C-246-25

  C-246-25 

 REPÚBLICA DE  COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

-Sala  Plena-    

     

SENTENCIA C-246 DE 2025    

     

Referencia: Expediente  RE-362    

     

Asunto: Control  automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 106 de 2025 “[p]or el  cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de  alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector  agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden  público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de  Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar,  las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus  formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”        

Magistrado ponente:    

Vladimir Fernández Andrade    

     

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus  competencias constitucionales, en especial, aquellas establecidas en el numeral  7 del artículo 241 y en el artículo 214.6 de la Constitución y de conformidad  con el procedimiento establecido en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de  1991 profiere la siguiente:    

     

     

SENTENCIA    

     

Síntesis  de la decisión    

     

La Sala Plena, adelantó el control automático e integral del Decreto  Legislativo 106 del 29 de enero de 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas para  garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito  y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los  efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los  municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y  González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos  productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado  de Conmoción Interior”.    

     

     

Al respecto, la Corte resaltó que el DL 106 de 2025 tiene por objeto  mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y desvinculación de los  medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno,  la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños  y medianos productores y sus formas organizativas, afectados por la situación  de orden público -art. 1-. Con base en esa finalidad, el DL dispuso las  siguientes medidas: (i) la suspensión de procesos ejecutivos que tengan por  objeto una obligación de crédito agropecuario -art. 2-; (ii) la celebración de  acuerdos de refinanciación de la deuda con entidades del Sistema Nacional de  Crédito y entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC)-art. 3-;  (iii) la disposición de criterios de priorización para las medidas en materia  de financiamiento -art. 4-; (iv) la celebración de acuerdos de recuperación y  pago de cartera por parte del Banco Agrario y Finagro como administrador del  Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y, por parte de las entidades vigiladas  por la Superintendencia Financiera (SFC) -art. 5 y parágrafo 1°-; (v) la compra  de la cartera saneada por parte del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA)-  parágrafo 2°, art. 5- y; (vi) la autorización de una transferencia  presupuestaria por parte del FONSA al Fondo Nacional de Riesgo Agropecuario  (FNRA) -art. 6-.    

     

En este marco, la Sala identificó que la medida dispuesta en el  artículo 6 no estaba amparada por la exequibilidad parcial declarada por la  Corte Constitucional respecto del Decreto Legislativo 062 de 2025. Destacó que el  artículo 6 buscaba autorizar el traslado de recursos del FONSA al FNRA con el  objetivo de implementar instrumentos integrales para la gestión de riesgos  agropecuarios, asociados al conjunto de riesgos de la actividad económica como  los riesgos climáticos, de mercado, entre otros. Por lo tanto, indicó que esa medida  no tenía conexidad directa con los presupuestos que la Corte había declarado exequibles  en la Sentencia C-148 de 2025 y concluyó que, respecto de esta medida, se  configuraba una inconstitucionalidad por consecuencia.    

     

Por su parte, las medidas de suspensión de procesos ejecutivos que tienen  por objeto una obligación de crédito agropecuario (art. 2); la celebración de  acuerdos para la refinanciación de la deuda (art. 3); los criterios de priorización  para las medidas en materia de financiamiento (art. 4); los acuerdos de  recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) y, la compra de cartera  (parágrafo 2°,  art. 5), sí demostraron conexidad directa con los presupuestos  declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, la Sala identificó  que el objeto de esas medidas era mitigar los efectos del estado de conmoción  interior, debido a la crisis humanitaria (desplazamiento y confinamiento) y la  intensificación del conflicto, al dirigirse a aminorar la afectación de la  capacidad de pago de las obligaciones por parte de los productores  agropecuarios víctimas del conflicto armado. En este sentido, avanzó en el  estudio de estas medidas.    

     

En este sentido y luego de superar la cuestión previa, la Sala procedió  a examinar el cumplimiento de los presupuestos formales previstos por la  Constitución y la LEEE para este tipo de decretos legislativos, los cuales  encontró satisfechos. En relación con el análisis del presupuesto material,  en términos generales, la Corte concluyó que, respecto a las medidas  relacionadas con la suspensión de procesos (art. 2), los criterios de  priorización (art. 4) y la recuperación y pago de cartera (art. 5 y su  parágrafo 1°), aquellas satisfacían los juicios que componen el presupuesto  material. De otro lado, en relación con las medidas de acuerdos de  refinanciación (art. 3) y de compra de cartera (parágrafo 2 del art. 5), estas  no superaron el juicio de necesidad jurídica, habida cuenta que el ordenamiento  jurídico ordinario contempla medidas que permiten la celebración de acuerdos  sin el cobro de intereses moratorios, así como la compra de cartera por parte  del FONSA.    

     

En particular, la Corte se detuvo en el análisis de los juicios que  componen el presupuesto material, respecto de cada medida contenida en el DL  106 de 2025. En cuanto al juicio de finalidad, constató que las medidas  del DL 106 estaban encaminadas a mitigar el impacto económico en pequeños y  medianos productores afectados por la conmoción interior, quienes no podían  cumplir con sus obligaciones crediticias, y ante la necesidad de garantizar la  seguridad alimentaria y el abastecimiento local.    

     

En este sentido, las disposiciones del DL cumplían el juicio de  finalidad. No obstante, respecto de las expresiones “con independencia de su  lugar de cumplimiento o ejecución” (contenida en el artículo 2) y “otros”  (contenida en el artículo 4), la Sala no encontró acreditado este juicio al  introducir un margen indeterminado de los posibles beneficiarios de la medida.  En cuanto a la expresión “personas incluidas al PNIS” (contenida en el artículo  4), así como el artículo 5 (sobre la recuperación y pago de cartera), constató  el cumplimiento de este juicio siempre que su aplicación se limite a aquellas  personas que hayan sido víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre  de 2025. Para la Sala, aunque el PNIS fue precisado como una problemática  estructural en la Sentencia C-148 de 2025, esto no excluye la priorización de  las víctimas del conflicto armado que hacen parte de ese programa. También  determinó que Finagro y el Banco Agrario pueden celebrar acuerdos sobre  créditos en mora, pero solo deben beneficiarse los créditos que hayan entrado  en mora durante el estado de excepción y no antes.    

     

En relación con el juicio de conexidad material, la Corte  constató que el DL 106 de 2025 cumple con este análisis. En la dimensión  interna de este juicio, los considerandos del DL están relacionados con los  hechos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues se hizo  alusión a la grave perturbación de orden público, así como la crisis  humanitaria. Asimismo, se justificaron las medidas adoptadas para mitigar los  efectos de tal situación. En cuanto a la dimensión externa, las medidas del DL  buscan impedir los efectos asociados a la grave perturbación de orden público  por la escalada de violencia en el Catatumbo, pues el conflicto armado impacta  en la producción agrícola, la cartera de crédito agropecuario y la seguridad  alimentaria.     

     

En el juicio de motivación suficiente, la Sala determinó que el  DL 106 de 2025 no limitaba derechos fundamentales y halló que el Gobierno  Nacional ofreció una motivación que justificó la adopción de las medidas.  Igualmente, verificó el cumplimiento del juicio de intangibilidad,  debido a que, ninguno de los mecanismos adoptados en el DL, afectaban los  derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de la LEEE y 27 numeral 2  de la CADH, así como en los demás tratados en materia de derechos humanos  ratificados por Colombia.    

     

En relación con el juicio de ausencia de arbitrariedad, también  lo encontró acreditado pues el DL: (i) no suspende los derechos humanos ni las  libertades fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las  ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no suprime ni  modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. En  el juicio de no contradicción específica, la Corte determinó que este se  satisfacía porque las medidas no desconocían ninguna norma constitucional y  respetaban los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la LEEE.    

     

Así, respecto a la medida de suspensión de procesos (art. 2), la Sala precisó  que esta no desconoce el principio de confianza legítima ni buena fe de los  acreedores ni de los rematantes (posibles compradores del bien), pues aquella  busca garantizar el derecho al debido proceso de los productores del Catatumbo,  afectados por el conflicto armado durante el primer trimestre de 2025. En  cuanto a los alivios financieros y los criterios de priorización, constató su  conformidad con la Constitución y destacó que las medidas dispuestas en el DL  106 de 2025 están respaldadas por el deber constitucional de solidaridad.    

     

En relación con el juicio de necesidad, en primer lugar, la Sala  encontró que las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios  de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art.  5 y parágrafo 1°) superaron este juicio. En segundo lugar, respecto a las  medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del  artículo 5º) consideró que estas no lo cumplían, así:    

     

Artículo                    

Resumen    del análisis   

Artículo 2 (suspensión    de procesos ejecutivos)                    

La medida es    necesaria porque garantiza la igualdad procesal de los productores (víctimas    de los hechos ocurridos en el último trimestre de 2025). El artículo 2    del DL 106 de 2025 tiene un alcance mayor que el contemplado en el artículo    161 del Código General del Proceso.   

Artículo 3    (Refinanciación)                    

La medida no    cumple con el juicio de necesidad. Existen normas en el ordenamiento jurídico    ordinario —como el artículo 128 de la Ley 1448 de 2011 y el numeral 2.7 al    Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera— que permiten la    suscripción de acuerdos de pago en condiciones de viabilidad financiera, así    como el no cobro de intereses moratorios.   

Artículo 4    (Criterios de priorización)                    

La medida es    necesaria al permitir la priorización de las personas más afectadas por la    crisis y ante la inexistencia de mecanismos ordinarios que permitan la    priorización de todos los sujetos que contempla el DL 106 de 2025.   

Artículo 5    (Acuerdos de recuperación y pago de cartera)                    

La medida es    necesaria debido a que Finagro y el Banco Agrario requieren de una    autorización legal expresa que les permita la celebración de acuerdos de    recuperación y pago de cartera en los mismos términos que contempla el DL 106    de 2025.   

Parágrafo    2° artículo 5 (compra de cartera)                    

La medida no    supera el juicio de necesidad. La Ley 302 de 1996, modificada por la Ley 1731    de 2014, en su artículo 2º, faculta al FONSA para realizar la compra de    cartera por graves alteraciones de orden público que impacten la producción o    comercialización agropecuaria.    

     

En atención a lo anterior, la Sala determinó que las medidas de  refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5)  debían ser declaradas inexequibles al no superar el juicio de necesidad. En  consecuencia, respecto de las medidas de suspensión de procesos ejecutivos  (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación  y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°), continuó con el análisis de los  demás juicios.    

     

Respecto al juicio de incompatibilidad, la Corte verificó que  las medidas del DL 106 de 2025 superaban este análisis porque no suspendían (o  estaban encaminadas a suspender), ya sea explícita o implícitamente alguna ley  o disposición legal ordinaria. Asimismo, tales medidas satisfacían el juicio  de proporcionalidad porque no restringían derechos constitucionales y eran  proporcionales a la situación de crisis que buscaban atender. Finalmente, en el  juicio de no discriminación constató su cumplimiento ya que las medidas  objeto de estudio no imponían un trato discriminatorio fundado en criterios  sospechosos de discriminación.    

En este sentido, la Corte concluyó la exequibilidad de los artículos 2,  4 y 5 (parcial) al acreditar el cumplimiento de los presupuestos formales y  materiales señalados. Asimismo, al tratarse de disposiciones instrumentales,  declaró la exequibilidad de los artículos 1 y 7 (sobre el objeto del decreto y  su vigencia) del DL 106 de 2025 y precisó que las decisiones aquí adoptadas  tendrán efectos hacia el futuro.    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

A.                Trámite procesal    

     

1.                  En ejercicio de la facultad prevista en los  artículos 213 de la Constitución y 36 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno  Nacional profirió el Decreto Legislativo 0062 de 2025 “[p]or el cual se decreta  el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del  departamento del Cesar”. En desarrollo del estado de excepción el Gobierno  Nacional expidió el Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 2025[1]  (en adelante DL 106 o DL).    

     

2.                  El 30 de enero de 2025, la Secretaría Jurídica de  la Presidencia de la República, remitió a la Corte Constitucional copia  auténtica del DL 106.    

     

3.                  Mediante Auto del 5 de febrero de 2025, el magistrado  ponente resolvió: (i) avocar conocimiento del asunto; (ii) oficiar  al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante Ministerio de  Agricultura)[2] y (iii) al Banco  Agrario de Colombia S.A, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario  (en adelante FINAGRO), a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (en  adelante CNCA), a la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante SFC)  y al Fondo de Solidaridad Agropecuario (en adelante FONSA) para que se  pronunciaran sobre la constitucionalidad del DL sub examine y  respondieran las preguntas formuladas en el referido auto.    

     

B.                Norma objeto de estudio    

     

4.                  La siguiente corresponde a la transcripción del  decreto sub examine, conforme a la publicación en el Diario Oficial  53.014 del 29 de enero de 2025:    

     

     

DECRETO 106 DE    2025    

(enero    29)    

“Por    el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de    alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector    agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de    orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área    metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del    departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores    agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de    Conmoción Interior”.    

     

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE    COLOMBIA,    

     

El Presidente de la    República de Colombia, En ejercicio de las facultades constitucionales y    legales, en especial las que le confiere el artículo 213 de la Constitución    Política, el artículo 36 de la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo    previsto en el Decreto 0062 de 2025 “Por el cual se decreta el estado de    conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área    metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del    departamento del Cesar    

     

CONSIDERANDO:    

     

Que    el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de la    República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o    en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden    público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional,    la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las    medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la    extensión de sus efectos.    

     

Que    en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad    con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de    Excepción – LEEE, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que    contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la    extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan    relación directa y especifica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad    esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la    extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que    motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden    proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden    superar, (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza,    lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica;    (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional    presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se    trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales    son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no contener    medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política,    los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia    ni la Ley 137 de 1994.    

     

Que,    de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la    LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por    Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (1)    suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir    el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del    Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de    acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no    pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.    

     

Que    mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la    República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de    Conmoción Interior, por el término de 90 días, “en la región del    Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander,    la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen,    Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y    Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y    Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que    incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a    los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y    Puerto Santander y los municipios de Rio de Oro y González del departamento    del Cesar”.    

     

Que    el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el gobierno Nacional con el    fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera    excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y    cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del    territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior- derivada de    fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos    forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de    la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y    al ambiente.    

     

Que    en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del    Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento    inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en    la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el    desbordamiento de las capacidades. institucionales, el Gobierno nacional se    ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan    conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la    seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el    respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área    metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del    departamento del Cesar.    

     

Que,    en línea con lo anterior, los decretos legislativos que dicte el Gobierno    podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción Interior    y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público.    

     

Que,    en el marco de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, según lo    dispuesto por el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, el gobierno podrá:    

     

 h)    Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera    necesidad. La aplicación de este literal se entenderá para lo estatuido por    el literal i) del presente artículo    

     

 i)    Impartir las ordenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los    mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción;    

     

Que    dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha    medida se incluyeron entre otras, las siguientes:    

“Que    las acciones de grupos armados pueden afectar infraestructura, tierras y    activos agropecuarios íntimamente ligados a la situación de vulnerabilidad de    la población civil, y la protección de acceso a los alimentos. En este    sentido, el Protocolo Adicional II a los convenios de Ginebra de 1949, en su    artículo 14, establece que “se prohíbe atacar, destruir, sustraer o    inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la    población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas    que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de    agua potable y las obras de riego”    

     

Que,    dada la exacerbación del contexto de la acción armada del ELN, existe un    riesgo inminente de afectación de las condiciones de acceso y distribución de    alimentos que pueden causar crisis alimentaria, situación particularmente    importante en la región del Catatumbo que registra un inventario de 139.721    cabezas de ganado, con una producción diaria estimada de 163.132 litros de    leche, lo que equivale a una producción mensual de 4.893.962 litros. La    subregión del Catatumbo produjo en 2023 el 33,6% del pepino del país, el    23,4% de la cebolla de bulbo, el 10,7% del pimentón, el 6,4% del tomate, el    6,4% del frijol y el 5,6% de la producción de la palma de aceite del país.    

(…)    

     

Que,    en atención a la situación presentada, 395 personas han sido extraídas, entre    las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se    han refugiado en unidades militares; además, se encuentra pendiente la    evacuación de 52 personas.    

     

Que,    de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia    Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población    desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el    año 2024 el RUV reportó un total de 5.422 desplazados forzadamente.    

     

Que,    según el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de    2025, de ese número de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se    encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos    municipios de Norte de Santander.”    

     

Que    el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha    definido, en su Observación General No 12, que el derecho a la alimentación    adecuada se ejerce al tener acceso físico y económico en todo momento a la    alimentación adecuada o a medios para obtenerla, implicando obligaciones para    el Estado parte de adoptar medidas para prever que los particulares no priven    a las personas de este derecho. La obligación implica fortalecer el acceso y    la utilización por parte de la población de los recursos y medios que    aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. El alimento    debe ser suficiente, accesible, estable y duradero, entre otros.    

     

Que    de acuerdo con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el índice de Gini de    tenencia de la tierra para el departamento de Norte de Santander es del 0,75,    у para la subregión del Catatumbo es en promedio 0,61. Al analizar el    mismo dato por municipio se tiene: Cúcuta (0,79), El Zulia (0,76), Abrego    (0,71261) y La Playa (0,68) presenta una concentración mayor de la tierra    respecto a la totalidad de la subregión y del departamento.    

     

Que    según el índice de informalidad elaborado por la Unidad de Planificación    Agropecuaria Rural – UPRA, para 2019-2020, la región de Catatumbo presenta en    promedio una informalidad del 60% en la tenencia de tierra, superior al    promedio nacional (52,7%). No obstante, existe una heterogeneidad importante    en la región. Los municipios con el mayor porcentaje de informalidad son: San    Calixto (86,85%), Teorama (78,61%), El Tarra (75,23%), Hacarí (73,49%) y Tibú    (71,73%).    

     

Que    estos datos brindan insumos sobre la difícil situación de acceso a medios de    producción y generación de ingresos de las y los trabajadores rurales, acorde    con la información suministrada por el Banco Agrario de Colombia BAC el    Índice de la cartera vencida de los pequeños productores agropecuarios en los    municipios de Ábrego, Convención, El Carmen, El Tarra; Hacarí, La Playa,    Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, corresponde al 10.47% con un    saldo vencido de 18.883 millones de pesos y el mediano productor corresponde    al 8.86% con un saldo vencido de 1959 millones de pesos.    

     

Que    durante el periodo de gobierno (agosto 2022 noviembre 2024) se han otorgado    créditos de fomento agropecuario por valor de 252.911 millones de pesos en    los 11 municipios de la región del Catatumbo y los 2 municipios del Cesar,    objeto de la declaratoria del estado de conmoción interior. Más de la mitad    de los beneficiarios de este crédito (5.311) son personas clasificadas como    población víctima del conflicto armado, desplazados, o desmovilizados y    reinsertados. El valor de esta colocación representa el 35.37% con 89.460    millones de pesos.    

     

Que,    en el mismo sentido, acorde con la información suministrada por el Banco    Agrario de Colombia BAC el Índice de la cartera vencida de los pequeños.    productores agropecuarios en los municipios de Cúcuta, El Zulia, Puerto    Santander, San Cayetano, Sardinata y Tibú corresponde al 14.68% con un saldo    vencido de 1.503 millones de pesos y el mediano productor corresponde al    48.05% con un saldo vencido de 14.312 millones de pesos.    

     

Que    la mayoría de las operaciones de crédito agropecuario corresponde a los    sectores de café (25%), ganado DP (13%), cacao (11%) y plátano (9.3%).    ΕΙ microcrédito también es una forma de crédito importante en la    región representando el 9% de las operaciones realizadas en colocación.    

     

En    virtud de lo anterior se documenta que los 5 primeros sectores que utilizan    el FAG son las cadenas productivas de café (19.7%), palma de aceite (19.3%),    Cacao (13.4%), ganado DP (11.8%) y Arroz (10.8%).    

     

Que,    en ese mismo sentido, las 5 cadenas, por sector productivo, con más alto    valor de FAG en mora son arroz (35.8%), cacao (11.8%), café (10.8%), ganado    DP (10.8%) y plátano (6.4%).    

     

Que    de acuerdo con la información del Banco Agrario a diciembre del 2024 el saldo    de su cartera de fomento agropecuario en los 11 municipios de la región del    Catatumbo es de 238.675 millones de pesos que equivale a 21.995 obligaciones.    

     

Estado por Ciudad de Inversión     

Ciudad de Inversión                          

No Obl                          

Obl Vencidas                          

Saldo                          

% ICV     

ABREGO                          

2,383                          

531                          

23,527                          

2,838                          

12.06%     

CONVENCION                          

2,293                          

554                          

21,781                          

3,033                          

13.93%     

EL CARMEN                          

1,853                          

321                          

19,754                          

1,722                          

8.72%     

EL TARRA                          

1,066                          

209                          

11,280                          

1,454                          

12.89%     

HACARI                          

2,999                          

599                          

21,345                          

2,331                          

10.92%     

LA PLAYA                          

904                          

7,683                          

1,136                          

14.78%     

OCANA                          

2,477                          

392                          

23,560                          

2,281                          

9.68%     

SAN CALIXTO                          

1,750                          

320                          

15,930                          

1,329                          

8.34%     

SARDINATA                          

1,856                          

279                          

23,052                          

2,078                          

9.01%     

TEORAMA                          

1,362                          

294                          

12,375                          

1,410                          

11.39%     

TIBU                          

3,052                          

420                          

58,389                          

4,410                          

7.55%     

Total general                          

4,202                          

238,675                          

24,022                          

10.06%    

     

Que    la mayoría de esas obligaciones pertenecen a pequeños productores (17.273) y    operaciones de microfinanzas (3.292). El índice de la cartera vencida corresponde    al 10.06% con un saldo vencido de 24.022 millones de pesos. La mayoría del    saldo de la cartera vencida pertenece a pequeños productores con 18.883    millones de pesos, lo cual representa el 78%.    

     

Que    la actividad económica de la cadena del arroz es muy importante en la región    del Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta contemplada en el decreto de    conmoción interior. De acuerdo con la información del Banco Agrario a    diciembre de 2024 hay un saldo de 730 obligaciones por valor de 40.020 millones    de pesos en la cadena del arroz. La situación de la cartera es compleja en    cuanto al índice de cartera vencida al representar el 39.52% del total de la    cartera.    

     

Que    el índice de cartera vencida del FAG es del 13.64% lo cual equivale a $    23.920 millones. Son los pequeños productores quienes tiene el índice más    alto con el 19.8% ($17.142 millones) seguido por los medianos productores con    12.9% ($ 2.394 millones). Por sector productivo las 5 cadenas con más alto    valor de FAG en mora son arroz (35.8%), cacao (11.8%), café (10.8%), ganado    DP (10.8%) у plátano (6.4%).    

     

Que    teniendo la grave situación de orden público que afecta la actividad    productiva y de comercialización y el estado actual de la cartera    agropecuaria, se hace necesario suspender los procesos de ejecución    singulares o mixtos, iniciados para exigir el cumplimiento de obligaciones    derivadas de operaciones de crédito agropecuario y rural otorgado a pequeños    y medianos productores y los esquemas asociativos y/o de integración por las    entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, en la etapa en que se    encuentren, cuando el accionado tenga ubicado su predio o su actividad    productiva en la zona cobijada por el estado de conmoción interior declarado    en el Decreto 062 de 2025.    

     

Que    el artículo 231 de la Ley 663 de 1993, establece que “el Fondo    Agropecuario de Garantías será administrado por FINAGRO y funcionará como una    cuenta especial, sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia    Bancaria”, con el “objeto de servir como fondo especializado para    garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar    proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal, y    rural en general”.    

     

Que    se hace necesario garantizar que el sistema de crédito de fomento agropecuario    permita a los pequeños y medianos productores superar las condiciones    adversas derivadas del escalamiento de la confrontación, asegurando que las    garantías agropecuarias y los alivios financieros permitan la reactivación    productiva.    

     

Que    el mismo artículo 231 de la Ley 663 de 1993, establece que el Fondo    Agropecuario de Garantías tendrá por objeto servir como fondo especializado    para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar    proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal, y    rural en general. En el caso de operaciones financieras de carácter no    crediticio, solo se podrá otorgar garantías a operaciones celebradas en    bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros    commodities, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.    

     

Que    se hace necesario garantizar que el sistema de crédito de fomento    agropecuario permita a los pequeños y medianos productores superar las    condiciones adversas derivadas del escalamiento de la confrontación, el    abastecimiento y la sostenibilidad de mercados locales de alimentos, que    permitan a las personas afectadas con la situación de orden público obtener    acceso regular, permanente y sin restricciones a la alimentación. Es deber    del Estado garantizar que las y los campesinos afectados por las hostilidades    y enfrentamientos militares, puedan contar con los recursos que les    permitirán producir, ganar o poder comprar suficientes alimentos, lo que    incluye asegurar las garantías agropecuarias y los alivios financieros    permitan su reactivación productiva, y lo protejan ante posibles pérdidas    inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria, dispositivos de    almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el producto de sus    cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades productivas generada    con ocasión del conflicto, y las cesaciones de pagos que esa situación pueda    conllevar.    

     

     

Que    también son beneficiarlos de los apoyos contemplados en esta ley los    titulares o integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza    estratégica, que hubieren sido redescontados o registrados ante FINAGRO u    otorgados, en general, para el sector agropecuario, en relación con la    porción de dichos créditos que corresponda a Integrados o asociados que    califiquen como pequeños o medianos productores.    

     

Que    los bienes y activos de vocación agropecuaria o que puedan destinarse a las    actividades de producción, acopio, transformación y comercialización, así    como aquellos fundamentales para las cadenas agro logísticas de    abastecimiento son esenciales en la reactivación económica y social de la    región, en virtud de lo cual se hace necesario adoptar medidas que permitan    la disposición inmediata de activos productivos y la disposiciones de los    bienes necesarios para evitar que se extiendan a ellos los efectos de las    circunstancias que motivaron la declaratoria de conmoción interior    contemplada en el Decreto 062 de 2025.    

     

Que    con el fin de aliviar las obligaciones financieras de aquellos productores    que resulten afectados por la situación de orden público, es necesario    establecer: i. como causal de alivio, la declaratoria del estado de conmoción    interior, ii. acuerdos de recuperación y pago de cartera; iii. condonación de    intereses; y iv. quitas de capital.    

     

 Que    la Ley 1523 de 2012, adoptó la política nacional de gestión del riesgo de    desastres, estableciendo en el artículo 1º, que la gestión de riesgo    “corresponde a un proceso social orientado a la formulación, ejecución,    seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas,    regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el    conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el    propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de    vida de las personas y al desarrollo sostenible”.    

     

Que    teniendo en cuenta la situación de orden público en la región, se considera    necesario adicionar transitoriamente a la Ley 1523 de 2012, una disposición    normativa que permita a las entidades que hacen parte del sistema nacional de    crédito agropecuario y a aquellas vigiladas por la Superintendencia    Financiera, adoptar programas de refinanciación sobre las obligaciones    contraídas por las personas afectadas por las circunstancias descritas.    

     

Que    la Ley 2071 de 2020 establece medidas para aliviar las obligaciones    financieras y no financieras de aquellos pequeños y medianos productores    agropecuarios, pesqueros, acuícolas, forestales y agroindustriales afectados    por fenómenos fitosanitarios, zoosanitarios, biológicos, caída severa y    sostenida de ingresos de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1731 de    2014, afectaciones fitosanitarias y zoosanitarias, climáticas; así como los    acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria.    

     

Que    con el fin de aliviar las obligaciones financieras y no financieras de    aquellos trabajadores rurales y productores que resulten afectados por la    situación de orden público, especialmente las personas en situación de    desplazamiento forzado, es necesario adoptar disposiciones relacionadas con    los criterios de priorización y acuerdos de recuperación y saneamiento de    cartera agropecuaria.    

     

Que    el Gobierno Nacional, dado el impacto de la situación de seguridad nacional    en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y    los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar requiere    contar con una serie de instrumentos y mecanismos que le permitan reaccionar    de manera inmediata en pro del sector agropecuario con el fin de mantener la    suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para    su subsistencia, así como garantizar el funcionamiento del sistema de abastecimiento    de productos agropecuarios y seguridad alimentaria de los campesinos en dicha    región, a través de la ejecución de programas e incentivos; así como de    medidas de carácter financiero a través de sus entidades adscritas.    

     

En    mérito de lo expuesto,    

     

DECRETA:    

     

Artículo    1. Objeto. Adoptar medidas para    garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento,    crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el sector    agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la    desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así    como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de    las y los campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas    organizativas afectados por la situación de orden público, en los municipios    señalados en el Artículo 1 del Decreto 0062 de 2025.    

     

Artículo    2. Suspensión de procesos. Mientras    permanezca la declaratoria del estado de conmoción interior, previo al    traslado de la demanda y en cualquier etapa incluso después del remate y    antes de la entrega material, suspéndanse los procesos de ejecución,    ejecución de la garantía real y ejecución de garantía mobiliaria, que tengan    como título cualquier documento que contenga obligaciones derivadas de operaciones    de créditos de fomento agropecuario de los que trata el artículo 2 de la Ley    16 de 1990, contraídas antes de la fecha en que se declaró la conmoción    interior, cuando la campesina o campesino, pequeño o mediano productor    agropecuario y/o los esquemas asociativos y/o de integración accionado tenga    ubicado su predio o su actividad productiva dentro del territorio señalado en    el artículo 1 del Decreto 62 de 2025, con independencia de su lugar de    cumplimiento o ejecución.    

     

Artículo    3. Refinanciación en sistema nacional de crédito agropecuario. Las entidades que hagan parte del sistema nacional    de crédito agropecuario adoptarán los programas de refinanciación de las    obligaciones contraídas con ellas en favor de las y los campesinos,    productores cuya actividad se vio afectada en la zona cobijada con la    situación de conmoción interior declarada en el Decreto 062 de 2025,    siguiendo entre otros las siguientes reglas:    

     

1.    La refinanciación se aplicará únicamente para las obligaciones contraídas    antes de la fecha de declaratoria del estado de excepción y para los pagos    con vencimientos a partir de esa fecha.    

     

2.    El nuevo plazo no podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder    de veinte años.    

     

3.    Las condiciones de las obligaciones refinanciadas no podrán ser más gravosas    que las originales.    

     

4.    La solicitud deberá ser presentada por el deudor dentro de la vigencia de la    declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prorrogas. El    trámite de dichas solicitudes procederá incluso hasta 90 días después    conforme con lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137 de 1994.    

     

5.    No habrá lugar a intereses moratorios durante el plazo establecido en el    Decreto 0062 de 2025 y sus modificaciones o prórrogas.    

     

6.    La refinanciación no implica renovación de las correspondientes obligaciones    y, por consiguiente, no se requiere formalidad alguna para que opere la    renovación de garantías hipotecarias o prendarias existentes, ni para que    subsista la responsabilidad de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios    y de los fiadores, según los casos.    

     

7.    Si se trata de créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica    variaciones en las cuotas periódicas, se suscribirán las respectivas    adiciones en los mismos documentos en que consten las obligaciones, sin    perjuicio de que se opte por otorgar nuevos documentos.    

     

Parágrafo. La refinanciación de que trata el presente artículo    también podrá ser aplicable por parte de las entidades vigiladas por la    Superintendencia Financiera de Colombia.    

     

Artículo    4. Criterios de Priorización. Las    medidas en materia de financiamiento para la reactivación del sector    agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial deberán    incorporar criterios de priorización para las mujeres del campo y las    víctimas del desplazamiento forzado, personas vinculadas al Programa Nacional    Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito, y personas en proceso de    reincorporación a la vida civil, entre otros, en el sentido de incluir    instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia técnica, y    capacitación con enfoque interseccional.    

     

El    Departamento Nacional de Planeación junto con el Ministerio de Agricultura y    Desarrollo Rural, deberán realizar la evaluación del impacto de las medidas.    

Artículo    5. Acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria. Con la finalidad de impedir la extensión de los    efectos derivados de los hechos que dieron origen a la declaratoria de    conmoción interior del Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 a los pequeños    productores, asociaciones y/o esquemas asociativos de la ACFEC, facúltese al    Banco Agrario de Colombia S.A., y a FINAGRO, como administrador del Fondo    Agropecuario de Garantías (FAG), para determinar las condiciones y celebrar    acuerdos de recuperación y pago de cartera que hayan entrado en mora antes y    durante la declaratoria de conmoción interior, los cuales incluirán la    condonación del 100% de intereses corrientes y de mora, así como del 80% de    quitas de capital, a favor de quienes hayan calificado como pequeños    productores al momento de tramitar el respectivo crédito según la    normatividad del crédito agropecuario. También serán beneficiarios de la    presente disposición los esquemas asociativos.    

     

Parágrafo    1. Los acuerdos de recuperación y    saneamiento de cartera agropecuaria que trata el presente artículo también    podrán ser aplicables por parte de las entidades vigiladas por la    Superintendencia Financiera de Colombia.    

     

Parágrafo    2. Facúltese a la Junta Directiva    del FONSA para que, de manera complementaria a la presente disposición, pueda    adquirir la cartera de los productores beneficiados con la presente medida.    

     

Artículo    6. Adición. Adiciónese el artículo    4A, a la Ley 302 de 1996, el cual quedará así:    

     

“Artículo    4A. Autorícese al FONSA para Financiar la implementación de instrumentos    integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, para lograr la    reactivación agropecuaria de las Organizaciones de Productores y/o Esquemas    Asociativos afectados por las causas de la conmoción interior declarado en el    Decreto 0062 de 2025,    

     

Parágrafo.    Facúltese a FINAGRO en calidad de administrador del FONSA para transferir al    Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios FNRA los recursos que determine la    Junta Directiva del FONSA con destino a la implementación de instrumentos    integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, durante la vigencia de    la declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prórrogas,    incluso hasta 90 días conforme con lo señalado en el artículo 41 de la Ley    137 de 1994″.    

     

Artículo    7. Vigencia. El presente decreto    rige a partir de su publicación.    

     

PUBLIQUESE Y CÚMPLASE.    

     

Dado en Bogotá, D.C., a los 29 días del    mes de enero del año 2025.    

     

GUSTAVO PETRO URREGO    

     

El Ministro del Interior,    

     

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS    

     

La Ministra de Relaciones Exteriores,    

     

LAURA CAMILA SARABIA TORRES    

     

El Ministro de Hacienda y Crédito    Público,    

     

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA    

     

La Ministra de Justicia y del Derecho,    

ANGELA MARÍA BUITRAGO RUÍZ    

     

El Ministro de Defensa Nacional,    

     

IVAN VELÁSQUEZ GÓMEZ    

     

La Ministra de Agricultura y Desarrollo    Rural,    

     

MARTHA VIVIANA CARVAJALlNO VILLEGAS    

     

El Ministro de Salud y Protección    Social,    

     

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ    

     

La Ministra de Trabajo,    

     

GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS    

     

El Ministro de Minas y Energía,    

     

OMAR ANDRÉS CAMACHO MORALES    

     

El Ministro de Comercio, Industria y    Turismo,    

     

LUIS CARLOS REYES HERNÁNDEZ    

     

El Ministro de Educación Nacional,    

     

JOSÉ DANIEL ROJAS MEDELLÍN    

     

La Ministra de Ambiente y Desarrollo    Sostenible,    

     

MARÍA SUSANA MUHAMAD GONZÁLEZ    

     

La Ministra de Vivienda, Ciudad y    Territorio,    

     

HELGA MARÍA RIVAS ARDILA    

     

El Viceministro de Transformación    Digital del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    encargado del empleo del Despacho del Ministro de Tecnologías de la    Información y las Comunicaciones,    

     

BELFOR FABIO GARCÍA HENAO    

     

La Subdirectora General de Programas y    Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social    encargada del empleo del Despacho del Ministro de Transporte    

     

     

El Ministro de las Culturas, las Artes y    los Saberes,    

     

JUAN DAVID CORREA ULLOA    

     

La Ministra del Deporte,    

     

LUZ CRISTINA LÓPEZ TREJOS    

     

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica    del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las    funciones del Despacho de la    

     

OCTAVIO HERNANDO SANDOVAL ROZO    

     

La Ministra de Igualdad y Equidad,    

     

FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA    

     

C.                Respuesta al auto de  pruebas    

     

5.                  El Ministerio de Agricultura, Finagro, el Banco  Agrario, la SFC, respondieron las preguntas formuladas en el auto que avocó  conocimiento y decretó pruebas. En particular, informaron sobre los siguientes  aspectos: (i) quiénes son los sujetos del sector agropecuario que se verían  beneficiados con las medidas previstas por el Decreto sub examine; (ii)  cuáles son los criterios económicos y técnicos que se adoptaron para la  escogencia y priorización de los beneficiarios de esas medidas. Así como los  controles y protocolos internos que se implementaron para garantizar que los  alivios financieros fueran entregados a los beneficiarios; (iii) cuál es el  impacto de cada una de las medidas adoptadas y; (iv) la existencia o no de  medidas ordinarias relacionadas[3].    

     

II.               INTERVENCIONES    

     

6.  La Corte Constitucional recibió cinco (05)  intervenciones. Tres sostuvieron la inexequibilidad del DL 106, una  solicitó la exequibilidad de la norma y la última no se pronunció sobre la  exequibilidad o inexequibilidad del decreto sub examine.    

     

Interviniente                       

Resumen                       

Solicitud      

Universidad Sergio Arboleda[4]                    

El    interviniente consideró que el DL no cumple con los presupuestos materiales,    en específico, estimó que no supera los juicios de finalidad y conexidad    material. En relación con el primero, indicó que la norma no está orientada a    conjurar las causas de la crisis de orden público que motivaron la    declaratoria del estado de conmoción interior ni a impedir de forma efectiva    la extensión de sus efectos, pues este no se encamina a “neutralizar a los    actores armados, desactivar las dinámicas de violencia, restablecer el    control territorial del Estado o proteger a la población civil”. A su juicio,    se trata de una medida que busca aliviar los efectos secundarios del    conflicto armado, pero no pretende enfrentar la causa inmediata de la    perturbación de orden público.    

     

En relación con el juicio de conexidad    señaló que el Gobierno Nacional “acude a una noción amplia de orden público-    con componente económicos y sociales- para justificar medidas dirigidas al    financiamiento, créditos y alivio de pasivos en el sector agropecuario”, lo    que desdibuja la finalidad del estado de conmoción interior. Asimismo,    consideró que la reactivación del sector agropecuario no tiene una relación    inmediata con los hechos de violencia armada que llevaron a declarar el    estado de conmoción interior.                    

Inexequibilidad   

Harold Eduardo Sua Montaña[5]                    

El ciudadano estimó que el DL no cumple con el    trámite conforme a lo establecido en el artículo 149 de la Constitución.    Adicionalmente indicó que no es posible establecer que se cumpla con el    requisito de “la firma de todos los ministros” ya que en el expediente no hay    “siquiera la más mínima indicación del acto sine qua non Octavio    Hernando Sandoval Rozo hubiese colocado su firma para la expedición del    objeto de control”. Asimismo, señaló que en este caso el ejecutivo no expuso    los motivos por los cuales el decreto se dirige a impedir la extensión de los    efectos de la crisis.                    

Inexequibilidad   

Fundación para el Estado de Derecho[6]                    

El interviniente dirigió su    argumentación a demostrar que el DL no cumple con el presupuesto material, en    específico consideró que el mismo no satisface los juicios de finalidad,    conexidad material, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y    ausencia de arbitrariedad.      

     

En relación con el juicio de finalidad    señaló que la norma responde a una problemática estructural. En ese sentido,    consideró que: (i) el artículo 2º no está dirigido a la protección inmediata    de los derechos o medios de vida de la población afectada por el conflicto,    sino a la prolongación en el tiempo del derecho de los acreedores a cobrar lo    adeudado. Así, señaló que la suspensión de procesos “implica una afectación a    los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia”.    Adicionalmente, consideró que la norma no prevé ni aclara las complejidades    jurídicas que surgen al suspender un proceso ejecutivo cuando el remate ya se    realizó. En la misma línea, subrayó que el artículo 3º se dirige a la    reactivación del sector agropecuario, por lo que argumentó que es una medida    que tiene una finalidad a mediano y largo plazo. En relación con la    condonación masiva indicó que la misma puede terminar favoreciendo a los    morosos estructurales y “socavando los recursos de un fondo esencial para la    garantía”.    

     

Respecto al juicio de conexidad    material, sostuvo que, ni en el decreto, ni en las pruebas aportadas al    expediente demuestran cómo las condonaciones, refinanciaciones y suspensión    de procesos ejecutivos logran evitar el escalamiento de la crisis o    restablecer el orden público. De otro lado, señaló que “el artículo 4A    adicionado limita la autorización al FONSA para financiar instrumentos de    gestión de riesgos agropecuarios a los afectados por la conmoción interior    declarada en el Decreto 0062 de 2025, el parágrafo rompe esa conexidad    material al ampliar de forma indiscriminada el alcance de la medida. En    efecto, el parágrafo faculta a FINAGRO, como administrador del FONSA, para    transferir recursos al Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios (FNRA) durante    la vigencia de cualquier estado de excepción, sus modificaciones o prórrogas,    sin limitarlo exclusivamente a la conmoción interior concreta que dio origen    al decreto” En ese sentido, adujo que la transferencia de recursos no se relaciona    de manera específica a la declaratoria de la conmoción interior.    

     

En cuanto al juicio de motivación    suficiente estimó que este no se satisface ya que el Ministerio de    Agricultura: (i) no explicó la relación existente entre la cartera vencida y    la necesidad de dar tiempo a los deudores para buscar arreglos con sus    acreedores. Además, resaltó que no se realizó un análisis del impacto de la    suspensión de procesos; (ii) no expuso datos concretos ni un análisis    detallado que permita entender de qué manera la refinanciación de crédito    contribuye de forma inmediata y necesaria a conjurar la perturbación del    orden público; (iii) no justificó por qué deben abordarse criterios de    priorización; (iv) no argumentó como las condonaciones contribuyen    efectivamente a conjurar la crisis de orden público, la seguridad o la    estabilidad institucional de la región; y (v) no sustentó las razones por las    cuales los mecanismos de la Ley 1523 de 2012, la operación ordinaria del    FNRA, el Plan Anual de Gestión de Riesgos Agropecuarios para 2025 y los    seguros agropecuarios, son insuficientes o ineficaces en la coyuntura actual.    

     

En relación con el juicio de necesidad    indicó que no hay evidencia concreta que permita concluir que la continuación    de los procesos ejecutivos agrave la crisis. Asimismo, estimó que los alivios    financieros no tienen un vínculo demostrado con la superación de la crisis de    seguridad o restablecimiento de orden público. Además, señaló que no se    analizaron los artículos 128 y 129 de la Ley 1448 de 2011, 10 del Decreto    2569 de 2014, la Ley 302 de 1996 y la Ley 2071 de 2020, la Resolución 8 de    2023 de la CNCA, la política pública vigente del FAG y del FONSA, el Plan    Anual de Gestión de Riesgos Agropecuarios, los seguros agropecuarios y el    EOSF.    

     

     

Finalmente, adujo que el artículo 2º    no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad debido a que la norma no    delimita claramente quiénes se benefician ni exige que exista una relación    entre la deuda y la afectación por la conmoción interior, lo que puede    beneficiar a personas no impactadas directamente por la crisis. Señaló que    esta falta de precisión vulnera la seguridad jurídica y el debido proceso,    pues deja la aplicación de la norma a la interpretación discrecional, algo    incompatible con los estándares exigidos por la Corte Constitucional en    estados de excepción.                    

     

     

     

     

Inexequibilidad    

O    

En caso de que se declare la constitucionalidad del    Decreto Legislativo el artículo 2º se entienda constitucionalmente únicamente    en la medida que la suspensión de los procesos ejecutivos aplique    exclusivamente respecto de los predios y las actividades productivas ubicadas    dentro de la delimitación territorial señalada en el artículo 1 del Decreto    0062 de 2025. Es decir, deberá existir coincidencia entre el predio donde se    desarrolla la actividad productiva o el predio objeto del crédito y la    ubicación en la zona afectada por la conmoción interior, evitando    interpretaciones extensivas que permitan beneficiar de la medida a deudores    con obligaciones o bienes localizados fuera de la zona delimitada.   

Federación Nacional de Arroceros-FEDEARROZ[7]                    

El interviniente indicó que la suspensión de    procesos ejecutivos es una medida que puede considerarse beneficiosa para los    productores agropecuarios. Asimismo, señaló que la Corte ha avalado en    diferentes sentencias la suspensión de procesos ejecutivos con la finalidad    de proteger los derechos de las personas desplazadas, lo que, a su juicio,    permite concluir que bajo los principios de proporcionalidad, razonabilidad y    temporalidad es admisible la suspensión de procesos. En relación con el    artículo 3º indicó que la CNCA tiene facultades para establecer este tipo de    beneficios por lo que es necesario que la constitucionalidad del decreto se    limite a aquellas obligaciones que estuvieran al día. En relación con el    artículo 4º adujo que este dispone unos criterios de priorización excluyentes    que van en contra del objetivo mismo del decreto. Finalmente, solicitó que se    exhorte al gobierno nacional y al Congreso para que formule políticas    estructurales para el sector agropecuario que incluya el acceso al crédito a tasas    preferenciales, la dotación de infraestructura de post cosecha, la adecuación    de vías secundarias y terciarias, la construcción de distritos de riegos,    entre otras medidas, que deben ser permanentes.                    

No se pronuncia sobre la exequibildiad o inexequibilidad   

Ministerio de Agricultura[8]                    

El    Ministerio consideró que el DL cumple con cada uno de los juicios del    presupuesto material. En primer lugar, señaló que cada una de las medidas    adoptadas están orientadas a superar los hechos generadores de la    perturbación. En ese sentido, precisó que, debido a la crisis humanitaria en    el Catatumbo, ha habido desplazamientos forzados lo que, a su juicio,    repercute de forma directa en la producción, comercialización y distribución    de bienes y servicios. Resaltó que los grupos poblacionales afectados no se    encuentran en condiciones para cumplir con las obligaciones contraídas en    desarrollo de su actividad productiva, por lo que consideró la necesidad de    medidas de crédito, financiamiento y alivio de pasivos. Por ende, estimó que    “[p]ara conjurar la crisis, en cuanto a restaurar la capacidad productiva en    los sectores agrícola, pecuario, pesquero y rural, teniendo como derrotero    garantizar la producción de bienes y servicios esenciales para la vida y la    generación de ingresos para la población afectada, se evidencia la necesidad    de ajustar el marco normativo que regula el Sistema Nacional de Crédito    Agropecuario”.    

     

De    otro lado señaló que: (i) la suspensión de procesos es necesaria porque    impide la persecución judicial de los deudores cuando atraviesan una crisis    que les impide operar con normalidad. Además, precisó que esta medida permite    suspender el cobro judicial sobre las deudas contraídas sin que se configure    o materialice un riesgo de prescripción o desistimiento tácito para los    acreedores; (ii) en cuanto a la refinanciación, estimó que dentro de la    reglamentación vigente es una de las opciones de normalización la cual solo    se puede implementar con la certificación de la ocurrencia de una situación    económica del Ministerio de Agricultura. Asimismo, destacó que “esta norma se    aplicará únicamente para las obligaciones contraídas antes de la fecha de    declaratoria del estado de excepción y para los pagos con vencimientos a    partir de esa fecha. La solicitud la presentará el deudor dentro de la    declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prorrogas”; (iii)    respecto a los criterios de priorización indicó que estos fueron “planteados    en atención a la realidad social y económica de la región del Catatumbo, zona    en la que se focalizó inicialmente el Programa de sustitución de Cultivos Ilícito”.    Lo anterior, teniendo en cuenta que el conflicto    armado tuvo como causa el enfrentamiento entre grupos armados con “la    finalidad de controlar territorio para la siembra y transformación de hoja de    coca y las demás actividades de explotación económica ilícitas que se derivan    de ello”; (iv) los acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera    agropecuaria los consideró necesarios pues buscan la reactivación económica    en el Catatumbo. Del mismo modo, señaló que “[e]sta facultad conferida al BAC    y a FINAGRO para celebrar acuerdos de pago y normalización de cartera en el    marco del estado de conmoción interior, posibilita una gestión eficiente de    estos trámites, asegurando que recursos y apoyo lleguen rápidamente a la    población afectada”. En relación con el artículo 6º consideró que este es    necesario pues la sola habilitación de los deudores afectados y aliviados por    el FONSA, para recibir nuevos créditos, no garantiza la superación de    barreras de acceso al crédito y el financiamiento en condiciones de fomento y    competitividad. En específico indicó que “[l]a necesidad se justifica en la    implementación de medidas de prevención y reducción en la gestión de riesgos    agropecuarios que disminuyan la vulnerabilidad de los productores frente a    las amenazas de tipo climático, sanitario y de mercado, proporcionándoles    mayor resiliencia, impidiendo la extensión de los efectos de la situación de    orden público en la región del Catatumbo”.    

     

Finalmente,    indicó que el DL se profirió en el marco de la declaratoria de conmoción    interior y que permite asegurar la estabilidad financiera de las personas    afectadas por la situación de orden público quienes son sujetos de especial    protección constitucional. Aseguró que el DL es necesario desde el punto de    vista fáctico ya que las medidas son indispensables para enfrentar las crisis    de orden público que ha afectado la capacidad productiva y económica de los    campesinos y, sin las medidas de financiamiento, crédito y alivios de pasivos    mencionó que los “productores no podrán recuperar su capacidad productiva y garantizar    la producción de alimentos, consolidando el desarraigo causado por la    violencia.” Así, señaló que “el Decreto Legislativo 106 de 2025 cumple con el    criterio de necesidad porque las medidas que establece son indispensables    para enfrentar la crisis de orden público y garantizar la recuperación    económica del sector agropecuario, evitando de forma directa la extensión de    los efectos de los hechos que han dado lugar a la declaración de Estado de    Conmoción Interior”.    

     

Finalmente    precisó que el DL no excede las facultades extraordinarias conferidas y    cumple con la Constitución, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos    y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.                    

Exequibilidad    

     

     

III.            CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9]    

     

8.                  Mediante concepto radicado el 9 de abril de 2025,  el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la  exequibilidad del DL 106 de 2025. En su concepto, está acreditado que el DL 106  cumple con todos los requisitos formales. En relación con el cumplimiento de  las exigencias materiales, el Procurador manifestó que el DL 106 también los supera.  En primer lugar, señaló el cumplimiento de los juicios de finalidad y conexidad  material. A su juicio, el Gobierno argumentó que las medidas buscan adecuar el  sistema de crédito de fomento agropecuario para que los pequeños y medianos  productores puedan superar las situaciones adversas e impedir la extensión de  los efectos asociados con la producción agraria. Para llegar a esta conclusión,  el Ministerio Público manifestó que la situación del Catatumbo conserva una  tendencia importante de crecimiento de víctimas del conflicto armado afectadas.  Al respecto, indicó que el Decreto Legislativo 062 de 2025 advierte sobre la  cifra de víctimas, la cual ha aumentado en un plazo de dos meses en un 70%.    

     

9.                  Así, trajo a colación varios considerandos del DL  106, en los cuales el Gobierno Nacional otorgó cifras exactas sobre la  producción agraria en el Catatumbo, la posible crisis alimentaria y de  abastecimiento que puede ocurrir, los problemas con la tenencia de tierras, el  estado actual de los créditos agropecuarios (otorgados y vencidos), así como la  relación entre la situación de orden público y la desvinculación de las  actividades agropecuarias, lo cual conduce a que los pequeños y medianos  productores se vean impedidos para continuar con el pago de sus obligaciones en  los términos actuales.    

     

10.             Los juicios de conexidad material interna y  motivación suficiente, a consideración del Ministerio Público se encuentran  superados debido a que los considerandos del DL 106 permiten establecer que el  ejecutivo analizó las medidas de la siguiente forma: (i) la gravedad de la  perturbación de orden público, la cual incide en el estado de cartera de la  región, siendo necesaria la suspensión de los procesos ejecutivos; (ii) la  cantidad de créditos de fomento agropecuario entregados entre agosto de 2022 y  noviembre de 2024 en los municipios afectados, siendo la mitad reconocidos a  víctimas de conflicto armado y población en proceso de reinserción, propician  la necesidad de establecer alivios financieros a las personas afectadas por la  grave perturbación del orden público; (iii) la necesidad de los artículos 3º y  5º los cuales buscan aliviar las obligaciones financieras de los trabajadores  rurales en especial las personas víctimas en situación de desplazamiento  forzado; y (iv) la importancia de implementar medidas que logren la  reactivación del sector agropecuario.    

     

11.             En relación con los juicios de ausencia de  arbitrariedad e intangibilidad el Procurador señaló que los artículos 3º, 4º,  5º, y 6º no afectan o limitan derechos fundamentales ni intangibles. Asimismo,  indicó que no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder  público y no suprimen ni modifican organismos y las funciones básicas de  acusación y juzgamiento. Por otro lado, en lo que respecta al artículo 2º, adujo  que la suspensión de procesos no restringe ningún derecho intocable y no  interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, atendiendo  a lo establecido en la Sentencia C-213 de 2020.    

     

12.             El juicio de contradicción específica, para el  Ministerio Público, se encuentra superado ya que las medidas adoptadas no  contradicen la Constitución, ni los tratados internacionales y son acordes a  las disposiciones previstas en los artículos 36 y 47 de la Ley 137 de 1994. En  cuanto a los juicios de necesidad e incompatibilidad indicó la necesidad  fáctica de cada una de las medidas. En relación con la suspensión de procesos  indicó que esta medida se encuentra justificada porque contribuye a garantizar  los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ya que  evita que quienes se encuentran afectados por la situación de violencia vean  “mermados sus derechos”.    

     

13.             Las medidas de alivio financiero, a su juicio, son  necesarias desde el punto de vista fáctico para impedir que, quienes se han  visto afectados por la grave perturbación de orden público, no acumulen deudas  exorbitantes por los intereses generados en virtud del incumplimiento y se  expongan a perder sus artículos de trabajo productivo. Adicionalmente, resaltó  que debido a las elevadas cifras de desplazamiento forzado y de confinamiento  en la región se han perjudicado de forma importante las actividades  agropecuarias, debido a que estas no han podido desarrollarse en condiciones de  normalidad y seguridad lo que ha ocasionado importantes pérdidas económicas.    

     

14.             Sobre los criterios de priorización, sostuvo que si  bien el decreto no desarrolla las razones que respaldan su inclusión, estos son  idóneos para atender los efectos derivados de la grave perturbación de orden  público porque se traducen en acciones afirmativas que promueven el derecho a  la igualdad para poblaciones de especial protección constitucional. Explicó que  las mujeres rurales se encuentran en una situación de vulnerabilidad ante la  discriminación estructural, las víctimas de desplazamiento forzado son sujetos  de especial protección constitucional que se han visto afectadas por la  vulneración sistemática de sus derechos; por último, la población en proceso de  reincorporación ha sido víctima de desplazamiento forzado, homicidio y  desaparición forzada, lo que justifica su integración a los criterios de  priorización.    

     

15.             En cuanto al financiamiento del sistema de riesgos  agropecuarios, consideró que esta medida es idónea para evitar la extensión de  los efectos de la crisis. Lo anterior, en tanto que la sostenibilidad de los  mercados locales de alimentos, así como el abastecimiento en la región, se han  visto afectados.    

     

16.             La necesidad jurídica en criterio del Ministerio  Público también se satisface pues en su concepto no existen medidas ordinarias  que regulen los mecanismos previstos en el DL 106. Adicionalmente, consideró  que las medidas que se aplican en tiempos de normalidad, son reguladas a través  de normas que tienen fuerza material de ley.    

     

17.             En ese sentido, expuso que la suspensión de  procesos tiene reserva de ley lo que justifica la necesidad de adopción  mediante decreto legislativo. El sistema de refinanciamiento desarrollado por  el artículo 3º del DL no se encuentra cobijado por las facultades del CNCA establecidas  en el literal y numeral 2 artículo 218 del Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero. La Ley 2071 de 2020 no abarca a todos los sujetos que se encuentran  en una situación de especial vulnerabilidad. Los acuerdos de recuperación y  saneamiento de cartera desarrollados por la Ley 2071 de 2020 no abarcan la  situación de conmoción interior, en tanto que estos tienen un límite temporal  al 30 de noviembre de 2020. En tiempos de normalidad el FONSA no tiene  facultades de destinación de recursos para atender riesgos derivados de una  grave perturbación de orden público.    

     

18.             En relación con el juicio de proporcionalidad  señaló que este se encuentra superado porque el DL 106 persigue finalidades legítimas  y constitucionalmente imperiosas: “la protección de los trabajadores  agropecuarios más vulnerables y la garantía de la seguridad alimentaria y el  abastecimiento de insumos y productos agropecuarios en la región del  Catatumbo”. Además, consideró que las medidas adoptadas son adecuadas para lograr  esa finalidad en la medida que: (i) la suspensión de procesos ejecutivos no  solo permite la protección del derecho a la defensa del deudor, sino que este  también tenga mejores condiciones para cumplir con el pago de sus obligaciones  y; (ii) las medidas de alivios financieros están justificadas para atender los  efectos derivados de la crisis en el sector agropecuario. Asimismo, adujo que  las medidas previstas obedecen al término de temporalidad del estado de  excepción. Finalmente indicó que las medidas superan el juicio de no  discriminación ya que estas no otorgan un trato diferenciado, ni contienen  criterios discriminatorios.    

     

IV.            CONSIDERACIONES    

     

A.                COMPETENCIA    

     

     

20.             La Sala estima necesario precisar que con  posterioridad al DL 106, el Gobierno Nacional expidió el 24 de abril de 2025 el  Decreto Legislativo 467 de 2025 “[p]or el cual se levanta el Estado de  Conmoción Interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar y se prorroga la vigencia de unas disposiciones”. En ese  sentido, pese al levantamiento del estado de conmoción interior, la norma bajo  estudio sigue surtiendo efectos jurídicos, en tanto que el Gobierno Nacional  determinó que, en virtud del artículo 41 de la LEEE, este continuaría vigente  por 90 días más[10]. En todo caso, la  competencia de la Corte continúa vigente en virtud del principio perpetuatio  jurisdictionis y la necesidad de precaver la elusión del control  constitucional[11].    

     

B.                CUESTIÓN PREVIA    

     

21.             Mediante el DL 062 de 2025, el presidente  de la República declaró el estado de conmoción interior en la región del  Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de  Río de Oro y Gonzáles del Cesar. Este decreto fue objeto de control  constitucional. Mediante Sentencia C-148 de 2025 esta  Corporación resolvió declarar exequible solamente aquellas medidas relacionadas  con: (i) la intensificación de enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr,  incluyendo ataques indiscriminados a la población civil y excombatientes de la  FARC; y (ii) la crisis humanitaria por desplazamiento forzado y confinamientos  que desborden la capacidad institucional.    

     

22.             De otro lado, declaró la  inexequibilidad de los hechos y consideraciones relacionadas con: (i) la  presencia histórica del ELN; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii)  deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las  necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la  política pública y; (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así  como las afectaciones a las operaciones de hidrocarburos.     

     

23.             En este contexto, como cuestión previa, corresponde  a esta Sala determinar, en primer lugar, si el DL 106 tiene relación temática directa  con los hechos que la Corte declaró exequibles en la sentencia C-148 de  2025. En caso de constatarse dicha vinculación temática, la Sala analizará si  la(s) medidas que la evidenciaron cumplen con los requisitos formales y  materiales de conformidad con la jurisprudencia en la materia.    

     

24.             En este sentido, la Corte: (i) se referirá al ámbito de control de constitucionalidad de los decretos  legislativos y el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia;  (ii) describirá el contenido de la sentencia C-148 de 2025 y el DL 106 y; (iii)  verificará la relación temática directa entre las disposiciones  contenidas en el DL 106 de 2025 con la materia declarada exequible en la  C-148 de 2025.    

     

25.             En caso de que el análisis de relación temática sea  superado por una o varias de las medidas contenidas en el DL sub examine,  la Sala procederá, en capítulo siguiente, con el correspondiente análisis de  los requisitos formales y materiales respecto de dichas medidas. En caso  contrario, es decir, en caso de que ninguna medida supere tal análisis de  relación, declarará la inexequibilidad por consecuencia de la norma  objeto del presente control constitucional.    

     

(i)                El ámbito de control de los decretos  legislativos de desarrollo y la inconstitucionalidad por consecuencia    

     

26.             El artículo 214 de la  Constitución condiciona la expedición de los decretos legislativos que adoptan  medidas bajo el estado de conmoción interior a que el presidente de la  República, con la firma de todos los ministros, lo haya declarado válidamente. Asimismo,  de acuerdo con esta disposición constitucional, los decretos legislativos “solamente  podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con  la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”.    

     

27.             La relación entre el decreto de  declaratoria de un estado de excepción y aquellos que se profieren bajo su  amparo o desarrollo, no solo es una condición de habilitación sino también de  validez[12]. Esto se  fundamenta en que la declaratoria de exequibilidad o de inexequibilidad del  decreto que declaró el estado de excepción (v.gr. el decreto matriz o declaratorio), tiene consecuencias jurídicas en relación con cada  uno de los decretos de desarrollo expedidos en su vigencia[13].    

     

28.             Bajo esta  perspectiva, el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia surge  cuando el decreto matriz es declarado inexequible, lo que genera el  “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición  sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las  atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”[14]. En tal evento, la consecuencia  ineludible es la de que “todos carecen de causa jurídica y son  inconstitucionales por ello”[15].    

     

29.             La  jurisprudencia de la Corte ha establecido que cuando tal situación se presenta,  la Corte no necesita entrar en el análisis formal y material de los  decretos legislativos de desarrollo pues estos son inconstitucionales,  independientemente de las medidas que consagren. Esto se fundamenta en que  cuando se declara la inexequibilidad  total del decreto matriz, el presidente de la  República pierde la facultad de ser legislador extraordinario y, por ende, carece  de competencia para expedir normas con fuerza de ley[16]. Así, la invalidez proviene  exclusivamente de la “pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial  legislativa, más no de la oposición objetiva”[17].    

     

30.             Ahora bien, si el decreto  matriz no ha sido declarado totalmente inconstitucional la Corte debe verificar  si existe una relación temática directa entre las medidas de desarrollo  y los hechos que aún justifican el estado de excepción de acuerdo con el  decreto matriz, para establecer si hay lugar a declarar una  inconstitucionalidad por consecuencia[18]. Esto se  fundamenta en que la habilitación extraordinaria otorgada al presidente se  mantiene en principio vigente.    

     

31.             Así, en estos casos el  vínculo temático se convierte en un criterio de competencia respecto del  análisis de los decretos legislativos de  desarrollo, pues si una medida se basa en hechos que han perdido validez  constitucional, deberá ser declarada inconstitucional por consecuencia.    

     

32.             El análisis de  inconstitucionalidad por consecuencia permite establecer si la Corte está  habilitada para estudiar de fondo el decreto legislativo de desarrollo. Cuando  el decreto matriz no fue declarado totalmente inexequible, la Sala Plena debe  verificar si las medidas del decreto objeto de estudio guardan relación  temática directa con los hechos que fueron declarados exequibles. Si existe  esa relación, la Corte debe avanzar con el análisis de los requisitos formales  y materiales; si no existe esa relación, debe declarar la inconstitucionalidad  por consecuencia.    

     

(ii)             La sentencia C-148 de 2025 y el DL 106 de  2025    

     

33.             En la  Sentencia C-148 de 2025, la Corte decidió lo siguiente:    

     

“Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD  del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta  el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones  relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN  y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma  indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de  Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos  forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha  desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta  decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el  fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y la financiación para  esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta  providencia.    

     

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del  Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con  (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de  cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS,  (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en  la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así  como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.” (énfasis añadido).    

     

34.             Para motivar la primera decisión, la  sentencia analizó tres ejes temáticos principales, a saber: i) la  intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr y los ataques  y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil; ii)  los ataques y hostilidades dirigidos contra la población firmante del Acuerdo  Final de Paz en proceso de reincorporación y; iii) la crisis humanitaria  derivada de los desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y  confinamientos masivos, que han desbordado la capacidad institucional del  Estado para atenderla.    

     

35.             En cuanto al primer eje, la Sala constató,  respecto al presupuesto fáctico, que ha habido una intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y GAOr y, que dichos ataques y hostilidades también  han ocurrido contra la población civil, en tanto que varias personas han sido  asesinadas, lesionadas, desplazadas, confinadas, entre otros delitos e infracciones. Estos hechos, según la  sentencia, son graves y tienen la condición de extraordinarios. Asimismo, han producido  una afectación inminente a las instituciones del Estado y a la convivencia,  dado que han generado un desbordamiento de la capacidad de gestión de las  administraciones locales y producido varias restricciones de acceso a bienes y  servicios básicos.    

36.             En cuanto al segundo eje, la Sala  verificó que los antedichos hechos afectaron de manera desproporcionada a la  población firmante de paz y que las medidas legales vigentes en materia de  seguridad, protección y asistencia humanitaria eran insuficientes e ineficaces  para atenderla. En cuanto al tercer eje, estableció que la crisis humanitaria adquirió  una dimensión que no tiene precedentes. Los desplazamientos registran un número  superior al que se tenía en la región en los últimos 12 años. Además, ocurrió  en muy poco tiempo, de suerte que desbordó la capacidad institucional  para hacerle frente.    

     

37.             Para explicar la segunda decisión, la  Sala puso de presente que los siguientes presupuestos fácticos “(i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y  GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e  incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas  insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los  daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las  operaciones del sector de hidrocarburos”, no cumplían con el presupuesto  valorativo al tratarse de problemáticas estructurales anteriores a la  declaratoria de la conmoción interior.    

     

38.             Descripción del contenido del DL 106 de 2025. En desarrollo de la declaratoria del estado de conmoción  interior el Gobierno Nacional expidió el DL 106, el cual tiene como finalidad “[a]doptar medidas para garantizar medios de  vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito, alivio de pasivos y  suspensión de cobro judicial en el sector agropecuario, para mitigar  los efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los  medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el  retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los  campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas organizativas  afectados por la situación de orden público, en los municipios señalados en el  Artículo 1 del Decreto 0062 de 2025[19]”.    

     

39.             Con esa finalidad, el DL dispuso  las siguientes medidas: (i) la suspensión de procesos ejecutivos que tengan por  objeto una obligación de crédito agropecuario -art. 2-; (ii) la celebración de  acuerdos de refinanciación de la deuda con entidades del Sistema Nacional de  Crédito y entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC)-art. 3-;  (iii) la disposición de criterios de priorización para las medidas en materia  de financiamiento -art. 4-; (iv) la celebración de acuerdos de recuperación y  pago de cartera por parte del Banco Agrario y Finagro como administrador del  Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y, por parte de las entidades vigiladas  por la Superintendencia Financiera (SFC) -art. 5 y parágrafo 1°-; (v) la compra  de la cartera saneada por parte del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA)-  parágrafo 2°, art. 5- y; (vi) la autorización de una transferencia  presupuestaria por parte del FONSA al Fondo Nacional de Riesgo Agropecuario  (FNRA) -art. 6-.    

     

40.             Artículo 2 – Suspensión de  procesos. El artículo 2  establece que “[m]ientras permanezca la declaratoria del estado de conmoción  interior, previo al traslado de la demanda y en cualquier etapa incluso después  del remate y antes de la entrega material, suspéndanse los procesos de  ejecución, ejecución de la garantía real y ejecución de garantía mobiliaria,  que tengan como título cualquier documento que contenga obligaciones derivadas  de operaciones de créditos de fomento agropecuario de los que trata el artículo  2 de la Ley 16 de 1990, contraídas antes de la fecha en que se declaró la  conmoción interior, cuando la campesina o campesino, pequeño o mediano  productor agropecuario y/o los esquemas asociativos y/o de integración  accionado tenga ubicado su predio o su actividad productiva dentro del  territorio señalado en el artículo 1 del Decreto 62 de 2025, con independencia  de su lugar de cumplimiento o ejecución”.    

     

41.             Esta  disposición ordena la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados contra  campesinos, pequeños o medianos productores, así como su esquema de asociación,  que tengan su predio o actividad productiva en los territorios en donde se  declaró el estado de excepción. Esta suspensión procederá en cualquier etapa  del proceso ejecutivo.    

     

42.             Artículo 3 – Refinanciación en sistema nacional  de crédito agropecuario. El artículo 3 del DL sub examine dispone que las  entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario deberán  implementar programas de refinanciación en relación con los créditos  agropecuarios que hayan otorgado a los campesinos y productores que desarrollen  su actividad en las zonas cubiertas por la declaratoria de conmoción interior.    

     

43.             La  refinanciación, en principio, debe cumplir con las siguientes reglas: (i) la  obligación de crédito agropecuario tuvo que haber sido adquirida antes de la  declaratoria de la conmoción interior y con vencimiento posterior a ella; (ii)  el nuevo plazo de la obligación vencida no puede exceder el doble del término pendiente  ni superar los 20 años; (iii) las condiciones no pueden ser más gravosas que  las originales; (iv) la solicitud debe presentarse durante el estado de  excepción. No obstante, el estudio de la solicitud puede tramitarse hasta 90  días después de la finalización de la conmoción interior; (v) durante la  conmoción interior no se causarán intereses moratorios; (vi) la refinanciación  no implica que la obligación original cambie, por ende, no se requiere una  nueva formalidad y; (vii) en los créditos de amortización gradual, el ajuste de  la cuota podrá formalizarse en los mismos documentos sin que sea obligatorio  suscribir nuevos títulos. Finalmente, la norma permite que las entidades  vigiladas por la Superintendencia Financiera apliquen esta medida de refinanciación.    

     

44.             Artículo 4 – Criterios de  priorización. El artículo 4  establece que las medidas en materia de financiamiento deben aplicarse  prioritariamente a: (i) las mujeres del campo; (ii) víctimas de desplazamiento  forzado; (iii) personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución  de cultivos de uso ilícito (PNIS); (iv) personas en proceso de reincorporación  a la vida civil, entre otros. Al respecto, indica que las medidas deben incluir  instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia técnica y capacitación  y que corresponde al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de  Agricultura revisar que estas acciones estén funcionando.    

     

45.             Artículo  5 – Acuerdos de recuperación y pago de cartera. El artículo 5 del Decreto sub examine  se compone de dos partes. En la primera, faculta al Banco Agrario y a FINAGRO  (como administrador del FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago de  cartera -que podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora y  quitas de capital- a favor “de quienes hayan calificado como pequeños  productores al momento de tramitar el respectivo crédito”. Estos acuerdos  podrán ser aplicables a las entidades vigiladas por la Superintendencia  Financiera de Colombia (art. 5º y parágrafo 1º).    

     

46.             De otro lado,  faculta a la Junta Directiva del FONSA para adquirir de forma complementaria la  cartera de los productores beneficiados con la medida. En  estos términos, se brinda un alivio económico a las obligaciones financieras de  los productores agropecuarios (parágrafo 2º del art. 5).    

     

47.             Artículo  6 – Adición. Este  artículo realiza una adición al artículo 4 de la Ley 302 de 1996. Establece que  el FONSA estará autorizado para financiar los instrumentos de gestión del  riesgo agropecuario. Para ello, la junta directiva del FONSA establecerá los  recursos que FINAGRO transferirá al FNRA.    

     

48.             Finalmente,  el artículo 7. Dispone que “[e]l presente decreto rige a partir de su  publicación”.    

     

(iii)           Relación temática directa entre las disposiciones contenidas en el DL 106 de 2025 con los  presupuestos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025    

     

49.             Como se explicó previamente cuando la  Corte declara la exequibilidad parcial del decreto matriz, la Sala debe  empezar por constatar si el decreto legislativo de desarrollo tiene relación  temática directa con los presupuestos fácticos que sustentan la vigencia  constitucional del decreto matriz. En este  contexto, a continuación, se revisará si los artículos que componen el DL 106, tienen  relación con la intensificación de los enfrentamientos  entre el ELN y los GAOr, la crisis humanitaria derivada del desplazamiento  masivo y los confinamientos.    

     

50.             De manera previa a verificar la  relación temática directa, y por considerarlo relevante para la decisión, la  Sala se referirá brevemente a las afectaciones que sufren los derechos al  mínimo vital, a una vida digna, alimentación, entre otros, cuando las personas  son víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento.    

     

51.             Una persona desplazada, víctima  del conflicto armado, en primer lugar, es desarraigada del lugar que eligió  para vivir, para llegar a un ambiente inhóspito o desconocido para ella, en  donde debe reconstruir nuevamente su proyecto de vida. Sin ningún medio de  producción que le permita por lo menos solventar la economía familiar, o apoyo  de su círculo cercano para sobrellevar la situación. Así, estar por fuera de la  comunidad que la vio nacer, crecer y vivir supone una problemática adicional, y  es abandonar forzosamente lo que fue su lugar seguro[20].  Por otro lado, una persona confinada, pese a encontrarse en su territorio,  pierde la posibilidad de movilizarse debido a la confrontación armada y la  violencia, lo que la obliga a reducirse a un espacio para salvaguardar su vida e  integridad. Estas situaciones (desplazamiento y confinamiento) amenazan  diversos derechos constitucionales tales como “la libertad, la alimentación, la  salud y el trabajo”[21].    

     

52.             El desplazamiento y el  confinamiento son situaciones que afectan directamente la vida y la economía de  las personas. Al impedir que trabajen con normalidad o al obligarlas a  abandonar sus medios de sustento, disminuyen su capacidad para generar  ingresos, lo que no solo impacta de forma directa su posibilidad de cumplir con  sus obligaciones crediticias sino también de acceder a otros bienes y servicios  como la alimentación[22].    

     

53.             El incumplimiento de las  obligaciones crediticias por parte de los deudores que se encuentran en situación  de debilidad manifiesta, como lo es la situación de las personas víctimas del  conflicto armado, puede incidir en varias circunstancias, por ejemplo: (i) el  aumento de los intereses moratorios que hace en algunos casos que la obligación  sea impagable; (ii) el inicio de procesos ejecutivos y; (iii) si el proceso  ejecutivo ya se encuentra en curso, se podría ocasionar, por ejemplo, la  pérdida para el deudor del bien dado en garantía, la cual podría ser el  inmueble en que habita la persona y su familia o una herramienta esencial para  el desarrollo de su labor. Lo anterior, aun cuando el deudor no se encuentra en  condiciones de hacer frente a sus obligaciones financieras sin afectar su derecho  fundamental al mínimo vital.    

     

54.             El DL 106, en su parte motiva, reconoce  la obligación del Estado de garantizar condiciones mínimas de subsistencia y  reactivación económica para los campesinos afectados por el conflicto armado.  En ese sentido los recursos “les permitirán producir, ganar o poder comprar  suficientes alimentos, lo que incluye asegurar las garantías agropecuarias y  los alivios financieros permitan su reactivación productiva, y lo protejan ante  posibles pérdidas inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria,  dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el  producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades  productivas”.    

     

55.             Bajo este panorama, la Sala identifica  que los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 del DL 106 tienen una relación temática  directa con los presupuestos fácticos declarados exequibles en la Sentencia  C-148 de 2025, al dirigirse a mitigar los efectos de la crisis humanitaria y la  intensificación del conflicto armado que afectó la capacidad de pago de los  productores agropecuarios por la desvinculación con su actividad productiva, lo  cual a su vez afecta derechos, como el mínimo vital y la salud. No obstante, en  lo que respecta al artículo 6º del Decreto sub examine, esta medida  carece de tal relación temática directa habida cuenta de que los riesgos  agropecuarios que busca financiar con la transferencia presupuestaria no se  relacionan con los presupuestos fácticos declarados exequibles en la sentencia que  revisó el decreto matriz. El siguiente cuadro explica tales conclusiones:    

     

Relación temática directa de las

   disposiciones del DL 106 de 2025 con la intensificación de los

   enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr o la crisis humanitaria    

DISPOSICIÓN

                

   

RELACIÓN TEMÁTICA

   

CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA    

SI

                

   

NO      

Objeto    

(Artículo 1º)                

  

X

              

  

 

              

  

Este

  artículo establece la finalidad de las medidas dispuestas en el DL 106 de

  2025, esto es, garantizar los medios de vida y producción de alimentos, con

  el objetivo de: (i) mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y

  desvinculación de los medios de vida con ocasión al conflicto armado y; (ii)

  facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y

  los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas

  afectados por la situación de orden público.

  

 

  

En ese

  sentido, existe una relación temática directa entre los eventos que la

  Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025 y el artículo 1º del

  DL 106 de 2025, en tanto que el objeto de la norma es mitigar los efectos del

  estado de conmoción interior ante la inminente crisis alimentaria.   

Suspensión    de procesos    

(Artículo    2º)                

  

X

              

  

              

  

La norma

  establece una suspensión legal de los procesos ejecutivos que tengan por

  objeto el cumplimiento de obligaciones de crédito agropecuario. Así, esta suspensión

  se dirigirá: (i) al campesino o campesina; (ii) al pequeño y mediano

  productor; (iii) a los esquemas asociativos y; (iv) a los esquemas de

  integración que tenga ubicado su predio o su actividad productiva en el

  territorio donde se declaró la conmoción interior. Finalmente, la suspensión

  procederá en cualquier etapa del proceso, incluso después del remate y antes

  de la entrega material del bien.

  

 

  

La Sala

  observa que la medida de suspensión de procesos ejecutivos tiene relación

  directa tanto con la crisis humanitaria como con la intensificación de

  los enfrentamientos entre el ELN y los GAOr. Como se indicó, la situación de

  desplazamiento y confinamiento, es susceptible de afectar la capacidad de

  pago del deudor, lo que a su vez incide en el desarrollo del proceso

  ejecutivo, en tanto que este no podrá solicitar la terminación anticipada del

  proceso, bajo la causal de pago total de la obligación[23],

  así como el derecho al debido proceso del pequeño y mediano productor.   

Refinanciación

  de la deuda

  

(Artículo 3º)

              

  

X

              

  

 

              

  

El artículo

  insta a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito

  Agropecuario (SNCA) a la adopción de programas de refinanciación de las

  obligaciones contraídas con ellas en favor de los campesinos y pequeños y

  medianos productores y sus esquemas de asociación cuya actividad se vio

  afectada en la zona donde se declaró la conmoción interior. Asimismo, dispone que estos acuerdos podrán ser realizados por las entidades

  vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Dichos acuerdos,

  permiten que las condiciones de refinanciación no sean más gravosas que las

  originales y que durante el estado de conmoción interior no se causen

  intereses moratorios.

 

  

La Sala observa que la medida bajo examen guarda una relación

  directa con los hechos que fueron declarados exequibles en

  la Sentencia C-148 de 2025. Tal como se expuso previamente, el recrudecimiento

  del conflicto armado durante el primer trimestre del año afectó gravemente la

  capacidad de pago de los productores agropecuarios. En consecuencia, esta

  disposición busca evitar que dichas personas se vean enfrentadas a

  situaciones especialmente gravosas, tales como: (i) que deban realizar el pago de sus

  obligaciones crediticias, aun cuando no se encuentren en la posibilidad de

  hacerlo y; (ii) que se les causen intereses moratorios por el no pago de las

  obligaciones, pese a su situación de debilidad manifiesta. En ese sentido, la medida se orienta a mitigar los

  efectos económicos adversos derivados del estado de conmoción interior, al

  tiempo que propicia condiciones de estabilidad financiera para los

  productores afectados, garantizando la protección efectiva de su derecho

  fundamental al mínimo vital.   

Acuerdos

  de pago y recuperación de cartera

  

(Artículo 5)

              

  

X

              

  

              

  

El

  artículo 5 del DL 106 de 2025 establece que el Banco Agrario y Finagro

  realizarán acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera con los pequeños

  productores, que incluirán la condonación de intereses corrientes y

  moratorios, así como de quitas del capital. Asimismo, dispone que estos

  acuerdos podrán ser realizados por las entidades vigiladas por la

  Superintendencia Financiera y, faculta al FONSA para que de forma

  complementaria pueda adquirir la cartera de los beneficiarios de la medida.

  Lo anterior con la finalidad de “impedir la extensión de los efectos

  derivados de los hechos que dieron origen a la declaratoria de conmoción

  interior del Decreto 0062 del 24 de enero de 2025”.

  

 

  

La

  Corte constata que esta medida busca establecer un alivio financiero a través

  de los acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera, así como la compra

  de cartera. En ese sentido, teniendo en cuenta lo establecido en el análisis

  de los artículos 2º y 3º, esto es, la afectación de la capacidad de pago de

  los productores agropecuarios, la medida tiene relación con los hechos respecto de los cuales la

  Corte declaró la exequibilidad en la Sentencia C-148 de 2025, porque,

  busca mitigar los efectos del estado de conmoción interior, al permitir la

  estabilización económica de los productores víctimas del conflicto armado sin

  afectar su derecho fundamental al mínimo vital.   

Criterios

  de priorización

  

(Artículo

  4)

              

  

X

              

  

 

              

  

El

  artículo 4º dispone criterios de priorización en favor de las mujeres del

  campo y las víctimas del desplazamiento forzado, personas vinculadas al

  Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito, y

  personas en proceso de reincorporación a la vida civil entre otros, respecto

  

 

  

La Corte en Sentencia C-148 de 2025

  consideró que las medidas relacionadas con la intensificación de los

  conflictos, y la crisis humanitaria era procedente debido a que evidenció

  un incremento del 567% del número de víctimas de desplazamiento forzado,

  incluidas 180 personas firmantes del Acuerdo de Paz y sus núcleos familiares.

  En este contexto, los sujetos priorizados son las personas afectadas por la

  situación de orden público.   

Transferencia

  presupuestaria

  

(Artículo

  6º)

              

  

 

              

  

X

              

  

El artículo

  6º del DL 106 de 2025 establece una transferencia presupuestaria al autorizar

  al FONSA para financiar instrumentos de gestión del riesgo agropecuario. Para

  ello, el parágrafo primero habilita a FINAGRO, como su administrador a

  transferir los recursos que la junta directiva del FONSA determinó al FNRA.

  En este panorama, la Sala observa que la transferencia presupuestaria entre

  el FNRA y el FONSA no es una norma dirigida a mitigar los efectos de la

  crisis humanitaria, ni la intensificación de la violencia en la región del

  Catatumbo en el primer trimestre de 2025. 

  

 

  

Esta medida busca autorizar el traslado de recursos del FONSA al FNRA con el

  objetivo de implementar instrumentos integrales para la gestión de riesgos

  actividad económica como los riesgos climáticos, de mercado, entre otros[24].

  Por lo tanto, no se constata una relación temática con la atención derivada

  de la grave perturbación del orden público.

  

 

  

En efecto, el Ministerio de Agricultura indicó que la norma busca

  “implementar estrategias de prevención y reducción de riesgos agropecuarios

  que mejoren la resiliencia de los productores frente a amenazas climáticas,

  sanitarias y de mercado, evitando que la crisis de orden público en la región

  tenga efectos más amplios”[25]. Así, la

  Sala no evidencia que esta medida se relacione con los hechos respecto de los cuales la Corte declaró la

  exequibilidad del estado de excepción en la Sentencia C-148 de 2025 En

  particular, la medida parece responder a problemáticas generales del sector

  agropecuario.   

Vigencia

  

(artículo

  7º)

              

  

X

              

  

 

              

  

La

  norma establece que el decreto rige a partir de la fecha de publicación. Este

  artículo es instrumental a las demás disposiciones contenidas en el DL 106 de

  2025 por tratarse de una norma que precisa la vigencia del decreto.    

     

56.             De lo expuesto, se identificó que los  artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 7º del DL 106 de 2025 tienen una relación  temática directa con la exequibilidad parcial declarada en la  Sentencia C-148 de 2025. Por su parte, el artículo 6º no tiene tal relación  temática con la declaración de exequibilidad dispuesta en la Sentencia  C-148 de 2025, de manera que, en la parte resolutiva de esta sentencia, será  declarado inexequible por consecuencia.    

     

     

57.             Teniendo en cuenta que los  artículos mencionados superaron el análisis precedente, la Corte verificará si:  (i) ¿el DL 106 cumple con los requisitos formales señalados en la Constitución  y la LEEE? Y en caso de encontrarlos acreditados, estudiará si: (ii) ¿el DL 106  cumple con los requisitos materiales señalados por la Constitución, la  LEEE y la jurisprudencia constitucional?    

     

58.             Para responder los planteamientos anteriores, la  Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se referirá a la  caracterización del estado de excepción en especial el de conmoción interior.  Segundo, procederá con el análisis de los requisitos formales en el DL bajo  estudio. Tercero, analizará si el DL 106 cumple con los presupuestos materiales  y, finalmente, expondrá los remedios judiciales a que haya a lugar.    

     

(i)                Caracterización del  estado de excepción en especial el de conmoción interior    

     

59.             Los estados de excepción son respuestas fundadas en  la juridicidad que impone la Constitución a situaciones graves y anormales que  no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias  ordinarias. Así, para superar las situaciones de anormalidad, el órgano  encargado de la conservación del orden público asume facultades especiales con  la finalidad de volver al estado de normalidad y evitar que se extienda la  crisis[26]. La Constitución regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de  excepción. Conforme a estas disposiciones, el presidente de la República, con  la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción:  (i) Guerra Exterior (art. 212), (ii) Conmoción Interior (arts. 213 y 214) y  (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica (art. 215).    

     

60.             A la luz del artículo 213 de la Constitución, el Gobierno  Nacional puede declarar un estado de conmoción interior dentro de todo  el territorio, o en una parte de él, cuando el hecho o las situaciones que dan  lugar a dicha declaratoria reúnan los siguientes presupuestos: (i) una  perturbación del orden público; (ii) la cual debe ser grave y además debe  atentar contra la estabilidad institucional, la seguridad jurídica del Estado o  la convivencia ciudadana; y (iii) no pueda ser conjurados mediante el uso de  las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía[27].    

     

61.             El estado de conmoción interior no implica que el presidente  de la República cuente con facultades omnímodas e ilimitadas; sino que constituye  una respuesta de carácter jurídico-constitucional a una situación de grave  perturbación de orden público[28]. De esta forma, el  ordenamiento superior y la jurisprudencia han sido consistentes en determinar  que el control constitucional de los decretos legislativos de desarrollo de los  estados de excepción tienen dos facetas: una de carácter formal y otra  de carácter material[29], las cuales están  destinadas a garantizar que los límites previstos para el ejercicio de las  facultades de excepción, sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional[30]  pues las medidas que se desarrollen en el marco de ese estado de excepción deben  ser las “estrictamente necesarias” para conjurar las causas de  perturbación e impedir la extensión de sus efectos[31].    

     

62.             Los requisitos que deben cumplir los decretos  legislativos se encuentran en las disposiciones de la Constitución que regulan  los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P); en la LEEE; y en las normas de  derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos  de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas  situaciones excepcionales (arts. 93.1 y 214 CP).    

     

63.             En este contexto, a continuación, la Sala procederá  con el análisis de los requisitos formales y materiales que  determinarán la conformidad constitucional de las medidas adoptadas en el DL  106.    

     

(ii)             Verificación del  cumplimiento de las exigencias formales en el DL 106 de 2025    

     

56.             El examen formal[32]  implica verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la  suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la  expedición del decreto en desarrollo del estado de excepción y durante el  término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Estos requisitos  deben ser cumplidos aún en los casos donde el estado de excepción comprenda  únicamente determinado ámbito territorial. En este sentido, la Corte encuentra  que el DL 106 de 2025 supera el presupuesto formal, así:    

     

REQUISITO

                

   

CUMPLIMIENTO

                

   

CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA    

SI

                

   

NO      

1.    Suscripción por el Presidente de la República y sus ministros                

X

              

  

 

              

  

El

  DL 106 fue suscrito por el presidente de la República, dieciséis de

  sus ministros en propiedad, y tres encargados[33]   

2.    Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su    vigencia                

  

X

              

  

 

              

  

El

  DL fue expedido el 29 de enero de 2025 con sustento en los artículos 213 de la

  Constitución, 36 de la LEEE y en desarrollo del DL 062 de 2025, mediante el cual

  se declaró el estado de excepción por el término de 90 días.   

3.

  Existencia de motivación

              

  

X

              

  

              

  

En

  su parte motiva el DL 106 tiene 44 considerandos en los que: (i) invoca los

  fundamentos constitucionales para la expedición de normas en el marco del estado

  de conmoción interior; (ii) expone el impacto que ha generado el conflicto

  armado- esto es amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al

  ejercicio de los derechos fundamentales de la población, alteración de la

  seguridad y el daño a bienes protegidos- lo que justificó la declaratoria del

  estado de excepción en las regiones del Catatumbo, Cúcuta y los municipios de

  Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y

  los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, mediante

  el DL 062 de 2025; (iii) desarrolla la necesidad de las medidas adoptadas; y

  (iv) señala las finalidades y propósitos que persigue el decreto así como las

  medidas que considera necesarias para su materialización.   

4.

  Determinó su ámbito territorial de aplicación

              

  

X

              

  

 

              

  

El

  artículo 1 del DL 106 dispone que las medidas sólo tendrán aplicación en los

  municipios señalados en el artículo 1 del DL 062 de 2025 -esto es las

  regiones del Catatumbo, Cúcuta y los municipios de Villa del Rosario, Los

  Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de

  Oro y González del departamento del Cesar-.    

     

     

57.             El examen material, comprende varios juicios  que, para esta Corporación, constituyen expresiones operativas de los  principios que guían los estados de conmoción interior.    

     

58.             El juicio de finalidad[34],  que está previsto en el inciso segundo del artículo 213 de la Constitución y el  artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, los decretos legislativos que  se expidan con fundamento en la declaratoria del estado de excepción, deben  estar orientados a conjurar, de manera específica y directa, las causas de la  perturbación y a impedir la extensión de sus efectos[35].    

     

59.             El juicio de conexidad material[36],  se encuentra en los artículos 214.1 Superior y 36 de la LEEE. Con este juicio,  se busca determinar si las medidas adoptadas guardan relación con las causas  que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Lo anterior, debe  ser evaluado conforme a dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la  relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el  Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y; (ii)  externo, es decir, el vínculo existente entre las medidas y los motivos  que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.    

     

60.             El juicio de motivación suficiente[37],  es considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto  busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación, el  presidente de la República ha presentado razones que resultan suficientes para  justificar las medidas adoptadas. Esta Corte ha determinado que la intensidad  de este juicio debe determinarse en atención al contenido de la medida  analizada[38], así el juicio será: (i)  estricto, para las medidas que limitan derechos fundamentales[39];  (ii) intermedio cuando no se limitan derechos, en este caso el Gobierno  Nacional debe expresar al menos un motivo que justifique la adopción de la  medida[40]; y (iii) leve para  aquellas disposiciones meramente instrumentales y operativas. En este caso se  verifica que el Gobierno haya enunciado los fundamentos constitucionales[41].    

     

61.             El juicio de ausencia de arbitrariedad[42],  implica que el decreto legislativo no establezca medidas que violen las  prohibiciones para el ejercicio de facultades extraordinarias reconocidas en la  Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos  suscritos por Colombia. La Corte debe verificar que las medidas adoptadas en  los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de  los derechos y libertades fundamentales[43]; (ii) no  interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los  órganos del Estado[44] y; en particular, (iii)  no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y  juzgamiento[45].    

     

62.             El juicio de intangibilidad[46],  parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia acerca del carácter  intocable de algunos derechos, los cuales de conformidad con los artículos 93 y  214.2 de la Constitución no pueden ser restringidos ni siquiera durante los  estados de excepción.    

     

63.             El juicio de no contradicción específica[47],  busca que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no contraríen de  manera específica la Constitución o los tratados internacionales, y no  desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado  de excepción, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 36 y 38  de la LEEE.    

     

64.             En el juicio de incompatibilidad[48],  el artículo 12 de la LEEE exige que los decretos legislativos que suspendan  leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el  correspondiente estado de excepción.    

     

65.             El juicio de necesidad[49],  establecido en los artículos 213 de la Constitución y 11 de la LEEE, dispone  que el texto de los decretos legislativos debe expresar claramente las razones  por las cuales las medidas adoptadas resultan indispensables para conjurar las  causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, por cuanto  las medidas ordinarias vigentes durante el estado de conmoción interior  resultan insuficientes para tales fines. La Corte ha indicado que el  control de los decretos legislativos es dinámico, por ende, la necesidad debe  ser analizada en dos momentos: (i) al momento en que se dictó, para determinar  si la apreciación efectuada por el Gobierno Nacional sobre la necesidad fáctica  y jurídica de la medida se ajusta a los criterios constitucionales; y (ii) al  momento de realizar el juicio constitucional para determinar si subsiste la  necesidad jurídica[50].    

     

66.             El juicio de proporcionalidad[51],  se encuentra en el artículo 13 de la LEEE y exige que las medidas que se  adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas  frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. La Corte ha  precisado que el examen de proporcionalidad tiene dos manifestaciones: (i)  analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que  busca conjurar. Siendo inexequibles las medidas que restrinjan drásticamente  derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de  la situación de orden público; y (ii) se debe verificar que no exista una  restricción innecesaria de los derechos y libertades en la medida que sólo son  admisible las limitaciones estrictamente necesarias para el retorno a la  normalidad. En este caso, se debe determinar si existen medios exceptivos menos  drásticos o lesivos que tengan igual o mayor efectividad que el escogido, caso  en el cual la medida se tornará inexequible.      

     

67.             El juicio de no discriminación[52],  encontrado en el artículo 14 de la LEEE exige que las medidas adoptadas con  ocasión a los estados de excepción no pueden entrañar la discriminación en  forma alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen  nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías  sospechosas[53]. Este análisis implica  verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes  injustificados.    

     

68.             Análisis de los presupuestos materiales del  DL 106 de 2025. En atención a que la práctica decisional  de los decretos de desarrollo dictados en el marco del estado de conmoción  interior ha sido divergente en la metodología (esto es, el orden, contenido y  agrupación de los juicios[54]) y teniendo en cuenta  que el DL 106 desarrolla medidas de diversa índole, la Sala precisa la  siguiente metodología para el análisis de los juicios materiales: cuando sea  procedente, el juicio material se analizará de manera conjunta con los demás;  cuando sea inviable verificar los juicios materiales de manera conjunta, se abordarán  de forma separada a partir del contenido normativo especifico; y cuando se  advierta que una de las medidas examinadas no supera alguno o varios de los  juicios materiales, será innecesario valorar los juicios restantes.    

     

–            Juicio de finalidad    

     

69.             El DL 106 satisface el juicio de finalidad porque  busca adoptar medidas afirmativas para proteger a la población del sector  agropecuario, afectada por la intensificación del conflicto armado y la crisis  humanitaria.    

     

70.             En Sentencia C-148 de 2025 la Corte resaltó que la  intensificación del conflicto armado entre el ELN y otros GAOr, ocasionó una  afectación a la convivencia ciudadana porque generó el desbordamiento de la  capacidad de gestión de las autoridades locales y; causó múltiples  restricciones en acceso de bienes y servicios. Respecto a esto último, el DL  062 refirió que ante la situación de orden público existe un riesgo inminente  de crisis alimentaria debido a la afectación de las condiciones de acceso y  distribución de alimentos. Por lo cual, el Gobierno Nacional estimó necesario la  adopción de medidas extraordinarias que permitieran conjurar la perturbación de  orden público para restablecer la estabilidad institucional, así como la  garantía de los derechos fundamentales[55].    

     

71.             En atención a dichas consideraciones, el Gobierno  Nacional expidió el DL 106 con la finalidad de “[a]doptar medidas  para garantizar medios de vida y producción de alimentos con  financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el  sector agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y  la desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así  como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las  y los campesinos, pequeños y medianos productores (…)[56]”.    

     

72.             En este contexto, las medidas establecidas en el DL  106 están encaminadas a: (i) mitigar el impacto económico en los pequeños y  medianos productores afectados por la situación de orden público; (ii)  garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de los mercados locales;  y (iii) promover el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de  las y los campesinos, pequeños y medianos productores, así como sus formas  organizativas. En consecuencia, el DL 106 tiene conexidad directa con las  razones que justificaron el estado de conmoción interior, en tanto que busca  impedir la extensión de los efectos de la crisis alimentaria ocasionada por la  intensificación del conflicto armado entre el ELN y otros GAOr.    

     

73.             No obstante, bajo el juicio de finalidad, es  precisa la limitación de los beneficiarios de las medidas contenidas en los  artículos 2º, 4º y 5º del DL 106 por las siguientes razones:    

     

74.             En primer lugar, las expresiones “con  independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” (contenida en el  artículo 2) y “otros” (contenida en el artículo 4) no cumplen el juicio  de finalidad, en tanto que ambas expresiones introducen un margen indeterminado  de los posibles beneficiarios, lo que no permite constatar objetivamente su cumplimiento.  En efecto, respecto al artículo 2º la Sala encuentra que, si bien la suspensión  de procesos se limita a los productores que tengan ubicado su predio o su  actividad productiva en la zona donde se declaró el estado de conmoción  interior, la expresión “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución”, amplía de forma indeterminada el ámbito  territorial de aplicación de la medida al permitir que se suspendan procesos  ejecutivos tramitados fuera del territorio afectado. Esto sin verificar si la ejecución  de la obligación ha sido impactada por los hechos que motivaron la declaratoria  del estado de excepción.    

     

75.             Por otro lado, la expresión “entre  otros” (contenida en el artículo 4), presenta un alto grado de indeterminación  respecto al universo de los posibles beneficiarios, pues de acuerdo con el Ministerio de Agricultura, “[l]os otros grupos previstos por esta  medida incluyen a aquellos sectores que enfrentan dificultades económicas,  sociales o de seguridad, y que se consideran particularmente vulnerables en el  contexto del estado de excepción, aunque no se menciona de manera explícita en  el Decreto”, lo cual no permite establecer si los sujetos a los que se refiere  la norma realmente se encuentran afectados por la situación de conmoción  interior.    

     

76.             En segundo lugar, la expresión “personas  incluidas al PNIS” (contenida en el artículo 4), así como el artículo 5  (sobre la recuperación y pago de cartera), superan el requisito de finalidad en  el entendido de que su aplicación se limite a aquellas personas que hayan sido  víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025. En efecto, la  Sentencia C-148 de 2025 resaltó que la situación del conflicto armado y las  deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS constituían  problemas estructurales, de manera que las medidas relacionadas con dichos  presupuestos fácticos eran inconstitucionales.    

     

77.             Ante este panorama la Sala constata, en primer  lugar, que si bien el PNIS fue comprendido como una problemática estructural, ello  no excluye la priorización de las víctimas del conflicto armado durante el  primer trimestre de 2025 que hacen parte de ese programa. Asimismo, en relación  con el artículo 5º del DL, dicha disposición establece que los acuerdos de  recuperación y pago de cartera se pueden celebrar aun cuando la cartera entró  en mora antes de que se haya declarado el estado de  conmoción interior, por lo cual, esa medida deberá limitarse a aquellos  deudores cuya mora esté directamente relacionada con los hechos ocurridos el primer  trimestre de 2025.    

     

–            Juicio de conexidad material    

     

78.             El DL 106 supera el juicio de conexidad material  interna y externa. Los considerandos del DL están relacionados con los  hechos que la Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues hacen  alusión a la grave perturbación de orden público debido al aumento de la violencia,  así como la crisis humanitaria. Asimismo, justifican las medidas adoptadas para  mitigar los efectos de tal situación, en específico la crisis alimentaria (dimensión  interna). En cuanto a la dimensión externa, las medidas del DL, buscan  impedir los efectos asociados a la grave perturbación de orden público por la  escalada de violencia en el Catatumbo, pues el conflicto armado impacta en la  producción agrícola, la cartera de crédito agropecuario y la seguridad  alimentaria.     

     

79.             Los considerandos del DL 106 tienen relación con  los hechos que la Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Esto  se fundamenta en que la parte motiva del decreto sub exime estableció que:  (i) debido a la situación de violencia existe un riesgo inminente de crisis  alimentaria en el Catatumbo; (ii) la situación de orden público afecta la  actividad productiva así como el estado actual de la cartera agropecuaria y;  (iii) en atención a lo anterior, justifica las medidas para que los productores  afectados por la crisis puedan “contar con los recursos que les permit[an]  producir, ganar o poder comprar suficientes alimentos, lo que incluye asegurar  las garantías agropecuarias y los alivios financieros [para] su reactivación  productiva, y lo protejan ante posibles pérdidas inminente de sus artículos de  trabajo como maquinaria, dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso  sus tierras y el producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de  actividades productivas generada con ocasión del conflicto, y las cesaciones de  pagos que esa situación pueda conllevar.”[57]    

     

81.             Desde el punto de vista externo, el decreto sub  examine está relacionado directa y específicamente con las circunstancias  que dieron lugar a la expedición del DL 062 de 2025, toda vez que: (i) fue  expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho estado de conmoción  interior; (ii) está relacionado directamente con las motivaciones que el  Gobierno Nacional expuso para tal declaratoria; y (iii) su propósito es adoptar  medidas para conjurar los efectos de la situación de violencia escalada que  afecta la zona del Catatumbo, específicamente, introduciendo al ordenamiento  medidas para aliviar la carga financiera del sector agropecuario afectado por  la situación de conmoción interior.    

     

82.             En efecto, el artículo 1º del DL 106 señala  expresamente que el Decreto tiene como objetivo adoptar medidas de  financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial para  garantizar los medios de vida y producción de alimento y, por ende, mitigar los  efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los medios de  vida con ocasión del conflicto armado en los municipios señalados en el artículo  1 del DL 62 de 2025.    

     

83.             En esta línea el artículo 2º del DL sub examine  suspende los procesos ejecutivos derivados de obligaciones de crédito  agropecuario mientras permanezca el estado de conmoción interior. Los artículos  3 y 5 buscan establecer alivios financieros para los productores afectados. Esto  es así, si se tiene en cuenta que las entidades establecieron trámites internos  para que los beneficiarios de los alivios sean los productores afectados por  los hechos de violencia que motivaron la declaratoria de conmoción interior,  así:    

     

ARTÍCULO                       

ENTIDAD                       

CONDICIONES/REQUISITOS      

Artículo    3º –                     

Banco    Agrario                    

Al    programa de refinanciación solo podrán acceder quienes estén al día al    momento de hacer la solicitud. Para ello, el deudor deberá presentar su    requerimiento dentro del plazo dispuesto en el Decreto. Asimismo, debe    cumplir las siguientes condiciones:    

     

1.    sí es persona jurídica, la solicitud debe estar firmada por el representante    legal o el titular del crédito; 2. identificar al cliente y el número del    crédito; 3. describir la afectación sufrida debido a la situación de orden    público; 4. explicar la relación entre dicha afectación y la imposibilidad de    pago; 5. indicar el tipo de alivio solicitado; 6. registrar la ubicación    geográfica del solicitante; 7. no aportar certificación de afectación por    factores externos; 8. no se requiere información adicional.   

Finagro                    

Las    medidas deben ser registradas por los intermediarios financieros a través del    aplicativo de cartera de FINAGRO.   

Artículo    5º –                    

Banco    Agrario                    

Reglamentó    internamente el artículo con tres propósitos: (i) controlar las causas    raíz del no pago vinculadas a la conmoción interior; (ii) evitar riesgos    morales; y (iii) prevenir una cultura de no pago. En ese sentido, estableció    que: 1. las personas que soliciten quitas de capital no pueden tener mora    superior a 30 días a diciembre de 2024; 2. deben presentar un documento de    “Certificación Afectación de Factores Externos”; 3. solo se condonarán    intereses y quitas generadas durante la conmoción ;4. finalizado el    estado de excepción, el deudor debe seguir pagando el crédito según lo    pactado y; 5. el no pago faculta al Banco para exigir la totalidad de la    obligación y cancelar los beneficios.   

Finagro                    

Cuenta    con información precisa sobre las obligaciones de los pequeños productores    con créditos en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta, y    los municipios de Río de Oro y Gonzáles (Cesar), en mora con el FAG y que no    están cobijados por la Ley 2071 de 2020 ni por la Resolución 2 de 2024. Con    base en esta información, puede determinar con exactitud a quién se dirigen    los acuerdos.    

     

84.             En relación con los criterios de priorización  (artículo 4º) el Ministerio de Agricultura informó a la Corte que estos grupos  se priorizaron para asegurar que las medidas beneficien en primer lugar a  quienes han sido los más afectados por los hechos que dieron lugar al estado de  excepción.    

     

85.             En este orden de ideas, las medidas contenidas en  el DL 106 cumplen con el requisito de conexidad material desde los puntos de  vista interno y externo.    

     

–            Juicio de motivación suficiente    

     

86.             El DL 106 satisface el juicio de motivación  suficiente. El DL no contiene medida alguna que limite derechos  fundamentales, por ende, su escrutinio resulta menos exigente. La Sala observa  que cada una de las medidas de suspensión de procesos (art.2), alivios de  pasivos (arts. 3 y 5) y priorización (art. 4), están motivadas de forma  específica en las consideraciones del DL, así:    

     

MEDIDA                       

JUSTIFICACIÓN     DE LOS CONSIDERANDOS DEL DECRETO LEGISLATIVO      

Art. 2 Suspensión de procesos                    

“teniendo    la grave situación de orden público que afecta la actividad productiva y de    comercialización y el estado actual de la cartera agropecuaria, se hace    necesario suspender los procesos de ejecución singulares o mixtos, iniciados    para exigir el cumplimiento de obligaciones derivadas de operaciones de    crédito agropecuario y rural otorgado a pequeños y medianos productores y los    esquemas asociativos y/o de integración por las entidades del Sistema    Nacional de Crédito Agropecuario, en la etapa el que se encuentren, cuando el    accionado tenga ubicado su predio o su actividad productiva en la zona    cobijada por el estado de conmoción interior declarado en el Decreto 062 de    2025”   

Alivios    financieros Arts. 3º y 5    

     

                     

“[S]e    hace necesario garantizar que el sistema de crédito de fomento agropecuario    permita a los pequeños y medianos productores superar las condiciones    adversas derivadas del escalamiento de la confrontación, asegurando que las    garantías agropecuarias y los alivios financieros permitan la reactivación    productiva.” y“es necesario    garantizar que el sistema de crédito de fomento agropecuario permita a los    pequeños y medianos productores superar las condiciones adversas derivadas    del escalamiento de la confrontación, el abastecimiento y la sostenibilidad de    mercados locales de alimentos, que permitan a las personas afectadas con la    situación de orden público obtener acceso regular, permanente y sin    restricciones a la alimentación. Es deber del Estado garantizar que las y los    campesinos afectados por las hostilidades y enfrentamientos militares, puedan    contar con los recursos que les permitirán producir, ganar o poder comprar    suficientes alimentos, lo que incluye asegurar las garantías agropecuarias y    los alivios financieros permitan su reactivación productiva, y lo protejan    ante posibles pérdidas inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria,    dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el    producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades    productivas generada con ocasión del conflicto, y las cesaciones de pagos que    esa situación pueda conllevar”   

Criterios de    priorización    

(art.    4)                    

“[C]on el fin de aliviar    las obligaciones financieras y no financieras de aquellos trabajadores    rurales y productores que resulten afectados por la situación de orden    público, especialmente las personas en situación de desplazamiento forzado,    es necesario adoptar disposiciones relacionadas con los criterios de    priorización y acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria.”    

     

–            Juicio de ausencia de  arbitrariedad    

     

     

–            Juicio de intangibilidad    

     

88.             Las medidas adoptadas en el DL 106 no afectan  ninguno de los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de la LEEE y  27 numeral 2 de la CADH, así como en los demás tratados en materia de derechos  humanos ratificados por Colombia. En estos términos no se desconoce lo  prescrito en los artículos 93 y 214.2 de la Constitución.    

     

–            Juicio de no contradicción  específica    

     

89.             El contenido del DL 106 supera el juicio de no  contradicción específica porque las medidas no desconocen ninguna norma  constitucional y respetan los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la  LEEE.    

     

90.             En efecto, bajo este juicio, las medidas del DL son  compatibles con la Constitución porque: (i) el artículo 2 no afecta el principio  de confianza legítima de los acreedores o los rematantes, sino que -por el  contrario- busca garantizar el derecho al debido proceso de los productores  agropecuarios; (ii) las medidas de alivios financieros  contenidas en los artículos 3 y 5 son acordes al artículo 355 Superior;  (iii) el artículo 4 dispone criterios de discriminación positiva que  materializan el artículo 13 constitucional y; (iv) las medidas dispuestas en el  DL tienen respaldo en el deber constitucional de solidaridad.    

     

91.             El artículo 2 no afecta el principio de la  confianza legítima de los acreedores o los rematantes y garantiza el derecho al  debido proceso de los productores agropecuarios. El  alcance del artículo 2 debe entenderse desde dos escenarios: (i) la suspensión  del proceso ejecutivo antes del remate del bien, en la que solo están  involucrados el acreedor y el deudor; y (ii) la suspensión del proceso después  de que el bien haya sido rematado y antes de la entrega material del bien,  momento en el cual está involucrado un tercero conocido como rematante (posible  comprador del bien).    

     

92.             En relación con el primer escenario la  medida supera el juicio de no contradicción. Al respecto, cuando se presenta  una demanda ejecutiva, el ejecutante fundamenta la pretensión en dos hechos:  (i) que el ejecutado ha contraído una obligación clara, expresa y exigible que  consta en un título ejecutivo; y (ii) que la obligación se encuentra insatisfecha.  Cuando la obligación se refiere a una cantidad de dinero, el objetivo del  demandante es lograr su pago total. En efecto, una forma de terminar dicho  proceso es el pago total de la obligación.    

     

93.             Ahora bien, el Ministerio de Agricultura indicó que  debido a la situación de orden público los grupos poblacionales afectados no se  encuentran en condiciones de cumplir con sus obligaciones crediticias y no  crediticias que hubieren contraído en desarrollo de su actividad ya que debido  a la situación de conmoción interior no han podido desarrollar con normalidad  sus actividades. Bajo ese entendido, permitir la continuación del proceso  ejecutivo sin considerar las limitaciones de pago del deudor implicaría  privarlo de la posibilidad de finalizar el proceso por la causal de pago total  de la obligación[58].    

     

94.             La suspensión implica que los  acreedores de créditos de fomento agropecuario no podrán exigir el pago  inmediato de las obligaciones a través del cobro judicial. Sin embargo, esto no  afecta su derecho a recibir el pago de la obligación. Durante el tiempo de suspensión,  los acreedores pueden negociar acuerdos de pago con los deudores quienes están  en una situación de debilidad manifiesta.    

     

95.             En relación con el segundo escenario, la  Sala considera que la medida supera el juicio de no contradicción ya que solo  cuando el auto que aprueba el remate queda en firme, se puede sostener que el  rematante adquiere el derecho de dominio[59]. En ese sentido,  antes de que dicho auto sea expedido puede hablarse de la expectativa del  derecho, sujeta a revisión. Adicionalmente, la suspensión de términos cumple un  propósito esencial: proteger el derecho a la defensa de los campesinos y  productores afectados por la crisis. En el contexto actual del Catatumbo, donde  la situación de orden público ha provocado desplazamientos forzados y confinamientos,  los afectados no están en condiciones reales de participar en los procesos  judiciales. Esta realidad impide que puedan ejercer de manera efectiva su  derecho a controvertir el remate, ya sea interponiendo recursos o solicitando la  nulidad. La suspensión, entonces, no solo es razonable, sino necesaria para  garantizar que estas personas puedan ejercer adecuadamente la defensa de sus  derechos.    

     

96.             En conclusión, la medida de suspensión de procesos  (art. 2) no desconoce el principio de confianza legítima ni buena fe de los  acreedores ni de los rematantes (posibles compradores del bien), pues la  disposición busca garantizar el derecho al debido proceso y la igualdad de los  productores del Catatumbo, afectados por el conflicto armado durante el primer  trimestre de 2025.    

     

97.             Las medidas de alivios financieros contenidas en  los artículos 3 y 5 son acordes al artículo 355 Superior. Los artículos 3 y 5 del DL 106 de 2025 prevén alivios económicos y  financieros para el sector agropecuario. En particular, el artículo 3, permite  la refinanciación de los créditos agropecuarios de los productores cuya  actividad se vio afectada en la zona cobijada con la situación de conmoción  interior. Esto, sin que, durante el término del estado de conmoción interior, se  puedan cobrar intereses moratorios. Por su parte, el artículo 5º permite que  los pequeños productores puedan realizar acuerdos de pago con Finagro y Banco  Agrario, los cuales pueden ser objeto de condonación de intereses moratorios y  quitas al capital. Estas medidas serán obligatorias para las entidades del  sistema nacional de crédito agropecuario pero opcionales para las entidades  vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.    

     

98.             El artículo 355 de la Constitución establece que  “[n]inguna de las ramas u órganos del poder público, podrá decretar auxilios o  donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. La  jurisprudencia de la Corte, sin embargo, ha señalado que esta prohibición no es  absoluta. Por el contrario, la Constitución permite que se otorguen auxilios,  donaciones, subsidios, incentivos, o subvenciones a particulares sin  contraprestación alguna[60], siempre que no se trate  de un acto de mera liberalidad sino del cumplimiento de deberes  constitucionales que aseguren, entre otros, la igualdad material[61]  y el cumplimiento de requisitos específicos[62].    

     

99.             Así, por ejemplo, la Sentencia C-218 de 2020  determinó que el Decreto Legislativo 486 de 2020, por medio del cual se  establecieron medidas que permitían el otorgamiento de subsidios, alivios y  auxilios a favor de los pequeños y medianos productores afectados por la  pandemia, no contrariaban el artículo 355 de la Constitución por tres razones:  “(i) [las medidas] estaban destinadas a los trabajadores agropecuarios quienes son  sujetos de especial protección constitucional de acuerdo con la Constitución y  la jurisprudencia de esta Corte; (ii) constituyen un desarrollo del artículo 66  de la Carta Política que establece de manera expresa que el gobierno debe  fomentar el acceso al crédito agropecuario; y (iii) constituyen estímulos  económicos a los trabajadores agropecuarios para que estos mantengan su  actividad productiva y, de esta forma, contribuyan a la realización de un fin  de interés general: la garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento  de productos e insumos agropecuarios durante la pandemia”    

     

100.       Conforme a lo anterior, la Sala observa que los artículos 3 y 5  establecen medidas que no contrarían el artículo 355 de la Constitución porque:  (i) están destinadas a sujetos de especial protección constitucional; (ii)  buscan fomentar el acceso al crédito agropecuario; y (iii) constituyen un  estímulo para que los productores agropecuarios realicen el pago de sus  obligaciones de crédito sin afectar la seguridad alimentaria y el  abastecimiento de productos e insumos agropecuarios durante el estado de  conmoción interior.    

     

101.       El artículo 4º dispone criterios de discriminación positiva. La medida busca establecer criterios de discriminación positiva[63]  en virtud del inciso 2 del artículo 13 de la Constitución al garantizar que las  medidas sean especialmente dirigidas a grupos históricamente marginados o en especial  situación de vulnerabilidad como las mujeres campesinas, las personas  desplazadas, quienes han estado vinculados a economías ilícitas y están en  procesos de sustitución, y quienes adelantan su reincorporación a la vida civil  tras haber pertenecido a grupos armados al margen de la ley. Estas poblaciones  requieren un enfoque diferencial para lograr una igualdad real y efectiva,  conforme al principio de igualdad material.    

     

102.       Las medidas dispuestas en el DL se encuentran respaldadas por el deber constitucional  de solidaridad. La Asamblea  Nacional Constituyente al incluir el título “[p]rincipios fundamentales”,  consideró que este tenía como finalidad establecer los postulados que le dan  forma a los valores consagrados en el Preámbulo de la Constitución y que  orientan el Estado Social y Democrático de Derecho. Así, reconoció que este  principio no solo implica una transformación en la función del Estado, sino  también una mayor responsabilidad de los servidores públicos y de los  particulares frente a la “solidaridad humana”[64].    

     

103.       En este contexto, los artículos 1º y 95.2 de la  Constitución, desarrollan el principio de solidaridad, el cual tiene dos  facetas, en primer lugar, es un principio constitucional[65].  De otro lado, es un deber que recae en cabeza del Estado y de todos los  habitantes del país[66]. La solidaridad como  deber, parte de un valor constitucional que tiene en cuenta el tipo de Estado  adoptado y se manifiesta en tres dimensiones: “(i) como una pauta de  comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas  ocasiones; (ii) como criterio de interpretación en el análisis de las acciones  y omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos  fundamentales y; (iii) como un límite a los derechos propios” [67].    

     

104.       En atención a lo anterior, la Corte en varias oportunidades ha  establecido deberes respecto a la exigibilidad de las obligaciones crediticias  cuando el deudor se encuentra en una particular situación de debilidad  manifiesta[68], a saber:    

Subreglas en el marco del principio de solidaridad    

Deber                       

Alcance      

Tener en cuenta la condición de víctima del conflicto armado al exigir    el cumplimiento de las obligaciones crediticias[69]                    

La entidad financiera debe tener en cuenta la situación de extrema    vulnerabilidad manifiesta de las víctimas de conflicto armado en relación con    las exigencias de las obligaciones bancarias, por ende, deben considerarse    los efectos que tiene el conflicto armado sobre la posibilidad de cumplir con    el pago adeudado.   

Suministrar    información clara, oportuna y suficiente al deudor respecto a las    alternativas existentes en relación con su obligación crediticia[70]                    

Las entidades financieras tienen el deber de suministrar información    clara, oportuna y suficiente al deudor víctima del conflicto armado sobre las    alternativas existentes para la atención de su obligación crediticia. Ello    incluye, entre otras cosas, la obligación de informar si existen alivios    financieros específicos para la población, si puede acceder a los créditos u    otros mecanismos previstos en la Ley 418 de 1997 o la Ley 1448 de 2011; si    FINAGRO puede realizar el redescuento de la obligación; si tiene derecho a    subsidios estatales y si existen garantías complementarias previstas para    atender situaciones como el abandono forzado del inmueble o la pérdida de    bienes esenciales como consecuencia directa del desplazamiento, entre otros.   

Abstenerse de iniciar procesos ejecutivos[71]. En caso de que estos estén en curso suspenderlos[72] y, de ser posible terminarlos[73].    

                     

En    caso de que se haya iniciado un proceso ejecutivo, los acreedores deben    buscar establecer un acuerdo de pago con el deudor y, suspender el proceso    judicial, realizar una renegociación de la deuda y, si es posible terminar el    proceso[74]. Lo anterior, siempre    que: (i) la deuda haya sido contraída antes del hecho victimizante y; (ii)    que el remate no haya sido aprobado.   

No    realizar el cobro de los honorarios de los abogados y demás gastos derivados    del cobro judicial y extrajudicial[75]                    

Realizar    acuerdos de pago[76]    

                     

Las    entidades financieras deben abstenerse de realizar el cobro de las    obligaciones crediticias y, por el contrario, promover acuerdos de pago que    tengan en cuenta las capacidades de pago del deudor[77], por ejemplo,    estableciendo plazos de pago justos. Lo anterior siempre que: (i) la deuda    haya sido contraída antes del hecho victimizante y; (ii) el deudo ponga en    conocimiento su situación a la entidad financiera.    

No    realizar el cobro de intereses moratorios[78]    

     

     

                     

Debido    a que el incumplimiento de las obligaciones se encuentra justificado en tanto    que la víctima vio disminuida su capacidad de pago, las entidades financieras    no pueden realizar el cobro de intereses moratorios por las obligaciones incumplidas a    partir del momento en que el deudor fue víctima del conflicto y, en caso de que estos hayan sido pagados los mismos    deberán ser abonados al capital. Lo anterior siempre que: (i) la deuda haya    sido contraída antes del hecho victimizante y; (ii) el deudo ponga en    conocimiento su situación a la entidad financiera.   

Recalcular los intereses remuneratorios[79]                    

Si bien la entidad financiera conserva el derecho a reclamar el    pago de los intereses remuneratorios o de plazo causados a partir de la    ocurrencia del hecho victimizante, dichos intereses deben estar sujeto a un    recalculo razonable, atendiendo al principio constitucional de solidaridad y    a las condiciones sociales y económicas adversas que enfrenta la persona    víctima. Por lo tanto, los intereses causados durante el período de    afectación no pueden calcularse de manera automática, sino que deben ser    ajustados proporcionalmente, en función de la capacidad de pago del deudor y    del contexto que limita su posibilidad de cumplir en condiciones ordinarias.   

Abstenerse de aplicar cláusulas aceleratorias    frente a personas en condición de vulnerabilidad[80].                    

Las    entidades financieras no pueden hacer uso de las cláusulas aceleratorias    pactadas en los contratos de crédito para exigir anticipadamente la totalidad    de la deuda a personas en condición de vulnerabilidad, particularmente cuando    dicha condición haya surgido como consecuencia de hechos victimizantes. En    tal contexto, las cuotas que debieron pagarse durante el periodo del hecho    victimizante y el periodo de readaptación y hasta un término razonable    posterior a dicha recuperación, deberán ser reprogramadas y canceladas en los    mismos plazos originalmente acordados, respetando los períodos e intervalos    establecidos en el contrato inicial.   

No    realizar el reporte negativo respecto a las obligaciones que hayan entrado en    mora por la situación de conflicto armado[81]                    

Las    personas víctimas del conflicto armado tienen derecho a que, si sus    obligaciones no fueron cumplidas debido al hecho victimizante, las entidades    financieras deben abstenerse de realizar un reporte negativo respecto a estas    obligaciones.    

Inclusión    de un enfoque diferencial, de    género y étnico[82]                    

Las    entidades financieras deben un incluir un enfoque diferencial respecto a las    medidas frente a las mujeres    desplazadas[83].    En consecuencia, deben poder reformular sus obligaciones crediticias en    condiciones acordes con su realidad, sin medidas coercitivas que profundicen    su exclusión financiera y patrimonial.     

     

105.       En este contexto, la Sala constata que los artículos 2º, 3º, 4º y 5º del  DL en revisión, satisfacen el juicio de no contradicción  específica porque tales medidas no desconocen ninguna  norma constitucional y respetan los límites fijados en los artículos 36 a 38 de  la LEEE.    

     

–            Juicio de necesidad    

     

106.       Respecto al juicio de necesidad, este sólo es superado por las medidas de suspensión de procesos  ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de  recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) ante su necesidad  fáctica y la inexistencia de mecanismos ordinarios. No obstante, en lo que  respecta a las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera  (parágrafo 2° del artículo 5º), la Sala concluye que estas no superan la  dimensión jurídica del juicio de necesidad.    

     

107.       La medida de suspensión de procesos ejecutivos (artículo 2) supera el  juicio de necesidad porque garantiza la igualdad procesal de los productores  víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025 en el  Catatumbo. Además, tiene un alcance mayor al contemplado en el artículo 161 del  Código General del proceso. Los considerandos del DL 106  señalan la existencia de una situación de violencia escalada, la cual ha  generado que, al 22 de enero de 2025, 36.137 personas sean víctimas de  desplazamiento forzado, de las cuales 16.482, a esa fecha, se encontraban en  albergues y refugios en el departamento de Norte de Santander. Adicionalmente,  debido a la situación de orden público un número importante de personas se  encuentran en situación de confinamiento (27.381)[84].    

     

108.       En esta línea, Finagro informó a la Corte que la suspensión de los  procesos ejecutivos atendía a la grave situación de orden público que afecta la  actividad productiva y de comercialización y deteriora la situación económica  de los pequeños y medianos productores. Así, adujo que la medida busca dar  alivio a la población de los hechos que originaron la conmoción, “en tanto  pueden tener la oportunidad de, mientras se supera esta situación, reactivarse  y atender a sus obligaciones financieras[85]”. Por su parte,  el Ministerio de Agricultura señaló  que la medida era necesaria para evitar una persecución judicial de los  deudores cuando están atravesando una situación que les impide operar con  normalidad. Además, “busca conceder a la población afectada un margen para la  recuperación económica, sostener el arraigo con sus modos de producción,  proyectos de vida y el arraigo con la tierra.”  [86]    

     

109.       En la misma línea, el procurador sostuvo que la medida era idónea  porque ayuda a proteger los derechos al debido proceso y al acceso a la  justicia de campesinos, pequeños y medianos productores que han sido afectados  por la crisis. Señaló que muchas de estas personas han sido desplazadas o están  confinadas, lo que les impide ejercer su defensa en condiciones normales. Por ello  consideró justificada la suspensión de términos, incluso después del remate y  antes de la entrega del bien, ya que en ese momento los ejecutados aún pueden solicitar  la nulidad si hubo irregularidades en el proceso (como lo permite el artículo  455 del CGP)[87].    

     

110.       En atención a lo anterior la Sala considera que la suspensión de  términos de los procesos ejecutivos es una medida dirigida a evitar la  extensión de los efectos del estado de conmoción interior y la reactivación  económica del sector agropecuario, afectado por la situación de conmoción  interior.    

     

111.       Como se estableció en el juicio de no contradicción específica, una de  las formas de terminar el proceso ejecutivo es el pago total de la obligación.  No obstante, cuando la persona se encuentra en situación de desplazamiento  forzado o de confinamiento, continuar con el cobro judicial resulta una  exigencia desproporcionada, al ser irresistible, imprevisible y ajeno a la  voluntad del deudor, lo que le impide cumplir con su obligación en condiciones  de normalidad.    

     

112.       Adicionalmente, en aquellos casos en los que se llevó a cabo la  diligencia de remate, la continuación del proceso sin la suspensión de términos  desconoce las condiciones materiales en las que se encuentran las personas en  situación de desplazamiento. En efecto, quienes han sido forzados a confinarse  o a abandonar su lugar de residencia no disponen de los medios mínimos para  ejercer una participación activa en el proceso judicial. Por ejemplo, si la  persona se encuentra alojada en un albergue, puede enfrentarse a serias  restricciones en el acceso a la información, locomoción, la representación  jurídica o incluso a canales básicos de comunicación.    

     

113.       En este contexto, la Sala comparte lo dicho por el Ministerio de  Agricultura y la Procuraduría General de la Nación, en tanto que la suspensión  de términos es una medida necesaria fácticamente, ya que permite mitigar los  efectos del estado de conmoción interior en relación con la estabilidad  económica de los productores, víctimas del conflicto armado por los hechos  ocurridos el primer trimestre de 2025, además de garantizar su derecho al  debido proceso.    

     

114.       En relación con la necesidad jurídica, esta también se encuentra superada. Con el fin de sustentar esta  conclusión, a continuación, se revisarán las medidas existentes en el  ordenamiento jurídico para la suspensión de los procesos:    

     

Suspensión    de procesos conforme al artículo 161 del Código General del proceso (CGP)                    

Suspensión    de procesos conforme al Artículo 2º DL 106                    

Razones por    las cuales la suspensión de procesos establecida en el 161 del CGP no tiene    los mismos efectos que la indicada en el DL 106   

El numeral 2 del    artículo 161 del CGP establece que el juez antes de dictar sentencia podrá    suspender los procesos cuando las partes lo pidan, para ello el juez debe    verificar que: (i) la solicitud sea de común acuerdo; y (ii) el término de la    suspensión, teniendo que la duración del proceso no sea superior a 1 año    (art. 121 CGP).                    

El artículo 2º del DL    106 de 2025 establece una suspensión de términos que procede por orden legal,    la cual empieza en cualquier etapa del proceso ejecutivo, incluso después del    remate y antes de la entrega material del bien.    

                     

El    artículo 2º del DL 106 tiene un alcance mayor que el artículo 161 del CGP    porque: (i) implica la suspensión de los procesos ejecutivos incluso antes    del traslado de la demanda al ejecutado[88] y; (ii) libera a las    personas beneficiadas de la carga de negociación sobre la suspensión y el    término de la misma que exige el artículo 161 del CGP. Por lo cual, la medida    de suspensión prevista en el ordenamiento jurídico ordinario resulta    insuficiente para proteger los derechos de las personas afectadas por la    conmoción interior.    

     

115.       Asimismo, la Corte en Sentencia C-213 de 2020 recordó que aspectos tales  como “los mecanismos, etapas, recursos, plazos, términos, cargas  procesales, consecuencias de inactividad y, en general, la configuración de los  procesos judiciales” (énfasis añadido) están sujetos a reserva  de ley. En ese sentido, la suspensión de procesos  judiciales debe ser establecida mediante una norma con fuerza de ley conforme  al artículo 150 de la Constitución e incluso considerando el artículo 121 del  Código General del Proceso que regula la duración de los procesos.    

     

116.       En estos términos, la Sala Plena concluye que el artículo 2 del DL 106  supera el juicio de necesidad.    

     

117.       La medida de refinanciación (artículo 3) no supera el juicio de  necesidad porque en el ordenamiento jurídico ordinario existen normas que  permiten la suscripción de acuerdos de pago en condiciones de viabilidad  financiera, así como no cobrar intereses moratorios    

118.       El artículo 3 del DL 106 permite la refinanciación de la deuda sin que  se cobren intereses moratorios durante el término de vigencia del estado de  conmoción interior. En este contexto, el Ministerio de Agricultura y la SFC informaron  que el mecanismo de restructuración de la deuda conforme a los criterios  establecidos en la Circular Básica Contable y Financiera (en adelante CBCF) de esa  Superintendencia no permitía la refinanciación en los términos que establece el  DL 106. Asimismo, el Ministerio indicó que la reglamentación para la  refinanciación por parte del CNCA no era procedente.    

     

Mecanismo de modificación y restructuración de créditos- capítulo     XXXI de la CBCF                       

Reglamentación por parte de la CNCA para la refinanciación de los     créditos, literal e) del artículo del EOSF                       

      

      

Razones de     insuficiencia      

La refinanciación o    reestructuración de la deuda se basa en modificar las condiciones acordadas    por los contratantes al momento de otorgar el crédito, e implica cambiar los    términos del contrato mediante el cual se estructuró el mismo.    

     

Para la procedencia de    esta refinanciación se requiere: (i) acuerdos entre la entidad financiera y    el deudor sobre las tasas de interés, plazo y el sistema de amortización;    (ii) análisis de la capacidad de pago del deudor, (iii) la modificación sólo    es viable si la mora no supera 60 días (microcrédito y consumo) o 90 días    (comercial y vivienda); (iv) para los créditos hipotecarios la Ley 546 de    1990 permite la modificación si se solicita dentro de los dos primeros meses    del año.                    

El literal e) del    artículo del EOSF permite a la CNCA “[a]probar, mediante normas de carácter    general y con el voto favorable del Ministro de Agricultura, la    refinanciación de los créditos otorgados por las entidades que integran el    Sistema Nacional de Crédito Agropecuario cuando se afecte negativamente la    producción o se disminuya apreciablemente la inversión que se realizó con el    crédito por la presencia, a su juicio, de razones de fuerza mayor o caso    fortuito”.    

     

     

                     

Teniendo    en cuenta estos mecanismos el Ministerio de Agricultura y la SFC señalaron    que estos eran insuficientes, en los siguientes términos:    

     

En    relación con el mecanismo de modificación y reestructuración.    

     

La    SFC argumentó que esta medida resulta insuficiente porque: (i) exige la    evaluación de la capacidad de pago de la persona lo que podría ser difícil;    (ii) no contempla la condonación de intereses; y (iii) depende de la voluntad    de la entidad financiera.    

     

El    Ministerio de Agricultura, por su parte, señaló que “los parámetros    consignados en dicho numeral para la celebración de los acuerdos de    refinanciación no impiden la extensión de los efectos derivados de la grave    situación de orden público en el deterioro de la cartera agropecuaria de las    operaciones de crédito de las y los campesinos, pequeños y medianos    productores, y sus formas organizativas afectados, razón por la cual se    justifica la necesidad del artículo 3° del Decreto 106 de 2025”.    

     

En relación con las facultades de la CNCA el Ministerio de    Agricultura indicó que el artículo 5.6 de la Ley 16 de 1990, por el cual se faculta a la CNCA para reglamentar la refinanciación de las    operaciones de crédito que hayan realizado las entidades que integran el    Sistema Nacional de Crédito Agropecuario sólo opera cuando: (i) se afecta    negativamente la producción o (ii) se disminuye la inversión que se realizó    con el crédito por la presencia de razones de fuerza mayor o caso fortuito.    Así, por ejemplo, se refirió a la Resolución 8 de 2023 de la CNCA y concluyó    que la medida no opera cuando hay un estado de excepción.    

     

119.       En este contexto, la Sala observa que, en principio, la restructuración  de créditos desarrollada en la CBCF y la facultad del CNCA para reglamentar la  refinanciación de las operaciones de crédito que hayan realizado las entidades  que integran el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario no permiten la  refinanciación de la deuda en los términos previstos en el artículo 3º del DL  106. No obstante, el ordenamiento jurídico ordinario prevé un mecanismo que  permite la celebración de acuerdos de pago en favor de las víctimas del  conflicto armado, el cual no fue objeto de pronunciamiento por parte de las  entidades oficiadas.    

     

120.       En efecto, la Sala encuentra que conforme al artículo 128 de la Ley  1448 de 2011 y el numeral 2.7 del Capítulo II de la  CBCF, las víctimas del conflicto armado que tengan créditos activos que han  entrado en mora o que han sido objeto de refinanciación, reestructuración o  consolidación, deben ser incluidos en la categoría de riesgo especial[89],  esto implica que: (i) no podrán ser objeto de intereses moratorios durante el  término comprendido entre la ocurrencia del hecho victimizante y hasta  un (1) año después de la inscripción en el Registro Único de Víctimas; y  (ii) las entidades financieras deben promover la celebración de acuerdos de  pago con el deudor en condiciones de viabilidad financiera. En el evento que  los acuerdos contemplen periodos de gracia, se suspenderán durante estos  periodos la caución de intereses y demás conceptos asociados al crédito. Adicionalmente, estos acuerdos de pago no son  considerados como reestructuraciones, por lo que no le son aplicables las  reglas previstas para ello.    

     

121.       En virtud de lo anterior, no se identificó ninguna explicación que  motive las razones por las cuales esta norma no es idónea para garantizar el  objeto establecido en el artículo 3 del DL 106, más aún cuando los acuerdos de  pago de los que trata el numeral 2.7 del Capítulo II de la CBCF no permiten el  cobro de intereses moratorios desde la ocurrencia del hecho victimizante y  deben tener en cuenta la capacidad de pago de la víctima. En este sentido, el  artículo 3 del Decreto sub examine no supera el juicio de necesidad  jurídica.    

     

122.       El establecimiento de criterios de priorización (art. 4) permite la  priorización de las personas más afectadas por la crisis    

     

123.       Los considerandos del DL 106 resaltan la necesidad de priorizar ciertos  grupos poblacionales con la finalidad de que los alivios estén efectivamente en  cabeza de las personas especialmente afectadas por la crisis. En ese sentido,  la norma prioriza a las mujeres, las personas en situación de desplazamiento  forzado, las personas vinculadas al PNIS  y las personas en proceso de reincorporación a la vida civil.    

     

124.       El Ministerio de Agricultura informó que los criterios de priorización  fueron planteados en atención a la realidad social y económica del Catatumbo y  al desarrollo del conflicto armado durante el 2025. Las mujeres del campo se priorizaron  porque a menudo enfrentan desigualdades de género y tienen un acceso limitado a  los recursos, las víctimas de desplazamiento forzado y personas en proceso de  reincorporación a la vida civil requieren de apoyo específico para reinsertarse  en la sociedad y reconstruir sus medios de vida. Asimismo, en cuanto a las  personas parte del PNIS indicó que ellas “necesitan acompañamiento para lograr  una alternativa sostenible de desarrollo y salir de la circularidad de la  violencia y las actividades ilícitas”.    

     

125.       Todas las víctimas de conflicto armado son sujetos de especial  protección constitucional debido a la violación constante de sus derechos lo  que lleva a que se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad[90].  En este sentido, la priorización de quienes se han visto especialmente  afectados por la situación de orden público en el Catatumbo encuentra su  fundamento en su condición de vulnerabilidad.    

     

126.       En efecto, las mujeres deben ser priorizadas porque son víctimas de  patrones estructurales de violencia y discriminación de género[91],  en particular, representan el 50.28% de las personas víctimas de los hechos  ocurridos el primer trimestre de 2025 en el Catatumbo[92].  En lo que respecta a las víctimas de desplazamiento forzado y a los firmantes  del acuerdo de paz, su priorización se encuentra justificada si se tiene en  cuenta las razones que llevaron a declarar válido parcialmente el estado de  conmoción interior, esto es, la crisis humanitaria por el desplazamiento  forzado y el aumento inusitado de los ataques contra  la población firmante[93].    

     

127.       Finalmente, respecto a las personas incluidas en el PNIS, es importante  resaltar que, de acuerdo con el Ministerio de Agricultura, el conflicto armado tiene  como causa principal la búsqueda de control de “territorio para la siembra y  transformación de hoja de coca y las demás actividades de  explotación económica ilícitas que se derivan de ello”. Adicionalmente, en el  seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que en el marco del conflicto armado los grupos  armados emplean presiones y amenazas sobre los líderes y comunidades para  impedir el accionar de la fuerza pública, especialmente en aquellos casos en  los que se adelantan labores de erradicación de cultivos ilícitos[94].  Esto refleja la necesidad de priorizar a quienes hacen parte del PNIS y son  víctimas del conflicto armado. En este orden de ideas, la medida establecida en  el artículo 4 del DL 106 es necesaria  fácticamente al permitir la  priorización de quienes han sido los más afectados por la situación ocurrida el  primer trimestre de 2025 en el Catatumbo.    

     

128.       La medida también es necesaria jurídicamente ante la inexistencia de normas que permitan la priorización de todos  los grupos que aborda el DL 106.    

La Fundación para el  Estado de Derecho manifestó que en el ordenamiento jurídico existían varias  disposiciones que incluyen la priorización de los sujetos que resalta el DL 106.  La interviniente subrayó que: (i) la Ley 731 de 2002 prioriza a las mujeres  rurales; (ii) la Ley 1448 de 2011 incorpora un enfoque diferencial para la  atención de poblaciones especialmente vulnerables incluyendo mujeres y; (iii)  la Resolución 8 de 2023 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario  “también incorpora criterios de priorización de acceso al crédito para ciertos  grupos poblacionales vulnerables y con enfoque diferencial. Específicamente, se  reconoce como usuarios especiales a las mujeres rurales, jóvenes rurales,  comunidades étnicas, población víctima del conflicto armado, personas en  proceso de reincorporación a la vida civil, personas vinculadas al Programa  Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y  campesinos, entre otros”.    

     

129.       Pese a lo manifestado por el interviniente, la Sala encuentra que  ninguna de las disposiciones normativas mencionadas dispone la priorización de  todos los grupos poblacionales dispuestos en el artículo 4º del DL 106. Lo  anterior, con fundamento en tres razones: en primer lugar, la Ley 731 de 2002  que prioriza a las mujeres rurales, no lo hace respecto a los demás sujetos que  menciona el artículo 4.    

     

130.       En segundo lugar, el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 abarca el  principio de enfoque diferencial respecto a las características particulares de  las víctimas. No obstante, ese principio no necesariamente responde al establecimiento  de criterios de priorización, ya que estos buscan establecer un orden en el  acceso a las medidas y recursos disponibles, especialmente en contextos donde  las capacidades institucionales y presupuestales son limitadas. En tercer  lugar, la Resolución 8 de 2023 del CNCA en su artículo 9 se refiere a usuarios  especiales para que las condiciones financieras del otorgamiento de crédito se  apliquen según su condición, pero no dispone de criterios de priorización.    

     

131.        En este contexto, ninguna de las normas mencionadas se refiere a la  priorización de todos los grupos poblacionales expresamente establecidos en el  DL. De hecho, el Ministerio Público indicó que, en términos de la legislación  ordinaria, la Ley 2071 de 2020 prioriza a las mujeres campesinas para que  accedan a los programas de financiamiento dirigidos a la reactivación del  sector agropecuario, normativa que considera insuficiente porque dejó por fuera  a los otros grupos dispuestos en el DL 106. Ello permite colegir la  inexistencia de mecanismos ordinarios para la priorización conjunta de quienes,  de acuerdo con el DL, han sido los más afectados por la situación de conmoción  interior. De manera que, en estos términos, el artículo 4 del DL 106 de 2025  supera el juicio de necesidad.    

     

132.       La adopción de acuerdos de recuperación y pago de cartera (artículo 5 y  su parágrafo 1º) obedecen a la necesidad de otorgar una autorización legal  expresa a Finagro y al Banco Agrario    

     

     

134.       En atención a lo anterior, el sector agropecuario ha sido afectado por  la situación de conmoción interior[95], por ejemplo, se ha  indicado que los productores “han perdido 675 toneladas de productos agrícolas  y unas 1.836 toneladas están represadas”[96][97].  Así, en el marco del deber constitucional de solidaridad, resulta exigible a las  entidades financieras una actuación coherente con el carácter de su función[98].  En este contexto, la adopción de medidas que permitan facilitar el pago de las  obligaciones crediticias se encuentra justificada fácticamente teniendo en cuenta que la situación de violencia escalada ha ubicado a  los pequeños productores en una situación que les dificulta el cumplimiento de  sus obligaciones.    

     

135.       La dimensión jurídica  del juicio de necesidad también se encuentra superada. El Banco Agrario y  Finagro, al ser entidades que manejan recursos públicos, requieren de autorización legal y expresa para celebrar los  acuerdos de los que trata el artículo 5. En efecto, la medida es necesaria  jurídicamente porque: primero, de acuerdo con la información proporcionada por  el Banco Agrario, la condonación de intereses y quitas al capital solo procede  para las carteras castigadas y de difícil recuperación. Segundo, tanto el Banco  Agrario como Finagro requieren de autorización legal expresa para condonar  intereses y realizar quitas de capital, en el marco de la conmoción interior. A  diferencia de la banca privada, estas entidades administran recursos públicos y  por ello requieren una habilitación legal expresa.    

     

136.       Tercero, aunque el artículo 217 de la Ley 2294 autoriza al FONSA para realizar  acuerdos de recuperación y pago de cartera que podrán incluir “la condonación  de los intereses, así como parte del capital de los valores pagados por el FAG”  conforme a los lineamientos que defina la CNCA, el artículo 25 de la Ley 819 de  2003 dispone que “[l]as entidades financieras de carácter público al efectuar  reestructuraciones de créditos, rebajas o condonaciones de intereses a sus  deudores morosos deberán realizarlo conforme a las condiciones generales del  mercado financiero y con la finalidad de: recuperar su cartera, evitar el  deterioro de su estructura financiera y presupuestal y, propender por la  defensa, rentabilidad y recuperación del patrimonio público”, por lo cual no  podría garantizarse que la condonación de intereses y de quitas de capital que  establece dicho artículo se pueda realizar en los términos que dispone el  artículo 5 del DL 106.    

     

137.       De otro lado, la Ley 2071 de 2020 permite celebrar estos acuerdos, pero  respecto de la cartera “que haya entrado en mora antes del 30 de noviembre de  2020”, por lo que esta norma no podría aplicarse a los pequeños productores,  víctimas de los hechos ocurridos el primer trimestre de 2025. Adicionalmente, es  preciso reiterar que la intervención en las actividades crediticia, bursátil y  aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o  privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del  público tiene reserva de ley. El literal d), numeral 19 del artículo 150 de la  Constitución establece que es competencia del legislador establecer los  criterios sobre los cuales el Gobierno Nacional reglamentará estas actividades,  lo que es ratificado por el numeral 25 del artículo 189 Superior. En este  contexto, el establecimiento de las medidas de alivio financiero no podría ser  reglamentada sin que medie autorización expresa por parte del legislador.    

     

138.        La medida de compra de cartera saneada por parte del FONSA (parágrafo  2º del artículo 5º) no supera el juicio de necesidad jurídica pues la entidad  ya está facultada para realizar la compra de cartera agropecuaria ante graves  afectaciones al orden público. El FONSA es un fondo  creado por la Ley 302 de 1996 con la finalidad de otorgar apoyo económico a los  pequeños productores agropecuarios y pesqueros para la atención y alivio  parcial o total de sus deudas cuando se presentan problemas climáticos,  fitosanitarios o notorias situaciones de orden público.    

     

139.       En atención a esa finalidad, el artículo 2º de la Ley 302 de 1996  dispone que el FONSA está facultado para realizar la compra de cartera de los  pequeños productores a los intermediarios financieros cuando se acredite alguno  de los siguientes eventos: “a) Una situación de tipo extremo climatológico o  una catástrofe natural que dé lugar a pérdidas masivas de la producción; b)  Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma  severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo  sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos  fenómenos sean incontrolables por la acción individual de los productores; c) Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la  producción o la comercialización agropecuaria y pesquera; d) Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en  los términos que reglamente el Gobierno Nacional; y e) Por los efectos de la  declaratoria de la emergencia sanitaria asociada a la enfermedad coronavirus  COVID 19”.    

     

140.       En ese sentido, no se encuentran razones para fundamentar por qué la  facultad de compra de cartera por parte del FONSA sería insuficiente. En  particular, esta situación no fue subsanada por el Ministerio de Agricultura  quien se limitó a indicar que: (i) la Ley 302 era insuficiente porque no  permite una compra ágil ni una adquisición masiva y; (ii) no contempla medidas  extraordinarias como las requeridas en un estado de conmoción interior.  Respecto a esto último, contrario a lo manifestado por el Ministerio, la norma  permite la compra de cartera en situaciones como la que motivó la medida de  excepción, toda vez que el estado de conmoción interior se declara ante graves  alteraciones del orden público. Por lo tanto, para la Sala no es posible  establecer la razón por la cual en este caso no sería aplicable el ordenamiento  jurídico ordinario.    

     

141.       En consecuencia, el parágrafo 2º del artículo 5 del Decreto sub  examine no supera el juicio de necesidad en su dimensión jurídica.    

     

142.       En conclusión, las  medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del  artículo 5) no superan el juicio de necesidad en su dimensión jurídica, por lo  que estas medidas serán declaradas inexequibles, sin que se precise el análisis  de los demás juicios. Por otra parte, en relación con las medidas de suspensión  de procesos ejecutivos (art. 2), criterios de priorización (ar. 4) y, acuerdos  de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°), la Sala continuará  con el análisis de los juicios restantes.    

     

–            Juicio de incompatibilidad    

     

143.        Las medidas contenidas en el DL 106 superan el juicio de  incompatibilidad al no suspender o estar encaminadas a suspender, ya sea  explícita o implícitamente, alguna ley o disposición legal ordinaria.    

     

–            Juicio de proporcionalidad    

     

144.       Los artículos 2, 4 y 5 (parcial)  del DL 106 superan el juicio de proporcionalidad. De un lado, como se  señaló en las secciones anteriores, las medidas no limitan o restringen  derechos y garantías constitucionales y, de otro lado, son proporcionales con  los hechos de la crisis que pretenden conjurar. En relación con esto último, ninguna  de las medidas adoptadas por el DL sub examine: (i) resulta excesiva en  relación con la situación de orden público que pretende conjurar; (ii) son  compatibles con la naturaleza, fines, composición y características del sistema  de crédito agropecuario al que están sometidas; (iii) contribuyen a la  protección de los trabajadores agropecuarios más vulnerables, la garantía de la  seguridad alimentaria y el abastecimiento de insumos y productos agropecuarios  y, (iv) están limitadas y restringidas a la finalidad que pretenden alcanzar,  esto es, mitigar los efectos de la crisis de conmoción interior, en relación  con la crisis alimentaria.    

     

145.       La suspensión de procesos ejecutivos (artículo 2) es una medida de  protección del debido proceso en un contexto donde la violencia escalada impide  la participación efectiva de los actores involucrados. Lejos de restringir  derechos, esta medida (suspensión) garantiza que los procesos judiciales no se  adelanten en condiciones de desigualdad. Por su parte, los criterios de priorización  (artículo 4) buscan que los grupos más afectados por la situación de orden  público puedan acceder de manera diferencial a las medidas crediticias.    

     

146.       En la misma línea, la medida de acuerdos de restructuración y pago de  cartera contenida en el artículo 5 (parcial) está orientada a reducir las  cargas económicas de los pequeños y medianos productores afectados por la  situación de orden público. Se trata de mecanismos administrativos que permiten  sanear las obligaciones crediticias, sin comprometer recursos públicos  adicionales.    

     

147.       Tampoco se observa una  afectación desproporcionada a la sostenibilidad del Banco Agrario ni del FAG.  En primer lugar, aunque la SFC advirtió que la medida podría reducir la  solvencia del Banco Agrario, esta disminución no alcanza niveles que  comprometan el cumplimiento de los requerimientos mínimos regulatorios. Además,  el Estado cuenta con herramientas ordinarias para preservar su estabilidad,  como provisiones contables y colchones adicionales de liquidez o solvencia[99]. En segundo lugar, el  Ministerio de Agricultura aseguró que la condonación del 100% de intereses  corrientes y moratorios, así como quitas de hasta el 80% del capital, no ponen  en riesgo la viabilidad financiera de las entidades implicadas.    

     

148.       En suma, las medidas adoptadas en el DL 106 resultan proporcionadas, no  restringen derechos constitucionales y son idóneas en atención a la crisis que  buscan atender.    

     

–            Juicio de no discriminación    

     

149.       Las medidas adoptadas en el DL 106 cumplen con el juicio de no discriminación pues en ningún  aspecto imponen tratos discriminatorios o fundados en criterios sospechosos. Fedearroz,  consideró en su intervención que las medidas establecidas en el DL 106 sólo  están dirigidas a los pequeños y medianos productores, así como a sus esquemas  de integración y no contemplan a los grandes productores. Este hecho no genera  un trato discriminatorio entre sujetos en igualdad de condiciones. Los  pequeños, medianos y grandes productores se diferencian entre sí teniendo en  cuenta sus ingresos, lo que incide en la posibilidad de pago de las  obligaciones[100].    

     

     

151.       Ahora bien, en relación con el artículo 4, esta norma dispone criterios  de priorización para los siguientes grupos poblacionales: las mujeres del  campo; víctimas de desplazamiento forzado; personas vinculadas al Programa  Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) y; personas  en proceso de reincorporación a la vida civil. Estos criterios, como se indicó,  atienden a medidas de discriminación positiva e incluyen los grupos más  afectados por la situación que dio lugar a la conmoción interior.    

     

152.       En este contexto, la Sala considera que el DL 106 satisface el juicio de no discriminación, porque no impone  un trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos (sexo, raza, lengua,  religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, etc.) Por  el contrario, los instrumentos de suspensión de procesos, priorización y alivio  financiero que el DL adoptó constituyen medidas afirmativas en favor de la  población del sector agropecuario más afectado por la situación de conmoción  interior y, en ese sentido, desarrollan los mandatos constitucionales de  promoción del sector agropecuario y especial protección constitucional de los  trabajadores agropecuarios, previstos en los artículos 13.3, 64 y 65 de la  Constitución.    

     

153.       En este contexto la Sala concluye que los artículos 2, 4 y 5 (parcial)  son exequibles al acreditar el cumplimiento de los presupuestos formales y  materiales para la expedición de un decreto legislativo de desarrollo.  Asimismo, al tratarse de disposiciones instrumentales, encuentra exequibles los  artículos 1 y 7 (sobre el objeto del decreto y la vigencia del DL 106 de 2025).    

     

154.       Conclusión. En atención a los juicios  realizados la Sala constata, en primer lugar, que el DL 106 de 2025 cumple con  el presupuesto formal. Por otro lado, las medidas relacionadas con la  suspensión de procesos (art. 2), los criterios de priorización (art. 4) y; la  recuperación y pago de cartera (art.5 y su parágrafo 1°), satisfacen los  juicios que componen el presupuesto material, por lo que serán declaradas exequibles,  salvo las expresiones “con independencia de su lugar de  cumplimiento o ejecución” contenida en el artículo 2 y  “otros” contenida en el  artículo 4, que no superaron el juicio de finalidad. Finalmente, las medidas de  acuerdos de refinanciación (art. 3) y de compra de cartera (parágrafo 2 del  art. 5), serán declaradas inexequibles al no superar el juicio de necesidad  jurídica, habida cuenta que el ordenamiento jurídico ordinario contempla  medidas que permiten la celebración de acuerdos sin el cobro de intereses  moratorios y la compra de cartera por parte del FONSA.    

     

D.                REMEDIO JUDICIAL    

     

155.       Teniendo en cuenta lo expuesto la Sala declarará:  (i) la inexequibilidad por consecuencia del artículo 6; (ii) la exequibilidad  de los artículos 1, 2, 4, 5 (parcial) y 7 del DL 106 de 2025, salvo las  expresiones “con independencia de  su lugar de cumplimiento o ejecución”  contenida en el artículo 2 y “otros” contenida en el artículo 4 y; (iii) la  inexequibilidad de los artículos 3 y el parágrafo segundo del artículo 5 del  mencionado decreto legislativo.    

     

156.       En atención a las decisiones de inexequibilidad que  se adoptarán en la parte resolutiva de la presente sentencia, la Sala estima  pertinente precisar que sus efectos serán a futuro por dos razones: en primer  lugar, la Corte ha sostenido que, como regla general, la declaratoria de  inconstitucionalidad de una norma tiene efecto hacia futuro o ex nunc[102] ante la necesidad de proteger los principios como  la seguridad jurídica o la buena fe ya que antes de que se expidiera el fallo  judicial la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ende, es  legítimo asumir que los ciudadanos y la administración orientaron su  comportamiento confiados en la validez de la norma[103].  En segundo lugar, las normas no afectaron derechos fundamentales y tampoco se  observó una violación flagrante y deliberada de la Constitución[104],  por lo que tampoco se configuran las circunstancias para arribar a otra  determinación.    

     

DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. Declarar INEXEQUIBLE por  inconstitucionalidad por consecuencia el artículo 6º del Decreto Legislativo  106 de 2025.    

     

Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los  artículos 1, 2, 4, 5 (parcial) y 7 del Decreto Legislativo 106 de 2025, salvo  las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución”  contenida en el artículo 2 y “otros” contenida en el artículo 4.    

     

La expresión “personas  incluidas al PNIS” contenida en el artículo 4 y el artículo 5 (parcial) del  Decreto Legislativo 106 de 2025, se declaran exequibles en el entendido de que  su aplicación se limita a aquellas personas que hayan sido víctimas de los  hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025.    

     

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3 y  el parágrafo segundo del artículo 5 del Decreto Legislativo 106 de 2025.    

     

Notifíquese, comuníquese y  cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con salvamento de voto    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO    

Magistrado (e)    

Aclaración de voto    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

ANEXO I    

     

Artículo                       

Síntesis      

Artículo    1. Objeto. Adoptar medidas para    garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento,    crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el sector    agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la    desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así    como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de    las y los campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas    organizativas afectados por la situación de orden público, en los municipios    señalados en el Artículo 1 del Decreto 0062 de 2025.                    

En    relación con las razones por las cuales no era posible adoptar medidas    ordinarias para garantizar medios de vida y producción de alimentos con    financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en    el sector agropecuario el Ministerio de Agricultura, el Banco Agrario y    Finagro respondieron lo siguiente:    

     

El    Ministerio de Agricultura[105], en    primer lugar, indicó que el financiamiento de actividades del sector agropecuario    tiene una especial protección constitucional debido a que sirve de incentivo    para mejorar la calidad de vida de los campesinos a través del acceso    progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, así como    al crédito y a otros servicios (art. 64 de la Constitución). Asimismo,    mencionó que los campesinos, trabajadores rurales y organizaciones y esquemas    asociativos que se encuentran en la región del Catatumbo tienen una    participación limitada en el mercado debido a la presencia de los grupos    armados.    

     

De    otro lado, indicó que, debido a la situación de conflicto armado, la cifra de    desplazamiento forzado actualmente asciende a 54.098 personas, según lo    reportado por el Puesto de Mando Unificado departamental, lo cual repercute-según    el Ministerio- en la producción, comercialización y distribución de bienes y    servicios, así como en las necesidades básicas de la población. En esta    línea, adujo que los grupos poblacionales afectados por la situación no se    encuentran en condición de cumplir con las obligaciones crediticias y no    crediticias que hubieren contraído en desarrollo de su actividad productiva.    

     

Finalmente,    estableció que la condonación de intereses moratorios y de capital de    obligaciones, por parte de las entidades que administran estos recursos no es    procedente por la mera liberalidad de la entidad, por cuanto se estaría    trasgrediendo la prohibición contenida en el artículo 355 Superior, lo que    hace necesario que exista una autorización legal para su ejecución.    

     

El    Banco Agrario[106] refirió    que el Manual de Políticas de Crédito, Cartera y Garantías-SARC establece un    conjunto de alternativas para la restructuración de las deudas como la    modificación del plazo de pago, los programas de normalización de cartera, la    condonación de intereses y la negociación de cartera difícil. Señaló que la    condonación de intereses y quitas de capital actualmente sólo son posibles    cuando la cartera se encuentra en estado castigado y de difícil recuperación.    De forma que el Decreto permite que el Banco pueda conceder esos beneficios a    la población que se encuentre en mora por el no pago de sus obligaciones    debido a la situación de orden público. Lo anterior, en el entendido que el    Gobierno asigne al Banco los recursos para conceder dichos beneficios.    

     

Finalmente,    Finagro[107] por su parte señaló que el Decreto busca atender    los hechos de: (i) desplazamiento forzado; (ii) afectación en el acceso a los    medios de producción y generación de ingresos de las y los trabajadores    rurales; y (iii) afectación de la capacidad de pago de la población víctima.    Lo anterior, a través de medidas como los acuerdos de recuperación y    saneamiento de la cartera agropecuaria, que impliquen la condonación de    intereses y parte de capital de las obligaciones crediticias de los productores    de las zonas. Resaltó que dichas medidas deben tener autorización legal en    aras de evitar trasgredir la prohibición establecida en los artículos 6, 136    numeral. 4, 121, y 355 de la Constitución. Asimismo, indicó que salvo lo    dispuesto en el Decreto 106 de 2025 no hay otra norma que permita a Finagro    celebrar acuerdos de recuperación de cartera que condone intereses con los    productores afectados por la conmoción interior.   

Artículo 2 Suspensión de procesos. Mientras permanezca la declaratoria del estado de    conmoción interior, previo al traslado de la demanda y en cualquier etapa    incluso después del remate y antes de la entrega material, suspéndanse los    procesos de ejecución, ejecución de la garantía real y ejecución de garantía    mobiliaria, que tengan como título cualquier documento que contenga    obligaciones derivadas de operaciones de créditos de fomento agropecuario de    los que trata el artículo 2 de la Ley 16 de 1990, contraídas antes de la    fecha en que se declaró la conmoción interior, cuando la campesina o    campesino, pequeño o mediano productor agropecuario y/o los esquemas    asociativos y/o de integración accionado tenga ubicado su predio o su    actividad productiva dentro del territorio señalado en el artículo 1 del    Decreto 62 de 2025, con independencia de su lugar de cumplimiento o    ejecución.                    

En relación con las preguntas dirigidas a determinar: (i) los sujetos    beneficiarios del artículo 2º del Decreto; (ii) las razones de necesidad para    adoptar una medida de suspensión de los procesos ejecutivos en curso; y (iii) el impacto de esta suspensión, el    Ministerio de Agricultura, el Banco Agrario y Finagro respondieron lo    siguiente:    

     

Sujetos a quienes está dirigida la medida. El Ministerio de Agricultura[108] señaló que los sujetos destinatarios de la    medida, conforme a lo descrito por la norma son los campesinos o campesinas,    pequeños o medianos productores agropecuarios y los esquemas asociativos y/o    de integración que hayan sido accionados con procesos de ejecución por    obligaciones derivadas de operaciones de crédito de fomento agropecuario y    que hayan sido afectados de forma directa por los eventos que dieron lugar al    estado de excepción.    

     

Necesidad de las medidas. El Ministerio de Agricultura[109], indicó    que la situación de orden público impide a la población víctima el desarrollo    de sus actividades de producción, transformación, distribución y    comercialización de forma eficiente, lo que afecta directamente las    capacidades de los productores agropecuarios para cumplir con sus    obligaciones financieras. Adicionalmente, señaló que las medidas    excepcionales son necesarias para evitar una persecución judicial de los    deudores cuando están atravesando una situación de crisis.    

     

El Banco Agrario[110], por    su parte, señaló que la suspensión de procesos permite a los acreedores    cobrar lo adeudado para que los demandados, a su vez, puedan tener tiempo    para acudir a los mecanismos de arreglo con el Banco. Asimismo, se refirió a    los casos en que el juez no ordena la suspensión de oficio, los cuales se    encuentran cobijados por el artículo 162 del CGP, el cual permite al deudor y    acreedor solicitar de forma conjunta la suspensión de términos. En este caso,    si el deudor no firma el requerimiento el proceso sigue su curso, caso en el    cual el acreedor no puede verse afectado por la sanción que genera la    inactividad del proceso.    

     

Impacto de las medidas. El Banco Agrario[111] adujo que las medidas adoptadas    suspendieron alrededor de 2.866 obligaciones sometidas a control judicial.    Adicionalmente, que se encuentra pendiente por iniciar otros procesos    ejecutivos los cuales tienen la finalidad de evitar la prescripción de los    procesos y reclamar las garantías otorgadas a los entes    garantes, en especial el FAG y el FNG. Adicionalmente,    mencionó que la medida puede incidir en el derecho de terceros de buena fe    cuando el bien ya ha sido rematado, pero no entregado.    

Finagro[112], señaló que no le corresponde iniciar acciones de cobranza    extrajudicial o judicial ya que esto lo realiza el intermediario financiero,    pero resaltó que la suspensión de procesos podría impactar en los tiempos de    recuperación de los recursos pagados por el FAG. Asimismo, indicó el número    de procesos que se encuentran actualmente en etapa de cobro judicial con    garantías del FAG- esto es 435 procesos-.    

     

El    Ministerio de Agricultura[113],    argumentó que la suspensión de procesos, permite que no “se configure o    materialice un riesgo de prescripción o de desistimiento tácito para los    acreedores”. Esto implica que los acreedores no podrán exigir el pago    inmediato de las obligaciones. Sin embargo, resaltó que lo anterior    facilitaría la reactivación del sector agropecuario a largo plazo. Además,    advirtió que, de no aplicarse esta medida, se generaría para los acreedores un    aumento en los incumplimientos lo cual afectaría la estabilidad financiera    del sector agropecuario.   

-Artículo 3 Refinanciación en sistema nacional de crédito agropecuario. Las entidades que hagan parte del sistema nacional    de crédito agropecuario adoptarán los programas de refinanciación de las    obligaciones contraídas con ellas en favor de las y los campesinos,    productores cuya actividad se vio afectada en la zona cobijada con la    situación de conmoción interior declarada en el Decreto 062 de 2025, siguiendo    entre otros las siguientes reglas: (…)    

                     

En relación con el sistema de refinanciación que establece el Decreto    Legislativo, la Corte realizó una serie de preguntas para determinar la    necesidad de la medida, el límite    temporal de esta, y el trámite interno para implementar el artículo. En ese    sentido la respuesta otorgada por el Ministerio de Agricultura, el Banco    Agrario, Finagro y la Superintendencia Financiera de Colombia fueron las    siguientes:      

     

Necesidad de la medida. El Ministerio de Agricultura[114] indicó que el literal e) del artículo 218    de EOSF, por el cual se faculta a la CNCA para reglamentar la refinanciación    de las operaciones de crédito que hayan realizado las entidades que integran    el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario sólo opera cuando: (i) se afecta    negativamente la producción o (ii) se disminuye la inversión que se realizó    con el crédito por la presencia de razones de fuerza mayor o caso fortuito.     

     

Asimismo, se refirió a los mecanismos de refinanciación dispuestos    por la SFC. Al respecto indicó que “el numeral 2.3.2.2.1 del Capítulo XXXI de    la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia Financiera de    Colombia, los intermediarios Financieros podrán modificar las condiciones    originalmente pactadas, con el fin de permitirle al usuario la atención    adecuada de su obligación ante el potencial o real deterioro de su capacidad    de pago. No obstante, los parámetros consignados en dicho numeral para la    celebración de los acuerdos de refinanciación no impiden la extensión de los    efectos derivados de la grave situación de orden público en el deterioro de    la cartera agropecuaria de las operaciones de crédito de las y los    campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas organizativas    afectados, razón por la cual se justifica la necesidad del artículo 3° del    Decreto 106 de 2025.”    

     

En este contexto, adujo que el Decreto Legislativo sub examine    dispone medidas que buscan atender de forma urgente y adaptada la situación    extraordinaria derivada del estado de conmoción interior, “para facilitar la    reactivación del sector agropecuario en un contexto de crisis, permitiendo    condiciones de refinanciación más flexibles y con plazos ampliados, ajustadas    a las necesidades inmediatas de los productores afectados por los hechos que    dan origen a la conmoción interior”.    

     

Por otro lado, el Banco Agrario[115] informó que las medidas permiten otorgar alivios    financieros a los deudores. Adicionalmente, señaló que estas medidas difieren    sustancialmente de los instrumentos que actualmente contempla en sus    políticas internas en materia de riesgo crediticio.    

     

La SFC[116], indicó que los mecanismos de    refinanciación formulados por el Decreto 106 de 2025 son complementarios a    los mecanismos actualmente existentes- esto es los acuerdos de modificación y    restructuración de créditos- los cuales requieren: (i) un acuerdo entre el    establecimiento del crédito y el deudor, (ii) el análisis de la capacidad de    pago y; (iii) criterios de mora. Así concluyó que los mecanismos ordinarios    son insuficientes y menos flexibles, debido a que exigen capacidad de pago,    no condonan intereses y dependen de la voluntad de las partes del crédito.    

     

En relación con el límite temporal de la medida el Ministerio de Agricultura[117], indicó que esta debía implementarse durante    la vigencia del estado de excepción, sus modificaciones o prórrogas, incluso    hasta 90 días después conforme a lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137    de 1994.    

     

Tramite de las solicitudes de plazo máximo. El Banco Agrario[118] informó el trámite interno para la solicitud    de refinanciación. Así, indicó que a este alivio sólo podrán acceder quienes    estén al día al momento de hacer la solicitud. Para lo cual el deudor deberá    presentar su requerimiento dentro del plazo dispuesto en el Decreto, y tener    en cuenta que debe: (i) realizar la solicitud por medio del representante    legal o titular del crédito si es una persona jurídica; (ii) señalar e    identificar el cliente y el número de crédito; (iii) realizar la descripción    de la afectación sufrida debido a la situación de orden público; (iv) existir    una relación entre la afectación y la imposibilidad de pago; (v) indicar el    alivio solicitado; (vi) registrar la ubicación geográfica; y (vii) no aportar    certificación de afectación por factores externos.    

     

Por otro lado, Finagro[119] adujo que las medidas debían registrarse    por los intermediarios financieros a través del aplicativo de cartera de la    entidad.    

     

Finalmente, en relación con el plazo máximo de refinanciación el Ministerio    de Agricultura[120] subrayó que la razón por la cual estos    acuerdos no pueden superar los 20 años, se fundamenta en que los créditos    deben tener en cuenta los periodos de producción, así como el plazo necesario    para su comercialización.   

Artículo 4. Criterios de Priorización. Las medidas en materia de financiamiento para la    reactivación del sector agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y    agroindustrial deberán incorporar criterios de priorización para las mujeres    del campo y las víctimas del desplazamiento forzado, personas vinculadas al    Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito, y    personas en proceso de reincorporación a la vida civil, entre otros, en el    sentido de incluir instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia    técnica, y capacitación con enfoque interseccional. (…)                    

En relación con el artículo 4º la Corte realizó preguntas para    determinar: (i) los sujetos beneficiarios; (ii) la necesidad de la medida y;    (iii) el límite temporal de aplicación de los criterios de priorización. En    este contexto, el Ministerio de Agricultura[121]:    

     

En primer lugar, informó que los sujetos a los que se refiere la    norma son: (i) las mujeres rurales, (ii) las víctimas de desplazamiento    forzado, (iii) las personas en proceso de reincorporación, (iv) los    beneficiarios del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos y (v)    otros sectores vulnerables con dificultades económicas, sociales o de    seguridad.    

     

Asimismo, indicó que estos sujetos fueron priorizados porque    enfrentan condiciones de vulnerabilidad agravadas por la violencia y el conflicto    armado en la región del Catatumbo. Las mujeres rurales tienen un acceso    limitado a recursos y enfrentan desigualdad de género. Las víctimas de    desplazamiento forzado requieren apoyo para su reinserción en la sociedad.    Las personas en proceso de reincorporación necesitan medidas específicas para    garantizar su integración. Los beneficiarios del Programa Nacional de    Sustitución de Cultivos Ilícitos requieren acompañamiento para desarrollar    alternativas económicas sostenibles. Finalmente, otros sectores vulnerables    padecen dificultades económicas, sociales o de seguridad que impiden su    estabilidad y desarrollo, lo que justifica la implementación de medidas    focalizadas.    

     

En segundo lugar, en relación con la necesidad de la medida señaló    que los criterios de priorización del Decreto 106 de 2025 fueron planteados    conforme a la realidad social y económica del Catatumbo, zona en la que se    focalizó inicialmente el Programa Nacional de Sustitución de Uso de Cultivos    Ilícitos (reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017).    

     

En ese sentido, manifestó que la situación de orden público se debe a    que los grupos armados buscan tener un control del territorio para la siembra    y transformación de la hoja de coca y demás actividades ilícitas. Siendo    necesario formular criterios de priorización que faciliten el acceso de la    población más vulnerable a las medidas de crédito, financiamiento y alivio de    pasivos. Adicionalmente, dado que los mecanismos ordinarios no contemplan un    enfoque específico para estos grupos, se establecieron medidas de    priorización que faciliten su acceso a crédito, financiamiento y alivio de    pasivos, garantizando su protección y desarrollo sostenible.    

     

En tercer lugar, en relación con el límite temporal de la medida    indicó que este era de un año.   

Artículo 5. Acuerdos    de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria. Con la finalidad de impedir la extensión de los    efectos derivados de los hechos que dieron origen a la declaratoria de    conmoción interior del Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 a los pequeños    productores, asociaciones y/o esquemas asociativos de la ACFEC, facúltese al    Banco Agrario de Colombia S.A., y a FINAGRO, como administrador del Fondo    Agropecuario de Garantías (FAG), para determinar las condiciones y celebrar    acuerdos de recuperación y pago de cartera que hayan entrado en mora antes y    durante la declaratoria de conmoción interior, los cuales incluirán la    condonación del 100% de intereses corrientes y de mora, así como del 80% de    quitas de capital, a favor de quienes hayan calificado como pequeños    productores al momento de tramitar el respectivo crédito según la    normatividad del crédito agropecuario. También serán beneficiarios de la    presente disposición los esquemas asociativos.    

                     

Respecto al artículo 5º la Corte realizó preguntas para: (i) precisar    los sujetos beneficiarios de la norma; (ii) establecer las razones por las    cuales era necesario otorgar facultades al Banco Agrario y a Finagro para    realizar acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera. Así como la    existencia de controles internos para la implementación de la medida; (iii)    el impacto financiero; y (iv) el límite temporal del artículo. De esta forma,    las respuestas otorgadas por Finagro, Ministerio de Agricultura y el Banco    Agrario son las siguientes:    

     

Respecto a la precisión de los sujetos a los cuales    se dirige la norma. El    Banco Agrario[122] y Finagro[123], indicaron que la medida se encuentra    dirigida a: (i) los pequeños productores, los cuales son de: (i) bajos    ingresos, es decir quienes reciben hasta 5.302 UVB y cuyos activos no superan    los 47.715 UVB; (ii) los que reciben más de 5.302 UBV hasta 14. 488 UVB y    cuyos activos no superan 47.714 UBV; y (ii) los esquemas asociativos    clasificados como pequeño productor, es decir asociaciones, cooperativas u    organizaciones del sector solidario, cuyos productores están asociados    horizontalmente y, que cumplan cualquiera de las siguientes condiciones: (a)    en caso de siembra, el 50% del área a sembrar con el crédito solicitado    corresponde a pequeños productores y (b) en otras actividades el 50% de los    asociados o cooperados deben clasificarse como pequeños productores. De esta    forma, el crédito obtenido por estas asociaciones, se clasifica dentro del    segmento del pequeño productor; y (ii) esquemas de integración, estructurados    de forma vertical por personas jurídicas o naturales, en beneficio de los    pequeños y medianos productores. En caso que el esquema sea integrado 100%    por pequeños productores se clasificará como tal, en los demás casos serán    clasificados como mediano productor.    

     

En relación con este punto, el Banco Agrario señaló que la medida no    contempla a los medianos productores, ni a las asociaciones o integraciones    conformados por estos. En esta línea Finagro señaló que la población    beneficiada son los pequeños productores.    

     

Razones    por las cuales era necesario otorgar las facultades de celebración de    acuerdos para la recuperación y saneamiento de cartera al Banco Agrario y a    Finagro como administrador del (FAG):    

     

El    Ministerio de Agricultura[124], señaló    que la medida busca: (i) aliviar la carga financiera de los pequeños    productores agropecuarios afectados por la crisis; (ii) proteger tanto a las    entidades financieras como a quienes dependen de su respaldo para continuar    con su actividad económica; (ii) garantizar la seguridad jurídica de las    entidades para no verse inmersas en juicios de responsabilidad fiscal; y    (iii) agilizar la gestión de estos trámites. Además, señaló que la Ley 302 de    1996 no permite la condonación de intereses ni las quitas de capital de forma    flexible.    

     

El    Baco Agrario[125], por su    parte manifestó que dada la naturaleza pública de la entidad y la cartera    objeto de recuperación, para poder realizar los acuerdos que establece el    artículo del Decreto debe contar con autorización legal expresa de    conformidad con el artículo 235 del EOSF.    

Cómo    se determina quienes son los beneficiarios de la norma según los controles de    cada entidad: Finagro[126] informó que cuenta con información precisa de las    obligaciones de los pequeños productores con créditos en la Región de    Catatumbo y los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios    de Río de Oro y Gonzáles del departamento del Cesar que estén en mora con el    FAG y no están cobijados con las medidas de alivio dispuestas por la Ley 2071    de 2020, así como la Resolución 2 de 2024. En ese sentido, manifestó que    puede determinar con exactitud a quiénes se dirigen los acuerdos de    recuperación y pago de cartera.    

     

El    Banco Agrario[127] por su parte, estableció que internamente había    reglamentado el artículo en mención con el propósito de: (i) controlar las    causas inherentes al evento de no pago, y que estas estén ligadas a la    declaratoria de conmoción interior; (ii) evitar la materialización de riesgos    morales y; (iii) prevenir la formación de una cultura de no pago.    

     

En    este contexto, explicó que estos acuerdos sólo serían para las personas que a    diciembre de 2024 no se encontraban en mora superior a 30 días. Asimismo, que    la solicitud debía tramitarse con un documento de “Certificación Afectación    de Factores Externos”. En relación con la condonación de intereses y quitas    señaló que sólo serían objeto de condonación aquellas que debieran pagarse    durante la conmoción interior, por lo que una vez termine el estado de    excepción el deudor tiene que seguir pagando el crédito y en particular las    cuotas en el monto y plazos establecidos al momento de su desembolso, ya que    el no pago de los valores que se adeudan al Banco, facultan a este para    cobrar la totalidad de la obligación y declaran la perdida de los beneficios    otorgados.    

     

En    relación con la temporalidad de las medidas. El Ministerio de Agricultura[128] adujo que    la medida duraría el tiempo de vigencia del estado de excepción, con sus    modificaciones y prórrogas, incluso hasta 90 días.    

     

Impacto    financiero de las medidas. Según el    Ministerio de agricultura[129], la condonación del 100% de intereses corrientes y    de mora y el 80% de quitas de capital no comprometen la sostenibilidad    financiera de las entidades. Más aun cuando, estas cuentan con recursos y    mecanismos para asegurar que los acuerdos sean sostenibles a largo plazo.    

     

Por    otro lado, el Banco Agrario[130] indicó que, sin las asignaciones de recursos por    parte del Gobierno Nacional, podría afectarse la situación financiera de las    instituciones y no podrían celebrarse acuerdos de recuperación de cartera. En    ese sentido, teniendo en cuenta los artículos 235 del Estatuto Orgánico del    Sistema Financiero y el artículo 25 de la Ley 819 de 2003, el Banco    interpreta que el Decreto legislativo constituye un supuesto normativo para    que al Banco se le asignen recursos necesarios para impulsar las medidas.    

     

La    SFC[131] señaló que, si bien la solvencia del Banco Agrario    se vería disminuida 110 puntos básicos, es decir que pasaría de 14,24% a    13,54%, dicha reducción no implicaba un incumplimiento de los requerimientos    mínimos de solvencia. Además, adujo que la SFC cuenta con medidas para    procurar la salud financiera de las entidades vigiladas- esto es solicitud de    provisiones para mitigar el impacto de la condonación de cartera y el    establecimiento de colchones adicionales de liquidez o solvencia-.    

     

Finalmente,    Finagro[132] señaló    que los recursos que reciben son: (i) los que tenía el FAG en vigencia de la    Ley 16 de 1990; (ii) los disponibles en la caja agraria para que el FAG    respaldara los créditos; (iii) no menos del 25% de utilidades brutas    percibidas por Finagro; y (iv) el valor de las comisiones que deben cobrarse    a todos los usuarios de un crédito dentro del SNCA. Los acuerdos de    recuperación y pago de cartera no hacen parte de los recursos activos del    fondo. Adicionalmente, mencionó que debido a la situación actual de la    institución, se requería que se dieran más recursos al FAG para que este siga    funcionando por las siguientes razones: (i) el aumento de plazos de pago y de    las garantías puede afectar la solidez financiera del fondo para atender    siniestros; (ii) debe haber un balance entre la tasa de crecimiento de las    garantías y la inyección de recursos de capital del fondo para asegurar la    sostenibilidad de operaciones y; (iii) se deben girar más recursos al FAG    para mantener su capacidad financiera.   

Artículo 6. Adición. Adiciónese el artículo 4A, a la Ley 302 de 1996, el cual    quedará así:    

     

“Artículo    4A. Autorícese al FONSA para Financiar la implementación de instrumentos    integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, para lograr la    reactivación agropecuaria de las Organizaciones de Productores y/o Esquemas    Asociativos afectados por las causas de la conmoción interior declarado en el    Decreto 0062 de 2025,    

     

Parágrafo.    Facúltese a FINAGRO en calidad de administrador del FONSA para transferir al    Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios FNRA los recursos que determine la    Junta Directiva del FONSA con destino a la implementación de instrumentos    integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, durante la vigencia de    la declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prórrogas,    incluso hasta 90 días conforme con lo señalado en el artículo 41 de la Ley    137 de 1994″.                    

En    relación con la transferencia presupuestaria del artículo 6º la Corte realizó    preguntas dirigidas a establecer la necesidad de la medida y la temporalidad    de esta. Al respecto el Ministerio de Agricultura[133] señaló:    

     

En    primer lugar, la medida se encuentra justificada en la necesidad de reactivar    rápidamente el sector agropecuario en las zonas afectadas por la violencia y    la crisis humanitaria del Catatumbo. Por ello, señaló que es fundamental    contar con recursos y mecanismos adecuados para la gestión de riesgos,    especialmente considerando que el FONSA es un instrumento idóneo para mitigar    los efectos negativos de la crisis y promover la seguridad alimentaria.    

     

Además,    indicó que la Ley 302 de 1996 prevé la posibilidad de otorgar nuevos créditos    a deudores afectados, pero no garantiza la eliminación de las barreras de    acceso al crédito y financiamiento.    

     

Mencionó    que la medida busca implementar estrategias de prevención y reducción de    riesgos agropecuarios que mejoren la resiliencia de los productores frente a    amenazas climáticas, sanitarias y de mercado, evitando que la crisis de orden    público en la región tenga efectos más amplios.    

     

De    otro lado, justificó la facultad otorgada a Finagro en la necesidad de    asegurar que los recursos sean canalizados de manera eficiente y oportuna    hacia el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios (FNRA), encargado de mitigar    los riesgos agropecuarios en situaciones de crisis. Lo anterior, atendiendo a    que el FONSA cuenta con recursos disponibles sin compromisos superiores a 20    millones y apropiaciones presupuestales de 50 millones, mientras que el FNRA    no dispone de recursos para que estos sean implementados de manera inmediata    dentro de la temporalidad establecida por el Decreto No. 062 de 2025.    

     

Por    lo tanto, concluyó que era necesario otorgar estas facultades para garantizar    que los fondos sean gestionados eficazmente y dentro del tiempo límite    establecido.    

     

En    relación con la temporalidad de la medida. La Sala observa que, si bien en la respuesta otorgada por el    Ministerio hay dos límites temporales diferentes para la medida según la    autorización del FONSA y la Facultad de Finagro, la respuesta en conjunto de    dicha entidad parece dirigirse a establecer que la medida será aplicable    mientras dure el estado de excepción, sus modificaciones y prórrogas hasta 90    días más.    

     

[1] “Por el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y  producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el  sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de  orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana  de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del  Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y  sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.    

[3] El Anexo I a esta sentencia sintetiza la información que aportaron  estas entidades.    

[4] Ver documento: RE000362-Conceptos e Intervenciones- (2025-03-25  15-18-59)    

[5] Ver documento: RE000362-Conceptos e Intervenciones- (2025-03-25  15-41-20)    

[6] Ver documento: 7a884321-cf69-4a63-ba92-163ae150ef27    

[7] Ver documento: RE0000362-Conceptos e Intervenciones-(2025-03-26  08-52-00)    

[8] Ver documento: RE0000362-Conceptos e Intervenciones-(2025-03-26  08-52-00)    

[9] Ver documento: RE0000362-Concepto del Procurador General de la  Nación-(2025-04-09 15-19-11)    

[10] Artículo 2 del Decreto Legislativo 467 de 2025.    

[11] Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 2009.    

[12] En sentencia C-488 de 1995 la Corte determinó que el decreto matriz es  el que le da al Presidente de la República la potestad de dictar normas con  fuerza material de ley. No obstante, cuando este es declarado inexequible este  “queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de  excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza  de ley.”    

[13] Por ejemplo, en Sentencia C-310 de 1994 la Corte Constitucional indicó  que “la Constitución precisa que para que el ejecutivo pueda ejercer las  facultades excepcionales previstas por el artículo 213 se requiere no sólo que  efectivamente se presente el supuesto fáctico de la Conmoción sino, además,  que el decreto declaratorio sea válido, puesto que éste es un acto condición  para que el Presidente pueda dictar decretos legislativos. Por  consiguiente, habiendo sido declarado inexequible el decreto 874 de 1994,  por no darse las circunstancias que, conforme al artículo 213 superior,  legitiman la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, son también  inconstitucionales todos los otros decretos que se hubieran expedido con base  en tal declaratoria, pues ha sido retirado del ordenamiento jurídico el  acto condición que les servía de fundamento.”    

[14] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995.    

[15] Ibid.    

[16] En el marco de estados de excepción por conmoción interior la Corte  declaró inexequibilidad del decreto matriz en tres oportunidades C-300 de 1994,  C-466 de 1995 y C-070 de 2009. En dichas oportunidades los decretos de  desarrollo que se dictaron en virtud del estado de conmoción interior fueron  declarados inconstitucionalidades porque ocurrió el fenómeno de  inconstitucionalidad por consecuencia. Así, por ejemplo, en relación con la  Sentencia C-300 de 1994 la corte expidió las sentencias C-310 de 1994 y C-338  de 1994 en dicha oportunidad la Corte determinó que por no darse las  circunstancias que, conforme al artículo 213 legitiman la declaración del  estado de conmoción interior, son inconstitucionales los otros decretos que se  hubieren expedido con base en el decreto matiz. Esto debido a que se retiró del  ordenamiento jurídico el acto condición que les servía de fundamentó. En la  misma línea, en relación con la Sentencia C-466 de 1995, la Corte expidió las  sentencias C-488 de 1995, C-560 de 1995, C-519 de 1995 entre otras. En dicha  oportunidad, la Corte expresó que, al desaparecer el sustento jurídico  necesario para proferir los decretos legislativos, esto es, el decreto que  declara el estado de conmoción interior, opera la inconstitucionalidad por  consecuencia. Lo mismo ocurrió con las sentencias C-079 de 2009, por medio de  la cual se declaró la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 3929 de  2008, decreto que declaró el estado de conmoción interior. A raíz de esta la  Corte expidió las sentencias C-071 de 2009 y C-073 de 2009, en las cuales  indicó que ante la inexequibilidad del decreto base, la Corte no tenía que  estudiar ni formal ni materialmente los decretos de desarrollo en tanto que  sobrevino su inexequibilidad por consecuencia.    

[17] Ibid.    

[18] La Corte con base en la sentencia C-252 de 2010 declaró la  inconstitucionalidad sobreviniente de las medidas que no tenían relación  temática con las fuentes tributarias de financiación del sistema de salud. Esto  se puede evidenciar en las sentencias C-298 de 2010, C-290 de 2010, C254 de  2010, C-288 de 2010, C-291 de 2010, C-332 de 2010, C-289 de 2010, C-374 de  2010, C-255 de 2010 y C-299 de 2010, C-399 de 2010. Asimismo, recientemente, en  el estudio de constitucionalidad de las medidas adoptadas en el estado de  excepción de la Guajira y, teniendo en cuenta que en la sentencia C-383 de 2023  la Corte difirió los efectos de los mecanismos adoptados en relación con el  agua, el Alto Tribunal Constitucional, decidió realizar el estudio de relación  temática de los decretos legislativos de desarrollo, esto con la finalidad de  determinar si se había configurado la inexequibilidad por consecuencia. Ver al  respecto las sentencias C-443 de 2023, C-069 de 2024, C-440 de 2023, C-441 de  2023, C-463 de 2023, C-521 de 2023, C-439 de 2023, C-539 de 2023 y C-468 de  2023 C-492 de 2023.    

[19] Artículo 1 del Decreto Legislativo 106 de 2025.    

[20] Corte Constitucional, Sentencias T-726 de 2010 y T-679 de 2011 entre  otras.    

[21] En el Auto 004 de 2009, la Corte resaltó que el  confinamiento de familias y comunidades enteras son radicales y se imponen  mediante órdenes de no movilización o por ocupación de las vías usuales de  acceso a los territorios, lo que genera como consecuencia graves situaciones de  desabastecimiento alimentario y de salud. Los controles “sobre la movilidad de  personas, alimentos, medicamentos, combustibles, bienes y servicios básicos y  ayuda humanitaria de emergencia, por los actores armados ilegales y, en  ocasiones, por miembros de la Fuerza Pública.  Junto con los controles de movilidad a menudo se reporta la incautación y robo  de alimentos y bienes. A través de los controles se producen señalamientos  cuando, por ejemplo, se transita con alimentos, medicamentos o combustible para  comunidades o familias. Las restricciones de movilidad, expresas o derivadas de  la presencia y enfrentamientos de los actores armados, impiden el uso  tradicional de los territorios étnicos, causando el desequilibrio de las  estructuras culturales y económicas que dependen de esa movilidad. Asimismo, generan  graves situaciones de desabastecimiento que desembocan en inseguridad  alimentaria, crisis en la salud, y falta de atención a necesidades básicas de  comunidades enteras.”    

[22] En el Auto 004 de 2009, la Corte resaltó que “El conflicto armado y  sus procesos económicos conexos generan asimismo daño ambiental, disminuyendo  la caza y la pesca y causando inseguridad alimentaria; pérdida de la  posibilidad de autosostenimiento con prácticas propia, así como incremento de  las muertes por desnutrición, sumadas a desnutrición e inseguridad alimentaria  por confinamientos y bloqueos.”    

[23] Los procesos ejecutivos se fundamentan en dos hechos: i) que el  ejecutado ha contraído una obligación clara, expresa y exigible que consta en  un título ejecutivo y; (ii) que la obligación se halla insatisfecha. Así cuando  la obligación se refiere a una cantidad de dinero, el objetivo del demandante  es lograr su cancelación total. En ese sentido, una de las formas de terminar  dicho proceso es el pago total de la obligación en los términos del artículo  461 del Código General del Proceso.    

[24] Los instrumentos de gestión de  riesgos agropecuarios, conforme a la  Resolución 08 de 2024 del CNCA, tienen por objeto la democratización del  crédito agropecuario a partir de cuatro componentes, a saber: (i)  acompañamiento técnico en la gestión de riesgos[24]; (ii) fomento al  ahorro[24]; (iii)  transferencia de riesgos[24]  e (iv) inclusión crediticia[24],  los cuales están dirigidos a facilitar el acceso a préstamos ante amenazas  agroclimáticas, sanitarias, financieras y de mercado.    

[25] Ver documento: RE0000362-Conceptos e Intervenciones-(2025-03-25  18-29-27). Pdf. pág 16    

[26] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 1995    

[27] La Corte Constitucional, en Sentencias C-300 de 1994 y C-466 de 1995,  estableció que la conmoción interior exige que aparte de la perturbación del  orden público, que este no pueda ser conjurado mediante el eficiente y oportuno  ejercicio de las facultades ordinarias, así “[l]os hechos y problemas que por  naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas permanentes, deben ser  enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad. Y sólo cuando éstos se  revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes, resulta justificado  apelar a las competencias extraordinarias derivadas del estado de excepción.”  Esto es así porque que la vida social implica por su naturaleza conflictos y en  algunos casos violación de las normas legales, sin que tales hechos constituyan  per se una alteración al orden público, por lo que son sólo aquellas  situaciones en las que los conflictos superan determinado limite el Estado  puede acudir a los estados de excepción.    

[28] Corte Constitucional, Sentencias C-1024 de 2002, C-802 de 2002 y  C-1064 de 2002.    

[29] La Corte Constitucional, en Sentencias C-032 de 1993, C-426 de 1993,  C-376 de 1994, C-1024 de 2002, C1064 de 2002, C-1007 de 2002, C-122 de 2003 ha  dividido en análisis de constitucionalidad de los decretos de desarrollo de la  declaratoria de conmoción interior en dos facetas. En primer lugar, realiza un  estudió formal del decreto conforme a los requisitos establecidos en los  artículos 213 y 214 de la Constitución. Posteriormente, realiza un análisis del  cumplimiento de los requisitos materiales del Decreto.    

[30] Corte Constitucional, Sentencias C-004 de 1992, C-802 de 2002 y C-070  de 2009    

[31] Corte Constitucional, Sentencia C-027 de 1996    

[32] Artículo 213 de la Constitución.    

[33] El encargo según el artículo 2.2.5.5.41 del Decreto 1083 de 20155  establece que los empleados podrán asumir parcial o totalmente funciones de  empleos diferentes de aquellos a los que han sido nombrados por ausencia  temporal o definitiva del titular. En ese sentido, el Ministerio de Agricultura  allegó a la Corte los siguientes actos administrativos de encargo: (i) Decreto  093 de 2025 “[p]or el cual se confiere una comisión de servicios y se hace  un encargo” (…) “Artículo 3°. Encargo. Durante la ausencia de la señora ANGELA  YESENIA OLAYA REQUENA, en virtud de la comisión conferida por el presente  Decreto, encárguese de las Funciones de la Ministra de Ciencia, Tecnología e  Innovación, a partir del 27 de enero al 3 de febrero de 2025, al señor OCTAVIO  HERNANDO SANDOVAL ROZO, identificado con la cédula de ciudadanía No.  1.098.700.959 quien desempeña el empleo Jefe de Oficina Asesora, Código 1045,  Grado 13, de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología  e Innovación, sin desprenderse de las funciones de su empleo”; (ii) Decreto  0090 de 2025 “[p]or medio del cual se acepta una renuncia y se realiza un  encargo” (…) “Artículo 2. Encargo. Encargar a partir del 25 de enero de 2025,  del empleo de Ministro, código 0005 del Ministerio de Tecnologías de la  Información y las Comunicaciones, al doctor BELFOR FABIO GARCIA HENA”; y (iii) Decreto  0059 de 2025 “[p]or medio del cual se acepta una renuncia y se realiza un  encargo” (…) “Artículo 2. Encargo interinstitucional. Encargar, a partir de la  fecha, del empleo de Ministro de Transporte, Código 0005, del Ministerio de  Transporte, a la doctora MARÍA FERNANDA ROJAS MANTILLA, identificada con cédula  de ciudadanía No. 40.399.537, quien actualmente desempeña el empleo de  Subdirectora General de Programas y Proyectos, Código 0025, Grado 00 del  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Prosperidad Social,  sin desprenderse de las funciones propias de su cargo.”    

[34] En sentencia C-122 de 2003 la Corte Constitucional señaló que “[d]e  conformidad con el inciso segundo del artículo 213 constitucional y el artículo  10 de la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción, los decretos legislativos  deben ir orientados a conjurar, de manera específica y directa, las causas de  la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”    

[36] En sentencia C-122 de 2003 la Corte Constitucional señaló que  “principio de conexidad exige la presencia de una relación material entre las  causas invocadas por el Gobierno al declarar la conmoción interior”. De otro  lado, en estados de excepción la Corte se ha pronunciado sobre este juicio en  sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-160 de 2020, C-212 de 2020 entre  otras.    

[37] En sentencia C-723 de 2015 la Corte indicó que de acuerdo con los  requisitos previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE es necesario que el  Presidente de la República precise los motivos que llevan a imponer un régimen  legal de excepción.    

[38] Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2020    

[39] Esto, con fundamento en el artículo 8 de la LEEE que prevé que los  “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen  cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.    

[40] En Sentencia C-466 de 2017 la Corte Constitucional indicó que “en el  caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente,  aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”    

[41] Por ejemplo, la Corte Constitucional ha concluido que el Decreto  Legislativo que adiciona el PGN tiene carácter instrumental. En efecto, en la  sentencia C-148 de 2003, la Corte sostuvo que “el Decreto 2749 de 2002 tiene  una naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por  medio del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del  Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad  democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos  generados por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a  tales ingresos”.    

[42] El artículo 7 de la LEEE indica que “[e]n ningún caso se podrá afectar  el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un  régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so  pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales  puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos  legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo  esencial de tales derechos y libertades.”    

[43] En Sentencia C-1024 de 2002 la Corte Constitucional indicó que en “En  algunos casos, la adopción de decisiones de inconstitucionalidad provino de una  concepción absoluta de los derechos y garantías fundamentales, propia del  individualismo y no de los valores que fundamentan un Estado social de derecho  como el que propone la Constitución que nos rige. Postura que, además, parece  ignorar la situación de violencia y el contexto social que vive Colombia y que  fue la causa principal de la declaración de conmoción interior.  Desde esta  óptica, cualquier restricción o limitación desconoce el núcleo fundamental de  tales derechos y garantías y se juzga injustificada.”    

[44] En Sentencia C-802 de 2002 la Corte Constitucional indicó que los  estados de excepción implican una alteración del ámbito funcional de los  poderes públicos. Esto porque se dota al ejecutivo de medidas extraordinarias  para conjurar la amenaza que cierne contra la vida del Estado, por la situación  de anormalidad. No obstante, dicha alteración funcional no debe llegar al punto  de anular los parámetros básicos del ejercicio de los poderes públicos, ya que  no se trata de desbordar los límites delineados para el Ejecutivo en el marco  del estado de excepción. Al respecto esta Corporación resaltó que el estado de  excepción “no habilita la suspensión del régimen constitucional en su conjunto  sino únicamente de aquellos derechos no intangibles y sólo en la medida  estrictamente necesaria para conjurar la crisis”    

[45] Por ejemplo, en Sentencia C-149 de 2003 la Corte Constitucional indicó  que el Decreto Legislativo no puede prohibir la investigación o juzgamiento de  civiles por la justicia penal militar. Lo anterior, conforme a lo señalado por  el artículo 42 de la LEEE.     

[46] La Corte Constitucional en Sentencia C-1064 de 2002 indicó que los  decretos de desarrollo del estado de excepción deben ser analizados con base a  la interpretación sistemática de la LEEE, así se puede establecer que “El  artículo 44 de la ley estatutaria establece en el literal c) que quedan a salvo  los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política; a su  vez el artículo 5º en su inciso final de manera expresa, salvaguarda los  derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución y el artículo 4 al  referirse a los derechos intangibles (o sea aquellos derechos que no pueden ser  tocados por el Gobierno durante el estado de excepción), deja a salvo el  principio de legalidad, así como las garantías judiciales indispensables para  la protección de tales derecho.”    

[47] En Sentencia C-149 de 2003 la Corte Constitucional indicó que  mediante este juicio se “constata si el Ejecutivo ha respetado los demás  límites que establecen la Constitución y los tratados internacionales durante  la vigencia de un estado de excepción. Este juicio parte de la premisa de que  la Constitución no se suspende, sino que tiene plena aplicación durante los  estados de excepción. De conformidad con la Ley  137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i)  las enunciadas expresamente para los estados de excepción (artículo 38); y (ii)  las generales que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad  del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción  específica con la Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia  en cada caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones  a las reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente  señalados.”    

[48] La Corte Constitucional en Sentencia C-179 de 1994 por medio de la  cual estudió la constitucionalidad de la LEEE indicó que el requisito  establecido en el artículo 12 de dicha norma implica una obligación para el  Gobierno de “exponer, en los decretos legislativos que expida durante los  estados de guerra exterior o conmoción interior, las razones por las cuales son  incompatibles las leyes ordinarias con el respectivo estado de excepción, (…)  con el fin de evitar que el Presidente de la República exceda la tarea  legislativa que en forma temporal y limitada le compete ejercer. Es conveniente  que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en  tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos  y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los  poderes que se les asignan.”    

[49] Corte Constitucional, Sentencia C- 1024 de 2002 indicó que “se  considera que un medio es necesario para lograr un fin cuando aquel es único,  es decir, cuando solamente por obra del mismo se puede obtener ese fin y no es  posible conseguirlo por obra de otros medios. Por tanto, si el fin se puede  lograr por obra de más de un medio alternativamente, ninguno de éstos es  necesario y, por el contrario, todos son contingentes, en cuanto cualquiera  puede obrar eventualmente en la búsqueda de aquel.”    

[50] Corte Constitucional, Sentencias C-149 de 2003, C-122 de 2003, C-160  de 2020, C-240 de 2020, C-200 de 2020 entre otras.    

[51] La Corte Constitucional, en Sentencia C-122 de 2003 indicó que “el  principio de proporcionalidad exige que las medidas expedidas durante los  estados de conmoción interior “guarden proporcionalidad con la gravedad de los  hechos que buscan conjurar” (Ley 137 de 1994, artículo 13) y constituye uno de  los aspectos reglados del ejercicio de las atribuciones reconocidas al  ejecutivo durante la conmoción interior. La proporcionalidad ha sido definida  como “la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se  dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o  circunstancias de crisis que se pretende conjurar. De donde puede deducirse que  la proporcionalidad “es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de  excepción y la gravedad de los hechos”    

[52] En Sentencia C-149 de 2003 la Corte Constitucional indicó que “[e]ste  juicio reconoce que el principio de igualdad mantiene su vigencia y eficacia  durante un estado de excepción, pero no tiene el mismo alcance cuando con base  en él se juzga una norma excepcional, que por definición establece un régimen  distinto y más gravoso que el ordinario, y por ello, se concreta en constatar  el respeto del principio de no discriminación.”    

[53] Al respecto el artículo 27 de la Convención Americana, al igual que el  artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, exige que  las restricciones impuestas no entrañen discriminación alguna fundada  únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.    

[54] En las primeras sentencias de la Corte entre 1992 y 1993,  aunque la Corporación no especificó de forma expresa qué juicios estaba  realizando, por ende, en varias oportunidades sólo se limitó a hacer un estudio  de constitucionalidad de algunos juicios para determinar si la medida era  constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-557 de 1992, la Corte analizó  los juicios de finalidad, al establecer que el Decreto Legislativo 1156 de 1992  guardaba relación con la declaración de conmoción interior al buscar evitar  interpretaciones que generaran impunidad; ausencia de arbitrariedad, al  examinar si las normas entraban en conflicto con la separación de poderes;  necesidad, al evaluar si las atribuciones ordinarias de la policía eran  insuficientes; y proporcionalidad, al determinar si las medidas adoptadas eran  adecuadas y no desbordaban los límites necesarios para garantizar el orden  público sin afectar excesivamente las libertades individuales. Por otro lado,  en la Sentencia C-427 de 1993, el Alto Tribunal Constitucional desarrolló los  juicios de finalidad, al considerar que la exención tributaria contribuía a los  fines del Estado, como el bienestar general y la prosperidad (arts. 2 y 366  C.P.); no contradicción específica, al concluir que la prohibición del artículo  294 de la Constitución sobre exenciones tributarias territoriales no aplicaba  en estados de conmoción interior; necesidad, al justificar que la medida era  indispensable para enfrentar la crisis del orden público; y proporcionalidad,  al avalar la posibilidad de modificar decretos dentro del estado de excepción,  dado que las circunstancias podían cambiar y requerían respuestas flexibles.  Posteriormente, en 1994, la Corte, en sentencias como la C-376 de 1994,  únicamente analizó la facultad del Gobierno para realizar ajustes al  Presupuesto General de la Nación en el marco del estado de excepción, así como  la relación entre el decreto objeto de revisión y el estado de conmoción  interior, pero no realizó los demás juicios. Finalmente, en las sentencias de  2002, teniendo en cuenta que ya había sido expedida la Ley 137 de 1994 (LEEE),  la Corte precisó los juicios que debían superar los decretos expedidos durante  los estados de conmoción interior. Por ejemplo, en la Sentencia C-1064 de 2002,  subrayó que, conforme al artículo 9 de la LEEE, las facultades del Gobierno  Nacional en el estado de excepción solo podían ejercerse cuando se cumplieran  los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de la  incompatibilidad y las demás condiciones establecidas en la Constitución y la  ley, principios que la propia LEEE desarrolla en sus artículos 10, 11, 12 y 13.  Lo mismo ocurrió en la Sentencia C-1024 de 2002, que incluyó un acápite sobre  los límites del estado de conmoción interior, con especial énfasis en los casos  en que se restringen derechos. Por último, en la Sentencia C-122 de 2003, la  Corte Constitucional realizó el examen material del decreto con base en los  principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminación,  subsidiariedad e intangibilidad, asimismo, en Sentencia C-149 de 2003  desarrolló de forma más específica el alcance del estudio de constitucionalidad  de acuerdo a los juicios establecidos para dicho control.    

[55] para garantizar la satisfacción de necesidades básicas y el acceso de  la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y  continuidad -en particular de los miles de personas en situación de  desplazamiento forzado y de confinamiento que no pueden acceder a estos  servicios de forma convencional-se requieren acciones excepcionales e  inmediatas: que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de  vulnerabilidad    

[56] Artículo 1º del DL 106 de 2025    

[57] Considerandos del Decreto Legislativo 106 de 2025.    

[58] Artículo 461 del Código General del Proceso.    

[59] Corte Constitucional, Sentencias T-656 de 2006, SU-813 de 2007 y T 732  de 2017.    

[60] En la Sentencia C-507 de 2008 la Corte señaló que “[l]os conceptos de  donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista  semántico, idéntico significado, así: subvenir significa venir en auxilio;  subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio, ayuda  o amparo; y donación, acto de liberalidad de una persona que transmite  gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra. Desde esa óptica,  podría suponerse entonces que las subvenciones –subsidios y aportes- comparten  las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el  artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público,  que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser  dirigidas a personas naturales o jurídicas”. Lo anterior reiterado en  Sentencias C-027 de 2016 y C-218 de 2020.    

[61] La Corte en Sentencia SU-244 de 2021, sintetizó las reglas de  interpretación del artículo 355 Superior, así: (i) la Constitución establece  una prohibición para cualquier entidad de orden público de otorgar donaciones o  auxilios a personas naturales o jurídicas. Esta prohibición busca asegurar un  uso racional del presupuesto público, tanto en lo que respecta a los recursos  que deben registrarse como ingresos y gastos, como en la administración  adecuada de los bienes y activos públicos. Las autoridades deben actuar siempre  en función del interés general. Además de que busca evitar que se afecten las  finanzas públicas mediante actos de mera liberalidad; (ii) esta restricción no  aplica cuando el Estado actúa en función de la justicia distributiva, es decir,  cuando busca beneficiar a un grupo o sector de la población como parte del interés  general. En esos casos, las acciones del Estado están alineadas con los fines  esenciales establecidos en el artículo 2 de la Constitución, como la búsqueda  de la prosperidad general; y (iii) cuando se trata de cumplir deberes  constitucionales que promuevan la igualdad real, las transferencias de recursos  o bienes deben responder a criterios de justicia distributiva. Esto incluye,  por ejemplo, la construcción de infraestructura, la compra de tierras para  trabajadores del campo, o proyectos de vivienda, salud y educación. En  contraste, si una donación beneficia solo a un particular y no tiene un impacto  colectivo, se considera contraria al principio de igualdad.    

[62] En la Sentencia C-507 de 2008 la Corte señaló que “[l]os conceptos de  donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista  semántico, idéntico significado, así: subvenir significa venir en auxilio;  subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio, ayuda  o amparo; y donación, acto de liberalidad de una persona que transmite  gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra. Desde esa óptica,  podría suponerse entonces que las subvenciones –subsidios y aportes- comparten  las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el  artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público,  que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser  dirigidas a personas naturales o jurídicas”. Lo anterior reiterado en  Sentencias C-027 de 2016 y C-218 de 2020.    

[63] En Sentencia C-371 de 2000 la Corte determinó que las medidas de  discriminación positiva “[s]i bien pueden generar una desigualdad, lo hacen  como medio para conseguir el fin de una sociedad menos inequitativa y más  acorde con el propósito consignado en el artículo 2º de la Carta, de perseguir  un orden justo”:    

[64] En la Gaceta 112, se resaltó en la ponencia para segundo debate la  implicación que tenía el cambio de paradigma a un Estado Social de Derecho  (página 5). Asimismo, el principio de solidaridad fue resaltado en los debates,  así, por ejemplo, en la Gaceta 111 se señaló por el Estado no sólo era arbitro  de intereses contrapuestos, sino que su función también se fundamentaba en  garantizar el bienestar de las personas, por lo cual se resaltó la importancia  del principio de solidaridad ya que este permitía el avance de los derechos  humanos, el avance de la sociedad entre otros, por lo cual,  también debía  considerarse como base de la economía (página 12)    

[65] Sentencia C-333 de 1993, C-134 de 1993, T-1094 de 2004, T-821 de 2001,  T-218 de 2014, entre otros    

[66] La jurisprudencia constitucional ha interpretado este principio como  “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al  conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y  actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. La  dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la  obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de  éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta,  en razón a su condición económica, física o mental’’ Corte Constitucional  Sentencia C-767 de 2014. Asimismo, el principio de solidaridad ha sido  desarrollado por la Corte en sentencias C-049 de 1993, C-459 de 2004, C-308 de  2022.    

[67] Sentencia C-459 de 2004    

[68] En Sentencia C-400 de 2003 la Corte indicó que el deber de solidaridad  cuando una persona está secuestrada es exigible a las entidades financieras, lo  cual les implica ‘’(i) considerar la situación concreta del afectado y (ii)  tener en cuenta la protección especial por el ordenamiento jurídico para  personas víctimas de secuestro. Respecto de lo anterior la jurisprudencia  señaló que “(…) el principio de solidaridad impone a las entidades financieras  un deber de consideración hacia los deudores del sistema financiero…”. En esa  misma línea, en la Sentencia C-793 de 2014 la Corte señaló que “cuando el  asunto en estudio, es el trato que debe brindar el sector financiero a los  deudores en condición de debilidad manifiesta [se debe tener en cuenta que]:  (a) la actividad financiera tiene como uno de fines la prestación de un  servicio público, con lo cual, está sujeta a los límites que se le trazan por  vía de la intervención del Estado.; (b) el principio de solidaridad, esencial  en la existencia del Estado Social de Derecho y, reconocido puntualmente en los  artículos 1 y 95 ordinal 2° del inciso 2 Superiores, como deber, compromete  tanto al Estado como a los particulares; (c) en virtud del respeto al principio  de igualdad, entendida como “desigualdad adecuada a la desigualdad de la  situación”, la ocurrencia de las calidades de sujeto de especial protección y,  deudor del sistema financiero; comporta en circunstancias específicas un trato  diferenciado por parte de las entidades financieras; (d) la afectación de la  capacidad productiva, por condición de la debilidad manifiesta que presenta el  deudor, es un factor relevante al momento de adelantar la refinanciación, el  cobro o el proceso judicial, por parte del acreedor financiero”.    

[69] Corte  Constitucional. Sentencias T-419  de 2004 y T-520 de 2003, en la  primera, especialmente, la Corte asimila la situación  de desplazamiento forzado al secuestro y resalta la posibilidad de  reestructurar las obligaciones contraídas con las entidades financieras.  Asimismo, la Corte en Sentencia T-380 de 2016 enunció que el deber de  solidaridad se activa frente a personas que se encuentran en circunstancia de  debilidad manifiesta, como las víctimas del conflicto armado, especialmente  aquellas que han sufrido secuestro, desaparición y/o desplazamientos forzados.    

[70] Corte Constitucional, sentencias T-419 de 2004, T520 de 2003. Este  deber fue reiterado en las Sentencias T-380 de 2016 y T-278 de 2017, en la  cuales, si bien la Corte no realizó en análisis respecto a la exigencia de la  obligación por parte de una entidad crediticia, si indicó, en relación con las  deudas contraídas por el no pago del impuesto predial que la Alcaldía debía  informar a la víctima de todo lo relacionado con sus obligaciones y llegar a un  acuerdo, lo mismo ocurrió en la Sentencia T-185 de 2017 en relación con las  deudas adquiridas por el no pago de servicios públicos.    

[71] En Sentencia T-312 de 2010 la Corte ordenó a la entidad financiera a abstenerse  a iniciar procesos ejecutivos.  Esta regla fue reiterada en Sentencia T-207 de  2012, por medio de la cual la corte resaltó que en caso de que se haya iniciado  un proceso ejecutivo es necesario terminarlo.    

[72] En Sentencia T-726 de 2010 la Corte ordenó a la Caja de Crédito  Agrario indicó que en el marco de procesos ejecutivos iniciados se debía  aplicar el principio de solidaridad y, en dado caso se debía realizar la  suspensión del mismo siempre que la obligación haya sido contraída previó al  desplazamiento y no se haya emitido el auto de aprobación del remate.  Adicionalmente que le asistía a la víctima a llegar a un acuerdo de pago con el  deudor.    

[73] Corte Constitucional, sentencia T-520 de 2003, T-312 de 2010,  reiterado en sentencia T-207 de 2012. En la primera sentencia la Corte  estableció que, ante situaciones de vulnerabilidad extrema como el secuestro,  se impone el deber de suspender el proceso ejecutivo iniciado. En dicha  jurisprudencia, se consideró que ordenar la terminación inmediata del proceso  ejecutivo podría obstaculizar de forma desproporcionada la posibilidad futura  de la entidad financiera de reclamar la obligación, al generar efectos de cosa  juzgada. Esta situación, además de comprometer el equilibrio contractual,  podría configurar una intervención excesiva en la libertad contractual, en  perjuicio del acreedor. En ese sentido, optó por una solución intermedia que  implicó la novación del contrato y así mantener los derechos de ambas partes,  lo cual fue reiterado en Sentencia T-419 de 2004. Asimismo, en Sentencia T-679  de 2011, por medio de la cual la Corte resaltó las subreglas jurisprudenciales  respecto a la exigencia de obligaciones crediticias en relación con las  víctimas de desplazamiento, resaltó que “[l]a obligación contraída por una  víctima del desplazamiento forzado previa su ocurrencia no es exigible mientras  persistan las circunstancias de indefensión y debilidad que caracterizan el  delito del desplazamiento y sus consecuencias, debido a que ello acarrea la  pérdida o alteración de las medios de producción que de forma tradicional  habían sido empleados por la víctima para la manutención propia y la de su  familia. Sin embargo, debido a que ordenar que la suspensión de la obligación  crediticia hasta la estabilización socio-económica de la víctima podría  resultar desproporcionado, se hace imperiosa la renegociación de la deuda y  la terminación de cualquier proceso ejecutivo que se hubiese iniciado para su  exigibilidad.”.    

[74] En Sentencia T-448 de 2010 la Corte determinó que la aplicación del  principio de solidaridad es coherente solo cuando no se ha realizado la etapa  del remate y no se ha adjudicado el bien. Asimismo, en Sentencia T-697 de 2011  la Corte declaró la nulidad del proceso ejecutivo debido a que aún no se había  fijado fecha para el remate y no se ha registrado auto aprobatorio del mismo.    

[75] Sentencia T- 520 de 2003, T-312 de 2010, reiterado en Sentencia T-207  de 2012    

[76] En Sentencia T-312 de 2010 la Corte indicó que las entidades bancarias  no pueden exigir el cumplimiento de cuotas que se hacían exigibles durante el  tiempo en que el deudor se encontraba en debilidad manifiesta, ni a los demás  sujetos obligados. Asimismo, estableció que “el hecho del desplazamiento forzado  constituye un impedimento que influye en la exigibilidad de la obligación al  hacer para el afectado por este delito y deudor de una obligación, más onerosa  su situación. De allí que se imponga al acreedor la reestructuración de las  obligaciones dinerarias, como efecto de lo que la doctrina ha denominado teoría  de la imprevisión, como quiera que la consecuencia de dicha teoría es que ante  una dificultad de características graves que influye en el cumplimiento de la  obligación, el deudor continúa obligado a responder con la prestación, esto es,  no queda exonerado de su cumplimiento, empero se impone un ajuste de acuerdo  con la equidad contractual”. Esto fue reiterado en Sentencia T-697 de 2011.  Asimismo, en Sentencia T-448 de 2010 se resaltó el deber de las entidades  crediticias de ofrecer formular de pago coherentes con la situación de  desplazamiento del deudor y, en sentencias T-419 de 2004 y T-358 de 2008 la  Corte resaltó que las entidades bancarias debían considerar la situación de la  persona al momento de exigir la obligación, así como tener en cuenta los  efectos de que tiene dicha condición en sus posibilidades de pago y, en  sentencia C-1011 de 2008 la Corte consideró tanto en casos de secuestro,  desaparición y desplazamiento que el “el incumplimiento de las obligaciones  civiles no es predicable de la simple omisión en el pago, sino en la  incapacidad de ejercer la autonomía del sujeto.” Por lo cual se hace exigible a  las entidades crediticias un tratamiento diferencial positivo respecto a las  víctimas.    

[77] Deberá incluir medidas con  enfoque de género, en cumplimiento de la obligación constitucional e  internacional de adoptar un enfoque diferencial estricto en el tratamiento de  las mujeres desplazadas por el conflicto armado establecida en el Auto 092 de 2008.  Lo anterior se fundamenta en el reconocimiento de que estas mujeres enfrentan  cargas estructurales y desproporcionadas, tanto en su rol de jefas de hogar  como en su inserción al sistema económico y social.    

[78] En Sentencia T-419 de 2004 la Corte indicó el deber que le asiste a la  entidad de realizar la exoneración de intereses a partir del desplazamiento, lo  mismo ocurrió en las Sentencias T-358 de 2008 y T-312 de 2010. Además, en  Sentencia T-448 de 2010 en mención a la Sentencia T-1026 de 2007 la Corte  resaltó que “En ningún caso podrá cobrarse intereses causados antes de definida  la reestructuración del crédito. No será exigible la obligación financiera  hasta tanto no termine el proceso de reestructuración.”  Esto ha sido  considerado también, en las Sentencias T-520 de 2003, T-697 de 2011, T-207 de  2012, T-181 de 2012.    

[79] Corte Constitucional. Sentencia T-312 de 2010    

[80] Sentencias T-416 de 2004, T-358 de 2008, T-440 de 2010, T-726 de 2010.    

[81] En Sentencia T-520 de 2003 la Corte resaltó que el incumplimiento de  las obligaciones del secuestrado está justificado, luego no es posible que la  mora de la obligación se configure, C-1011 de 2008, y  Sentencia T-697 de 2011    

[82] En Sentencia T-025 de 2004 la Corte resaltó  que la condición de extrema vulnerabilidad de las personas desplazadas se  predica “porque en la mayor parte de  los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución  –tales como mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y  personas de la tercera edad -.” De manera complementaria, el Auto 092 de 2008, dictado en  el marco del seguimiento a dicha sentencia, profundizó en la situación  particular de las mujeres desplazadas por el conflicto armado, reconociendo que  ellas enfrentan riesgos acentuados por razón de género, los cuales se  manifiestan de forma diferencial, específica y agudizada. En consecuencia, la  Corte resaltó la necesidad de adoptar enfoques interseccionales que reconozcan  cómo el hecho de ser mujer, en contextos como el colombiano, intensifica las  condiciones de vulnerabilidad y exige respuestas institucionales diferenciadas  y reforzadas    

[83] Lo  anterior, teniendo en cuenta lo establecido en el Auto 092 de 2008, dentro del  cual se reconocen las múltiples capas acumuladas de discriminación que afectan  a las mujeres desplazadas: su posición subordinada frente a la propiedad de la  tierra, la subrepresentación en el mercado laboral, la carga desproporcionada  del trabajo doméstico no remunerado, y la falta de acciones afirmativas  efectivas en la política pública de atención al desplazamiento.    

[84] Naciones Unidas, “La violencia en el Catatumbo ya afecta a 92.000  personas”, Noticias ONU, 7 de marzo de 2025, https://news.un.org/es/story/2025/03/1537076    

[85] RE0000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al  Despacho)-(2025-02-12 19-06-53).pdf pág. 42    

[86] RE0000362-Conceptos e Intervenciones-(2025-03-25 18-29-27).pdf pág. 20    

[87] Ver documento: RE0000362-Concepto del Procurador General de la  Nación-(2025-04-09 15-19-11). Pdf pág.18.    

[88] Conforme a la cantidad de procesos que el Banco Agrario tiene en  curso, 2.009 procesos quedarían fuera de esta suspensión, lo que representa el  82% de los casos.    

[90] Desde la Sentencia T-025 de 2004 la Corte ha sostenido que las  personas en situación de desplazamiento, y en general todas las víctimas de  conflicto armado, son sujetos de especial protección constitucional. Esto fue  reiterado en Sentencia T-293 de 2015.    

[91]En el Auto 092 de 2008 la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia  T-025 de 2004 subrayó la necesidad de adoptar facetas de género en el  desplazamiento debido a los patrones de violencia y discriminación de género  tales como “(i) la violencia y el abuso sexuales, incluida la prostitución  forzada, la esclavitud sexual o la trata de personas con fines de explotación  sexual; (ii) la violencia intrafamiliar y la violencia comunitaria por motivos  de género; (iii) el desconocimiento y vulneración de su derecho a la salud y  especialmente de sus derechos sexuales y reproductivos a todo nivel, con  particular gravedad en el caso de las niñas y adolescentes pero también de las  mujeres gestantes y lactantes; (iv) la asunción del rol de jefatura de hogar  femenina sin las condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el  principio de dignidad humana, con especiales complicaciones en casos de mujeres  con niños pequeños, mujeres con problemas de salud, mujeres con discapacidad o  adultas mayores; (v) obstáculos agravados en el acceso al sistema educativo;  (vi) obstáculos agravados en la inserción al sistema económico y en el acceso a  oportunidades laborales y productivas; (vii) la explotación doméstica y  laboral, incluida la trata de personas con fines de explotación económica;  (viii) obstáculos agravados en el acceso a la propiedad de la tierra y en la  protección de su patrimonio hacia el futuro, especialmente en los planes de  retorno y reubicación (…)” entre otros.    

[92] Observatorio de la Unidad para las Víctimas (2025). Emergencia  Humanitaria en el Catatumbo. https://datospaz.unidadvictimas.gov.co/archivos/datosPaz/boletines/Catatumbo/BoletinCatatumbo-UARIV-Edicion24.pdf    

[93] En la Sentencia C-148 de 2025 la Corte al estudiar la validez  constitucional del DL 062 de 2025 subrayó la crisis humanitaria derivada del  desplazamiento forzado masivo y el aumento de los ataques contra la población  firmante del acuerdo de paz.    

[94] En el Auto 894 de 2022 la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia  T-025 de 2004, dio a conocer que las regiones más afectadas por cultivos  ilícitos son aquellas zonas donde se concentran los escenarios de conflicto  armado y violencia. Así subrayó que múltiples comunidades que se encuentran en  estas zonas se ven afectadas por situaciones de confinamiento y desplazamiento.  Así resaltó que en Auto 328 de 2021 la situación de narcotráfico repercute en  las siguientes afectaciones: “(i) control social sobre las comunidades; (ii)  combates con o sin la interposición de civiles; (iii) siembra de minas  antipersonal como estrategia de defensa; (iv) amenaza y señalamiento en contra  de quienes participan en los procesos de sustitución voluntaria de cultivos;  (v) confinamientos; y, (vi) despojo y desplazamientos forzados” (énfasis  añadido)    

[95] El Espectador dio a conocer que, de acuerdo con el Ministerio  del Interior, los sectores más afectados han sido “el palmicultor ($23.265  millones), la explotación de minas y canteras ($10.000 millones), y el  hortofrutícula (16.000 millones).” https://www.elespectador.com/politica/catatumbo-en-conmocion-interior-gobierno-petro-dice-que-por-la-crisis-hay-perdidas-millonarias-noticias-colombia/    

[96] Asomunicipios, “Cuantiosas pérdidas para los campesinos de la región  del Catatumbo”, Municipios, s.f, https://asomunicipios.gov.co/cuantiosas-perdidas-para-los-campesinos-de-la-region-del-catatumbo/    

[97] Semana, “Drama  en el Catatumbo: palmicultores estiman una afectación del 40 % en la  producción”, agro y orden público, 28 de enero de 2025, https://www.semana.com/economia/macroeconomia/articulo/drama-en-el-catatumbo-palmicultores-estiman-una-afectacion-del-40-en-la-produccion/202528/#google_vignette    

[98] En Sentencia  C-793 de 2014 la Corte señaló que “cuando el asunto en estudio, es el trato que  debe brindar el sector financiero a los deudores en condición de debilidad  manifiesta [se debe tener en cuenta que]: (a) la actividad financiera tiene  como uno de fines la prestación de un servicio público, con lo cual, está  sujeta a los límites que se le trazan por vía de la intervención del Estado.;  (b) el principio de solidaridad,  esencial en la existencia del Estado Social de Derecho y, reconocido  puntualmente en los artículos 1 y 95 ordinal 2° del inciso 2 Superiores, como  deber, compromete tanto al Estado como a los particulares; (c) en virtud del  respeto al principio de igualdad, entendida como “desigualdad adecuada a la  desigualdad de la situación”, la ocurrencia de las calidades de sujeto de  especial protección y, deudor del sistema financiero; comporta en  circunstancias específicas un trato diferenciado por parte de las entidades  financieras; (d) la afectación de la capacidad productiva, por condición de la  debilidad manifiesta que presenta el deudor, es un factor relevante al momento  de adelantar la refinanciación, el cobro o el proceso judicial, por parte del  acreedor financiero”    

[99] Ver documento: RE0000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al  Despacho) -(2025-02-12 16-24-34).pdf págs. 7 y 8.    

[100] El artículo 8 de la Resolución 8 de 2023 de la CNCA desarrolla la  clasificación del tipo de productor con base a sus ingresos brutos anuales.    

[101] RE0000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)  -(2025-02-12 19-06-53).pdf pág. 24.    

[102] El artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia  (Ley 270 de 1996) establece que “las sentencias que profiera la Corte  Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del  artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia futuro a menos  que la Corte resuelva lo contrario”    

[103] Corte Constitucional, Sentencias C-619 de 2003, C-176 de 2009,  C-619, C-153 de 2002 y C-463 de 2023.    

[104] Corte Constitucional, Sentencias C-1040 de 2005 y C-774 de 2001    

[105] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). Pdf Págs. 7-9.    

[106] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) Pdf págs.6-8    

[107] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf págs. 8-11    

[108] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53).pdf Pág. 11    

[109] RE000362-Preubas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53).pdf Pág. 9    

[110] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Pág. 8    

[111] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Pág. 8 y 9    

[112] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf págs. 11 y 13.    

[113] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). Pdf Pág. 9    

[114] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Págs. 15-16.    

[115] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Pág. 11    

[116] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 16-24-34). pdf Pág. 6    

[117] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Pág. 18    

[118] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Págs. 10 y 11.    

[119] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf Pág. 14    

[120] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Pág.18    

[121] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Págs. 20-22    

[123] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf Págs. 6-8    

[124] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Págs. 22-24.    

[125] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Págs. 11, 12 y 16.    

[126] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf Págs.14-15    

[127] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Págs. 12-13    

[128] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Pág. 24    

[129] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Pág. 30    

[130] RE000362- Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 15-38-03) pdf Pág. 16    

[131] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 16-24-34). pdf Págs. 7-8    

[132] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho) –  (2025-02-12 14-14-33). Pdf Págs. 16 a 18.    

[133] RE000362-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-  (2025-02-12 19-06-53). pdf Págs. 30-35

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