C-217-25

  C-217-25 

REPÚBLICA DE  COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Plena    

     

SENTENCIA C-217 de  2025    

     

Referencia: Expediente:  RE-369    

     

Asunto: Revisión de  constitucionalidad del Decreto Legislativo 120 del 30 de enero de 2025, “Por  el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco  del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  Departamento del Cesar”    

     

Magistrado ponente: Jorge  Enrique Ibáñez Najar    

     

     

Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco  (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de  sus competencias constitucionales, en particular de la prevista en el artículo  241.7 de la Constitución, dentro del proceso adelantado en los términos del  Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

en la revisión de constitucionalidad  del Decreto Legislativo 120 del 30 de enero de 2025, “Por el cual se  dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado  de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  Departamento del Cesar.”    

     

     

Síntesis de la decisión    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó y  declaró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 120 del 30 de enero  de 2025, que adopta medidas extraordinarias para el sector transporte en el  marco del estado de conmoción interior vigente en la región del Catatumbo, el  área metropolitana de Cúcuta y algunos municipios del departamento del Cesar.  Este análisis se realizó en cumplimiento del control automático e integral que  corresponde a la Corte sobre los decretos expedidos bajo estados de excepción.    

     

Como cuestión previa, la Corte verificó que las  medidas adoptadas guardan una relación directa con la crisis humanitaria que  motivó la declaratoria de conmoción interior, revisada previamente por la Corte  en la Sentencia C-148 de 2025. En este contexto, se resaltó que las  disposiciones del decreto son necesarias para proteger los derechos  fundamentales de la población civil, como el derecho a la libre circulación, a  la vida y a la integridad personal, especialmente en zonas donde persisten  enfrentamientos armados.    

     

La Corte señaló que el Decreto 120 de 2025 cumple con  los requisitos formales exigidos por la Constitución: fue firmado por el presidente  y todos sus ministros, cuenta con una justificación jurídica y fáctica clara,  tiene una vigencia temporal definida -inicialmente del 30 de enero al 24 de  abril de 2025, prorrogada por 90 días mediante el Decreto 467 del mismo año- y  establece con precisión su ámbito territorial, que abarca diversos municipios  de Norte de Santander y del Cesar.    

     

     

Finalmente, la Corte subrayó que las medidas adoptadas  son necesarias para asegurar la prestación segura del servicio público de  transporte terrestre, ante una situación en la que las herramientas legales  ordinarias resultan insuficientes para responder al deterioro del orden público  en la región (juicio de necesidad).    

     

En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad del  Decreto Legislativo 120 de 2025 en su integridad.    

     

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

Trámite procesal    

     

8.                  La remisión del Decreto 0120 de 2025 y de otros documentos  anexos. El 31 de enero de 2025 la ciudadana Paula Robledo Silva, en su  condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, actuando en  nombre y representación del Presidente de la República,[1]  conforme a lo previsto en el artículo 214 de la Constitución, remitió a la  secretaría de esta Corte copia auténtica del Decreto 120 del 30 de enero de  2025, “Por el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector  transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del  Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de  Río de Oro y González del departamento del Cesar.” Además de la copia  auténtica del decreto, se remitió copia auténtica del decreto de nombramiento  de referida ciudadana y copia del acta de posesión en el cargo.    

     

9.                  La decisión de asumir conocimiento del asunto y el decreto de  pruebas. Por medio de Auto del 5 de febrero de 2025, el magistrado  sustanciador resolvió asumir el conocimiento del Decreto Legislativo 120 de  2025 y decretó la práctica de pruebas, relacionadas con las condiciones  socioeconómicas de la población de la zona; con las rutas de transporte que  tienen origen y/o destino en el territorio en el cual se declara el estado de  conmoción interior; con los hechos de violencia que hayan afectado el servicio  público de transporte terrestre en los últimos dos años; y con los riesgos que  existen en relación con la prestación de dicho servicio. Por otra parte, se  dispuso que una vez se haya recibido las pruebas y se las haya valorado, se  procediera a fijar en lista el asunto, a dar traslado al Procurador General de  la Nación para que rindiera el concepto a su cargo y se comunicara la  iniciación del proceso a la presidencia de la República y a todos los  ministerios.    

     

10.             La recepción de las pruebas, su valoración y la decisión de  proseguir con el trámite. La Secretaría General de esta Corporación,  por medio de informes del 13, 17 y 18 de febrero de 2025, remitió al despacho  del magistrado sustanciador los documentos enviados con destino a este proceso.    

     

11.             El Ministerio de Transporte informó que en el territorio en el cual  se declaró el estado de conmoción interior operan 10 empresas de transporte  terrestre,[2]  en 88 rutas, con las frecuencias, recorridos y horarios que se precisan en los  documentos anexos a dicho informe.[3]  Por otra parte, señaló que “(d)entro de los hechos más relevantes en los dos  últimos años” se podía enunciar los siguientes:    

     

“1. El 15 de octubre de 2024,  hombres armados incendiaron una retroexcavadora utilizada en la pavimentación  de la vía que conecta Tibú con Cúcuta, específicamente en el kilómetro 12 hacia  el corregimiento Campo Dos. Este acto de vandalismo interrumpió las obras de  infraestructura vial y generó preocupación entre las empresas contratistas  debido a la inseguridad en la zona.    

     

2. Incineración de Tractomulas  en la Vía Cúcuta-Ocaña (noviembre 2022): El 22 de noviembre de 2022, varios  vehículos de carga fueron incendiados en la vía que une Cúcuta con Ocaña, en el  sector conocido como La Curva, municipio de Bucarasica. Este ataque fue  atribuido a grupos armados ilegales que operan en la región y generó un rechazo  generalizado por parte de gremios transportadores, quienes exigieron al  gobierno medidas para garantizar la seguridad en las carreteras.    

     

3. Ataques con Explosivos a  Vehículos Militares y Policiales:    

     

– Febrero 2023: Un camión del  Ejército Nacional fue atacado con explosivos en la vía que comunica a Santiago  y Salazar de las Palmas. Aunque no hubo víctimas fatales, el hecho evidenció la  vulnerabilidad de las rutas en la región.    

     

– Marzo 2023: Policías de  tránsito fueron atacados con explosivos en la vía Cúcuta-Puerto Santander.  Afortunadamente, no se registraron pérdidas humanas, pero el incidente resaltó  la persistente amenaza contra las fuerzas de seguridad en las vías.    

     

– Saqueo de Vehículos de Carga:  En marzo de 2024, se reportó el hurto y saqueo de un vehículo de carga en Norte  de Santander. Este tipo de incidentes no solo afecta la economía local, sino  que también pone en riesgo la integridad de los conductores.    

     

     

12.             De otra parte, el ministerio en comento, al referirse a los riesgos  que existen en relación con la prestación del servicio de transporte terrestre,  puso de presente que:    

     

“La persistencia  de estos hechos violentos indica una problemática estructural en materia de  seguridad en Norte de Santander. La presencia de grupos armados ilegales, como  el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y disidencias de las FARC, contribuye  a la inestabilidad en la región, afectando directamente al sector del  transporte, adicional a estos hechos es importante indicar la presencia  continua de los grupos ilegales en los corredores viales causando zozobra e  intranquilidad en los actores viales que transitan nuestra región, cabe  resaltar que la región del Catatumbo converge en frontera con el hermano país  de Venezuela generando una vulnerabilidad por el uso de estas posiciones  estratégicas como corredores estratégicos del conflicto armado. // Esta  territorial ha estado atenta realizando seguimiento por medio de las empresas  de transporte de Radio de Acción Nacional sobre los hechos que afectan la  movilidad en sus recorridos (rutas destino – origen), desde hace tres años  tenemos instaurado el PMU que reúne las autoridades de la región con el fin de  realizar seguimiento continuo a las vías del departamento Norte de Santander.”    

     

13.             El DANE, al referirse a las condiciones socioeconómicas de la  población de la zona, destacó que “los municipios seleccionados en la  muestra de la operación estadística GEIH no se representan a sí mismos debido  al diseño estadístico y muestral de la encuesta. En este sentido, los datos por  municipio no son usados para estimar información de cada uno de éstos. El  diseño de la mencionada operación estadística establece que, cada una de las 23  ciudades y áreas metropolitanas son representativas cuando la muestra es  agregada en trimestres, lo que no sucede para los demás municipios  seleccionados que no tienen auto representación, como es el caso de los  municipios que componen la región del Catatumbo.”[4]  En consecuencia, la información remitida se circunscribe al área metropolitana  de Cúcuta.  Entre los datos más relevantes, se destaca que en el año 2024 la  tasa de desocupación fue del 12.8 %, la tasa global de participación fue de  61.4 % y la tasa de ocupación de 53.5 %; que las principales actividades  económicas son el comercio y reparación de vehículos, las industrias  manufactureras, la administración pública y defensa, educación y atención de la  salud humana y las actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras  actividades de servicios.    

     

14.             Luego de valorar las pruebas recibidas, por medio de Auto del 28 de  marzo de 2025, el magistrado sustanciador ordenó dar cumplimiento a lo  dispuesto en los ordinales tercero a sexto del proveído del 5 de febrero de  2025.    

     

     

La norma objeto de revisión de constitucionalidad    

     

15.             El texto del Decreto Legislativo 120 de 2025 es el siguiente:    

     

“DECRETO  120 DE 2025    

(enero 30)    

     

Por  el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco  del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  Departamento del Cesar    

     

EL  PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

     

en  ejercicio de las facultades constitucionales, en especial, las que le confiere  el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de  1994, y en desarrollo del Decreto 0062 del 24 de enero de 2025, y    

     

CONSIDERANDO:    

     

     

Que, en  desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política, y de conformidad con  lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción  -LEEE-, el Gobierno nacional puede dictar decretos legislativos que contengan  las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus  efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y  específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté  encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de  sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la  declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia  con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen  discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen  nacional o familiar, opinión política o filosófica, y (vi) cuando se trate de  medidas que suspendan leyes, se deben expresar las razones por las cuales éstas  son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior.    

     

Que, de igual  manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los  tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las  medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o  vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal  funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii)  suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y  juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser  restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.    

     

Que mediante el  Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la  firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el  término de 90 días, “en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente  del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los  municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto,  Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de  los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como en el área  metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital  departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los  Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Rio de  Oro y González del departamento del Cesar.”    

     

Que el Estado de  Conmoción Interior fue decretado por el gobierno Nacional, con el fin de  conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y  extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y  consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en  la declaratoria de Conmoción Interior- derivada de fuertes enfrentamientos  armados entre grupos ilegales, amenazas, desplazamientos forzados masivos,  afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil,  alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.    

     

Que en atención a  la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional  y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una  crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a  la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades  institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de  medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la  estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana,  así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región,  así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y  González del departamento del César.    

     

Que el  restablecimiento de las condiciones de seguridad y convivencia pacífica en la  región del Catatumbo trasciende el control militar y demanda la provisión de  condiciones en la prestación del servicio público de transporte que coadyuven a  la mejora en la condición de vida de los habitantes del Catatumbo, garantizando  adecuados niveles de funcionamiento, oportunidad y frecuencia en el servicio.    

     

Que las  condiciones socioeconómicas de la población general de la región del Catatumbo,  agravadas por las alteraciones de orden público, dado su bajo ingreso promedio  (el ingreso por habitante en Norte de Santander es inferior al 50% de la media  nacional-Boletín DANE PIB Departamental por habitante a precios corrientes  2023) y su residencia en zona rurales o en municipios apartados de las  capitales de los departamentos, conllevan una necesaria dependencia de la  población en relación con los servicios de transporte público.    

     

Que la  Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte identificó ochenta y  ocho (88) rutas que tienen como origen y destino a los municipios comprendidos  dentro de la zona objeto de la declaración de conmoción interior, y a diez (10)  empresas de servicio público terrestre de transporte de pasajeros por carretera  autorizadas en dichas rutas, que en vehículos automóviles, camionetas, vans,  microbuses y buses conectan los municipios entre sí y a éstos con otras  regiones del país.    

     

Que los eventos  recientes de violencia en la región, paralizaron el servicio de transporte  público terrestre, lo que amerita una respuesta pronta del Estado para que éste  pueda prestarse por parte de las empresas autorizadas en la zona, de manera que  circulen en horarios, o en caravanas, o por vías específicas en que se  garantice su seguridad.    

     

Que, para superar  la suspensión del servicio de transporte público en la región del Catatumbo, es  necesario permitir que este servicio se preste durante los momentos y en las  vías en que las autoridades puedan garantizar mejores condiciones de seguridad  o eventualmente, haciendo uso, de caravanas de varios vehículos. Lo anterior en  condiciones normales no es posible, ya que los despachos a las empresas se  encuentran separados en cada permiso específico para evitar la competencia y  generar riesgos de seguridad vial.    

     

Que el numeral 5  del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, establece que el servicio público de  transporte de pasajeros se encuentra sujeto a rutas autorizadas, entendidas  estas como el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un  recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias  y demás aspectos operativos.    

     

Que el artículo  16 de la Ley 336 de 1996, dispone que “sin perjuicio de lo previsto en  Tratados, Acuerdos o Convenios de carácter internacional, la prestación del  servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la  expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u  operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o  áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de  asalariados, de turismo y ocasional.”    

Que, dada la  grave situación de orden público en la región del Catatumbo y los municipios  señalados en el Decreto 062 de 2025, las condiciones habituales establecidas en  el artículo 16 de la Ley 336 de 1996, resultan incompatibles con las actuales  necesidades de seguridad.    

     

Que, considerando  la situación de orden público que se presenta en la región del Catatumbo, la  sujeción a recorridos y horarios predecibles, así como la separación de  vehículos, aumenta el riesgo para la vida de los usuarios y dificulta la  prestación del servicio público de transporte, por lo que es necesario  suspender temporalmente dichas disposiciones con el fin de garantizar la  seguridad y movilidad de los ciudadanos.    

     

Que, durante el  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, se requiere que las  empresas habilitadas con permisos de operación en origen-destino en los  municipios del área, ajusten los horarios, recorridos y frecuencias para el  momento en que los actos violentos sean menos probables, o en aquellos en que  se cuente con apoyo de personal de la fuerza pública.    

     

Que la medida  propuesta, no altera el núcleo de derechos constitucionales que la Carta  Política consagra, por el contrario, busca garantizar el derecho constitucional  a la circulación del que son titulares quienes residen en la región del  Catatumbo, y como consecuencia, garantizar su seguridad e integridad.    

     

Que, en todo  caso, la prestación del servicio de transporte se debe brindar por empresas  habilitadas, cuya organización, oficinas, personal, vehículos homologados y  equipos se encuentren disponibles en la región del Catatumbo, quienes, por  conocer precisamente esa zona, pueden responder a las condiciones que, en  cuanto a infraestructura y seguridad sean exigidas durante el estado de  conmoción interior, garantizando que los usuarios del servicio mantengan un  nivel de servicio, de coberturas y de capacidad de respuesta instantánea frente  a sus necesidades.    

     

Que, de  conformidad con lo anterior y para conjurar la situación de movilidad, se  requiere que las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por  carretera que tengan permiso de operación en la región del Catatumbo y su  movilización sea dentro de este territorio, puedan operar conforme a sus  eficiencias en la actividad transportadora y sin sujeción a rutas ni horarios,  obviando lo dispuesto originalmente en sus permisos de operación hasta que se  restablezca el orden público en dicha región.    

     

Que, en el mismo  sentido, se requiere las empresas de transporte público terrestre automotor  mixto en el radio de acción nacional, habilitadas para la prestación del  servicio que tengan como origen, destino o recorrido autorizado en los  municipios señalados en el Decreto 062 de 2025, operen sin sujeción a los  permisos o zonas de operación específicos.    

     

Que esta medida  tiene conexidad con la Constitución Política y la ley, toda vez que se busca  garantizar el servicio público de transporte en su nivel más básico, como una  garantía del cumplimiento de los fines del estado y del derecho fundamental a  la locomoción, protegiendo el derecho fundamental a la vida y materializando el  principio de acceso al transporte dispuesto en el numeral 1 del artículo 3 de  la Ley 105 de 1993.    

     

En mérito de lo  expuesto, y con el objetivo de garantizar el derecho constitucional a la vida y  a la circulación, el acceso al servicio público de transporte y la seguridad de  los usuarios y de los transportadores,    

     

DECRETA:    

     

Artículo 1.  Autorizar la prestación de los servicios de transporte público terrestre  automotor de pasajeros por carretera a las empresas habilitadas en esta  modalidad para la prestación del servicio con origen o destino entre los  municipios de Ábrego; Convención; El Tarra; Hacarí; La Playa de Belén; Ocaña,  San Calixto; Sardinata; Teorama y Tibú en el Departamento de Norte de  Santander; y en los municipios de González y Río de Oro en el Departamento del  Cesar, sin sujeción a las condiciones específicas sobre recorridos, frecuencias  y horarios señaladas en los permisos conferidos por el Ministerio de Transporte  a las empresas de la modalidad.    

     

Parágrafo.  Las autoridades locales de los municipios señalados en el presente artículo  estarán facultadas para autorizar la prestación del servicio, en cuanto al  transporte terrestre automotor colectivo, individual y mixto en el radio de  acción municipal, distrital o metropolitano, sin sujeción a las condiciones  específicas sobre recorridos, frecuencias y horarios señaladas en los permisos  conferidos por dichas autoridades.    

Artículo 2.  Autorizar la prestación de los servicios de transporte público terrestre  automotor mixto en el radio de acción nacional a las empresas habilitadas en la  modalidad para la prestación del servicio que tengan como origen, destino o  recorrido autorizado en los municipios señalados en el artículo precedente sin  sujeción a los permisos o zonas de operación específicos.    

     

Artículo 3.  Las empresas que presten el servicio bajo las reglas de los artículos 1 y 2 del  presente decreto deberán coordinar, con las autoridades militares o de policía,  las condiciones de horarios; recorridos e infraestructura que ofrezcan las  debidas condiciones de seguridad antes de iniciar los recorridos. Asimismo,  estas empresas coordinaran con la Dirección Territorial del Instituto Nacional  de Vías -Invias-, las condiciones de transitabilidad frente a recorridos por  infraestructuras alternativas.    

     

Artículo 4.  Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación y  estará vigente por el término establecido en el Decreto 062 del 24 de enero de  2025 y sus modificaciones.    

     

PUBLÍQUESE Y  CÚMPLASE.    

     

Dado en la ciudad de Bogotá,  D.C., a los 30 días del mes de enero del año 2025.    

     

GUSTAVO PETRO URREGO    

     

El Ministro del Interior,    

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS    

     

La Directora Técnica de la Dirección de Asuntos  Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores,  encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones  Exteriores,    

ADRIANA DEL ROSARIO MENDOZA AGUDELO    

     

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA    

     

La Ministra de Justicia y del Derecho,    

ANGELA MARÍA BUITRAGO RUÍZ    

     

IVAN VELÁSQUEZ GÓMEZ    

     

La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural,    

MARTHA VIVIANA CARVAJALlNO VILLEGAS    

     

El Ministro de Salud y Protección Social,    

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ    

     

La Ministra de Trabajo,    

GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS    

     

El Ministro de Minas y Energía,    

OMAR ANDRÉS CAMACHO MORALES    

     

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,    

LUIS CARLOS REYES HERNÁNDEZ    

     

El Ministro de Educación Nacional,    

JOSÉ DANIEL ROJAS MEDELLÍN    

     

La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

MARÍA SUSANA MUHAMAD GONZÁLEZ    

     

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

HELGA MARÍA RIVAS ARDILA    

     

El Viceministro de Transformación Digital del Ministro de  Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del empleo del  Despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    

BELFOR FABIO GARCÍA HENAO    

     

     

La Subdirectora General de Programas y Proyectos del  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social encargada del empleo del  Despacho del Ministro de Transporte,    

MARÍA FERNANDA ROJAS MANTILLA    

     

El Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes,    

JUAN DAVID CORREA ULLOA    

La Ministra del Deporte,    

LUZ CRISTINA LÓPEZ TREJOS    

     

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de  Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del Despacho de la  Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación,    

OCTAVIO HERNANDO SANDOVAL ROZO    

     

La Ministra de Igualdad y Equidad,    

FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA.”    

     

     

Las intervenciones y los conceptos técnicos especializados    

9.                  El ciudadano Harold Sua Montaña, luego de referirse a la  Sentencia C-349 de 2023, al expediente de tutela T-9.489.339 y al Auto de la  Sala de Selección de Tutelas No. 7, y de hacer digresiones sobre la prueba de  que el señor Octavio Hernando Sandoval Rozo “hubiese colocado su firma para  la expedición del objeto de control o las motivaciones del mismo”, concluye  que “el objeto de control es hallado ajustado a la Constitución de llegar a  declarar esta corporación la exequibilidad del decreto declaratoria (sic.) de  conmoción interior en torno al cual deviene la competencia para la expedición  de dicho objeto o de lo contrario viene siendo entonces inconstitucional por  consecuencia.”    

     

10.             El Ministerio del Transporte destaca que el decreto sub  judice se dictó en respuesta a la grave alteración del orden público “causada  por enfrentamientos entre grupos armados organizados (ELN y disidencias de las  FARC).” En este sentido, el propósito del decreto es “garantizar la  prestación del servicio público esencial de transporte, en cumplimiento del  artículo 5 de la Ley 336 de 1996” y “proteger la vida e integridad de  los usuarios.” Para ilustrar sus asertos, el ministerio alude a varias  consideraciones del decreto, a partir de las cuales, a su juicio, resulta evidente  que “desde el Sector Transporte se deben tomar las medidas pertinentes que  tienen por objeto flexibilizar una regulación que fue concebida, y se aplica en  todo el país, pero en tiempos de normalidad.”    

     

11.             De otra parte, indica el ministerio que el decreto “se justificó  en la obligación que tiene el Estado para (sic.) garantizar el acceso a  servicios esenciales en situaciones de emergencia”, como es el caso del  transporte terrestre. Ante los riesgos que se siguen de la situación de  violencia, es necesario “permitir que las empresas de transporte operen sin  restricciones de recorridos, horarios y frecuencias”, con lo cual se  minimizan los riesgos asociados al servicio de transporte terrestre. Agrega que  en condiciones normales lo anterior no es posible, porque “los despachos de  las empresas están separados en cada permiso específico para evitar la  competencia que genera riesgos de seguridad vial.” Por ello, se considera  que es necesario adoptar medidas de rango legal para que las empresas  prestadoras del servicio no se sujeten a los recorridos, horarios y frecuencias  autorizados, sino a aquellos “en que se tuviera menor probabilidad de  ocurrencia de los actos violentos, y/o en aquellos en que se cuente con apoyo  de personal de fuerzas policiales o militares.”    

     

12.             Destaca también que las medidas adoptadas no afectan el núcleo  esencial de ningún derecho fundamental. Por el contrario, están encaminadas a  garantizar el derecho a la circulación de las personas, sin afectar de manera  significativa la operación de las empresas prestadoras del servicio. Estas  medias, además, tienen conexidad con los hechos que motivan la declaración del  estado de conmoción interior, “toda vez que se busca garantizar el servicio  público de transporte en su nivel más básico, como una garantía de cumplimiento  de los fines del estado y del derecho fundamental a la locomoción, protegiendo  el derecho fundamental a la vida y facilitando el principio de acceso al  transporte dispuesto en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993.”    

     

13.             Por último, el ministerio pone de presente que el decreto cumple con  todos los requisitos formales, pues fue suscrito por el presidente de la  República y todos los ministros, tiene una motivación expresa, clara y  suficiente, se enmarca en los ámbitos territoriales y espaciales del decreto  que declaró la conmoción interior y fue remitido oportunamente a la Corte  Constitucional, para su revisión.    

     

14.             La Fundación para el Estado de Derecho, representada por el  ciudadano Andrés Cabo Borrero (representante legal), considera que el decreto sub  examine no supera los juicios de conexidad, motivación suficiente,  incompatibilidad, necesidad y proporcionalidad. A su juicio, este decreto “revela  una utilización desproporcionada e inadecuada de las medidas excepcionales que  deben tomarse en el marco de un estado de conmoción interior.”    

     

15.             En cuanto a la conexidad, de una parte, se destaca que la  justificación que trae el decreto es genérica y no se acompaña de “evidencia  concreta, ni diagnósticos técnicos que sustenten la necesidad de inaplicar el  régimen jurídico ordinario del transporte” y, de otra, no se establece un  vínculo concreto entre las alteraciones del orden público y la prestación del  servicio del transporte terrestre. De este modo se concluye que no “se  evidencia una relación directa, inmediata y específica ni con las  justificaciones internas del decreto ni con las motivaciones del decreto de  conmoción interior.” A esto se agrega que “la afectación del transporte  terrestre en esta región no constituye un fenómeno reciente ni estrictamente  excepcional.”    

     

16.             En cuanto a la motivación suficiente, sostiene que, si bien el  decreto tiene una motivación formal, en ella no se ofrece “una justificación  concreta, específica ni técnicamente sustentada que permita validar la adopción  de medidas legislativas excepcionales en el sector transporte. La omisión de un  análisis riguroso sobre la ineficacia de las herramientas ordinarias y la  necesidad de inaplicar normas legales compromete la validez del decreto, frente  al juicio de motivación suficiente.”    

     

17.             En cuanto a la incompatibilidad, se señala que el decreto pretende  inaplicar lo previsto en el artículo 16 de la Ley 336 de 1996, pero en la  práctica se afecta también lo previsto en los artículos 3, 5 y 9 ibidem, en el  artículo 3 de la Ley 105 de 1993 y en el artículo 2.2.1.5.3.3. del Decreto 1079  de 2015. Esto se hace “sin una motivación que permita valorar su necesidad,  idoneidad o proporcionalidad. Esta omisión impide que el Decreto supere el  juicio de incompatibilidad.”    

     

18.             En cuanto a la necesidad se indica que, ante problemas  estructurales, como los de la región, medidas transitorias como las adoptadas  no brindan una respuesta adecuada. De otra parte, ante la existencia de “mecanismos  como la modificación de habilitaciones, la reconfiguración de rutas y  frecuencias, la coordinación con la fuerza pública y la gestión de planes de  contingencia para operar en contextos de riesgo, que podían haberse empleado  mediante actos administrativos ordinarios”, no era necesario adoptar medidas  con el rango y jerarquía de leyes. En este sentido, se indica que en el  artículo 20 de la Ley 336 de 1996 se autoriza, de manera expresa, expedir  permisos especiales o transitorios para garantizar la prestación del servicio,  cuando se presenten alteraciones graves. A esto se agrega que esta misma ley y  la Ley 105 de 1993, permiten realizar ajustes operativos en rutas, frecuencias  y horarios, entre otros motivos, por razones de orden público. Esto puede  hacerse, por tanto, por medio de actos administrativos ordinarios.    

     

19.             Por último, en cuanto a la proporcionalidad, se pone de presente que  en el artículo 2 del decreto se alude a autorizar la prestación de servicios de  transporte terrestre mixto en el “radio de acción nacional”, lo cual  resulta ser abiertamente desproporcionado, pues desborda el contexto del estado  de conmoción interior.    

     

     

El concepto del Procurador General de la Nación    

     

20.             En el concepto 7.438, el Procurador General de la Nación solicitó  que se declare la exequibilidad de los artículos 1, 2 y 4 del decreto sub  judice y la inexequibilidad del artículo 3. Esto último, porque la medida  allí prevista no supera el juicio de necesidad jurídica, pues el gobierno puede  adoptarla “en ejercicio de su facultad reglamentaria.”    

     

21.             Luego de destacar que el decreto cumple con todos los requisitos  formales y de advertir que, pese a las diferencias existentes, “es posible  aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos  legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de declaratorias de emergencia  económica, social o ecológica”, el concepto pasa a analizar lo relativo a  los requisitos sustanciales.    

     

     

23.             En cuanto a la conexidad material interna y motivación suficiente,  indica que “si bien el Gobierno Nacional pudo desarrollar con mayor  profundidad la argumentación tendiente a superar estos presupuestos, lo cierto  es que el cuerpo normativo los satisface”, pues las medidas adoptadas  buscan garantizar el derecho a la vida, la circulación y el acceso al servicio  público de transporte y la seguridad de los usuarios y de los transportadores.    

     

24.             En cuanto a la ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, precisa  que las medidas sub examine no afectan derechos fundamentales ni  intangibles, no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder  público, ni eliminan o modifican los organismos y las funciones básicas de  acusación y juzgamiento.    

     

25.             En cuanto a la incompatibilidad, destaca que la suspensión de la  norma prevista en el artículo 16 de la Ley 336 de 1996 está justificada, porque  “la normatividad ordinaria no prevé la utilidad que revisten las medidas  extraordinarias. Con el Decreto Legislativo se establece la posibilidad de  prestar el servicio a cualquier hora y por carreteras distintas, de esta manera  resulta más difícil que los grupos armados organizados al margen de la ley  identifiquen tales recorridos. Con ello se reducen los riesgos asociados al  transporte y se permite un tránsito más seguro.”    

     

26.             En cuanto al juicio de necesidad, en el concepto se divide en dos el  análisis. En primer lugar, en lo relativo a las medidas adoptadas en los dos  primeros artículos del decreto señala que, “a pesar de que en el  ordenamiento jurídico se prevén procedimientos para la modificación de rutas,  en este caso no se pretende dicha alteración, sino la suspensión de los  permisos otorgados en cuanto a las condiciones de rutas, frecuencias y horarios.  Esto quiere decir que no se trata de nuevos permisos o alteraciones a los  otorgados, sino de la habilitación de que se omitan las condiciones autorizadas  por la autoridad competente en el marco de la conmoción interior.”    

     

27.             En segundo lugar, en lo relativo a la medida adoptada en el tercer  artículo, pone de presente que, si bien ella es necesaria desde el punto de  vista fáctico, no lo es desde el punto de vista jurídico, pues “el  Presidente, los gobernadores y alcaldes tienen a su disposición mecanismos  ordinarios que permiten conjurar los efectos de la grave perturbación del orden  público.” A esto se agrega, a partir de la distinción entre poder, función  y actividad de policía, que “las premisas normativas de la (sic.) que tratan  los artículos 14 y 199 de la Ley 1801 de 2016 coinciden, en gran parte, con la  justificación que da el ejecutivo para soportar la necesidad jurídica de la  medida extraordinaria.” Ante ello, se destaca que “la medida prevista en  el artículo 3 del Decreto Legislativo no es necesaria desde el punto de vista  jurídico, pues existen mecanismos ordinarios que facultan al Presidente, a los  gobernadores y a los alcaldes para que adopten una medida como la estudiada en  ejercicio de sus facultades reglamentarias.”    

     

28.             En cuanto al juicio de proporcionalidad, luego de reiterar que “las  medidas propuestas en el Decreto que se analiza no contribuyen de manera  directa a conjurar las causa que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción  interior, lo cierto es que son útiles para mitigar sus efectos, especialmente  en lo que tiene que ver con la población civil y sus derechos fundamentales a  la vida, a la seguridad personal, a la locomoción y a acceder a un servicio  básico de transporte público”, indica que ellas generan claros beneficios,  en tanto contribuyen a garantizar la prestación del servicio.    

     

29.             En cuanto a la no contradicción específica, la no discriminación y  la prohibición de investigar o juzgar civiles por militares, manifiesta que no  se contradice la Constitución ni los tratados internacionales sobre derechos  humanos, no incurren en discriminaciones, ni quebrantan dicha prohibición.    

     

     

     

II.               CONSIDERACIONES    

     

     

Competencia    

     

30.             Esta Corporación, conforme a lo previsto en el artículo 241.7 de la  Constitución, es competente para decidir sobre la constitucionalidad del  Decreto Legislativo 120 de 2025, dictado en desarrollo de las facultades  propias del estado de conmoción interior declarado por el Decreto 062 de 2025.    

     

Cuestión previa: existe o no relación entre el decreto sub examine y  aquello que fue declarado exequible del Decreto 062 de 2025    

     

31.             El Decreto 062 de 2025 y su exequibilidad parcial. En  la Sentencia C-148 de 2025 esta Corporación declaró la exequibilidad parcial  del Decreto 062 de 2025, en los siguientes términos:    

     

“Primero.  Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de  2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del  Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de  Río de Oro y González del departamento del Cesar”, únicamente respecto de los  hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades  dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del  Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de  desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos  que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta  decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el  fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y  garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos  propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.    

     

Segundo.  Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero  de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región  del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios  de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, respecto de los hechos y  consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y  GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e  incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas  insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los  daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las  operaciones del sector de hidrocarburos.”    

     

32.             Para fundar la primera declaración, la sentencia analizó tres ejes  temáticos principales, a saber: (i) la intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr y ataques y hostilidades dirigidos de  forma indiscriminada contra la población civil; (ii) ataques y  hostilidades dirigidos contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en  proceso de reincorporación; y (iii) la crisis humanitaria derivada de  desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos  que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.    

     

33.              En cuanto al primer eje, la Sala constató, en cuanto al presupuesto  fáctico, que ha habido un fortalecimiento reciente del ELN y de otros actores  armados en la región del Catatumbo; que ha habido un incremento en los  enfrentamientos entre dichos actores y entre el ELN y el ejército; y que dichas  hostilidades también han ocurrido en contra de la población civil, con varias  personas asesinadas, lesionadas, desplazadas y confinadas. Estos hechos, a  juicio de la sentencia, en lo que atañe al presupuesto valorativo, son graves y  tienen la condición de extraordinarios y han producido una afectación inminente  a las instituciones del Estado y a la convivencia, dado que generan un desbordamiento  de la capacidad de gestión de las administraciones locales y producen varias  restricciones en acceso a bienes y servicios como salud, acueducto,  alcantarillado y educación. Y, además, se cumple el presupuesto de suficiencia,  porque las atribuciones ordinarias son insuficientes para conjurar la  perturbación y sus efectos, porque el escalamiento de la violencia ha sido muy  intenso, la crisis humanitaria es de las más significativas registradas y la  capacidad de las autoridades nacionales y locales ha sido desbordada.    

     

34.             En cuanto al segundo eje, la Sala verificó que los antedichos hechos  afectaron de manera desproporcionada a la población firmante de paz y que las  medidas legales vigentes en materia de seguridad, protección y asistencia  humanitaria no son suficientes y eficaces para atenderla.    

     

35.             En cuanto al tercer eje, la Sala estableció que la crisis  humanitaria adquirió una dimensión que no tiene precedentes. Los  desplazamientos registran un número muy superior al que se tenía en la región  en los últimos 12 años, tiempo en el cual se tiene una estadística desagregada.  Esto, además, ocurrió en muy poco tiempo, de suerte que se desbordó la  capacidad institucional para hacerle frente.    

36.             Para fundar la segunda declaración, la Sala puso de presente que, si  bien en relación con los hechos allí indicados se cumple el presupuesto  fáctico, no se cumple con el presupuesto valorativo, dado que se trata de  situaciones estructurales, anteriores a la declaratoria de conmoción interior.  Luego de reiterar que en un estado de excepción no se está permitido el uso  expansivo de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o  estructurales, la Sala destacó que los asuntos relativos a “la presencia  histórica del ELN, los GAOr y GDO, la concentración de cultivos ilícitos, las  deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, las necesidades  básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y  los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a  las operaciones del sector de hidrocarburos, tienen carácter estructural, no  surgieron de manera repentina y son ampliamente conocidas de tiempo atrás. De  ahí que la respuesta a dichos problemas deba buscarse a través de los  mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.”    

     

37.             En vista de los anteriores referentes, la Sala constata que el  decreto sub examine se enmarca en los hechos y consideraciones que  fueron objeto de declaración de exequibilidad en el ordinal primero de la  Sentencia C-148 de 2025. En particular, observa que el Decreto 120 de 2025  guarda una relación directa con la crisis humanitaria generada por la situación  de orden público, así como con la protección de los derechos y garantías  fundamentales de la población civil. Por ende, en este asunto no se configura  el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia. El anterior aserto se  funda en las razones que se exponen enseguida.    

     

38.             En la Sentencia C-008 de 2003 se puso de presente que,  durante los estados de conmoción interior, las normas “deben estar  dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos  perturbadores de la paz” que dieron origen a la crisis. En la misma  providencia se señala que cada medida debe perseguir con nitidez los fines de  la declaratoria, es decir, ser necesaria para alcanzar los objetivos de la  conmoción interior.    

     

39.             Conforme a dicho criterio, en la Sentencia C-148 de 2025 se  precisó que la declaratoria del estado de conmoción interior hecha en el  Decreto 062 de 2025, en cuanto se centra en la crisis humanitaria, es  compatible con la Constitución. En esta línea se destaca en el decreto sub  examine pretende tomar medidas para garantizar la prestación del servicio  público de transporte terrestre de pasajeros, a fin de garantizar el ejercicio  del derecho fundamental de la libertad de circulación de las personas que se  encuentran en la región del Catatumbo. Se trata de una situación coyuntural,  requerida por la crisis, pues debido al incremento de los hechos de violencia,  las personas requieren movilizarse de los territorios afectados con condiciones  de seguridad, a fin de poner a salvo su vida y su integridad, que pueden  resultar afectadas en caso de no poder transportarse.    

     

40.             A su turno, la Sala advierte que incluso en los estados de excepción  el Estado debe preservar la vida, la integridad física y los derechos  fundamentales de las personas. En ese contexto, si bien en la Sentencia  C-179 de 1994 se indicó que la libertad de circulación es de aquellos  derechos que puede ser limitado bajo estados de conmoción interior, “por  razones de seguridad nacional o de orden público, como para proteger la vida de  las personas, su salud, u otros de sus derechos fundamentales”, este  derecho no puede suspenderse del todo. En efecto, la libertad de circulación,  consagrada en el artículo 24 de la Constitución, puede ser objeto de  restricciones proporcionadas cuando resulte estrictamente necesario para  prevenir riesgos de mayor entidad. En ese caso, las medidas de control de  movilidad se justifican precisamente para preservar la vida y la integridad en  zonas inseguras.    

     

41.             En efecto, la afectación a la libre circulación decretada en áreas  conflictivas cumple el fin constitucional de salvaguardar el derecho a la vida  y a la integridad personal. En este entendimiento, las normas del decreto que  limitan la circulación de personas o vehículos están diseñadas para impedir la  perpetración de más ataques o masacres, a fin de restablecer las condiciones  básicas de seguridad pública. Al mismo tiempo, se protegen así los derechos de  quienes habitan las zonas afectadas. Por ejemplo, imponer medidas excepcionales  contra la logística de los grupos ilegales (control de insumos o restricción de  áreas) busca mitigar directamente amenazas concretas a la vida y la seguridad  personal de los civiles y combatir los efectos de los enfrentamientos.    

     

42.             En este caso, la Sala destaca que el decreto sub examine no  pretende restringir el derecho a la libertad de circulación, sino justamente lo  contrario, garantizarlo en condiciones razonablemente seguras. A partir de la  coyuntura extraordinaria que motivó la declaración del estado de conmoción  interior hecha en el Decreto 062 de 2025, la norma que es objeto de control  busca garantizar la prestación del servicio público de transporte terrestre de  pasajeros, en medio de las dificultades de orden público que justificaron dicha  declaración, para contribuir a mitigar o conjurar los efectos de la crisis  humanitaria, al hacer posible a las personas que están en los territorios  afectados por la situación de violencia, trasladarse a otros lugares.    

     

43.             En vista de las anteriores circunstancias, la Sala concluye que sí  existe una relación directa entre el Decreto 120 de 2025 y los hechos y  consideraciones del Decreto 062 de 2025 que fueron objeto de la declaración de  exequibilidad hecha en la Sentencia C-148 de 2025.    

     

     

Problemas jurídicos a  resolver y metodología de la decisión    

     

44.         Corresponde a la  Sala determinar, en primer lugar, si el Decreto 120 de 2025 cumple o no con los  requisitos de formación que le son exigibles. En el caso de que así ocurra,  corresponderá a la Sala establecer si las medidas adoptadas en este decreto son  o no compatibles con la Constitución.    

     

45.         Para resolver los  anteriores problemas jurídicos, la Sala seguirá la siguiente metodología. En  primer lugar, se hará una caracterización general de los estados de excepción  y, especialmente, el de conmoción interior. En segundo lugar, se dará cuenta  del alcance del control judicial de los decretos legislativos dictados al  amparo de un estado de conmoción interior. En tercer lugar, se describirá el  contenido del Decreto Legislativo 120 de 2025. Con fundamento en estos  elementos de juicio, en cuarto lugar, se procederá a verificar si el decreto sub  judice cumple con los requisitos formales que le son exigibles. Y, en caso  de que los cumpla, en quinto lugar, la Sala analizará la compatibilidad de las  medidas adoptadas en el decreto y la Constitución.    

     

     

Caracterización general de los estados de excepción y, especialmente, el de  conmoción interior    

     

46.             La Constitución regula los estados de excepción en los artículos 212  a 215. Con fundamento en dichas disposiciones, el Presidente de la República,  con la firma de todos los ministros, está habilitado para declarar un estado de  excepción, que puede ser de (i) guerra exterior, (ii) de conmoción  interior o (iii) de emergencia.    

     

47.             La regulación constitucional y estatutaria de los estados de  excepción se estructura sobre tres principios fundamentales: su carácter  reglado, excepcional y limitado. En desarrollo de dichos principios, la  Constitución establece un complejo sistema de controles, que refleja “el  carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[5]  y que garantiza que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada  que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del  bloque de constitucionalidad.” La consagración de estos principios se  encuentra en el texto constitucional[6]  y en la Ley Estatutaria 137 de 1994,[7]  (en adelante LEEE), que regula el uso de las facultades de los estados de  excepción, y en los mecanismos especiales de control político y jurisdiccional  establecidos para tales eventos.[8]    

     

48.             La Constitución establece un entramado de controles políticos  específicos frente al uso de las facultades de los estados de excepción.[9]  Además, en complemento al control político, se establece un control judicial  constitucional automático respecto de los decretos legislativos dictados conforme  a lo previsto en los artículos 212, 213, 214, 215, 241.7 y 242.5 de la  Constitución el cual ha sido desarrollado por el artículo 55 de la Ley  Estatutaria 137 de 1994, así como por los artículos 36 a 38 del Decreto Ley  2067 de 1991.    

     

49.             De conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el estado de  conmoción interior puede ser declarado por el Presidente de la República, con  la firma de todos los ministros, en todo el territorio nacional o en parte de  este, por un término inicial que no exceda de noventa días. Este puede ser  prorrogado hasta por dos períodos iguales, siendo necesaria, para la segunda  prórroga, la obtención de concepto previo y favorable del Senado de la  República. La declaratoria procede ante la ocurrencia de una grave perturbación  del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad  institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no  pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las  autoridades de policía.    

     

50.             La Constitución delimita el ámbito material sobre el cual pueden  versar los decretos legislativos que expida el Presidente de la República en  ejercicio de tales facultades,[10]  al disponer que estos únicamente pueden referirse a asuntos que guarden una  relación directa y específica con la situación que motivó la declaratoria del  estado de excepción. Esta exigencia, al igual que las anteriores, se orienta a  evitar que la prerrogativa presidencial de dictar normas con fuerza y rango de  ley sea utilizada para intervenir en ámbitos ajenos a la crisis. Así mismo, el  ejercicio de tales facultades debe observar un conjunto de principios  estructurales que se desprenden de una lectura sistemática de la regulación  constitucional sobre los estados de excepción. Entre estos principios se  encuentran: (i) el de proporcionalidad, que exige que las medidas  excepcionales sean adecuadas, necesarias y razonables en relación con los fines  perseguidos; (ii) el de necesidad, que impone la adopción exclusiva de  medidas indispensables; (iii) el de intangibilidad de los derechos  humanos, que protege el núcleo esencial de los derechos fundamentales incluso  en contextos excepcionales; (iv) el de temporalidad, que impide que las  medidas se perpetúen más allá del tiempo estrictamente requerido para superar  la perturbación; y, (v) el de legalidad, conforme al cual toda actuación  excepcional del Ejecutivo debe fundarse en la Constitución, la ley estatutaria  que regula los estados de excepción y las disposiciones del bloque de  constitucionalidad.[11]    

     

Alcance del control judicial de los decretos  expedidos al amparo de un estado de conmoción interior    

     

51.             Consideraciones generales. En consideración del  carácter reglado, excepcional y limitado de los estados de excepción, el  ordenamiento jurídico establece una serie de requisitos y condiciones que deben  observarse tanto en el decreto legislativo mediante el cual este se declara,  como en aquellos otros que contienen las medidas adoptadas para enfrentar la  situación crítica. La observancia de dichos requisitos justifica, a su vez, la  competencia de la Corte para verificar la conformidad de tales actos con la  Constitución, dado que, si bien se trata de herramientas excepcionales, su validez  está condicionada al cumplimiento de exigencias expresamente previstas en la  Constitución.    

     

52.             Esta Corporación ha indicado que los requisitos de validez provienen  de tres fuentes normativas que integran el parámetro de constitucionalidad: (i)  los artículos 212 a 215 de la Constitución; (ii) la Ley Estatutaria de  los Estados de Excepción; y (iii) el derecho internacional de los  derechos humanos, especialmente en lo relativo a los requisitos sustantivos de  la declaratoria y a los derechos intangibles, conforme a los artículos 93.1 y  214 superiores. Este marco normativo concreta el principio de legalidad, el  cual exige que el Gobierno actúe conforme a las normas internas aplicables y  que toda suspensión de derechos sea compatible con las obligaciones internacionales  del Estado, incluidas las derivadas del derecho internacional humanitario y del  derecho internacional de los derechos humanos.[12]    

     

53.             Criterios formales y materiales que rigen el control de  constitucionalidad. El examen formal de los decretos legislativos  dictados en el marco de un estado de excepción exige que la Corte verifique, de  manera sucesiva, el cumplimiento de tres condiciones fundamentales: (i)  que el decreto haya sido suscrito por el Presidente de la República y la  totalidad de los ministros; (ii) que su expedición se haya producido con  motivo de la declaratoria del estado de excepción y dentro del término de su  vigencia; y (iii) que cuente con una motivación suficiente.  Adicionalmente, cuando la declaratoria del estado de excepción se ha  circunscrito a un ámbito territorial específico, resulta necesario constatar  que las medidas adoptadas mediante decretos legislativos no excedan el límite  geográfico fijado en el decreto declaratorio.    

     

54.             El examen material comporta una serie de juicios sustantivos que,  conforme lo ha sostenido reiteradamente la Corte, dan aplicación concreta a los  principios que rigen los estados de excepción. La jurisprudencia constitucional  ha establecido que dichos juicios son los siguientes.    

     

55.             El juicio de finalidad, previsto en el artículo  10 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, exige que toda medida  contenida en los decretos legislativos se encuentre orientada de forma directa  y específica a conjurar las causas que motivaron la perturbación del orden y a  impedir la extensión o agravación de sus efectos.    

     

56.             El juicio de conexidad material,[13]  previsto en el inciso segundo del artículo 213 y en el numeral 1° del artículo  214 de la Constitución Política, y desarrollado en el artículo 36 de la LEEE,  tiene como finalidad establecer si las medidas adoptadas mediante el decreto  legislativo guardan una relación sustancial con las causas que motivaron la declaratoria  del estado de excepción. En el caso particular del estado de conmoción  interior, de vieja data, la Corte ha señalado que la evaluación de este juicio  exige verificar que el Gobierno se haya ceñido a las facultades “estrictamente  necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión  de sus efectos”,[14]  tal como lo dispone la Constitución. Asimismo, debe constatarse que las  disposiciones contenidas en el decreto legislativo se refieran exclusivamente a  materias que presenten una relación “directa y específica” con la  situación que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción, lo que  implica un vínculo sustantivo, no meramente incidental, entre las medidas  adoptadas y el fundamento fáctico de la crisis que se pretende superar.    

     

57.             El juicio de motivación suficiente complementa el  examen formal, en cuanto permite establecer si, además de haberse enunciado una  justificación general del decreto legislativo, el Presidente de la República  presentó razones que resulten adecuadas y suficientes para sustentar cada una  de las medidas adoptadas. Este deber de motivación es exigible frente a todo  tipo de medidas, y adquiere especial relevancia respecto de aquellas que  implican limitaciones a derechos fundamentales.[15]  En efecto, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de  Excepción, dispone que los decretos de excepción “deberán señalar los  motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos  constitucionales.”    

     

58.             El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene como  finalidad verificar que el contenido del decreto legislativo se ajuste a los  límites materiales que el ordenamiento constitucional, la Ley 137 de 1994 y los  tratados internacionales de derechos humanos imponen al ejercicio de las  facultades excepcionales. En particular, la Corte debe constatar que las  medidas adoptadas (i) no suspendan ni vulneren el núcleo esencial de los  derechos fundamentales; (ii) no afecten el funcionamiento regular de las  ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no  supriman ni modifiquen la estructura ni las funciones esenciales de las  instituciones encargadas de la acusación y el juzgamiento.    

     

59.             El juicio de intangibilidad se fundamenta en el  reconocimiento jurisprudencial del carácter inderogable de ciertos derechos,[16]  cuya protección se mantiene incluso durante los estados de excepción, conforme  a lo previsto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y el artículo 4 de  la Ley 137 de 1994.[17]  También se consideran intangibles los mecanismos judiciales indispensables para  la protección de tales derechos.    

     

60.             El juicio de no contradicción específica tiene como  propósito verificar que las medidas adoptadas en el decreto legislativo (i) no  entren en contradicción con normas constitucionales o tratados internacionales  de derechos humanos, y (ii) respeten los límites sustantivos fijados por  la LEEE para la actuación del Ejecutivo.    

     

61.             Este juicio parte del principio según el cual la Constitución  mantiene plena vigencia durante los estados de excepción.[18]  Conforme a la Ley 137 de 1994, el Gobierno puede ejercer (i) las  facultades especiales previstas para estos estados (art. 38 ejusdem) y (ii)  las generales reconocidas por la Constitución (art. 36 ejusdem). La  constitucionalidad de su ejercicio exige la ausencia de contradicción  específica con la Constitución o los tratados internacionales.[19]  Si bien los estados de excepción permiten excepciones a reglas ordinarias, ello  no autoriza el desconocimiento de los límites materiales que el ordenamiento  impone.    

     

62.             El juicio de incompatibilidad, previsto en el artículo  12 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, exige que los decretos  legislativos que suspendan normas legales expresen de manera clara y suficiente  las razones que justifican su incompatibilidad con el estado de excepción  declarado.    

     

63.             El juicio de necesidad,[20]  previsto en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,  exige verificar que las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo sean  indispensables para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado  de excepción. Este juicio se estructura en dos dimensiones: (i)  necesidad fáctica, que se orienta a constatar si las medidas son idóneas para  superar las causas de la perturbación del orden o impedir la extensión de sus  efectos, y si el Presidente de la República, en su condición de suprema  autoridad de conservación del orden público, incurrió o no en un error  manifiesto al apreciar dicha idoneidad; y, (ii) necesidad jurídica o  juicio de subsidiariedad, que busca establecer si dentro del ordenamiento  jurídico ordinario existen disposiciones preexistentes adecuadas y suficientes  para alcanzar los mismos objetivos, sin necesidad de recurrir al uso de  facultades excepcionales.    

     

64.             El juicio de proporcionalidad,[21]  consagrado en el artículo 13 de la LEEE, tiene por objeto establecer si las  medidas adoptadas durante el estado de excepción guardan una relación de  equilibrio con la gravedad de los hechos que motivaron su declaratoria. En  particular, exige que las restricciones a los derechos fundamentales solo sean  admisibles en la medida estrictamente necesaria para restablecer el orden  constitucional, de modo que cualquier exceso en su formulación o alcance torna  la medida inexequible por desproporcionada.    

     

65.             Este juicio presenta dos manifestaciones.[22]  La primera, de orden policivo, evalúa si la intensidad de la medida se  corresponde con la gravedad de la amenaza que busca conjurar.[23]  Así, resultaría inconstitucional restringir de forma severa derechos  fundamentales para obtener un beneficio mínimo en términos de orden público. La  segunda, de carácter garantista, impone verificar que no exista un medio menos  gravoso que permita alcanzar el mismo objetivo con igual o mayor eficacia.[24]  En tales casos, la medida también resulta desproporcionada. Como ha sostenido  reiteradamente esta Corte, el principio de proporcionalidad es un concepto  relacional, que exige equilibrio entre los fines perseguidos y los medios  empleados, y cuya aplicación resulta especialmente exigente en el marco del  ejercicio de las facultades excepcionales.    

     

66.             Finalmente, el juicio de no discriminación, previsto  en el artículo 14 de la LEEE, impone a la Corte verificar que las medidas  adoptadas durante los estados de excepción no introduzcan tratos diferenciados  injustificados ni configuren discriminaciones fundadas en motivos de sexo,  raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o  filosófica, o en otras categorías sospechosas.    

     

     

Descripción del contenido del Decreto Legislativo 120 de 2025    

     

67.             En desarrollo del estado de conmoción interior declarado mediante el  Decreto Legislativo 062 de 2025, se dictó el Decreto Legislativo 120 de 2025.  Su finalidad consiste en adoptar medidas especiales para el sector transporte,  en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los  municipios del área metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y  González del Departamento del Cesar.    

     

     

69.             El artículo 2 amplía las disposiciones del artículo anterior  a las empresas de transporte mixto con cobertura nacional. Así, dichas empresas  pueden operar en los municipios afectados sin estar limitadas por las  condiciones previstas en los permisos de operación o en las zonas previamente  autorizadas. Esta medida busca reforzar la capacidad logística en el  territorio, permitiendo la movilización de personas y bienes en condiciones de  mayor flexibilidad, dadas las restricciones impuestas por la situación de orden  público.    

     

70.             El artículo 3 establece una condición de coordinación  interinstitucional. Las empresas de transporte que se acojan a las  disposiciones del decreto deben acordar previamente con las autoridades  militares o de policía las condiciones de seguridad para la prestación del  servicio, incluyendo horarios, rutas e infraestructura disponible. Asimismo, deben  coordinar con la Dirección Territorial del Instituto Nacional de Vías (INVIAS)  respecto del estado de transitabilidad de las vías alternativas que se empleen,  garantizando que la operación se realice bajo parámetros mínimos de seguridad y  viabilidad técnica.    

     

71.             Finalmente, el artículo 4 fija la vigencia del decreto,  estableciendo que comenzará a regir a partir de su promulgación y se mantendrá  vigente por el mismo periodo del estado de conmoción interior declarado  mediante el Decreto 062 de 2025.    

     

     

Solución al primer problema jurídico: verificación de los requisitos  formales    

     

72.             La Sala constata que el Decreto Legislativo 120 de 2025 cumple con  los requisitos formales previstos por la Constitución y por la LEEE.    

     

73.             En primer lugar, el decreto sub examine fue firmado por el Presidente  de la República y todos los ministros titulares, a excepción de (i) la ministra  de Relaciones Exteriores, (ii) el ministro de Tecnologías de la  Información y las Comunicaciones, (iii) la ministra de Transporte y (iv)  la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación. En su lugar y,  respectivamente, firmaron como encargados de los respectivos Ministerios (i)  la directora técnica de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y  Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores, como encargada de las  funciones del despacho de la ministra de relaciones exteriores;[25]  (ii) el viceministro de Transformación Digital del Ministerio de  Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del empleo del  despacho del ministro de tecnologías de la información y las comunicaciones;[26]  (iii) la subdirectora general de Programas y Proyectos del Departamento  Administrativo para la Prosperidad Social, encargada del empleo del despacho de  la Ministra de Transporte;[27]  y (iv) el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia,  Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del despacho de la Ministra  de Ciencia, Tecnología e Innovación.[28]    

     

74.             En segundo lugar, en lo temporal se tiene que el Decreto 120 fue  expedido el 30 de enero de 2025, en el marco de vigencia del estado de  conmoción decretado por el Decreto Legislativo 062 de 2025, que iba desde el 30  de enero de 2025 hasta el 24 de abril de 2025. En virtud de lo dispuesto en el  Decreto 467 de 2025, la vigencia del Decreto 120 de 2025 fue prorrogada por 90  días a partir del 24 de abril de 2025.    

     

75.             De otra parte, en lo espacial se tiene que el Decreto se refiere a  la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de  pasajeros por carretera a las empresas habilitadas en esta modalidad, para  prestar el servicio con origen o destino en municipios que se encuentran en el ámbito  territorial de aplicación del Decreto 062 de 2025.    

     

76.             En tercer lugar, el decreto sub judice expone de forma  suficiente los distintos elementos fácticos y jurídicos que motivan su expedición,  incluyendo un recuento de los hechos de violencia que conllevaron a la  paralización del servicio de transporte público terrestre y las razones por las  cuales las medidas ordinarias resultarían insuficientes para generar la  protección perseguida con las medidas. En este orden se señala, por ejemplo,  que resulta “necesario permitir que este servicio se preste durante los  momentos y en las vías en que las autoridades puedan garantizar mejores  condiciones de seguridad o eventualmente, haciendo uso, de caravanas de varios  vehículos.”    

     

     

Solución al segundo problema jurídico: verificación de los requisitos  materiales    

     

77.             Superado lo relativo a los requisitos formales, la Sala debe  ocuparse ahora de verificar si se cumplen los requisitos materiales, lo que se  hace en los siguientes párrafos.    

     

78.             Se cumple con el juicio de finalidad, en tanto las  medidas en él contenidas buscan evitar la expansión de los efectos de la crisis  humanitaria en curso, garantizar la prestación segura del servicio público de  transporte terrestre automotor de pasajeros en las zonas afectadas por el  conflicto armado, y de este modo contribuir a conjurar los riesgos asociados a  la movilidad en contextos de alteración grave del orden público. Las  disposiciones no persiguen fines ajenos a los que justificaron la declaratoria  de conmoción interior, que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad  hecha en la Sentencia C-148 de 2025.    

     

79.             Se cumple con el juicio de conexidad material. En su  dimensión externa, se advierte una relación directa y específica entre las  medidas adoptadas y los hechos que motivaron la declaratoria del estado de  conmoción interior, particularmente, los ataques contra la infraestructura  vial, la presencia de actores armados ilegales en los corredores de movilidad y  los desplazamientos masivos de población que desbordaron la capacidad  institucional. En su dimensión interna, se constata que las disposiciones del  Decreto Legislativo 120 de 2025 guardan relación directa con la finalidad de  este, ya que la suspensión temporal de las condiciones operativas previstas en  los permisos de transporte busca viabilizar la prestación del servicio en  condiciones mínimas de seguridad, mediante su coordinación con autoridades de  policía y de tránsito.    

80.             Se cumple con el juicio de motivación suficiente. El  Decreto 120 de 2025 expone de manera suficiente las razones fácticas y  jurídicas que justifican las medidas adoptadas. La motivación parte de un  diagnóstico de la situación de orden público, el impacto de la violencia sobre  el transporte terrestre y la insuficiencia de las herramientas ordinarias para  conjurar dicha afectación. Asimismo, el decreto expone las razones que  sustentan la suspensión transitoria de las condiciones previstas en los  permisos de operación, señalando que estas disposiciones resultan incompatibles  con la necesidad de ajustar rutas y horarios en función de los momentos y vías  que presenten menores riesgos, o en los cuales sea posible contar con  acompañamiento de la fuerza pública.    

     

81.             Se cumple con el juicio de ausencia de arbitrariedad.  Las medidas contenidas en el Decreto sub examine no son arbitrarias, ni  implican una suspensión o afectación del núcleo esencial de derechos  fundamentales. Tampoco interfieren con el funcionamiento regular de las ramas  del poder público, ni modifican la estructura de los órganos del Estado. El  decreto no altera la titularidad del servicio público ni su regulación  estructural, sino que se limita a levantar, de forma temporal, las  restricciones operativas relacionadas con recorridos, horarios y frecuencias,  en aras de garantizar la prestación del servicio bajo condiciones mínimas de  seguridad.    

     

82.             Se cumple con el juicio de intangibilidad. El  contenido del Decreto 120 de 2025 no restringe derechos que, de conformidad con  los artículos 93 y 214 de la Constitución, se consideran intangibles incluso  durante los estados de excepción. En efecto, las medidas no afectan el derecho  a la vida, la prohibición de desaparición forzada, la prohibición de tortura,  la libertad de conciencia o el debido proceso, ni los mecanismos judiciales  destinados a su protección.    

     

83.             Se cumple con el juicio de no contradicción específica.  Las medidas adoptadas no contravienen disposiciones constitucionales ni  tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En  efecto, las facultades ejercidas por el Presidente de la República se ajustan a  los límites establecidos en los artículos 213 y 214 de la Constitución y a lo  previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.    

     

84.             El decreto cumple con el juicio de incompatibilidad.  En este caso, la medida suspende parcialmente lo previsto en el artículo 16 de  la Ley 336 de 1996,[29]  en cuanto a la exigencia de sujeción estricta a recorridos, frecuencias y  horarios autorizados. No obstante, la norma contiene una motivación expresa,  clara y suficiente sobre las razones por las cuales esa disposición resulta  incompatible con la situación de orden público imperante en la región. En  particular, el decreto advierte que la previsibilidad de los recorridos y  horarios aumenta el riesgo para la vida e integridad de usuarios y  transportadores, y que dicha rigidez impide a las autoridades diseñar  operativos de movilidad ajustados a las condiciones reales del territorio. Por  ello, se permite operar con mayor flexibilidad y en coordinación con la fuerza  pública, sin que ello implique una derogatoria sustancial del régimen legal  ordinario.    

     

85.             Las medidas superan el juicio de necesidad. En su  dimensión fáctica, se advierte que las disposiciones adoptadas son idóneas para  conjurar los efectos de la perturbación y garantizar el funcionamiento del  transporte terrestre en contextos de alta conflictividad. En su dimensión  jurídica, se constata que los instrumentos previstos en el régimen legal  ordinario, tales como los permisos especiales o ajustes operativos, no son  adecuados ni suficientes para responder a la magnitud y urgencia de la  situación descrita. En este sentido, la suspensión transitoria de ciertas  disposiciones legales se justifica en la necesidad de evitar una parálisis  total del servicio, que podría agravar la crisis humanitaria en la región.    

     

86.             Las medidas satisfacen el juicio de proporcionalidad.  Las disposiciones adoptadas no implican la restricción de derechos  fundamentales, sino que flexibilizan aspectos operativos del servicio público  de transporte, con el propósito de garantizar su prestación segura. La  intensidad de la medida se corresponde con la gravedad de la amenaza, y no se  advierte un medio alternativo menos gravoso que permita alcanzar el mismo  propósito con igual eficacia. Así, el equilibrio entre el objetivo perseguido y  el contenido de las medidas adoptadas se mantiene dentro de los límites  constitucionales.    

     

87.             Finalmente, se cumple el juicio de no discriminación.  El Decreto Legislativo 120 de 2025 no introduce distinciones fundadas en  categorías sospechosas ni tratos diferenciados injustificados. Las medidas  aplican de forma general a todas las empresas habilitadas para operar en el  territorio afectado, y su aplicación depende de criterios objetivos como la  existencia de riesgo, la habilitación legal y la coordinación con autoridades  competentes.    

     

     

Conclusión    

     

88.             La Corte Constitucional, al realizar el control integral de  constitucionalidad del Decreto Legislativo 120 del 30 de enero de 2025,  concluye que este satisface los requisitos formales y materiales previstos en  la Constitución, en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la jurisprudencia  consolidada de esta Corporación. Las medidas allí contenidas fueron adoptadas  en el marco temporal y territorial del estado de conmoción interior declarado  mediante el Decreto 062 de 2025, y se encuentran debidamente motivadas,  suscritas por el Presidente y sus ministros (o sus delegados debidamente  autorizados), y están dirigidas a conjurar los efectos de la grave perturbación  del orden público que afecta a la región del Catatumbo, al área metropolitana  de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González del departamento del  Cesar.    

     

89.             En el plano sustancial, la Corte constató que las medidas adoptadas  cumplen con los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente,  necesidad, proporcionalidad, incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad,  intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación. En particular,  se acreditó que la flexibilización temporal del régimen de operación del  transporte terrestre automotor en los municipios afectados es necesaria e  idónea para enfrentar la grave situación de orden público, proteger los  derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la circulación, y  garantizar la continuidad del servicio público de transporte en condiciones  mínimas de seguridad.    

     

90.             Por consiguiente, el Decreto Legislativo 120 de 2025 se ajusta a los  parámetros constitucionales que rigen el ejercicio de las facultades  extraordinarias durante un estado de excepción y, en consecuencia, será  declarado exequible.    

     

     

III.            DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución    

     

     

RESUELVE    

     

ÚNICO. Declarar EXEQUIBLE el Decreto  Legislativo 0120 del 30 de enero de 2025, “[p]or el cual se dictan medidas  extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción  Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar.”    

     

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ  NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS  GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ  ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES  MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ   PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES  CUARTAS    

Magistrado    

Con salvamento de  voto    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO  LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

     

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

A LA SENTENCIA C-217/25    

     

     

En la Sentencia C-217 de 2025 la Corte declaró exequible el  Decreto Legislativo 0120 del 30 de enero de 2025, “[p]or el cual se dictan  medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de  Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento  del Cesar”. Me aparto de la decisión adoptada  por considerar que dicha regulación no superaba el examen  previo de constitucionalidad (criterios de conexidad y necesidad), lo cual  imponía declarar la inexequibilidad por consecuencia del decreto  expedido.    

     

Aun  cuando la ponencia inicial puesta a disposición de la Sala Plena proponía la  inexequibilidad por consecuencia y en el transcurso del debate la mayoría de la  Sala concluyó en la exequibilidad pura y simple del decreto de desarrollo, para  el suscrito es claro que no se podía dar por cumplida la fase preliminar de  control de constitucionalidad. Lo anterior, debido a que no se observaron en su  totalidad los supuestos establecidos en la Sentencia C-148 de 2025 al declarar  la exequibilidad e inexequibilidad, parciales, del decreto declaratorio de  conmoción interior. Se recuerda que los hechos declarados exequibles se  predicaron exclusivamente de la intensificación del conflicto y de la situación  humanitaria, ligados estos a que (i) se hubiere desbordado la capacidad  institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto solventar las  necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la  política social.    

     

A partir  de lo expuesto, al analizar la cuestión previa es imperioso realizar una valoración  detallada de la motivación y de las medidas previstas en el decreto de  desarrollo, con el propósito de establecer si cada una de ellas cumple con los  criterios de estricta necesidad y conexidad a partir de los presupuestos  establecidos en la decisión de exequibilidad parcial. Si se constata ese  vínculo, le corresponde a la Corte emprender el control formal y material  del decreto de desarrollo. Si, por el contrario, la Corte no constata esa  relación, declarará su inconstitucionalidad por consecuencia.    

     

En concreto, el  presupuesto de conexidad exige elaborar un cotejo temático entre la motivación  del decreto de desarrollo y las razones que la Sala Plena expuso para  considerar constitucional una parte de los hechos, consideraciones y medidas  considerados en el decreto declaratorio. Por su parte, con relación al  presupuesto de necesidad, se debe valorar el desbordamiento de la capacidad  institucional, esto es, la insuficiencia de las medidas ordinarias: si la  situación ha sobrepasado las posibilidades de reacción a disposición de las  autoridades públicas para enfrentar los efectos del desplazamiento y el  confinamiento en el ámbito territorial comprendido por el Decreto 062 de  2025.     

     

En el  caso concreto, al analizar la conexidad se evidencia que el Decreto Legislativo 120 de 2025 tiene como propósito,  principalmente, enfrentar la suspensión del servicio de transporte público en  la región del Catatumbo como consecuencia de los “eventos recientes de  violencia en la región” y disminuir el riesgo para la vida de los usuarios. En  este sentido, las medidas adoptadas van dirigidas a suspender la norma que  exige sujeción a recorridos y horarios predecibles. Por su parte, una de las  dimensiones de la decisión de exequibilidad condicionada corresponde con la  intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los  ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población  civil. Así, prima facie, sería viable afirmar que la motivación del acto  -eventos violentos en las carreteras- está relacionado con los ataques y  hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil, al  punto de que las medidas lo que buscan es disminuir el riesgo para la vida de  los usuarios.    

     

Sin  embargo, al valorar el presupuesto de necesidad -exigido  en la cuestión previa-, la Sala Plena omitió  analizar el desbordamiento de la capacidad institucional del Estado para  atender, a partir de los mecanismos ordinarios, la crisis generada por la  violencia. A manera de ejemplo, bastaba con que el Ministerio de Transporte  profiriera los actos administrativos que considerara necesarios para autorizar la  prestación de los servicios de transporte público terrestre automotor de  pasajeros por carretera, sin sujeción a las condiciones específicas sobre recorridos,  frecuencias y horarios señaladas en los permisos conferidos por el Ministerio  de Transporte a las empresas de la modalidad o, en su defecto, para habilitar a  la autoridad competente (Direcciones Territoriales de Transporte y  secretarías de movilidad) para autorizar dichas excepciones.  Adicionalmente, el gobierno y las entidades territoriales cuentan con la  figura de planes de contingencia y de coordinación interinstitucional para la  prestación de servicios públicos esenciales, lo que incluye el transporte. Por  último, el gobierno bien pudo acudir a la articulación interinstitucional para  garantizar el derecho a la libre circulación y a la prestación del servicio  público.    

     

En síntesis, pese a la  conexidad entre la motivación, las medidas y una de las dimensiones declaradas  constitucionales por la Corte, la Sala Plena debió declarar la  inconstitucionalidad por consecuencia porque para adoptar dichas medidas no era  necesario proferir un decreto legislativo. En otras palabras, la situación que  motivó el decreto y las medidas allí dispuestas podía ser conjurada activando  las competencias y recursos estatales existentes, esto es, empleando la  capacidad institucional del Estado.    

     

El carácter  excepcional del estado de conmoción y de las facultades que en virtud de su  declaratoria asume el presidente de la República impone, sin lugar a dudas, una  interpretación restrictiva de la sentencia C-148 de 2025. Si el escrutinio  sobre la inconstitucionalidad por consecuencia se debilita, haciéndose cada vez  más dúctil, puede ocurrir que el control judicial ejercido por la Corte  respecto del decreto declaratorio pierda buena parte de su significado.    

     

De esta manera, plasmo  respetuosamente los argumentos que me llevaron a discrepar de la posición  mayoritaria. Fecha ut supra.    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

[1]  La ciudadana Paula Robledo Silva fue nombrada Secretaria Jurídica de la  Presidencia de la República mediante Decreto 0274 del 5 de marzo de 2024 y ese  mismo día tomó posesión de su cargo (Acta de posesión 686 de la Presidencia de  la República).    

[2]  Las empresas son Coopmotilon, Cootragam, Cootragua, Cootranshacaritama,  Cootransunidos, Cootrasar, Copetrán, Cotranscat, Peralonso y Cootransoriente.    

[3]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=99394.    

[4]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=99586.    

[5]  Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 2020, C-466 de 2017 y C-216 de 2011,  entre otras.    

[6]  El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios  requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar  los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción  interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el  principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii) la  Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de  excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades  militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados  (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser  respetado (art. 214 de la CP).    

[7]  “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.”    

[8] El control judicial está a cargo de la Corte  Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el  numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal  como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al  prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo  del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los  actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y  durante los estados de excepción.”    

[9]  Entre ellos, se destacan: (i) la autorización del Senado de la República  para declarar el estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable  del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii)  la reunión automática del Congreso durante la vigencia de un estado de  excepción; (iv) la obligación del Gobierno nacional de rendir informes  periódicos al Congreso sobre la declaratoria y evolución del respectivo estado;  y (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad  política del Presidente de la República y de sus ministros por declarar un  estado de excepción o una grave calamidad pública sin la ocurrencia de las  circunstancias previstas en la Constitución, o por incurrir en abuso en el  ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas.    

[10]  Cfr., artículo 214.    

[12]  En la Sentencia C-328 de 2000, la Corte reiteró que “[L]a obligación  constitucional de respetar en los estados de guerra y de conmoción interior el  derecho internacional humanitario, deriva en el deber del Estado colombiano de  asegurar que, en todo conflicto bélico o interno, tales normas se apliquen.”    

[13]  Tratándose de la declaratoria de emergencias económicas, sociales y ecológicas,  la Corte ha reiterado que este análisis debe efectuarse desde dos perspectivas:  (i) interna, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y la  motivación expresada en el decreto de desarrollo; y (ii) externa, es  decir, el vínculo entre dichas medidas y los motivos que dieron lugar a la  declaratoria del estado de excepción. Cfr., entre otras, Sentencia C-417  de 2020.    

[14]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-067 de 1996.    

[15]  En la Sentencia C-207 de 2025, en el marco de la presente declaratoria de  conmoción interior, la Corte encontró acreditado el requisito de motivación  suficiente del Decreto Legislativo 0131 de 2025 en la medida que en él se dio “cuenta  de las circunstancias justificativas de su expedición, así como de las razones  en las que se sustentan las medidas adoptadas, de las finalidades buscadas  mediante su adopción, de su relevancia y necesidad.”    

[16]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003.    

[17]  Ley 137 de 1994, artículo 4. “Derechos intangibles. De conformidad con el  artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás  tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de  excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal;  el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o  penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la  personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la  trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión  perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el  principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;  el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la  protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de  su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a  prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los  colombianos por nacimiento a no ser extraditados.     

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías  judiciales indispensables para la protección de tales derechos.    

De conformidad con el literal b) del artículo 29 de  la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la  Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio  de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las  leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en  que sea parte uno de estos Estados.    

Parágrafo 1. Garantía de la libre y pacífica  actividad política. Los derechos a constituir partidos, movimientos y  agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus  actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente  dentro del respeto a la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de  violencia.    

Parágrafo 2º. Para asegurar la efectividad del  derecho a la paz, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de  Conmoción Interior, se podrán expedir medidas exceptivas encaminadas a  facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida civil y para  remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídica.”    

[18]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003.    

[19]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1024 de 2002. La Corte declaró  la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto 2002 de 2002, porque desnaturalizaba  las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía y de la  Procuraduría.    

[20]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-179 de 1994 y C-149 de 2003,  entre muchas otras.    

[21]  Tratándose de la declaratoria de estados de emergencia económica, social y  ecológica, la Corte se ha pronunciado reiteradamente sobre este juicio en  sentencias C-136, C-145, C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226 de 2009; C-884,  C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-219, C-222, C-223, C-224, C-225, C-226,  C-227, C-240 y C-241 de 2011; C-671 de 2015, C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467  de 2017.    

[22]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003.    

[23]  Ley 137 de 1994, artículo 13, inciso primero: “Las medidas expedidas durante  los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de  los hechos que buscan conjurar.”    

[24]  Ley 137 de 1994, artículo 13, inciso segundo: “La limitación en el ejercicio  de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente  necesario, para buscar el retorno a la normalidad.”    

[25]  Nombrada en el encargo mediante Decreto 0115 de 2025.    

[26]  Nombrado en el encargo mediante Decreto 0090 de 2025.    

[27]  Nombrada en el encargo mediante Decreto 0059 de 2025.    

[28]  Nombrado en el encargo mediante Decreto 0093 de 2025.    

[29]  “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte.”

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