C-244-25

  C-244-25 

REPÚBLICA DE  COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

-Sala Plena-    

     

SENTENCIA C-244  DE 2025    

     

Referencia: Expediente: D-16178    

     

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 280  (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026  ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”    

     

Demandante: Mauricio Gómez  Amín    

     

Magistrado Ponente:    

                                                        Miguel Polo Rosero[1]    

     

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil  veinticinco (2025).    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional,  en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, específicamente  las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de  1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en estos:    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

En este acápite la Corte realizará una  síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los  hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el  accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y  el concepto rendido por la Procuradora General de la Nación.    

     

     

1.             La Sala Plena de la  Corte Constitucional resolvió una demanda formulada contra el artículo 280 (parcial)  de la Ley 2294 de 2023. El actor consideró que esta norma vulneró (i) el artículo 158 de la Constitución  Política, en tanto desconoció el principio de unidad de materia; (ii) el  artículo 363 de la Constitución, porque pasó por alto el principio de  irretroactividad en materia tributaria, cuando modificó la temporalidad de la  contribución nacional de valorización y afectó los proyectos que iniciaron su  ejecución con anterioridad; y (iii) el artículo 83 del Texto superior, porque  la norma objeto de censura desconoció la buena fe y la confianza legítima de  los sujetos pasivos que ya habían ajustado su conducta a las reglas del  artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. El demandante resaltó que estos sujetos  entendían que la contribución nacional de valorización solo se podría aprobar  antes o durante la ejecución del proyecto, y no después (como lo indica la  norma objeto de reproche).    

     

2.             Antes de pasar al  examen de fondo, la Sala se refirió a dos cuestiones previas. En primer  lugar, integró la unidad  normativa con el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016  (modificado por el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023). Esto, tras advertir  que el fragmento demandado, solo podía adquirir sentido si se leía en conjunto  con esa disposición. En segundo lugar, analizó la aptitud sustancial de  la demanda. Al respecto, consideró que los cargos relacionados con la posible  vulneración del principio de irretroactividad de la ley, así como de la buena  fe y la confianza legítima, no habían cumplido con la carga argumentativa  mínima exigida por la jurisprudencia desde la sentencia C-1052 de 2001. En  contraste, concluyó que el cargo referido al presunto desconocimiento del  principio de unidad de materia sí había satisfecho dicha carga. En  consecuencia, continuó con el análisis de fondo estudiando únicamente este  último cargo.    

     

3.             Acto seguido, la  Corporación delimitó los alcances del Plan Nacional de Desarrollo, e hizo un  recorrido histórico sobre la forma en que debía estudiarse la posible  vulneración de este principio, especialmente cuando la norma demandada está  incluida en dicho instrumento. Luego resaltó que, con los años, el escrutinio  creado por la jurisprudencia para resolver este asunto se ha hecho cada vez más  difícil de superar. Por tal razón, encontró necesario realizar un ajuste a la  jurisprudencia en este punto, con el ánimo de que el escrutinio usado  tradicionalmente por la Corte siga cumpliendo su propósito de proteger el  principio democrático y los mandatos de transparencia y publicidad del  principio legislativo, pero al mismo tiempo no sacrifique en demasía el margen  de configuración normativa que, respecto del proceso de planeación, se ha  reconocido al Gobierno Nacional y al Congreso de la República.    

     

4.             Bajo este propósito, estableció  a manera de jurisprudencia anunciada que, cuando el juez constitucional deba  revisar si una norma incluida en el PND trasgredió el principio de unidad de  materia, debe identificar si es necesario acudir a un escrutinio de intensidad  mayor o menor. Esto dependiendo  exclusivamente de la naturaleza de la norma –su alcance, propósito y  contenido–. El escrutinio tendrá una intensidad mayor, cuando la norma demandada –incluida en el  PND– sea de aquellas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el  marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En contraste, el  escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma demandada –incluida  en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en  el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República, y (ii)  tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador  por parte de la norma instrumental demandada, siempre que la incorporación de  aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o  programas del PND, cuya naturaleza es temporal.    

     

5.             A su turno, señaló la  Corte que cuando deba  seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional está llamado a cumplir los  criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se ordena que la norma  instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con  las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe  ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del propósito para el cual se  incluyó). De otra parte, cuando deba seguirse un escrutinio de menor  intensidad, el juez constitucional simplemente valorará si la norma instrumental,  de manera razonable y evidente, contribuye a la consecución del fin al  cual responde.    

     

6.             Después de referirse a  este ajuste en la jurisprudencia, la Sala concluyó que el precepto demandado sí  desconoció el principio de unidad de materia. En este caso, la Corte siguió el  esquema tradicional de valoración contenido en la jurisprudencia vigente. A  partir de lo anterior, la corporación llevó a cabo los pasos propios de este tipo de juicio, y encontró  que, si bien la norma podía ser instrumental y tener alguna relación con las  bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, esa relación no había  sido directa ni inmediata. La Corte sostuvo que la referida  conexión no era evidente y que, además, aquella no fue explicada con  suficiencia por el Gobierno. En este orden de ideas, concluyó que hubo un  desconocimiento del principio de unidad de materia en esta causa.    

     

7.             Como consecuencia de  lo anterior, la Corte dispuso  la declaratoria de la inexequibilidad del citado artículo 280 de la Ley  2294 de 2023, aclarando que se producía la reviviscencia del inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que  regula la contribución nacional de valorización, y que había sido subrogado por  el precepto cuestionado.    

     

B.                Hechos  relevantes    

     

8.             El 4 de septiembre de  2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y  242 de la Constitución, el ciudadano Mauricio Gómez Amín presentó demanda de  inconstitucionalidad en contra del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de  2023, por el presunto desconocimiento de los artículos 83, 158 y 363 de la  Constitución.    

     

9.             La demanda fue  admitida por estos cargos, en autos del 4 y 29 de octubre de 2024. En esta  última providencia, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar la  admisión de la demanda al presidente del Congreso, al presidente de la  República, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al director del  Departamento Nacional de Planeación, para que, si lo consideraban pertinente,  presentaran las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida  a control; (ii) disponer la fijación en lista de la disposición acusada por el  término de diez días; (iii) dar traslado a la Procuraduría General de la Nación  por un término de treinta días, para que rindiera el concepto de rigor y,  finalmente; (iv) invitar a diferentes entidades públicas y privadas para que,  dentro de los quince días siguientes a la comunicación del auto, si lo  consideraban oportuno, presentaran un concepto técnico sobre la contribución  nacional de valorización, en el que se incluyera el examen del artículo 280 acusado,  en cuanto a su alcance, efectos y aplicación frente a proyectos de  infraestructura que iniciaron su ejecución y operación, antes de la entrada en  vigor de la Ley 2294 de 2023; y sobre la inclusión de una disposición de  carácter tributario, de este tipo, en el Plan Nacional de Desarrollo. En el  mencionado auto del 29 de octubre de 2024, también se declaró improcedente la  solicitud de suspensión provisional presentada por el accionante.    

     

10.         Cumplidos los trámites  previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley  2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.    

     

C.                Norma demandada    

     

11.         A continuación, se  transcribe el contenido de la disposición acusada, de acuerdo con su  publicación en el Diario Oficial No. 52.400 de mayo 19 de 2023, en el que se subraya  el aparte demandado:    

     

     

“LEY 2294 DE 2023    

(mayo 19)    

     

Por el cual se expide el  Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.    

     

El Congreso de Colombia    

     

DECRETA:    

     

[…]    

Artículo 280. Modifíquese el inciso segundo del artículo  249 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así:    

     

Artículo 249. Aplicación del Cobro de la  Contribución.    

     

(…)    

     

La Contribución Nacional de Valorización  se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) años después del  inicio de la operación del proyecto”.    

     

D.           Argumentos de  la demanda    

     

12.         La demanda en contra  del artículo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 se formuló, en criterio del  actor, por vulnerar los principios constitucionales de unidad de materia  (artículo 158 de la Constitución), irretroactividad (artículo 363 ibidem),  y buena fe y confianza legítima (artículo 83 ibidem).    

     

13.         Primer cargo (presunto  desconocimiento del principio de unidad de materia). Inicialmente, el accionante citó el  artículo 342 de la Constitución, la Ley 152 de 1994 y la sentencia C-126 de  2020, para explicar que, de acuerdo con las características particulares del  Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), el principio de unidad de  materia debe ser analizado de manera distinta y más rigurosa. Recordó que este  principio se halla en el artículo 158 de la Constitución, en donde se establece  que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán  inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.  En criterio del actor, este mandato garantiza la coherencia y claridad de las  leyes, pues –siguiendo la jurisprudencia constitucional– permite racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función  legislativa, e impedir la aparición subrepticia de disposiciones inconexas con  la ley.    

     

14.         Haciendo referencia al  artículo 339 del Texto Superior, el demandante señaló que el Plan Nacional de  Desarrollo es un marco normativo amplio, que traza políticas públicas y proyecta  las estrategias de desarrollo para el país. Por ello, en su criterio, la norma  demandada vulnera el principio de unidad de materia, pues incorpora una  disposición tributaria en el plan, que no guarda relación directa, ni necesaria,  con las políticas planteadas en él.    

     

15.         Resaltó que las normas  que tienen contenido tributario deben estar sometidas a un debate amplio y profundo  en el Congreso de la República, y allí debe revisarse con detalle su  justificación y necesidad, su impacto social y económico, el grado de afectación  a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, y su coherencia con el  sistema tributario en general. Indicó que, al incluir la norma demandada en el plan,  se eludió ese debate legislativo en contra de la transparencia y la  participación democrática.    

     

16.         De otra parte, resaltó  que, mientras el Plan Nacional de Desarrollo es un documento programático que  se enfoca en la planificación y ejecución de políticas dentro de un plazo  específico, la norma demandada trasciende la temporalidad de la Ley 2294 de  2023, y con ello se aleja de sus fines inmediatos. En este orden de ideas,  expuso que la introducción de normas tributarias con vocación de permanencia en  el PND genera disonancia normativa, afecta la coherencia del ordenamiento y  pone en jaque la seguridad jurídica. Sobre todo, cuando –como  ocurre en este caso– la norma demandada no guarda conexidad con los objetivos,  propósitos y metas del plan, aun teniendo en cuenta su amplitud y la gran  variedad de asuntos que abarca.    

     

17.         Segundo cargo  (presunto desconocimiento del principio de irretroactividad). El actor sostuvo que la norma objeto de  censura vulnera el principio de irretroactividad en materia tributaria,  previsto en el artículo 363 de la Constitución, conforme con el cual las normas  impositivas deben ser establecidas de manera previa a los hechos generadores  del tributo, y su aplicación solo puede afectar hechos que ocurran luego de su  promulgación. Tal condición permite a los contribuyentes planificar y prever  sus obligaciones fiscales, teniendo en cuenta las reglas vigentes para el  momento en que ocurre el hecho generador.    

     

18.         El demandante explicó  que el artículo acusado, al permitir que la contribución nacional de  valorización pueda cobrarse hasta cinco años después de la entrada en operación  del proyecto, afecta hechos consolidados bajo la normativa anterior (Ley 1819  de 2016, artículo 249). En este punto, se refirió al caso del proyecto de infraestructura vial Cartagena –  Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad, en el que gran parte de la  infraestructura ya había entrado en operación bajo la citada Ley 1819, según la  cual, la contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o  durante la ejecución del proyecto. Por ello, insistió en que la  introducción del artículo 280 modifica retroactivamente situaciones jurídicas  consolidadas, al tiempo que afecta hechos regulados por la norma anterior, sin  considerar un régimen de transición. Explicó que la norma impugnada afecta a  aquellos contribuyentes que, bajo la normatividad previa, no debían enfrentar  nuevas cargas tributarias, cuando las obras concluían, supuesto que, de forma  inconstitucional se modificó, al permitir el cobro “hasta cinco (5) años  después del inicio de la operación del proyecto”.    

     

19.         Tercer cargo  (presunto desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima). El demandante sostuvo que el artículo 83 de la Constitución  garantiza que las personas puedan confiar en que las reglas fiscales, bajo las  cuales han planificado sus actividades, no serán modificadas intempestivamente  y tendrán cierto grado de estabilidad. Resaltó que, de acuerdo con lo  establecido en la Ley 1819 de 2016 –artículo 249–, los contribuyentes que se  verán afectados con el enunciado normativo demandado confiaban en que la  contribución nacional de valorización solo podía cobrarse antes o durante la  ejecución del proyecto, no después. Así, en su criterio, ellos tenían la  expectativa de que, una vez concluidas las obras del proyecto de  infraestructura, no estarían sujetos a nuevas cargas tributarias. Sin embargo,  el artículo 280 demandado cambia las reglas de juego, al permitir que el cobro  del tributo se pueda dar hasta cinco años después de la entrada en operación  del proyecto. Con ello –concluyó– se afecta la confianza que los contribuyentes  depositaron en el Estado.    

     

E.            Intervenciones  ciudadanas y conceptos    

     

20.         En el siguiente  recuadro se sintetizan las intervenciones ciudadanas y los conceptos recibidos:    

     

Tipo de participación                       

Inhibición                       

Exequibilidad                       

Exequibilidad condicionada                       

Inexequibilidad      

Conceptos    de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991)[2].                    

     

Departamento Administrativo de la    Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, el Departamento    Nacional de Planeación -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jurídica    del Estado (solicitud principal)    

     

                     

     

Departamento Administrativo de la    Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, el Departamento    Nacional de Planeación -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jurídica    del Estado (solicitud subsidiaria)                    

     

                     

Conceptos de organizaciones, entidades y    expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[3].    

                     

                     

                     

     

Academia Colombiana de Jurisprudencia    (solicitud subsidiaria)                    

Academia Colombiana de Jurisprudencia    (solicitud principal), y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y    Aduanero.   

     

Intervenciones ciudadanas (artículo 7    del Decreto 2067 de 1991)[4]    

                     

                     

                     

     

Alfonso Palacios Torres                    

     

Alberto Cianci Hernández, Luis Felipe    Henao Cardona, Priscilla Ruiz de Vergara, Ashton Cabrera David Ramon, Miranda    Benavides Merlys, De La Rosa Alfredo Varela, Jorge Mario Camargo Padilla,    Fernando Munarriz Salcedo, Ana Buitrago, Giovanni    Francisco Pardo Cortina, Dumek José Turbay Paz, Milton José Pereira Blanco,    Alexis Marriaga Valencia, Oscar Eduardo Borja Santofimio, César Camilo    Cermeño Cristancho, Krishu Miranda Fuenmayor, Jorge Kenneth Burbano    Villamarín, Ingrid Vanessa González Guerra, Manuel Eduardo Moreno Torres y Laura    María Restrepo Campos.   

Concepto de la Procuradora General de la    Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991)                    

     

     

     

Solicita la inexequibilidad del artículo    demandado.    

     

(i)            Argumentos de  inhibición    

     

     

22.         Afirmaron que la  demanda carece de especificidad, porque parte de un razonamiento vago,  abstracto, global y fáctico, que no es apto para estructurar un auténtico cargo  de inconstitucionalidad. Además, explicaron que la demanda carece de pertinencia, pues el problema jurídico propuesto por  el actor no supone una confrontación entre la disposición acusada y los  principios constitucionales, sino el análisis de un caso concreto. En este  punto, censuraron el hecho de que se aludiera, específicamente, al cobro de la  contribución en el proyecto  de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la  Prosperidad. Por último, señalaron que los reparos contra la norma son insuficientes,  dado que no permiten suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la  medida adoptada.    

     

(ii)         Argumentos de  exequibilidad    

     

23.         El Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de  Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el INVIAS, y la Agencia  Nacional Defensa Jurídica del Estado, como pretensión subsidiaria y en una comunicación conjunta, sugirieron  a la Corte declarar la exequibilidad del apartado demandado. En el mismo  sentido, se pronunció la DIAN.    

     

24.         Para los primeros, los  principios de irretroactividad,  buena fe y confianza legítima no se vulneran por la norma demandada, pues aquella, “por sí sola[,] no aplica de manera directa”[6]. En este sentido, indicaron que si un acto administrativo ordena  la aplicación retroactiva de la norma, este podrá ser objeto del respectivo  control de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. A  lo anterior agregaron que el enunciado normativo censurado solo violaría tales  principios, si exigiera el pago del tributo respecto de proyectos de  infraestructura que finalizaron antes de su entrada en vigencia, empero, ello  no ocurre en el presente caso.    

     

25.         Señalaron que el  principio de irretroactividad en materia tributaria debe estudiarse respecto  del hecho generador[7]. Así, una norma vulnera el citado mandato, si afecta situaciones  jurídicas consolidadas antes de su entrada en vigor. No obstante, la norma  acusada no impone cargas diferentes a las que ya estaban previamente  establecidas en la ley.    

     

26.         Agregaron que los  principios en cuestión[8] no pueden invocarse para desconocer que el Congreso tiene amplias  facultades al modificar reglas tributarias. Insistieron en que los principios  de buena fe y confianza legítima no son absolutos, ya que se deben ponderar con  el interés general, que prevalece en materia económica. Y, además, advirtieron  que, en el caso de la norma censurada, no se puede determinar cuál es la  expectativa que merecía protección y que se vio trasgredida. Señalaron que la  causación del tributo es un hecho conocido por todos los contribuyentes,  quienes deben entender desde el comienzo que el mayor valor de su inmueble  puede ser gravado hacia el futuro, con ocasión de las obras de infraestructura[9].    

     

27.         En cuanto al principio de unidad de materia, citaron algunas sentencias de la Corte[10] e hicieron referencia a las disposiciones  del PND que guardan, a su juicio, relación directa e inmediata con el artículo  280 demandado. Señalaron que, en las bases del Plan –documento que hace parte  integral de la Ley 2294 de 2023–, se expone la necesidad de aumentar la  tributación y obtener mayores recursos[11]. Por lo demás, en ese documento, se señala que el plan consta de  cinco transformaciones, una de las cuales es la denominada convergencia regional. En ese eje se habla de la necesidad de  conectar a las regiones, a partir del mejoramiento de las vías. Y, para ello,  se admite la necesidad de fortalecer los instrumentos de financiación[12].    

     

28.         Por último, señalaron  que, según el capítulo de estabilidad  macroeconómica contenido  en las bases, el objetivo del Gobierno es disminuir niveles de deuda y déficit,  para atender las necesidades más urgentes de la sociedad colombiana[13]. En este orden de ideas, indicaron que la  norma demandada genera recursos adicionales y que es un instrumento idóneo y  efectivo para financiar los proyectos de inversión relacionados en el anexo “a” del Plan Plurianual de Inversiones.    

     

29.         Por su parte, la DIAN[14] señaló que la norma demandada es una  disposición instrumental, que facilita el cumplimiento de los objetivos  previstos en la parte general del PND. Por ello, a su juicio, tiene conexidad  directa con las bases. Explicó que, dentro de los ejes de transformación previstos  en el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, se encuentra el denominado seguridad humana y justicia social, que “(…) comprende una infraestructura física y  digital para la vida y el bien de los territorios, las comunidades y las  poblaciones, para la superación de las privaciones y la expansión de las  capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad”[15]. De ahí que, sobre la base de lo expuesto, es claro que la norma acusada  tiene conexidad directa con ese eje.    

     

(iii)     Argumentos de inexequibilidad    

     

30.         La Academia Colombiana de Jurisprudencia[16] sostuvo que la norma acusada vulnera el principio de  irretroactividad tributaria, puesto que permitir “la aprobación y aplicación de una  contribución basada en hechos ocurridos después del inicio de la operación de  una obra implica que la norma produciría efectos retroactivos, al aplicarse  sobre situaciones ya consolidadas antes de su entrada en vigencia”[17]. A partir de lo anterior, pidió a la Corte declarar la  inexequibilidad del fragmento objeto de reproche.    

     

31.         También señaló que el  artículo 280 vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, cuando  permite la aprobación y aplicación de la contribución nacional de valorización  hasta cinco años después del inicio de la operación de un proyecto. Resaltó que  la norma objeto de censura causa una “(…) incertidumbre prolongada que afecta la estabilidad jurídica  y financiera del contribuyente[,] al no  tener certeza sobre el cumplimiento (…) de su obligación tributaria[,] además de presentar cargas  adicionales para los contribuyentes y cambios intempestivos en sus obligaciones  tributarias[,] para las cuales el contribuyente no estaba preparado”[18].    

     

32.         Finalmente, luego de  hacer referencia a la sentencia C-161 de 2022, expuso que el PND no podía  modificar normas sustanciales de carácter permanente, y que el artículo  demandado carecía de conexidad con los objetivos del plan.    

     

33.         El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero[19] recordó que “solo excepcionalmente se pueden incluir  medidas permanentes en la ley del plan”[20]. Bajo esta consideración, añadió que el artículo demandado,  además de desconocer el factor temporal de un tributo, no tiene un carácter  instrumental, ni es una medida destinada a impulsar el cumplimiento del plan.  Tampoco persigue un fin planificador dentro del cuatrienio, pues tiene vocación  de permanencia. Resaltó que la norma no guarda conexidad estrecha, directa e  inmediata con las políticas, estrategias y metas del Gobierno, o con los  programas y proyectos del Plan de Inversiones[21].  Citando la sentencia C-161 de 2022,  concluyó que, modificar la temporalidad de la contribución, “es propio de una reforma tributaria y no  de una ley de plan de desarrollo, pues se está modificando un elemento esencial  del tributo que es su período”[22]. Por estas consideraciones, se desconoció el principio de unidad  de materia.    

     

34.         De otra parte, indicó  que no es obligatorio para el Legislador incluir regímenes de transición en las  modificaciones de normas tributarias, y que “el hecho de ampliar la temporalidad del tributo bajo  análisis no vulnera situaciones jurídicas consolidadas”[23]. Además,  resaltó que el sujeto activo, cuando cobre el tributo, deberá respetar los derechos adquiridos de  los contribuyentes[24].    

     

F.          Concepto de  la Procuradora General de la Nación    

     

35.         La procuradora general  de la Nación estimó que la norma demandada debía declararse inexequible por  trasgredir el principio de unidad de materia. Al respecto, señaló que toda  norma instrumental debe tener una conexidad estrecha, directa e inmediata con  las metas incluidas en la parte general del PND, o con los programas del Plan  de Inversiones. Señaló que, aun cuando no está prohibida la inclusión de  regulaciones tributarias en el plan, el Gobierno debe señalar, “como mínimo[,] una motivación suficiente en el documento de base que permita  comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de [este estilo]”[25].    

     

36.         Dicho esto, la  procuradora consideró que la norma acusada desconoce el principio de unidad de  materia porque, teniendo un contenido tributario, no guarda relación estrecha  con la parte general o con el programa de inversiones de la Ley 2294 de 2023.  Además –enfatizó– la inclusión de la norma censurada carece de una motivación  en el documento que contiene las bases del PND. En concreto, expresó que no era  evidente la conexidad entre el artículo 280 y el eje de transformación  denominado convergencia  regional.    

     

37.         Sobre esto último,  explicó que, revisadas las bases del PND, así como el Plan Plurianual de  Inversiones, no se encuentra ninguna referencia específica a la contribución  nacional de valorización. Igualmente, no se justifica la necesidad imperiosa de  modificar la temporalidad del tributo para poder ejecutar los programas del eje  convergencia regional[26].    

     

38.         El Ministerio Público  agregó que, teniendo en cuenta los efectos que puede tener la norma sobre el  principio de irretroactividad fiscal, su aprobación requería de una  deliberación amplia y sopesada. Deliberación que “difícilmente puede asegurarse en el  escenario parlamentario en el que se aprueba el plan nacional de desarrollo”[27]. En cambio –dijo– ese debate sí puede presentarse en el trámite  legislativo que se siga, en los términos que establecen los artículos 150.12 y  338 de la Constitución.    

     

39.         Finalmente, sostuvo que  la medida demandada puede llegar a afectar la confianza legítima y la buena fe  de los contribuyentes, pues las normas tributarias “deben ser preexistentes al nacimiento de  la obligación tributaria y su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva”[28].    

     

     

     

II.               CONSIDERACIONES    

     

A.         Competencia    

     

40.         La Corte  Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, de  conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por  dirigirse contra una disposición contenida en una ley proferida por el Congreso  de la República, esto es, la  Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo  2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”.    

B.          Cuestiones  previas: integración de la unidad normativa y examen de aptitud de la demanda    

     

41.         Integración  de la unidad normativa. La  Corte Constitucional ha sostenido que puede –solo  excepcionalmente– integrar la unidad normativa con enunciados que, en  principio, no hayan sido demandados[29]. Esta facultad, por  supuesto, es limitada, en tanto no es posible desconocer que, “salvo en los eventos  de control automático[,] la competencia de la Corte solo se activa  cuando los ciudadanos formulan sus demandas de constitucionalidad”[30].    

     

42.             Sobre el particular,  se recuerda que la integración de la unidad normativa aplica: (i) cuando la  disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que  resulta absolutamente imposible lograr su compresión y aplicación, sin acudir  al texto de otra norma que no fue inicialmente cuestionada. En este caso, es  necesario completar la proposición jurídica, para evitar proferir un fallo  inhibitorio[31]; (ii) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto  acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de  demanda; y (iii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema  normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad[32].    

     

43.             Respecto del primer  supuesto, la Corte ha añadido que “(…) tiene lugar cuando la demanda se dirige  contra una proposición jurídica incompleta, es decir,  contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera  aislada[,]  no disponen de [un] contenido normativo o contenido regulador, es decir,  no producen por sí mismas efecto jurídico alguno, o (ii) [cuando]  [al] declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus  partes, perdería sentido o contenido normativo. En este evento, la extensión  del objeto de control tiene por objeto integrar la proposición jurídica  completa para permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, pues solo  es posible contrastar con la Constitución aquellos fragmentos del lenguaje del  legislador que expresen un contenido normativo completo”[33].    

     

44.             En el asunto bajo  examen, esta corporación encuentra que se cumple el supuesto caracterizado en  el párrafo anterior, pues la expresión: “y hasta cinco (5) años después del  inicio de la operación del proyecto”, solo tiene sentido en el contexto  referente a la parte anterior del artículo, esto es, aquella en la que se  describe que la contribución nacional por valorización se podrá aprobar y  aplicar, antes y durante, precisamente, de la ejecución del proyecto. En este  orden de ideas, para que la expresión demandada cobre sentido y sea  comprensible, resulta necesario integrar la totalidad del inciso 2 del  artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, modificado  por el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023[34].    

     

45.         Examen de  aptitud de la demanda. Siempre que los ciudadanos instauren acciones públicas de  inconstitucionalidad tendrán la carga de cumplir unos mínimos argumentativos.  Este mandato se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de  1991, según el cual, “las demandas en las acciones públicas de  inconstitucionalidad (…)” contendrán “las razones” por las cuales la  Constitución, o alguno de sus artículos específicos, han sido trasgredidos. En  la sentencia C-1052 de 2001, la Corte estableció que todo cargo contenido en  una demanda, para ser estudiado de mérito, debería ser claro, cierto,  específico, pertinente y suficiente.    

     

46.         Para la Corte, es  importante que, en sus escritos, los demandantes presenten “(…) razones que (i) pueden  ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a  cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a  cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la  vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico  se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos  relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la  ley (suficiencia)”[35].     

     

47.         En este caso, el Departamento Administrativo de la  Presidencia de la República,  el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación, el INVIAS y  la Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado presentaron algunos reproches respecto de la aptitud de  los cargos formulados[36].    

     

48.         En concreto, señalaron  que la demanda (i) carece de certeza, en tanto los argumentos del actor  se basan “(…) en interpretaciones subjetivas que no derivan directamente del  texto (…) acusado”[37]. (ii) Carece de especificidad, dado que el actor no  explicó, con suficiencia, por qué la norma sería contraria a los principios de  unidad de materia, confianza legítima e irretroactividad. (iii) Carece de  pertinencia, porque el actor expuso un caso de aplicación práctica del  precepto demandado para justificar su presunta inconstitucionalidad, lo que  escapa al control a cargo de la Corte. Además, indicaron que el reproche contra  la norma por, presuntamente, vulnerar el principio de unidad de materia, es  insuficiente, en tanto el actor sostuvo que ella debe declararse inexequible,  solo por el hecho de que es permanente. Y, (iv) carece de suficiencia,  en la medida en que no se cumplieron los anteriores criterios[38].    

     

49.         A partir de lo  sostenido por estas autoridades, la Corte encuentra que solo el cargo por la presunta  vulneración del principio de unidad de materia es apto. Los demás cargos no  cumplen con los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional, para  ser estudiados en una sentencia de fondo. Esto, por las siguientes razones.    

     

50.         Primer cargo (presunto  desconocimiento del principio de unidad de materia). El cargo es cierto, porque el  demandante identifica el contenido de la norma objeto de censura. En efecto, y  sin perjuicio de la unidad normativa previamente decretada, es claro que su  reproche se dirige contra un fragmento del enunciado normativo contenido efectivamente  en el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, según el cual: “[l]a Contribución  Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta  cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”.  Del mismo modo, este Tribunal considera que, en este caso, se cumple el  requisito de especificidad, pues el reproche del demandante radica en  que la norma objeto de censura –que tiene una naturaleza tributaria y es  permanente– no guarda relación con los objetivos, propósitos y metas del PND.  Para ello, revisa el alcance de dichos objetivos y de los ejes temáticos del plan.  Luego de lo cual concluye que no existe correspondencia entre la norma  instrumental, y el compendio normativo al que pertenece. Para la Corte, definir  si existe la conexidad entre la norma instrumental y las bases del PND o el  Plan Plurianual de Inversiones es un ejercicio que solo puede llevarse a cabo  en una providencia de mérito. En este orden de ideas, el reproche realizado resulta  pertinente y suficiente, en la medida en que el cargo sí genera  una mínima duda sobre la constitucionalidad del precepto legal acusado. A lo  anterior, se suma la claridad con que el actor expuso las razones por  las cuales él considera que el enunciado normativo demandado vulnera el  principio de unidad de materia.    

     

51.         Segundo y tercer  cargo (presunto desconocimiento de los principios de irretroactividad, buena fe  y confianza legítima).  Estos cargos no son aptos, porque se sustentan en un reproche de inconveniencia  y no de inconstitucionalidad. En efecto, luego de revisar el escrito de  corrección de la demanda presentado por el actor[39], la Corte advierte que, a partir de la  formulación de estos dos cargos, el demandante cuestiona, principalmente y no  de manera simplemente marginal, los efectos que el texto demandado tendría  sobre el proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla –  Circunvalar de la Prosperidad. A esta conclusión se arriba con la lectura de  los apartes que se citan a continuación:    

     

“El artículo 280 del Plan Nacional de Desarrollo, al  permitir que la Contribución Nacional de Valorización pueda cobrarse hasta  cinco años después de la entrada en operación del proyecto, afecta hechos  consolidados bajo la normativa anterior. En el caso concreto de la vía  Cartagena-Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad, gran parte de la  infraestructura ya había entrado en operación bajo la vigencia de la Ley 1819  de 2016, que establecía que la contribución de valorización solo podía cobrarse  antes o durante la ejecución del proyecto. La introducción del artículo 280  modifica retroactivamente la situación jurídica de los contribuyentes, al  extender el plazo para el cobro del tributo, lo que afecta hechos que ya  estaban regulados por la normativa anterior; y sin considerar un régimen de  transición. (…)    

     

En este caso, los propietarios de inmuebles en las áreas de  influencia de la vía Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad  ya habían ajustado su conducta y sus finanzas conforme a la normativa vigente  al momento de la ejecución de las obras. Permitir el cobro del tributo cinco  años después de la entrada en operación del proyecto es una medida retroactiva  que afecta la previsibilidad y la estabilidad económica de los contribuyentes.  (…)    

     

Actualmente, el proyecto está en operación, es decir en la  fase de no construcción, el proyecto ya culminó la construcción de doble  calzada pactada en el contrato. Lamentablemente, pese a la ejecución del 100%  de la APP, hacen falta más de 70 kilómetros de doble calzada de la vía  Cartagena-Barranquilla, en el que se pretende cobrar la contribución de la  Valorización. (…).    

     

Para la Ley 2294 de 2023, su aplicación tributaria operaría  para aquellos proyectos que inicien su operación con posterioridad en las dos  capitales. En este proyecto, solo se desarrollaron nuevas dobles calzadas, 50  de 150 kms, esto es solo un 33% del proyecto total. Además que hay tramos  ejecutados fuera de la vigencia de la ley que no son causales del cobro de la  valorización    

     

Con la finalidad de entender lo anterior, me permito  describir línea de tiempo de la APP:    

     

• 2008: Se toma la decisión de convertir totalmente en  doble calzada vía Barranquilla – Cartagena, ya existían tramos construidos en  doble calzada, desde 1974.    

     

• 2013: Se entregan los primeros kilómetros en doble  calzada, no correspondientes a la APP.    

     

• 2014: Se firma contrato de APP Barranquilla-Cartagena,  Circunvalar de la prosperidad.    

     

• 2016: Se entrega túnel de Crespo.    

     

• 2018 Se entregan kilómetros de la Circunvalar de la  Prosperidad (Malambo–Galapa).    

     

• 2022: Entra en operación proyecto APP, con entrega Unidad  Funcional que no estipulaba construcción en Doble Calzada”[40]. (Énfasis añadido).    

52.         Aunque estos puntos  fueron abordados por el demandante para fundamentar la presunta vulneración del  principio de irretroactividad, este Tribunal entiende que la aptitud de ese  cargo debe revisarse, en conjunto, con aquella referente a la violación del  principio de la buena fe. En efecto, la Corte ha señalado “(…) que el principio de la buena fe se deriva  del principio de irretroactividad, bajo el entendido de que ‘los efectos producidos por la  ley tributaria en el pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las  situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley  derogatoria, porque la conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la  norma vigente para el periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias allí impuestas’ (…)”[41].    

     

53.         En virtud de lo  expuesto, y teniendo en cuenta la unidad en el análisis de los dos cargos  propuestos, para la Corte no cabe duda de que cuando el demandante fundamenta  la vulneración de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima,  lo hace sobre la base de que la norma demandada afectó un proyecto en específico.  Este reproche carece de pertinencia, pues el actor no está, en realidad,  reprochando la inconstitucionalidad del precepto demandado. En su lugar, está sosteniendo  que aquél es contrario a los intereses de “los propietarios de inmuebles en  las áreas de influencia de la vía Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la  Prosperidad”[42]. Así las cosas, pretende solucionar un problema particular y  concreto, que no debe ser estudiado en el marco del control abstracto de  constitucionalidad. Ante la falta de pertinencia del reproche realizado,  también es posible inferir el desconocimiento de las cargas de especificidad  y suficiencia. La primera, porque no es posible realizar un juicio de  contradicción normativa frente a razones de mera conveniencia, y la segunda,  porque tal circunstancia impide suscitar una duda mínima sobre la validez  constitucional del precepto demandado, tal como se explica en la sentencia  C-1052 de 2001. En consecuencia, esta Corte continuará con el análisis de  fondo, únicamente, respecto del cargo relacionado con el principio de unidad de  materia.    

     

C.           Problema  jurídico    

     

54.         A partir del cargo  admitido, y de las razones que respecto de este presentaron los intervinientes  y el concepto de la Vista Fiscal, el problema jurídico que debe resolver la  Corte, planteado desde la aproximación realizada por el actor y teniendo en  cuenta la declaratoria de la unidad normativa, es el siguiente: (i) ¿la  expresión acusada, contenida en el artículo 280 de Ley 2294 de 2023, según la cual, “[l]a Contribución  Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta  cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”, desconoce el principio de unidad de  materia (artículo 158 de la Constitución), por no guardar conexidad directa e  inmediata con las bases del PND o con el Plan Plurianual de Inversiones?    

     

55.         Para dar respuesta a  este interrogante, la Corte hará referencia, en su orden, (i) al Plan Nacional de Desarrollo, sus componentes  y su proceso de emisión; (ii) al estado actual de la jurisprudencia respecto de  la unidad de materia en normas del PND; y (iii) adoptará una aproximación unificada en su jurisprudencia  sobre el asunto, la cual se exigirá en los procesos que se fallen en el futuro  (jurisprudencia anunciada). Acto seguido, y sobre la base de las reglas  actualmente existentes, (iv) resolverá el caso concreto.    

     

D.           El Plan  Nacional de Desarrollo, sus componentes y su proceso de emisión    

     

56.         Una de las  preocupaciones centrales de que en el PND se incluyan materias que deberían ser  definidas por el Legislador en el marco de sus competencias ordinarias está en  que la discusión de la ley del plan es más reducida[43]. En efecto, desde sus primeros  pronunciamientos, esta corporación ha sostenido que los planes nacionales de  desarrollo cumplen propósitos específicos, y no deben ser usados para incluir  todo tipo de medidas, sin distinción. Pues si ello se aceptara, se  desdibujarían las funciones ordinarias del Congreso, en perjuicio del principio  democrático[44].    

     

57.         Precisamente, la  inclusión en el PND de medidas que debían ser discutidas por el Legislador en  sus funciones ordinarias no sería del todo problemática si, en la aprobación de  este instrumento, el Congreso de la República tuviese la oportunidad de debatir  con suficiente amplitud esas materias. Empero, esta posibilidad, aunque no está  vedada del todo, sí está limitada en varios de sus componentes, no solo por las  reglas que sujetan la discusión a la iniciativa gubernamental (CP art. 154),  sino también porque las discusiones deben realizarse en comisiones conjuntas y  porque se impone el aval del Gobierno para ciertas modificaciones (CP art. 341)[45]. En contraste con lo anterior, en el  ejercicio ordinario de sus competencias, el Congreso sí tiene una posibilidad  mayor de debate y de incidencia en la definición de los diversos asuntos que se  le plantean. De allí que pueda asumirse –por lo menos prima facie– que  las deliberaciones que se surten en el trámite ordinario de las leyes, en el  desarrollo de las competencias habituales del Congreso, pueden tener mayor amplitud,  respecto de aquellas que ocurren en la aprobación del PND. Esta premisa adquiere  especial trascendencia cuando se analiza a la luz de algunas normas muy  particulares, como ocurre con aquellas que desarrollan el sistema tributario, que  tienen una alta importancia en el Estado[46].    

     

58.         Dicho esto, es preciso  entender cuáles son los componentes que integran los planes nacionales de  desarrollo, y qué tipo de temas deberían –en principio– ser debatidos por el  Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales  ordinarias. En los siguientes capítulos de esta providencia se brindará una  respuesta a estas cuestiones.    

     

59.         El Plan  Nacional de Desarrollo, sus componentes y alcance. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el  principal objeto del Plan Nacional de Desarrollo es el de “(…) planificar y priorizar las acciones del  Estado y la ejecución del presupuesto público durante 4 años”[47]. El PND puede incluir normas instrumentales, que permitan el  cumplimiento de sus propósitos, estrategias o programas trazados. En efecto, el  artículo 150.3 de la Constitución establece que es una de las funciones del Congreso  de la República la de “[a]probar  el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de  emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones  que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar  el cumplimiento de los mismos”[48].    

     

60.         Según lo ha sostenido  la jurisprudencia constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo puede incluir  “(…) normas jurídicas de cuyo cumplimiento se  derive la consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o  ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”[49]. De ahí que, la Corte haya señalado que el PND es un  instrumento compuesto por varias partes. Aquellas son las siguientes:    

     

“(a) los  propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades  de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones  generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por  el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos  de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f)  las normas jurídicas necesarias para su ejecución”[50].    

     

61.         En la sentencia C-370  de 2024, se delimitó el contenido del PND con mayor precisión. Allí se sostuvo  que este instrumento, en primer lugar, cuenta con una parte general.  En ella deben estar incluidos “(…) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los  sectoriales, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales  sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el  Consejo Nacional de Planeación[,] en el cual tienen participación representantes de los  sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; las  metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo –esto  es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las  ramas y organizaciones y demás órganos del poder público en todos sus niveles–  y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las  estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y  ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[51]    

     

62.         En segundo lugar, se encuentra el Plan Nacional de  Inversiones, donde deben estar señalados “(i) los principales  programas y proyectos de inversión pública nacional, lo cual implica su  determinación o descripción concreta o detallada y no una simple enunciación  general; y (ii) los presupuestos plurianuales de tales programas y  proyectos de inversión pública nacional con la determinación o especificación  concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se  autoricen para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad  fiscal”[52]. Finalmente, en  tercer lugar, están “(…) los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados  para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales,  con la especificación de las medidas necesarias para impulsar su  cumplimiento o ejecución”[53].    

     

63.         El artículo 341 de la  Constitución establece que el Plan Nacional de Inversiones tendrá prelación  sobre las demás leyes. La Corte ha interpretado que esta prevalencia “(…) implica  que el plan nacional de inversiones no requiere de otras leyes para su  implementación, ni demanda una nueva intervención del Congreso para su puesta  en práctica, excepto en cuanto a que las partidas necesarias para su  financiación deberán ser apropiadas en la ley anual del presupuesto, el cual,  en todo caso, ha de sujetarse al plan de desarrollo (art. 342 C. Pol.). También  se explica [dicha prelación] en razón de brindar la posibilidad de [que  la ley del plan sea] ejecutada inmediatamente. Además, exige asegurar que  los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la función de  planeación, cuyas normas instrumentales persigan de manera inequívoca impulsar  el cumplimiento del plan”[54]. A partir de lo antedicho, la Corte ha concluido que el contenido  de los planes nacionales de desarrollo está plenamente establecido en la  Constitución y en la Ley. Y que ese contenido no debería confundirse con las  competencias constitucionales ordinarias del Congreso de la República.    

     

64.         La aprobación  del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República. La Corte ha señalado que la ley del Plan  se tramita a través del proceso ordinario de aprobación de las leyes y que, por  lo tanto, “su aprobación solo  requiere de mayoría simple (la mayoría de los votos de los asistentes)”[55]. En su trámite ante el Congreso de la República, el PND  –siguiendo las previsiones tanto del artículo 341 de la Constitución, como de  la Ley 152 de 1994– tiene un tiempo de debate más reducido que el de las leyes  ordinarias, y el Congreso cuenta con mayores limitaciones al momento de  intervenir en la modificación de la ley[56]. En efecto, mientras el Gobierno tiene una participación  preponderante en la elaboración del PND, el Congreso de la República tiene una  intervención más limitada (aunque no anulada).    

     

65.         Sobre lo primero (reducción  de los tiempos de debate), el PND se somete al deber de “dar primer debate al proyecto en sesión conjunta de  las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en un término  improrrogable de 45 días”[57]. Del mismo modo, en  segundo debate, “[a] partir del informe que elaboren las comisiones  conjuntas de asuntos económicos, cada una de las Cámaras en sesión plenaria  debe discutir y decidir sobre el proyecto en un término improrrogable de 45  días” [58].    

     

66.         Sobre  lo segundo (mayor margen de acción del Gobierno Nacional y limitaciones del  Congreso de la República en la inclusión de modificaciones), la Corte ha admitido  que las competencias del Congreso de la República, para modificar la ley del Plan,  se encuentran limitadas por la propia decisión del Constituyente. Esto se  resaltó en la sentencia C-430 de 2024, en donde se señaló que:    

     

“Esto es así por decisión  expresa del Constituyente al decidir sobre la competencia del Congreso en  relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de  sesión plenaria, al decidir sobre el papel del Congreso de la República en  materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra “aprobar”  (ver transcripción de la sesión de junio 11 de 1991). Luego, en la Comisión  codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:    

     

(…) la  intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir  la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación,  por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más  amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la  Comisión.    

     

Así  mismo, dicha comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo  alusión a la redacción del ordinal 4 del artículo 76 de la Constitución  anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por la de “aprobar”,  con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso:    

     

“[…]  está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que  se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente  afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la  expresión fijar los planes que tiene el artículo actual,  puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”[59]    

67.         Como puede verse, el Constituyente  le atribuyó al Congreso de la República la función de aprobar el PND. En  la definición de la RAE, aprobar consiste en “[c]alificar o dar por bueno o suficiente algo”[60]. No parecía ser la intención del Constituyente  la de entregar amplias competencias al Congreso de la República para incidir en  el proceso de formación del PND; en contraste, su intención sí parecía ser la  de otorgar mayores facultades al Gobierno Nacional en esa materia.    

     

68.         Esto  último se corresponde con el resto de las normas que regulan el proceso de  aprobación del PND. En efecto, siguiendo lo dispuesto en el artículo 341 del  Texto Superior, la Corte ha sostenido que “[l]a presentación del proyecto de ley aprobatoria  del plan nacional de desarrollo a consideración del Congreso de la República es  de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y debe hacerlo por intermedio  del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”[61]. Asimismo, las modificaciones que pueden hacer  el Congreso o el Gobierno sobre dicho texto no son las mismas, ni aplican sobre  las mismas materias. Tampoco ambas autoridades tienen el mismo margen de acción  al plantear las referidas modificaciones. Al respecto, la Corte se ha referido  a este punto, en los siguientes términos:    

     

“El gobierno nacional puede proponer modificaciones a  cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El  Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan  de inversiones públicas, ‘siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero’  (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual  requiere previa ‘aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del  ministro de Hacienda y Crédito Público’. Cualquier incremento en las autorizaciones de  endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados  en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional.    

     

Los  desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán  obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea  de su competencia (artículo 341 de la Constitución). Sobre este aspecto se dijo  en la Asamblea Nacional Constituyente que la parte general o programática no  requería aprobación del Congreso porque ya la habían apoyado los electores en  la campaña. El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser  aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la  Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos  constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición  de leyes posteriores, razón por la que, si el  Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de  desarrollo en el término de 3 meses, el Gobierno nacional puede poner en  vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley”[62].    

     

E.                Estado actual  de la jurisprudencia respecto de la unidad de materia en normas del Plan Nacional  de Desarrollo    

     

69.         Reconociendo los  elementos anteriores, la jurisprudencia constitucional ha variado en lo  relativo al principio de unidad de materia, y a la forma en que debe estudiarse  si una norma lo desconoce cuando hace parte del PND. En la actualidad, la  corporación reconoce que el principio de unidad de materia pretende proteger el  principio democrático y los mandatos de publicidad y transparencia en el  proceso legislativo[63]. Según lo establecido en el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma  materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se  relacionen con ella”[64]. En tal sentido, la Corte ha considerado  necesario precaver que en el PND se incluyan normas que no guarden una relación  directa e inmediata con sus bases o con el Plan Plurianual de Inversiones.  También ha considerado imperioso evitar que normas que podrían ser discutidas  por el Congreso en el marco de sus competencias ordinarias terminen por  tramitarse en la ley del plan, donde –como ya se ha explicado– su actuar es más  limitado, y los tiempos de debate son más reducidos[65].    

     

70.         Con todo, para llegar  a esta conclusión, la jurisprudencia ha atravesado distintos momentos. En  concreto, en ella se pueden identificar cuatro épocas: a) una de  flexibilización; b) una de restricción; c) una de consolidación  de la restricción; y d) una de endurecimiento de la restricción y, por  ende, de los criterios usados para examinar la validez de las normas. A  continuación, se explicarán estos momentos.    

     

71.         (i) Época de  flexibilización (1996-2004). No siempre el análisis de la figura de la unidad normativa fue  estricto, en lo que se refiere a los planes nacionales de desarrollo. Esto  puede confirmarse con la revisión de la primera sentencia adoptada por la Corte  Constitucional en esta materia. Se trata de la sentencia C-191 de 1996. En  dicha oportunidad, la Corte enfatizó en que el PND, en contraste con lo que  acontecía antes de la Constitución Política de 1991, incorporaba en su  elaboración una mayor participación de los sectores a los que afectaba. Se  indicó que el PND no era, simplemente, una directriz técnica del gobierno, que  pudiera ser adoptada de manera inconsulta, sino que, por el contrario, se  estaba en presencia de una norma jurídica propiamente dicha, propuesta  inicialmente por el Gobierno Nacional, pero que al tiempo debía ser aprobada  por el Congreso de la República.    

     

72.         En esta sentencia, la  Corte admitió que “uno de los principios medulares de la Constitución de  1991 es la participación democrática, la cual no solo aparece como un valor  incorporado al preámbulo, sino que es también un principio del Estado  colombiano (CP art. 1º), uno de sus fines (CP art. 2º) y un derecho de todo  ciudadano (CP art. 40)”[66]. Bajo esta línea, refiriéndose al proceso de planeación, la Corte  resaltó que:    

     

“(…) en  una democracia participativa como la colombiana (CP Preámbulo y art. 1º), la  planeación no debe ser entendida como una operación puramente técnica  adelantada por funcionarios que burocráticamente imponen a la sociedad unos  objetivos de largo plazo, unas metas de mediano plazo y unas estrategias  técnicas para alcanzarlos. La planeación en un Estado social de derecho  -fundado en la activa participación de todos (CP arts. 1º y 2º)- es, por el  contrario, un ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el  Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que permita  orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación es  entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de  recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses. Eso  explica que la misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de  planeación. No solo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 Ord.  4º) -que es el órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia-  sino que, además, el proyecto de plan será elaborado con la participación  activa de las entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo  Nacional de Planeación, que es el foro de discusión de este plan y está  integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos  intereses económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts.  40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts. 9º y 16 y ss.) En armonía con lo anterior, la  Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2º  g) que la participación es uno de los principios que rige los procesos de  planeación en el país”[67].    

     

73.         Por motivo del peso  que se le otorgó a la participación, a manera de subregla, en la citada  providencia, la Corte recordó que, desde su temprana jurisprudencia relacionada  con la unidad de materia, “solo  pueden declararse inexequibles por violar este principio aquellas disposiciones  que no tengan ninguna relación razonable y objetiva con la materia de la ley”[68]. Este criterio, amplio como se puede ver, solo se defendió en  esta primera providencia y nunca más fue retomado. En ella, por supuesto, y  dada la amplitud de este análisis, se declaró la exequibilidad de la norma  acusada en ese entonces por desconocer el principio de unidad de materia.    

     

74.         (ii) Época de  restricción (2004-2014). Luego, varios años después, la Corte  volvió a estudiar una demanda formulada contra una norma del PND por,  presuntamente, haber desconocido el principio de unidad de materia. Este  estudio se llevó a cabo en la sentencia C-305 de 2004, providencia que fundaría  una línea que se mantuvo incólume, por lo menos, hasta al año 2014.    

     

75.         En la sentencia en  mención, la Corte, por primera vez, planteó la tesis de que, para identificar  si una norma del PND había desconocido el principio de unidad de materia, debía  seguirse un análisis diferenciado en relación con aquel que se llevaba a cabo  para las demás leyes. En esta providencia, la Corporación resaltó el carácter  participativo y pluralista que debía tener el PND. Y añadió que, al amparo de  lo establecido en el artículo 339 de la Constitución, estaba compuesto por una  parte general y un plan de inversiones.    

     

76.         Con todo, luego de  presentar de manera genérica el contenido del PND, la Corte resaltó que el debate en el Congreso de la  República era más reducido al aprobar dicho instrumento. Esto porque el  Congreso solo puede modificar el Plan Nacional de Inversiones (art. 342  superior), y estas modificaciones deben mantener el equilibrio financiero (art.  341 ibid.) Igualmente, se admitió que los tiempos del debate que exige  esta ley eran menores. La  Corte resaltó que estas restricciones imponían la necesidad de que el principio  de unidad de materia se valorara de manera diferente[69].    

     

77.         Es en este punto en  donde la jurisprudencia plantea que, a efectos de valorar si se cumplía o no  con el principio de unidad de materia, la conexidad entre las normas instrumentales  del PND y los objetivos, metas y propósitos trazados por este, debía ser directa  e inmediata. En otras palabras, no cualquier conexidad eventual o mediata,  permitía superar el análisis de unidad de materia.    

     

78.         Para la Corte, en esa  providencia, “[l]a conexidad de una norma instrumental particular con las  generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o  proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución  es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse  inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es solo  conjetural o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata  cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se  deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino  que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o  circunstancia”[70] (Énfasis no original).    

     

79.         Con base en la citada  regla, algunas sentencias declararon posteriormente la exequibilidad de  algunas normas instrumentales contenidas en los planes nacionales de  desarrollo, luego de advertir que tenían una conexidad directa e inmediata  con la parte general del Plan (cfr., sentencias C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de  2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-1062 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de  2012, C-394 de 2012, C-747 de 2012 y C-670 de  2014). Y, en contraste, la corporación declaró la inexequibilidad de  otro tipo de normas, tras advertir que la conexidad aludida no era directa  ni inmediata (cfr., sentencias C-573 de 2004,           C-795  de 2004 y C-539 de 2008).    

     

80.         En esta etapa, la  Corte fue enfática al decir que “(…) la ley del plan no puede ser utilizada  sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los  vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores”[71]. Asimismo, resaltó que el Plan Nacional  de Desarrollo “(…) no puede contener cualquier norma jurídica, ni su expedición  es el momento de ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso  de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función  de planificación”[72]. De otra parte, en algunas sentencias en las que se declaró la  ineptitud del cargo por la presunta vulneración del principio de unidad de  materia, se admitió que, por razón del carácter sustancial que tiene su examen,  su naturaleza no es la propia de un vicio formal sino de uno de contenido  material. Y que, en consecuencia, el cargo no estaba sometido al término de  caducidad de un año (cfr. artículo 242.3 de la Constitución)[73].    

     

81.         (iii) Época  de consolidación de la restricción (2014-2020). Hasta este punto, era claro el alcance del principio de unidad de  materia en lo que se refiere al PND. Una norma contenida en el plan solo  superaría el análisis del citado principio si se advertía que, entre ella y la  parte general del instrumento, existía una conexidad directa e inmediata. En  otras providencias, esta vinculación había sido calificada como teleológica  y estrecha[74].    

     

     

83.         Recogiendo estas  consideraciones, la Corte delimitó los pasos del escrutinio que permitiría, al  juez constitucional, resolver este cargo específico. Allí se estableció que,  siempre que se debiera estudiar si una norma instrumental del PND desconoció el  principio de unidad de materia, debía:    

     

“(…) en primer lugar, (i) determinar la ubicación y alcance  de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza  instrumental. A continuación corresponderá (ii) establecer si existen  objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del  Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada  y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente es necesario (iii)  determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas,  planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa  e inmediata”[77].    

     

84.         Nuevamente, esta regla  se reiteró en la jurisprudencia posterior. En algunas providencias se declaró  la inexequibilidad de determinadas medidas (cfr. sentencias C-519 de 2016, C-008 de 2018, C-092 de 2018, C-219 de 2019, C-026 de 2020 y          C-068  de 2020); y en algunas se  declaró la exequibilidad de otras (cfr. sentencias        C-359 de 2016, C-453 de 2016, C-620 de 2016, C-044 de 2017 y C-095 de 2020).    

     

85.         Época de  endurecimiento de la restricción y, por lo tanto, del escrutinio  (2020-actualidad). En la sentencia C-415 de 2020, este asunto  se volvió a tratar ampliamente. Para ello, se realizó, de nuevo, un recuento  del contenido y alcance del PND. Al tiempo que se explicó cómo operaba el  sistema de planeación en el derecho comparado. Uno de los aspectos más  importantes sobre los cuales ahondó la mencionada providencia, tuvo que ver con  el criterio de la temporalidad de la ley del plan. Criterio que ya había sido  abordado tangencialmente con anterioridad por la jurisprudencia[78].    

     

86.         La sentencia señaló  que la doctrina constitucional existente, hasta ese momento, establecía que las  leyes del Plan “no pueden tener vocación de  permanencia”[79]. Para la Corte, este  criterio era absolutamente relevante, si se tiene en cuenta que el PND pretende  desarrollar un programa de gobierno y, por ello, su alcance debe ser, en  principio, cuatrienal. Con todo, se reconoció que la temporalidad de la norma  sería la regla general, y que la excepción ocurriría con la permanencia (esto  es, con normas con efectos más allá del cuatrienio), a lo cual solo podría  acudirse cuando el ejecutivo justifique que su inclusión responde,  particularmente, a la necesidad de cumplir los fines, objetivos y metas del  plan. Así reflexionó la Corte sobre esta materia:    

     

“Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho  énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan  Nacional de Desarrollo. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las  medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, “por su  naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan  violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan  como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del  presupuesto público durante un cuatrienio´” Ya en la sentencia C-068  de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad “es  un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una  norma demandada con la ley que la contiene”, postura que vendría a ser  reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que “la temporalidad y el  carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el  cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del  principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático”.    

     

“Conforme a lo explicado, en principio se trata de una  vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no  obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la  modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la  modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan  cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo  cumplimiento pretende impulsar”[80].    

     

87.         Finalmente, la Corte  también resaltó en esa providencia que, cuando el juez constitucional deba  estudiar si se contrarió el principio de unidad de materia en un caso concreto,  le corresponde revisar qué tanto fue debatida y discutida la medida objeto de  censura. Esto lo advirtió luego de resaltar que, en la ley del plan, el  Congreso de la República también está llamado a debatir sobre las normas que  son propuestas por el Gobierno Nacional. En este sentido, la deliberación que  pudo tener la medida en el Congreso se erige como un criterio para valorar el  cumplimiento del principio de unidad de materia. La Corte explicó así este  punto:    

     

“Tratándose  de la modificación de la legislación ordinaria y permanente, esta Corporación  hace hincapié en la importancia de fortalecer la severidad del control  estricto que le corresponde efectuar cuando se alega la vulneración del  principio de unidad de materia, para lo cual es menester valorar la  información con que contaban los congresistas, si esta fue tenida en cuenta por  los mismos y si existió la posibilidad de deliberar sobre este punto en el  Congreso. Esta valoración incluye establecer si la modificación cumple una  función planificadora y de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal.”[81]    

     

88.         Todas esas reglas se  reiteraron sin modificación alguna, y en las sentencias          C-440 de 2020,  C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021 y C-047 de 2021, se dispuso la inexequibilidad  de normas incluidas en el PND, demandadas por trasgredir el principio de la  unidad de materia.    

     

89.         Sin embargo, un nuevo  cambio sustancial se produjo con la sentencia C-063 de 2021. Esta providencia,  en resumen, modificó el estándar del escrutinio. El cambio consistió en  establecer que, en demandas como estas, donde se cuestiona la unidad de materia  de normas instrumentales incluidas en los planes nacionales de desarrollo, la  Corte ya no debería evaluar la correspondencia entre dichas normas instrumentales  y los objetivos, metas y propósitos contenidos en la parte general del PND,  sino que debía evaluarse la correspondencia de aquellas con el Plan Nacional de  Inversiones. La Corporación sostuvo, en esa providencia, que la parte general  del Plan era sumamente abstracta y que, por eso, si las normas instrumentales  se comparaban con aquella, se tendría que declarar su exequibilidad. La  Corte concluyó que el escrutinio existente hasta la fecha de emisión de esta  providencia restaba certeza al análisis de la unidad de materia. En tal  sentido, estableció el siguiente ajuste que, por su importancia, se cita in  extenso:    

     

“Al describir los pasos que debía seguir el juicio de  constitucionalidad cuando se evaluaba el cumplimiento del principio de unidad  de materia en la ley del Plan Nacional de Inversiones, se requería, dijo esta  Corte: “(i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y,  a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii)  establecer si existen metas incorporadas en la parte general del Plan Nacional  de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el  caso, proceder a su caracterización. Finalmente es necesario (iii) determinar  si entre la disposición instrumental acusada y las metas de la parte general  del Plan existe una conexidad directa e inmediata”. Esta metodología,  aunque contribuyó a la objetividad del juicio de constitucionalidad por  presunta violación del principio de unidad de materia en una ley del Plan  Nacional de Inversiones, como atrás quedó demostrado, no aportaba certeza al  control constitucional en tanto que, en su aplicación concreta significaba  sujetar la validez de una disposición instrumental a su conexidad con  documentos abstractos de política pública, que por su extensión y generalidad  podían ser interpretados de forma que justificaban la adopción de cualquier  tipo de norma instrumental.    

     

La insuficiencia de este método se derivaba precisamente de  que la naturaleza del referente de comparación (los objetivos y metas del plan)  es de una abstracción tal que impide tener certeza sobre si la norma juzgada es  o no instrumental para su materialización. Sumado a lo anterior, el hecho  de que la Constitución admita que los objetivos y metas consignados en la parte  general del Plan Nacional de Desarrollo sean de mediano y largo plazo, genera  incertidumbre en relación con el alcance temporal que pueden tener las  disposiciones instrumentales cuando estas se juzgan en función de la parte  general del plan y no de los proyectos o programas que la concretan.    

     

Con base en lo previsto en los artículos 150.3, 339, 341 y  342 de la Constitución Política cuyo contenido normativo fue detallado en la  sección precedente (cfr., “El contenido y estructura del plan nacional  de desarrollo y el plan nacional de inversiones”, supra), y con el objetivo  de dotar de certeza el juicio de constitucionalidad por presunta violación del  principio de unidad de materia en leyes mediante las cuales se expide el Plan  Nacional de Inversiones, la Sala precisa la regla de decisión en el sentido  de señalar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes  deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos  de inversión pública nacional descritos de manera específica y  detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la  determinación o especificación concreta de los recursos financieros y  apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley  del Plan Nacional de Inversiones. Así, para evaluar el cumplimiento del  principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la  ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si  esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si  existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y  detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan  relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su  caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si  entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos  identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de  forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento”[82]. (Subrayas fuera de texto).    

     

90.         Después de esta  sentencia, en un número considerable de fallos donde se han resuelto asuntos  como el que es objeto de esta controversia, se ha declarado la inexequibilidad  de normas instrumentales del PND. Tal es el caso de las sentencias (de la  más reciente a la más antigua) C-119 de 2025, C-038 de 2025, C-489 de 2024, C-438 de 2024, C-430 de  2024, C-370 de 2024, C-037 de 2024, C-537 de 2023,          C-084 de 2022,  C-049 de 2022, C-276 de 2021 y C-095 de 2021. Sin embargo, desde la emisión de la sentencia C-063 de 2021  hasta la fecha, también se ha declarado la exequibilidad de las medidas  demandadas, en otras providencias. Ello se puede constatar en las sentencias  C-105 de 2021 y C-143 de 2025[83].    

     

91.         En todo caso, y como  precisión de la Sala Plena, no puede sostenerse que el hecho de que la mayoría  de las providencias proferidas desde 2021 hasta la fecha hayan declarado la  inexequibilidad de algunas normas, sea consecuencia de la regla establecida en  la sentencia C-063 de 2021. Aunque esta sentencia sostuvo –se reitera– que la  comparación debía darse entre las normas instrumentales y el Plan Plurianual de  Inversiones, lo cierto es que, en providencias posteriores, la comparación se siguió realizando  respecto de las bases del Plan[84]. Luego, la jurisprudencia parece retornar por momentos a las  reglas previstas en sentencias como la C-415 de 2020 o la C-016 de 2016. De  hecho, en la  sentencia C-489 de 2024, se  insistió en que “la  conexidad puede darse con la parte general del plan o con el plan plurianual de  inversiones”[85]. Y esta idea se retomó de la sentencia  C-430 de 2024.    

     

92.         En conclusión, el principio de unidad de materia exige  que en una ley no se incluyan cuestiones ajenas a ella. Para determinar si una  norma del Plan Nacional de Desarrollo desconoció el citado principio deben  seguirse unas reglas específicas. La jurisprudencia ha determinado que la conexidad entre la ley  instrumental y las bases del Plan –o el Plan Plurianual de Inversiones– debe  ser directa e inmediata, no eventual y mediata. Para la Corte, “una conexidad eventual se verifica cuando  el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del PND no puede  obtenerse inequívocamente de la medida legislativa acusada, sino solo de forma  hipotética”[86]. En contraste, “la conexidad directa e inmediata significa comprobar  que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la  realización de las metas generales del plan”[87].    

     

93.         Las razones por las  cuales la Corte consideró necesario crear un escrutinio más estricto en estos  asuntos pueden resumirse así: a) la Ley del Plan es multitemática. Con todo, de esto no se sigue  que el Gobierno Nacional esté habilitado, al presentarla ante el Congreso de la  República, para incluir en ella cualquier tipo de norma. b) La ley del  Plan no debe servir al propósito de “llenar vacíos e inconsistencias de  leyes precedentes”[88], ni tampoco puede prestarse para que las medidas que implemente  dejen de ser debatidas en el escenario amplio de deliberación que otro tipo de  leyes sí garantizan. Toda norma incluida en el plan debe tener, en principio,  una vocación temporal. Solo sería aceptable una vocación permanente cuando esté  claramente establecido el fin planificador de la medida. c)  Tradicionalmente, la jurisprudencia ha entendido que el PND, en su proceso de  aprobación, no cuenta con un amplio espacio de debate, como sí ocurre con otras  leyes. Esto guarda relación con tres tópicos en específico: “(i) la  iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del  proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para  la aprobación del Plan es reducido”[89]. Y d) la ley del plan tiene una especial jerarquía dentro  del sistema de fuentes, como se dispone en el artículo 341 del Texto Superior,  aun cuando ello no constituye, propiamente, un parámetro de validez normativa[90].    

     

F.            Necesidad de  agrupar y de dar un tratamiento unificado a la jurisprudencia de la Corte, en  lo relativo al análisis del principio de unidad de materia en normas del Plan  Nacional de Desarrollo. Jurisprudencia anunciada    

94.         Aproximación  al tratamiento unificado. Para la Corte es fundamental la realización del escrutinio  previamente expuesto, ya que, por medio de él, se ha evitado que algunas normas  se incluyan en el PND, eludiendo las competencias legislativas ordinarias del  Congreso de la República. Sin embargo, aunque esta finalidad sea de una  importancia superior, dicho escrutinio debe ser consistente con el marco  competencial que la Constitución Política dispone a cargo del Gobierno y del  Congreso, en el cumplimiento de la función de planificación. Pues si ello no  fuese así, el principio democrático –que se pretende proteger con el análisis  de la unidad de materia– podría quedar en el limbo.    

     

95.         Precisamente, en la  sentencia C-438 de 2024, esta Corte sostuvo que “[e]l principio de unidad de materia no trata de una  regla particularmente inflexible, pues [ello] significaría una  afectación desproporcionada del principio democrático representado en el  ejercicio del amplio margen de configuración legislativa. Así, la aplicación de  este principio no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría limitar  ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la República. Su  objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El  principio democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional con  el diseño y organización que se haya elegido mediante el proceso político  legislativo”[91].    

     

96.         De cualquier manera,  pareciera que, con los años, el escrutinio sí ha adoptado un nivel de  dificultad importante. Además, por momentos puede resultar complejo identificar  los pasos del mismo. Por ejemplo, no es evidente si la conexidad directa  e inmediata solo se debe exigir respecto de los programas incluidos en  el Plan Nacional de Inversiones, o si aquella también es imperativa respecto de  los objetivos del PND. Tampoco es evidente si siempre, y en todos los casos, se  ha de pedir una justificación importante del Gobierno Nacional, respecto de la  necesidad de incorporar al Plan una medida instrumental.    

     

97.         A partir de este  panorama, para la Corte resulta necesario realizar un ajuste al escrutinio que  ha de llevarse a cabo cuando se estudie la presunta vulneración del principio  de unidad de materia, por parte de normas incluidas en el PND. Ello con el  ánimo de que, por un lado, aquel escrutinio siga cumpliendo su propósito de  proteger el principio democrático y los mandatos de transparencia y publicidad  dentro del trámite legislativo y, por el otro, no sacrifique en demasía el  margen de configuración normativa que, en la función de planeación, tiene el  Congreso de la República[92].    

     

98.         No sobra recordar que  el principio de unidad de materia se fundamenta en la salvaguarda del principio  democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo  que corresponde al primero de los valores sustanciales objeto de protección, en  su condición de escenario para la deliberación democrática, no cabe duda de que  el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna  en el ejercicio de la función legislativa, por medio de la cual se busca  garantizar que la producción normativa se cumpla a partir de temas que son  previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su  filiación política o sus mayorías, tienen la oportunidad de concurrir en su  discusión y de proponer reformas a los textos propuestos. De esta manera, se  protege el debate democrático evitando que se introduzcan asuntos totalmente  ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del  Legislador, o que sin la suficiente ilustración alteren la unidad temática que  debe regir la elaboración de las leyes. Así, por ejemplo, en la sentencia C-714  de 2008, se resaltó que el principio de unidad de materia busca impedir que los  legisladores “sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que  nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de  la ley aprobada, y que[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido  objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”.     

     

99.         Por otra parte, y como  previamente se dijo, también se protegen los mandatos de transparencia y  publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad  que de manera furtiva se incorporen textos distantes al marco regulatorio  definido, sino igualmente porque la comunidad en general tiene la oportunidad  de conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan en el  Congreso y cuya aprobación impactará en la sociedad. Incluso, la coherencia  interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jurídica, en la  medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en  el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobación de disposiciones  que no tengan relación con la materia principal a la cual se refiere la ley.    

     

100.        De cualquier modo, la  aplicación del principio de  unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el  principio democrático[93], que precisamente se expresa, entre otras, en la capacidad de  producción normativa y en el respeto hacia el uso apropiado del margen de configuración  legislativa, cuyo significado adquiere una especial entidad al operar como  valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1° y 4), al permitir la  expedición de leyes que respondan a las necesidades que reclama la sociedad,  incluidas aquellas que determinan la forma como se desenvuelve la función de  planificación.    

     

101.        Por todo lo dicho,  esta Corte considera necesario ajustar la jurisprudencia sobre la materia,  señalando la necesidad de establecer dos niveles de escrutinio diferenciados.  Dependiendo exclusivamente de la naturaleza de la norma –su alcance, propósito  y contenido–, el juez constitucional deberá valorar si el escrutinio habrá de  tener una intensidad mayor o menor. Tendrá una intensidad mayor, cuando  la norma demandada –incluida en el PND– sea de aquellas que debían adoptarse  por el Congreso de la República en el marco de sus competencias ordinarias constitucionales.  En contraste, el escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma  demandada –incluida en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser  reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del  Congreso de la República, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se  entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental  demandada, cuando la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los  objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal.    

     

102.        Cuando deba  seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional está llamado a cumplir los  criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se exige que la norma  instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con  las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe  ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del propósito para el cual se  incluyó). Cuando deba seguirse un escrutinio de menor intensidad, el  juez constitucional simplemente valorará si la norma instrumental, de manera  razonable y evidente, contribuye a la consecución del fin al cual responde. A  continuación, se desarrolla con mayor detalle esta postura jurisprudencial.    

     

103.        La naturaleza  de la norma, como criterio para definir si el escrutinio debe ser mayor o menor. La Corte Constitucional ha hecho énfasis en una idea central, que  se reitera en este punto: en el PND no puede, en principio, incluirse materias  cuya regulación sea competencia del Congreso de la República, en cumplimiento  de sus funciones ordinarias constitucionales. Pues una cosa es la función de  planificación, de la que tratan los artículos 339 y siguientes de la  Constitución, y otra las competencias asignadas al Congreso de la República en  el marco de su función ordinaria legislativa.    

     

104.        En las sentencias  C-126 y C-415 de 2020, esta Corte precisó que el PND no estaba llamado a  reemplazar las funciones ordinarias del Legislador. En efecto, se sostuvo que  la ley del plan “no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo  normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios  de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también  dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el  análisis del asunto dependerá de caso en concreto (…), el principio de  unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de  desarrollo”[94]. Es por ello que –como lo  ha resaltado esta Corte–, el PND “no es una herramienta para subsanar vacíos  normativos existentes en otras leyes ordinarias”[95], ni tampoco en  categorías legislativas especiales, como ocurre con las leyes marco, orgánicas,  etc. De manera puntual, la Corte reconoció en la sentencia  C-415 de 2020 que:    

     

“El principio de unidad de materia en la ley del plan  proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de  carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide  la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la  modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan  cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un  cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las  materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de  sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello  implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el  numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o  reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes).”[96]    

     

105.        Incluso,  la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ley del plan no es “(…) una  herramienta única de gobernabilidad”[97]. De hecho, si el  Gobierno lo estima necesario, puede hacer uso de su iniciativa legislativa y presentar  proyectos de ley al Congreso de la República, para que este los discuta en  ejercicio de sus competencias ordinarias. Ello, en los términos establecidos en  el artículo 200.1 de la Constitución Política. Dicho esto, la Corte ha  reiterado con insistencia que “(…) en la ley del plan no se pueden  contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una  colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta  distinción cualquier medida de política principalmente económica tendría  siempre conexión –así fuera remota– con el Plan Nacional de Desarrollo. La  pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a  la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso  ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático” [98].    

     

106.        De hecho, en ciertas  materias, el Gobierno Nacional es el único que tiene iniciativa legislativa. El  artículo 154 –inciso segundo– de la Constitución resalta que “(…) solo  podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se  refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral  19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las  rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o  suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que  decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”[99].    

     

     

108.        Ha de recordarse que  es la propia Constitución la que establece bajo qué circunstancias deben  tramitarse, discutirse y sancionarse los diferentes tipos de leyes que se  enuncian en el párrafo anterior. Así, por ejemplo, las leyes orgánicas,  definen la actividad legislativa del Congreso en ciertos asuntos, como el de la  planeación[101]. Las leyes de facultades extraordinarias otorgan  facultades al presidente de la República, hasta por seis meses, “(…) para expedir normas con fuerza de ley  cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”[102]. Las leyes marco o generales,  señalan las directrices que el Gobierno deberá seguir al regular determinadas  materias[103]. Y las leyes ordinarias, simplemente se refieren a todos  los demás asuntos que no deban ser, necesariamente, regulados en otro tipo de  ley especial[104].    

     

109.        Para la Corte  Constitucional, puede ser posible que en el PND se incluya una norma que, en  principio, debía ser debatida y sancionada por el Congreso de la República en  el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. Sin embargo, para que  una norma de estas características no desconozca el principio de unidad de  materia debe ser instrumental y guardar una conexidad directa e inmediata con  las bases del PND, o con los programas incluidos en el Plan Nacional de  Inversiones. Esto supone, en términos concretos, que la medida instrumental  debe estar dirigida a cumplir los objetivos para los cuales fue incluida. No se  trata, en este punto, de acreditar una conexidad cualquiera, sino una  cualificada. Una a partir de la cual pueda establecerse que, con la inclusión  de la medida instrumental, se cumplirá alguno de los objetivos o programas  propuestos por el Gobierno Nacional en el PND o que, dicho de otro modo, sin la  implementación de la misma norma instrumental, tal objetivo difícilmente se  logrará.    

     

110.        Dicho esto, es apenas  lógico que cierto tipo de normas tengan un análisis más riguroso de  constitucionalidad en lo que se refiere al principio de unidad de materia. Así,  por ejemplo, la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de  algunas de ellas, valorando de manera estricta la conexidad directa e inmediata  aludida, cuando la norma que se estudia es de aquellas que debió ser  debatida y votada por el Congreso de la República en el marco de sus  competencias constitucionales y ordinarias. A continuación, se presentan  algunos ejemplos.    

     

SENTENCIA                    

DECISIÓN   

C-008 de 2018                    

La    Corte estudió dos normas (artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015) que    establecían sanciones    económicas contra agentes del sector de combustibles y de hidrocarburos. La    corporación declaró la inexequibilidad de esas medidas, sobre la base    de que no se había comprobado su conexidad directa e inmediata    con las bases del PND. Además, la corporación resaltó que “[e]n general las normas    sancionatorias de carácter penal, disciplinaria, contravencional y    administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza    ordinaria. Así en la Sentencia C-052 de 1997 se indicó que    el régimen sancionatorio no deben ser incluidos en leyes generales como las    leyes marco, porque este tipo de normas están destinadas a tipificar cada una    de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones    administrativas, disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde,    al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia    (art. 150 de la C. Pol.), o al legislador e al legislador extraordinario, debidamente facultado para    ello, dictar regímenes penales de cualquier índole señalando el procedimiento    para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen”[105]. Sobre el mismo asunto, revísese también la sentencia    C-092 de 2018.   

C-219 de 2019                    

La    Corte estudió una norma (artículo 135 de la Ley 1753 de 2015) que regulaba la    base mínima sobre la cual    los trabajadores independientes debían cotizar al Sistema de Seguridad    Social, distinguía reglas entre independientes por cuenta propia y    contratistas por prestación de servicios, fijaba una retención obligatoria    para contratantes y contemplaba una fiscalización por parte de la UGPP. La    corporación declaró la inexequibilidad de la medida, sobre la base de    que no existía conexidad directa e inmediata con el PND. Adicionalmente,    valoró de manera importante el hecho de que la medida demandada era “(…) una disposición de seguridad social de    índole transversal y con carácter permanente en el orden jurídico que debe    estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente    esta materia”[106]. (Énfasis no original).   

C-095 de 2021                    

La Corte    estudió dos normas (artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019) que regulaban la liquidación obligatoria    de los contratos mineros al terminar, fijando plazos y reglas para su    ejecución bilateral o unilateral. Además, establecían requisitos y tiempos    mínimos para la liberación y nueva adjudicación de áreas mineras, y buscaban    otorgar orden y transparencia en el Catastro Minero Nacional. La corporación    declaró la inexequibilidad de estas medidas porque, además de que no    tenían una conexidad directa e inmediata con las bases del PND, “[n]o se expusieron las razones que    llevaron al legislador a prescindir de sus competencias ordinarias y    subsanar un vacío legal del régimen contractual minero en una norma que tiene    una vocación transitoria, como es el Plan Nacional de Desarrollo”[107]. (Énfasis no original).   

C-276 de 2021                    

En esta    ocasión, se demandó una norma (artículo 193 de la Ley 1955 de 2019) que creaba un sistema mínimo de seguridad    social para trabajadores de bajos ingresos (denominado piso de protección    social). La Corte declaró la inexequibilidad de la norma, toda vez que    no se había acreditado la conexidad directa e inmediata con las bases del    PND, máxime cuando “(…) el    Piso de Protección Social, allí incorporado, es una disposición del    sistema de seguridad social de índole transversal que debería ser regulada    mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución,    de tal manera que se garantizara el principio democrático”[108]. (Énfasis no original).   

C-049 de 2022                    

En ese caso, se demandó una norma    (artículo 203 de la Ley 1955 de 2019) que autorizaba a las ARL a pagar comisiones a intermediarios con    recursos de primas o rendimientos financieros, tras garantizar las    prestaciones del sistema, y bajo un límite fijado por el Gobierno. La Corte    la declaró inexequible, por no guardar conexidad directa e inmediata con las    bases del PND. Además, “(…) concluyó que un debate sobre una disposición que modifica el    Sistema de Riesgos Laborales debe surtirse a través de una ley ordinaria, para permitir una amplia discusión    sobre un tema tan sensible y que impacta, de manera permanente, en las    fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[109]. (Énfasis no original). Un argumento similar se defendió en la    sentencia C-537 de 2023.   

C-370 de 2024                    

En esa oportunidad, la Corte estudió una    norma (artículo 340 de la Ley 2294 de 2023) que creaba nuevas dependencias    directivas en la Cámara de Representantes para optimizar su gestión    administrativa, tecnológica y disciplinaria, y ordenaba la actualización de    su planta de personal. La corporación declaró la inexequibilidad de la    medida, luego de sostener que aquella no guardaba conexidad directa e inmediata    con los objetivos del PND, ni con los programas incluidos en el Plan Nacional    de Inversiones. En esa providencia la Corte reprochó el hecho de que la norma    demandada estuviese regulando una materia que era propia de las competencias    ordinarias del Congreso de la República. En concreto, sostuvo que “el    contenido de lo regulado en la norma acusada corresponde a un asunto relativo    al ejercicio específico de la función prevista en el numeral 20 del artículo    150 de la Constitución que dispone que le “[c]orresponde al Congreso hacer    las leyes [y p]or medio de ellas ejerce las siguientes    funciones: (…) 20. Crear los servicios administrativos y    técnicos de las cámaras”[110].   

C-438 de 2024                    

En esa    oportunidad se demandó una norma (artículo 252 de la Ley 2294 de 2023) que    ampliaba las competencias    de la Superintendencia de Transporte, sometiendo a control a algunos actores    clave del sector marítimo y fluvial, así como a prestadores de servicios    conexos al transporte. La Corte declaró inexequible la norma. Al    respecto, además de resaltar que no hubo conexidad directa e inmediata    entre la norma demandada y la parte general del PND, “(…) advirtió que se trataba    de una regulación de las funciones de IVC [inspección, vigilancia y control] propias    del Gobierno nacional, la cual debe realizarse por parte del legislador    ordinario en virtud del artículo 150.8 superior”[111].    

     

111.        Con todo, en otros  eventos, aún a pesar de reconocer que la conexidad debe ser directa e inmediata,  en el análisis concreto de algunas normas, la Corte ha realizado exámenes menos  estrictos. Esto puede advertirse en algunas sentencias donde ha declarado la exequibilidad  de medidas que no necesariamente debían ser tramitadas por el Congreso de la  República, en el marco de sus competencias constitucionales, o que no tenían  una vocación evidente de permanencia. Algunos ejemplos son los siguientes:    

     

SENTENCIA                    

DECISIÓN   

C-077 de 2012                    

La    Corte estudió varias normas. Una de ellas (artículo 175 de la Ley 1450 de 2011) establecía que los recursos girados para cultura al    Distrito Capital y a los departamentos, que no hubieren sido ejecutados, se    reintegrarían al tesoro nacional. Y que con esos recursos se financiarían    proyectos a cargo del Ministerio de Cultura. Esta norma fue declarada exequible,    con base en que se había demostrado su conexidad con las bases del PND. La    Corte, en concreto, sostuvo lo siguiente: “[E]l objetivo delineado por el    PND, el protagonismo del Ministerio de Cultura y la disponibilidad de mayores    recursos para la promoción del patrimonio cultural indican, no solo que la    estrategia plasmada en el artículo 175 se enmarca en los propósitos del PND,    sino que además existe una conexidad teleológica directa entre la    implementación del mecanismo de reintegro de recursos no ejecutados por el    Distrito capital y los departamentos, y el fortalecimiento de la apropiación    social del patrimonio cultural (…)”[112]. (Nota: este artículo, que adicionaba    un parágrafo al artículo 470 del Estatuto Tributario, fue finalmente derogado    por el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012).   

C-670 de 2014                    

En esa    oportunidad se demandó una norma (artículo 262 de la Ley 1450 de 2011), que    sometía a las reglas del crédito público, previstas para las entidades    descentralizadas, a los proveedores de redes y servicios de las tecnologías de la    información y las comunicaciones “que [ostentaran] la naturaleza    jurídica de empresas de servicios públicos oficiales y mixtas, así como de    aquellas con participación directa o indirecta del Estado superior al    cincuenta por ciento en su capital social”[113]. La Corte declaró la exequibilidad    de la norma, sobre la base de que era un instrumento que permitía controlar    la adquisición de créditos por parte de los sujetos a quienes estaba    dirigida. La corporación señaló que ello permitía contener el crecimiento de    la deuda pública, y que este era –señaló– un objetivo del PND.   

C-095 de 2020                    

En esa oportunidad se demandó una norma    (artículo 140 de la Ley 1955 de 2019) que, simplemente, prorrogaba, hasta el 1 de julio de    2021, la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, adoptado en la Ley 1952 de 2019. La Corte declaró la exequibilidad    de la medida, señalando que aquella tenía “(…) una relación directa e inmediata entre    la norma instrumental y los contenidos generales del PND 2018-2022, al    efectuarse en las Bases del plan una mención expresa de la revisión de la    entrada en vigencia del CGD por la necesidad de incorporar medidas técnicas,    procedimentales, logísticas y de capacitación para la adecuada implementación    del nuevo sistema disciplinario”[114].    

     

112.        En estas últimas  providencias, como se advierte, la Corte no realizó un examen estricto en lo  que se refiere a la regla de  la conexidad directa e inmediata. Esto pudo obedecer al hecho de que –como se ha sugerido–  las normas analizadas, primero, no necesariamente eran de aquellas cuya emisión  estaba restringida al Legislador en el marco de sus competencias  constitucionales (v. gr., sentencias C-077 de 2012               –respecto del artículo 175 de la Ley 1450 de 2011– y C-670 de 2014), o  no tenían por objeto modificar, con vocación de permanencia, una norma previa  proferida por el Congreso de la República (v. gr., sentencia C-095 de 2020).    

     

113.        En contraste, en otros  casos, la Corte ha sido mucho más exigente. Por ejemplo, ha solicitado una  explicación técnica y amplia al Gobierno Nacional, respecto del por qué es  necesaria la inclusión de determinadas normas en el PND. Esto último ocurrió en  la sentencia C-161 de 2022, donde se estudió una norma de naturaleza  tributaria. Allí también se analizó el proceso de discusión que se llevó a cabo  en el Congreso de la República, cuando se aprobó la norma tributaria demandada,  y se concluyó que aquella no fue deliberada con suficiencia.    

114.        Esto último da cuenta  de que la Corte ha exigido, respecto de las normas tributarias, un escrutinio  mayor cuando se trata de valorar si su inclusión en el PND desconoce el  principio de unidad de materia. Ello ha respondido al hecho de que la Constitución establece, en el  artículo 150.12, que corresponde al Congreso de la República “[e]stablecer  contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los  casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. Al tiempo que el  artículo 338 ibidem señala que “[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas  departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer  contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos  deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las  bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.    

     

115.        Esta Corte ha  sostenido que los artículos superiores antedichos reconocen, de manera  implícita, “(…) el  principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede  haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la  Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación  pluralista –como el Congreso, las asambleas y los concejos– a imponer las  contribuciones fiscales y parafiscales”[115].    

     

116.        De acuerdo con lo  dispuesto en las sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-161 de 2022 y C-117  de 2024, se ha admitido que, en cumplimiento del principio democrático, todas  las normas tributarias deberían ser debatidas por el Congreso de la República  en el marco de sus competencias ordinarias. Aquellas no deberían ser  incluidas en el PND, salvo que tengan un propósito específicamente  planificador, que haya sido debidamente demostrado en el trámite legislativo.  De allí que, si la norma incluida en el plan tiene un contenido tributario, el  análisis de unidad de materia que realiza esta Corte deba ser más estricto.    

     

117.        Alcance del  escrutinio, dependiendo de la naturaleza de la norma. Habiendo definido la naturaleza de la norma, el juez  constitucional puede enfrentarse a dos posibilidades: que el escrutinio deba  tener una intensidad mayor, o que deba tener una intensidad menor. A partir de  allí, debe seguirse una de las siguientes subreglas.    

     

118.        Subregla 1. Si el escrutinio debe tener una intensidad mayor, dada la  naturaleza de las normas, esto es, cuando se trata de aquellas que debían  adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias  ordinarias constitucionales (por ejemplo, normas tributarias, de carácter  sancionatorio, o normas que modifican la legislación de manera permanente,  entre otras), es preciso seguir los criterios resumidos en la sentencia C-489 de 2024. Esto supondría que al juez  constitucional le corresponde: “(i) determinar la ubicación y alcance de las  normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental;  (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o  estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter  instrumental) [Asimismo, verificar  si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan  Plurianual de Inversiones.]. En tal  dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y  verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias  de la parte general del plan, [o con] los programas, proyectos y  apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se  adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un  referente en la parte general del mismo”[116].    

     

119.        En  este punto es preciso aclarar una cuestión central. Si bien es cierto que en la  sentencia C-063 de 2021, como se ha visto, se sostuvo que la comparación debía  darse entre la norma demandada y el Plan Plurianual de Inversiones –no con las  bases del PND, dada su generalidad–, en criterio de esta corporación, toda vez  que entre las bases del plan y el Plan Plurianual de Inversiones debe existir coherencia  (Ley 152 de 1994, artículo 3, literal m)[117], la conexidad de las  normas instrumentales debe verificarse, en todos los casos, respecto de  cualquiera de esos dos instrumentos. En otras palabras: la norma objeto de  estudio será exequible si guarda conexidad directa e inmediata con las bases  del plan, o con el Plan Plurianual de Inversiones; al tiempo que será  inexequible si no guarda relación con ninguno de los dos.    

     

120.        En este escenario no  se puede declarar la exequibilidad de una norma con base en la  existencia de una relación de conexidad cualquiera. Una norma instrumental  puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad  para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental  demandada tiene una conexidad directa e inmediata con la ley del  PND, esto implica que la norma instrumental debe  ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del propósito para el  cual se incluyó.    

     

121.        Así, por ejemplo, si  la norma que se estudia es tributaria, debe determinarse si aquella,  efectivamente, estaría dirigida a la ejecución y culminación de los proyectos  que financiará. Para determinar esto, no solo deberá acudirse al criterio del  juez constitucional, al contrario, deben revisarse precisamente las  explicaciones que se presentaron en las bases del plan, en el trámite  legislativo y en las intervenciones ante esta Corte por parte del Gobierno  Nacional. El Gobierno, al proponer la norma para su aprobación ante el  Congreso, conoce de mejor manera el porqué de su inclusión. En esa explicación,  el Gobierno debe acreditar que la norma demandada sí permite el cumplimiento  del objetivo trazado.    

     

122.        Subregla 2. Si el escrutinio debe tener una intensidad menor,  dada la naturaleza de las normas, esto es, cuando se trata de aquellas que no aborden temáticas que debían ser  reguladas por las funciones ordinarias del Congreso y tengan un fin planificador  (porque se dirigen específicamente a desarrollar el PND y preservan una  vigencia temporal), en primer lugar, le corresponde al juez constitucional “determinar la ubicación y alcance de las normas  demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental”[118]; en segundo lugar  “definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o  estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter  instrumental)”[119]; Asimismo, verificar si las disposiciones  demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de  Inversiones.    

     

123.        A partir de lo  anterior, si en el escrutinio más intenso debe identificarse que la norma  instrumental pueda cumplir, efectivamente, el fin para el que fue propuesta (conexidad  directa e inmediata), en el escrutinio de menor intensidad simplemente, y  en tercer lugar, deberá verificarse que la norma demandada tenga una conexidad  objetiva y razonable con las bases del Plan, o con los programas incluidos  en el Plan Plurianual de Inversiones. Así, la norma debería declararse  exequible si contribuye, razonable y objetivamente, a la consecución del  fin que se propone.    

     

124.        A continuación, se  introduce una estructura gráfica que facilita la comprensión de estos niveles  de intensidad en el juicio de unidad de materia, que deberán seguirse a futuro.  Estos niveles dependen de la naturaleza de la norma sometida a control y, en  últimas, del mayor o menor grado de intensidad de reserva formal legislativa a  través de las modalidades ordinarias o específicas de regulación previstas en  la Constitución:    

     

Definición de la intensidad del    escrutinio   

Cuando la norma    demandada –incluida en el PND– sea de aquellas que debían adoptarse por el    Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales    ordinarias, el escrutinio tendrá una intensidad mayor. En contraste,    el escrutinio tendrá una intensidad menor, cuando la norma demandada    –incluida en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas,    necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la    República, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe    un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la    incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas,    estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es, en principio, temporal.    

     

Definida    la intensidad del escrutinio, deberán seguirse las reglas que a continuación    se exponen.   

Escrutinio de mayor intensidad                    

Escrutinio de menor intensidad   

Primera    etapa (común a    ambos escrutinios): “determinar    la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata    de una disposición instrumental”[120].   

Segunda    etapa (común a    ambos escrutinios): “definir    si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o    estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas”[121]. Asimismo, verificar si las disposiciones demandadas pueden    relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones.   

Tercera    etapa: “constatar que exista conexidad directa e    inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los    objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, [o con] los    programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de    las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre    han de contar con un referente en la parte general del mismo”[122].    

     

Explicación    de esta etapa: En    este punto no se puede declarar la exequibilidad de una norma con base    en la existencia de una relación de conexidad cualquiera. Una norma instrumental    puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad    para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental demandada es efectiva y    posibilita el cumplimiento del propósito para el cual se incluyó.    Este análisis coincide con las reglas jurisprudenciales vigentes hasta la    fecha.                    

Tercera    etapa: definir    si existe una conexidad    razonable, objetiva y coherente con las bases del Plan o con el Plan    Plurianual de Inversiones.    

     

Explicación    de esta etapa. Si en    el juicio de mayor intensidad debe identificarse la efectividad que la    norma instrumental tiene para cumplir el fin que se trazó, en el juicio de    menor intensidad simplemente debe verificarse que la norma demandada tenga    una conexidad razonable y objetiva con las bases del Plan o con los    programas incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones. Así, la norma    debería declararse exequible solo si contribuye, en algún grado razonable,    a la consecución del fin que se propone.    

     

     

     

     

G.           Análisis del  problema jurídico, relacionado con la presunta vulneración del principio de  unidad de materia (artículo 158 de la Constitución)    

     

(i)  Alcance de la norma demandada y  modificación a la legislación existente    

     

125.        En este caso, y por  razón de esta sentencia, se fijan los niveles de escrutinio incluidos en el  capítulo que antecede. Con todo, el ajuste al que se ha hecho referencia  constituye jurisprudencia anunciada, y por tanto no se aplicará para  resolver esta causa. Sin embargo, teniendo en cuenta que la norma demandada  tiene un contenido tributario, y que su regulación no se limita al cuatrienio  de vigencia del plan, es preciso seguir los parámetros ya existentes en la  jurisprudencia constitucional (cfr., sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-161 de 2022 y C-117 de 2024,  entre otras). En otras palabras, en esta ocasión no se aplicará el escrutinio  de menor intensidad previamente expuesto, pues a él solo se podrá acudir en  aquellos casos que resuelva la Corte Constitucional desde esta sentencia, en  adelante. Incluso, la metodología señalada en los fundamentos jurídicos 117 al  124 de esta providencia, según la cual, el juez constitucional podrá definir si  en un caso concreto procede el escrutinio de mayor o menor  intensidad, aplicará para aquellos casos que están pendientes de evaluación por  la Corte, y en los que también se cuestionen normas del Plan Nacional de  Desarrollo por incumplir, presuntamente, el principio de unidad de materia.    

     

126.        Dicho esto, procede la  Sala a explicar el alcance de la norma demandada, con el objeto de establecer  si aquella es instrumental, y si guarda conexidad directa e inmediata  con los contenidos de las bases del Plan, o con los programas del Plan  Plurianual de inversiones. De entrada, debe recordarse que, en el presente  asunto, se demandó un fragmento del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, “por  la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia  Mundial de la Vida”, frente al cual se decidió integrar la unidad normativa.  Dicha norma modifica el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que regula la  aplicación del cobro de la contribución nacional de valorización. En concreto,  el fragmento inicialmente demandado se ocupa de adicionar un periodo de hasta  cinco años después del inicio de la operación del proyecto de infraestructura,  para la aprobación y aplicación del gravamen.    

     

127.        Para comprender el  alcance de la norma demandada, es necesario explicar el contenido de la  contribución nacional de valorización y sus elementos esenciales. Al respecto, en  la sentencia C-495 de 1998, esta corporación estableció que la contribución de  valorización no es un impuesto. Es un tributo con destinación especial que  grava a un sector específico de la población. Ese sector está compuesto por  propietarios o poseedores de inmuebles, que obtienen un beneficio a partir de  la ejecución de una obra pública. Este gravamen especial recae sobre la  propiedad inmueble, y puede ser exigido por los municipios, por la Nación o por  cualquier otro organismo público autorizado por la ley. Del mismo modo, el  Consejo de Estado ha indicado que la base gravable de esta contribución  corresponde al costo de la obra, en los límites del beneficio que esta produzca  y teniendo en consideración las inversiones que se requieran[123].    

128.        La contribución  nacional de valorización está actualmente regulada en la Ley 1819 de 2016[124]. En concreto, el artículo 239 de la  referida norma establece que esta contribución es un “gravamen al beneficio  adquirido por las propiedades inmuebles, que se establece como un mecanismo de  recuperación de los costos o participación de los beneficios generados por  obras de interés público o por proyectos de infraestructura, la cual recae  sobre los bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de estos”[125].    

     

129.        Los elementos  esenciales de la contribución nacional de valorización están regulados en la  Ley 1819 de 2016 –artículos 242 al 246–, y son los siguientes:    

     

ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCIÓN    NACIONAL DE VALORIZACIÓN   

ELEMENTO ESENCIAL                    

DESCRIPCIÓN   

     

HECHO GENERADOR                    

La ejecución de    un proyecto de infraestructura que genere un beneficio económico[126].   

SUJETO ACTIVO                    

La entidad    pública del orden nacional responsable del proyecto de infraestructura, o la    entidad a la cual se asignen funciones para el cobro[127].   

SUJETO PASIVO                    

El propietario    o poseedor de los bienes inmuebles que se beneficien con el proyecto de    infraestructura[128].   

BASE GRAVABLE                    

El costo del    proyecto de infraestructura y los gastos de recaudación de las contribuciones    dentro del límite de beneficio que el proyecto produzca a los inmuebles    ubicados dentro de su zona de influencia[129].   

TARIFA                    

Es la    contribución individual que define la autoridad administrativa competente, la    cual será proporcional a la participación del sujeto pasivo en los beneficios[130].    

     

130.        Visto lo anterior,  puede advertirse que el texto original del artículo 249 –inciso segundo– de la  Ley 1819 de 2016 establecía que “[l]a Contribución Nacional de Valorización  se podrá aprobar antes o durante de la ejecución del proyecto”[131]. Con todo, este artículo fue objeto de  reforma por medio de la norma demandada, y al respecto se añadió que esta  contribución “se podrá aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5)  años después del inicio de la operación del proyecto” (subrayas fuera  de texto).    

     

131.        En conclusión, la  norma demandada modifica la temporalidad del tributo, pues este ya no solo se  podrá aprobar antes o durante la ejecución del proyecto, sino incluso hasta los  cinco años posteriores al inicio de la operación del mismo. De conformidad con  lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1819 de 2016, “[l]os recursos  obtenidos por el cobro de la Contribución Nacional de Valorización, son del  sujeto activo o del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura (FONDES),  según lo determine el Gobierno nacional”. Finalmente, al modificar una  norma permanente del ordenamiento jurídico, el precepto acusado adquiere ese  mismo estatus, por lo que su vigencia se extiende más allá de los cuatro años  de vigor del actual PND.    

     

(ii)   Desarrollo del escrutinio de la  unidad de materia en el caso concreto    

     

132.        A partir de lo establecido  en la parte dogmática de esta providencia y en consonancia con las reglas  previstas por la jurisprudencia constitucional vigente, en este caso debe  indagarse (i) si la norma demandada, a partir de su ubicación en la ley 2294 de  2023, es instrumental; (ii) si en las bases del plan o en el Plan Plurianual de  Inversiones existen objetivos, metas o programas que podrían relacionarse con  la norma instrumental; y (iii) si entre la norma instrumental y las bases del plan  –o el Plan Plurianual de Inversiones– existe una conexidad directa e inmediata.    

     

133.        Primer paso.  La norma demandada tiene el carácter de instrumental. Mediante la Ley 2294 de 2023, el Congreso de la República  aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de  la Vida”. El título uno de esta ley contiene la parte general, y consta de  cuatro artículos. El artículo primero explica que el objetivo del plan es  convertir a Colombia en un “líder de la protección de la vida a partir  de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de  injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio  de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva  sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza”[132]. Todo ello para buscar la paz como  escenario en el que se logre vivir con dignidad.    

     

134.        El artículo 2 aclara  que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026,  Colombia Potencia Mundial de la Vida”, y sus anexos, hace parte integral de  la ley. El artículo 3 precisa que el Plan Nacional de Desarrollo se materializa  a través de los siguientes ejes de transformación: (i) ordenamiento del  territorio alrededor del agua; (ii) seguridad humana y justicia social; (iii)  derecho humano a la alimentación; (iv) transformación productiva,  internacionalización y acción climática; y (v) convergencia regional.    

     

135.        El artículo 4 señala  que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, cuenta con los  siguientes ejes transversales: (i) paz total; (ii) los actores  diferenciales para el cambio; (iii) estabilidad macroeconómica; y (iv) política  exterior con enfoque de género.    

     

136.        El título dos de la  referida ley inicia con el artículo 5, que describe el Plan de Inversiones  Públicas 2023-2026, sus fuentes de financiación y la forma en que los recursos  se distribuyen por cada eje de transformación.    

     

137.        El título tres, por su  parte, consagra los mecanismos de ejecución del plan, organizados por  capítulos, teniendo en cuenta el eje de transformación al que pertenecen. La  disposición demandada –artículo 280 de la Ley 2294 de 2023– se encuentra  contenida dentro de los mecanismos de ejecución del plan –tercer título–,  más específicamente en el eje de transformación denominado “convergencia  regional” –capítulo sexto–, y en el catalizador denominado “construcción  e implementación de modelos de desarrollo supramunicipales para el  fortalecimiento de vínculos urbano rurales y la integración de los territorios”  –sección primera–.    

138.        Conforme con su  ubicación en el cuerpo normativo, puede advertirse que el artículo 280 ha sido  pensado como un mecanismo de ejecución del plan. En principio, con él, el  Gobierno Nacional busca el cumplimiento de los propósitos y metas del eje “convergencia  regional”. En este sentido, la norma demandada tiene carácter de  instrumental, en tanto se trata de un medio que podría contribuir al logro de  las metas trazadas por el gobierno.    

     

139.        Segundo paso.  La norma instrumental tiene una relación prima facie con los objetivos trazados  en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, y con los programas incluidos en  el Plan Plurianual de Inversiones. Ya se ha sostenido que el PND tiene cinco ejes de  transformación, y que dentro de ellos se encuentra el de convergencia  regional. Este último es el eje con el cual estaría relacionada la norma  objeto de censura. Precisamente, el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, define  este eje de la siguiente manera:    

     

“Es el  proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones  en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades,  bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer  los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad,  competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere  transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano  en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado  por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para  responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus  expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes”[133].    

     

140.        En el documento “Bases  del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026”, se sostiene que el eje “convergencia  regional” se sustenta en cinco ideas claves[134]:    

     

“a) Hoy  no se garantiza de manera equitativa el acceso a oportunidades, y la provisión  de bienes y servicios públicos. Son notorias las brechas territoriales y  socioeconómicas que fragmentan el tejido social. Avanzar hacia la convergencia  regional fortalecerá los vínculos entre los territorios, el Estado y los  ciudadanos.    

     

b) La  baja relación que existe entre territorios y poblaciones impide que las  oportunidades y beneficios de las regiones de mayor desarrollo social y  económico, se irradien a todo el país. Es necesario fortalecer vínculos  intraurbanos, urbano-rurales y subregionales, a través del aprovechamiento de  la ciudad construida, de la implementación de modelos de desarrollo  supramunicipal y de la consolidación de un hábitat integral.    

     

c) La  falta de conectividad física, digital y de comunicaciones entre los territorios  contribuye a las disparidades en productividad y competitividad. Se requiere  fortalecer los vínculos interregionales, a partir de sistemas de productividad,  conectividad, competitividad e innovación, que permitan el desarrollo  incluyente y los encadenamientos entre el campo, las ciudades y el mundo.    

     

d) Las  instituciones del orden nacional y territorial tienen que modernizarse bajo un  modelo de gobernanza descentralizado, que promueva transformaciones encaminadas  a establecer marcos normativos y arreglos institucionales, sistemas de gestión  de recursos, que sean eficaces y transparentes. Es importante, además, promover  el desarrollo de capacidades para la toma de decisiones.    

     

e) La  exclusión y deterioro del capital social ha impedido que las comunidades se  conviertan en agentes promotores de su propio desarrollo. Se pondrán en marcha  políticas públicas para recuperar la confianza entre las personas, a partir del  diálogo, la memoria y la reconciliación, el acceso efectivo de las víctimas del  conflicto a las medidas de reparación integral, y la integración de personas  que dejan las armas y se incorporan a la vida civil. Se apostará por la  integración socioeconómica y el cierre de brechas entre migrantes, el retorno  seguro de colombianos en el exterior, y la adecuada atención de estos en el  extranjero”.     

     

141.        En las bases del plan,  el Gobierno Nacional advirtió que existe una brecha entre las regiones del país  y sus poblaciones, y que ello puede obedecer –entre otras razones– al estado de  las vías que las conectan. En concreto, resaltó que “no existe una institucionalidad  especializada para la planeación y gestión a escala regional, que permita  generar vínculos eficientes intra regionales (intraurbano, urbano rural y  subregional). En infraestructura para la movilidad, el 21% de las vías  primarias, el 66% de las secundarias y el 97% de las terciarias se encuentran  sin pavimentar”[135]. A la luz de esta circunstancia, en el eje convergencia  regional se propusieron ocho catalizadores. Estos son los siguientes[136]:    

     

“a)  Aprovechamiento de la ciudad construida, participativo e incluyente, para el  fortalecimiento de los vínculos intraurbanos.    

     

“b)  Construcción e implementación de modelos de desarrollo supramunicipales para el  fortalecimiento de vínculos urbano-rurales y la integración de territorios.    

     

“c)  Territorios más humanos: hábitat integral    

     

“d)  Sistemas nacionales y regionales de productividad, competitividad e innovación.    

     

“e)  Fortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza  de la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado – Ciudadanía.     

     

“f)  Dispositivos democráticos de participación: política de diálogo permanente con  decisiones desde y para el territorio.    

     

“g)  Reivindicación de los derechos de los grupos más afectados, e integración de  personas que dejan las armas para reconstruir el tejido social.    

     

“h)  Fortalecimiento de vínculos con la población colombiana en el exterior e  inclusión y protección de población migrante”.    

     

142.        Precisamente, en el  marco del segundo catalizador citado, el Gobierno Nacional señaló que “(…) para  financiar la infraestructura de transporte de carácter social y regional: (a)  se estimará el costo de las intervenciones; (b) se desarrollará un perfil de  proyectos y un análisis de fuentes, y (c) se ajustará la normatividad  existente de manera que la financiación sea expedita, buscando la concurrencia  de fuentes”[137] (énfasis por fuera del texto original).  Igualmente, en ese mismo  propósito, el Gobierno Nacional indicó que buscaría “fortalecer y/o  redefinir los instrumentos de gestión y financiación (incluyendo instrumentos  de captura de valor y reparto de cargas y beneficios a escala supramunicipal)”[138].    

     

143.        De otra parte, en el  Plan Plurianual de Inversiones, se ubican en el anexo A, las “líneas de  inversión y proyectos estratégicos del PPI”. Allí se indican cuáles son los  proyectos dirigidos a fortalecer la infraestructura de transporte en el país,  cuya ejecución contribuirá a cerrar las brechas entre los territorios[139].    

     

144.        Lo antedicho permite  concluir que, al menos, prima facie, existe una relación o conexidad  entre la norma demandada, las bases del plan y el Plan Plurianual de  Inversiones. Esto porque el enunciado normativo que se censura permitiría el  recaudo de más recursos que, a la postre, podrían dirigirse a la financiación  de los proyectos de infraestructura vial. La construcción de estos proyectos  supondría una paulatina reducción en las brechas inter e intrarregionales  advertidas por el Gobierno. De cualquier manera, como en este tipo de análisis  no es suficiente una conexidad cualquiera entre la norma instrumental y las  bases, corresponde analizar, en concreto, si aquella tiene el carácter de directa  e inmediata, en la forma prevista por la jurisprudencia constitucional.    

     

145.        Tercer paso:  en este caso, la conexidad entre la norma instrumental, y las bases del plan o  el Plan Plurianual de Inversiones no es directa ni inmediata. Según se ha podido advertir en la  jurisprudencia constitucional, la conexidad entre la norma instrumental, las  bases del plan o los programas del Plan Plurianual de Inversiones debe ser directa  e inmediata. Esta regla, adoptada incluso desde la sentencia C-305 de  2004, se ha reiterado con algunos ajustes hasta la actualidad. Su importancia  radica en que si el juez constitucional avalara cualquier tipo de conexidad, por  ejemplo, en casos como el que es objeto de examen, todo tipo de norma  tributaria que potencial y objetivamente contribuya al logro de los objetivos  del plan o al cumplimiento de los proyectos previstos por el Gobierno debería  ser declarada exequible. Y esto sería indeseable y contrario a los  postulados de la Carta, en tanto las normas que imponen o modifican tributos,  como la misma Constitución la señala, en principio, deberían adoptarse por el Legislador  en el marco de sus competencias ordinarias.    

     

146.        Para esta  Corte, no existe una conexidad directa e inmediata entre la norma  instrumental y las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En esta providencia  se ha admitido que la norma demandada se encuentra incluida en la Ley 2294 de  2023, en el capítulo V –convergencia regional–, sección I –construcción e implementación de  modelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de vínculos  urbano-rurales y la integración de los territorios–.    

     

147.        Es cierto que en la introducción de las  bases del plan se menciona que, con el ánimo de aumentar el gasto público en el  país, resulta necesario hacer algunos ajustes a la tributación. Allí se  advierte que es muy importante la participación del Estado en las rentas que  surjan de los procesos urbanísticos. Participación que se lograría, entre otros  mecanismos, a través del cobro de la contribución nacional de valorización[140]. En  las bases también se añade que uno de los aportes más importantes del plan, es  que reconoce la sostenibilidad financiera. No obstante, todas estas son  afirmaciones genéricas.    

     

148.        En esta línea, en las bases se indica que para  ejecutar los proyectos trazados por el Gobierno será importante acudir al “(…) presupuesto general de la nación  (PGN), [al] Sistema General de Participaciones (SGP), [al] Sistema General de  Regalías (SGR), y [a] los recursos de los municipios y los departamentos”[141]. Todas estas fuentes, se señala, “deberían  converger hacia programas estratégicos”[142]. Para el Gobierno Nacional esto  permitiría financiar, entre otros, los programas dirigidos al mejoramiento de  vías en el país, lo cual redundaría en una mayor conexión inter e  intrarregional[143]. En ese propósito, el Gobierno consideró importante ajustar “(…) la  normatividad existente de manera que la financiación sea expedita, buscando la  concurrencia de fuentes”[144].    

     

149.        De cualquier manera,  aunque lo que se recaude a partir de la contribución nacional de valorización  pueda servir potencialmente para financiar los proyectos de infraestructura  vial trazados por el Gobierno Nacional, y para cumplir razonablemente con el  eje denominado convergencia regional, lo cierto es que no se advierte,  de manera específica y en las bases del plan, por qué la temporalidad de la  contribución nacional de valorización debía modificarse. De otra parte, esta  conexidad directa e inmediata tampoco se encuentra al revisar el  Plan Plurianual de Inversiones. Este plan, como se resalta en el artículo 5 de  la Ley 2294 de 2023, tendrá un valor aproximado de 1.154,8 billones de pesos[145]. Según lo consignado en el referido  documento[146], cinco fuentes  financiarán los programas y proyectos incluidos en él, y lo harán de esta  manera:    

     

150.        En lo que interesa a  este asunto, del monto total que costará la implementación y ejecución de los  programas previstos en el Plan Plurianual de Inversiones, la transformación  denominada “convergencia regional” costará, en promedio, $136,5 billones  (el 12% del total)[147]. En el Plan Plurianual se enumeran las líneas de inversión  nacional, así como los proyectos estratégicos que se pondrán en marcha. El  Gobierno Nacional señaló, en su intervención ante esta Corte, que la  contribución nacional por valorización estaría dirigida a financiar algunos de  esos proyectos, específicamente aquellos relacionados con la intervención de la  infraestructura regional de transporte.    

     

151.        En efecto, puede que  de alguna manera lo recaudado por el cobro de la contribución nacional de  valorización financie los planes y proyectos previstos en el Plan Plurianual de  Inversiones. Sin embargo, lo que no se justifica en las bases es por qué, en  aras de lograr la ejecución de esos proyectos, resultaba necesario modificar la  temporalidad del tributo. En este punto debe aclararse una cuestión: a esta  Corte no le corresponde definir la constitucionalidad del tributo en sí mismo  considerado, sino de la modificación de su temporalidad. Lo que se está  juzgando es la manera en que el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 reformó el  artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. En esa medida, es preciso preguntarse por  la necesidad de dicha modificación.    

     

152.        Y, en este punto, no  resulta clara la conexidad directa e inmediata entre la norma  instrumental y el Plan Plurianual de Inversiones. Y esa falta de claridad  responde al hecho de que no es evidente que la ampliación de la temporalidad en  el tributo sea fundamental en el propósito de llevar a cabo, de manera  específica y cierta, los programas previstos en el Plan Plurianual de Inversiones  que guardan relación con el mejoramiento de la infraestructura vial del país;  máxime cuando esos proyectos se financian, en parte, con la contribución  nacional de valorización, pero también con otros recursos (que pueden provenir  de cinco fuentes distintas, supra). En otras palabras: no es claro por qué con la modificación del  tributo ahora sí se podrán ejecutar los programas de infraestructura vial  previstos en el Plan Plurianual de Inversiones, y antes de ello eso no hubiera  sido posible.    

     

153.        Por la falta de claridad  sobre estos aspectos, no  puede deducirse que la conexidad entre la norma instrumental, y las bases del  Plan o el Plan Plurianual de Inversiones sea directa e inmediata.  A lo sumo, esta Corte podría reconocer una relación eventual, conjetural o hipotética, que se  derivaría del hecho de que, si se aumenta el recaudo por parte del Estado,  posiblemente existirán mayores facilidades para la financiación de los  proyectos que propuso. Empero,  se reitera, la conexidad debe ser directa e inmediata. La  jurisprudencia constitucional, sobre este particular, ha sido contundente. En  este sentido, por lo menos, desde la sentencia C-305 de 2004, ha señalado que:    

     

“Por conexidad directa e inmediata, se entiende  que estas disposiciones instrumentales deben permitir la efectividad directa e  inequívoca de los postulados previstos en la parte general [o en el Plan  Plurianual de Inversiones]. En sentido contrario, una disposición es eventual  cuando a partir de su cumplimiento, no puede obtenerse inequívocamente la  efectividad de los objetivos, metas y estrategias contenidos en la parte  general [o en los programas del Plan Plurianual de Inversiones], o si esta  efectividad es solo ‘conjetural o hipotética’. Así mismo, una disposición  es mediata cuando la efectividad de la norma general no se deriva  directamente de la ejecución de la norma instrumental, sino que requiere de  alguna condición adicional”.[148]    

     

154.        En el marco del escrutinio  que acá se está desarrollando, no basta con que la norma instrumental pueda  cumplir en algún grado el objetivo al cual responde, pues la  jurisprudencia ha exigido que, para declarar su correspondencia con la  Constitución, la norma instrumental demandada debe objetivamente alcanzar el  fin al cual sirve.    

     

155.        De otra parte, el Gobierno  Nacional no explicó con suficiencia, en las bases del plan, en el plan  plurianual de inversiones, en el trámite legislativo, ni en el proceso de  constitucionalidad que se sigue ante esta Corte, por qué era imperioso  modificar la temporalidad de la contribución nacional de valorización y, además,  hacerlo de manera permanente. Sobre el particular, es necesario recordar que, a  partir de lo establecido por la jurisprudencia constitucional, cuando se  analiza si una norma instrumental de contenido tributario guarda conexidad  directa e inmediata con las bases del plan o con el Plan Plurianual de  Inversiones, el Gobierno tiene la carga especial de demostrar cómo la medida  objeto de análisis logra el objetivo por el cual fue incluida en el PND.    

     

156.        En el proceso que se  sigue ante esta Corte, el Gobierno resaltó que la norma demandada fue incluida  en la Ley 2294 de 2023 con el ánimo de lograr mayores recaudos, que permitieran  la ejecución de los planes y programas contenidos en el Plan Plurianual de  Inversiones. Esos planes tenían relación con proyectos de infraestructura vial  que sería imperioso financiar, y cuya construcción podría minimizar las  importantes brechas que hoy existen entre los territorios del país. Para el  Gobierno, mejorar las vías del país permitirá una mayor conexión entre los  territorios y, por lo tanto, contribuirá al cumplimiento del eje de  transformación denominado “convergencia regional”.    

     

157.        Pero, además, el  Gobierno resaltó que la norma demandada también encontraba relación con el  capítulo denominado “estabilidad Macroeconómica”, que está incluido en  las bases del plan, y en el que se propone como objetivo primordial el de “(…) disminuir  los elevados niveles de deuda y déficit, que actualmente limitan la capacidad  de inversión destinada a atender las necesidades más urgentes de la sociedad  colombiana, tales como educación, salud, protección para la vejez, desarrollo  de la primera infancia y la reducción de las desigualdades regionales”[149]. En este orden de ideas, el Gobierno  Nacional citó las bases del Plan, para decir que:    

     

“Se  requiere que el Estado cuente con una mejor financiación en todos sus niveles.  El Gobierno nacional ya ha dado un primer esfuerzo con la reforma tributaria,  también se espera un mayor fortalecimiento de los recursos locales por la  implementación del catastro multipropósito y la reforma agraria, y una mejor  integración productiva entre los territorios, así como un mejor uso de los  recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales  -FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes  del Fondo para inversión.    

     

De  esta forma, además de contemplar una estructura progresiva y más equitativa, se  requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar  proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente  el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva”[150].    

     

158.        En lo relacionado con  el Plan de Inversiones, el Gobierno Nacional resaltó en su intervención que, a  partir de lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 –artículos 243 y 251–, los  recursos que provienen de la contribución nacional de valorización son “(…) propiedad  del sujeto activo del tributo, esto es, la entidad pública del orden nacional  responsable del proyecto de infraestructura o del Fondo Nacional para el  Desarrollo de la Infraestructura (Fondes)”[151]. De otro lado, señaló que “el  patrimonio autónomo Fondo de Fuentes Alternativas de Pago para el Desarrollo de  Infraestructura (FIP) administra los recursos provenientes del recaudo por  concepto de la contribución nacional de valorización”[152], y que “(…) dicho Fondo es  administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., y sus recursos podrán  destinarse como fuente de pago para el desarrollo de proyectos de  infraestructura entregándose a cualquier título a las entidades concedentes de  dichos proyectos”[153].    

     

     

“• Transversal  del Pacifico sur “Manuel Ortiz y Samora” Vía Tumaco (La Espriella –  Nariño) Colombia – Río Mataje Ecuador – El remolino – Cauca Colombia    

     

•  Construcción del Puente Piedra Bolívar sobre el Río Tocaría, que conecta al  municipio de Nunchía – Casanare con el municipio de Paya – Boyacá, Ruta  Libertadores de Simón Bolívar    

     

•  Mejoramiento de la vía Paipa, Corregimiento de Palermo, Departamento de Boyacá  – Municipio de Gambita, Departamento de Santander    

     

•  Mejoramiento, Mantenimiento, Gestión Predial, Social y Ambiental Sostenible  Corredor Ruta de los Libertadores (Belén – Socha – Sácama – La Cabuya – Paz de  Ariporo) en los Departamentos de Boyacá y Casanare, en marco de Reactivación  Económica, mediante el programa de Obra Pública “Vías para Legalidad y la  Reactivación Visión 2030”    

     

•  Terminación construcción del Corredor vial Vado Hondo – Labranzagrande – Yopal  en los Departamentos de Boyacá y Casanare, en marco de la Reactivación  Económica, mediante el programa de Obra Pública “Vías para la Legalidad Reactivación  Visión 2030”    

     

•  Terminación del Mejoramiento, Mantenimiento, Gestión Predial, Social y  Ambiental Sostenible del Corredor de La Soberanía (La Lejía – Saravena), en  Departamentos de Norte de Santander, Boyacá y Arauca, en marco de la  Reactivación Económica, mediante el programa de Obra Pública “Vías para la  Legalidad Reactivación Visión 2030”    

     

•  Terminación de la Conectividad Arauca – Casanare: Yopal – Paz de Ariporo Cabuya  – Saravena y Tame – Arauca en los Departamentos de Arauca y Casanare marco de  la Reactivación Económica, mediante el programa “Vías para la Conexión  Territorios, el Crecimiento Sostenible y la Reactivación Visión 2030”    

     

•  Mantenimiento de la vía Buenaventura – Timbiquí    

     

•  Primer tramo de la vía de Bogotá – Villavicencio    

     

• Mejoramiento  y ampliación de la vía Marginal de la Selva entre Yopal, Casanare y Arauca,  Arauca    

     

•  Mejoramiento de la vía del Cusiana que conecta al departamento de Boyacá desde  Sogamoso hasta el departamento de Casanare en Aguazul    

     

•  Construcción y pavimentación de la vía Cantagallo (Bolívar) – Yondó (Antioquia)    

     

• Vías  de interconexión regional (doble calzada Cartagena-Barranquilla-Santa Marta)”[154].    

     

160.        Para esta Corte, la  explicación antedicha no aclara por qué la temporalidad de la contribución  nacional de valorización debía modificarse. Como se ha sugerido antes, puede  que la norma instrumental permita el recaudo de más recursos, y que estos  puedan ser usados en el financiamiento de los proyectos mencionados. De hecho,  el artículo 255 de la Ley 2294 de 2023 establece que los proyectos de  infraestructura de transporte se podrán financiar “(…) con diferentes  fuentes, tales como: Presupuesto General de la Nación, recursos territoriales,  obras por impuestos, regalías, valorización, recursos regionales,  contraprestaciones entre otros”[155]. Nótese que la “valorización” está señalada como una de  las fuentes de financiación de estos proyectos. Lo  que no se explica por parte del Gobierno es por qué resultaba imperioso  modificar la forma en que se cobra este tributo.    

     

161.        En  otras palabras, el Gobierno no aclara por qué, sin esta modificación, no podrán  ejecutarse los proyectos de infraestructura que menciona. Para explicar esto,  por ejemplo, el Gobierno pudo exponer en las bases del plan, en el Plan Plurianual  de Inversiones o en el mismo trámite legislativo, (i) cuál era el promedio de  los ingresos que, antes de proponer la reforma y en virtud de lo dispuesto en  el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, se recaudaba con el cobro de la  contribución nacional de valorización; (ii) por qué se estimaba que esos  recursos eran insuficientes para ejecutar los proyectos que se propuso; (iii)  cuánto se esperaba, en promedio, recaudar tras reformar la temporalidad del  tributo; y (iv) cómo se distribuirían esos recursos en la financiación de los  proyectos contemplados en el Plan Plurianual de Inversiones.    

     

162.        Exigir  esta explicación no es desproporcionado, teniendo en cuenta que toda norma  tributaria debe ser discutida en el seno del Congreso de la República, en el  marco de un debate razonado, amplio y suficiente. De otra parte, para el  Gobierno tampoco era imposible aportar esta explicación. Si él considera que un tributo debe  modificarse para cumplir los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo, ello  debe tener necesariamente una justificación. Lo que se le pide al Gobierno es  que la haga visible. Solo de esa manera podría revisarse si la norma debe ser  declarada exequible, tras cumplir con la conexidad directa e inmediata que ha  exigido la jurisprudencia.    

     

163.        Sobre este punto, en  otras oportunidades, la Corte ha indicado que explicar estas cuestiones es una  carga que radica en el Gobierno Nacional, en tanto aquel (i) tiene la  iniciativa legislativa, y (ii) cuenta con la información técnica que le permite  exponer por qué, en la ley del plan, es importante intervenir intensamente en  un tributo. La Corte ha  expresado esta idea de la manera que sigue:    

     

“(…)  es importante resaltar que tal claridad argumental, es una carga que por la  competencia constitucional de planeación, diseño y puesta en ejecución del PND,  corresponde al Ejecutivo, sin que deba la Corte entrar a realizar conjeturas  para complementar lo que cree fueron la intención y metas perseguidas por el  Gobierno nacional, para a partir de allí encontrar una articulación entre las  medidas instrumentales y los objetivos generales del PND. (…). En este sentido,  esta corporación es ajena a la motivación suficiente que hubiesen tenido en  mente los tomadores de decisiones de política pública, y que no haya sido  manifestada de forma inequívoca en el documento de bases ni en el proyecto de ley  presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República”[156].    

     

164.        Esta explicación,  además, ha sido pedida en otras sentencias por esta Corte, y su ausencia –o  presencia– ha sido determinante para declarar la inexequibilidad o  exequibilidad de las normas que tienen contenido tributario. Al respecto,  pueden mencionarse las siguientes providencias.    

     

SENTENCIA                    

DECISIÓN   

C-464 de 2020                    

En este fallo    este aspecto tuvo una mención especial. La Corte estudió dos normas de    contenido tributario, que estaban dirigidas a financiar los gastos de    funcionamiento e inversión de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, de    la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y de la    Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículos 18 y 314 de    la Ley 1955 de 2019). En su análisis, la Corte recordó que “(…) la modificación del régimen de servicios públicos    domiciliarios, y especialmente tratándose de una norma tributaria, exige una    motivación clara y suficiente en el documento de bases del plan, que permita    entender el carácter imperativo o indispensable en su adopción”. Luego cuestionó el hecho de que, en las bases, no se    hubiere explicado por qué los recursos que ya tenía el Estado no eran    suficientes para cumplir los propósitos del plan. Y resaltó que la carga de    explicar esto, era del Gobierno Nacional.   

C-493 de 2020                    

Allí se    estudiaba la creación de una tasa que contribuiría, según lo dicho por el    Gobierno, a la financiación de los trámites de consultas previas. La Corte    también extrañó una explicación del ejecutivo, en la que se indicara por qué    era imperioso incluir esa tasa en el PND. Al respecto, dijo la Corte lo    siguiente: “[e]n el presente asunto, como    se ha reiterado, la norma acusada fija, de modo permanente, una tasa para la    consecución de recursos destinados a financiar las consultas previas. Pese a    esto, quedó evidenciado que ninguna mención a tal herramienta tributaria se    efectúa en el documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo, no se    observa un fin en relación con el cual pudiera ser instrumental, de modo que    tampoco ninguna justificación por parte del Gobierno nacional puede    encontrarse, acerca de las razones por las cuales se precisaba su empleo en    este caso”.   

C-161 de 2022                    

De manera similar, en la    sentencia C-161 de 2022, se exigió esta explicación. Para la Corte, era    cierto que podría existir alguna conexidad eventual entre una norma que creó    una contribución especial para financiar el sector justicia (artículo 130 de    la Ley 1955 de 2019) y las bases del plan. Sin embargo, el Gobierno no    justificó la implementación de la norma tributaria. En ese sentido, la Corte    Constitucional expuso lo siguiente: “(…) extraña    la Sala que dentro del trámite legislativo –a modo de ejemplo y sin invadir    la competencia de los responsables de diseñar este instrumento–, no se    incorporó (i) un diagnóstico sobre la situación actual del fondo-cuenta y la    insuficiencia de sus recursos, que amerite la imposición de una carga fiscal    a los usuarios del arbitraje; (ii) una explicación sobre el porqué dicho    grupo debería ser responsable fiscalmente para el cumplimiento de estos    propósitos; es decir, a qué tipo de tributo se acudiría con estos; (iii) una    alusión al por qué este asunto sobrepasa la planeación fiscal del gobierno    Nacional, por ejemplo, destinando en su proyecto anual de presupuesto la    asignación que considere a los sectores que requieren modernización o    fortalecimiento; siendo que (iv) esta pareciera ser la intención del    documento de bases cuando refiere a que el gobierno Nacional, y especialmente    el Ministerio de Justicia y del Derecho, asistirán de forma armónica y    coordinada a la Rama Judicial en sus procesos de modernización –es decir, se    fija una línea de acción clara en cabeza del Ejecutivo–; pero además, y en    atención a las características de la ley del PND, (v) hubiera podido    justificarse por qué la carga tributaria impuesta debía tener un carácter    permanente en el tiempo”.   

C-117 de 2024                    

La Corte advirtió que la creación de una tasa que estaría    llamada a fortalecer el sector cultura, carecía de fundamento específico. En    concreto, se señaló que el Gobierno no había explicado con suficiencia la    conexidad directa e inmediata entre dicha norma instrumental y las bases del plan.   

C-143 de 2025                    

En esta    providencia se declaró la exequibilidad de una norma de contenido    tributario, incluida en el PND (artículo 233 de la Ley 2294 de 2023). Ello    porque, entre otras cosas, el Gobierno explicó que su inclusión se debió a un    proceso de concertación con las comunidades étnicas, que se llevó a cabo para    el momento en que se estaba consultando el contenido del plan. Luego, la necesidad de su implementación sí había sido    puesta de presente en el trámite legislativo.    

165.        Finalmente, cabe  resaltar que la norma demandada tampoco tuvo un amplio debate en el Congreso de  la República. En la sentencia C-016 de 2016 se sostuvo “(…) que la jurisprudencia  constitucional ha indicado que en aquellos casos en los que existe evidencia  suficiente acerca de que la disposición acusada fue objeto de debates  calificados durante su trámite en el Congreso, el juicio de unidad de materia  puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática se ha  producido correctamente”[157]. Aunque, por lo que se  ha visto, los tiempos de debate en la aprobación del PND son más reducidos, no  necesariamente en todos los casos se comprueba la insuficiencia de las  deliberaciones[158].    

     

166.        En este caso, sin  embargo, durante el trámite legislativo el Gobierno no argumentó por qué era  necesario ampliar la temporalidad de la contribución nacional de valorización[159]. En la exposición de motivos no se habló  de esa medida, ni en los debates se presentó alguna consideración sobre su  alcance o finalidad. Además, siempre fue aprobada en bloque, sobre la base de  que frente a su contenido no se habían presentado proposiciones[160]. Solo luego de que se votó el informe de  conciliación en la Plenaria del Senado de la República, el congresista Mauricio  Gómez Amín (demandante en esta causa) se pronunció en contra de la inclusión de  la medida en el Plan Nacional de Desarrollo, sosteniendo que el cobro de la  valorización afectaría a pequeñas y medianas empresas[161].    

     

167.        En conclusión, la constitucionalidad del artículo 280 de  la Ley 2294 de 2023 debió estudiarse a partir del precedente contenido en las  sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020,  C-161 de 2022, C-117 de 2024 y C-143 de 2025. Al analizar el asunto de fondo,  se encontró que, si bien la norma era instrumental y tenía alguna relación con  las bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, dicha relación no  había sido directa ni inmediata. La Corte resaltó que esa  conexión no saltaba a la vista y que, además, no fue explicada por el Gobierno.  Por ello, se incumplió con el principio de unidad de materia en esta causa.    

     

168.        Cuestión  final. Reviviscencia del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. Como se manifestó en la sentencia C-075 de 2022, debe precisarse que si bien en un inicio  esta Corte consideró que la inexequibilidad de una norma generaba  automáticamente la reviviscencia de aquellas que esta derogó o subrogó[162], este criterio fue abandonado con  posterioridad[163]. Actualmente, la Sala considera que dicho fenómeno no ocurre de  manera automática[164], sino que, en cada caso concreto, se debe entrar a examinar si se  configura alguna condición que amerite que este tribunal disponga la  reviviscencia con el fin de (i) evitar escenarios de inseguridad jurídica ante  vacíos normativos generados por la inexequibilidad, (ii) precaver posibles  situaciones de vulneración de derechos fundamentales; o (iii) garantizar la  supremacía de la Constitución, claro está, siempre que las normas  reincorporadas al ordenamiento no sean contrarias a la Carta[165].    

     

169.        Por lo demás, para que  opere la reviviscencia por virtud de la inexequibilidad de una norma  derogatoria o subrogatoria no se requiere que la sentencia de  constitucionalidad así lo declare en su parte resolutiva –aunque nada obsta  para que lo haga–, sino que basta con que así lo considere en su parte motiva[166]. Así, dependiendo de las circunstancias  particulares de cada caso concreto, la Corte ha optado en algunas ocasiones por  señalar la reviviscencia en los considerandos de su decisión[167], mientras que en otra lo ha establecido  en la parte resolutiva de la providencia[168].    

     

170.        En el asunto en  cuestión, la Sala Plena considera que, de no disponerse la reviviscencia del  inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 modificado por la Ley  2294 de 2023, se generaría un ámbito de incertidumbre normativa respecto de la  contribución nacional de valorización, lo que a su vez implicaría un escenario  de inseguridad jurídica al quedar en vilo la regulación sobre esta materia.    

     

171.        En consecuencia, ante  el deber de asegurar el principio de seguridad jurídica, la Sala dispondrá la  reviviscencia de la norma que fue subrogada por el artículo 280 de la Ley 2294  de 2023, que aquí se declara inexequible por vulnerar el principio de unidad de  materia. En concreto, la norma que será reincorporada al ordenamiento jurídico  por virtud de esta reviviscencia es el inciso segundo del artículo 249 de la  Ley 1819 de 2016.    

     

V.   DECISIÓN    

     

La Corte  Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre  del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero: Declarar la INEXEQUIBILIDAD del  artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional  de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, por trasgredir  el principio de unidad de materia, en los términos señalados en esta  providencia.    

     

Segundo: En consecuencia, disponer la REVIVISCENCIA  del inciso segundo del  artículo 249 de la Ley 1819 de 2016.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ  NAJAR    

Presidente    

     

     

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS  GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL  SANTOYO    

Magistrado (e)    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ  ANDRADE    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES  MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES  CUARTAS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO  LOPEZ    

Secretaria General    

[1] En un inicio, la sustanciación de este expediente le  correspondió al magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien concluyó su periodo  constitucional el 5 de febrero de 2025. Por tal motivo, el magistrado Miguel  Polo Rosero, al haber sido elegido y designado como magistrado de la Corte  Constitucional en su reemplazo, le corresponde asumir y concluir los trámites  de este proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7 del  Decreto 1265 de 1970, en el que se dispone lo siguiente: “Las salas de  decisión no se alterarán durante cada período por cambio en el personal de  magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará  el lugar del sustituido” (énfasis de la Sala).    

[2] Los  artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991 disponen que es  deber de la Corte Constitucional comunicar “al Presidente de la República o  al Presidente del Congreso, según el caso, la iniciación de cualquier proceso  que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por  ellos”. Esta comunicación, que se debe extender en el auto admisorio de la  demanda, pretende que las respectivas autoridades rindan su concepto para  justificar “la constitucionalidad de las normas sometidas a control”  (apartado final del inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991),  la cual también puede hacerse extensiva “a los organismos o entidades del  Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma”  (apartado inicial de la norma en cita).    

[3] El  artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador para  invitar “a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las  materias relacionadas con el tema del proceso” a conceptuar sobre aspectos  relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.    

[4] Alfredo Luis  Gravini Simancas, Boanerge Omar Montero Mercado, Álvaro de  Jesús Camargo Rueda, Álvaro Yosimar Smith De La Rosa, Yudis Steffani Orozco Parejo, Danny de Jesús  Hernández Vega, Jhon Jairo Donado Romero, Víctor Manuel Ospino Charris, Mario  Luis de Alba de Alba, Luz Helena Ferrer Palmera, Boris de  Jesús Cortina Mendoza, Nemesio de Jesús Robles Arcón, Manuel Enrique Arce Agua,  Franklin Antonio Mora Romero y David Alfonso Cáceres Vargas presentaron  solicitud de coadyuvancia frente a la acción de inconstitucionalidad, por  considerarla procedente, pertinente y oportuna. En el anexo 1° de esta  providencia se incluye un resumen de su escrito.    

[5] Intervención  conjunta del 25 de noviembre de 2024. Sin perjuicio de esta intervención, el INVIAS  también presentó escrito individual para atender a la invitación contenida en  el auto del 29 de octubre de 2024.    

[6] Ibid.,  p. 14.    

[7] Ibid.,  p. 17. Se cita un fallo del Consejo de Estado, en donde el  actor confundió el principio de irretroactividad de una ley tributaria con el  plazo que tenía la administración departamental para cobrar la valorización de  la obra. Ver pie de página 17.    

[8] Ibid.,  p. 19. Agregaron que los principios constitucionales y legales son mandatos de  optimización, que pueden ser cumplidos en diferente grado según las  posibilidades reales y jurídicas.    

[9] Adicionalmente,  el INVIAS se refirió al principio de irretroactividad y a la naturaleza  de la contribución nacional por valorización. Al respecto, advirtió que “(…) no  opera la irretroactividad de la ley para el cobro de la CNV, pues tal y como se  señala en las disposiciones aplicables al cobro de contribución de valorización  en otras ciudades, todas conciben el cobro antes, durante o después de la  ejecución del proyecto y es obvio, ya que la esencia del cobro de la  contribución de valorización radica fundamentalmente en la captura de un  plusvalor, que para el caso en concreto viene determinado por el beneficio que  genera la ejecución de las obras de infraestructura” (pág. 12) Argumentó  que el artículo demandado no modifica el hecho generador definido previamente  por la Ley 1819 de 2016, y que para el proyecto vial Cartagena – Barranquilla –  Circunvalar de la Prosperidad “(…) ha venido surtiendo las diferentes etapas  de conformidad con lo establecido en la disposición original de la mencionada  Ley, ya que el mencionado cobro está siendo adelantado durante la ejecución del  proyecto” (pág. 13). Describió las particularidades de este último, en lo  relativo al proceso de contratación, desarrollo y avance de las obras (pág.  13), para indicar que aquel “cumple con el supuesto temporal de las normas  tributarias y es que el hecho generador se pueda verificar desde el momento de  expedición de la ley habilitante” (pág. 13). Escrito enviado por Jesús  David Perea Murillo, en calidad de subdirector de Defensa Jurídica del  Instituto Nacional de Vías – INVIAS.    

[10] Ibid.  Citaron las sentencias C-126 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020, C-415 de  2020. C-464 del 2020, C-063 del 2021 y C-049 del 2022.    

[11] Ibid.,  p. 27.    

[12] Ibid.,  pie de página 40.    

[13] Ibid.,  pie de página 41.    

[14] Pablo  Nelson Rodríguez Silva, en su calidad de apoderado de la U.A.E. Dirección de  Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presenta concepto en virtud del Auto de  29 de octubre de 2024. Expediente digital D0016178. Archivo “Concepto –  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN”.    

[15] Ibid.,  p. 5.    

[16]  Rodrigo Uribe Largacha, es el Académico ponente del concepto, que fue suscrito  por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Juan Rafael  Bravo Arteaga.    

[17] Ibid.,  p. 13. En el concepto se explica que: “En este caso, la aprobación y  aplicación de la contribución después del inicio de su operación representarían  un hecho consolidado, ya que la obra había sido culminada y entregada para el  uso público”.    

[18] Ibid.,  p. 14.    

[19]  Suscribe el escrito Eleonora Lozano Rodríguez y actúa como ponente Carlos  Fernando Gómez Román. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero  atendió la invitación realizada mediante Auto de 29 de octubre de 2024.  Expediente digital D0016.178. Archivo “Concepto -Instituto Colombiano de  Derecho Tributario”.    

[20] Ibid.,  p. 5.    

[21] Ibid.  Agregó que “de aceptarse que se aplique sobre obras que ya están en  operación, haría evidente que no persigue cumplir con programas futuros o que  se realicen en el cuatrienio. Su vinculación es cuando más, indirecta y carece  de inmediatez”.    

[23] Ibid.,  p. 7.    

[24] Las  respuestas aportadas en las intervenciones ciudadanas se sintetizan en el Anexo  1 de esta sentencia. La información suministrada será analizada en el  juicio de constitucionalidad, de ser pertinente.    

[25]  Archivo “Concepto – Procuradora General de la Nación”, p. 3. Cita las  sentencias C-464 de 2020 y C-117 de 2024.    

[26] Al  respecto, reiteró lo señalado en la sentencia C-464 de 2020: “se hace  necesario exigir que el documento de bases -que hace parte integral de la  iniciativa justifique las razones por las cuales es imperioso incidir en las  cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una ley de planeación cuya  vocación es inicialmente transitoria”.    

[27] Ibid.,  p. 6.    

[28] Ibid.,  p. 6.    

[29] Corte  Constitucional, sentencia C-214 de 2024.    

[30] Ibid.    

[31]  Decreto 2067 de 1991, artículo 6, inciso 3.    

[32] Corte  Constitucional, sentencias C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.     

[33] Corte  Constitucional, sentencia C-214 de 2024.    

[34]  En este sentido, el control incluye la siguiente norma jurídica: “La  Contribución Nacional de Valorización se podrá aprobar y aplicar antes, durante  y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto”.    

[35] Corte  Constitucional, sentencia C-551 de 2019.    

[36] En una intervención conjunta del 25 de noviembre de 2024. Cabe  advertir que el INVIAS, en una intervención individual de 2 de diciembre de  2024, reiteró esta misma idea y en los mismos términos.    

[37] Ibid.    

[38] Ibid.    

[39]  Expediente D-16.178. Escrito de corrección presentado el 11 de octubre de 2024.    

[40] Ibid.    

[41] Corte  Constitucional, sentencia C-235 de 2019.    

[42]  Expediente D-16178. Escrito de corrección de la demanda.    

[43] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020 (entre muchas otras).    

[44] Ibid.    

[45] Sobre el  particular, el artículo 341 de la Carta, en el aparte pertinente, dispone que:  “El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y  cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las  autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o  inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto  bueno del Gobierno Nacional.”    

[46] Ibid.    

[47] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[48]  Constitución Política. Artículo 150.3. Énfasis por fuera del texto original. Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[49] Ibid.    

[51] Corte  Constitucional, sentencia C-370 de 2024.    

[52] Ibid.    

[53] Ibid.    

[54] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020.    

[55] Corte  Constitucional, sentencia C-430 de 2024.    

[56] Ibid.    

[57] Ibid.    

[58] Ibid.    

[59] Ibid.    

[60]  Consulta en web: https://dle.rae.es/aprobar.    

[61] Corte  Constitucional, sentencia C-430 de 2024.    

[62] Ibid.    

[63] Corte  Constitucional, sentencia C-359 de 2016.    

[64] En  línea con lo anterior, el artículo 169 de la Constitución establece que: “El  título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”.    

[65] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[66] Corte Constitucional, sentencia C-191 de  1996.    

[67] Ibid.    

[68] Ibid. Para tal propósito, citó las sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994 y C-531 de  1995. Énfasis no original.    

[69] Corte  Constitucional, sentencia C-305 de 2004.    

[70] Ibid.    

[71] Corte  Constitucional, sentencia C-573 de 2004.    

[72] Corte  Constitucional, sentencia C-376 de 2008.    

[73] Corte  Constitucional, sentencia C-156 de 2013.    

[74] Corte  Constitucional, sentencia C-016 de 2016.    

[75] Corte  Constitucional, sentencia C-016 de 2016. En esa providencia se reconoció lo  siguiente: “El principio de unidad de materia impone que exista una  conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias  generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta  exigencia de un vínculo estrecho entre los medios y los fines encuentra  fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad  de materia en un estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en el  principio de coherencia reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al  prescribir que los programas y  proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las  estrategias y objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal  m)”.    

[76] Corte  Constitucional, sentencia C-016 de 2016. Para la Corte, “(…) la  especial posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan así como  su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella  contenidos se relacionen directamente con la función de planeación. Se trata de  una ley que (…) tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que sus  mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución. Esa aplicación  prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las  normas instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan”.    

[77] Ibid.    

[78] Al  respecto, revísense las sentencias C-068 de  2020, C-026 de 2020 y C-126 de 2020.    

[79] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020. Citando las sentencias C-026 de 2020 y C-047 de 2018.    

[80] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020.    

[81] Ibid.    

[82] Corte  Constitucional, sentencia C-063 de 2021.    

[83] En  esta sentencia se declaró, entre otras muchas cosas, la exequibilidad del artículo  233 del Plan Nacional de Desarrollo por la presunta vulneración del principio  de unidad de materia. La Corte advirtió que la norma de contenido tributario  demandada (i) había sido suficientemente debatida en el Congreso, y (ii) su  inclusión en el Plan fue explicada, también con suficiencia, por el Gobierno  Nacional. En tal sentido, la comparó con las bases del Plan y con el Plan  Plurianual de Inversiones, para decir que entre ellos existía conexidad directa  e inmediata.    

[84] Al  respecto, revísense, por ejemplo, las sentencias C-276  de 2021 o C-037 de 2024. Frente a ellas, el Magistrado Jorge Enrique Ibáñez  Najar formuló salvamento y aclaración de voto, respectivamente, tras considerar  que no se había seguido la metodología prevista en la sentencia C-063 de 2021.    

[85] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[86] Corte  Constitucional, sentencia C-438 de 2024.    

[87] Ibid.    

[88] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024. Citando la sentencia C-453  de 2016.    

[89] Ibid.    

[90] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020, según previamente se transcribió.    

[91] Corte  Constitucional, sentencia C-438 de 2024.    

[92]  Véanse, entre otras, las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de  2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012, C-747 de  2012, C-670 de 2014, C-016 de 2016 y C-359 de 2016.    

[93] Corte  Constitucional, sentencia C-032 de 2021.    

[94] Corte  Constitucional, sentencia C-415 de 2020.    

[95] Ibid.    

[96] Ibid.    

[97] Ibid.    

[98] Ibid.    

[99]  Constitución, artículo 154.    

[100] Corte  Constitucional, sentencia C-370 de 2024.    

[101]  Constitución Política, artículo 151. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a  las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de  ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las  Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto  de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las  relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades  territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría  absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.    

[102] Constitución, artículo 150. 10. “Corresponde  al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes  funciones: // 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República  de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando  la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades  deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá  la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. // El Congreso podrá, en todo tiempo y por  iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso  de facultades extraordinarias. // Estas facultades no se podrán conferir para  expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral  20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.    

[104] Corte  Constitucional, sentencia C-600A de 1995.    

[105] Corte  Constitucional, sentencia C-008 de 2018.    

[106] Corte  Constitucional, sentencia C-219 de 2019.    

[107] Corte  Constitucional, sentencia C-095 de 2021.    

[108] Corte  Constitucional, sentencia C-276 de 2021.    

[109] Corte  Constitucional, sentencia C-049 de 2022.    

[110] Corte  Constitucional, sentencia C-370 de 2024.    

[111] Corte  Constitucional, sentencia C-438 de 2024.    

[112] Corte  Constitucional, sentencia C-077 de 2012.    

[113] Ley  1450 de 2011, artículo 262.    

[114] Corte  Constitucional, sentencia C-095 de 2020.    

[115] Corte  Constitucional, sentencia C-524 de 2023. En ella se citan las sentencias C-987 de 1999 y C-593 de 2019.    

[116] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[117] “Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben  tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en  éste”.    

[118] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[119] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[120] Corte  Constitucional, sentencia C-489 de 2024.    

[121] Ibid.    

[122] Ibid.    

[123]  Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 17 de septiembre de 2014,  Radicación número: 05001-23-31-000-2000-02593-01(19872), Consejera Ponente  Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.    

[124] “Por  medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen  los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan  otras disposiciones”.    

[125] Ley  1819 de 2016, artículo 239.    

[126] Ley  1819 de 2019, artículo 242.    

[127] Ley  1819 de 2019, artículo 243.    

[128] Ley  1819 de 2019, artículo 244.    

[129] Ley  1819 de 2019, artículo 245.    

[130] Ley  1819 de 2019, artículo 246.    

[131] Ley  1819 de 2016, artículo 249 –sin reforma–.    

[132] Ley  2294 de 2023, artículo 1.    

[133] Ley  2294 de 2023, artículo 3.5.    

[134] Bases  del Plan Nacional de Desarrollo, p. 176 y 177.    

[135] Ibid., p. 180.    

[136] Ibid., p. 185.    

[137] Ibid., p. 188.    

[138] Ibid.,  p. 190.    

[139] Plan  Plurianual de Inversiones, p. 19-47. Entre esos proyectos se encuentran algunos  como los siguientes: “i) Intervención en corredores carreteros (Pasto –  Popayán, San Francisco – Mocoa, Las Ánimas – Nuquí, Ocaña – Aguachica –  Gamarra, Buenaventura – Puerto Carreño, Villeta – Guaduas, Ipiales – Rumichaca  Zipaquirá – Barbosa y finalización de la Perimetral Oriente de Bogotá); ii)  Vías de interconexión regional (doble calzada Cartagena-Barranquilla-Santa  Marta); iii) Intervención de la carretera Popayán – Patico – Paletará – San  José de Isnos – San Agustín – Pitalito; iv) Corredor Tumaco – Pasto – Mocoa;  xvi) Vía Calarcá – La Paila; v) Doble calzada Quindío – Tolima; vi) Troncal de  Sumapaz (San Juan – La Unión – La Cabrera – Venecia – Pandi – Boquerón); vii)  Vía Anorí – Zaragoza 85 Kms conectando con 4G que pasa por Zaragoza, conectando  Bajo Cauca y Nordeste; viii) Transversal del Pacifico sur “Manuel Ortiz y  Samora” Vía Tumaco (La Espriella – Nariño) Colombia – Río Mataje Ecuador –  El remolino – Cauca Colombia; ix) Mejoramiento, Mantenimiento, Gestión Predial,  Social y Ambiental Sostenible Corredor Ruta de los Libertadores (Belén – Socha  – Sácama – La Cabuya – Paz de Ariporo) en los Departamentos de Boyacá y  Casanare, en marco de Reactivación Económica, mediante el programa de Obra  Pública “Vías para Legalidad y la Reactivación Visión 2030” y x) Terminación  construcción del Corredor vial Vado Hondo – Labranzagrande – Yopal en los  Departamentos de Boyacá y Casanare, en marco de la Reactivación Económica,  mediante el programa de Obra Pública “Vías para la Legalidad Reactivación  Visión 2030”.    

[140] Bases  del Plan Nacional de Desarrollo, p. 25.    

[141] Ibid., p. 26.    

[142] Ibid.    

[143] Ibid., pp. 176-181.    

[144] Ibid.,  p. 187.    

[145] Plan Plurianual  de Inversiones, p. 4. Revísese también el artículo 5 de la Ley 2294 de 2023.    

[146] Plan  Plurianual de Inversiones, p. 6.    

[147] Ibid.,  p. 7.    

[148] Corte  Constitucional, sentencia C-464 de 2020.    

[149]  Intervención del Gobierno Nacional. Escrito remitido el 25 de noviembre de  2024.    

[150] Ibid.,  pp. 25 y 26.    

[151] Ibid.,  p. 26.    

[152] Ibid.    

[153] Ibid.    

[154] Ibid.,  pp. 27 y 28.    

[155] Ley  2294 de 2023, artículo 255.    

[157] Corte  Constitucional, sentencia C-016 de 2016.    

[158] Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. Allí se resaltó lo siguiente: “(…) aunque la aprobación del Plan Nacional de  Desarrollo se revista de ciertas particularidades en tanto la iniciativa es  gubernamental, la posibilidad de modificación del proyecto se encuentra  limitada y el término para la aprobación es reducido, lo que ocasiona en  principio una deliberación democrática más restringida, pero para la Corte  ello no libera al Congreso de la República de realizar el proceso  necesario de reflexión pública -debate parlamentario-, para garantía de los  principios superiores de la democracia, la participación y el pluralismo, así  como los derechos de las minorías. Es claro para la Corte que el órgano  democrático no queda desprovisto de sus facultades constitucionales y orgánicas  para generar el espacio de discusión pública indispensable sobre los contenidos  de la ley del plan, tampoco para llevar a feliz término los fines sociales y  esenciales del Estado, como expresión del equilibrio entre las diversas ramas  del poder público y la salvaguarda del interés general”.    

[159] La  norma aparece incluso en el proyecto de ley formulado por el Gobierno Nacional,  contenido en la Gaceta 18 de 2023.    

[160] En la  Gaceta 181 de 2023 puede verse que la congresista Karina Espinosa Oliver  propuso eliminar el artículo, sobre la base de que este desconocía el principio  de irretroactividad, empero, dejó como constancia esa proposición, por lo que  nunca fue discutida ni votada.    

[161]  Congreso de la República, Gaceta 1143 de 2024. Sobre  este trámite legislativo, revísense las Gacetas 180, 182, 183, 274,  428, 858, 889, 892 y 923 de 2023; así como la Gaceta 1143 de 2024.    

[162] Corte Constitucional,  sentencias C-608 de 1992, C-145 de 1994 y C-055 de 1996.    

[163] Corte Constitucional,  sentencias C-402 de 2010 y C-286 de 2014.    

[164] Corte Constitucional,  sentencias C-278 de 2019, C-394 de 2020.    

[165] Corte Constitucional,  sentencia C-286 de 2014, reiterada en sentencia C-133 de 2021.    

[166] Sobre este particular, la  Corte ha considerado que “[e]n lo que respecta a la oportunidad de la  declaratoria de reincorporación, la Corte ha optado por distintas alternativas  a lo largo de su jurisprudencia. En la etapa inicial, que coincide con la  defensa de la tesis de la reviviscencia automática, esta Corporación dispuso la  procedencia de la misma, bien en la sentencia que declaraba la inexequibilidad  del precepto derogatorio, o bien en la decisión que asumía el estudio de  constitucionalidad de las normas reincorporadas, siendo el segundo el escenario  más recurrente.  Luego, en la etapa que coincide con la fijación de condiciones  para la reviviscencia, la Corte optó progresivamente por poner de presente,  generalmente en la parte motiva de las decisiones de inexequibilidad, los  argumentos que sustentaban la mencionada reincorporación.  Sin embargo, debe  tenerse en cuenta que tales previsiones no han sido contempladas por la  jurisprudencia con carácter declarativo, sino que simplemente se han limitado a  verificar si para el caso concreto se cumplen los requisitos que permiten  predicar la reviviscencia de normas derogadas.” Corte Constitucional,  sentencia C-402 de 2010, reiterada en sentencia C-278 de 2019.    

[167] Corte Constitucional,  sentencia C-133 de 2021.    

[168] Corte Constitucional,  sentencia C-481 de 2019.

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