan el alcance del principio de  consecutividad derivado del artículo 157 constitucional. Así, se ha establecido  que este principio al establecer límites temporales a la función de producción  normativa del legislador, permite la eficiencia legislativa en la medida que se  configura como un parámetro que permite que los proyectos de ley sean  tramitados de acuerdo a una “secuencia lineal” en donde deben pasar, salvo las  excepciones de ley, por cuatro debates: primero ante las comisiones  constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras  legislativas. Ahora bien, este principio no es absoluto y, por el contrario,  debe ser armonizado con el principio de identidad flexible, que permite la  realización de modificaciones durante el trámite legislativo siempre que éstas  tengan relación con las temáticas debatidas con anterioridad y no constituyan  un objeto autónomo cuyo desarrollo puede configurarse en un proyecto de ley  independiente.    

     

El principio de unidad de materia en los planes nacionales de  desarrollo. Reiteración de jurisprudencia    

     

55.  Esta Corporación ha señalado que el principio de unidad de materia, en  principio, se encuentra cumplido cuando las disposiciones o modificaciones  incorporadas a un proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal[49],  teleológica[50],  temática[51]  o sistémica[52] con  la materia dominante del mismo. Al respecto, la  Corte ha señalado que “la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el  principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es  posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la  materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto,  exequible”[53].    

     

56.  No obstante, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el estándar  leve antes propuesto no es aplicable tratándose de la ley del PND, y por  el contrario, el juicio debe ser estricto en razón a que en la aprobación de esta ley especial el principio  democrático se encuentra restringido. Así, su iniciativa es gubernamental, son  limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones  y se tramita en tres debates[54].     

     

57. La jurisprudencia constitucional ha tenido una profusa  jurisprudencia sobre dicho asunto, contenida, entre otros pronunciamientos en  las Sentencias C-305 de 2004, C-573 de 2004,  C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de 2008, C-714 de 2008, C-747 de 2012,  C-016 de 2016, C-620 de 2016, C-008 de 2018 y C-219 de 2019, C-415 de 2020,  C-030 de 2021, C-063 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-537 de 2023,  C-438 de 2024.    

     

58.  El precedente constitucional sobre la materia es amplio[55]  por lo que en este apartado se hará una breve recapitulación de las reglas  jurisprudenciales que se derivan de dicho principio y se reiterará lo señalado  en la Sentencia C-438 de 2024.    

     

59.  La jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de  constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el  cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como  propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa e  inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley.    

     

60.  En la Sentencia C-415 de 2020 la  Corte sintetizó las reglas jurisprudenciales que reiteradamente aplica al  momento de materializar el referido juicio. Este se compone de las siguientes etapas:    

     

Tabla    2. Juicio estricto de constitucionalidad para verificar el cumplimiento del    principio de unidad de materia   

Etapa    del juicio                    

Objetivo   

Primera    etapa                    

Determinar    la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de    establecer si se trata de una disposición instrumental.   

Segunda    etapa                    

Definir    si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o    estrategias que pueden relacionarse con las disposiciones acusadas.   

Tercera    etapa                    

Constatar    que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas    cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del    plan.    

     

61.  La parte general del PND contiene los propósitos y objetivos, así como las  metas y prioridades de la acción estatal a largo plazo. Estos asuntos, como es  apenas natural, cubren las más variadas materias, razón por la cual dicha parte  general es necesariamente multitemática y no puede estar gobernada por una  relación de conexidad con una materia predominante. Así, se considera que “no  es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la  ley –más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular  muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria”[56].    

     

62.  Empero, la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación  de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de  ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas  previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para  el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta  relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la  legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de  inversiones del PND incluye los mecanismos idóneos para la ejecución de los  planes contenidos en la parte general.    

     

63.  A ello se suma lo previsto en el artículo 150.3 de la Constitución, el cual  determina como contenido del PND las medidas necesarias para impulsar el  cumplimiento de ese plan. Esto es reafirmado por el artículo 341 superior, al  señalar que el plan nacional de inversiones contiene mandatos que  constituyen mecanismos idóneos para la ejecución. Lo anterior significa que la  idoneidad o instrumentalidad, esto es, la concurrencia de disposiciones con  arreglo a los fines y propósitos de la parte general del PND, está precedida de  soporte constitucional[57].    

     

     

65. En  esa providencia se advirtió la necesidad de reiterar y precisar que, aunque el  fin último de la acción estatal es el cumplimiento de los propósitos y  objetivos, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones  generales contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, dado  que estos son naturalmente abstractos y se refieren a multiplicidad de temas,  son los programas y proyectos inversión pública nacional y los presupuestos  plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación  concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se  autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de  Inversiones, los que concretan los derroteros de la acción estatal por el  período plurianual al que se refiere cada Plan Nacional de Desarrollo e  inclusive a más largo plazo en el caso de los programas y proyectos que  requieran un periodo mucho mayor.    

     

66. De manera que,  para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i)  determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a  partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii)  establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta,  específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que  puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben  caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los  programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad  directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para  impulsar su cumplimiento.    

     

67. En  este orden, se observa que la Sentencia C-063 de 2021 avanzó en la  jurisprudencia constitucional en relación con la regla que en su momento  determinó la Sentencia C-415 de 2020. En general, precisó las reglas fijadas en  el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia. En  particular, indicó que aquel juicio no se evalúa en función de la conexidad de  la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de  Desarrollo. Al contrario, el punto nodal de escrutinio son los proyectos y  programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan  Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los términos del  artículo 341 de la Constitución y que tienen por finalidad materializar los  objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Esta misma  posición fue reiterada en las Sentencias C-095 de 2021 y C-049 de 2022.    

     

68. Recientemente, en la Sentencia C-438 de 2024 la Corte reconoció  la importancia de la Sentencia C-063 de 2021, y la integró en un marco  analítico más amplio, que tiene en cuenta también los criterios de las  sentencias C-415 y C-493 de 2020.    

     

69. Por otro lado, el estándar de  conexidad ordinario no resulta adecuado ni suficiente para hacer el análisis de  unidad de materia de las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de  Desarrollo.    

     

70.  En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la  conexidad entre dichas normas instrumentales y los contenidos de la parte  general del Plan debe ser directa e inmediata. En palabras de este  tribunal, “los mecanismos de ejecución del PND deben “(i) estar referidos a  uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin  planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y  (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los  objetivos o programas de la parte general”[58].    

     

71.  Para esta corporación[59]  una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto  en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida  legislativa acusada, sino solo de forma hipotética. De otra parte, la  afectación de la unidad de materia derivada de la conexidad mediata se origina  cuando el logro del objetivo mencionado no se deriva de la ejecución de la  norma presupuestal, sino que además requiere del cumplimiento o presencia de  otra condición o circunstancia. En tanto no es posible hacer un inventario  taxativo de las medidas instrumentales del plan que vulneran el principio de  unidad de materia, la Corte ha identificado algunos casos paradigmáticos.    

     

72.  Uno de ellos está referido a aquellas normas que, por su naturaleza son  completamente ajenas a la normativa de planeación, porque regulan asuntos no  contenidos en la parte general del PND, lo cual implica que exceden la  regulación propia del cuatrienio.    

     

73.  De ahí que para este tribunal se desconoce el mencionado principio por “aquellas  normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la  ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, de manera tal que la  ley del plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que  presenten leyes anteriores o para ejercer la potestad legislativa general  reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos  y metas de la función de planificación”[60].    

     

74. Adicional a los criterios anteriormente citados, en la  sentencia C-493 de 2020, la Corte realizó un recuento jurisprudencial para  recordar algunas subreglas de decisión, relacionadas con normas que “modifican  legislación permanente o tienen dicho carácter y con regulaciones de carácter  tributario”. A saber:    

     

75. En primer lugar, reiteró que, en la sentencia C-126 de 2020,  la Corte señaló “que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la finalidad  de cumplir los objetivos que el gobierno en funciones desea promover, por lo  cual su vigencia es temporal”. En esa medida, “debido a su propia naturaleza”  la ley del plan “no cuenta en general con la aptitud de modificar contenidos  propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que  también dispone el legislador en virtud del artículo 150 de la Constitución”  toda vez que las medidas normativas “deben tener la misión de impulsar  el cumplimiento de los fines del plan de desarrollo, pues de otro modo se  afecta el principio democrático que rodea el trámite de la legislación  ordinaria”[61].     

     

76. En segundo lugar, advirtió que, en la sentencia C-415 de 2020,  la Corte indicó que:     

     

(i) La temporalidad de la ley del plan “no  debe interpretarse de manera absoluta, pero la prórroga indefinida de  disposiciones plasmadas en los diversos planes nacionales de desarrollo o el  hecho de comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a su  inexequibilidad”. A su vez, en esa oportunidad, la Sala determinó que el  Gobierno “tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión:  (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución  de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye  un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida  necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo”[62].     

     

(ii) La ley del plan no puede ser empleada para “llenar vacíos e  inconsistencias de otro tipo de disposiciones. Por la misma razón, tampoco “puede  contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una  colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta  distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así  fuera remota- con el PND”, pues “el diseño de políticas ordinarias de largo  aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente  propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto del principio  democrático”[63].    

     

(iii) Las normas sobre vigencia y derogatorias contenidas en las  leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben “respetar la  legislación permanente ordinaria y hacerse congruentes con la temporalidad de  la ley del plan”.    

     

(iv) Es necesario que en cada normatividad legal que se afecte  deba “existir una carga de argumentación suficiente acerca de por qué es  necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales  del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases. Indicó que tampoco deben crearse  instituciones u organismos con vocación de permanencia[64].”.    

     

77. En tercer lugar, hizo referencia a la sentencia C-440 de 2020,  para anotar que en esa oportunidad la Corte concluyó que “una norma con  vocación de permanencia desconoce la potestad legislativa general reconocida al  Congreso de la República”[65].    

     

78. En cuarto lugar, la Sala Plena recordó que, en la sentencia  C-464 de 2020, esta Corporación ratificó “la carga de justificación que debe  asumir el Gobierno nacional tratándose de legislación con vocación de  permanencia”, según la jurisprudencia constitucional[66]  que determina  que dicha “norma tiene un contenido asociado a la función de  planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del  plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de  inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de  desarrollo”.    

     

Solución de los cargos    

     

La expresión “artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible    

     

79. La Corte encuentra que la inclusión de la expresión censurada,  “el artículo 52 de la Ley 2136 de  2021 […]” del artículo 372 de la Ley  2294 de 2023, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible,  previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política.[67]    

     

80. La Sala advierte, a partir del recuento del trámite  legislativo, que la expresión demandada fue incluida durante el segundo debate  en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Posteriormente, el Senado aprobó  el mismo texto en Plenaria. En efecto, el texto acusado no fue aprobado en  primer debate por las comisiones conjuntas terceras y cuartas de la Cámara de  Representantes y del Senado, como se evidencia a continuación.    

     

81. El día 6 de  febrero de 2023, el Gobierno nacional, por medio del señor Ministro de  Hacienda y Crédito Público y el señor Director del Departamento Nacional de  Planeación, radicó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el  Proyecto de Ley No. 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara “Por el cual se  expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia, Potencia Mundial de  la Vida’”    

     

Artículo demandado                    

Comentario                    

ARTÍCULO 300. VIGENCIAS Y    DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas    las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de    2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados    expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes    hasta que sean derogados o modificados por norma posterior. Se derogan    expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; los artículos 42 y 45 de la    Ley 300 de 1996; artículos 15, 40, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 136, 137, 144,    146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; artículos 11, 13, parágrafo segundo    del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 162, 171, 202, 203, 207, 221, 225,    229, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos 1, 2    y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016, el artículo 3 del    Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 57, 62, 85, 94, la expresión    “Colombia rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179,    200, 202, 218, 237, 238, 245, 281, 299, 303, 305, 307 de la Ley 1955 de 2019;    la expresión “desarrollo de líneas de crédito” del numeral 23 del artículo 35    de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo 9 de la Ley 2108 de 2021;    el parágrafo del artículo 9 de la Ley 1969 de 2019; la expresión “sistemas    integrados de transporte masivo (SITM)” incluida en el artículo 9 de la Ley    1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099 de 2021, artículo 54 de la Ley 2155    de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de 2021, la expresión “territoriales”    prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021; los artículos 2    y 3 de la Ley 2186 de 2022; y el parágrafo primero del artículo 14 de la Ley    2195 de 2022.     

PARÁGRAFO    PRIMERO: El artículo 254 de la    presente ley entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2024.    

PARÁGRAFO SEGUNDO: El artículo    49 de la Ley 1955 de 2019 perderá vigencia el 31 de diciembre de 2023.                    

El artículo 300 no contiene la    derogatoria del artículo 52 de ley 2136 de 2021                    

18/23    

Cámara de Representantes    

     

82. El 21 de febrero del 2023 las  Comisiones Terceras y Cuartas se reunieron en sesión conjunta para escuchar la  presentación del Plan Nacional de Desarrollo por parte del Director del  Departamento Nacional de Planeación.     

83. En el período  comprendido entre los días 22 de febrero y el 6 de marzo de 2023, los  Coordinadores y Ponentes de las Comisiones Terceras y Cuartas sesionaron, de  manera conjunta, con cada uno de los sectores del Gobierno Nacional que  intervinieron en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.    

84. Los días 7, 8, 9, 13, 14, 15 y 16 de marzo de 2023 los  congresistas designados como Coordinadores y Ponentes sesionaron de manera  conjunta, con el objetivo de revisar y discutir en su integridad el articulado  a presentar en primer debate ante las Comisiones Económicas y Conjuntas de  Senado y Cámara.    

Texto propuesto para primer debate con las modificaciones    incorporadas                    

Comentarios                    

Gaceta   

ARTÍCULO 358. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas    las disposiciones que le sean contrarias.    

     

Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de    2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente    inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o    modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    artículo 45 de la Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105,    136, 137, 144, 146, 148,165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; artículos 11, 13,    parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207,    221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos    1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del    Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49,62, 85, 94, la expresión “Colombia    rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 202,    218, 237, 238, 245, 281,303, 305, 307 de la Ley 1955 de 2019; las expresiones    “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de crédito” del    numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo    9 de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9 de la Ley 1969 de 2019;    la expresión “sistemas integrados de transporte masivo (SITM)”    incluida en el artículo 9 de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099    de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de    2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de    la Ley 2166 de 2021; los artículos 2 y 3 de la Ley 2186 de 2022; y el    parágrafo primero del artículo 14 de la Ley 2195 de 2022.    

     

 PARÁGRAFO PRIMERO. El artículo 254 de la presente ley entrará    en vigencia a partir del 1 de enero de 2024.    

     

PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023.                    

Como se puede observar, el artículo 358    no contiene la derogatoria del artículo 52 de ley 2136 de 2021                    

180/23 Cámara de Representantes    

181/23    

Senado de la República    

85. El día 19 de marzo del 2023 se  recibió Ponencia y texto propuesto y todos sus anexos para primer Debate del  Proyecto de Ley No 338/2023 (Cámara) y 274/2023 (Senado) “Por el cual se expide  el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia, Potencia Mundial de la  Vida’”    

86. Los días 20, 21,  22 y 23 de marzo del 2023 las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y  Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado sesionaron conjuntamente y  aprobaron en primer debate el texto del Proyecto de Ley No 338/2023 (Cámara) y  274/2023 (Senado) “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026  ‘Colombia, Potencia Mundial de la Vida’” De acuerdo a Gaceta No. 274 del lunes  10 de abril del 2023.    

87. El día 23 de marzo de 2023 se sometió a consideración el  artículo 358, sobre vigencias y derogatorias, el cual fue probado con las  mayorías requeridas, al tiempo que se dejó constancia de la importancia de las  disposiciones relacionadas con la optimización y reorganización de los fondos y  la adscripción de la Agencia para la Cooperación Internacional al Departamento  Nacional de Planeación. Nótese, como se verá a continuación, que en el texto  aprobado en primer debate no se incluyó el artículo 52 de ley 2136 del 2021, en  el artículo de derogatorias.    

Texto aprobado en primer debate                    

Comentario                    

Gaceta   

ARTÍCULO 330°. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a    partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean    contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de    2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente    inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o    modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    artículo 45 de la Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105,    136, 137, 144, 146, 148,165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; artículos 11, 13,    parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207,    221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos    1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del    Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49,62, 85, 94, la expresión “Colombia    rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 202,    218, 237, 238, 245, 281,303, 305, 307 de la Ley 1955 de 2019; las expresiones    “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de crédito” del    numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo    9 de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9 de la Ley 1969 de 2019;    la expresión “sistemas integrados de transporte masivo (SITM)”    incluida en el artículo 9 de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099    de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de    2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de la    Ley 2166 de 2021; los artículos 2 y 3 de la Ley 2186 de 2022; y el parágrafo    primero del artículo 14 de la Ley 2195 de 2022.    

     

PARAGRAFO PRIMERO. El artículo 282 de la presente ley entrará en    vigencia a partir del 1 de enero de 2024.    

PARAGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023.                    

Como se puede observar, el artículo 330    no contiene la derogatoria del artículo 52 de ley 2136 de 2021    

     

                     

274/23 Cámara de Representantes    

     

88. Los días 10, 11,  18, 19, 20, 24 y 25 de abril de 2023, los congresistas designados como  Coordinadores y Ponentes sesionaron de manera conjunta con el fin de revisar y  discutir el articulado a presentar para el segundo debate ante las plenarias de  la Cámara de Representantes y del Senado.    

89. De ahí que, con el  fin de plantear la ponencia para el segundo debate, se presentó el pliego de  modificaciones a partir de las proposiciones que fueron dejadas como constancia  por los congresistas durante el primer debate, las proposiciones presentadas y  radicadas en la Secretaría de la Comisión Tercera de la Cámara de  Representantes y las modificaciones sugeridas en el debate por parte de los  coordinadores, ponentes y representantes del Gobierno nacional.    

90. De acuerdo con la Gaceta 388 del 26 de abril del 2023 de  la Cámara de Representantes, dentro de las modificaciones propuestas está la  inclusión del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021:    

Artículo 373. vigencias y  derogatorias: Se incluyen en las  derogatorias los siguientes artículos:     

(…) El artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 que pretende elevar el  Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une a una Dirección.     

     

Texto propuesto para el segundo debate ante la Cámara de    Representantes                    

Comentarios                    

Gaceta   

ARTÍCULO 373 VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas    las disposiciones que le sean contrarias.    

     

Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de    2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente    inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o    modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; y el parágrafo    tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la Ley 300    de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 148, 165 y 179    de la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley 1558 de 2012; artículos 11,    13, parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203,    207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2° y 3°, así como los    parágrafos 1°, 2° y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el    artículo 3° del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85, 94, la    expresión “Colombia rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163,    175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las    expresiones “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de crédito”    del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el    artículo 9° de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9° de la Ley    1969 de 2019; la expresión “Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)”    incluida en el artículo 9° de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099    de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de    2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de    la Ley 2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, los artículos 2°    y 3° de la Ley 2186 de 2022; y el parágrafo primero del artículo 14 de la Ley    2195 de 2022.    

     

PARÁGRAFO PRIMERO. El artículo 282 de la presente ley entrará en    vigencia a partir del 1° de enero de 2024.    

     

PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023.    

     

PARÁGRAFO TERCERO. Los bienes inmuebles actualmente    administrados por FONTUR, en virtud del artículo 22 de la Ley 1558 de 2012    deberán ser transferidos a la SAE para su administración o enajenación.    

                     

Se observa la inclusión de la    derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021                    

388/2023    

Cámara de Representantes    

     

91. Esto mismo fue corroborado por la certificación remitida a  esta Corporación por el Secretario General de la Cámara de Representantes,  doctor Jaime Luis Lacouture Peñaloza, el 5 de diciembre de 2023. Sobre la  inclusión de la expresión acusada sostuvo:    

“Revisados  los antecedentes de la LEY 2294 DE 2023 “POR EL  CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOP 2022- 2026 “COLOMBIA POTENCIA  MUNDIAL DE LA VIDA”, se evidenció que la  derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 DE 2021 fue introducida al “ARTÍCULO 373. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS”, propuesto en el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la  Plenaria de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 338 DE 2023  Cámara- 274 de 2023 Senado, iniciativa que dio origen a la ley en comento.    

92.Por otro  lado, de acuerdo a la Gaceta 386 del 26 de abril del 2023 del Senado de la  República, el artículo 52 de la Ley 2136 del 2021 fue incorporado dentro de las  derogatorias:    

Texto propuesto para segundo debate en el Senado                    

Comentarios                    

Gaceta   

ARTÍCULO    373°. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente    Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le    sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450    de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el    siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean    derogados o modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo    tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la Ley 300    de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 148, 165 y 179    de la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley 1558 de 2012; artículos 11,    13, parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203,    207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los    parágrafos 1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el    artículo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85, 94, la    expresión “Colombia rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163,    175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las    expresiones “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de    crédito” del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por    el artículo 9 de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9 de la Ley    1969 de 2019; la expresión “sistemas integrados de transporte masivo    (SITM)” incluida en el artículo 9 de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de    la Ley 2099 de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la    Ley 2128 de 2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del    artículo 95 de la Ley 2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021;    los artículos 2 y 3 de la Ley 2186 de 2022; y el parágrafo primero del    artículo 14 de la Ley 2195 de 2022.    

     

PARÁGRAFO PRIMERO. El artículo 282 de la presente ley entrará en    vigencia a partir del 1 de enero de 2024.    

PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023.    

PARÁGRAFO TERCERO. Los bienes inmuebles actualmente    administrados por FONTUR, en virtud del artículo 22 de la Ley 1558 de 2012    deberán ser transferidos a la SAE para su administración o enajenación.                    

Se observa la inclusión de la derogatoria    del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021                    

386/23    

Senado de    la República    

     

93. En Sesiones Plenarias  Ordinarias de los días 2, 3 y 4 de mayo de 2023 de la Cámara, fue  aprobado en Segundo Debate el Texto Definitivo con modificaciones del Proyecto  de Ley No. 338 de 2023 Cámara – 274 de 2023 Senado “POR EL CUAL SE EXPIDE EL  PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA”.  Lo anterior, según consta en las Actas de Sesiones Plenarias Ordinarias No.  053, 054 y 056 de mayo 2, 3 y 4 de 2023, previo su anuncio en sesiones  plenarias ordinarias de los días 26 y 28 de abril y 2 y 3 de mayo de 2023,  correspondientes a las Actas No. 051, 052, 053 y 054.    

94. De acuerdo al Acta de  Plenaria número 055 de la Sesión Ordinaria del día jueves 4 de mayo del 2023,  contenida en la gaceta 1143 del 25 de agosto del 2023 de la Cámara de  Representantes, se observa que el artículo 373 sobre vigencias y derogatorias  fue sometido a consideración de la Plenaria.    

95. Sin embargo, cabe señalar que no se dio debate alguno a la  inclusión, dentro de las derogatorias del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021.  Adicionalmente, es importante mencionar que en el Acta de Plenaria número 054  de la sesión ordinaria del día miércoles 3 de mayo de 2023 contenida en  la Gaceta 1311 del 20 de septiembre de 2023 tampoco hubo debate alguno sobre la  inclusión de la derogatoria del artículo 52 en comento. Pese a ello, el texto  definitivo aprobado por la Plenaria se expone a continuación:    

Texto definitivo plenaria Cámara de Representantes                    

Comentario                    

Gaceta   

ARTÍCULO 373°. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a    partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean    contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de    2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente    inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o    modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo    tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la Ley 300    de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de    la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley 1558 de 2012; artículos 11, 13,    parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207,    221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos    1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del    Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85, 94, la expresión “Colombia    rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 218,    239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las expresiones “con corte    al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de crédito” del numeral 23    del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo 9 de la Ley    2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9 de la Ley 1969 de 2019; la    expresión “sistemas integrados de transporte masivo (SITM)” incluida    en el artículo 9 de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099 de 2021;    artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de 2021; la    expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley    2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; los artículos 2 y 3 de    la Ley 2186 de 2022. PARÁGRAFO PRIMERO. El artículo 282 de la presente ley    entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2024.    

PARÁGRAFO    SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá vigencia el 31 de    diciembre de 2023.    

 PARÁGRAFO    TERCERO. Los bienes inmuebles actualmente administrados por FONTUR, en virtud    del artículo 22 de la Ley 1558 de 2012 deberán ser transferidos a la SAE para    su administración o enajenación                    

Se observa la inclusión de la derogatoria    del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021                    

428/23    

Cámara de    Representantes    

96. De conformidad con el texto propuesto  para segundo debate, los días 2 y 3 de mayo del 2023 el texto definitivo  fue aprobado con modificaciones en Sesiones Plenarias del Senado de la  República de acuerdo con Gaceta 417 del 2023 del 4 de mayo del 2023.     

97. En el acta 47 de la  Sesión Plenaria del día 3 de mayo del 2023, de acuerdo a Gaceta 902 del  25 de julio del 2023, se observa que el artículo 373 vigencias y derogatorias  fue sometido a consideración de la Plenaria con las nuevas proposiciones  presentadas por los senadores y los artículos nuevos leídos y avalados por el  senador ponente al Proyecto.    

98. Sin embargo, nuevamente, no se dio razón alguna de la  inclusión dentro de las derogatorias del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. El  texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado se expone a continuación:    

Texto definitivo plenaria del Senado de la República                    

Comentarios                    

Gaceta   

ARTÍCULO 369°. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a    partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean    contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de    2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente    inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o    modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el    artículo 45 de la Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105,    137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley    1558 de 2012; artículos 11, 13, parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56,    75, 91, 100, 129, 171, 203, 207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015;    incisos 2 y 3, así como los parágrafos 1, 2 y transitorio del artículo 357 de    la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12,    49, 62, 85, 94, la expresión “Colombia rural” del artículo 118, los artículos    132, 137, 163, 175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de    2019; las expresiones “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de    líneas de crédito” del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009    adicionado por el artículo 9 de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del    artículo 9 de la Ley 1969 de 2019; la expresión “sistemas integrados de    transporte masivo (SITM)” incluida en el artículo 9 de la Ley 1972 de    2019; artículo 48 de la Ley 2099 de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021;    artículo 13 de la Ley 2128 de 2021; la expresión “territoriales” prevista en    el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley    2136 de 2021; los artículos 2 y 3 de la Ley 2186 de 2022; y el parágrafo    primero del artículo 14 de la Ley 2195 de 2022. PARÁGRAFO PRIMERO. El    artículo 311 de la presente ley entrará en vigencia a partir del 1 de enero    de 2024. PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023. PARÁGRAFO TERCERO. Los bienes inmuebles    actualmente administrados por FONTUR, en virtud del artículo 22 de la Ley    1558 de 2012 deberán ser transferidos a la SAE para su administración o    enajenación.                    

Se observa la inclusión de la    derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021                    

417/23    Senado de la República    

99. El día 4  de mayo del 2023 se presentó, de acuerdo a la Gaceta 429 de la Cámara de  Representantes, informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023  (CÁMARA) y 274 de 2023 (SENADO) por el cual se expide el Plan Nacional de  Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”    

Texto conciliado                    

Comentario                    

Gaceta   

     

PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá    vigencia el 31 de diciembre de 2023.    

PARÁGRAFO TERCERO. Los bienes inmuebles actualmente    administrados por FONTUR, en virtud del artículo 22 de la Ley 1558 de 2012    deberán ser transferidos a la SAE para su administración o enajenación.                    

Se observa la inclusión de la    derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021                    

427/23    

Senado de    la República    

     

429/23    

Cámara de    

Representantes    

     

100. El día 5 de mayo  del 2023, de acuerdo con la Gaceta 923 del 27 de julio del 2023 se presentó  el informe de conciliación del Proyecto de ley número 338 de 2023 Cámara, 274  de 2023 Senado, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026,  “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. En dicho informe tampoco se observa  referencia alguna a la derogación del artículo 52 de la Ley 2136 del 2021.    

101. El día 19 de mayo del 2023, de acuerdo a Gaceta 79 del  13 de febrero del 2024, se sancionó la Ley 2294 del 2023 por la cual se expide  el “Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la  vida” Al respecto, el artículo 372 sobre vigencias y derogatorias quedó así  establecido:    

Artículo 372. Vigencias y  derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas  las disposiciones que le sean contrarias (…)     

Se derogan expresamente (…) el artículo 52 de la Ley 2136 de  2021    

102. Como se observa, el texto del artículo de vigencias y  derogatorias aprobado de forma definitiva en plenarias difiere del aprobado por  las comisiones y, específicamente, da cuenta de que la expresión demandada  únicamente fue aprobada por las plenarias de ambas cámaras legislativas.    

     

103.  Una vez queda establecida la ausencia de discusión respecto a la expresión  demandada en primer debate de las comisiones conjuntas, de acuerdo con la jurisprudencia  constitucional antes reseñada, corresponde a la Sala, a efectos de verificar el  cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible,  confirmar: i)  que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y  aprobación en cada uno de los debates en Plenaria y ii) que dichos temas  se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan  Nacional de desarrollo.    

     

104.  En cuanto a la primera constatación que se exige, la Sala encuentra que ni el  tema derogado ni las razones por las cuales la derogatoria del artículo 52 de  la Ley 2136 de 2021 era necesaria para el cumplimiento de los planes o  programas adoptados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo se  encuentran consignado en ninguno de los debates. Por el contrario, no existe  referencia alguna ni en las ponencias para segundo debate ni en las discusiones  adelantadas dentro del trámite legislativo que dé cuenta de motivo alguno para  la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021.    

     

105.  En otras palabras, revisado el trámite legislativo, la  Corporación concluye que la temática que deroga el aparte demandado del  artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no  fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las  Plenarias.    

     

106.  En otras palabras, si bien es  posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos durante  el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé  cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad  flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y  materias aprobadas y discutidas en el primer debate conjunto de las comisiones  tercera y cuarta de ambas cámaras.    

     

107.  Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada,  mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las  derogatorias del artículo 372 de la Ley  2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de  Desarrollo.    

     

Segundo cargo    

     

La  expresión “artículo 52 de la Ley 2136 de  2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023,  aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no satisface las exigencias  derivadas del principio de unidad de materia.    

     

108. Como se precisa  seguidamente, a pesar de que la expresión “el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372  de la Ley 2294 de 2023 parece ser prima facie instrumental y encuentran una  relación temática con algunos de los objetivos, metas, planes y estrategias de  la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, no tiene de una  relación de conexidad “directa e inmediata”. Ello por cuanto, se  trata de una disposición que modifica de manera permanente el ordenamiento  jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del  plan cuatrienal. Por el contrario, lo que pretende es subsanar  vacíos asociados a la estructura orgánica y a las funciones del Ministerio de  Relaciones Exteriores, materia propia del procedimiento legislativo ordinario,  escenario idóneo para garantizar el principio democrático. Pasa ahora a estudiarse  si tal modificación cumplió las exigencias del principio de unidad de materia  en la Ley del Plan.    

     

Por su ubicación y alcance, la expresión “el artículo 52  de la Ley 2136 de 2021 […]” del  artículo 372 de la Ley 2294 de  2023 es prima facie una disposición instrumental.    

     

109. De conformidad con  la primera etapa del juicio estricto para  valorar la unidad de materia de las disposiciones de la ley aprobatoria del  Plan Nacional de Desarrollo, debe determinarse el carácter instrumental  de las disposiciones objeto de control constitucional.    

     

110. Por lo anterior,  la Sala debe valorar su ubicación y alcance en la ley aprobatoria del Plan  Nacional de Desarrollo, Ley 2294 de 2023.    

     

111. Con relación a lo  primero, el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 hace parte del Título III  “Mecanismos de ejecución del Plan”, Capítulo VIII “actores diferenciales para  el cambio”, Título IV “otras disposiciones”.    

     

     

“ARTÍCULO 372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga  todas las disposiciones que le sean contrarias.    

Los artículos de las Leyes 812 de  2003, 1151 de  2007, 1450 de  2011, 1753 de 2015  y 1955 de 2019  no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán  vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.    

     

Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el  parágrafo tercero del artículo 167 de la  Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la  Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la  Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la  Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la  Ley 1558 de 2012; artículos 11, 13, parágrafo  segundo del artículo 30, 42, 56, 75,  91, 100, 129, 171, 203, 207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y  3, así como los parágrafos 1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819  de 2016; el artículo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85,  94, la expresión “Colombia rural” del artículo 118, los artículos 132, 137,  163, 175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las  expresiones “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de  crédito” del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por  el artículo 9o de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9o de la Ley  1969 de 2019; la expresión “Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)”  incluida en el artículo 9o de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099  de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de  2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley  2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; y los artículos 2o  y 3o de la Ley 2186 de 2022.” (Subrayado fuera del texto)    

     

113. Así las cosas, sin perjuicio de la valoración material que se  hace a continuación, por su ubicación y alcance, el artículo 372 de la Ley 2294  de 2023 es una norma de carácter instrumental prima facie, dado que  integra el título correspondiente a los mecanismos de ejecución del plan y que  pretende armonizar la estructura de un organismo estatal.    

     

114. De igual forma, debe destacarse que se trata de una norma constitutiva,  cuya finalidad es suprimir disposiciones previas que aún tienen vigencia en el  ordenamiento jurídico.    

     

115. Como lo ha señalado la Corte en sentencias como la C-440 de  2020, este tipo de disposiciones busca articular una nueva regulación mediante  la eliminación de normas incompatibles con el régimen jurídico introducido en  una ley específica, como ocurre en este caso con la expedición del Plan  Nacional de Desarrollo (PND).    

     

     

En la parte general del  Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes y estrategias que  tienen relación temática con la  expresión “el artículo 52 de la Ley 2136 de  2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, en especial si existen conexidad con  los programas y proyectos de inversión pública  nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos  plurianuales de los mismos    

     

116. De conformidad con  la segunda etapa del juicio estricto, para  valorar la unidad de materia de las disposiciones de la ley aprobatoria del  Plan Nacional de Desarrollo, la Sala debe establecer si existen o no  estrategias u orientaciones de política económica, social o ambiental, o  programas o proyectos de inversión, incorporados en el Plan, que puedan  relacionarse con las disposiciones instrumentales prima facie objeto de  control constitucional.    

     

117. El  Congreso de la República expidió la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se  adopta el  Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado “Colombia  Potencia Mundial de la Vida”. El Título I corresponde a las disposiciones  generales y contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los objetivos del Plan  Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: “(…) sentar las bases para que  el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la  construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de  injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio  de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva  sustentada en e l conocimiento y en armonía con la naturaleza. (…)”.    

     

118. El artículo 2º establece que el documento denominado “Bases  del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia Potencia Mundial de la  Vida”, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo  Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las  modificaciones realizadas en el trámite legislativo “(…) es parte  integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como  anexo”[68].    

     

119. El artículo 3º de la Ley 2294 de 2023 define los cinco “ejes  de transformación” del Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes  términos:    

     

«1. Ordenamiento del  territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del  ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los  determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el  derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque  funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial  participativos, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean  escuchadas e incorporadas.    

     

2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la  política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la  protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la  seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores  estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una  infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como  bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de  derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los  territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores  estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y  la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.    

     

3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas  puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a  través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de  alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente  se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una  alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías  locales y que les permita tener una vida activa y sana.    

     

4. Transformación productiva, internacionalización y acción  climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que  aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que  sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los  derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los  choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el  desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al  tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de  actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con  nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con  la naturaleza.    

     

5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de  brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra  al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para  garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e  interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en  los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la  gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y  construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las  comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera  acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de  marcos regulatorios consistentes».    

     

120. Seguidamente, en el artículo 4°, se definen los ejes  transversales del Plan Nacional de Desarrollo, para la consolidación de los  cinco ejes de transformación referidos previamente. En lo relacionado con los  ejes transversales prosigue definiéndolos así:    

     

«1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa,  amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con  garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con  estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los  derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica  que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de  tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos.  Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos,  sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto  aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la  acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los  enfoques de derechos de género, cultural y territorial.    

     

2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que  propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr  transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos  y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso,  cultural y político, así como las basadas en género, étnico racial,  generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde  la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual  forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las  divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad  LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los  jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte  integral de las transformaciones propuestas por este Plan.    

     

3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir  un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad  de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las  cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y  nacional.    

     

4. Política Exterior con enfoque de género: El Gobierno  Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores,  formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como  política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en  la política bilateral y multilateral».    

     

     

122. Como se ha puesto de presente, la norma acusada modifica de  forma permanente la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y deroga  el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. El objeto de la Ley 2136 de 2021 era  establecer las definiciones, principios  y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral  migratoria del estado colombiano – PIM, cuyo artículo 52 disponía de forma  integral lo siguiente.    

     

“ARTÍCULO 52. Asistencia  social y servicios a los colombianos en el exterior y retornados. El Ministerio  de Relaciones Exteriores elevará el grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia  Nos Une, a la Dirección de Colombia Nos Une, la cual estará bajo coordinación directa  del Viceministerio de Relaciones Exteriores, funcionando con autonomía  administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del  literal j) del artículo 54 de la  Ley 489 de 1998. Lo anterior, con el fin de fortalecer la formulación de las  políticas públicas relacionadas con los colombianos residentes en el exterior,  colombianos retornados, y población migrante en territorio nacional, y afianzar  un servicio oportuno, directo y eficiente a la población colombiana en el  exterior; teniendo como prioridad garantizar la participación de la población  colombiana en el exterior en la formulación y creación de políticas públicas  nacionales relativas a los colombianos residentes en el exterior, colombianos  retornados y población migrante en territorio nacional, así como también la  orientación a los retornados en materia de oportunidades de emprendimiento,  productividad y empleo, educación y formación, trámites ciudadanos, vivienda y  salud.    

PARÁGRAFO. La entrada en  funcionamiento de esta Dirección, y los ajustes necesarios que sobre la  estructura deba realizar el Gobierno Nacional, se deberá realizar una vez entre  en vigencia la presente Ley; teniendo, el Ministerio de Relaciones Exteriores,  un plazo de seis (6) meses a partir de la firma de la sanción de la Ley para  modificar la estructura que permita transformar el GIT de Colombia nos Une en  la Dirección prevista en este artículo. Asimismo, en aras de respetar el  principio de austeridad, para iniciar su nueva labor no deberá generar gastos  adicionales de personal, ni generales a los que al momento de su creación tenga  presupuestado.”    

123. En ese orden, la derogatoria busca realizar una modificación permanente  a la estructura interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y, por tanto,  no elevar el  grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une a la Dirección de Colombia  Nos Une, bajo coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores.    

     

124. De otra parte, al revisar los ejes de transformación del Plan  Nacional de Desarrollo, en su artículo 3 puede observarse que el número “5.  Convergencia regional”, parece señalar la necesidad de la inclusión de  colombianos residentes en el exterior. Así, el eje expresamente dispone:    

     

“Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre  hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a  oportunidades, bienes y servicios. (…) PARÁGRAFO 2o. Se propenderá por la  inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los  programas, planes y políticas establecidos en este Plan de manera transversal, a  los que pueda aplicarse; así como para la implementación de la ley retorno y la  Política Integral Migratoria”.    

     

125. Con este propósito, el Catalizador 8, sobre el  “Fortalecimiento de vínculos con la población colombiana en el exterior e  inclusión y protección de población migrante” estableció como “Mecanismos de  protección para la población migrante en tránsito y con vocación de permanencia  en el territorio nacional” 13 , la adecuación y el fortalecimiento de “(…) la  estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Unidad  Administrativa Especial Migración Colombia y de las entidades con  responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios”.  Específicamente, se señala en el documento que contiene las bases de la Ley del  Plan Nacional de Desarrollo lo que sigue:    

     

“Oferta de servicios para la población colombiana en el exterior y  retornada.    

     

“Se actualizarán las estadísticas y caracterización de la  población colombiana en el exterior y retornada, para determinar con claridad  sus necesidades y las políticas de atención y apoyo que deben fortalecerse en  sus distintos países de permanencia. De igual manera, se fortalecerá la  difusión y acceso del sistema de registro consular (Objetivo 1 – Pacto Mundial  de Migraciones) con el fin de contar con evidencia para formular la Política  Integral Migratoria y dar respuestas institucionales que atiendan sus  necesidades, permitan mantener sus vínculos con el país y garantizar sus  derechos. Se fortalecerá el Registro Único de Retornados (RUR) mediante su  promoción por parte las entidades públicas de orden nacional, departamental y  municipal, a través de los Centros de Referenciación y Oportunidad para el  Retorno (CRORE) y los consulados. Por su parte, las instituciones del gobierno  nacional y las entidades territoriales deberán ofrecer servicios para la  atención de la población retornada en todo el territorio nacional, en  aplicación de la Ley 2136 de 2021. Adicionalmente, se promoverá la creación de  “Casas de Colombia”, grupos comunitarios, redes o espacios de  encuentro de connacionales en el exterior para la integración, cultura, arte  nacional y biocultura, incluyendo a las comunidades, grupos étnicos, mujeres y  comunidad LGBTIQ+. Finalmente, se creará el “Banco Virtual Socios de Colombia”  al servicio de los connacionales en el exterior para que el envío de remesas  sea más eficiente y los ahorros en la onerosa intermediación financiera actual  lleguen a sus familias en el país. b. Mecanismos de protección para la  población migrante en tránsito, refugiados y con vocación de permanencia en el  territorio nacional Se adecuará y fortalecerá la estructura institucional del  Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Unidad Administrativa Especial  Migración Colombia y de las entidades con responsabilidades de coordinación y  articulación en temas migratorios. Se ahondarán los esfuerzos de atención e  integración de poblaciones extranjeras y refugiados que se encuentran en el  país con vocación de permanencia y en condiciones particulares de vulnerabilidad.  Igualmente, se le prestará atención humanitaria y de emergencia a quienes  transitan por el país y exponen su integridad buscando llegar a sus destinos  migratorios finales.  Se fortalecerán las instancias de coordinación a nivel  sectorial, nacional y regional y gestión de la cooperación internacional para  fortalecer acciones en el marco de la Política Integral Migratoria. Se le  prestará apoyo a los territorios en el diseño e implementación de procesos de  diálogo social de prevención y mitigación de conflictos. Además, se diseñarán  estrategias y proyectos de desarrollo destinados ala integración social y  económica de la población migrante y/o retornada vinculando también a las  comunidades de acogida.  Se coordinará con las entidades competentes la integración  socioeconómica de los migrantes y nacionales colombianos retornados con las  comunidades de acogida, a través de un enfoque diferencial y territorial, para  lo cual, se fortalecerán las instancias de coordinación a nivel sectorial,  nacional y regional, para apoyar a las entidades territoriales en el diseño e  implementación de proyectos de desarrollo. El Ministerio de Igualdad y Equidad  en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia  formularán e implementarán estrategias pedagógicas y de comunicación para  prevención a la discriminación y promoción de la cohesión social para la  población migrante en el país. En cuanto a las estrategias de comunicación, se  establecerán espacios de diálogo de responsabilidad compartida, en particular  con los países vecinos y de la región, para garantizar la seguridad humana y  avanzar en la protección de la población migrante, retornada y colombiana en el  exterior, esto permitirá hacer frente a los desafíos relacionados con esta  población, en especial en las fronteras con Venezuela, Panamá y Ecuador.  Asimismo, con el fin de avanzar en la reducción de la conflictividad social, se  desarrollarán diálogos sociales locales y regionales, especialmente en las  fronteras, que contemplen la prevención y mitigación de conflictos en las  comunidades. c.  Vínculos de los colombianos en el exterior con el país Se  fortalecerán los sistemas de registro consular, identificación,  caracterización, procedimientos y estadísticas a través del reforzamiento en el  uso de las TICs, así como el recurso humano profesional de los consulados de  Colombia en el exterior. Adicionalmente, se gestionarán procesos de diálogo  entre los consulados de Colombia y las autoridades locales del Estado receptor,  referidos a los aspectos socioeconómicos de los colombianos en el exterior y se  adelantarán acciones culturales, deportivas y educativas para fortalecer los  vínculos de los connacionales con Colombia. Finalmente, se estimularán los  vínculos para que colombianos con estudios de maestrías y doctorados puedan  interrelacionarse con entidades del sector público, privado o académico en  Colombia y se fortalecerán los programas para la protección de mujeres, niños,  niñas y adolescentes en situación de riesgo o de vulnerabilidad.”    

     

126. En ese orden, se observa que podría existir una relación  entre, de un lado, la modificación de la estructura del Ministerio de  Relaciones Exteriores y la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021,  y de otro lado uno de los objetivos de la Ley del Plan de Desarrollo, esto es,  la protección de la población migrante, retornada y colombiana en el exterior.    

     

127. No obstante, como pasará demostrarse, esa relación no es  directa, en razón a que (i) no se explica en manera alguna de qué forma   derogar una norma que había elevado a la categoría de Dirección un grupo  interno de trabajo ya no sea necesaria para la promoción y protección de la  población migrante y retornada;  y de igual forma, cómo permitirá cumplir con  los nuevos objetivos trazados en materia migratoria para el cuatrienio; y (ii),  aparentemente, según las explicaciones dadas por el Gobierno durante el trámite  de esta acción, lo que se pretende es una modificación permanente a la  estructura de la administración nacional con el objeto de hacer armónicas las  funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y acompasarlas con la  política de los colombianos en el exterior, en especial con la cartera de  igualdad. No obstante, como se sostuvo en la parte motiva de esta providencia,  los cambios permanentes en la legislación deben ir acompañados de una  explicación en el trámite parlamentario, sobre una razón suficiente y clara que  permita demostrar de manera inequívoca la relación entre la disposición y los  fines planificadores de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.    

No existe una relación de conexidad “directa e inmediata” entre la expresión “el artículo 52 de la Ley  2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 y las  estrategias y políticas de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, ni  con el plan plurianual de inversiones    

     

     

129. La Sala evidencia que, a pesar de la relación temática con  alguno de los objetivos que integran la parte general del Plan Nacional de  Desarrollo, en los términos del título anterior no se evidencia una relación de  conexidad “directa e inmediata”, al tratarse de disposiciones que  modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persiguen un  fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida  en que pretenden subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica de un  ministerio, materia propia del procedimiento legislativo ordinario o de las  funciones ejecutivas, según quedó explicado anteriormente.    

     

130. De igual forma, debe  tenerse también en consideración que las normas no satisfacen la conexidad con  en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección  indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos  del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren  varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia alguna a la forma  en que esto se desarrolla a través de la modificación de la estructura del  Ministerio de Relaciones Exteriores.    

     

131. No debe olvidarse que las disposiciones  instrumentales incorporadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, deben  guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión  pública nacional descritos de manera específica y detallada  y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o  especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos  que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de  Inversiones.    

     

132. La Sala también debe reiterar que la conexidad directa e  inmediata no se cumple con el establecimiento de huellas o palabras contenidas  en la parte general del Plan que podrían tener una relación mediata con las  normas instrumentales. Por el contrario, debe demostrarse que efectivamente  desarrollan los  programas y proyectos de inversión  pública nacional descritos de  manera específica y detallada  y los presupuestos plurianuales de los mismos.    

     

133. De otra parte, las  disposiciones objeto de control contemplan medidas que en realidad pretenden corregir  un problema normativo de legislación permanente preexistente y no desarrollan  de forma directa una nueva política, plan o meta contenido en el Plan Nacional  de Desarrollo.    

     

134. En ese orden, lo  que parecería buscar la derogatoria contemplada en el artículo 372 de la Ley 2294  de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, es enmendar la posible  duplicidad de competencias en materia migratoria, especialmente en relación con  la aplicación de políticas públicas relacionadas con los colombianos residentes en  el exterior, colombianos retornados, y población migrante en territorio  nacional.[69]    

     

135. Así, la expresión acusada “artículo  52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, pese a tener una relación temática con la  ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no desarrolla ninguna función de planificación. No sobra recordar que este tipo  especial de ley se caracteriza por  fijar los objetivos y metas estatales de mediano y largo plazo, establecer las  estrategias y orientaciones de las políticas que  deben guiar la acción del Gobierno para alcanzar tales objetivos y metas, y determinar los programas y proyectos de inversión  necesarios para materializarlas.    

     

136. Es necesario recordar que la jurisprudencia de esta  Corporación ha entendido que, si una “disposición no recoge ningún  instrumento de realización de políticas, (…) debe ser considerada extraña a la  materia de una ley cuatrienal de planeación”[70]  y que la inclusión de normas “que no tengan como fin planificar y priorizar  las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un  cuatrienio”[71] deben ser retiradas de la ley  aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que dicha ley no puede  ser utilizada para el ejercicio de la función legislativa ordinaria encomendada  al legislativo, sin ninguna relación con el ejercicio de la función de  planeación.    

     

137. En segundo lugar, lejos de desarrollar un plan, estrategia u  objetivo del Plan Nacional de Desarrollo, la derogatoria hace parte de las  competencias establecidas en cabeza del Congreso en el numeral 7, artículo 150  superior, o del presidente de la República según las voces del numeral 16 del  artículo 189 de la Constitución. Así, dicha disposición ordena a la célula  legislativa, a iniciativa gubernamental determinar “la estructura de la  administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos  administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades  del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar  la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro  de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de  empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.  Por su parte, la segunda norma indica que corresponde al presidente de la  República “16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos  Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con  sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.    

     

138. Es por  esta razón que la modificación de la estructura del Ministerio de Relaciones  Exteriores, realizada a través de la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136  de 2021 por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, ha debido ser tramitada a  través de una ley ordinaria independiente, pero no incluirla en una ley  aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, caracterizada por su finalidad  planificadora de las metas de acción gubernamental para un específico periodo  de gobierno.    

     

139.  Además, no debe olvidarse, como se explicó en la parte motiva, que cuando el  Gobierno pretenda una modificación permanente de la legislación a través de una  norma incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, tiene una carga argumentativa  calificada que permita inferir sin lugar a dudas su relación con los fines  planificadores. No obstante, como se explicó al desarrollar el primero de los  cargos planteados, (i) no existió razón alguna dentro del debate legislativo,  ni por parte de los congresistas ponentes ni del Gobierno nacional, que  justificara la necesidad de la derogatoria específica del artículo 52 de la Ley  2136 de 2021 y su relación con los planes o proyectos del Plan Nacional de  Desarrollo; (ii) el Gobierno nacional afirma que no solicitó su inclusión, sino  que lo hicieron los congresistas ponentes, no sólo trasgrediendo la iniciativa  privativa en materia de reforma a la administración nacional, sino también  haciendo evidente que no se hizo estudio alguno sobre la relación y la  necesidad de la derogatoria de la naturaleza jurídica de una unidad del  Ministerio de Relaciones Exterior, frente a  los objetivos, metas y programas  del Plan. En efecto, no cualquier modificación tiene una relación directa e  inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.    

     

140. Por su parte, entre las razones de la derogatoria remitidas y  presentadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en su intervención, se  resaltan las siguientes:    

     

141. En primer lugar, consideran que el objeto de la derogatoria  fue fortalecer la estructura institucional del Ministerio de Relaciones  Exteriores y, por tanto, se consideró necesario mantener la Coordinación de  Colombia Nos Une bajo el manejo y liderazgo de la Dirección de Asuntos  Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Es por ello que consideran que  se trata de una norma instrumental del Plan, destinada al fortalecimiento de la  estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores con el  propósito de brindar un servicio y atención eficiente, oportuna y directo a los  ciudadanos colombianos residentes en el exterior y colombianos retornados.    

     

142. En segundo lugar, sostienen que la Ley 2281 de 2023, “Por  medio del cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad”, establece en  su artículo 5 unas competencias específicas en relación con la población  migrante y, por ello, con el fin de evitar la duplicidad de funciones y  posibles dificultades en la determinación de competencias, debía derogarse el  artículo 52 de la Ley 2136 del 2021. La norma consagra:    

     

“Ámbito de Competencias. Para desarrollar su objeto, el Ministerio  de Igualdad y Equidad, en todo el país con énfasis en los territorios excluidos  y marginados, protegerá los derechos, con enfoque de género, transversal,  focalizado y de empoderamiento de las mujeres y las niñas, diferencial e  interseccional, de los sujetos de especial protección constitucional, entre  otros: (…)14. Población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y  retornado.”    

     

143. No obstante, debe considerarse lo  siguiente: (i) en primer lugar, ninguno de estos argumentos fue analizado o  presentado en el trámite de la aprobación de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, ni  por el Gobierno nacional ni por los ponentes. Las explicaciones referidas por  el Ministerio de Relaciones Exteriores en el documento de bases no explican en  manera alguna la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; y esto es  apenas lógico, por cuanto fue una propuesta incluida en la ponencia para  segundo debate de la Cámara de Representantes; y (ii)  por otra parte, lejos de demostrar la conexión directa e inmediata con los  objetivos del Plan, lo que se observa  es que se persigue  adecuar la  estructura de la administración a cambios normativos contenidos incluso en  normas ajenas a la Ley del Plan y, por tanto, se refuerza la idea de la  necesidad de haber sido tramitada a través de una ley ordinaria. En dicha ley  debe analizarse la conveniencia de la derogatoria y la armonización de las  competencias tanto del Ministerio de Relaciones Exteriores como del Ministerio  de la Igualdad, en relación con el manejo de la política migratoria de los  colombianos en el exterior y los que han retornado. Para la Sala se trata de un  asunto importante que debió haberse justificado con claridad durante el trámite  legislativo.    

     

144. Lo dicho es  coherente con una de las razones a partir de las cuales, en la Sentencia C-415  de 2020, la Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “el  artículo 110 de la Ley 1943 de 2018”, prevista en el art. 336 de la Ley  1955 de 2019, al introducir una modificación permanente al ordenamiento  jurídico:    

     

“211. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga  el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[72], por lo tanto,  modifica una legislación ordinaria[73] comprometiendo la vocación de  transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del  Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca  materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma  directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no, por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente  preexistente” (negrillas del original)[74].    

     

145. A  partir de razones semejantes, la  Sala justificó la inexequibilidad de la expresión “el artículo 167 de la Ley  769 de 2002”, contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019:    

     

“Además, la  Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta  tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en  este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual  desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la  República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002,  que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la  Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por  orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra  autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De  ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto  únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación  introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es  inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del  cuatrienio”[75].    

     

146. Aquella inferencia  es más evidente si se tiene en cuenta que el artículo bajo estudio deroga una  disposición que pertenece a un cuerpo normativo que entró en vigencia antes de  la expedición de la Ley del Plan, esto es la Ley 2136 de 2021, y que además se  pretende armonizar la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores con  las competencias asignadas al Ministerio de la Igualdad. Ello deja en evidencia  que no se trata de disposiciones que pretenden impulsar su cumplimiento, ni  constituyen, por lo tanto, expresión de la función de planeación que le es  consustancial, sino que pretenden omitir el trámite ordinario de una ley que  permita una armonización completa y ordenada de las competencias en el manejo  de la política migratoria.    

     

147. Por consiguiente, la Sala Plena declarará inexequible la  expresión “el artículo 52 de la  Ley 2136 de 2021” contenida en el artículo 372 de la Ley 2294 de  2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022-  2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”,  por desconocer no sólo el principio de unidad de materia sino los principios de  consecutividad e identidad flexible.    

     

En mérito de  lo expuesto,    

     

RESUELVE    

ÚNICO.- Declarar  INEXEQUIBLE  la  expresión “el artículo 52 de  la Ley 2136 de 2021” contenida en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan  Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”,    

     

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y  archívese el expediente.    

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

Ausente  con comisión    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

Aclaración  de voto    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

ACLARACIÓN CONJUNTA DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

 NATALIA ANGEL CABO Y EL MAGISTRADO    

MIGUEL POLO ROSERO    

A  LA SENTENCIA C-119/25    

     

     

Referencia: expediente D-15512    

     

     

Como  punto de partida, hay que empezar por aceptar que existe, con razón, una línea  jurisprudencial reiterada y pacífica que exige una evaluación más estricta y  rigurosa del cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes del  Plan Nacional de Desarrollo (PND)[77].  Sin embargo, el hecho de que el análisis deba ser estricto no puede equivaler a  generar requisitos que sean prácticamente imposibles de cumplir.    

Un  ejemplo ilustrativo de esta rigidez, como se indicó, es el criterio adoptado en  la actual sentencia, según el cual, para que una disposición cumpla con el  principio de unidad de materia debe guardar conexidad estrecha e inmediata con  el Plan Plurianual de Inversiones[78].Esta  exigencia resulta particularmente estricta, en tanto impone un deber de  planeación financiera incluso en aquellos casos en que la norma no implica la  ejecución de gasto alguno.    

Como es bien sabido, el Plan Plurianual de Inversiones es una  determinación específica de los recursos financieros y las apropiaciones  requeridas para la ejecución del Plan dentro de un marco que garantice la  sostenibilidad fiscal. La Sala Plena lo ha definido como aquel que tiene el “propósito  de especificar programas y proyectos prioritarios, con metas claras, recursos  asignados y mecanismos para su ejecución durante el cuatrienio. Luego, para que  una disposición tenga conexidad con aquel, debe demostrarse que actúa como un  mecanismo idóneo e indispensable para la ejecución de dichos programas y  proyectos” (C-430 de 2024). Como puede verse, se trata de un  instrumento dirigido a identificar los programas que requieren ejecución  pública y, por lo tanto, es un criterio exigible fundamentalmente en normas que  implican gasto público o que, al menos, demuestran su ejecución a través de  programas o planes de inversión concretos.    

     

En este sentido, exigir que la inclusión en el Plan Plurianual de  Inversiones sea una condición necesaria para que cualquier norma del  Plan Nacional de Desarrollo cumpla con el principio de unidad de materia  termina siendo desproporcionado. De hecho, existen disposiciones que no se  relacionan directamente con el componente de inversión pública, pero que tienen  una conexión directa e inmediata con las bases y objetivos del Plan. Ejemplos  de ello, son las normas que suprimen entidades o que son vehículos para el  cumplimiento de objetivos del Plan y que no requieren necesariamente una  inversión determinada.    

     

Así, se puede ver que, cuando se aplica este criterio, es casi  imposible cumplir con el mismo. En efecto, si se hace un recuento  jurisprudencial del análisis que ha hecho la Corte sobre la unidad de materia  en el PND, se observa que en la inmensa mayoría de fallos donde se han resuelto  asuntos similares al objeto de esta aclaración, se ha declarado la inexequibilidad  de normas instrumentales del Plan. Tal es el caso de las sentencias C-119 de  2025, C-489 de 2024, C-438 de 2024, C-430 de 2024, C-370 de 2024, C-037 de  2024, C-537 de 2023, C-084 de 2022, C-049 de 2022, C-276 de 2021 y C-095 de  2021 (de la más reciente a la más antigua). Desde el 2021, tan solo la sentencia  C-105 de 2021[79], declaró exequible la norma  estudiada porque la Corte constató que la medida se veía reflejada en las  líneas de los programas plurianuales de inversión. En otras palabras, lo que  está indicando la jurisprudencia, es que el mencionado requisito para cumplir  la unidad de materia es excesivo y no tiene en cuenta la naturaleza de la norma  que se estudia.    

     

     

Sumado a lo anterior, también aclaramos nuestro voto aquí, porque  nos distanciamos de lo que se afirma en esta sentencia, en el sentido de que la  existencia de conexidad entre la norma demandada y el Plan  Plurianual de Inversiones, es una exigencia consolidada en la jurisprudencia  constitucional sobre unidad de materia y planes de desarrollo. Esto no es  cierto: la exigencia de conexión con el Plan  Plurianual de Inversiones es un criterio relativamente reciente en la  jurisprudencia constitucional que, de hecho, no ha tenido una aplicación  coherente y uniforme. La Corte introdujo ese requisito en la sentencia C-063 de  2021 y lo ha reiterado en otras decisiones (C-105 de 2021 y C-121 de 2022),  todas ellas vinculadas con la ejecución de gasto y temas de índole económica.  No obstante, en sentencias posteriores (C-095 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de  2022 y C-080 de 2023) dicho requisito no ha sido objeto de análisis.    

     

Es más, en las sentencias C-430 de 2024[80]  y C-489 de 2024[81], la Corte planteó el análisis del  Plan Plurianual solamente como una alternativa. En dichas sentencias la Corte  señaló que las normas cumplen con el requisito de unidad de materia cuando    

     

“guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las  estrategias y políticas que orientan la acción del gobierno para alcanzar en el  respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y  largo plazo señalados en la parte general, o con los programas y proyectos  señalados en el plan de inversiones”[82].    

     

En ambas sentencias citadas la relación con el plan plurianual de  inversiones no fue el argumento determinante para definir la violación del  principio de unidad de materia, sino la realización paso a paso del test  inicialmente acordado por la Sala Plena[83]. Es decir, a diferencia de lo que se  sostiene en la sentencia C-119 de 2025, la Corte no ha seguido siempre la regla de la sentencia C-063 de  2021, como para hablar de una jurisprudencia pacífica o consolidada.    

     

Por lo dicho aquí, quienes suscribimos esta aclaración  consideramos que es vital que la Corte avance hacia consolidar una  jurisprudencia consistente en materia del análisis del requisito de unidad de  materia en el Plan de Desarrollo, pero evitar exigir requisitos  desproporcionados como los que se incluyen en esta decisión. A nuestro juicio,  la jurisprudencia sobre la materia debe consolidarse alrededor de tres pasos  elementales de evaluación. Esto es: (i) establecer primero si la norma tiene  carácter instrumental y su ubicación en el PND, (ii) determinar si existen  metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del PND  que puedan tener relación con la norma acusada y (iii) finalmente, analizar si  existe una relación de conexidad directa e inmediata entre la norma y las  metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte  general del Plan Nacional de Desarrollo[84], o dado el caso, en los componentes  específicos del Plan Plurianual de Inversiones.    

     

En  efecto, en cuanto a verificar que las disposiciones instrumentales tengan una  relación estrecha y directa con los proyectos de inversión pública nacional  descritos de forma detallada en los presupuestos plurianuales de los mismos[85],  dicho criterio solo podría exigirse cuando la disposición del PND  implique directamente la ejecución del gasto público o una inversión concreta;  de lo contrario, su aplicación carece de fundamento y resulta desproporcionada.  En este sentido, la Sala Plena, para dar aplicación a este criterio, puede analizar,  por ejemplo, la (i) naturaleza de la norma que se demanda, (ii)  la calidad del debate que tuvo en el seno del Congreso de la República y (iii)  la carga argumentativa del gobierno Nacional para incluirla en el Plan Nacional  de Desarrollo. Algunas de estas apreciaciones permitirán definir si se debe dar  aplicación a este último criterio del test.    

     

En síntesis, con esta aclaración hacemos un llamado para que la  Corte vuelva a centrar su análisis en el propósito original de la unidad de  materia: verificar, a partir de estos tres criterios, que la disposición tenga  como finalidad clara y directa el desarrollo de los objetivos previstos en las  bases del PND, y evite hacer exigencias desproporcionadas que llevan, casi que  inexorablemente, a declarar inconstitucional la norma estudiada.    

Fecha ut supra,    

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

[1]  Específicamente, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,  la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, la Facultad de Derecho  de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Derecho de la  Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá), la Facultad de Derecho de la  Universidad Libre de Colombia (Seccional Bogotá), la Facultad de Derecho de la  Universidad Javeriana, la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT (sede  principal, en Medellín) y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[2] En la demanda es  el tercer cargo.    

[3]  Artículo 4 de la Ley 2294 de 2023.    

[4] En la demanda es  el cuarto cargo.    

[5]  Ver folio 11 del expediente digital. (D0015512-Presentación Demanda-(2023-09-11  15-31-43).pdf).    

[6]  En el auto del 25 de enero de 2024, la magistrada sustanciadora  dispuso que el proceso 15.512 fuese fijado en lista por el término de diez (10)  días, con el fin de permitir a la ciudadanía intervenir en este y a las  personas a las que invitó a participar en el proceso. Según constancia de la  Secretaría General de la Corte Constitucional, el proceso  15.542 se fijó en lista el 31 de enero de 2024, por lo que se desfijó el 13 de  febrero siguiente, tras cumplirse el término diez (10) días concedido por la  magistrada sustanciadora para recibir intervenciones.    

[7]  A su intervención anexó: poder de abogado y anexos; el documento del Ministerio  de Relaciones “la “Inconveniencia de Crear la Dirección de Colombia Nos Une”;  la proposición de modificación del artículo 373 del Proyecto de Ley Orgánica  número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara; la Gaceta 386- Ponencia Segundo  Debate Senado y la Gaceta 388- Ponencia Segundo Debate Cámara.    

[8]  Parágrafo 2° del artículo 3 de la Ley 2294 de 2023.    

[9]  El PND planteó únicamente la existencia de la Dirección de Asuntos Migratorios,  Consulares y Servicio al Ciudadano.    

[10]  A su intervención anexó: la Resolución 4368 del 15 de junio de 2023 “por la  cual se hace un nombramiento con carácter ordinario en la planta de personal  del Ministerio de Relaciones Exteriores” y la Resolución 2638 del 28 de mayo de  2019 “por la cual se deroga la deroga la Resolución 5653 del 6 de julio de 2018  y se delegan algunas funciones”.    

[11]  A su intervención anexó: la Resolución 245 del 19 de febrero de 2019 “por la  cual se hace una delegación”; Decreto 2179 del 15 de diciembre de 2023 “por  medio del cual se acepta una renuncia y se realiza un encargo” y la Resolución  0078 del 10 de febrero de 2021 “por la cual se delegan funciones”.    

[12]  Se trata del mismo demandante dentro del proceso quien planteó los mismos  cargos de la demanda admitidos por el despacho ponente. Además, incluyó una  lista con 304 nombres y sus respectivas cédulas, coadyuvantes de la demanda.    

[13]  Específicamente citó las sentencias C-008 de 2018 y C-493 de 2015.    

[15]  Comunicado mediante el Oficio OPC-272/23.    

[16]  Específicamente se refirió a los integrantes de la Comisión Tercera  Constitucional Permanente: Wilmer Castellanos Hernández,  José Alberto Tejada Echeverri, Armando Antonio Zabarían D’Arce, Karen Astrid  Manrique Olarte, Jorge Hernán Bastidas Rosero, Wilder Iberson Escobar Ortiz,  Etna Tamara Argote Calderón, Carlos Alberto Carreño Marín, Wilmer Ramiro  Carrillo Mendoza. Además, los siguientes integrantes de la Comisión Cuarta  Constitucional Permanente: María del Mar Pizarro García, Jorge Eliécer Salazar  López, Alexánder Bermúdez Lasso, Luis David Suárez Chadid, Olga Lucía Velásquez  Nieto, Hernando Guida Ponce, Aníbal Gustavo Hoyos Franco, Gilma Díaz Arias, Juan  Loreto Gómez Soto, César Cristian Gómez Castro, José Alejandro Martínez  Sánchez, Jhon Fredi Valencia Caicedo, Jennifer Pedraza Sandoval y Jorge Alberto  Cerchiaro Figueroa.    

[17]  Como lo mencionó la Cámara de Representantes, en la Gaceta 388-23 se evidencia  (i) en la página 9 la modificación del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 que  elevó el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une a una Dirección. (ii) En la  página 48, en el texto propuesto para segundo debate ante la Honorable Cámara  de Representantes al Proyecto de Ley número 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023  Senado, la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. (iii) En la  página 109, en el cuadro comparativo entre el texto aprobado en Primer Debate  en Comisiones Conjuntas de Asuntos Económicos Terceras y Cuartas de Senado de  la República y Cámara de Representantes y el texto aprobado para Segundo Debate  en la Cámara de Representantes, la inclusión de la derogatoria del artículo 52  de la Ley 2136 de 2021.    

[18]  En el documento remitido por el Senado de la República está la Ponencia para  Segundo Debate en la Plenaria del Honorable Senado de la República al Proyecto  de Ley Número 338 de 2023 (Cámara) y 274 de 2023 (Senado). En la página 9, 133  y 195 se evidencia la inclusión expresa de la derogatoria del artículo 52 de la  Ley 2136 de 2021.    

[19] Constitución Política de Colombia.  1991    

[20] Corte Constitucional. Sentencia  C-084-19    

[21] Esta posición se reitera en las  sentencias C-839 de 2003, C-313 de 2004, C-208 de 2005, C-648 de 2006.    

[22] Sentencia C-1113 de 2003    

[23] Sentencia C-648 de 2006    

[24] Sentencia C-850 de 2013    

[25] Sentencia C-850 de 2013    

[26] Sentencia C-084 de 2019    

[27] Sentencia C-084 de 2019    

[28] Sentencia C-084 de 2019    

[29] Sentencia C-084 de 2019    

[30] Sentencia C-084 de 2019    

[31] Sentencia C-084 de 2019    

[32] Sentencia C-084 de 2019.    

[33] Sentencia C-084 de 2019    

[34] Sentencia C-487 de 2020    

[35] Sentencia C-487 de 2020    

[37] Sentencia C-020 de 2024    

[38] Sentencia C-539 de 2008    

[39] Sentencia C-539 de 2008    

[40] Sentencia C-415 de 2020    

[41] Sentencia C-415 de 2020    

[42] Sentencia C-415 de 2020    

[43] Sentencia C-415 de 2020    

[44] Sentencia C-415 de 2020    

[45] Sentencia C-440 de 2020    

[46]Sentencia C-427 de 2020    

[47] Corte Constitucional, Sentencia  C-063 de 2021    

[48] Corte Constitucional, sentencia  C-133-21    

[49] Hace referencia a “la identidad en los motivos  que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a  que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la  consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de  la posible complejidad temática de la ley”. Sentencia C-400 de 2010.    

[50]  Es definida como “la existencia de una comunidad de fines entre la ley y  cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, ‘consiste en la  identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y  cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y  cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo  designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad  temática de la ley’”. Sentencias C-933 de 2014 y C-400 de 2010.    

[51] Consiste en la “vinculación objetiva y  razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la  materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en  particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la  perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que  una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los  mismos exista una conexión objetiva y razonable” Ibidem.    

[52] Puede ser entendida como “la relación  existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que  ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”  Ibidem.    

[53] Sentencia C-1025 de 2001.    

[54] Sentencia  C-537 de 2023.    

[55] Las sentencias más significativas de  esta línea jurisprudencial son: C-191 de 1996, C-305 de 2004, C-573 de 2004,  C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de 2008, C-714 de 2008, C-747 de 2012,  C-016 de 2016, C-620 de 2016, C-008 de 2018 y C-219 de 2019, C-415 de 2020,  C-030 de 2021, C-063 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-537 de 2023, entre  otras.    

[56] Sentencia C-016 de 2016.    

[57] A partir de tal  distinción en la Sentencia C-305 de 2004 se manifestó que: “algunas de las  normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la  orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá  presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales  son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales  o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser  referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e  inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan  ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge  ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada  extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.    

[58] Sentencia C-305 de 2004.    

[59]  Sentencia C-394 de 2012.    

[60] Ibídem.    

[62] Ibidem.    

[63] Sentencia C-493  de 2020.    

[64]  La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo  (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al haber derogado   el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de  auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios y cada  una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual,  sostuvo la Corte, “modifica la legislación ordinaria permanente y termina  por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan”.    

[65]  La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002,  que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la  Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por  orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual implica que otra  autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como  resultado, señaló, “la derogatoria mencionada no t[iene] por efecto  únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación  introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es  inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio.”    

[66] Sentencia  C-415 de 2020.    

[67] El artículo 371 parcialmente demandado correspondió,  durante buena parte del trámite legislativo, al artículo 373 del proyecto de  ley.    

[68]  De acuerdo con la sentencia C-008 de 2018, la jurisprudencia constitucional ha  reconocido de forma reiterada que las “Bases del Plan  Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este.  Ver sentencias C-105 de 2016, C-016 de 2016 y C-068 de 2020, entre  otras.    

[69] Cabe  señalar que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, fue declarada  inexequible en la Sentencia C-161 de 2024    

[70] Sentencia C-305 de 2004.    

[71] Sentencia C-394 de 2012.    

[72]  Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del  equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.    

[73]  En la sentencia C-481 de 2019 se sostuvo que las leyes de financiamiento (art.  347 C. Pol.) guardan una directa relación causal con la ley anual de  presupuesto y tienen las siguientes particularidades: “(a) Creación o  modificación de rentas y recursos de capital. (…); (b) Objetivo financiero.  (…); y (c) Efectos: en cuanto se refiere a los efectos de las leyes de  financiamiento y sin perjuicio de que las mismas se tramiten coetáneamente con  la ley anual de presupuesto, se deben entender separados respecto de esta, y  ello por la bifurcación del principio de legalidad financiera. Lo anterior  obedece a que las leyes de financiamiento se dirigen a la creación o  modificación de ingresos, mientras que en la ley anual de presupuesto, en virtud  del principio de universalidad, se prevé la autorización legal de la totalidad  de los gastos que se pretende realizar durante una vigencia fiscal, los cuales  a su vez deben corresponder al plan nacional de desarrollo y aprobarse por el  Congreso en un marco de sostenibilidad fiscal. Por tal motivo, en materia de  ingresos, el artículo 347 C.P., al no contemplar un límite temporal, y teniendo  en cuenta que la jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que las  leyes de financiamiento pueden contemplar une estimación de los ingresos de la  Nación, se admite, en principio, que a través de ellas se disponga, como regla  general, el recaudo de rentas y recursos de capital más allá del periodo fiscal  desfinanciado, esto es, de manera permanente. En todo caso, si bien las normas  tributarias incluidas por virtud de las leyes de financiamiento no tienen una  limitación temporal respecto de sus efectos, no es menos cierto que el Estatuto  Orgánico del Presupuesto prevé en su artículo 54 que las rentas creadas por  aquellas deben ceñirse a la cuantía del gasto desfinanciado”.      

[74] Sentencia C-415 de 2020.    

[75] Sentencia C-440 de 2020.    

[76]“(…)  El Ministerio de Relaciones Exteriores elevará el grupo interno de trabajo  (GIT) de Colombia Nos Une, a la Dirección de Colombia Nos Une, la cual estará  bajo Coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores,  funcionando con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica,  en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 (…)”.    

[77]  Ver, entre otras, las sentencias C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-030 de 2021,  C-161 de 2022 y C-037 de 2024.    

     

[79]  Demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 243 de la Ley 1955 de 2019. La Corte declaró la  exequibilidad al encontrar que la inclusión de los Operadores logísticos de tecnologías en  salud y gestores farmacéuticos al sistema de salud y seguridad social guardaba  una conexidad inmediata, directa y estrecha con los objetivos y bases del Plan  Nacional de Desarrollo.    

[80]  Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 211 y 212 de la Ley 2294  de 2023. La Corte declaró la inexequibilidad, dado que introducían  “modificaciones estructurales y permanentes al régimen de extinción de dominio,  sin que se [pudiera] acreditar una relación de conexidad directa e  inmediata con las estrategias y políticas previstas en la parte general,  ni con los programas y proyectos del plan de inversiones, y, finalmente, no se  [trataba] de medios de planificación ni son indispensables para impulsar  la ejecución del plan nacional de desarrollo”.    

[81]  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley  2294 de 2023. La Corte declaró la inexequibilidad, al considerar que la  creación Instituto Nacional de Donación y Trasplante de Órganos y Tejidos  (INDTOT) configuraba una transformación institucional de carácter permanente y  debía contar con un trámite legislativo ordinario.    

[82]  Sentencia C-430 de 2024.    

[83]  Primera etapa: Determinar la  ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si  se trata de una disposición instrumental. Segunda etapa: definir si en  la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que  pueden relacionarse con las disposiciones acusadas. Tercera etapa:  Constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas  cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.  Corte Constitucional, sentencias C-415 de 2020 y C-489 de 2024.    

[84]  Corte constitucional, sentencia C-030 de 2021.    

[85]  Corte Constitucional, sentencia C-063 de 2021.

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