C-166-14

           C-166-14             

Sentencia C-166/14    

NATURALEZA   PERSONAL O INDIVIDUAL DEL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Cosa juzgada constitucional    

El artículo 249 C.P. prevé una regla de   derecho de índole constitucional, la cual determina que el periodo del Fiscal   General tiene carácter personal o individual.  Además, esa regla tiene   efectos directos en la conservación de la autonomía e independencia de ese   funcionario, que pertenece a la Rama Judicial y por ende, se le adscriben las   garantías constitucionales de ese órgano del poder público.  Estas fueron   las premisas que tuvo en cuenta la Corte para declarar la inexequibilidad del   contenido normativo que tornaba en institucional el mencionado periodo, asunto   decidido en la sentencia C-037/96.Las modificaciones introducidas a la   Constitución por el Acto Legislativo 1 de 2003 no alteraron la mencionada regla   jurisprudencial.  Ello debido a que (i) el objetivo de esa reforma fue   exclusivamente electoral y de fortalecimiento del sistema de partidos y   movimientos políticos, asuntos que son ajenos a la definición de tópicos   institucionales del Poder Judicial; y (ii) el Acto Legislativo no modificó el   artículo 249 C.P., ni menos previó fórmulas de transición para el cambio en la   naturaleza del periodo del Fiscal General, como sí lo hizo de forma expresa   respecto del Registrador Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo   Nacional Electoral. En tal sentido, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada   material en relación con lo decidido por la sentencia C-037/96.  Ello   debido a que la norma acusada reproduce un contenido normativo declarado   inexequible por la Corte, por razones de fondo, sin que se haya modificado el   parámetro de control de constitucionalidad.  En consecuencia, la Corte se   estará a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 y declara inexequible la   expresión acusada.    

COSA JUZGADA-Prohibición de   reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance y efectos    

El artículo 243 C.P. señala que los fallos   que adopte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen   tránsito a cosa juzgada constitucional.  A su vez, determina que ninguna   autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado   inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las   disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria   y la Constitución. El instituto jurídico de la cosa juzgada constitucional, así   visto, responde a dos propósitos definidos.  En primer lugar, otorgar   eficacia al principio de supremacía constitucional de que trata el artículo 4   C.P.  Esto debido a que cada vez que la Corte profiere una sentencia de   mérito, adopta una decisión que resuelve acerca de la compatibilidad entre la   Constitución y las normas de inferior jerarquía, lo que involucra la efectividad   de la Carta en el ordenamiento jurídico.  Por ende, a través del ejercicio   del control de constitucionalidad, se garantiza que aquellas disposiciones   legales o interpretaciones concretas de las mismas que no superen ese juicio de   compatibilidad, sean retiradas del ordenamiento jurídico, bien a través de un   fallo de inexequibilidad o mediante una sentencia de exequibilidad condicionada   que evite que la norma en cuestión sea comprendida de forma contraria a la   Carta.  Así, a través de ese control judicial se garantiza que ninguna   norma contravenga el parámetro constitucional. La segunda función de la cosa   juzgada constitucional es garantizar la seguridad jurídica, en tanto bien   jurídicamente valioso en una sociedad democrática.  Las decisiones que   adopta la Corte tienen carácter definitivo y solo podrán ser alteradas en su   sentido por sentencias posteriores, ante la modificación del parámetro de   control aplicado, esto es, la Constitución misma.  Así, cuando la Corte   adopta una decisión de inexequibilidad o exequibilidad condicionada, la   consecuencia jurídica de esa sentencia es la expulsión del orden jurídico de la   disposición o interpretación normativa correspondiente.  Esto implica que   dicha norma o entendimiento pierde su juridicidad y se torna inaplicable tanto   para las autoridades como para los ciudadanos.  De igual manera, los fallos   mencionados operan como un mecanismo de restricción a la actividad judicial de   la Corte, puesto que obligan a adoptar decisión en idéntico sentido cuando el   asunto sea nuevamente conocido por este Tribunal y no se compruebe una   modificación del parámetro constitucional que fue originalmente aplicado. Ahora   bien, en lo que respecta a los fallos de exequibilidad, el efecto de lo decidido   se concentra en reafirmar la presunción de constitucionalidad de las normas   legales, lo que permite su aplicación pacífica en la solución de las distintas   controversias jurídicas que les atañen.  A su vez, los fallos de   constitucionalidad también traen como consecuencia la fijación de límites para   la jurisdicción constitucional, puesto que obligan a que la Corte se esté a lo   resuelto en el fallo previo, en aquellos casos en que el cargo de   inconstitucionalidad sea el mismo y el parámetro de control se mantenga   inalterado.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional    

COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL-Distinción    

El aspecto central para diferenciar entre   ambos fenómenos es la distinción entre disposición y norma.  Mientras la   primera corresponde a la literalidad del texto legal, la segunda, también   denominada contenido normativo, refiere a su interpretación como regla de   derecho vinculante en su sentido material. Así, la cosa juzgada formal opera   cuando existe una decisión previa de la Corte que ha analizado la   constitucionalidad de la misma disposición que se somete nuevamente a estudio.   En contrario, la cosa juzgada material opera cuando a pesar que existen dos   disposiciones diferentes en su sentido formal y una de ellas ya ha sido objeto   de control de constitucionalidad, ambas refieren al mismo contenido normativo.     

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Elementos    

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO-Elementos    

COSA JUZGADA MATERIAL-Declaración debe ser adoptada por Sala Plena    

Las decisiones sobre la cosa juzgada   material deban ser adoptadas por la Sala Plena mediante sentencia de mérito y no   por el magistrado sustanciador en la etapa de admisibilidad del libelo.    Esto debido a que (i) la comprobación sobre la cosa juzgada material supone   adoptar una decisión sobre la exequibilidad o inconstitucionalidad de la   disposición respectiva; y (ii) una sentencia de mérito, como la que se exige en   los términos analizados, solo puede ser adoptada por la Sala Plena de la Corte,   para que puedan adscribírsele efectos definitivos, vinculantes y erga omnes.    

CARACTER INDIVIDUAL DEL PERIODO DEL FISCAL   GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA POLITICA   CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia   constitucional    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA POLITICA   CONSTITUCIONAL-Contenido y   alcance    

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA POLITICA   CONSTITUCIONAL-No existe   evidencia que tenga por objeto alterar la regla constitucional que determina el   periodo del Fiscal General de la Nación    

CARGOS EN ORGANOS Y ENTIDADES DEL ESTADO-Periodos/CARGO PUBLICO-Periodo/CARGO   PUBLICO-Variación intempestiva del periodo en curso    

La Corte   señala la trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para   garantizar el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los períodos   señalados en la Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación   intempestiva del período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de   vista constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de   la estructura del Estado.    

NATURALEZA DEL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

Referencia: expediente D-9828    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto Orgánico   de la Fiscalía General de la Nación”.    

Actor: Jerson Eduardo Valencia Arango    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente   Sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución, el ciudadano Jerson Eduardo Valencia Arango solicita a la Corte   que declare la inexequibilidad de la expresión “institucional”, contenida   en el artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto   Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre   la demanda de la referencia.    

A continuación se transcriben el artículo demandado,   subrayándose la expresión acusada:    

Artículo 9°. Período. El Fiscal General de la Nación es elegido para un período   institucional  de cuatro (4) años.    

III. LA   DEMANDA    

3.1. El   demandante considera que la expresión acusada desconoce el artículo 243 de la   Constitución, en cuanto se opone a los efectos de la cosa juzgada   constitucional.   Para justificar esta conclusión, señala que la Corte,   mediante la sentencia C-037 de 1996, declaró inexequible el inciso tercero del   artículo 29 del, en ese entonces, proyecto de ley estatutaria sobre   administración de justicia, que luego de su control de constitucionalidad fue   sancionado como la Ley 270 de 1996.     

Señala que   conforme con la disposición declarada inconstitucional, en caso de falta   absoluta del Fiscal General antes de la terminación del periodo, quien sea   designado en su reemplazo lo será para terminar ese periodo.  Indica el   demandante que, en criterio de la Corte, dicha previsión legal resultaba   inexequible, puesto que se oponía a que, de acuerdo con la Constitución, el   periodo del Fiscal General era personal y no institucional.  En   consecuencia, la norma analizada partía de la base de considerar el periodo como   institucional, pues no de otra manera tendría sentido que quien remplazara al   Fiscal ante su falta absoluta ejerciera el cargo hasta terminar el periodo   correspondiente.  Así, el precepto era contrario a la Constitución y de esa   manera lo declaró la Corte en la sentencia mencionada.    

3.2. A partir de   lo expuesto, advierte que como la expresión ahora demandada insiste en calificar   al periodo del Fiscal General como institucional, a pesar que la Corte ha   previsto que esa calificación es contraria a la Carta.  Por ende, están   presentes en las condiciones que la jurisprudencia de esta Corte ha identificado   para que opere la cosa juzgada constitucional, a saber (i) la existencia de un   acto jurídico previamente declarado inexequible, en este caso el inciso tercero   del artículo 29 de la Ley 270/96; (ii) el sentido normativo de la anterior   previsión estatutaria y de la actualmente demandada es idéntico, pues ambas   parten de calificar como institucional al periodo del Fiscal General; (iii) la   previsión acusada configura una reproducción de un contenido normativo declarado   previamente inexequible por razones de fondo; y (iv) subsisten las disposiciones   constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio   previo de la Corte que declaró la inexequibilidad.    

3.3. En cuanto a   este último asunto, el demandante advierte que el Acto Legislativo 1 de 2003   previó que los periodos establecidos en la Constitución o en la ley para cargos   de elección tiene carácter institucional, de modo que quienes sean designados o   elegidos para ocupar el cargo por la falta absoluta del titular, lo harán por el   resto del periodo para el cual este fue elegido. Con todo, esta enmienda   constitucional no es aplicable al caso analizado, puesto que se trata de un   asunto eminentemente electoral, adoptado en el marco de una reforma política   y, por ende, carece de un alcance tal que pueda modificar las normas sobre   administración de justicia.  Además, dentro de las previsiones   constitucionales objeto de reforma por el Acto Legislativo mencionado, no están   aquellas que tuvo en cuenta la Corte para declarar la exequibilidad del citado   inciso tercero del artículo 29 de la Ley 270/96.    

IV.   INTERVENCIONES    

Intervenciones oficiales    

4.1.   Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

Mediante escrito   formulado por apoderado judicial, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión   acusada.       

En primer lugar,   pone de presente que conforme el artículo 249 C.P., el Fiscal General de la   Nación será elegido para un periodo de cuatro años por la Corte Suprema de   Justicia.  De ese mandato constitucional se colige, necesariamente, que el   periodo del Fiscal es personal y no institucional, puesto que “… de otro   modo, el tiempo que transcurre entre la culminación del periodo de un fiscal y   la posesión del nuevo funcionario, que debe ser ocupado por un fiscal encargado,   tendría que ser descontado del periodo del último, con lo cual éste nunca podría   ser elegido para un periodo exacto de cuatro años, incumpliéndose de esta   manera, de forma sistemática el texto constitucional.”    

En segundo   término y en lo que respecta a la interpretación del artículo 125 C.P., indica   que su contenido no modifica lo estipulado por el mencionado artículo 249    de la Carta.  Esto debido a que la primera norma es especial para el caso   del Fiscal General y no ha sido objeto de reforma alguna.  En tal sentido,   si el Acto Legislativo 1 de 2003, que modificó el artículo 125 C.P.,    hubiera tenido por objeto modificar la naturaleza del periodo del Fiscal   General, así lo hubiese previsto expresamente. Agrega que esta falta de conexión   entre el mencionado Acto Legislativo y la regulación constitucional del periodo   del Fiscal también se demuestra en el hecho que dicha reforma no haya previsto   una fecha particular y específica para el inicio de la contabilización del   periodo. Esto más aún cuando, conforme la jurisprudencia constitucional, la   definición concreta de los periodos de las autoridades elegidas tiene una   altísima trascendencia jurídica en la arquitectura del Estado Constitucional.     

Sobre el   particular, la Secretaría Jurídica pone de presente que “… en vista de la   importancia que para la institucionalidad del país tiene el carácter individual   e institucional del periodo del fiscal general, la transformación del régimen   solo habría podido producirse por una reforma expresa, específicamente dirigida   a dicho fin, y no por efecto colateral de un acto legislativo tramitado con un   propósito diferente.|| De allí que resulte incorrecto extender la regla del   artículo 125 constitucional a organismos para los cuales existen disposiciones   específicas y concretas, como es el caso de la Fiscalía General de la Nación. Si   así se creyera, que por la disposición del artículo 125 todos los cargos de   elección pasaron a ser de periodo, habría que concluir que la norma, en su   reforma del 2003, modificó también el periodo de los magistrados de la Corte   Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia, que también son cargos de   elección, en su caso, por parte del Senado o de la misma Corte.  Es claro   que la existencia de normas específicas que regulan la duración del periodo de   sus magistrados obliga a excluir la aplicación del artículo 125 en su reforma de   2003.”  De otro lado, no podía perderse de vista que a pesar que la versión original   del proyecto de acto legislativo incluía a la Fiscalía General en la reforma del   artículo 125 C.P., ello fue posteriormente eliminado por el Congreso, lo que   demuestra una intención específica de circunscribir la reforma a fin que no   modificase el artículo 249 C.P.    

En consecuencia,   para la interviniente no existe duda alguna sobre la inconstitucionalidad de la   expresión acusada, para lo cual son plenamente aplicables los argumentos que   fijó la Corte en la sentencia en la sentencia C-037/96, a propósito del control   de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre administración de   justicia, posteriormente sancionado como la Ley 270/96.  De allí que la   conclusión que se impone en este caso es la inexequibilidad en razón de la   reproducción de un texto anteriormente declarado inconstitucional por este   Tribunal.    

4.2.   Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Ministerio de   Justicia y del Derecho, a través de apoderada judicial, interviene en el   presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad  condicionada de   la expresión acusada, en el entendido que siempre que se provea el cargo de   Fiscal General de la Nación en forma definitiva, quien sea electo lo ejercerá   por el término de cuatro años, contados a partir de su posesión en el mismo.    

El interviniente   parte de advertir que las ausencias del Fiscal General operan cuando se está   ante falta temporal o absoluta en ejercicio de sus funciones, casos en los   cuales asume el cargo el Vicefiscal y por lo que restare del periodo   institucional.  Sin embargo, este caso es diferente a la elección de un   nuevo Fiscal General, pues en ese evento el término deberá contabilizarse de   forma personal, precisamente porque ese funcionario no remplaza al anterior,   sino que constituye una nueva administración.  Esta conclusión, a juicio   del interviniente, es compatible con las consideraciones planteadas por la Corte   en la sentencia C-037/96, pues allí también se señaló que la aplicación del   periodo institucional era propio del fenómeno de los reemplazos ante la falta   absoluta.  Sostiene sobre el particular que existe, desde la norma acusada,   una diferencia entre lo regulado por los artículos 9 y 12 de la Ley 938/04.    Así, mientras en caso de la vacancia absoluta, el reemplazo ejercido por el   Vicefiscal opera dentro del periodo institucional, la elección de nuevo Fiscal   General implica correlativamente la contabilización de nuevo periodo de cuatro   años.    

Por lo tanto, la   expresión demandada “… no hace referencia al periodo de quien remplace al   fiscal en caso de falta absoluta, sino al periodo para el cual debe ser electo   el fiscal en caso de vacancia definitiva del cargo.  Institucional en   cuanto a que el periodo es del cargo y no de la persona.”  De allí que   solicita la declaratoria de inexequibilidad condicionada en el sentido antes   expresado.    

4.3. Fiscalía   General de la Nación    

El Fiscal   General de la Nación formuló intervención en el presente proceso, con el fin de   solicitar a la Corte que declare estarse a lo resuelto en la sentencia C-037/96   y, en consecuencia, se decida la inexequibilidad de la expresión demandada.    Con este fin, plantea los argumentos siguientes:    

4.3.1. Luego de   un estudio sobre las funciones y modalidades de cosa juzgada constitucional, el   interviniente sostiene que en el caso analizado concurre el fenómeno de la cosa   juzgada material en sentido estricto.  Esto debido a que, en primer lugar,   existe un pronunciamiento previo por parte de la Corte, contenido en la   sentencia C-037/96, la cual declaró la inexequibilidad de la expresión “En   caso de falta absoluta del Fiscal antes de la terminación del periodo, quien sea   designado en su reemplazo lo será para terminar el periodo”. Ello debido a   que una regla de ese carácter supone una contradicción con lo regulado por el   artículo 249 C.P., que de acuerdo con la sentencia mencionada dispone un periodo   individual  para el Fiscal General de cuatro años.    

En segundo   término, las razones de fondo que dieron lugar a la mencionada declaratoria de   inexequibilidad subsisten respecto de la norma acusada, que reproduce el   contenido declarado inexequible. Así, el artículo 249 C.P. se ha mantenido   inalterado, de modo que la comprensión que hizo la Corte del mismo en la citada   sentencia resulta igualmente aplicable para el asunto de la referencia. De otro   lado, el interviniente pone de presente cómo la sentencia C-370/96 vinculó la   naturaleza personal del periodo de los magistrados de las altas cortes al del   Fiscal General.  A su vez, ese mismo fallo indicó que la naturaleza   institucional del periodo del Fiscal General guarda relación tanto con la   imparcialidad como con la independencia de la Rama Judicial, asunto que a su vez   fue reiterado recientemente por el Consejo de Estado en sentencia de abril de   2013, la cual negó la nulidad de la elección del actual Fiscal.    

A partir de lo   anterior, el interviniente expone a efectos de probar la existencia de cosa   juzgada que “la Corte Constitucional concluyó en la   sentencia C-037 de 1996 que el periodo del Fiscal General de la Nación es   individual, no institucional: (i) porque del contenido literal del artículo 249   no se desprende que el periodo del fiscal sea institucional, sino que, por el   contrario, se consagra un periodo personal; (ii) porque resultan pertinentes y   aplicables al caso del Fiscal General las consideraciones que en otras   oportunidades ha realizado el Tribunal constitucional respecto de la naturaleza   personal de los periodos de los magistrados de las Altas cortes; y (iii) porque   el periodo del Fiscal General de la Nación es un asunto de naturaleza   institucional, no personal, que guarda estrecha relación con la autonomía e   independencia que la Carta Política le garantiza en el ejercicio de sus   funciones a este servidor.  || En conclusión, la   sentencia C-037 de 1996, por la cual la Corte Constitucional declaró la   inexequibilidad del inciso 3º del artículo 29 de la Ley 270 de 1996, cuya   identidad con el artículo 9º de la Ley 938 de 2004 ya fue demostrada, se apoyó   en razones de fondo y no de forma.”    

4.3.2. El   interviniente indica, en segundo término, que el parámetro de constitucionalidad   aplicable no resultaba en modo alguno alterado por lo previsto en el Acto   Legislativo 1 de 2003.  Ello debido a que, en primer lugar, esa enmienda   constitucional no modificó el artículo 249 C.P. y además, busca regular aspectos   sustancialmente diferentes al del periodo del Fiscal General, como es la materia   electoral y la regulación de partidos y movimientos políticos.  A partir de   esta comprobación, el interviniente señala que “[e]n ningún   aparte de la reforma constitucional se advierte la intención del constituyente   derivado de reformar institución alguna de la rama judicial, ni de modificar el   período del Fiscal General de la Nación. En particular, en cuanto a la adición   de un parágrafo al artículo 125 constitucional, la intención del constituyente   derivado no fue la de modificar el término por el cual el Fiscal General de la   Nación debe desempeñar sus funciones.|| En los antecedentes de la enmienda   constitucional se observa que la redacción original del proyecto indicaba que   “los períodos establecidos en la Constitución o la ley para cargos de elección   en la Rama Ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la   Nación, tienen carácter de institucionales”. No obstante, y esto es de la   mayor importancia para advertir que el parámetro de constitucionalidad no ha   variado frente al utilizado en la sentencia C-037 de 1996, la regla que incluía   a la Fiscalía General de la Nación fue excluida en el texto final del Acto   legislativo. Lo anterior revela el interés manifestó del constituyente en   conservar el carácter individual del término durante el cual el Fiscal General   de la Nación debe desempeñar sus funciones.”    

Del mismo modo, explica que   cuando reformas constitucionales han modificado periodos personales en   institucionales, han correlativamente establecido a partir de cuando se   contabiliza el nuevo periodo.  Ello ha sucedido frente a (i) el artículo 15   transitorio del Acto Legislativo 1 de 2003, que determinó una regla de   transición de ese carácter para el caso de los magistrados del Consejo Nacional   Electoral; y (ii) el Acto Legislativo 2 de 2002, que al prescribir el periodo   institucional para los cargos de elección popular, determinó reglas precisas   acerca de cómo se contabilizaban los periodos de quienes ejercían los cargos de   alcaldes, gobernadores, concejales, diputados y ediles al momento de entrada en   vigencia de la reforma constitucional.     

En ese orden de ideas, como la   modificación contenida en el Acto Legislativo 1 de 2003 no prevé ninguna regla   de transición en cuanto al periodo del Fiscal General, debe forzosamente   concluirse que dicha reforma no tuvo por objeto alterar el carácter personal de   ese periodo.   Por ende, están cumplidas las condiciones previstas en   la jurisprudencia constitucional para la configuración de la cosa juzgada   material en sentido estricto.    

4.3.3. Por último, el   interviniente señala que, en beneficio de la discusión, podría plantearse que el   carácter institucional del periodo del Fiscal General se derivaría tanto de la   norma acusada, como también de una disposición consagrada   directamente en la Constitución Política, como el parágrafo del artículo 125   C.P. Este parágrafo fue adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de   2003 en el que se señala que “los períodos establecidos en la Constitución   Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de   institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en   reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período   para el cual este fue elegido”.    

Sin embargo, a   juicio del interviniente existen varias razones para concluir que a pesar de esa   regla constitucional, la naturaleza personal del periodo del Fiscal General   permanece inalterada.  En primer término, el mencionado periodo está   regulado por una regla específica, contenida en el artículo 249 C.P., y que   prima en su aplicación sobre una de carácter general.  Por ende la presunta   contradicción normativa sería resuelta a partir de dicha especialidad. Además,   de acuerdo con las reglas tradicionales de interpretación jurídica, la norma   especial, aunque sea anterior, prima sobre la norma general posterior. Sobre el   particular, el interviniente indica que “[t]anto la doctrina,   la teoría jurídica y normativa, como la jurisprudencia constitucional   (sentencias C-486 de 1997 y C-194 de 1998) enseñan que las normas posteriores   generales no eliminan las normas anteriores especiales, a menos que así se   disponga expresamente. En otras palabras, frente a normas contradictorias   prevalece la especial anterior frente a la general posterior. La prevalencia del   criterio de especialidad sobre el de temporalidad no es una cuestión caprichosa.   Garantiza y conserva criterios de igualdad en la aplicación de la ley a la vez   que mantiene el principio democrático y la seguridad jurídica. || Aplicado lo   anterior al presente caso, la norma especial anterior es la consagrada en el   artículo 249 Superior que consagra un periodo personal del Fiscal General, tal y   como lo destacó la Corte Constitucional, mientras que el artículo 125 Superior   es general posterior, dado que allí consagra de forma general que el periodo de   los cargos de elección es institucional.”    

En segundo lugar, el   interviniente plantea lo que denomina “criterios hermenéuticos adicionales”, que   explican la prevalencia en la aplicación del artículo 249 C.P. sobre lo previsto   en el artículo 125 C.P.  Al respecto señala que si bien es admisible, conforme a   algunas posiciones de la doctrina, que la regla de especial anterior en algunos   casos resulte derogada por la norma general posterior, para que ello sea   admisible se requiere comprobar que la intención del legislador fue regular   integralmente un tema.  Ello no sucede en el evento analizado, conforme los   argumentos anteriormente expuestos, que demuestran que el Acto Legislativo 1 de   2003 no tuvo como objetivo alterar el periodo personal del Fiscal, sino que   versó sobre asuntos diferentes, centrados en la materia electoral.    

A partir de esta última   comprobación, el interviniente sostiene que la regla general sobre periodos   institucionales de que trata el artículo 125 C.P. se aplica para los cargos de   elección popular.  Esto debido a que las materias que regula el Acto   Legislativo 1 de 2003 tienen todas índole electoral.  Por ende, “…   una interpretación sistemática del conjunto de las normas modificadas en la   Constitución a través del acto legislativo 01 de 2003 conduce a concluir que el   término “cargos de elección” contenido en el artículo citado, sólo puede   referirse a los cargos de elección popular, dentro de los cuales no se encuentra   el del Fiscal General de la Nación.”   Agrega que esta posición fue compartida por el Consejo de   Estado, en la mencionada sentencia que negó la nulidad electoral promovida   contra el actual Fiscal General.    

Adicionalmente,   indica que si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha   previsto que la regla general del periodo institucional es aplicable a   autoridades como los miembros del Consejo Nacional Electoral, la Registraduría   Nacional y la extinta Comisión Nacional de Televisión, en todo caso esa   conclusión no puede extenderse al caso del Fiscal General.  Esto debido a   que (i) tales instituciones tiene carácter administrativo de control, vinculadas   con el ámbito electoral y de los medios de comunicación, asuntos regulados por   el Acto Legislativo 1 de 2003. En cambio, el Fiscal General es un funcionario de   carácter judicial, investido de competencias sustancialmente distintas a las que   tienen las mencionadas autoridades; (ii) para el caso de los miembros del CNE y   el Registrador, el Acto Legislativo 1 de 2003 fijó reglas específicas sobre la   contabilización de los periodos ante el cambio de naturaleza personal a   institucional; y (iii) aceptar la tesis de una aplicación ampliada de la regla   del periodo institucional, obligaría a concluir que no solo el Fiscal General   sino los magistrados de las altas cortes tendrían dicho periodo, lo cual es   incompatible con los principios de autonomía e independencia judicial.    

Intervenciones académicas    

4.4.   Universidad de Ibagué    

La decana de la   Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué presentó ante la Corte concepto   preparado por los integrantes de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos de   dicha institución, el cual sustenta la inexequibilidad de la expresión acusada.   Para ello señala, a partir de argumentos similares a los explicados por la   Fiscalía General, que estaban reunidos los requisitos para concluir la cosa   juzgada constitucional en su sentido material.    

4.5.   Universidad Católica de Colombia    

Un grupo de   estudiantes del Grupo de Acciones Constitucionales de la Universidad Católica de   Colombia, formulan intervención mediante la cual solicitan a la Corte que   declare la inexequibilidad de la expresión demandada.      

Para sustentar   su petición, expresan idéntico argumento al planteado por los anteriores   intervinientes, relativo a la existencia de cosa juzgada material, frente a lo   decidido por la Corte en la sentencia C-037/96, que realizó el control de   constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre administración de   justicia.    

Intervención   institucional    

4.6.   Federación Colombiana de Municipios    

La Directora   Ejecutiva (E) de la Federación Colombiana de Municipios,   aunque no hace una solicitud concreta a la Corte sobre la exequibilidad de la   norma acusada, señala que en el caso planteado no se está ante la reproducción   de un texto declarado inexequible y, por ende, ante la aplicación de la cosa   juzgada constitucional.  Ello debido a que no hay identidad entre la   redacción del precepto acusado y aquel que revisó la Corte en la sentencia   C-037/96.  Así, indica que se está ante “… la inexistencia de identidad   de contenido normativo, pues en la sentencia que se invoca la Corte se ocupó   apenas indirectamente del tema del periodo del fiscal, y directamente tan sólo   de la designación de remplazo en caso de falta absoluta del elegido.|| No se   trataba, allí, de tomar una decisión acerca de si el periodo del Fiscal podía   considerarse personal o institucional ni, sobre todo, cuál sería la carga   semántica de una y otra palabra.”  Así, en virtud que el Acto   Legislativo 1 de 2003 previó una regla general para los cargos de elección, sin   que definiera expresamente si se trataba de cargos de elección popular, entonces   debía analizarse la constitucionalidad del precepto acusado bajo ese nuevo   parámetro.    

Intervención   ciudadana    

4.7. Los   ciudadanos Luisa Fernanda Motta Páez, Jully Fernanda Oidor Vargas, Jackeline   Puentes Ordóñez, Daisy Yolima Espitia y Sergio Daniel Pulido Camargo, formularon   ante la Corte escrito que defiende la inexequibilidad de la expresión demandada.    Para ello expresaron que se estaba ante el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional en sentido material, con base en los mismos argumentos que han   planteado los anteriores intervinientes.    

V.        CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad   procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el   concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que   solicita a la Corte que declare inexequible el aparte normativo demandado. Para   ello expone los argumentos siguientes:    

5.1. Para el Ministerio Público, en el caso analizado están   acreditadas las condiciones previstas por la jurisprudencia de la Corte para   inferir la existencia de cosa juzgada constitucional de índole material.    Así, en primer lugar, se está ante la reproducción del contenido material de una   norma declarada inexequible.  Ello debido a que la norma que en su momento fue declarada inconstitucional por la Corte en la   sentencia C-037/96 establecía lo siguiente: “[…] En caso de falta absoluta   del Fiscal antes de la terminación del período, quien sea designado en su   reemplazo lo será para terminar el período […]”. Por su parte, el artículo   9º de la Ley 938 de 2004 dispone que “El Fiscal General de la Nación es   elegido para un periodo institucional de cuarto (4) años”.    

El artículo 9º de la ley 938 del 2004 y el declarado inexequible   inciso 3 del artículo 29 del Proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95   Cámara, a juicio de la Vista Fiscal disponen del mismo contenido. En efecto,   esta última norma, aunque nominalmente no refería explícitamente la expresión   “institucional”, sí consagraba un periodo objetivo o institucional, en   tanto que parte de una fecha determinada y por consiguiente debe finalizar en   una fecha determinable. En este caso la falta absoluta del Fiscal General de la   Nación se suplía automáticamente con el suplente o en ocasiones por medio de una   nueva elección, pero siempre por el período que restase para completarlo.    

Por su parte, el artículo 9 de la ley 938 del 2004 indica   textualmente que el período del Fiscal General de la Nación es institucional.   En consecuencia, para el Procurador resulta acertado afirmar que la norma   impugnada reprodujo el contenido material de la norma previamente declarada   inconstitucional.    

5.2. En segundo lugar, la Corte declaró la inexequibilidad del   precepto por motivos sustantivos y no de procedimiento.  Al respecto, se   resalta que la razón de la decisión de la inexequibilidad de la norma   estatutaria fue el desconocimiento del artículo 249 C.P.    

Con base en los argumentos anteriores, la Vista Fiscal solicita a   la Corte que declare inexequible la expresión acusada, en tanto vulnera el   artículo 243 de la Carta Política y el principio de cosa juzgada constitucional,   al reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible, por   razones de fondo, por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-037/96.    

VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente para resolver   la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que   se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra un aparte normativo   contenido en una Ley de la República.    

Problema jurídico y metodología de la decisión    

2. El ciudadano Valencia Arango considera que la   expresión “institucional” contenida en el artículo 9° de la Ley 938/04,   reproduce el contenido normativo declarado inexequible por la Corte en la   sentencia C-037/96.  Sobre este particular afirma que dicha decisión señaló   que conforme al artículo 249 C.P., el periodo del Fiscal General es personal y   no puede contabilizarse de manera institucional.  Por ende, declaró   incompatibles con la Constitución aquellas expresiones del proyecto de ley   estatutaria de administración de justicia que contemplaban que ante la hipótesis   de falta absoluta del Fiscal General, el nuevo Fiscal que fuese nombrado   ejercería el cargo por el periodo restante.    

Además, para el actor esta conclusión persistía incluso   respecto de la reforma constitucional introducida al artículo 125 C.P. por el   Acto Legislativo 1 de 2003.  Esto debido a que si bien conforme a esa   modificación los periodos para los cargos de elección son institucionales, en   todo caso el objetivo de la reforma fue exclusivamente electoral y no tuvo por   objeto modificar el periodo del Fiscal General.    

Casi la totalidad de los intervinientes concluyen que,   como lo expone la demanda, están cumplidos los requisitos que ha fijado la   jurisprudencia constitucional para la comprobación de la cosa juzgada   constitucional, en su variante material en sentido estricto.  Esto debido a   que la Corte declaró la inexequibilidad por vicios de fondo de una norma que   luego fue replicada por el legislador, sin que se hubiese modificado el   parámetro de normas constitucionales que dieron lugar a dicha inexequibilidad.    Sobre este último aspecto los mismos intervinientes señalan que la modificación   del artículo 125 C.P.  no alteraba lo previsto en el artículo 249 C.P., así   como la interpretación que sobre el mismo hizo la Corte en la sentencia   C-037/96.  Ello debido a que (i) el Acto Legislativo 1 de 2003 tenía   finalidad electoral, por lo que la regla general del periodo institucional se   aplicaría exclusivamente a los cargos de elección popular o a aquellos   involucrados con dicha temática electoral; (ii) el artículo 249 C.P. es una   regla especial sobre el carácter personal del periodo del Fiscal General, que no   puede ser modificada por una regla general, así sea posterior; y (iii) admitir   que todos los cargos de elección adquieren, en virtud de la mencionada reforma   constitucional, periodo institucional, significaría que los periodos de los   magistrados de las altas cortes también tendrían ese carácter, en detrimento de   la autonomía e independencia judicial.    

De otro lado, uno de los intervinientes sostiene que no   es acertado concluir que se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada material,   puesto que no existe identidad de contenido normativo entre la disposición   acusada y aquella que fue objeto de control por la sentencia C-037/96.    

3. Con base en lo expuesto, la Sala Plena debe resolver   el siguiente problema jurídico: ¿la norma legal que determina que el Fiscal   General de la Nación es elegido para un periodo institucional  de cuatro años reproduce un contenido normativo declarado inexequible por la   Corte en la sentencia C-037/96 y, por ende, se está ante el desconocimiento de   la cosa juzgada constitucional?    

Para resolver este cuestionamiento, la Corte asumirá la   siguiente metodología.  En primer lugar, reiterará su precedente acerca de   las modalidades de cosa juzgada constitucional y las restricciones que ese   instituto impone en términos de producción legislativa.  Luego, analizará   el contenido y alcance de lo decidido por la Corte en la sentencia C-037/96 a   propósito de la norma estatutaria que regula las faltas absolutas y temporales   del Fiscal General de la Nación.  Ello con el fin de determinar cuál es el   contenido de la norma que este Tribunal declaró inexequible, así como las   razones que llevaron a esa conclusión.  En tercer lugar, la Corte deberá   analizar el grado de incidencia de la reforma constitucional introducida por el   Acto Legislativo 1 de 2003, frente al periodo del Fiscal General de que trata el   artículo 249 C.P.  En ese apartado, la Sala determinará el objetivo de   dicha enmienda constitucional y si el mismo involucra una modificación en la   interpretación del aludido periodo.    

Modalidades de cosa juzgada constitucional. Reiteración   de jurisprudencia    

4. El artículo 243 C.P. señala que los fallos que   adopte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen   tránsito a cosa juzgada constitucional.  A su vez, determina que ninguna   autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado   inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las   disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria   y la Constitución.    

El instituto jurídico de la cosa juzgada   constitucional, así visto, responde a dos propósitos definidos.  En primer   lugar, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional de que trata   el artículo 4 C.P.  Esto debido a que cada vez que la Corte profiere una   sentencia de mérito, adopta una decisión que resuelve acerca de la   compatibilidad entre la Constitución y las normas de inferior jerarquía, lo que   involucra la efectividad de la Carta en el ordenamiento jurídico.  Por   ende, a través del ejercicio del control de constitucionalidad, se garantiza que   aquellas disposiciones legales o interpretaciones concretas de las mismas que no   superen ese juicio de compatibilidad, sean retiradas del ordenamiento jurídico,   bien a través de un fallo de inexequibilidad o mediante una sentencia de   exequibilidad condicionada que evite que la norma en cuestión sea comprendida de   forma contraria a la Carta.  Así, a través de ese control judicial se   garantiza que ninguna norma contravenga el parámetro constitucional.    

La segunda función de la cosa juzgada constitucional es   garantizar la seguridad jurídica, en tanto bien jurídicamente valioso en una   sociedad democrática.  Las decisiones que adopta la Corte tienen carácter   definitivo y solo podrán ser alteradas en su sentido por sentencias posteriores,   ante la modificación del parámetro de control aplicado, esto es, la Constitución   misma.  Así, cuando la Corte adopta una decisión de inexequibilidad o   exequibilidad condicionada, la consecuencia jurídica de esa sentencia es la   expulsión del orden jurídico de la disposición o interpretación normativa   correspondiente.  Esto implica que dicha norma o entendimiento pierde su   juridicidad y se torna inaplicable tanto para las autoridades como para los   ciudadanos.  De igual manera, los fallos mencionados operan como un mecanismo de   restricción a la actividad judicial de la Corte, puesto que obligan a adoptar   decisión en idéntico sentido cuando el asunto sea nuevamente conocido por este   Tribunal y no se compruebe una modificación del parámetro constitucional que fue   originalmente aplicado.    

Ahora bien, en lo que respecta a los fallos de   exequibilidad, el efecto de lo decidido se concentra en reafirmar la presunción   de constitucionalidad de las normas legales, lo que permite su aplicación   pacífica en la solución de las distintas controversias jurídicas que les atañen.    A su vez, los fallos de constitucionalidad también traen como consecuencia la   fijación de límites para la jurisdicción constitucional, puesto que obligan a   que la Corte se esté a lo resuelto en el fallo previo, en aquellos casos en que   el cargo de inconstitucionalidad sea el mismo y el parámetro de control se   mantenga inalterado.    

5. Con base en los anteriores supuestos, la   jurisprudencia constitucional ha construido un precedente reiterado y estable   sobre el instituto de la cosa juzgada.  Esta jurisprudencia ha sido   recientemente sistematizada en la sentencia C-073/14,[1]   razón por la cual a continuación se expondrán las reglas centrales de este   precedente.    

6. La primera distinción que realiza la jurisprudencia   constitucional es entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. El   aspecto central para diferenciar entre ambos fenómenos es la distinción entre   disposición y norma.  Mientras la primera corresponde a la literalidad del   texto legal, la segunda, también denominada contenido normativo, refiere a su   interpretación como regla de derecho vinculante en su sentido material. Así, la   cosa juzgada formal opera cuando existe una decisión previa de la Corte que ha   analizado la constitucionalidad de la misma disposición que se somete nuevamente   a estudio. En contrario, la cosa juzgada material opera cuando a pesar que   existen dos disposiciones diferentes en su sentido formal y una de ellas ya ha   sido objeto de control de constitucionalidad, ambas refieren al mismo contenido   normativo.     

La distinción en comento ha sido explicada por la Corte   al señalar que “… hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en   aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez   constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y   posterior escrutinio constitucional.[2] Así mismo, la jurisprudencia ha sido   enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material   cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o   contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya   fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se   apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación.[3]”[4]    

7. Los efectos restrictivos y vinculantes de que trata el   artículo 243 C.P. son predicables tanto de la cosa juzgada forma como de la   material.  Esto debido a que (i) dicho precepto constitucional refiere   genéricamente a las sentencias que adopta la Corte en ejercicio del control   jurisdiccional, sin realizar distinciones a ese respecto; y (ii) los   pronunciamientos de esta Corporación adquieren valor jurídico y fuerza   vinculante por el simple hecho de provenir del órgano a quien se le confía la   guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.[5]    

8. En lo que respecta a la cosa juzgada material, la   jurisprudencia ha distinguido entre aquellos fallos que declaran la   inexequibilidad o la constitucionalidad del contenido normativo.  En el   primer caso, ante la reproducción del contenido normativo declarado contrario a   la Constitución por razones de fondo, debe decidirse la inconstitucionalidad de   la nueva norma objeto de análisis, por desconocer el mandato previsto en el   inciso segundo del artículo 243 C.P.     

Así, conforme lo ha previsto la jurisprudencia,[6]  para que puede declararse la existencia de cosa juzgada material en sentido   estricto y, por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la mencionada   reproducción del contenido normativo inexequible, deben acreditarse los   siguientes requisitos: (i) que una norma haya sido declarada inexequible; (ii)   que se trate de un mismo sentido normativo, esto es, que el contenido material  del texto examinado sea idéntico a aquel que fue declarado inexequible por   razones de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la   norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si   el contexto es diferente; (iii) que la norma reproducida haya sido declarada   inconstitucional por razones de fondo, asunto que impone a la Corte el deber de   analizar la razón de la decisión del fallo anterior; y (iv) que el parámetro   normativo de control se mantenga inalterado, lo que implica la subsistencia de   las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en la sentencia   anterior de la Corte.    

9. La cosa juzgada material en sentido lato se aplica   en aquellos casos en que la Corte se pronuncia sobre una disposición con   idéntico contenido normativo al de otra que por razones de fondo fue previamente   declarada exequible o exequible de forma condicionada.  En aquellos casos,   la Corte debe de ordinario estarse a lo resuelto en la sentencia previa,”…  a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos   de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas   constitucionales que varían los parámetros de comparación[7];   (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior[8];   (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de   valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que   se inscribe la disposición acusada[9].”[10]      

En ese orden de ideas, para que se acredite la cosa juzgada   material en el evento analizado, deben comprobarse los siguientes supuestos:    

9.1. Que exista una sentencia previa de constitucionalidad   sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de   demanda, esto es, que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los   mismos;    

9.2. Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron   el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta   Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud;    

9.3. Que la declaratoria de constitucionalidad se haya   realizado por razones de fondo; y    

9.4. Que no se hayan producido reformas constitucionales   frente a los preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; y que   se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo. En efecto, como en   reiteradas ocasiones lo ha señalado este Tribunal, el juez constitucional tiene   la obligación de tener en cuenta los cambios que se presentan en la sociedad,   pues puede ocurrir que un nuevo análisis sobre normas que en un tiempo fueron   consideradas exequibles, a la luz de una nueva realidad ya no lo sean.  A este   respecto, la Corte ha denominado como la doctrina del derecho   viviente, aquella posibilidad hermenéutica, en   todo caso excepcional, en la cual se demuestra que los supuestos sociales y   jurídicos que sirvieron para declarar la constitucionalidad de determinada norma   han sido abiertamente superados, lo que implica un nuevo análisis sobre la   exequibilidad del precepto.    

Cumplidas estas condiciones, la Corte debe declarar la   exequibilidad o constitucionalidad condicionada de la disposición objeto de   análisis, según corresponda.  Esto implica, en el caso de la exequibilidad   condicionada, la necesidad de replicar los respectivos condicionamientos, pues   respecto de la disposición objeto de estudio aún no se ha realizado   pronunciamiento alguno por parte de la jurisdicción constitucional.    

10. La jurisprudencia en comento insiste en que las   diferenciaciones conceptuales sobre la cosa juzgada formal y material se   explican en la distinción antes mencionada entre disposición y norma.  Las   razones que justifican esa conclusión son expuestas por la sentencia C-073/14   del modo siguiente, argumentos que por su importancia son transcritos in   extenso:    

“En efecto, la teoría constitucional,   distingue con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados   normativos, esto es, los textos legales y, de otra, las normas o proposiciones   jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por vía de aplicación o de   interpretación, de dichos textos. Conforme a lo anterior, la Corte ha reconocido   que es perfectamente posible que una disposición o enunciado normativo pueda   contener diversas normas o reglas de derecho, mientras que una misma norma puede   estar contenida en diversos textos o enunciados legislativos.    

Esta distinción tiene repercusiones en la   labor que se adelanta por parte de esta Corporación, en el entendido que explica   la diferencia que existe entre el juicio abstracto de constitucionalidad y la   declaratoria de exequibilidad o de inexequibilidad de una disposición.   Precisamente, mientras que el juicio implica la revisión de constitucionalidad o   inconstitucionalidad de una norma o regla de derecho, la declaratoria de   exequibilidad o de inexequiblidad se predica de la disposición.    

Esta técnica de la teoría constitucional   explica el origen de las sentencias interpretativas o de exequibilidad   condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera la disposición, la   cual se declara exequible, pero se interviene en su contenido por parte de la   Corte, para señalar cuál o cuáles son los sentidos en los que resultan conformes   con la Constitución. Si el control de constitucionalidad únicamente recayera   sobre las disposiciones o los textos legales, no podrían existir sentencias   interpretativas, pues este Tribunal tendría que limitarse a mantener o retirar   del ordenamiento jurídico el enunciado normativo demandado, pero no podría   expulsar una proposición jurídica para conservar, en un lugar, una determinada   regla de derecho, acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior.    

Esto mismo ocurre en los eventos en que se   presenta una cosa juzgada material, cuando previamente una disposición con   idéntico contenido normativo ha sido declarada exequible o exequible de forma   condicionada por la Corte. En estos casos, al tener una proposición jurídica   que con anterioridad ha sido encontrada acorde con la Constitución, este   Tribunal debe proceder a declarar la existencia de la cosa juzgada material en   relación con la norma o regla de derecho, sin excluir el deber ineludible de   pronunciarse sobre exequibilidad de la disposición o el texto legal que la   contiene, como lo dispone el artículo 241 del Texto Superior, sin que, para tal   efecto, se realice un nuevo juicio de constitucionalidad, pues al estarse a   lo resuelto en una decisión anterior, como efecto propio de la cosa juzgada, no   existiría  –como ya se dijo– un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad   sobre el contenido normativo que, con anterioridad, fue avalado por la Corte.    

Como se observa de lo expuesto, esta técnica   no conduce a que una misma disposición sea dos o más veces declarada exequible,   pues lo que ha sido objeto de pronunciamiento previo son las proposiciones   jurídicas o reglas de derecho frente a las cuales se preserva el efecto de la   cosa juzgada, como lo ordena el artículo 243 del Texto Superior, siempre que se   cumplan con los requisitos señalados en el acápite 6.3.5 de esta providencia[11].” (Subrayas fuera de texto).    

11. Finalmente, el precedente en comento ha señalado   que las decisiones sobre la cosa juzgada material deban ser adoptadas por la   Sala Plena mediante sentencia de mérito y no por el magistrado sustanciador en   la etapa de admisibilidad del libelo.  Esto debido a que (i) la   comprobación sobre la cosa juzgada material supone adoptar una decisión sobre la   exequibilidad o inconstitucionalidad de la disposición respectiva; y (ii) una   sentencia de mérito, como la que se exige en los términos analizados, solo puede   ser adoptada por la Sala Plena de la Corte, para que puedan adscribírsele   efectos definitivos, vinculantes y erga omnes.    

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala   estudiará a continuación el contenido y alcance de la sentencia C-037/96,   respecto de la cual el actor, la mayoría de los intervinientes y el Procurador   General alegan la existencia de cosa juzgada material en lo que respecta al   carácter personal del periodo del Fiscal General de la Nación.    

La contabilización del periodo del Fiscal General en la   Ley Estatutaria de Administración de Justicia    

12. A través de la sentencia C-037/96, la Corte adelantó el   control de constitucionalidad del entonces proyecto de ley estatutaria de   administración de justicia, el cual fue promulgado como la Ley 270/96. Dentro de   esta normativa estaba el artículo 29, sobre la elección del Fiscal General de la   Nación, cuya versión original era la siguiente:    

Artículo 29. Elección. El Fiscal General de la Nación será   elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de   terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido.    

El Fiscal General deberá reunir las mismas calidades   exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

En caso de falta absoluta del Fiscal antes de la   terminación del período, quien sea designado en su reemplazo lo será para   terminar el período.    

Así mismo el Fiscal General de la Nación, Vicefiscal, y   los Directores Nacionales de la Fiscalía no podrán ser elegidos en ningún cargo   de elección popular o como miembros de corporaciones públicas dentro de los doce   (12) meses siguientes al día de la cesación de sus funciones.    

Uno de los aspectos en que se centró el control de   constitucionalidad efectuado por la Corte fue en lo relativo al inciso tercero,   el cual determinaba que ante la falta absoluta del Fiscal General antes de la   terminación del periodo, el remplazo designado para el efecto ejercería el cargo   hasta finalizar el periodo original, lo que tornaría dicho periodo en   institucional.[12]  Los intervinientes en el proceso   pusieron de presente que esa regla estatutaria era contraria al artículo 249   C.P., el cual establece que el Fiscal General será elegido por un periodo de   cuatro años.    

La Corte  aceptó ese argumento y concluyó que de la mencionada norma constitucional se   colegía necesariamente que el periodo del Fiscal General era de naturaleza   individual, sin que tuviera que ser coincidente con el de otras autoridades   del Estado, como el Presidente de la República. Por lo tanto, dicho periodo   resultaba análogo al de los magistrados de las altas cortes, el cual tiene un   indiscutible carácter individual. Adicionalmente, la inexequibilidad de una   norma de ese carácter se justificaría en que la ausencia de un periodo   individual afectaría la autonomía e independencia que la Carta adscribe a la   administración de justicia.  De otro lado, si bien el artículo 253 C.P.   confiere al legislador la determinación de, entre otros asuntos, el régimen de   ingreso mediante carrera y retiro del servicio de la Fiscalía General, esta   competencia no cobija la definición del periodo del Fiscal General, pues ese   asunto fue regulado directamente por la Constitución.    

13. Las razones expresadas por la Sala Plena para   sustentar las conclusiones anteriores fueron las siguientes, que se transcriben   en su integridad.    

“En cuanto al inciso tercero, esto es, la   determinación de que quien reemplace al fiscal general en caso de falta   absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta Corporación estima pertinente   hacer algunas precisiones sobre el particular. Debe señalarse, para comenzar,   que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será   elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un período de cuatro (4) años”.   En modo alguno puede desprenderse o interpretarse que dicho período tenga que   ser coincidente con el del presidente de la República, como ocurre, por ejemplo,   con el del contralor general de la República o con el de los congresistas, sino   que,  por el contrario, se trata de un período individual, el cual, de   acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte[13], se debe contar a partir del   momento en que el nuevo fiscal, elegido por la Corte Suprema, tome posesión del   cargo, sin interesar si el anterior completó o no el período de cuatro años   señalado en la Carta. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes   consideraciones expuestas por esta Corporación en relación con los períodos de   los magistrados de los altos tribunales del país:    

“En cambio, los de los magistrados de la   Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de   ocho (8) años, son individuales (Arts. 233 y 239 de la C.P.), esto es, que de   producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el período   del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años, contados a   partir del momento de su posesión”.[14]    

Las anteriores consideraciones resultan   aplicables al caso del señor fiscal general de la Nación. El hecho de que la   Constitución, al señalar su período lo haya fijado sin condicionamiento alguno,   es decir, lo haya previsto perentoriamente en cuatro (4) años, no da pie para   que el legislador establezca, como lo hace el inciso tercero del artículo bajo   examen, que si faltare en forma absoluta antes de terminar dicho período, el   elegido en su reemplazo por la Corte Suprema de Justicia lo sea únicamente hasta   terminar el período del anterior.    

Por lo demás, no sobra advertir que el    señalar un período fijo e individual para el ejercicio de las funciones por   parte del señor fiscal general de la Nación, es un asunto de naturaleza   institucional -más no personal- que guarda estrecha relación con el carácter de   autonomía e independencia que la Carta Política le otorga para el buen desempeño   de sus atribuciones y de la misma administración de justicia.    

Con relación a lo anterior, debe   puntualizarse que si bien el artículo 253 de la Carta delega en la ley la   facultad de regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía   General de la Nación y “al ingreso por carrera y al retiro del servicio”, esta   atribución no es fundamento jurídico alguno para que el legislador pueda   determinar la forma como se contabiliza el período del señor fiscal general,   pues ella hace alusión al régimen de carrera -judicial o administrativa- de los   demás funcionarios y empleados que no sean de libre nombramiento y remoción o de   elección, y a la manera como pueden ser desvinculados de esa institución.    

Por las anteriores razones, el inciso   tercero del artículo 29 del proyecto será declarado inexequible.”    

De lo trascrito la Sala infiere que a través de lo   decidido en la sentencia C-037/96, se determinó que toda regla legal que imponga   al Fiscal General un periodo diferente al individual de cuatro años, vulnera la   Constitución en la medida en que ese asunto ha sido definido por la Carta, a   través de lo dispuesto en el artículo 249 C.P.  Así, respecto de la norma   estatutaria analizada, la Corte ha concluido que es contrario a la Constitución   que el legislador prevea un contenido normativo que adscriba al Fiscal General   un periodo de índole institucional, pues ello desconoce la regla de derecho que   ese periodo será de cuatro años y por lo tanto, que tiene carácter individual.     

14. La norma acusada por la demanda de la referencia   determina que el periodo del Fiscal General es institucional.  De allí que   los intervinientes y el Procurador General concluyan que se está ante el   fenómeno de la cosa juzgada material en sentido estricto, en tanto se está ante   la reproducción de un contenido normativo declarado inexequible por la Corte, lo   cual a su vez contradeciría la prohibición contenida en el artículo 243 C.P.    

Sin embargo, la Corte comparte lo planteado por los   intervinientes en el sentido que esta conclusión debe contrastarse con la   posible modificación del parámetro de control constitucional, derivada del   parágrafo adicionado al artículo 125 C.P. por el artículo 6° del Acto   Legislativo 1 de 2003.  En efecto, de acuerdo con esa regulación, “[l]os   periodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para los cargos de   elección tienen el carácter de institucionales.  Quienes sean designados o   elegidos para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta de su titular,   lo harán por el resto del periodo para el cual éste fue elegido.”     

Por ende, podría considerarse que esta regla sobre el   carácter general del periodo institucional de los cargos de elección, obligaría   a replantear el sentido de la decisión expresada en la sentencia C-037/96. Para   determinar ese asunto, es necesario que la Corte asuma la interpretación sobre   el alcance de la norma constitucional transcrita, así como la interacción con   otras previsiones de la Carta. La Sala asume esa tarea a continuación.    

El Acto Legislativo 1 de 2003 como reforma política   constitucional    

15. Diferentes decisiones de la Corte se han ocupado de   definir el contenido y alcance del Acto Legislativo 1 de 2003, que ha sido   denominado comúnmente como una reforma política constitucional.[15] En estas decisiones se ha puesto de   presente que el objetivo general de esa enmienda constitucional fue introducir   modificaciones dirigidas al fortalecimiento del sistema de partidos, así como   plantear reformas al régimen electoral que posibilitaran dicho objetivo. De esta   manera, se ha señalado cómo los contenidos del Acto Legislativo 1 de 2003 versan   sobre (i) el reconocimiento de los partidos,   movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos exclusivamente   cuando está acreditado un mínimo de respaldo popular, (ii) la organización y el   funcionamiento democráticos de los partidos y movimientos políticos, (iii) la   militancia exclusiva de los candidatos en uno sólo de ellos, (iv) la   concurrencia del Estado en la financiación con recursos públicos de las campañas   mediante el sistema de reposición de votos, (v) la actuación como bancada de los   miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o   movimiento político o ciudadano, (vi) la posibilidad de adelantar consultas   populares para que los partidos y movimientos políticos tomen decisiones o   escojan candidatos, (vii) la redefinición de los mecanismos de financiación   pública de las consultas y campañas electorales y de acceso a los medios de   comunicación, (viii) la manera de conformar las listas para elecciones a   corporaciones públicas,  (ix) la utilización del sistema de cifra   repartidora para la asignación de las curules entre dichas listas, (x) la   exigencia de umbrales electorales mínimos para acceder a las curules a repartir,   y (xi) el mecanismo del voto preferente, etc.[16]    

A partir de esta enumeración, la Corte ha concluido que   el objetivo de la Reforma Política de 2003 es superar la fragmentación en la   representación democrática, subordinada a fenómenos como las microempresas   electorales  y de manera más general, el personalismo en la política, que redundaba en la   ausencia de partidos políticos fuertes y con agendas ideológicas lo   suficientemente definidas.     

16. Conforme a ese objetivo, en la sentencia C-490/11   se puso de presente cómo los ejes centrales de la reforma constitucional objeto   de análisis fueron los siguientes:    

16.1. La prohibición de doble militancia, la   instauración de las bancadas y el régimen de consultas: En razón de la   debilidad de los partidos y movimientos, el vínculo entre el electorado y los   candidatos era de carácter esencialmente personalista, por lo que se tornaba en   práctica común el permanente transfuguismo político, motivado solo en la   obtención de avales para la elección correspondiente. Esta circunstancia   afectaba en grado sumo la representatividad democrática del elegido, el cual no   estaba atado por la consonancia entre un programa de acción política y la   voluntad del elector de apoyarlo, sino por el favor clientelista, exceptuado por   fenómenos de voto de opinión y vínculo partidista tradicional, que en todo caso   eran marginales.     

La necesidad de vincular los intereses y preferencias   del electorado, plasmados en el programa de acción política, con la actividad de   los candidatos elegidos, llevó a (i) fijar la prohibición de pertenecer   simultáneamente a un mismo partido o movimiento político con personería   jurídica, fenómeno conocido como la doble militancia; y (ii) prever la   potestad de los partidos de celebrar consultar populares o internas para la toma   de decisiones, en especial la escogencia de candidatos, imponiéndose también en   este caso la condición de participar en la consulta de un solo partido.     

El Acto Legislativo sumó a estas figuras el régimen de   bancadas, destinado a disciplinar a los miembros de los partidos y movimientos   políticos, frente a la adopción de decisiones al interior de los órganos de   representación política.  A este respecto la sentencia C-490/11 expresó   cómo, a partir de la jurisprudencia constitucional, existe un vínculo necesario   entre la proscripción de la doble militancia y el denominado transfuguismo,   con el régimen de bancadas. Esto debido a que tanto uno como otro instrumento   tienen como objetivo fortalecer a los partidos y movimientos políticos, a partir   de la identificación ideológica y el carácter vinculante de las decisiones que   democráticamente son adoptadas conforme a esa plataforma. Para la Corte ““…la   prohibición de la doble militancia presenta unas características propias cuando   los destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o   quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se   trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o   movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados como   bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un   órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según   sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia   en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple   ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su   sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de   representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la   mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos   partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende,   a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que   el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o   ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por   lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”, fenómeno   que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o   en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y   Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo   de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al candidato   a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de una   Corporación Pública. || En efecto, las claras relaciones existentes entre los   partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos   parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido,   en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno   perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a   aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el elegido   una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de   pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos   programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de   representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores”[17].    

16.2. El umbral mínimo de participación y el cambio   del modelo de reparto de curules: Otro de los factores que promovía el   personalismo en las prácticas políticas y la correlativa preponderancia del   clientelismo, era la inexistencia de requisitos de representatividad de partidos   y movimientos políticos. Esta falencia llevaba a que intenciones individuales de   participación se mostraran como agrupaciones políticas, que solo tenían   permanencia durante el periodo electoral, lo que resultaba incompatible con la   consecuencia de estructuras sólidas y estables de organización política.     

El remedio constitucional a esta problemática se basó   en dos herramientas definidas, previstas por el Acto Legislativo 1 de 2003.    La primera, consistente en la exigencia de umbrales mínimos de participación   para el otorgamiento de personería jurídica, medida tendiente a garantizar que   los partidos y movimientos estuvieran precedidos de una base electoral   significativa, distinta al apoyo personalista y/o clientelar. Por ende, el   umbral tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente representativas, basada   en el apoyo ciudadano a un programa político identificable. Adicionalmente, el   Acto Legislativo supeditó el reconocimiento de la personería jurídica al acceso   a la financiación estatal para partidos y movimientos, incentivo adicional para   la configuración de agrupaciones precedidas de un electorado significativo.    

La segunda, referida a la modificación del sistema de   distribución de curules.  Durante la vigencia del régimen anterior, la   fórmula de cuociente electoral y residuo fuerte había sido utilizada para lograr   curules con escasa votación, a través de la asignación por residuo, mediante   prácticas como la coloquialmente denominada operación avispa. Tales   prácticas erosionaban la representatividad democrática, en tanto era posible   acceder a cargos de corporaciones públicas sin contar con un electorado   significativo, escenario proclive a los fenómenos personalistas y clientelares   antes mencionados.     

La reforma de 2003 instaura el método de cifra   repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por residuo y obliga   a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una votación mínima. Este   sistema es reforzado con la exigencia de las listas únicas por partido o   movimiento político.    

17. En la sentencia en comento, la Corte evidenció que   la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003 estaba circunscrita a la materia   electoral y de regulación de los partidos y movimientos políticos.  Para el   efecto, señaló a manera de conclusión que “la reforma constitucional de 2003   fijó reglas particulares en la Carta Política, dirigidas unívocamente a   fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de distintas   estrategias jurídicas, especialmente interesadas en aumentar los niveles de   representatividad al interior de dichas agrupaciones. Sin embargo, tales   instrumentos se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a la   representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de   grupos armados ilegales y el crimen organizado. Este fenómeno tuvo como común   denominador que los factores mencionados, habida cuenta las presiones que   generan en virtud de la amenaza física y el poder corruptor de ingentes sumas   derivadas del narcotráfico, la minería ilegal, el desplazamiento forzado, el   secuestro, el hurto de tierras rurales y otras conductas conexas, incidieron de   modo significativo en la conformación, financiación y definición de cursos de   acción política de los candidatos elegidos.”[18]    

18. Ahora bien, en lo que respecta a la reforma   introducida al artículo 125 C.P., la Sala encuentra que en el proyecto original   de acto legislativo fue propuesta la adición de un parágrafo a dicho precepto   según el cual “[l]os periodos establecidos en la Constitución Política   o la ley para cargos de elección de la rama ejecutiva, los organismos de control   y la Fiscalía General de la Nación, tiene el carácter de institucionales.    Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta   del titular, lo harán por el resto del periodo para el cual este fue elegido.”    

Esta disposición fue aprobada en primera vuelta del   trámite legislativo.  Sin embargo, en la ponencia para segundo debate en   segunda vuelta ante la Cámara de Representantes, se acogió la propuesta   planteada por un congresista durante el trámite en Comisión Primera de la   Cámara, en el sentido que la regla del periodo institucional operara para los   cargos de elección.[19] De esta manera, la ponencia propuso a   la plenaria el siguiente texto: “Los periodos establecidos en la Constitución   Política o en la ley para cargos de elección tiene el carácter de   institucionales. Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo   por falta absoluta del titular, lo harán por el resto del periodo para el cual   este fue elegido.”. Este texto fue aprobado en los debates subsiguientes,   siendo sancionado como el artículo 6° del Acto Legislativo 1 de 2003.    

18.  Definido el contenido y alcance de la reforma   constitucional, la Corte debe determinar si la misma incide en la concurrencia   de cosa juzgada constitucional material en el asunto objeto de debate en esta   sentencia.  Por ende, la Sala asume ese estudio a continuación, con el fin   de dar respuesta al problema jurídico planteado.    

La expresión “institucional” es inexequible al   desconocer la cosa juzgada constitucional    

19. Para dar respuesta el problema jurídico planteado,   debe verificarse si en el caso concreto se cumplen con las condiciones fijadas   por la jurisprudencia de esta Corte en materia de cosa juzgada constitucional.   Así, en cuanto al primer requisito, la Corte encuentra que a través de la   sentencia C-037/96 se declaró inexequible la regla de derecho que fijaba el   periodo del Fiscal General como de carácter institucional.  Esto debido a   que contravenía el artículo 249 C.P., que en criterio de la Sala determina que   ese periodo tiene carácter personal, pues no de otra manera se cumple la regla   de derecho según la cual el Fiscal General será elegido para un periodo de   cuatro años, sin que se prevea ninguna otra posibilidad que modifique ese plazo.    Por lo tanto, se verifica la inconstitucionalidad, por motivos de fondo, del   precepto del que se predica la cosa juzgada material.    

Además, en lo que refiere al segundo requisito, se está   ante la identidad de contenidos normativos.  Como se explicó en el   fundamento jurídico 13 de esta sentencia, la Corte en la decisión C-037/96   concluyó que una norma legal que dispusiera para el Fiscal General un periodo   institucional era contraria a la Constitución, sin que circunscribiera tal   conclusión al caso de los remplazos ante faltas absolutas, que era la materia   regulada por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.  En ese   orden de ideas, el contenido analizado en esa oportunidad es idéntico con el   ahora demandado, en el cual, de forma expresa, se califica al periodo del Fiscal   General de la Nación como de carácter institucional. Adicionalmente, también se   comprueba que el contexto normativo en uno y otro caso es el mismo, puesto que   se trata de normas legales, una estatutaria y la otra ordinaria, que tienen como   objetivo común regular la naturaleza y duración del periodo en el cargo del   Fiscal General.  Sobre el particular debe insistirse en que si bien se trata de   dos disposiciones diferentes, en todo caso el contenido normativo es el mismo,   de ahí que se pretenda por el actor que la Corte declare la existencia de cosa   juzgada material y no formal.  En consecuencia, la identidad de contenidos   normativos, esto es, los que determinan que el periodo del Fiscal General se le   adscribe carácter institucional, se predica tanto de la legislación estatutaria   de declarada inexequible como de la expresión acusada por la demanda de la   referencia.    

20. La controversia sobre la comprobación del fenómeno   de la cosa juzgada material en el caso analizado se centra en determinar si el   parámetro normativo ha sido modificado en razón de la expedición del Acto   Legislativo 1 de 2003, particularmente el artículo 6°, que adicionó el artículo   125 C.P.  Para la Corte, la respuesta acerca de este interrogante es   negativa, para lo cual concurren dos tipos de argumentos: uno sistemático y otro   teleológico.    

21. En cuanto al argumento sistemático, debe partirse   de considerar que la reforma constitucional en comento no modificó el artículo   249 C.P., que determina la naturaleza del periodo del Fiscal General y que ha   sido interpretado autorizadamente por la Corte en el sentido que la Constitución   define ese periodo como individual o personal, pues no de otra forma podría   cumplirse el mandato consistente en que el Fiscal es elegido para un periodo de   cuatro años.    

Este precepto, por ende, opera como norma especial para   el periodo del Fiscal General y, de acuerdo con las reglas comúnmente aceptadas   de interpretación jurídica, no resulta derogada por una norma general, como es   la contenida en el parágrafo del artículo 125 C.P., que determina el periodo   institucional para los cargos de elección.  Esta conclusión subsiste   incluso frente al caso que la regla general suceda en el tiempo a la particular,   puesto que, como se explicará con mayor profundidad en apartado posterior, no   existe evidencia que el Acto Legislativo 1 de 2003 tenga por objeto alterar la   regla constitucional que determina el periodo del Fiscal General de la Nación.    

Incluso, cuando la reforma constitucional mencionada   tuvo como objeto modificar un periodo particular de origen constitucional,   previó enmiendas igualmente específicas, tendientes a fijar un régimen de   transición frente a los funcionarios que ejercían el cargo al momento de   adopción del Acto Legislativo analizado.  Así, frente al Registrador   Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo Nacional Electoral,    la reforma modificó su periodo tornándolo en institucional y, a su vez, adicionó   el artículo 266 C.P. con un parágrafo transitorio que expresamente señaló que   los dignatarios actuales ejercerían su periodo hasta el año 2006, de modo que en   la siguiente elección empezará a contarse dicho periodo conforme a la regla   general de índole institucional.    

Contrario sensu, si el Acto Legislativo hubiese tenido por objeto   modificar el periodo del Fiscal General, tendría que haber planteado una regla   de transición similar a la expuesta, con el fin de regular el tránsito normativo   derivado de la enmienda.  La ausencia de dicha disposición confirma, a   juicio de la Sala, que  el Acto Legislativo 1 de 2003 no tuvo por finalidad   ni alterar la regla prevista en el artículo 249 C.P., ni tampoco modificar el   alcance que de la misma previó la Corte en la sentencia C-037/96.    

22. Respecto del argumento teleológico, en fundamentos   jurídicos anteriores se ha demostrado cómo el objetivo del Acto Legislativo 1 de   2003 se centra en asuntos electorales y de modificación al régimen de los   partidos y movimientos políticos.  Esto ante la necesidad de fortalecer   esas instancias y corregir su fragmentación, así como hacer vinculantes las   plataformas ideológicas que dan lugar a la representación política en los   diferentes órganos de elección popular.     

Estos objetivos distan de la conformación institucional   de la Rama Judicial y particularmente de la Fiscalía General de la Nación. Por   ende, las consideraciones que fueron realizadas por la Corte en la sentencia   C-037/96, relacionadas con el vínculo entre el carácter subjetivo del periodo   del Fiscal General y la preservación de la independencia y autonomía judicial,   se mantienen plenamente vigentes y no ha sufrido ninguna variación en virtud del   Acto Legislativo 1 de 2003.    

Advierte la Corte que aceptar el argumento consistente   en que la regla general contenida en el artículo 125 C.P. es predicable de todos   los cargos de elección, más allá que aquellos elegidos popularmente, llegaría a   resultados no solo paradójicos, sino también contrarios a la Constitución.    Así por ejemplo, habría que concluir que los periodos de los magistrados de las   altas cortes también estarían cobijados por la misma modalidad institucional, en   detrimento de la independencia y autonomía que la Carta Política les adscribe y   en los términos explicados en la sentencia C-037/96.  De otro lado, no   puede perderse de vista que la fijación constitucional de los periodos de los   cargos debe interpretarse a partir de la necesidad de otorgar efecto útil   a las disposiciones superiores, de manera que al armonizarlas con otras no se   llegue a vaciar su contenido.  Precisamente ese sería el escenario si se   concluyera que el artículo 249 C.P. debe comprenderse en tanto determinación de   un periodo institucional para el Fiscal General.  Ello debido a que tal   comprensión impediría dar eficacia al mandato según el cual ese funcionario es   elegido, en cualquier escenario, para un periodo de cuatro años, como fue   interpretado por la Corte en la precitada sentencia.     

Además, tampoco puede soslayarse que las reglas sobre   periodo en los cargos son especialmente importantes, en tanto soportan el   sistema de frenos y contrapesos, así como la separación de poderes.  Por   ende, su interpretación debe ser cuidadosa y estricta.  Sobre el   particular, la Corte ha insistido en “…   la trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para   garantizar el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los períodos   señalados en la Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación   intempestiva del período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de   vista constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de   la estructura del Estado.”[20]  De allí que deba optarse por la plena   efectividad del mandato contenido en el artículo 249 C.P. y dentro de la   hermenéutica que sobre el mismo determinó la Corte en la sentencia C-037/96.    

23.  Finalmente, a manera de argumento de soporte,   la Sala encuentra que la comprensión de las reglas sobre el periodo del Fiscal   General que se ha explicado en esta sentencia ha sido compartido por la   jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Al respecto, en la   sentencia del 16 de abril de 2013, adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo, el Consejo de Estado asumió el tema de la naturaleza del periodo   del Fiscal General actual, en razón de las demandas que por nulidad electoral   fueron presentadas contra el acto de elección.  Un grupo de demandantes   solicitaba la nulidad parcial del acto, con el fin que se determinara que el   periodo del elegido era institucional y por ende, debía durar solo por el tiempo   faltante de su antecesora, quien había renunciado al cargo.  En contrario,   otro grupo de demandantes solicitaba adicionar o aclarar el mismo acto de   elección, en el sentido de determinar que el periodo era personal.    

Ante este debate jurídico, el Consejo de Estado   consideró que si el nominador del elegido, en este caso la Corte Suprema de   Justicia, no había fijado en el acto de elección la naturaleza del periodo,   entonces le correspondía hacerlo al contencioso en tanto tribunal competente   para conocer sobre el control de legalidad de dicho acto electoral.  Así, a   partir de unas consideraciones similares a las expuestas en esta sentencia, la   Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó que el periodo del Fiscal General   era de carácter personal, razón por la cual declaró ajustada a derecho “… la   expresión “por el período constitucional y legal que le corresponda”,  que   contiene el acta de la sesión del 22 de marzo de 2012 de la Corte Suprema de   Justicia, en el entendido que el período por el cual eligió en propiedad como   Fiscal General de la Nación al doctor Eduardo Montealegre Lynett, es de 4 años   que se cuentan a partir de su posesión.”    

Para sustentar esta decisión, el Consejo de Estado   expresó los siguientes argumentos conclusivos:    

 “• El artículo 249 de la Carta Política es   perentorio en establecer que el Fiscal General de la Nación se elige para un   período de 4 años. El mandato Superior impone que no es jurídicamente posible   que cuando se ejerce la facultad nominadora para proveer el cargo de su titular   en propiedad, la elección se haga por un período con duración diferente a 4 años   contados desde la posesión.     

• En la sentencia C-037 de 5 de febrero de   1996 ya la Corte Constitucional determinó, al realizar el estudio previo de   constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia, que era inexequible el inciso que se encontraba consagrado en el   original artículo 29 de ese proyecto, con el siguiente tenor: “En caso de falta   absoluta del Fiscal antes de la terminación del período, quien sea designado en   su remplazo lo será para terminar el período”.    

• El parágrafo del artículo 125 Superior, en   lo que concierne al punto en debate, no es norma especial sino disposición de   carácter general que se dictó en el escenario de una reforma política de matiz   eminentemente electoral. Por lo tanto, no es aplicable cuando hay regulación   específica para esta elección, la del Fiscal General de la Nación, que es cabeza   de este organismo y, funcionalmente, está adscrito a la Rama Jurisdiccional del   poder público, servidor estatal que, como los Magistrados de las Altas Cortes,   tiene un período fijo e individual.    

• Como lo ha precisado la Corte   Constitucional la calificación de institucional de un período de elección tiene   alcance jurídico siempre que señale en concreto cual es el espacio temporal que   abarca: la fecha de iniciación y la de terminación.    

Tal es el caso del período de la elección   del Registrador Nacional del Estado Civil y de los miembros del Consejo Nacional   Electoral, que tienen fijado en específico la temporalidad del desempeño de la   función pública asignada. De ello sí se ocupó la reforma política 01 de 2003 al   establecer en el parágrafo transitorio del artículo 15 de dicha reforma que: “El   período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y del   Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente   elección de unos y de otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el   presente Acto Legislativo”. Lo propio no aconteció respecto del período del   Fiscal General de la Nación, en razón a la unidad de materia sobre temas   políticos – electorales no atinentes por tanto a la rama judicial, que   caracterizó esta reforma, y atendiendo también al principio de consecutividad   tal y como se destaca en los análisis que se llevaron a cabo durante el debate   para su aprobación, en especial, en la etapa de conciliación del proyecto de   Acto Legislativo.      

• La duración del desempeño de un cargo   pública es aspecto que siempre pertenece a la institución estatal, pues se   consagra en función de la misión del Organismo o Entidad pública. Por tal   sentido, no pertenece al servidor estatal.     

• A las voces del artículo 40 de la Carta   Política, la elección de un empleo público de esta naturaleza materializa el   derecho a participar en la conformación y en el ejercicio del poder político,   derecho que es de carácter fundamental. Es garantía para el goce con plenitud de   este derecho, que a quien se elija en propiedad en cargo de período fijo, ejerza   la función estatal conferida, conociendo en precisión la duración de su   desempeñó.    

• La certeza y la seguridad en este sentido   le representa al elegido primordial trascendencia, pues es determinante en la   aceptación de la postulación, a la vez que se traduce en aspecto esencial para   planificar su gestión.    

• La independencia y la autonomía como   atributos sine-qua- non de la actividad judicial, que es servicio público   permanente, exigen que el Fiscal General de la Nación, perteneciente   funcionalmente a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, cuando se elige en   propiedad, inicie como titular su período de 4 años a partir de la posesión.   Esto asegura que desarrolle la política institucional que proyectó para esta   duración.    

24. Como se observa, el análisis legal efectuado por el   Consejo de Estado llevó a conclusiones análogas a las explicadas en esta   sentencia, en el sentido que existe una regla constitucional definida acerca de   la naturaleza personal del periodo del Fiscal General.  Incluso, ante la   necesidad de armonizar ese análisis con lo previsto en la norma acusada, dicha   corporación judicial otorgó primacía a la eficacia material del artículo 249   C.P., de forma por entero compatible con el principio de supremacía   constitucional.      

Conclusión    

25. El artículo 249 C.P. prevé una regla de derecho de   índole constitucional, la cual determina que el periodo del Fiscal General tiene   carácter personal o individual.  Además, esa regla tiene efectos directos   en la conservación de la autonomía e independencia de ese funcionario, que   pertenece a la Rama Judicial y por ende, se le adscriben las garantías   constitucionales de ese órgano del poder público.  Estas fueron las   premisas que tuvo en cuenta la Corte para declarar la inexequibilidad del   contenido normativo que tornaba en institucional el mencionado periodo, asunto   decidido en la sentencia C-037/96.    

Las modificaciones introducidas a la Constitución por   el Acto Legislativo 1 de 2003 no alteraron la mencionada regla jurisprudencial.    Ello debido a que (i) el objetivo de esa reforma fue exclusivamente electoral y   de fortalecimiento del sistema de partidos y movimientos políticos, asuntos que   son ajenos a la definición de tópicos institucionales del Poder Judicial; y (ii)   el Acto Legislativo no modificó el artículo 249 C.P., ni menos previó fórmulas   de transición para el cambio en la naturaleza del periodo del Fiscal General,   como sí lo hizo de forma expresa respecto del Registrador Nacional del Estado   Civil y los miembros del Consejo Nacional Electoral.    

En tal sentido, se está ante el fenómeno de la cosa   juzgada material en relación con lo decidido por la sentencia C-037/96.    Ello debido a que la norma acusada reproduce un contenido normativo declarado   inexequible por la Corte, por razones de fondo, sin que se haya modificado el   parámetro de control de constitucionalidad.  En consecuencia, la Corte se   estará a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 y declarará inexequible la   expresión acusada.    

VII.     DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

ESTARSE   A LO RESUELTO en la sentencia C-037/96 y por lo tanto declarar   INEXEQUIBLE  la expresión “institucional” contenida en el artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto   Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA C-166/14    

Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 9º de la Ley 938 de 2004   “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la   Nación”.    

Si bien comparto la decisión tomada por la mayoría   consistente en estarse a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996, me permito   aclarar mi voto con respecto a la parte resolutiva de la providencia,   considerando que no es necesario declarar en el Resuelve la inexequibilidad de la expresión “institucional” contenida en el   artículo 9º de la Ley 938 de 2004.    

Tratándose de una misma regla -el   carácter institucional del período del Fiscal General-, examinada a la luz de   los mismos parámetros de control –art. 249 de la Constitución Política-,   efectivamente se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por lo cual   no es procedente declarar por segunda vez inexequible la expresión acusada. En   este sentido, bastaba con estarse a lo resuelto en la decisión anterior.    

Así pues, al haberse configurado el   fenómeno de la cosa juzgada material, ninguna autoridad, incluida la misma Corte   Constitucional, puede hacer una nueva declaración sobre la exequibilidad de la   regla de conducta contenida en las expresiones demandadas, salvo que se trate de   analizar la constitucionalidad de ésta a partir de otros parámetros de control.    

Magistrado    

[1] A su vez, esta sentencia expone las reglas fijadas por la Corte en,   entre otras,  las sentencias C-774/01, C-310/02, C-004/03, C-039/03,   C-1122/04, C-469/08, C-600/10, C-283/11, C-254A/12 y C-1017/12.    

[2] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-489 de 2000 y   C-774 de 2001.    

[3] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,   C-774 de 2001 y C-1064 de 2001.    

[4] Corte Constitucional, sentencia C-310/02.    

[5] Corte Constitucional, sentencias C-301/93, C-037/96, C-310/02 y   C-181/10.    

[7] En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa   juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales   introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.    

[8] En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de “Constitución   viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad sobre la figura de   la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un   momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso   ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la   Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y   valorativos, de esas realidades- un pronunciamiento que la Corte haya hecho en   el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente   diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de   una determinada norma.”    

[9] En la Sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de   valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los derechos   de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la verdad, a   la justicia y a la reparación.     

[10] Corte Constitucional, sentencia C-073/14    

[11] Esta forma de actuación de la Corte ha sido ampliamente reiterada,   entre otras, en las Sentencias C-311 de 2002, C-875 de 2002, C-1075 de 2002,   C-036 de 2003, C-096 de 2003, C-1121 de 2005, C-424 de 2006,            C-259 de 2008, C-840 de 2008, C-698 de 2008, C-055 de 2010 y C-181 de 2010.    

[12] La jurisprudencia constitucional, en lo que respecta a la naturaleza   de los periodos en los cargos públicos, ha distinguido entre aquellos objetivos   o institucionales y los subjetivos o personales.  Así, se ha previsto que   “[l]a diferencia entre ellos se evidencia cuando   se elige o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta absoluta   antes de la terminación de período correspondiente. Mientras que en el período   institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del período, es   decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que opera el   período subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al servicio   público para todo el período señalado en la Constitución o la ley. Las   elecciones de funcionarios de período institucional se realizan en la misma   fecha para todos ellos y la de los de período personal en la medida en que cada   titular culmine su período”.  Vid. Corte Constitucional, sentencia C-822/04.    

[13] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-011 del 21 de   enero de 1994. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.    

[14]  Corte Constitucional. Sentencia No. C-011/94, citada.    

[15] Corte Constitucional, sentencias C-342/06, C-1081/05 y C-490/11.    

[16] Corte Constitucional , sentencia C-1081/05    

[17] Corte Constitucional, sentencia C-342/06.    

[18]Corte Constitucional, sentencia C-490/11, fundamento jurídico 11.    

[19] Gaceta del Congreso 271 de 2003, página 14.  Sobre ese   particular, el informe de ponencia expresó que “El Representante Zamir Silva   dejó una constancia en el sentido de que (sic) la redacción del artículo   se refiera simplemente a cargos de elección. || La Comisión aprobó   el artículo como fue presentado en la ponencia, sin que se presentaran   proposiciones. Por efecto de la supresión del artículo anterior, este artículo   pasa a convertirse en el 6°”    

[20] Corte Constitucional, sentencia C-753/04.