C-247-25

  C-247-25 

CORTE CONSTITUCIONAL    

-Sala Plena-    

     

SENTENCIA C-247 DE 2025    

     

Referencia: Expediente RE-378.    

     

Asunto: Revisión de constitucionalidad del  Decreto Legislativo 154 de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas  extraordinarias en materia de restricciones a la circulación de vehículos y se  dictan otras disposiciones, en el marco del estado de conmoción interior en la  región del Catatumbo, los municipios de Río de Oro y González del departamento  del Cesar”.    

     

Magistrada ponente:    

Natalia Ángel Cabo.    

     

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025).    

     

Síntesis de la decisión    

     

Esta sentencia estudió la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 de 2025, mediante el cual el  Gobierno nacional adoptó medidas extraordinarias para enfrentar la perturbación  del orden público que motivó la declaración del estado de conmoción interior en  la región del Catatumbo por medio del Decreto Legislativo 62 de 2025. Estas  medidas se dividen en dos categorías: por una parte, restricciones a la  circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en horarios y regiones  específicas, con algunas excepciones como la circulación de motocicletas. Por  otra parte, la autorización para que los miembros de la fuerza pública puedan  registrar medios de transporte públicos o privados, terrestres y fluviales, en  los casos previstos en el artículo 3 del decreto.    

     

Dado que el Decreto  Legislativo 62 de 2025 (decreto matriz) fue declarado exequible parcialmente en  la Sentencia C-148 de 2025, la Corte procedió a estudiar como cuestión previa la  posible configuración del fenómeno de inconstitucionalidad por consecuencia en  relación con el Decreto Legislativo 154 de 2025. La conclusión fue que dicho  fenómeno no se produjo. Esto se debió a que el Decreto 154 de 2025 se vincula  directamente con los hechos y consideraciones que fundamentaron la  exequibilidad parcial del decreto matriz, específicamente la intensificación de  los enfrentamientos entre el ELN y otros grupos armados organizados, así como  los ataques indiscriminados contra la población civil y los firmantes del  Acuerdo Final de Paz con las FARC. Asimismo, el Decreto 154 de 2025 adopta el  tipo de medidas que fueron declaradas exequibles en la Sentencia C-148 de 2025.  En consecuencia, la Corporación se consideró habilitada para continuar con el  análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 de 2025.    

     

En relación con los  presupuestos formales, la Corte observó que el Decreto 154 de 2025 los  satisfizo, toda vez que (i) fue expedido durante la vigencia del estado  de conmoción interior declarado en el Decreto Legislativo 62 de 2025, (ii)  fue firmado por el presidente de la República y todos los ministros, (iii)  fue motivado y (iv) contiene  una delimitación del ámbito territorial donde aplicarán las medidas que no  excede la zona declarada en estado de conmoción interior mediante el Decreto 62  de 2025.    

     

Respecto  de los presupuestos materiales, la Corte observó que en términos generales se  cumplían. Por  una parte, las medidas sobre la restricción a la circulación de vehículos  cumplen con los presupuestos materiales de validez porque están directamente  vinculadas con el control y la recuperación del orden público, finalidad que  justificó la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto 62 de  2025 y su exequibilidad parcial definida en la sentencia C-148 de 2025. Además,  las medidas son necesarias y proporcionales pues, aunque implican la limitación  del derecho a la libre circulación, tienen límites precisos y razonables que  impiden que se vacíe o se restrinja en forma absoluta su núcleo esencial.    

     

No  obstante, la Corte consideró que se debía condicionar la exequibilidad de la medida  de registros a medios de transporte encomendada a las Fuerzas Militares para  garantizar su proporcionalidad. Esto teniendo en cuenta que el registro es una  función que de ordinario le corresponde a la Policía (un cuerpo civil a cargo  de proteger la convivencia ciudadana) y que en este caso se estaba extendiendo  a las Fuerzas Militares con el objetivo de reforzar el control del orden  público en zonas rurales en las que no tiene presencia la Policía Nacional.    

     

Con  apoyo en estas razones, la Corporación declaró exequibles los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 7. En cuanto  al artículo 3, su exequibilidad fue condicionada en el sentido de que: (i) su  ámbito de aplicación territorial se limita a las zonas rurales de los  municipios sobre los cuales se declaró el estado de conmoción interior, es  decir, con exclusión de las cabeceras municipales, y (ii) el ejercicio  de las atribuciones contenidas en esa norma por parte de las Fuerzas Militares  debe sujetarse a los principios, normas y procedimientos que rigen la actividad  de policía, en los términos expuestos en la providencia.    

     

***    

     

     

SENTENCIA.    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

1.                  El 24 de  enero de 2025, el presidente de la República dictó el Decreto Legislativo 62 de  2025, por medio del cual declaró “el estado de conmoción interior en la región  del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios  de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 213 de  la Constitución Política.    

     

2.                  En el  marco del estado de conmoción interior, el Gobierno nacional dictó el Decreto  Legislativo 154 del 7 de febrero de 2025, por medio del cual “se adoptan  medidas extraordinarias en materia de restricciones a la circulación de  vehículos y se dictan otras disposiciones, en el marco del estado de conmoción  interior en la región del Catatumbo, los municipios de Río de Oro y González  del departamento del Cesar”.    

     

3.                  El 10 de  febrero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República  remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 154 de 2025. El 12 de febrero, la Sala Plena efectuó  el reparto del asunto de la referencia y, por sorteo, le asignó su revisión a la  magistrada Natalia Ángel Cabo.    

     

4.                  Mediante  auto del 18 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora asumió el  conocimiento del asunto y ofició a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de  la República para que resolviera algunas preguntas relacionadas con la  justificación fáctica y jurídica del decreto bajo examen. En el mismo auto, la  magistrada sustanciadora ordenó (i) comunicar el inicio del trámite al Congreso de la  República, a los ministerios del Interior, Defensa Nacional, Comercio,  Industria y Turismo, y Transporte, así como a la Unidad Administrativa Especial  de la Aeronáutica Civil, (ii) fijar en lista el proceso para que los ciudadanos  pudieran intervenir, (iii) dar  traslado a la Procuraduría General de la Nación y, por último, (iv) invitar a  diversas instituciones a participar dentro del proceso[1].    

     

5.                  Mediante  el Auto 495 del 9 de abril de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional  ordenó suspender los términos en el expediente de la referencia a partir del  día siguiente a (i) la presentación del concepto del procurador general de la  Nación o (ii) al vencimiento del término previsto para ello, lo que ocurriera  primero, y hasta el día hábil siguiente a la publicación del comunicado de  prensa de la decisión que se adopte respecto del Decreto Legislativo 62 de  2025. Dicho comunicado se publicó el 2 de mayo de 2025 y el concepto del  procurador general de la Nación fue recibido el 5 de mayo siguiente, de modo  que los términos no se suspendieron en este proceso.    

     

6.                  Cumplidos los  trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley  2067 de 1991, la Corte decide sobre la constitucionalidad del decreto legislativo  de la referencia.    

     

1.             Norma bajo  examen    

     

     

7.                  El Decreto  Legislativo 154 de 2025, cuyo texto completo se incluye como anexo a esta sentencia, adopta medidas extraordinarias orientadas  a restringir la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en  algunos municipios cubiertos por la declaración del estado de conmoción  interior, así como medidas para facilitar los registros a vehículos por parte  de la fuerza pública. En general, las consideraciones del decreto señalan que  el estado de conmoción interior buscó conjurar la grave perturbación del orden  público que se vive en la región del Catatumbo derivada, entre otros hechos, de  los fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, amenazas,  desplazamientos forzados masivos y afectaciones al ejercicio de los derechos  fundamentales de la población civil.    

     

8.                  En atención a dicha  situación, el Gobierno nacional señaló que debía adoptar medidas  extraordinarias para retomar el control del territorio afectado, impedir más  desplazamientos masivos y restablecer el orden público. En el caso del Decreto  154 de 2025, las medidas adoptadas buscan reforzar las acciones adelantadas por  las Fuerzas Militares y de Policía para recuperar el control del territorio  ante la magnitud de la crisis humanitaria, y están dirigidas a permitir el  desarrollo eficaz de las operaciones militares y operativos de policía. En  concreto, en el decreto se adoptaron las siguientes medidas:    

     

Tabla 1. Síntesis  de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.    

Norma                    

Medida   

Artículo 1.    Restricción a la    circulación de vehículos.                    

Restringir la libre circulación de vehículos    terrestres y vehículos fluviales en la región del Catatumbo, la cual está    conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención,    Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los    territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra y    los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.   

Parágrafo    1.                    

La restricción de circulación de vehículos    terrestres opera entre las 20:00 y las 5:00 horas.   

Parágrafo    2.                    

La restricción de circulación de vehículos fluviales    opera entre las 18:00 y las 5:00 horas.   

Parágrafo    3.                    

Parágrafo    4.                    

Los alcaldes de los municipios sobre los que recae    la medida, en coordinación con el comandante militar que ejerza control    operacional en la zona, pueden establecer excepciones y evaluar la    procedencia de modificar las restricciones en su jurisdicción.   

Parágrafo    5.                    

Para vehículos de carga, pesados o tractocamiones    que transporten cemento, combustible y sus derivados, material de    construcción y otros productos similares, la restricción de circulación opera    entre las 17:00 y las 6:00 horas.   

Artículo 2.    Excepciones a la    restricción.                    

La restricción a la circulación de vehículos no se    aplica para: (i) servicios de salud; (ii) servicios de emergencias y    humanitarias; (iii) actividades de la fuerza pública, organismos de seguridad    del Estado, Ministerio Público, Defensa Civil, Cruz Roja, cuerpos de    bomberos, organismos de socorro y Fiscalía General de la Nación; (iv)    operación, mantenimiento y abastecimiento de servicios públicos; (v)    autoridades judiciales, migratorias e ICBF; y (vi) medios de comunicación.   

Artículo 3.    Registro a medios de    transporte.                    

Los miembros de la fuerza pública pueden registrar    los medios de transporte públicos o privados para (i) establecer la identidad    de los ocupantes y adelantar el registro de personas; (ii) verificar la    procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados; y (iii)    cuando se tenga conocimiento o indicio de que el medio de transporte es o    será utilizado para cometer una conducta punible.   

Artículo 4.    Restricción para el    transporte de cilindros de gas.                    

El transporte de gas licuado de petróleo (GLP) mediante    cilindros solo puede hacerse en los municipios mencionados en el artículo 1    entre 6:00 a.m. y 2:00 p.m.   

Artículo 5.    Restricción del    espacio aéreo.                    

La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica    Civil, a solicitud de la Fuerza Aeroespacial Colombiana,    deberá publicar en las 12 horas siguientes las zonas prohibidas, restringidas    o peligrosas que se determinen en el espacio aéreo de la zona geográfica    delimitada por el Decreto 062 de 2025, conforme con la Publicación de    Información Aeronáutica – AIP Colombia, sección EN RUTA (ENR) 5.1.   

Artículo 6.    Responsabilidad.                    

Los funcionarios, representantes o agentes    gubernamentales que abusen o se extralimiten en el ejercicio de las    facultades o en la ejecución de las medidas previstas en este decreto serán    responsables civil, fiscal, disciplinaria y penalmente.   

Artículo 7.    Vigencia.                    

El decreto rige a partir de la fecha de su    publicación.    

     

2.             Pruebas    

     

9.                  Con ocasión de las  pruebas decretadas por la magistrada sustanciadora en el auto que avocó  conocimiento del decreto legislativo, la Secretaría Jurídica de la Presidencia  de la República remitió la siguiente información a esta Corte:    

     

Tabla 2. Síntesis  de las respuestas al requerimiento de pruebas.    

1) Informar sobre la situación administrativa de las    y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo 154 de 2025.   

La Secretaría Jurídica remitió los decretos de    nombramiento y encargo y las actas de posesión de los ministros titulares y    encargados que firmaron el decreto[2].   

2) Explicar la finalidad de cada una de las medidas    adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.   

La finalidad común es evitar que se    obstruyan las acciones de la fuerza pública dirigidas a restablecer el orden    público en el Catatumbo. Las restricciones pretenden contrarrestar la    comisión de conductas punibles, limitar las acciones criminales en las zonas    rurales y debilitar la logística de los grupos armados ilegales. Al    restringir la movilidad de actores armados en periodos críticos, se    obstaculizan sus operaciones y se limita su capacidad para coordinar ataques    o desplazarse entre diferentes zonas. En cuanto a las medidas específicas, se    indica:    

a) La restricción de vehículos    terrestres y fluviales a ciertas horas, así como de cilindros de gas y    materiales, pretende dificultar la movilidad de actores armados en zonas y    horarios críticos. Esta medida permite restringir el uso de vehículos que    suelen ser usados en actividades ilícitas, como vehículos de carga que pueden    transportar material de guerra o insumos para los grupos ilegales. Por eso la    restricción para estos vehículos es más amplia (5:00 p.m. a 6:00 a.m.).    

b) El registro de vehículos es un acto    de rutina para identificar al conductor y los pasajeros, constatar las    características y propiedad del vehículo, así como la naturaleza, procedencia    y legalidad de los objetos transportados. El decreto busca permitir que la fuerza pública (Policía y Fuerzas Militares) pueda    realizar actividades de registro a medios de transporte y que se implementen    puntos de control y registro en zonas rurales dispersas de la región del    Catatumbo en las que existe mayor presencia de las Fuerzas Militares, para    identificar vehículos sospechosos e interceptar materiales ilegales.    

c) El procedimiento abreviado para    restringir el espacio aéreo busca garantizar la seguridad de las operaciones    aéreas en la zona del conflicto, evitando interferencias que puedan    comprometer el cumplimiento de esas misiones.    

Documentos de apoyo: Comunicaciones GS-2025-005211-SEGEN del 24 de enero de    2025 y GS-2025-005384-SEGEN del 25 de enero de 2025 de la Secretaría General    de la Policía Nacional.   

3) Explicar las razones fácticas y jurídicas que    acreditan el presupuesto de necesidad de cada una de las medidas adoptadas en    el Decreto Legislativo 154 de 2025.   

Aunque, bajo el régimen ordinario de    policía, las autoridades locales tienen la facultad    de imponer restricciones a la movilidad, las razones que dieron lugar a la    declaración del estado de conmoción interior abarcan un territorio amplio que    excede la jurisdicción de cada alcaldía. En relación con las medidas    específicas se informó:    

a) Las restricciones a la    circulación vehicular son necesarias porque el Catatumbo tiene una larga    frontera con Venezuela, que es usada por los grupos armados organizados (GAO)    para mantener la cadena criminal y cometer varios delitos. La restricción    vehicular en horarios estratégicos es necesaria para limitar la movilidad de    los GAO y dificultar actividades ilícitas como transporte de drogas, armas y    contrabando y acciones terroristas contra la fuerza pública y la población    civil.    

b) La medida sobre    controles y registros vehiculares terrestres es necesaria porque la Policía    concentra su actuación en las cabeceras municipales del Catatumbo, mientras    que las Fuerzas Militares tienen presencia en zonas rurales dispersas. Por lo    tanto, es necesario otorgarle a las Fuerzas Militares la facultad de realizar    registros vehiculares en las zonas donde está presente y en las que hay alta    presencia de grupos armados ilegales. Al aumentar los puntos de control y    registros exhaustivos en las zonas de la conmoción interior, se busca lograr    más capturas y permitir operaciones coordinadas entre las Fuerzas Militares y    la Policía bajo las directrices del comandante militar en los términos del    Decreto 118 de 2025.    

c) Las restricciones a la    circulación fluvial son necesarias porque el Catatumbo tiene varias vías    fluviales que permiten a los GAO tener una zona de resguardo, retaguardia y    corredor de movilidad estratégica. Desde el 2017, la Armada Nacional no tiene    presencia en la región del Catatumbo, pero a partir del Decreto 62 de 2025 se    agregó a la Armada a las operaciones militares para realizar el control    operacional fluvial. Desde el 11 de febrero se cuenta con agregados de la    infantería de marina en Norte de Santander para reforzar el control de las    vías fluviales.    

d) Las restricciones a la    circulación de vehículos de carga o pesados que transporten materiales de    construcción y otros similares son necesarias porque en la región del    Catatumbo es frecuente el uso de hidrocarburos hurtados de las líneas de    transporte de la infraestructura petrolera como insumo para procesar el    clorhidrato de cocaína, que se usa como fuente de financiación de GAO.    Además, los vehículos pesados son frecuentemente usados en actividades    ilícitas, por lo que es necesario prohibir su circulación en horarios    críticos para reducir la capacidad de la delincuencia para ejecutar    actividades criminales contra la población civil o fuentes de financiación    ilegal.    

e) La necesidad de restringir el    transporte de cilindros de gas radica en que son utilizados como artefactos    explosivos improvisados en acciones violentas dirigidas contra la fuerza    pública y la infraestructura crítica. Estos ataques no solo ponen en riesgo a    las autoridades y a la población civil, sino que también generan un clima de zozobra.    La urgencia de estas medidas se refuerza con las cifras de hurto: 268    cilindros robados en 2023 y 118 en 2024.    

f) La implementación de una    zona restringida en el espacio aéreo permite que la Aeronáutica Civil les    exija a las aeronaves civiles tener un permiso de sobrevuelo emitido por la    Fuerza Aeroespacial Colombiana (FAC). Aunque la publicación de un área restringida    mediante un suplemento es un procedimiento contemplado en los reglamentos    ordinarios, su implementación en las condiciones actuales no puede hacerse a    través de medidas ordinarias debido a que se requiere una coordinación entre    la FAC y la Aeronáutica Civil, lo que implica planificación y notificación    anticipada de 56 días a los interesados. Es decir, el proceso regulatorio y    plazos de notificación impiden la implementación inmediata de la restricción    aérea. El objetivo de la restricción aérea es facilitar el desarrollo de las    operaciones y pretende garantizar una coordinación segura entre operaciones    militares y las operaciones aéreas civiles.    

Documentos de apoyo: Comunicaciones GS-2025-005211-SEGEN del 24 de enero de    2025 y GS-2025-005384-SEGEN del 25 de enero de 2025 de la Secretaría General    de la Policía Nacional, comunicación GS-2025-007658-JESEP de la Jefatura    Nacional del Servicio de Policía y suplemento AIP_SUP_03_2025_SKED el 27 de    enero de 2025 de la Aeronáutica Civil.   

4) Explicar las razones fácticas y jurídicas que    acreditan el presupuesto de proporcionalidad de cada una de las medidas    adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.   

a) Las medidas del decreto cuentan con    límites espaciales y temporales estrictos, y también ofrecen flexibilidad, ya    que los alcaldes, en coordinación con el comandante militar, pueden modificar    las restricciones de circulación de vehículos terrestres y fluviales.    

b) Aunque las restricciones    a la circulación vehicular pueden limitar temporalmente la libertad de movimiento    y afectar actividades económicas que dependen del transporte, tienen un fin    importante que es contrarrestar la movilidad de grupos armados ilegales. Las    medidas son proporcionales dada la gravedad de la amenaza a la seguridad    pública e integridad de la población, y teniendo en cuenta que su objetivo es    permitir las operaciones militares y de policía.    

b) La intensificación de    controles y registros vehiculares podría generar la percepción de invasión a    la privacidad, pero la magnitud de las amenazas justifica hacerlo, además    cada fuerza cuenta con protocolos para realizar los procedimientos. El    registro de vehículos por la fuerza pública consiste en requisas o cacheos en    lugares públicos, inmovilización momentánea del vehículo y las personas que    estén allí, y registro ocular para buscar armas o elementos prohibidos. La    medida se realiza preferentemente por la Policía y, en caso de intervención    de las Fuerzas Militares, se regirá por procedimientos institucionales y en    coordinación permanente.    

c) La restricción al espacio aéreo es    proporcional porque establece un procedimiento abreviado para preservar la    seguridad aérea y minimizar los riesgos entre la operación militar y la    aviación civil.   

5) Proporcionar los estudios técnicos y los datos específicos    cuantitativos y cualitativos que fundamentan la idoneidad, necesidad y    proporcionalidad de las medidas.   

Los datos muestran un aumento de los comportamientos contrarios a la    convivencia en las horas nocturnas, con    independencia de las características de cada municipio en términos de    densidad poblacional o características geográficas. Se citan cifras del    Registro Nacional de Medidas Correctivas, con corte al 25 de febrero de 2025.    

Documentos de apoyo: Comunicaciones GS-2025-005211-SEGEN del 24 de enero    de 2025 y GS-2025-005384-SEGEN del 25 de enero de 2025 de la Secretaría    General de la Policía Nacional.   

6) Señalar cuál es el ámbito temporal de cada una de    las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.   

Las medidas solo están vigentes mientras lo esté el    estado de conmoción interior y, según el parágrafo 4º del artículo 1 del    Decreto 154 de 2025, pueden ser ajustadas por los alcaldes en coordinación    con el comandante militar encargado del control operacional en la zona.   

7) Explicar si las medidas están orientadas    exclusivamente a facilitar el desarrollo de las operaciones militares y    operativos de policía, o si con ellas se persiguen finalidades adicionales    asociadas a los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de    conmoción interior.   

Las medidas adoptadas en el decreto    buscan facilitar las operaciones de la fuerza pública para recobrar el    control territorial y proteger a la población civil. Como justificación, se    plantea que, a pesar de los esfuerzos conjuntos entre el Ejército, la FAC, la    Policía y autoridades locales, las atribuciones ordinarias de policía    resultaron insuficientes para conjurar la perturbación del orden público. En    este sentido, las medidas del Decreto 154 de 2025 tienen fundamento y    complementan las del Decreto 118 de 2025, adoptado también en el marco del    estado de conmoción interior, para unificar el mando para conducir y    coordinar operaciones militares y operativos de policía.   

8) Explicar (i) cómo se articulan las medidas    adoptadas en el decreto con las medidas ordinarias y extraordinarias    adoptadas para garantizar la atención humanitaria a la población desplazada y    otras víctimas de la violencia, y (ii) qué impacto pueden tener las medidas    sobre la atención a las víctimas de los hechos que dieron lugar a la    declaración del estado de conmoción interior.   

9) Explicar la justificación del horario de restricción    definido para cada una de las medidas adoptadas en el decreto objeto de    examen.   

Los horarios para cada    medida se definieron a partir de la evaluación de los hechos delictivos que    más afectan la zona, los cuales habitualmente se realizan por la noche. (i)    Restricción a vehículos terrestres (de 20:00 a 5:00): busca impedir el    desplazamiento de actores ilegales en horas de alta incidencia delictiva,    pues los datos de criminalidad muestran que el 39% de los homicidios y el 51%    de los hurtos ocurren en la noche. (ii) Restricción a vehículos fluviales (de    18:00 a 5:00): con la restricción horaria e incorporación de la Armada a las    operaciones militares se busca limitar la movilidad estratégica de actores    ilegales. (iii) Restricción a vehículos de carga y tractocamiones (de 17:00 a    6:00): la mayoría de capturas por apoderamiento ilegal de hidrocarburos y    tráfico de insumos estratégicos ocurre en la noche, pero se permite la    circulación en horarios diurnos para evitar impactos en la actividad    económica. (iv) Restricción al transporte de cilindros de GLP (circulación    autorizada entre 6:00 y 14:00): permitir solo su distribución diurna contribuye    a un mayor control y supervisión.   

10) Indicar si se realizó una evaluación de los    impactos socioeconómicos de las medidas adoptadas en el Decreto 154 de 2025    sobre la población civil y la economía de los municipios cubiertos por el    decreto.   

Las restricciones operan en horarios    nocturnos para evitar mayores impactos económicos. Además, se excluyeron a    Cúcuta y su área metropolitana de las medidas de restricción vehicular, al    considerar las posibles afectaciones socioeconómicas, pues Cúcuta es un    centro económico con alto flujo comercial y actividad nocturna. En cambio, en    el Catatumbo la economía es altamente rural (ganadería y agricultura) por lo    que depende menos del transporte nocturno. Igualmente, no se limitó la    restricción de motocicletas al reconocer su papel fundamental como medio de    transporte rural.   

11) Además de la Alerta Temprana 026 de 2024 de la    Defensoría del Pueblo, ¿recibió el Gobierno nacional informes o alertas sobre    los riesgos asociados a la circulación de vehículos por vía terrestre,    fluvial y aérea, propias de la conducción de hostilidades por parte de los    grupos armados que se encuentran en confrontación en las zonas objeto de la    declaración del estado de conmoción interior?   

Existe un protocolo de    respuesta frente a las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo. En este    caso, la Defensoría emitió la Alerta Temprana 026 el 15 de noviembre de 2024    en la que señaló un escenario de riesgo por (i) la escalada violenta del ELN,    (ii) el reacomodo del EPL tras su confrontación con el ELN desde 2018, y    (iii) las pretensiones de fortalecimiento y expansión territorial de disidencias    de las Farc. En virtud de lo anterior, los departamentos de Policía de Norte    de Santander y Cesar informaron a la Defensoría las actividades realizadas    para atender los hechos ocurridos en la jurisdicción.    

Documentos de apoyo: Comunicaciones GS-2025-003944-DECES    del 17 de enero de 2025 y GS-2025-019832-DENOR    del 2 de febrero de 2025.   

12) Identificar e individualizar las atribuciones    ordinarias y extraordinarias con las que cuenta el Gobierno para garantizar    la provisión de bienes y servicios básicos ante la restricción a la    circulación de vehículos.   

Las restricciones están fijadas para horarios    nocturnos, por lo que se espera no causar mayores impactos económicos.    Además, las limitaciones no operan para la provisión de bienes y servicios básicos,    e incluso para el despliegue de entidades estatales y prestación de servicios    públicos. Las medidas pueden ser ajustadas por alcaldes en coordinación con    el comandante militar.   

13) Informar cómo se llevarán a cabo los registros    de los medios de transporte previstos en el artículo 3 del Decreto    Legislativo 154 de 2025.   

La    Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana), en    sus artículos 149 y 159, regula el registro a personas como medio de policía.    En la sentencia C-789 de 2006, la Corte dijo que el registro personal no es    una medida excesiva, sino que busca mantener las condiciones de seguridad. En    relación con la forma en que se realizan, la Policía tiene el Reglamento de    Doctrina (Resolución 1528 de 2024) y una Guía de actuaciones de su personal para    consulta de todos los policías, instrumentos que detallan el paso a paso para    realizar los registros.    

Por otra parte, la    autorización de instalar puestos de control por el Ejército obedece a la    necesidad de garantizar el orden público y proteger a la población civil y    sus bienes, ante las amenazas provenientes de distintos GAO. Para operar los    puestos de control, el Ejército tiene una doctrina propia contenida en el    Manual de Procedimientos de Policía Militar, que establece que hay dos tipos    de puestos de control (urbano y rural), que se ubican en sitios determinados    por el comando de guarnición o el batallón. A su turno, la Armada cuenta con    puestos de control en sus áreas de jurisdicción según lo establecido en el    Manual de Operaciones Fluviales, los cuales operan bajo los parámetros de la    fase de control y vigilancia fluvial.    

Documentos de apoyo: Resolución 1528 de 2024 (Reglamento de Doctrina de    la Policía), Guía de actuaciones de competencia del personal uniformado de la    Policía Nacional frente al Código Nacional de Seguridad y Convivencia    Ciudadana, Manual de Procedimientos de Policía Militar EJC 3-178-1, Circular    N°20192471752041 del 15 de octubre de 2019 del comandante del Ejército    Nacional y Manual de Operaciones Fluviales (ARC OP 3-8-2).     

14) Explicar las medidas de coordinación con las    autoridades territoriales de los municipios cobijados por el estado de    conmoción interior previstas para la implementación del Decreto Legislativo    154 de 2025.   

Los alcaldes, en coordinación con el comandante    militar que ejerza el control operacional en la zona, pueden establecer    excepciones y modificar las medidas de restricción previstas en el Decreto    154. Por su parte, la Policía desempeña una labor    de articulación, control e implementación de medidas para coordinar las    excepciones a las restricciones de circulación.    

     

3.             Intervenciones  y conceptos    

     

10.             Durante el trámite se  recibieron oportunamente siete intervenciones y conceptos sobre la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 de 2025. En la siguiente tabla  se sintetiza el sentido de cada una y luego se resumen sus argumentos.      

     

Tabla 3. Síntesis  de las intervenciones y conceptos.    

Sentido de    la intervención                    

Interviniente   

Exequibilidad                    

Secretaría    Jurídica de la Presidencia de la República    

Unidad    Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil    

Defensoría del    Pueblo    

Universidad de    Pamplona    

Procuraduría General    de la Nación   

Inexequibilidad                    

Fundación para    el Estado de Derecho    

Harold Eduardo    Sua Montaña    

     

     

11.             La Secretaría  Jurídica de la Presidencia de la República[3], además de las consideraciones presentadas  en la tabla 1, señaló que el decreto tiene un propósito constitucionalmente  válido, como es ayudar a conjurar la grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Señaló que las  atribuciones ordinarias de policía no han permitido superar la grave alteración  del orden público, pues están previstas para aplicarse a “alteraciones  normales” y no de la gravedad de la que afronta el Catatumbo. Agregó que el  literal a) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 permite que, durante el estado  de conmoción interior, el Gobierno restrinja temporalmente el derecho a la  libre circulación para permitir que la fuerza pública desarrolle las  operaciones respectivas. Finalmente, indicó que las medidas adoptadas en  el decreto buscan conjurar los siguientes riesgos: (i) Un riesgo a la  estabilidad institucional, en tanto que los hechos que dieron lugar a la  declaración del estado de conmoción interior constituyen un nivel de violencia  coordinada y dirigida principalmente contra la población civil, que incide  negativamente en el ejercicio de las atribuciones del Estado. (ii) Un riesgo a  la convivencia ciudadana, pues en los primeros dos meses de 2025 se registró  más de una docena de enfrentamientos entre el ELN y el GAOr-E33 que generaron  una situación de zozobra permanente, miedo e inseguridad entre la población  civil. (iii) Un riesgo a la seguridad del Estado, porque la intensificación y  desbordamiento de las acciones armadas del ELN puede desestabilizar la frontera  con Venezuela, generar flujo de migrantes, armas y combatientes, y poner en  riesgo la integridad territorial y soberanía nacional.    

     

12.             Por su parte, la Unidad  Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil[4] sostuvo  que la restricción del espacio aéreo prevista en el artículo 5 del Decreto Legislativo 154 de 2025 está orientada a garantizar  la eficacia de las operaciones militares y operativos de policía dirigidos a  recuperar el control del territorio, impedir desplazamientos masivos y  restablecer el orden público en el Catatumbo. Según este interviniente, se  trata de una medida necesaria y proporcional que permite poner en práctica la  sección 5.1 de la Publicación de Información Aeronáutica (AIP) sobre la  delimitación de zonas prohibidas, restringidas y peligrosas[5] en el espacio  aéreo cubierto por la declaración del estado de conmoción interior, con el  objetivo de garantizar la seguridad de la navegación aérea en dicho territorio.    

     

13.             La Defensoría del  Pueblo[6]  consideró que las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio son  constitucionales. Por una parte, afirmó que las disposiciones tienen como  finalidad conjurar las causas de la declaración del estado de conmoción  interior y, en particular, responder a la intensificación de las  confrontaciones armadas del ELN y otros GAO y sus hostilidades contra la población  civil, lo que tiene conexidad externa con el Decreto 62 de 2025 que declaró  este estado de excepción. Además, las medidas previstas en el Decreto 154 de  2025 tienen conexidad interna con sus fines, pues este decreto busca “retomar  el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos masivos y  restablecer el orden público en la región del Catatumbo”, para lo cual es  coherente restringir la libre circulación de vehículos y el espacio aéreo de  modo que se pueda atender la perturbación del orden público que dio origen a la  declaración de la conmoción interior.    

     

14.             Para la Defensoría  del Pueblo, además, las medidas cuentan con una motivación suficiente porque  (i) no recaen de forma principal sobre las personas sino sobre medios de  transporte, bienes y materiales transportados, (ii) no se afecta el núcleo  esencial del derecho a la libre circulación, ya que la restricción está limitada  en horarios y (iii) se excluyó, por ejemplo, el transporte de motocicletas y  servicios esenciales. Asimismo, las restricciones no son discriminatorias ya  que obedecen al tipo de medio de transporte y el material o bien transportado,  que son criterios objetivos. En la misma línea, la Defensoría estimó que las  medidas son proporcionales, excepto las restricciones al transporte fluvial  para la población indígena (en especial los resguardos Motilón Barí y  Catalaura), porque ellos realizan actividades de pesca nocturna y en la  madrugada. Por lo tanto, pidió que la restricción se coordine con las  autoridades tradicionales de los dos resguardos, de acuerdo con el parágrafo 4º  del artículo 1 del decreto.    

     

15.             Por último, la  Defensoría consideró que las medidas son necesarias porque las atribuciones  ordinarias no son suficientes ni adecuadas para  superar las situaciones que dieron origen al estado de conmoción interior. Esta  entidad caracterizó la situación de violencia en el Catatumbo antes y después  de la declaración del estado de excepción, y resaltó que el escalamiento de la  violencia, su fragmentación ante la participación de múltiples actores ilegales  y su concentración en la población civil exige respuestas extraordinarias. En  específico, señaló que (i) la restricción vehicular es necesaria porque se ha  documentado el transporte de armamentos, explosivos y materiales por organizaciones  armadas y (ii) la medida sobre registro a medios de transporte por la fuerza  pública es necesaria porque hoy está prevista solo para la Policía Nacional,  pero es necesario ampliarla porque las Fuerzas Militares operan en las zonas  donde es necesario retomar el control territorial.    

     

16.             En un sentido  similar, la Universidad de Pamplona[7]  señaló que el Decreto Legislativo 154 de 2025 es exequible. Por una parte,  su finalidad es proteger la vida y bienes de los habitantes de la región. Por  otra parte, las medidas son necesarias y proporcionales porque responden a la  intensificación de las actividades delictivas en el Catatumbo y establecen una  restricción a la circulación que no es absoluta, pues tiene horarios definidos  y puede exceptuarse por las autoridades locales.    

     

3.2.           Argumentos de inexequibilidad    

     

17.             La Fundación para  el Estado de Derecho[8]  pidió declarar la inexequibilidad del decreto bajo examen porque, en su  criterio, no cumple con los criterios de conexidad interna, motivación  suficiente y necesidad. En primer lugar, este interviniente consideró que la  medida que permite a los miembros de la fuerza pública realizar registros a  medios de transporte no fue justificada en el decreto. En segundo lugar, señaló  que la fuerza pública tiene atribuciones ordinarias suficientes para responder  a la perturbación del orden público, incluida la restricción de vehículos en  circunstancias que comprometan la seguridad. En efecto, (i) el Decreto 154 de  2025 no justificó por qué es necesario prohibir el transporte de ciertos bienes  como materiales de construcción para recuperar el control del territorio; (ii)  en todo caso, las normas sobre tránsito y transporte permiten a las autoridades  administrativas restringir la operación del transporte público y privado en  función de la seguridad; y (iii) la fuerza pública cuenta con herramientas  operativas como patrullajes, retenes y puestos de control que se aplican  cotidianamente en todo el territorio nacional.    

     

18.             Finalmente, el ciudadano  Harold Eduardo Sua Montaña[9]  manifestó que el Decreto Legislativo 154 de 2025 es inconstitucional porque  fue firmado por algunos ministros encargados sin que existiera prueba de que  tenían competencia para expedir esta norma.    

            

4.             Concepto del procurador  general de la Nación    

     

19.             El procurador general  de la Nación pidió declarar la exequibilidad del decreto legislativo de la  referencia. Por una parte, sostuvo que las medidas de restricción a la  circulación vehicular y el registro a vehículos y personas cumplen con el  criterio de conexidad material interna y externa. En efecto, (i) las  restricciones a la circulación vehicular en la noche permiten diferenciar entre  combatientes y la población civil, lo que facilita que las operaciones  militares y operativos de policía se realicen en forma eficaz, y (ii) el  decreto modifica transitoriamente el artículo 160 de la Ley 1801 de 2016  (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) al permitir que los  registros a vehículos y personas no los haga solamente la Policía Nacional sino  toda la fuerza pública, lo que robustece el control del Estado en el  territorio. Estas medidas responden a la finalidad de la declaratoria del  estado de conmoción interior, pero en todo caso llamó la atención sobre la  necesidad de que el Gobierno nacional robustezca la argumentación contenida en  los decretos de desarrollo sobre la constitucionalidad de las medidas adoptadas  en ellos.    

     

20.             Asimismo, el  procurador consideró que las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio no  limitan el núcleo esencial del derecho a la libre locomoción, pues la  prohibición de circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos opera en  determinadas franjas horarias. También indicó que los registros a medios de  transporte y personas pueden afectar los derechos a la igualdad, autonomía  personal e intimidad, pero argumentó que se justifican debido a la finalidad  preventiva que tienen, a lo que se suma que no se realizan en forma invasiva  como las inspecciones corporales o el registro personal que tienen lugar en el  marco de un proceso penal. En consecuencia, para el procurador,  las  limitaciones a los derechos que produce el Decreto Legislativo 154 de 2025 son  razonables, ya que (i) persiguen objetivos legítimos, importantes e imperiosos  como es garantizar la convivencia pacífica, la paz y el orden justo, (ii) los  medios elegidos son adecuados y conducentes, pues se dirigen a facilitar la  identificación de actividades delictivas y limitan el ejercicio de los derechos  en lo mínimo necesario, y (iii) las medidas son proporcionales en sentido  estricto porque están dirigidas a superar la escalada de violencia que causó  una crisis humanitaria en la región.    

     

21.             Finalmente, el  ministerio público consideró que, cuando las Fuerzas Militares desempeñen funciones que en principio corresponden a la  Policía Nacional, “deben ejercer su accionar dejando de lado su naturaleza  bélica, por cuanto los procedimientos se están realizando a la población civil  de forma preventiva”[10].  En este sentido, se refirió a la figura de la asistencia militar prevista en el  artículo 170 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y, en  particular, a las consideraciones hechas por esta Corte al revisar dicha figura[11]. Con base en  lo anterior, señaló que existe un deber de colaboración entre los diferentes  organismos de seguridad, lo que permite que excepcionalmente las Fuerzas  Militares realicen actividades de policía. En todo caso, aseguró que, dado que  la regla general es que la Policía es la competente para realizar registros a  personas y vehículos, era necesario que el decreto introdujera la autorización para  que la fuerza pública los realice como una excepción a la regla general.    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

1.             Competencia    

     

22.             De  conformidad con lo establecido en los artículos 213 y 241.7 de la Carta  Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 154 del 7  de febrero de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las  facultades propias del estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025.    

     

2.             Asunto por  resolver, metodología y anuncio de la decisión    

     

23.             En esta  sentencia, la Corte debe resolver si el Decreto 154 de 2025 es constitucional.  Este decreto establece tres grupos de medidas. Por una parte, en los artículos 1, 2, 4 y 5 se imponen restricciones  a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos en determinados  horarios, que corresponden al tipo de vehículo y los bienes transportados. Por  otra parte, el artículo 3 prevé la posibilidad de que la fuerza pública lleve a  cabo registros a medios de transporte públicos o privados para (i) establecer  la identidad de los ocupantes y adelantar el registro de personas, (ii)  verificar la procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados, y  (iii) cuando se tenga indicios de que el medio de transporte es o será  utilizado para cometer una conducta punible. Finalmente, los artículos 6 y 7 contienen  disposiciones accesorias a las anteriores.    

     

24.             Con el  propósito de adelantar el examen de constitucionalidad del decreto, la Corte:  (i) estudiará el efecto que la declaratoria de inconstitucionalidad parcial del  Decreto 62 de 2025 puede tener sobre el estudio que adelanta en esta ocasión;  (ii) reiterará el precedente sobre los parámetros de control judicial y los  requisitos de los decretos expedidos en curso del estado de conmoción interior;  (iii) revisará si el decreto cumple con los requisitos de validez formal; y (iv)  evaluará el cumplimiento de los requisitos de validez material de cada una de  las medidas adoptadas por el decreto. Para efectos de este análisis, la Corte  estudiará las medidas en los grupos enunciados en el fundamento anterior.    

     

25.             Como  resultado de este análisis, la Corte sostendrá que las medidas contenidas en  los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 7, es decir, las medidas sobre la restricción a  la circulación de vehículos y las disposiciones accesorias, son exequibles.  Estas normas cumplen con todos los requisitos formales de validez y también con  los presupuestos materiales establecidos por la Constitución y la Ley 137 de  1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE). Se trata  de medidas que están directamente vinculadas con el control y la recuperación  del orden público, finalidad que justificó la declaración del estado de  conmoción interior en el Decreto 62 de 2025 y su exequibilidad parcial definida  en la sentencia C-148 de 2025. Además, las medidas son necesarias y  proporcionales pues, aunque implican la limitación del derecho a la libre  circulación, tienen límites precisos y razonables que impiden que se vacíe o se  restrinja en forma absoluta su núcleo esencial.    

     

26.             En  relación con la medida de registro a medios de transporte contenida en el  artículo 3 del decreto, esta disposición extiende a las Fuerzas Militares de  forma temporal y como consecuencia de la declaración del estado de conmoción  interior, una atribución que ordinariamente corresponde a la Policía Nacional.  La Corte declarará la exequibilidad condicionada de dicha medida, por dos  razones. Por un lado, el Gobierno nacional solo justificó su necesidad en  relación con una parte del territorio cubierto por la declaración del estado de  conmoción interior. En efecto, el Gobierno manifestó que esta medida era  necesaria porque la Policía Nacional solo tiene presencia en las cabeceras  municipales y no en las zonas rurales donde sí hay presencia de las Fuerzas  Militares. Por lo tanto, como se explicará al analizar el presupuesto de  necesidad, el ámbito de aplicación territorial del artículo 3 debe limitarse a  las zonas rurales en las que, según la justificación aportada a esta Corte, la  Policía Nacional no está en capacidad de ejercer sus atribuciones ordinarias.    

27.             Por otro  lado, la Corte considera que las medidas de registro de vehículos y personas a  cargo de las Fuerzas Militares deben estar sujetas a límites y condiciones  estrictas que correspondan con la naturaleza de la actividad de policía que  caracteriza a este tipo de registros. En este sentido, la Corte explicará que el  ejercicio de funciones de policía por parte de las Fuerzas Militares debe ser  excepcional y restringido. Este debe atender a la naturaleza preventiva y de  protección de la convivencia ciudadana que es inherente a la actividad  policial, dejando de lado la naturaleza bélica de las Fuerzas Militares. Por lo  tanto, la medida adoptada en el artículo 3 será declarada exequible bajo el  condicionamiento de que se sujete a los principios, normas y procedimientos que  rigen la actividad de policía, en los términos que se expondrán en esta  sentencia.    

     

3.             Cuestión  inicial. La inconstitucionalidad parcial del decreto matriz y sus efectos frente al decreto de desarrollo analizado    

     

28.             La inconstitucionalidad por  consecuencia en los estados de excepción es una figura jurídica utilizada por la Corte Constitucional en aquellos casos  en los que el decreto matriz[12]  es declarado inexequible total o parcialmente. Así, cuando se produce una desaparición sobreviniente  de la norma jurídica que le permitía al Gobierno nacional asumir y ejercer  facultades extraordinarias, se produce la inexequibilidad por consecuencia de  los decretos legislativos posteriores[13].    

     

29.              En efecto, la  declaratoria de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción  trae como consecuencia que el Gobierno nacional quede despojado de su  competencia para dictar normas con fuerza de ley, pues dicha atribución pierde  su sustento jurídico y esta situación se refleja en los decretos de desarrollo.  De ahí que, en aquellos casos en los que se configura una inconstitucionalidad  por consecuencia, este Tribunal no puede hacer el análisis formal ni material  de los decretos de desarrollo que fueron dictados con fundamento en la norma  declarada inconstitucional[14].    

     

30.             En la Sentencia C-148  de 2025, esta Corporación revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo  62 de 2025 y declaró su exequibilidad parcial. La Corte consideró que no todos los  hechos y consideraciones invocados por el Gobierno para declarar la conmoción  interior satisfacían el presupuesto valorativo, toda vez que correspondían a  problemas estructurales que no se agravaron de forma extraordinaria o inusitada.  A continuación, se presentan los hechos y consideraciones en los que la Corte  fundó la decisión de exequibilidad parcial tras concluir que su carácter  extraordinario sí justificaba la declaratoria de conmoción interior, y aquellos  que, a pesar de su gravedad, no lo ameritaban por tratarse de situaciones  crónicas que debían atenderse a través de los mecanismos ordinarios previstos  en el ordenamiento jurídico.    

     

Tabla 3. Sentencia C-148 de 2025:  decisión sobre las circunstancias fácticas invocadas por el Gobierno para  justificar la conmoción interior.    

Exequibilidad                       

Inexequibilidad      

(i) Intensificación de los enfrentamientos entre el    Ejército de Liberación Nacional (ELN), y otros grupos armados organizados    residuales (GAOr), así como ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada    contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz (AFP) con    las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)    

     

(ii) Crisis humanitaria derivada de los    desplazamientos forzados (internos y transfronterizos) y confinamientos    masivos que desbordaron la capacidad institucional del Estado                    

(i) Presencia histórica del ELN, GAOr y grupos    delincuenciales organizados (GDO).    

     

(ii) Concentración de cultivos ilícitos    

     

(iii) Deficiencias e incumplimientos en la    implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de    Uso Ilícito (PNIS)    

(iv) Necesidades básicas insatisfechas de la    población por insuficiencia en la política social    

     

(v) Daños a la infraestructura energética y vial y    afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos    

     

31.             En razón a la  diferenciación hecha por la Corte en cuanto a las circunstancias que adujo el  Gobierno para declarar la conmoción interior, en el numeral primero de la parte  resolutiva de la sentencia C-148 de 2025 se advirtió que la exequibilidad  parcial “solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el  fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y  las garantías fundamentales de la población civil [que incluye a los firmantes  del AFP], y la financiación para estos propósitos específicos”[15]. Esta precisión resulta determinante  para el análisis de constitucionalidad de las medidas adoptadas en desarrollo  del estado de conmoción interior, como las que aquí se revisan.    

     

32.             A juicio de la Corte,  el Decreto Legislativo 154 de 2025 está cobijado por los eventos y  consideraciones del Decreto 62 de 2025 declarados exequibles en la Sentencia  C-148 de 2025. En efecto, como se analizará con más detalle en el fundamento 64, el decreto objeto de escrutinio contiene dos tipos  de medidas para el control del orden público y la prevención de conductas  delictivas: medidas de restricción a la circulación de vehículos de transporte  terrestre, fluvial y aéreo, y medidas de registro de vehículos. Sin perjuicio  de que al estudiar los presupuestos materiales la Corte desarrollará esta  conclusión en más detalle, de manera preliminar se considera que estas medidas  extraordinarias buscan evitar que se sigan presentando e intensificando “los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades  dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del  Acuerdo Final de Paz con las FARC”, es decir, el primer grupo de hechos y  consideraciones declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025.    

     

33.             Asimismo, las medidas  adoptadas en el Decreto 154 de 2025 corresponden, en principio, al tipo de  medidas que esta Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En  efecto, las disposiciones del decreto objeto de examen se dirigen al  fortalecimiento de las capacidades operativas de la fuerza pública en la zona  del Catatumbo, así como a proteger los derechos y garantías de la población  civil que ha sido afectada por la intensificación de los enfrentamientos entre  el ELN y otros GAO, mediante restricciones a la circulación y la realización de  registros como medio para facilitar las operaciones militares y operativos de  policía. En consecuencia, la Corte concluye que prima facie no se  presenta el fenómeno de inconstitucionalidad por consecuencia.     

     

4.             Alcance del control sobre los decretos legislativos de  desarrollo    

     

34.             Con el objetivo de  preservar el orden constitucional, especialmente el principio de separación de  poderes, y evitar el abuso de estas figuras, el Constituyente de 1991 previó un  modelo constitucional que limita las facultades del ejecutivo para recurrir a  los estados de excepción, es decir, al estado de guerra exterior (artículo 212  superior), al de conmoción interior (artículo 213 de la Constitución) y al de  emergencia económica, social y ecológica (artículo 215 superior)[16]. Ese modelo constitucional fue  desarrollado de forma detallada por el legislador mediante la LEEE.    

     

35.             De conformidad con  los artículos 212 a 215 de la Constitución Política de 1991, los estados de  excepción son circunstancias de anormalidad constitucional previstas y  consentidas por el texto superior, en las que se invierte el principio democrático  y se faculta a la Rama Ejecutiva para dictar normas con fuerza de ley[17]. El estado de conmoción interior es una  modalidad de estado de excepción que puede ser declarada cuando: (i) se  presente una grave perturbación del orden público; (ii) que provoque una  afectación inminente de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o  la convivencia ciudadana; y (iii) no pueda ser conjurada mediante el uso de las  atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. Se trata de un estado de  excepción que procede ante la existencia efectiva de una perturbación del orden  público –no procede frente a simples amenazas–; exige una intensidad de la  perturbación –grave–[18];  protege unos bienes jurídicos específicos –orden público, seguridad y  convivencia– y es de carácter residual o subsidiario, esto es, solo puede ser  declarado ante la insuficiencia de las atribuciones ordinarias.      

     

36.             Los límites  constitucionales reforzados aplicables a los estados de excepción, en general,  y al estado de conmoción interior, en particular, responden a la historia  constitucional del país, caracterizada por el uso persistente y crónico del  estado de sitio durante buena parte de la vida republicana[19]. En el siglo XIX, el estado de sitio  estuvo consagrado de manera recurrente en las constituciones colombianas como mecanismo para afrontar situaciones de anormalidad[20]. Desde la Constitución de Cundinamarca de 1811, que permitió suspender  normas constitucionales bajo ciertos criterios, hasta la de Cúcuta de 1821, que  otorgó poderes excepcionales al legislativo y al ejecutivo durante la guerra de  independencia, esta figura marcó la vida republicana temprana[21]. La Constitución de 1832 introdujo por  primera vez controles como la obligación del presidente de rendir informes al  Congreso[22], aunque entre 1843 y 1885 el estado de  sitio desapareció del ordenamiento[23]. A finales del siglo, tras una guerra  civil, el estado de sitio se institucionalizó como herramienta de control  político en la Constitución de 1886[24], sin participación del Congreso en su  declaratoria ni control judicial efectivo[25].    

     

37.             A lo largo de varias décadas del siglo XX,  Colombia experimentó una constante anormalidad  constitucional debido al uso prolongado del estado de sitio como mecanismo para  controlar crisis sociales, políticas y económicas[26]. Las reformas constitucionales de 1910, 1936 y 1968 buscaron limitar su aplicación,  incluso con la creación del estado  de emergencia social y económica[27]. No obstante, el estado de sitio fue  utilizado para responder a varias perturbaciones de la vida social[28], como las protestas, sindicalismo,  narcotráfico y crisis institucionales. Bajo esta figura, los decretos expedidos  se alejaron de su propósito original y abordaron asuntos que excedían la  situación de excepción. Pese a los controles políticos y judiciales oficiosos  introducidos en 1968, el país permaneció más de 30 años bajo estado de sitio,  lo que impactó los derechos fundamentales y evidenció la debilidad de los  mecanismos de control institucional[29].    

     

38.             Hacia finales del  siglo pasado, el Gobierno nacional utilizó el estado de sitio para reconocer y  validar el voto de la “séptima papeleta”[30]  y convocar una asamblea constitucional, proceso que culminó en la expedición de  la Constitución de 1991. Paradójicamente, el estado de sitio facilitó el nacimiento  de la actual Carta Política. No obstante, de forma previa, la Corte Suprema de  Justicia abandonó el reconocimiento de las facultades implícitas del presidente  en el marco del estado de sitio[31]  y el aval de la práctica de juzgar civiles en tribunales militares[32].    

     

39.             En la Asamblea  Nacional Constituyente, los delegatarios criticaron el uso prolongado y  excesivo del estado de sitio en Colombia[33],  pues se convirtió en un régimen permanente[34]  y se aplicó a conflictos internos del país[35].  Esta práctica generó una confusión constitucional[36] entre la  normalidad y excepcionalidad[37].  En respuesta a esta situación, los constituyentes eliminaron dicha figura[38]  y la reemplazaron por el estado de excepción[39],  el cual buscó limitar la excepcionalidad o anormalidad constitucional[40].    

     

40.             Estas circunstancias  explican las condiciones estrictas a las que se sujeta tanto la declaración de  los estados de excepción, como la expedición de medidas de desarrollo y el  escrutinio judicial. Así, la Constitución de 1991 estableció una serie  de límites dirigidos a restringir el uso de los estados de excepción. Esos  límites se hallan tanto en la definición de las específicas y excepcionales  condiciones que permiten acudir a estas figuras, como en su temporalidad, en el  tipo de medidas que pueden ser adoptadas durante su vigencia y en el rol de las  otras ramas del poder público. Adicionalmente, la Constitución prevé que el  funcionamiento de las otras ramas no se suspende y, por el contrario, son dotadas  con específicas competencias dirigidas a efectuar controles, tal y como sucede  con el control político ejercido por el Congreso de la República y el control  judicial automático a cargo de la Corte Constitucional.    

     

41.             En vigencia de la Constitución de 1991, se ha  declarado la conmoción interior en siete oportunidades. Para hacer el control  de constitucionalidad sobre los decretos declaratorios, la Corte ha acudido a  un escrutinio judicial compuesto por un examen de los presupuestos formales y  materiales. Las exigencias de estos presupuestos se derivan de: (i) las  disposiciones de la Constitución que regulan el estado de conmoción interior  (art. 212 a 214); (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la cual desarrolla esas disposiciones  superiores (Ley 137 de 1994) y (iii) las normas de derecho internacional de los  derechos humanos, las cuales prevén, entre otras, las garantías que no pueden  ser suspendidas en los estados de excepción, es decir, los derechos intangibles  (art. 93.1 y 214 de la Constitución). En cumplimiento del principio de  legalidad, el Gobierno nacional tiene el deber de ejercer las competencias que  se derivan de la declaratoria de un estado de excepción en el marco del orden  constitucional y con sujeción a las normas que rigen específicamente los  estados de excepción[41].    

     

42.             A  continuación, se desarrollarán los requisitos formales que deben cumplir los  decretos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción  interior.    

     

5.             Requisitos  formales que deben cumplir los decretos  de desarrollo    

     

43.             Con base  en las reglas previstas en la Constitución y la LEEE, la Corte debe verificar  el cumplimiento de los siguientes presupuestos formales: (i) expedición del  decreto en ejercicio de las competencias derivadas del estado de conmoción  interior y durante su vigencia; (ii) inclusión de la firma del presidente de la  República y de todos los ministros; (iii) adopción de una parte motiva en la  que obre la justificación de las medidas que se pretende adoptar; y (iv) definición  del ámbito de aplicación territorial si es procedente. Una vez mencionados, la  Corte explicará su contenido.    

     

44.             Expedición  durante la vigencia del estado de conmoción interior. Como quiera que la facultad  legislativa extraordinaria se traslada únicamente para atender las situaciones  excepcionales que motivan el estado de excepción y está limitada temporalmente  por la Constitución, los decretos de desarrollo deben expedirse en vigencia de  dichas facultades.    

     

45.             Firma  del presidente de la República y de todos los ministros. En función de lo dispuesto en  los artículos 213 y 214 de la Constitución y 34 de la LEEE, se exige que tanto  la declaratoria de un estado de conmoción interior como los decretos  legislativos de desarrollo lleven la firma del presidente de la República y de  todos los ministros[42].    

     

46.             Motivación. La jurisprudencia de la  Corte no es uniforme en cuanto a la exigencia de que los decretos de desarrollo  proferidos en el marco de estados de conmoción interior estén debidamente  motivados[43]. En ese contexto, de conformidad con  los artículos 213 y 214 superiores, se precisará que uno de los requisitos  formales que debe cumplir esta clase de normas es contar con una exposición de  razones que justifique su expedición. Por su parte, la evaluación sustancial de  la motivación se debe examinar en el análisis de los presupuestos materiales  que debe superar el respectivo decreto legislativo.    

     

47.             La  definición del ámbito territorial. Este requisito se deriva del artículo 34  de la LEEE en atención a la posibilidad de que el estado de conmoción interior  no se extienda a todo el territorio nacional y se limite a zonas específicas  del territorio. En consecuencia, en los casos en los cuales la declaratoria  del estado de excepción se haya limitado a un ámbito territorial, debe  examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.    

     

6.             Requisitos  materiales que deben cumplir los decretos de desarrollo    

48.             En el control  judicial a los decretos legislativos de desarrollo, además de la verificación  de los requisitos formales descritos en los fundamentos 43 a 47, la Corte Constitucional adelanta el control  material, en el que se verifica el cumplimiento de los principios que guían los  estados de excepción.    

     

49.             Desde una perspectiva  general, los límites materiales previstos en el ordenamiento constitucional se  expresan en tres aspectos puntuales. Por un lado, las facultades  extraordinarias del presidente de la República se restringen a las que son  estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir  que sus efectos se extiendan. En este sentido, la Corte Constitucional estima  que, aunque el Gobierno nacional cuenta con un “cierto margen de maniobra para  determinar las atribuciones de las cuales hará uso”[44], su competencia está limitada por los  principios de proporcionalidad y de necesidad. En función de esos principios,  entre otras prohibiciones, están proscritos tanto el uso excesivo de las  facultades extraordinarias, como el empleo de las atribuciones que no sean  indispensables para conjurar las causas de la perturbación e impedir la  extensión de sus efectos[45]. Por otro lado, los decretos  legislativos únicamente pueden referirse a asuntos que tengan relación directa  y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de  conmoción interior[46]. En otras palabras, la potestad  extraordinaria que le permite al Gobierno nacional proferir normas con fuerza  de ley está restringida a conjurar los hechos que dieron lugar a la  declaratoria de la conmoción interior.       

     

50.             Por ello, desde las  primeras providencias en las que se analizaron los decretos de desarrollo  proferidos en el marco de una declaratoria de estado de conmoción interior, la  Corte aplicó un conjunto de análisis o juicios diseñados para determinar si el Gobierno  nacional respetó todos los principios que guían esos estados de excepción. En  particular, esta Corporación señaló que los decretos legislativos de desarrollo  de conmoción interior deben respetar los principios o requisitos que se derivan  de la Constitución Política y la LEEE, es decir, los principios de finalidad[47], conexidad[48], necesidad[49],  proporcionalidad[50],  no discriminación[51],  incompatibilidad[52]  y ausencia de arbitrariedad[53].  Igualmente, examinó si las medidas incluidas en los decretos de desarrollo para  atender la conmoción interior violan disposiciones constitucionales o las  prohibiciones que se derivan de las reglas previstas en artículos 37, 38, 42,  44 y 45 de la LEEE para los estados de conmoción interior.     

     

51.             En relación con la  metodología para el examen de los decretos de desarrollo proferidos en el marco  del estado de conmoción interior, en la Sentencia C-149 de 2003, la Corte  definió varios de los juicios que se deben adelantar para estudiar el  cumplimiento de los requisitos materiales. No obstante, es necesario tener en  cuenta que la última vez en la que se declaró un estado de excepción de ese  tipo fue en el año 2008 (mediante el Decreto 3929 de 2008 el cual sustentó la  grave perturbación del orden público en el cese de actividades de los empleados  y funcionarios judiciales[54]),  y la aplicación de cada requisito no siempre ha sido uniforme. Por lo tanto, la  Corte considera que los juicios que se aplican en el estudio del estado de  conmoción interior requieren mayor desarrollo y sistematización.    

     

52.             Posteriormente, al  analizar la constitucionalidad de decretos de desarrollo proferidos en el marco  de los estados de emergencia económica, social y ecológica, este Tribunal  enriqueció su jurisprudencia frente a los principios que guían los estados de  excepción, de forma que complementó los juicios aplicables al análisis de los  decretos de desarrollo y precisó el contenido de cada uno de ellos. En  particular, en la Sentencia C-205 de 2020, la Corte unificó el contenido de los  juicios materiales que le corresponde aplicar al analizar dichos decretos.    

     

53.             Teniendo en cuenta  que en esta ocasión la Corte debe controlar la constitucionalidad de un decreto  que introduce medidas para superar las circunstancias que motivaron la  declaración del estado de conmoción interior en el Decreto Legislativo 062 de  2025, la Corte retomará la metodología desarrollada en la Sentencia C-149 de  2003 para el examen de los decretos de desarrollo de conmoción interior, como  el que es objeto de escrutinio en esta oportunidad, con algunas precisiones y  desarrollos relevantes. En este sentido, la Corte sistematizará la metodología  del examen material de constitucionalidad de los decretos de desarrollo  proferidos en el marco de los estados de conmoción interior. En el siguiente  cuadro se identificará el juicio, el alcance del examen y los fundamentos en  los que se sustenta ese análisis.    

     

Tabla 4. Juicios  de validez material de los decretos de desarrollo del estado de conmoción  interior.    

Juicios o principios                       

Formulación del requisito     para el examen de los decretos de desarrollo expedidos en el estado de     conmoción interior      

Finalidad                    

El juicio de finalidad se supera    cuando las medidas previstas en los decretos de desarrollo proferidos en el    marco de la conmoción interior están directa y específicamente dirigidas a    conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos[55].   

Conexidad material                    

El juicio de conexidad material    se supera cuando se constata la conexidad:    

     

(i)                  interna,    esto es, el vínculo entre las medidas previstas en el articulado y las    consideraciones contenidas en la parte motiva del decreto legislativo de    desarrollo; y    

(ii)                externa,    es decir, la relación entre las medidas previstas en el decreto de desarrollo    y las razones que dieron lugar a declarar el estado de conmoción interior[56].   

Motivación suficiente                    

En el juicio de motivación suficiente[57]    se verifica que el Gobierno nacional ofrezca razones suficientes para    justificar las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo, especialmente    cuando estas impliquen limitaciones a derechos fundamentales.   

Intangibilidad                    

El juicio de intangibilidad[58]    examina que no se limiten o suspendan los derechos intangibles, estos son los    mencionados en el artículo 4 de la LEEE y corresponden a:    

     

“el derecho a la vida y a la integridad    personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni    a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al    reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud,    la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de    destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la    libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de    irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el    derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos    del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del    Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el    derecho al habeas corpus. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías    judiciales indispensables para la protección de tales derechos.”   

Ausencia de arbitrariedad    

                     

El juicio de ausencia de    arbitrariedad examina que las medidas que se adopten en desarrollo de una    conmoción interior no transgredan las prohibiciones contenidas en el artículo    15 de la LEEE. Estas son:    

     

(i)                  Suspensión    de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esto significa que    las limitaciones a estos derechos no pueden ser tan gravosas que conlleven la    anulación de su núcleo esencial o la imposibilidad de su ejercicio.    

(ii)                Interrupción    del normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del    Estado    

(iii)             Supresión    o modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación y    juzgamiento.   

No contradicción especifica    

                     

En el juicio de no contradicción    específica se verifica que las medidas no desconozcan las    prohibiciones específicas, de naturaleza constitucional y estatutaria,    definidas para el estado de excepción correspondiente. En consecuencia, en    relación con los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior se    supera el juicio al verificar que las medidas no contraríen:    

     

(i)                  La    prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal    militar[59];  y    

(ii)                El    marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de conmoción    interior, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 37, 38, 42,    44 y 45 de la LEEE.   

Incompatibilidad                    

Necesidad                    

En el juicio de necesidad[63]    de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de una conmoción    interior, la Corte debe verificar que el Gobierno nacional haya justificado    que:    

     

(i)                  Hay    razones fácticas que acreditan que la medida es estrictamente indispensable    para conjurar la crisis o extender sus efectos – necesidad fáctica;    

(ii)               Los    medios ordinarios son insuficientes para tal propósito, o las medidas están    exclusivamente orientadas a lograrlo[64].   

Proporcionalidad                    

El juicio de proporcionalidad de    las medidas proferidas al amparo de un estado de conmoción interior exige    comprobar que las medidas de excepción sean equilibradas frente a la gravedad    de los hechos que dieron lugar a la crisis[65]. Este análisis puede tomar la    forma de un juicio de proporcionalidad en el que, luego de revisar la    finalidad, la necesidad y la idoneidad de la medida, se estudia su    proporcionalidad en sentido estricto, es decir, se pondera la intensidad de    las restricciones que imponga con el propósito que persigue a la luz de la    declaración del estado de excepción[66].   

No discriminación                    

El juicio de no discriminación[67]    se debe verificar que la medida no genere un trato desigual injustificado.    

     

7.             Análisis de  los requisitos formales del Decreto Legislativo 154 de 2025    

     

54.             El Decreto  Legislativo 154 de 2025 satisface los presupuestos formales de validez. En  primer lugar, este acto fue expedido el 7 de febrero de 2025, es decir, en  vigencia del estado de conmoción interior declarado por el Gobierno nacional  por medio del Decreto 62 del 24 de enero de 2025 por 90 días. La Corte declaró  la exequibilidad parcial de este último decreto mediante la Sentencia C-148 de  2025.    

     

55.             En segundo lugar, la  copia auténtica del Decreto 154 de 2025 que la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional se encuentra  firmada por el presidente de la República y por todos los ministros del  Gabinete. En efecto, el decreto lo firmaron 15 ministros titulares y 4 en  encargo (Comercio, Industria y Turismo; Tecnologías de la Información y las  Comunicaciones; Transporte; y Culturas, Artes y Saberes). Al contrario de lo  señalado por el interviniente Harold Sua Montaña, quien manifestó que el decreto fue suscrito por  algunos ministros encargados sin que existiera prueba de que tenían competencia  para expedir esta norma, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corte  los decretos de nombramiento o encargo y las actas de posesión de todos quienes  firmaron el decreto[68].    

     

56.             En tercer lugar, el decreto  cuenta con un acápite de consideraciones en la que el Gobierno expuso las  razones que, en su criterio, justifican la expedición de las medidas contenidas  en su parte resolutiva.    

     

57.             En cuarto lugar, y en  relación con la delimitación territorial del decreto, debe recordarse que la  declaratoria del estado de conmoción interior se encuentra circunscrita a la  región del Catatumbo, al área metropolitana de San José de Cúcuta y a los  municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar[69].  Por consiguiente, la Corte verificará que las medidas adoptadas en el Decreto  bajo examen no desborden dicho ámbito territorial.    

     

58.             Los artículos 1, 2 y  4 del Decreto 154 de 2025 restringen, respectivamente, la circulación de  vehículos terrestres y fluviales, y el transporte de cilindros de gas licuado  de petróleo (GLP) en la jurisdicción de los municipios de Ocaña, Ábrego, El  Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y  Sardinata, los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura  La Gabarra, y los municipios de Río de Oro y González del departamento del  Cesar. Por su parte, el artículo 5 relativo a la restricción del espacio aéreo señala  expresamente que dicha restricción aplica sobre “el espacio aéreo de la zona geográfica  delimitada por el Decreto 062 de 2025”.    

     

59.             Es así como, para la  Corte, no hay duda de que los artículos mencionados del decreto cumplen con la  delimitación territorial del estado de conmoción interior. Es más, los  artículos 1, 2 y 4 no cubren toda la zona delimitada en el Decreto 62 de 2025,  pues se excluye de las restricciones a la circulación vehicular al área  metropolitana de Cúcuta, compuesta por los municipios de Cúcuta, Villa del  Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander. Por su parte,  el artículo 5 opera sobre toda la zona definida en la declaración del estado de  conmoción interior.    

     

60.             Por otra parte, en  relación con el artículo 3 que regula el registro a medios de transporte, el  decreto no establece explícitamente su ámbito de aplicación territorial. Sin  embargo, la Corte considera que, mediante una lectura integral y sistemática  del artículo 3 y de las consideraciones del Decreto 154 de 2025, es posible  establecer que la medida de registro solo puede aplicar al interior de la zona  cubierta por la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto 62  de 2025. En efecto: (i) el título del decreto objeto de estudio señala  expresamente que en él se adoptan medidas extraordinarias “en el marco del  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios de Río  del Oro y González del departamento del Cesar”; (ii) en las consideraciones del  decreto se hizo referencia reiterada a que las medidas buscan recuperar el  orden público “en la región del Catatumbo”; (iii) y el texto del artículo 3 no  sugiere en ninguna parte que sus medidas tengan aplicación por fuera de la zona  delimitada en el decreto declarativo. De esta forma, para la Corte, sería  excesivo exigir que cada artículo que se expida en los decretos de desarrollo  reitere su aplicación territorial, más aún cuando no hay razones para entender  que esta norma busca tener aplicación por fuera del área en la que se declaró  el estado de conmoción interior.    

     

61.             Ahora bien, el  anterior análisis –en el que solamente se constata el cumplimiento del  requisito formal–, se hace sin perjuicio del estudio de los requisitos  materiales correspondientes. En este sentido, como se explicará al estudiar la  necesidad de la medida de registro a medios de transporte, y en especial los  fundamentos 127 y 128 de esta sentencia, el Gobierno nacional solo  justificó la necesidad fáctica de la norma en cuestión sobre una parte de los  territorios cubiertos por la conmoción interior: las zonas rurales de los  municipios cobijados por el decreto, es decir, con exclusión de las cabeceras  municipales. Por lo tanto, al hacer el estudio de necesidad correspondiente, la  Corte condicionará la exequibilidad del artículo 3 a que aplique únicamente sobre  el ámbito territorial que fue justificado por el Gobierno nacional.    

     

62.             Finalmente, los  artículos 6 y 7 establecen medidas consecuenciales a las demás (responsabilidad  de los funcionarios públicos en su aplicación y vigencia), de modo que su  ámbito territorial corresponderá necesariamente a la de la medida específica  que se trate.    

     

63.             Así las cosas, y como  quiera que el Decreto 154 de 2025 cumple con los requisitos para su validez  formal, a continuación, la Corte proseguirá con el análisis de su contenido  material.    

     

8.             Análisis de  los requisitos materiales del Decreto Legislativo 154 de 2025    

     

64.             Para el estudio del  cumplimiento de los requisitos materiales, la Corte agrupará las medidas  adoptadas en el Decreto 154 de 2025, las cuales se sintetizaron en el  fundamento 8 de esta sentencia, en tres grupos: (i) las medidas de  restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos  (artículos 1, 2, 4 y 5); (ii) la medida que regula los registros a medios de  transporte (artículo 3); y (iii) medidas consecuenciales o accesorias (artículos 6 y 7). La agrupación  de las medidas se ilustra en la siguiente tabla:    

     

Tabla 5. Agrupación  de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 154 de 2025.    

Grupo                    

Medidas   

Restricciones    a la circulación de vehículos                    

Restricciones a la circulación de vehículos    terrestres y fluviales en los siguientes horarios:    

a.      Terrestres: de 20:00 a 5:00 horas (Artículo    1, parágrafo 1)    

b.     Fluviales: de 18:00 a 5:00 horas (Artículo    1, parágrafo 2)    

c.      De carga, pesados o tractocamiones que    transporten cemento, combustible y sus derivados, material de construcción y    otros productos similares: 17:00 a 6:00 horas (Artículo 1, parágrafo 5)    

d.     Transporte de cilindros de gas: solo    permitido de 6:00 a.m. a 2:00 p.m. (Artículo 4)   

Excepciones a las restricciones de circulación de    vehículos. Esta restricción no se aplica en los siguientes casos: (Artículo    2)    

a.      Servicios de salud.    

c.      Actividades de la fuerza pública,    organismos de seguridad del Estado, Ministerio Público, Defensa Civil, Cruz    Roja, cuerpos de bomberos, organismos de socorro y Fiscalía General de la    Nación.    

d.     Operación, mantenimiento y abastecimiento    de servicios públicos.    

e.      Autoridades judiciales, migratorias e    ICBF.    

f.          Medios de    comunicación.    

También se exceptúan las motocicletas, de modo que    pueden circular las 24 horas del día. (Artículo 1, parágrafo 3)   

Los alcaldes de los municipios sobre los que recae    la medida, en coordinación con el comandante militar que ejerza control    operacional en la zona, pueden establecer excepciones y evaluar la    procedencia de modificar las restricciones en su jurisdicción. (Artículo    1, parágrafo 4)   

Restricción del espacio aéreo: la Aeronáutica Civil,    a solicitud de la FAC, debe publicar en las 12 horas siguientes las zonas    prohibidas, restringidas o peligrosas que se    determinen en el espacio aéreo. (Artículo 5)   

Registros a    medios de transporte                    

Los miembros de la fuerza pública pueden registrar    los medios de transporte públicos o privados para (i) establecer la identidad    de los ocupantes y adelantar el registro de personas; (ii) verificar la    procedencia y legalidad del vehículo o los bienes transportados; y (iii)    cuando se tenga conocimiento o indicio de que el medio de transporte es o    será utilizado para cometer una conducta punible. (Artículo 3)   

Otras    medidas                    

Responsabilidad civil, fiscal, disciplinaria y penal    de los agentes del Estado que abusen o se extralimiten en sus funciones. (Artículo    6)   

El decreto rige a partir de la fecha de su    publicación. (Artículo 7)    

     

8.1.           Medidas de  restricción a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos (artículos 1, 2, 4 y 5)    

     

65.             En los artículos 1, 4  y 5 del decreto se establecieron restricciones a la circulación de vehículos  terrestres, fluviales y aéreos en determinados horarios. El horario de  restricción está determinado por el tipo de vehículo o los materiales  transportados. Adicionalmente, el decreto prevé algunas excepciones, en virtud  de las cuales las motocicletas (artículo 1, parágrafo 3) y algunos vehículos  relacionados con servicios esenciales (artículo 2) pueden circular en cualquier  horario sin restricción. Para la Corte, estas medidas son constitucionales  porque cumplen con los requisitos materiales previstos en la Constitución y la  LEEE, como se expone a continuación.    

     

a.     Finalidad    

     

66.             La Corte encuentra  que las restricciones a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y  aéreos, previstas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del decreto examinado, cumplen  con el requisito de finalidad. Esto se debe a que sus objetivos están directa y  específicamente dirigidos a contrarrestar las causas de la perturbación del  orden público en la región cobijada por la declaración de la conmoción interior  y a impedir la extensión de sus efectos. En particular, están dirigidas a  contrarrestar un grupo de hechos y consideraciones del Decreto 62 de 2025  declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, como son la intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades  dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del  Acuerdo Final de Paz con las FARC. A continuación, se exponen los fundamentos de esta conclusión.    

     

67.             De conformidad con  las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 154 de 2025 y las  respuestas formuladas por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la  República, las restricciones contenidas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del  decreto bajo escrutinio persiguen las siguientes finalidades: (i) permitir el  desarrollo eficaz de operaciones militares y operativos de policía, (ii) prevenir  la comisión de conductas punibles como el transporte de drogas, armas y contrabando,  así como ataques contra la fuerza pública y la población civil, (iii) debilitar  la logística de los grupos armados ilegales, (iv) impedir su movilización en  horarios críticos, (v) obstaculizar su acceso a insumos y materiales (como los  cilindros de gas) que suelen utilizar para la comisión de conductas delictivas,  e (vi) impedir que se desplacen a zonas de resguardo o retaguardia  (especialmente a través de vías fluviales) para evadir el actuar de la fuerza  pública.    

     

68.             La Corte constata que  las finalidades resumidas anteriormente se vinculan directa y específicamente  con el mantenimiento del orden público y la garantía de la seguridad y  convivencia ciudadana en la región del Catatumbo. Restringir la circulación de  vehículos terrestres y fluviales en horarios críticos, así como la de aeronaves  en áreas geográficas específicas, y ejercer control horario sobre la  movilización de materiales e insumos estratégicos, son acciones que previenen y  dificultan la comisión de delitos y ataques a la población civil, facilitan la  recuperación del control territorial por la fuerza pública y garantizan mayor  seguridad a los habitantes del territorio. En consecuencia, la Corte concluye  que las medidas de los artículos 1, 2, 4 y 5 cumplen con el requisito de  finalidad.    

     

b.     Conexidad material    

     

69.             En segundo lugar, las  medidas de restricción a la circulación de vehículos cumplen con el requisito  de conexidad. En relación con la conexidad interna, estas medidas están  vinculadas con las consideraciones específicas previstas en el decreto bajo  estudio. En efecto, el decreto justifica las medidas adoptadas para “prevenir  la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la situación de  grave perturbación del orden público, lo cual atenta, de manera inminente,  contra la estabilidad institucional en la zona, la seguridad y defensa del  Estado y la convivencia ciudadana”. En este sentido, en el decreto se justifican  las medidas extraordinarias como instrumento para garantizar el desarrollo  eficaz de las operaciones militares y operativos de policía que buscan  recuperar el control del territorio. Asimismo, en la respuesta al requerimiento  de pruebas, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República planteó  como objetivos del decreto (i) limitar las acciones criminales en las zonas  rurales y (ii) debilitar la logística de los grupos armados ilegales.    

     

70.             Las medidas  relacionadas con la restricción a la circulación de vehículos terrestres,  fluviales y aéreos tienen conexidad interna con las finalidades del Decreto 154  de 2025. En efecto, estas medidas se orientan a (i) permitir el desarrollo  eficaz de las operaciones militares y operativos de policía; (ii) limitar la  circulación de vehículos en las zonas donde se adelantarán dichas operaciones; (iii)  restringir la movilidad de los grupos armados ilegales en horarios críticos,  así como el transporte de bienes o insumos que pueden ser usados como material  de guerra o la financiación de sus actividades; y (iv) garantizar la seguridad  aérea ante el desarrollo de operaciones militares y operativos de policía. Todos  estos objetivos específicos son consistentes con el objetivo general del  decreto bajo estudio, que es facilitar el desarrollo de las acciones militares  y de policía para recuperar el control del territorio.    

     

71.             En relación con la conexidad  externa, las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio se relacionan con  las finalidades por las que se declaró el estado de conmoción interior en el  Decreto 62 de 2025, específicamente con la finalidad de frenar la intensificación de los  enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como los ataques y hostilidades  dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del  Acuerdo Final de Paz con las FARC, aspectos que fueron declarados exequibles en  la Sentencia C-148 de 2025.  Por un lado, en los considerandos del decreto declarativo el Gobierno nacional  resaltó que con el estado de conmoción interior se busca “retomar el control  del territorio afectado, impedir más desplazamientos forzados masivos y  restablecer el orden público en la región del Catatumbo”. Por otra parte, según  el decreto declarativo del estado de conmoción interior, las medidas de  excepción también buscan restringir “la comercialización y transporte de  servicios, bienes e insumos utilizados por los grupos armados en la región para  el financiamiento de sus actividades criminales”.    

     

72.             La restricción a la  circulación de vehículos tiene conexidad con las dos finalidades enunciadas en  el decreto declarativo. En efecto, esta medida está relacionada con el objetivo  de retomar el control del territorio afectado, impedir más ataques a la  población civil y desplazamientos masivos, y restablecer el orden público. Es  decir, la medida está dirigida a hacer efectivas las acciones de las Fuerzas  Militares y de Policía en el ámbito de aplicación territorial del decreto, de  modo que buscan reforzar la respuesta estatal a la intensificación inusitada de  los enfrentamientos entre el ELN y los otros GAO en la región del Catatumbo. Además,  la restricción a la circulación de vehículos en determinados horarios, que  responden al tipo de vehículo y los bienes transportados, se relaciona con el  objetivo de restringir la comercialización y transporte de insumos usados por  grupos armados ilegales. Como lo explicó el Gobierno nacional, los horarios más  restringidos responden al tipo de bienes (combustibles o cilindros de gas) o al  tipo de vehículos (vehículos de carga pesada) que son usados en la financiación  o en las actividades violentas de los grupos armados ilegales[70].    

     

c.      Motivación suficiente    

     

73.             La Corte también  concluye que las medidas contenidas en los artículos 1, 2, 4 y 5 del decreto  bajo estudio cumplen con el requisito de motivación suficiente. Por una parte,  el Decreto 154 de 2025 contiene una parte motiva en la que se exponen varias  razones que justifican las medidas de restricción de circulación de diferentes tipos  de vehículos en ciertas franjas horarias y zonas. Un resumen de la motivación  del decreto se presenta a continuación:    

     

Tabla 6.  Resumen de la motivación del Decreto 154 de 2025.    

FJ                    

Descripción   

1, 2 y 3                    

Referencias a la    normativa que regula los estados de excepción.   

4, 5, 6 y 7                    

Referencias a la declaración del estado de conmoción interior en el    Decreto 62 de 2025 y a las facultades que tal declaración le confiere al    Gobierno nacional.   

Referencias a la    insuficiencia de las atribuciones ordinarias de la fuerza pública y las    autoridades de policía para conjurar la grave afectación del orden público y    evitar nuevos ataques y confrontaciones.   

10                    

Referencia a la    necesidad de adoptar medidas extraordinarias para retomar el control del territorio,    impedir más desplazamientos masivos y restablecer el orden público en la    región.   

11 y 12                    

Referencia al rol del    presidente como director de la Fuerza Pública y comandante supremo de las fuerzas    armadas, así como al artículo 38 de la LEEE en cuanto permite establecer    restricciones a la libre circulación.   

13                    

Referencia a la    necesidad de reforzar las acciones de las Militares para recuperar el control    del territorio.   

14                    

Referencia a la    necesidad y proporcionalidad de las medidas que se introducen en el decreto.    

     

74.             Por otra parte, la justificación  del Decreto 154 de 2025 es reforzada por la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la República. Esta entidad, tal como se detalló en los  fundamentos 66 a 68, proporcionó evidencia sobre la finalidad de las  medidas y su capacidad para lograr los objetivos propuestos. Igualmente,  resaltó que se adoptaron diversas salvaguardas para mitigar afectaciones  desproporcionadas a los derechos de la población civil, entre ellas: (i) restricciones  vehiculares terrestres y fluviales limitadas a franjas horarias nocturnas para no  impactar significativamente la actividad económica regional; (ii) exclusión de Cúcuta  y su área metropolitana por su rol como polo económico regional; (iii) exclusión  de motocicletas dada su importancia en el transporte de los habitantes del  territorio; (iv) flexibilización de las medidas a discreción de los alcaldes según  la situación municipal; y  (v) excepciones en el artículo 2 con fines  humanitarios y para asegurar la continuidad de servicios esenciales.    

     

75.             Para la Corte, estos  argumentos ofrecen una motivación suficiente para la adopción de las medidas contenidas  en los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154 de 2025, pues detallan las  problemáticas y las razones por las cuales se seleccionaron las respectivas  medidas.    

     

d.     Intangibilidad, ausencia de arbitrariedad  y no discriminación[71]    

     

76.             Los artículos 1, 2, 4  y 5 también superan los juicios de intangibilidad y ausencia de arbitrariedad,  toda vez que, (i) no limitan ni suspenden alguno de los derechos previstos en  el artículo 4 de la LEEE[72],  (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni  de los órganos del Estado, (iii) no suprimen o modifican los organismos y las  funciones básicas de acusación y juzgamiento.    

     

77.             Asimismo, satisfacen  la prohibición de discriminación, pues no introducen un tratamiento  diferenciado no justificado para ningún grupo poblacional o actividad. Primero,  los artículos no hacen distinciones basadas en criterios sospechosos, como los  definidos en el artículo 13 de la Constitución. Segundo, tampoco otorgan  beneficios a grupos o actividades específicas. Por el contrario, las medidas se  basan en criterios objetivos, como el tipo de vehículos o los bienes  transportados, y aplican de manera uniforme a todas las categorías vehiculares  mencionadas en los artículos. Además, como ya se analizó, la selección de estas  categorías fue justificada debidamente, considerando la gravedad de las  alteraciones del orden público y la evidencia sobre el modo de operación de los  GAO en la región bajo conmoción interior.    

     

e.      No contradicción específica    

     

78.             Igualmente, los  artículos bajo escrutinio satisfacen el juicio de no contradicción específica,  pues no contravienen ningún mandato constitucional o de la LEEE. Específicamente,  las medidas que contemplan no infringen la prohibición de que los civiles sean  investigados o juzgados por la justicia penal militar. Tampoco transgreden los  artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, ya que (i) no incluyen militares en  funciones de investigación y juzgamiento de civiles, (ii) no vulneran las  prohibiciones sobre las limitaciones a los derechos a la libre circulación,  residencia y demás contemplados en el artículo 38, (iii) no introducen medidas  punitivas o modificatorias de penas, (iv) no modifican los procedimientos  penales, (v) ni versan sobre medidas económicas que impacten las finanzas de  las entidades territoriales.    

     

79.             No obstante, la Corte  debe hacer algunas precisiones sobre el cumplimiento del literal a) del artículo  38 de la LEEE. Esta disposición establece que durante el estado de conmoción  interior el Gobierno puede (i) limitar o prohibir “genéricamente la circulación  o, permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que  puedan obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento  del orden público”, (ii) establecer toques de queda en entidades territoriales y  (iii) exigir a personas determinadas la comunicación previa de sus desplazamientos  fuera de su localidad de residencia. Como se ha explicado, la restricción a la  circulación vehicular de los artículos referidos opera bajo reglas específicas  relacionadas con: (a) franjas horarias (principalmente nocturnas), (b) zonas  específicas en el caso de restricciones aéreas, o (c) tipos de vehículos o  carga. Estas reglas cumplen con la exigencia del artículo 38 de la LEEE al  delimitar el ámbito de la restricción. Además, como se examinó en el juicio de  finalidad, buscan impedir la obstrucción de la fuerza pública y restablecer el  orden público.    

80.             En cuanto a la  prohibición de afectar el núcleo esencial del derecho a la libre circulación,  la Corte no observa evidencia de su transgresión. El núcleo esencial de este  derecho, tutelado por el artículo 24 de la Constitución, se compone de las  facultades de transitar libremente por el territorio nacional, así como de  ingresar y salir de este, y de permanecer y residenciarse en él. Un elemento  distintivo de este núcleo es que tales facultades no pueden ser restringidas de  forma arbitraria, lo que significa que su limitación es posible, mas no su  anulación, con sujeción a estrictas reglas de proporcionalidad[73]. Este es el  estándar que esta Corte ha empleado para examinar las medidas restrictivas de  la locomoción en el marco de los estados de excepción[74].    

     

81.             En este caso, no existe  evidencia de afectación del núcleo esencial porque, por una parte, las  restricciones no son absolutas sino limitadas y parciales, lo cual se evidencia  en varios aspectos: (i) los parágrafos 1 , 2 y 5 del artículo 1, así como el  artículo 4, contemplan unas franjas horarias que dejan principalmente las horas  diurnas sin restricciones, (ii) el parágrafo 4 del artículo 1 establece un  mecanismo de flexibilización en cabeza de los alcaldes, (iii) el parágrafo 3 del  mismo artículo excluye del todo a las motocicletas, (iv) el artículo 2  establece excepciones a la restricción por razones humanitarias y asociadas a  la prestación de servicios esenciales, (v) mientras el artículo 5 extiende la  restricción a la circulación aérea solamente a unas zonas definidas por la  Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, a solicitud de la  Fuerza Aeroespacial Colombiana. El alcance de estas limitaciones se examinará  con más detalle en el estudio del juicio de proporcionalidad.    

     

82.             Por otra parte, tal  como se examinará en la sección h) de este apartado, las restricciones  contempladas en artículos 1, 2, 4 y 5 son proporcionales y, en consecuencia, no  arbitrarias, de modo que no lesionan la segunda dimensión del núcleo esencial  de la libertad de locomoción.    

     

f.       Incompatibilidad    

     

83.             Respecto del juicio  de incompatibilidad, se observa que los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154  de 2025 no suspenden ninguna disposición ordinaria, de modo que no hay lugar a  adelantar este escrutinio.    

     

g.     Necesidad    

     

84.             La Corte estima que  las restricciones a la circulación de vehículos superan el juicio de necesidad,  tanto fáctica como jurídica. En relación con la necesidad fáctica, el decreto  explicó que la medida está orientada a garantizar que las operaciones militares  y operativos de policía requeridos para recobrar el control del territorio se  desarrollen eficazmente. Asimismo, en la respuesta al requerimiento de pruebas,  el Gobierno nacional expuso que –para contrarrestar el escalamiento inusitado  de la violencia por la actuación del ELN y otros GAO– es necesario dificultar  la movilidad de los actores armados en horas críticas (que suelen corresponder  con las horas de la noche). El Gobierno aportó datos del Registro Nacional de  Medidas Correctivas según los cuales la mayoría de los comportamientos  contrarios a la convivencia en los municipios cubiertos por el estado de conmoción  interior ocurren en horas nocturnas[75], lo que refuerza la necesidad fáctica de  las medidas enunciada en horas de la noche.    

     

85.             En relación con la  restricción a la circulación de los vehículos de carga, pesados y/o tracto  camiones que transporten cemento, combustible y sus derivados, material de  construcción y otros productos similares, el Gobierno nacional argumentó que es  necesaria para obstaculizar el acceso de los grupos armados ilegales a insumos  y materiales que emplean para su operar cotidiano, su financiación y la  realización de actividades delictivas. Al respecto, la Secretaría Jurídica de  la Presidencia de la República resaltó que existe evidencia de que la mayoría  de las capturas por apoderamiento ilegal de hidrocarburos y tráfico de insumos estratégicos  ocurre en la noche, de manera que el horario de restricción resulta  justificado, al igual que el de la restricción para el transporte de cilindros  de gas. También anotó que en la región es frecuente el uso de hidrocarburos  hurtados de las líneas de transporte de la infraestructura petrolera como  insumo para procesar el clorhidrato de cocaína, el cual, a su vez, se usa como  fuente de financiación de los GAO. Los cilindros de gas, a su turno, son con  frecuencia utilizados como artefactos explosivos improvisados en atentados  contra la infraestructura y la fuerza pública. Por estas razones, ejercer  controles sobre el transporte de estos insumos es crucial para impedir la  financiación de los grupos ilegales, así como sus actividades terroristas.    

     

86.             Para la Corte, las  restricciones a la circulación de vehículos superan el juicio de necesidad  fáctica porque son indispensables para el desarrollo de las actividades de  recuperación del orden público que justificaron la declaración del estado de  conmoción interior y que esta Corporación declaró ajustadas a la Constitución  en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, dichas medidas son necesarias, por  una parte, para que la fuerza pública pueda adelantar las operaciones militares  y los operativos de policía contra el ELN y otros GAO con menores riesgos para  la población civil, a quien por precaución se le restringe el libre tránsito en  las horas de la noche, cuando su identificación puede ser más difícil. Por otra  parte, las medidas aquí estudiadas permiten dificultar la movilidad de los  grupos armados ilegales en la noche (cuando, de nuevo, su detección es más  compleja), así como el transporte de materiales que son comúnmente usados para  realizar actividades delictivas, y de esta forma las Fuerzas Militares y de  Policía pueden adelantar sus acciones de recuperación del orden público de una  forma más eficaz.    

     

87.             Ahora bien, en  relación con la restricción de la circulación en vías fluviales, el Gobierno  manifestó en la respuesta al requerimiento de pruebas que esta medida era  necesaria porque (i) el Catatumbo tiene varias vías fluviales que permiten a  los GAO tener una zona de resguardo, retaguardia y corredor de movilidad  estratégica y (ii) que, desde 2017, la Armada Nacional no tiene presencia en la  región del Catatumbo, pero a partir del Decreto 62 de 2025 se agregó a la  Armada a las operaciones militares para realizar el control operacional  fluvial.    

     

88.             La Corte llama la  atención acerca de que el segundo argumento no puede justificar la necesidad de  las medidas de excepción. En efecto, si la Armada Nacional no tenía presencia  en la región del Catatumbo, no puede atribuírsele a la insuficiencia de las prerrogativas  ordinarias ni constituye un hecho extraordinario que justifique adoptar medidas  en el marco del estado de conmoción interior. Sin embargo, esta Corporación  estima que la restricción de la circulación por vías fluviales cumple el  presupuesto de necesidad fáctica por los demás motivos aludidos por el Gobierno  nacional, es decir, porque (i) las vías fluviales no vigiladas por el Estado  son un escenario proclive para que los GAO planifiquen sus operaciones,  almacenen material bélico o entrenen a sus miembros; (ii) los ríos permiten un  desplazamiento más rápido en caso de que estos grupos deban huir de la fuerza  pública; y (iii) las vías fluviales menos transitadas permiten que los GAO  transporten de manera más fácil armas, estupefacientes y otras sustancias  químicas restringidas.    

     

89.             Por último, las  restricciones para la circulación de aeronaves en espacio aéreo mediante la  publicación de un inventario de las zonas “prohibidas, restringidas y  peligrosas” también son necesarias para obstaculizar la movilización aérea de  los grupos ilegales, así como a fortalecer la seguridad de la población civil  que se desplazada vía aérea. Adicionalmente, como lo señaló la Defensoría del  Pueblo, se ha documentado que el ELN y otros GAO han usado vehículos aéreos no  tripulados (drones) para actividades ilícitas, ataques y vigilancia en sus  áreas de influencia; incluso, la Defensoría se refirió al uso de drones con  cargas explosivas como una nueva modalidad de ataques[76]. Por lo  tanto, para la Corte, las restricciones al uso del espacio aéreo cumplen con el  presupuesto de necesidad fáctica.    

     

90.             En relación con la necesidad  jurídica, la Corte coincide con uno de los intervinientes[77] acerca de  que en el ordenamiento jurídico hay disposiciones que permiten establecer  restricciones a la movilidad: (i) por una parte, existen normas sobre  transporte que en principio podrían admitir la posibilidad de restringir la  movilidad en función de la seguridad y, (ii) por la otra, existen normas de  policía que admiten la posibilidad de establecer restricciones a la circulación  en caso de alteraciones del orden público. Sin embargo, para la Corte, las  atribuciones ordinarias no son suficientes ni idóneas para conseguir las  finalidades que persigue el Decreto 154 de 2025. Entonces, primero se expondrá  el contenido de dichas normas ordinarias y luego se explicará por qué, en todo  caso, se justifica la necesidad de las medidas extraordinarias.    

     

Tabla 7. Normas  ordinarias relacionadas con restricciones a la circulación.    

Grupo                    

Norma                    

Disposición    específica   

Regulación    del transporte público y privado                    

Ley 105 de    1993 (Disposiciones    básicas sobre el Transporte)                    

Artículo 2º. La libre circulación y la seguridad son    principios del sistema y del sector transporte.    

Por razones de interés público, el Gobierno Nacional    puede prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la    infraestructura del transporte terrestre, de los ríos y del mar territorial y    la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de    determinadas cosas.   

Ley 336 de    1996 (Estatuto General    del Transporte)                    

Artículo 2º. La seguridad, entendida como la protección de los    usuarios, es una prioridad del sistema y del sector del transporte.   

Artículo 3º. En la regulación del transporte público las    autoridades verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y    accesibilidad para garantizar la eficiente prestación del servicio.   

Artículo 5º. El transporte público es un servicio público    esencial bajo la regulación del Estado, mientras que el servicio privado de    transporte busca satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas.    En ambos casos, se debe cumplir con las normas establecida por el Ministerio    de Transporte.   

Artículo 8º. Las autoridades del transporte están encargadas de    la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro    de su jurisdicción.   

Actividad    de policía y seguridad ciudadana                    

Constitución    Política                    

Artículo 189. Entre las funciones del presidente de la República    está conservar el orden público en el territorio y restablecerlo donde fuere    turbado.   

Ley 136 de    1994 (Régimen    municipal)                    

Artículo 91. Entre las funciones de los alcaldes está conservar    el orden público del municipio y restablecerlo si fuere turbado, para lo cual    puede adoptar medidas como limitar la circulación de personas por lugares    públicos y decretar el toque de queda.   

Ley 1806 de    2016 (Código Nacional    de Seguridad y Convivencia Ciudadana)                    

Artículo 202. Ante situaciones extraordinarias que amenacen o    afecten gravemente a la población, incluidas situaciones de inseguridad, los    gobernadores y alcaldes pueden, entre otras medidas, (i) ordenar la supresión    de reuniones, (ii) restringir la movilidad de medios de transporte o personas    en la zona afectada o de influencia, (iii) decretar el toque de queda y (iv)    reorganizar la prestación de servicios públicos.    

     

91.             Para la Corte, las  atribuciones ordinarias antes listadas no suplen la necesidad que se busca  cubrir con las medidas extraordinarias adoptadas en el decreto legislativo bajo  estudio.    

     

92.             Por una parte, en  relación con las medidas sobre la regulación del transporte público o privado  que fueron citadas en las intervenciones, la Corte encuentra que no están  dirigidas a mantener ni restablecer el control del orden público. Por el  contrario, la regulación sobre el transporte obedece a unos principios propios  que responden a una lógica distinta de la que se aplica al enfrentar una  perturbación del orden público. En efecto, aunque uno de los principios del  sector transporte es la seguridad, un análisis integral de las normas que  regulan dicho sector se refieren a la seguridad en el transporte, lo que  justifica normas como el uso obligatorio del cinturón de seguridad, las  restricciones a la movilidad en caso de deficientes condiciones viales o la  necesidad de realizar la revisión tecno-mecánica dentro de cierto tiempo, por  mencionar unos ejemplos. Es así como puede afirmarse que las normas sobre  transporte no regulan la situación en la que la circulación misma –más allá de  sus condiciones técnicas– es la que debe ser restringida para garantizar una  finalidad de protección del orden público.    

     

93.             Por otra parte, si bien  es cierto que hay normas que permiten a las autoridades de policía restringir  la libre circulación en caso de alteraciones del orden público, estas  facultades son limitadas y no pueden –en circunstancias ordinarias– aplicarse  con la extensión que plantea el Decreto 154 de 2025. En efecto, si bien la  Constitución asigna al presidente de la República la facultad y el deber de  conservar y restablecer el orden público, el presidente (y cualquier autoridad  administrativa) no tiene la potestad de restringir en forma general un derecho  fundamental como la libre circulación. En efecto, las sentencias de esta Corte  que admiten la posibilidad de restringir la libertad de circulación le asignan  dicha facultad inicialmente a la ley, la cual además se debe ejercer con  límites estrictos[78].    

     

94.             Es así como la ley,  en primera medida, les asigna a los alcaldes y gobernadores la facultad de  limitar la libre circulación en su jurisdicción cuando sea necesario para  controlar o restablecer el orden público, de acuerdo con el artículo 202 del  Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Aunque, en virtud de esta  norma, las autoridades territoriales podrían establecer horarios de restricción  a la circulación vehicular en sus respectivas jurisdicciones, esta facultad es insuficiente  para obtener las finalidades que persigue el Decreto 154 de 2025. En efecto, la  restricción a la circulación que impuso el Gobierno nacional se extiende más  allá de la jurisdicción de cada municipio individual, e incluso abarca  territorios ubicados en más de un departamento. En consecuencia, el tipo de  restricción que se puede imponer por medio de las atribuciones ordinarias de  los alcaldes y gobernadores implicaría que el Gobierno nacional solicite y  coordine con cada alcalde o gobernador la aplicación de la respectiva medida de  restricción necesaria, lo que entorpecería –en lugar de facilitar– el  desarrollo de las operaciones militares y los operativos de policía y desnaturalizaría  el carácter súbito, grave y extraordinario de la perturbación del orden público  que esta Corte reconoció en la Sentencia C-148 de 2025.    

     

95.             Precisamente, el  artículo 38 (a) de la LEEE reconoce que la restricción a la circulación es una  medida excepcional. Esta norma autoriza al presidente de la República, bajo las  facultades otorgadas por el estado de conmoción interior, a “restringir, sin  que se afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia. En  tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o,  permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan;  obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del  orden público. En la respectiva entidad territorial podrá también imponerse el  toque de queda (…)”. Para la Corte, una interpretación integral de las normas  hasta ahora reseñadas muestra que adoptar una restricción general de la  circulación a determinadas horas, como la que adopta el decreto bajo estudio,  no está cubierto por las facultades ordinarias de policía. Por el contrario, se  trata de una medida excepcional que debe adoptarse en el marco de la potestad  legislativa extraordinaria que se deriva del estado de conmoción interior.    

     

96.             Por último, en  relación con la restricción del espacio aéreo, la Corte observa que el Gobierno  nacional tiene la facultad ordinaria de condicionar, restringir o prohibir el  uso del espacio aéreo sobre determinados territorios. Sin embargo, lo que hace  el decreto objeto de estudio es agilizar el procedimiento que ordinariamente  debe llevarse a cabo para establecer dichas restricciones. De acuerdo con las  reglamentaciones aeronáuticas que el Gobierno nacional aportó a esta Corte, el  procedimiento ordinario para que la Aeronáutica Civil establezca zonas peligrosas,  restringidas o prohibidas implica un periodo de notificación previa que no  responde a la urgencia que motiva la declaración de un estado de conmoción  interior[79]. En virtud de la medida de excepción, a  las 12 horas siguientes a que la FAC lo solicite, la Aeronáutica Civil debe  actualizar las zonas prohibidas, restringidas o peligrosas dentro del  territorio cubierto por la declaración del estado de conmoción interior en el  Decreto 62 de 2025.    

     

h.     Proporcionalidad    

     

97.              La Corte considera  que las medidas de restricción de la circulación de vehículos terrestres,  fluviales y aéreos son proporcionales para obtener la finalidad que persiguen. Para la Corte, este presupuesto se debe  entender a partir de la magnitud de la intensificación de los enfrentamientos  entre el ELN y otros GAO que justificaron la expedición del Decreto 62 de 2025  y que esta Corporación identificó en la Sentencia C-148 de 2025. Se trata de un  hecho extraordinario que requiere una respuesta extraordinaria, lo que en este  caso se traduce a que no se acuda a las atribuciones ordinarias de las  autoridades locales para restringir la libre circulación, sino que lo haga de  manera coordinada el Gobierno nacional en todos los municipios que están  cubiertos por el decreto bajo estudio.    

     

98.             En los acápites  anteriores de esta sentencia ya se constató la finalidad que persiguen las  medidas de restricción a la circulación (fundamentos 66 a 68) y la necesidad de adoptarlas (fundamentos 84 a 96). Ahora  bien, como estas medidas implican una restricción del derecho a la libre  circulación, previsto en el artículo 24 de la Constitución, la Corte debe  examinar si las restricciones son proporcionales en sentido estricto o si por  el contrario son excesivas. En este caso, la Corte considera que son proporcionales  porque no implican una restricción absoluta del derecho a la libre circulación,  sino que las propias normas  de excepción contemplan límites precisos en materia territorial, temporal, en  el tipo de vehículos sobre los que opera la restricción, en las excepciones que  se establecen y en la posibilidad de modificar los horarios de restricción en  coordinación con las autoridades municipales. La Corte pasa a explicar cada uno  de los límites mencionados.    

     

99.             Primero, las  restricciones a la circulación de vehículos tienen un límite territorial  definido. Como se indicó previamente (ver fundamento 59), las limitaciones a la movilidad en vehículos  terrestres y fluviales opera en ciertos municipios cubiertos por la declaración  del estado de conmoción interior, pero excluyen a Cúcuta y su área  metropolitana, compuesta por los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano  y Puerto Santander. El Gobierno nacional justificó esta exclusión porque Cúcuta  es un centro económico con un alto flujo comercial y actividad nocturna. Para  la Corte, el argumento del Gobierno nacional es razonable porque permite  reducir el impacto socioeconómico de la medida de restricción y, a su vez,  modera el alcance de la restricción al derecho a la libre circulación en zonas  con mayor concurrencia de tráfico en la noche.    

     

100.       Segundo, las medidas tienen una  limitación horaria que opera según el tipo de vehículo o los bienes  transportados. En los fundamentos  66 a 68 se explicaron las justificaciones que dio el Gobierno  nacional para sostener cada una de las franjas horarias determinadas en el  Decreto 154 de 2025. Más allá de que la Corte se pronuncie sobre cada uno de  dichos horarios, lo que no corresponde al control judicial sino al margen de apreciación  con el que cuenta el presidente de la República para proferir las medidas de  excepción, sí puede identificar una justificación coherente y proporcionada  sobre la extensión de cada franja de restricción.    

     

101.       En efecto, la mayor o menor extensión de  las franjas de restricción está directamente relacionada con el grado en que  cada tipo de vehículo se considera más o menos riesgoso para el orden público,  por estar estrechamente relacionado con las actividades delincuenciales del ELN  y otros GAO. Así las cosas, la restricción menos amplia opera para los  vehículos terrestres en general (de 20:00 a 5:00); seguida por una restricción  general a los vehículos fluviales (de 18:00 a 5:00) que el Gobierno justificó  por el uso de las vías fluviales por parte de los GAO como zona de resguardo, retaguardia y corredor  de movilidad estratégica. A estas medidas les sigue una restricción más  estricta para vehículos pesados de carga (de 17:00 a 5:00), que se explica por  la capacidad que tienen para transportar los materiales, bienes e insumos que  pueden ser usados por grupos armados ilegales para realizar actividades  delictivas y que el Decreto 62 de 2025 expresamente mencionó como fundamento de  la declaración del estado de conmoción interior. Finalmente, el horario más  restringido se aplica para el transporte de cilindros de gas (de 14:00 a 6:00) porque  estos bienes son con frecuencia utilizados como artefactos explosivos  improvisados en atentados contra la infraestructura y la fuerza pública.    

     

102.       Tercero, los artículos 1 y 2 del Decreto  154 de 2025 establecen excepciones a la restricción a la circulación, en virtud  de las cuales ciertos vehículos pueden transitar a cualquier hora. El artículo  2 fija excepciones relacionadas con la prestación de servicios esenciales, las  cuales se orientan a reducir los impactos a la población civil, al  funcionamiento de las instituciones del Estado y a la prestación de los  servicios públicos en los municipios cubiertos por la restricción. Este es un  ejercicio de proporcionalidad que, correctamente a juicio de la Corte, busca  balancear las necesidades ya explicadas de restringir la circulación vehicular  con los impactos en los derechos y en las condiciones de vida que dichas  medidas naturalmente tienen sobre los habitantes de esta región. Por otra  parte, el parágrafo 3º del artículo 1 excluye a las motocicletas de las  restricciones a la movilidad, lo que confirma que el énfasis de las medidas es  limitar el transporte de bienes e insumos que pueden ser usados por los GAO en  las acciones ilegales y, en cambio, reconoce que las motocicletas son un medio usado  principalmente para el transporte individual de personas.    

     

103.       Cuarto, el parágrafo 4º del artículo 1  del Decreto 154 de 2025 dispone que los horarios de restricción podrán ser  modificados por los alcaldes en coordinación con el comandante militar que  ejerza control operacional en la zona. Esta es una medida adicional de  flexibilidad que permite moderar los efectos de las restricciones porque da  cuenta de que las circunstancias de cada municipio pueden ser diferentes y los  impactos de las restricciones ser a su vez diferentes. En efecto, si bien el  Gobierno nacional definió unos horarios de restricción que esta Corte considera  razonables porque no constituyen una privación absoluta del derecho a la libre  circulación, la posibilidad de que los horarios sean modificados en atención a  las circunstancias de cada municipio permite que las decisiones de las  autoridades del orden nacional no estén desarticuladas con las atribuciones que  corresponden a las autoridades locales.    

     

104.       En este punto, la Corte considera  necesario hacer dos precisiones sobre la facultad de los alcaldes de modificar  los horarios de restricción. Por una parte, la Constitución establece que el  poder militar está subordinado al poder civil y así lo ha reiterado la  jurisprudencia de esta Corporación[80].  En efecto, la Carta Política dispone que el presidente de la República es el  comandante supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 189) y la Fuerza Pública no  es deliberante (artículo 219). Ahora bien, la misma Constitución prevé que, en  materia de conservación del orden público, las órdenes del presidente de la  República se aplican en forma inmediata y preferente sobre las de los  gobernadores y alcaldes (artículo 296). La aplicación de estas reglas al  parágrafo 4º del artículo 1 del decreto implica que esta disposición de ninguna  manera puede entenderse en el sentido de establecer una subordinación de los  alcaldes a la autoridad del comandante militar. Por el contrario, la lectura  del parágrafo muestra que son los alcaldes quienes tienen la facultad de  modificar los horarios de restricción en sus respectivas jurisdicciones, por lo  que la norma simplemente establece una medida de coordinación para lograr el  restablecimiento del orden público. En todo caso, las órdenes que profiera el  presidente en materia de orden público tendrán aplicación preferente e  inmediata sobre las de los alcaldes.    

     

105.       Por otra parte, la Defensoría del Pueblo  resaltó que la zona sobre la que se declaró el estado de conmoción interior  incluye los resguardos de las comunidades indígenas Motilón Barí y Catalaura,  para quienes los ríos son vitales para sus prácticas culturales, religiosas, de  alimentación y movilidad, muchas de las cuales se llevan a cabo en la noche o  en la madrugada[81].  Al respecto, esta Corporación recuerda que la Constitución ampara la diversidad  étnica y sociocultural de la nación y, en particular, protege los resguardos  como forma de garantizar la integridad territorial y cultural de los pueblos  indígenas[82].  En este sentido, la Corte observa que las medidas de restricción a la  circulación fluvial también buscan proteger a las comunidades indígenas que se  desplazan por estos medios y cuyos asentamientos pueden estar más expuestos a  incursiones de grupos armados. Sin embargo, para que la restricción no afecte  en forma desproporcionada sus prácticas culturales, la Corte enfatiza que, al  modificar los horarios de restricción en virtud del parágrafo 4º del artículo 1  del decreto, los alcaldes deben concertar y atender las preocupaciones de estas  comunidades indígenas en materia de la circulación por las vías fluviales.    

     

106.       Por último, la posibilidad de agilizar la  definición de las zonas prohibidas, restringidas y peligrosas en el espacio  aéreo es proporcional porque, a la vez que permite garantizar el desarrollo  eficaz de las operaciones militares y operativos de policía, protege la  seguridad de las operaciones aéreas civiles y permite enfrentar el uso de  drones o vehículos aéreos no tripulados por parte de los GAO. En efecto, si las  autoridades correspondientes no pudieran delimitar en forma ágil las zonas del  espacio aéreo que, por cuenta de los combates con los grupos armados ilegales,  generan riesgos para las rutas aéreas civiles, se incrementaría el riesgo para  la seguridad de los operadores, tripulantes y pasajeros. Asimismo, como se  indicó al estudiar el presupuesto de necesidad, se ha documentado el uso de  drones para actividades ilícitas por parte del ELN y otros GAO. En  consecuencia, esta medida es proporcional porque facilita el adecuado  desarrollo de las operaciones militares y operativos de policía, permite  prevenir ataques con vehículos aéreos no tripulados y protege la seguridad  aérea.    

     

107.       En este punto, la Corte considera  necesario reiterar que, en virtud del principio de subordinación del poder  militar al civil, la facultad de modificar las zonas prohibidas, restringidas y  peligrosas en el espacio aéreo corresponde en todo caso a la Aeronáutica Civil,  la cual no está sujeta a las órdenes de la Fuerza Aeroespacial Colombiana. La  Aeronáutica Civil es una unidad administrativa especial con personería jurídica  adscrita al Ministerio de Transporte, que cuenta con autonomía administrativa y  patrimonio propio[83].  Esto significa que, si bien el artículo 5 del decreto objeto de estudio  establece una medida de coordinación para restringir el espacio aéreo sobre las  zonas donde se declaró el estado de conmoción interior, la Aeronáutica Civil debe  seguir ejerciendo sus competencias con la autonomía que le reconoce la ley, sin  perjuicio de las atribuciones presidenciales en materia de orden público.    

     

108.       En conclusión, las medidas de restricción  a la circulación de vehículos terrestres, fluviales y aéreos establecidas en  los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto 154 de 2025 superan los requisitos  materiales previstos en la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia de esta  Corporación para considerarse constitucionales. Así lo declarará la Corte en la  parte resolutiva de esta sentencia.    

     

8.2.           Medidas de  registro a medios de transporte (artículo 3)    

     

109.       Un segundo grupo de medidas se relaciona  con la posibilidad de que la fuerza pública lleve a cabo registros a medios de  transporte públicos o privados para (i) establecer la identidad de los  ocupantes y adelantar el registro de personas; (ii) verificar la procedencia y  legalidad del vehículo o los bienes transportados; y (iii) cuando se tenga  indicios de que el medio de transporte es o será utilizado para cometer una  conducta punible.    

     

110.       Para la Corte, si bien esta medida es  constitucional, debe aplicarse bajo límites estrictos. En efecto, la medida en  cuestión atribuye a toda la fuerza pública una función que, en principio,  corresponde a la Policía Nacional. En atención a la historia de los estados de  excepción en Colombia que se explicó en los fundamentos 34 a 41 de esta sentencia, la Corte es consciente de que la  expansión de las funciones de las Fuerzas Militares en un escenario de  conmoción interior es delicada y, si no tiene límites precisos, corre el riesgo  de traducirse en una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las  personas.    

     

111.       Es por ello que, como se explicará al  estudiar la proporcionalidad de esta medida, los registros que realice la  fuerza pública en ejercicio de una función de policía deben atender a la  naturaleza preventiva y de protección de la convivencia ciudadana que es  inherente a la actividad policial, dejando de lado la naturaleza bélica de las  Fuerzas Militares. En consecuencia, la Corte condicionará la exequibilidad de  la norma a que los registros que realicen las Fuerzas Militares cumplan con la  naturaleza, las condiciones y los procedimientos previstos para las autoridades  de policía cuando realizan dichas actividades.    

a.     Finalidad    

     

112.       Las medidas relacionadas con el registro  de medios de transporte previstas en el artículo 3 superan el juicio de  finalidad. Esto es así porque sus objetivos están directa y específicamente  dirigidos a contrarrestar las causas de la perturbación del orden público en el  Catatumbo y a impedir la extensión de sus efectos, específicamente a hacer frente  a “la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, así como  los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la  población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC”, hechos  respecto de los cuales la Sentencia C-148 de 2025 declaró exequible el Decreto  62 de 2025. Las razones de esta conclusión son las siguientes:    

     

113.        De conformidad con  las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 154 de 2025, el  artículo 3 persigue fortalecer las atribuciones de las Fuerzas Militares y de Policía  para recuperar el control del territorio, impedir que continúen los desplazamientos  masivos y restablecer el orden público en la región del Catatumbo. En concreto,  según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, con esta  disposición el Gobierno nacional buscó permitir que la fuerza pública,  especialmente las Fuerzas Militares, puedan registrar medios de transporte y crear  puntos de control y registro en zonas rurales dispersas en las que las Fuerzas Militares  tienen mayor presencia que la Policía. Ahora, el propósito de los registros es  identificar vehículos sospechosos, interceptar materiales ilegales, aumentar  las capturas de personas que han cometido delitos y permitir operaciones  coordinadas entre las Fuerzas Militares y la Policía bajo las directrices del  comandante militar en los términos del Decreto 118 de 2025.    

     

114.        La Corte considera  que las finalidades antes descritas contribuyen directa y específicamente a conjurar las causas de la  perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Esto se debe a que, por un  lado, previenen la comisión de nuevos delitos y ataques contra la  institucionalidad y la población civil. Por otro, pueden facilitar la captura  de integrantes de los GAO y la interceptación de materiales utilizados para su  operación y financiación. Por consiguiente, la Corte concluye que el artículo 3  satisface el juicio de finalidad.    

     

b.     Conexidad material    

     

115.       En relación con la conexidad interna,  es cierto que, como lo señaló uno de los intervinientes[84], en los  considerandos del Decreto 154 de 2025 no se indicó expresamente cuál es la  finalidad de la medida de registros a medios de transporte por parte la fuerza  pública. Sin embargo, en el decreto sí se expresó en general que la finalidad  de las medidas adoptadas es reforzar las acciones adelantadas por las Fuerzas Militares  y de Policía. Asimismo, en la respuesta al requerimiento de pruebas, el  Gobierno nacional explicó, por una parte, que el objetivo de realizar registros  a medios de transporte es “identificar al conductor y los pasajeros, constatar  las características y propiedad del vehículo, al igual que la naturaleza,  procedencia y legalidad de los objetos transportados”[85]. Por otra  parte, como la norma permite que las Fuerzas Militares –y no solo la Policía  Nacional– puedan realizar dichas actividades de registro, el Gobierno sostuvo  que el objetivo es “habilitar la implementación de puntos de control y registro  en zonas rurales dispersas de la región del Catatumbo en las que existe mayor  presencia de las Fuerzas Militares”[86].    

     

116.       Para la Corte, la medida de habilitar que  las Fuerzas Militares realicen registros a los medios de transporte se  relaciona con las finalidades del Decreto 154 de 2025, pues se vincula con la finalidad  general de (i) permitir el desarrollo eficaz de las operaciones militares y  operativos de policía y (ii) limitar las acciones criminales en las zonas  rurales. La medida busca extender el alcance territorial de los registros a  vehículos que normalmente realiza la Policía a zonas rurales de la región del  Catatumbo en las que las Fuerzas Militares tienen mayor presencia. En este  punto, la Corte adelanta que, al estudiar la proporcionalidad de la medida, revisará  los límites de los medios por los cuales se puede perseguir esta finalidad,  pero en esta etapa del análisis basta con señalar que sí hay una relación entre  la posibilidad de ampliar las facultades de registro que tiene la fuerza  pública con la limitación de las acciones criminales en la zona y el desarrollo  adecuado de las operaciones militares.    

     

117.       Por otra parte, esta medida tiene conexidad externa  con las finalidades que  llevaron a declarar el estado de conmoción interior, específicamente con la  finalidad de hacer frente a “la intensificación de los enfrentamientos entre el  ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma  indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de  Paz con las FARC” respecto de la cual el Decreto 62 de 2025 fue declarado exequible.  En línea con lo que se señaló al estudiar la medida de restringir la  circulación de vehículos, el Decreto 62 de 2025 que declaró el estado de  conmoción interior buscó retomar el control del territorio afectado, impedir más desplazamientos  masivos y restablecer el orden público, para lo cual –entre otras medidas–  enunció la necesidad de limitar el transporte de bienes, insumos y servicios  usados por los grupos armados ilegales. Los registros a medios de transporte  están relacionados con las finalidades del decreto declarativo porque son  medidas dirigidas a establecer el posible uso de vehículos para actividades  ilícitas como las que dieron origen a la conmoción interior. Es decir que esta  medida hace parte de las disposiciones dirigidas a reforzar las acciones de la  fuerza pública para retomar el control del territorio ante la intensificación  de los enfrentamientos entre los grupos armados ilegales en el Catatumbo.    

     

c.      Motivación suficiente    

     

118.       Las medidas del artículo 3 también  satisfacen el juicio de motivación suficiente. Como se resumió en la tabla 6 del  fundamento 73, este artículo es parte de un conjunto de acciones  que buscan reforzar las operaciones militares para recuperar el control territorial.  La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República respaldó esta  justificación, destacando que la norma permite a las Fuerzas Militares realizar  registros vehiculares en zonas rurales del Catatumbo, donde tienen mayor  presencia que la Policía. Tal como se analizó en los fundamentos 112 a 114, esta medida persigue entonces finalidades específicas  y directamente relacionadas con el restablecimiento del orden público en la  región. Para la Corte, estas motivaciones son suficientes para la adopción del  artículo 3 del Decreto 154 de 2025.    

     

d.     Intangibilidad, ausencia de arbitrariedad  y no discriminación    

     

119.       Al igual que lo señalado en relación con  las restricciones a la circulación de vehículos, el artículo 3 del Decreto 154  de 2025 supera los juicios de intangibilidad, ausencia de arbitrariedad y no  discriminación. Esta medida (i) no limita ni suspende alguno de los derechos  previstos en el artículo 4 de la LEEE[87],  (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni  de los órganos del Estado, y (iii) no suprime o modifica los organismos y las  funciones básicas de acusación y juzgamiento. En todo caso, la Corte señala  que, si bien la norma no altera el funcionamiento ordinario de las ramas del  poder público, en el análisis de proporcionalidad estudiará la interacción  entre las funciones que ordinariamente corresponden a las Fuerzas Militares y  las que se le atribuyen a la Policía Nacional.    

     

120.       Asimismo, los criterios usados para  establecer la procedencia de los registros a medios de transporte son objetivos  y corresponden, en esencia, a los previstos en el artículo 160 del Código  Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, al que la Corte volverá a  referirse en el análisis de los presupuestos de necesidad y proporcionalidad. En  todo caso, dichos criterios no responden a categorías subjetivas ni sospechosas  que sugieran una posible discriminación, pues atienden a finalidades precisas  como son (i) establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el registro  de personas; (ii) verificar la procedencia y legalidad del vehículo o los  bienes transportados; y (iii) cuando se tenga indicios de que el medio de  transporte es o será utilizado para cometer una conducta punible.    

     

e.      No contradicción específica    

     

121.       La facultad que el artículo 3 otorga a la  fuerza pública para registrar medios de transporte con las finalidades allí definidas  no contraviene ningún mandato constitucional o de la LEEE y, en consecuencia,  supera el juicio de no contradicción específica.    

     

     

123.       El artículo 3 tampoco transgrede los  artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, ya que (i) no atribuye a la fuerza pública  funciones de investigación y juzgamiento de civiles, (ii) no vulnera las  prohibiciones sobre las limitaciones a los derechos a la libre circulación,  residencia y demás contemplados en el artículo 38, (iii) no introduce medidas  punitivas o modificatorias de penas, (iv) no modifica los procedimientos  penales, (v) ni versa sobre medidas económicas que impacten las finanzas de las  entidades territoriales.    

     

f.       Incompatibilidad    

     

124.       El artículo 3 del Decreto 154 de 2025 no  suspende ninguna disposición ordinaria. Si bien esta norma implica la extensión  de los supuestos de un grupo de normas legales que regulan los registros a  vehículos y personas por parte de las autoridades de policía, el estudio de  dicha extensión corresponde a los presupuestos de necesidad y proporcionalidad.    

     

g.     Necesidad    

     

125.        El Gobierno nacional  justificó la necesidad fáctica de la medida que permite a las Fuerzas  Militares realizar registros de vehículos y personas en atención a que la  Policía Nacional concentra su actuación en las cabeceras municipales de la  región del Catatumbo, mientras que las Fuerzas Militares tienen presencia en  zonas rurales dispersas. De esta manera, según el Gobierno, es necesario que  toda la fuerza pública pueda adelantar registros de medios de transporte en las  zonas donde está presente y en las que hay una presencia alta de grupos armados  ilegales, con el objetivo de permitir operaciones coordinadas entre las Fuerzas  Militares y la Policía, en los términos del Decreto 118 de 2025, y conseguir  más capturas de miembros de grupos al margen de la ley.    

     

126.        Para la Corte, esta medida cumple  parcialmente el presupuesto de necesidad fáctica. Por una parte, la medida está  directamente orientada a restringir el transporte de personas, bienes e insumos  usados por grupos armados ilegales para la realización de las actividades que  en la Sentencia C-148 de 2025 se reconocieron como causas que motivaron el  estado de conmoción interior. Es decir, el registro a medios de transporte es  la forma mediante la cual la fuerza pública puede verificar el cumplimiento de  las medidas de restricción a la circulación de vehículos y, más ampliamente,  con el refuerzo de las acciones militares y de policía para enfrentar el  incremento inusitado de acciones violentas por parte de los grupos armados  ilegales en la región del Catatumbo.    

     

127.        Sin embargo, la Corte  observa que el Gobierno nacional justificó la necesidad de esta medida con base  en un factor territorial: aunque, en principio, los registros a vehículos y  personas deben ser realizados por la Policía Nacional, la norma extraordinaria  extiende dicha facultad a las Fuerzas Militares con el argumento de que éstas  sí tienen presencia en zonas rurales a donde no llega la Policía. Lo anterior  significa que, a partir de lo afirmado por el propio Gobierno, la necesidad de  adoptar esta medida no puede extenderse a todo el territorio cubierto por la  declaración del estado de conmoción interior. Por el contrario, la medida no  cumple con el presupuesto de necesidad fáctica en relación con las zonas que,  según la justificación planteada por el Ejecutivo, la Policía Nacional sí tiene  presencia y puede realizar los registros a personas y vehículos que se  requieren para instrumentalizar las demás disposiciones expedidas en el marco  de la conmoción interior.    

     

128.        En consecuencia, y  sin perjuicio del análisis sobre necesidad jurídica y proporcionalidad que se  realizará a continuación, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad  del artículo 3 en el sentido de que los registros a medios de transporte que  realicen las Fuerzas Militares no pueden tener aplicación en las cabeceras municipales,  pues en ellas el Gobierno nacional expresamente excluyó la necesidad fáctica de  extender las facultades que ordinariamente corresponden a la Policía. En este  sentido, el ámbito de aplicación territorial de las medidas de registro a  vehículos y personas contenidas en el Decreto 154 de 2025 debe limitarse a las  zonas rurales de los municipios cobijados por la declaración del estado de  conmoción interior.    

     

129.       En cuanto a la necesidad jurídica de las medidas de registro a medios de  transporte, los intervinientes mostraron posiciones divididas. El Gobierno  nacional, el procurador general de la Nación y la defensora del Pueblo  manifestaron que la medida cumple el presupuesto de necesidad jurídica porque modifica  algunas normas del Código  Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, según las cuales los registros a  personas y vehículos son realizados por las autoridades de policía (y no por  las Fuerzas Militares). En cambio, la Fundación para el Estado de Derecho  señaló que, en virtud del artículo 217 de la Constitución, la fuerza pública ya  tiene la atribución de actuar para preservar el orden público interno, y para  ello cuenta con “herramientas operativas como patrullajes, retenes, puestos de  control y operativos móviles, que se aplican cotidianamente en todo el  territorio nacional”[88].    

     

130.       Para la Corte, la medida sí cumple con el  presupuesto de necesidad jurídica porque, en tiempos ordinarios, las Fuerzas  Militares no tienen una autorización general de realizar registros a personas y  vehículos en los términos en los que los pueden hacer las autoridades de  policía. Es verdad que, como lo señaló uno de los intervinientes y lo reconoció  el Gobierno nacional en la respuesta al requerimiento de pruebas, las Fuerzas  Militares tienen procedimientos internos para operar puestos de control y  realizar registros a personas y vehículos. El Gobierno no planteó un fundamento  de rango legal que, en circunstancias ordinarias, otorgue esta función a las  Fuerzas Militares. De igual forma, las reglamentaciones internas que se  refieren a dichos procedimientos (como el Manual de Procedimientos de Policía  Militar y el Manual de Operaciones Fluviales, aportados a este proceso[89]) no  justifican normativamente el origen de dicha competencia.    

     

131.       En todo caso, la Corte observa que el  Manual de Derecho Operacional para las Fuerzas Militares, el cual no fue  aportado a este proceso pero es de acceso público[90], justifica  el registro de personas y vehículos que realizan los miembros de la fuerza  pública directamente en sus funciones generales de control y recuperación del  orden público[91].  En la misma línea, las intervenciones que se opusieron a la necesidad jurídica  de esta medida se refirieron, en general, a las funciones constitucionales de  la fuerza pública de mantener el orden público (artículos 189 y 217 de la  Constitución).    

     

     

133.       En efecto, los artículos 158 a 160 de la  Ley 1801 de 2016 (Código  Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) regulan los medios de policía de  registro a personas y vehículos, los cuales ordinariamente deben ser realizados  por las autoridades de policía. Esta regulación comprende los siguientes  aspectos generales:    

     

Tabla 8. Síntesis  de las normas sobre registros a personas y vehículos en el Código Nacional de  Seguridad y Convivencia Ciudadana.    

Norma                    

Medida   

Artículo    158. Registro.                    

El registro es la acción que busca identificar o encontrar    elementos para prevenir o poner fin a un comportamiento contrario a una norma    de convivencia o en desarrollo de la actividad de policía.   

Artículo    159. Registro a    personas.                    

El personal uniformado de la Policía Nacional puede    registrar a las personas y los bienes que poseen para, entre otras    finalidades, (i) establecer la identidad de una persona cuando ésta se    resista a aportar documentación o haya duda sobre su autenticidad; (ii)    establecer si la persona porta armas u otros elementos peligrosos y (iii) prevenir    la comisión de una conducta punible o un comportamiento contrario a la    convivencia. Estos registros pueden realizarse en espacios públicos, en    establecimientos abiertos al público y, en casos determinados, en espacios    privados.   

Artículo 160.    Registro a medios de    transporte.                    

El personal uniformado de la Policía Nacional puede    registrar los medios de transporte públicos o privados para garantizar la    convivencia y seguridad y, en entre otras finalidades específicas, (i)    establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el registro de las    personas y los bienes que se ubiquen en él; (ii) establecer la propiedad,    procedencia y legalidad del medio de transporte y los bienes transportados y (iii)    cuando se tenga conocimiento o indicio de que el medio de transporte es o    será utilizado para cometer una conducta punible.    

     

134.        Una comparación entre  el artículo 3 del Decreto 154 de 2025 y los artículos 158 a 160 del Código  Nacional de Seguridad y Convivencia muestra que la norma de excepción se  refiere al tipo específico de registros regulado para las autoridades de  policía. Es decir, no se trata de actividades de naturaleza militar sino de  naturaleza policial. Su objetivo ordinario no es combatir las amenazas contra  la “defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio  nacional y del orden constitucional” a las que se refiere el artículo 217 de la  Constitución como función de las Fuerzas Militares, sino las labores de mantener  la seguridad y convivencia ciudadana propias de la Policía Nacional según el  artículo 218 constitucional y la Ley 1801 de 2016.    

     

135.        Por lo demás, el  artículo 22 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia prevé expresamente  que el uso de la fuerza legítima en el marco de la actividad de policía  corresponde de manera exclusiva a los miembros uniformados de la Policía  Nacional, “salvo en aquellos casos en los que de manera excepcional se requiera  la asistencia militar”. La asistencia militar está regulada en el artículo 170  de dicho código y permite que, “cuando hechos de grave alteración de la  seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para  afrontar emergencia o calamidad pública” el presidente de la República ordene  que las Fuerzas Militares asistan a las autoridades de policía. En todo caso,  la asistencia militar se debe regir por los protocolos y normas especializadas  sobre la actividad policial y en coordinación con el comandante de Policía de  la jurisdicción.    

     

136.        En principio, podría  considerarse que la asistencia militar es una medida ordinaria que desvirtúa la  necesidad de adoptar las disposiciones extraordinarias que estudia la Corte en  esta oportunidad. Sin embargo, como lo explicó esta Corporación en la Sentencia  C-100 de 2022, las figuras del estado de conmoción interior y la asistencia  militar tienen causas y confieren atribuciones diferentes. La asistencia  militar se entiende como una “función material de policía” en virtud de la cual  los miembros de las Fuerzas Militares apoyan a la Policía Nacional en el  desarrollo de sus funciones en caso de una alteración grave de la seguridad o  la convivencia. En cambio, la medida que adopta el Decreto 154 de 2025 permite  que las Fuerzas Militares, directamente, ejerzan la función que ordinariamente  corresponde a la Policía y que estén al mando del comandante militar  establecido en el Decreto 118 de 2025. En consecuencia, la atribución que se le  asigna a las Fuerzas Militares en el decreto bajo estudio no corresponde ni  siquiera con el alcance que autoriza la Ley 1801 de 2016 al regular la  asistencia militar, sino que va más allá y radica en cabeza de toda la fuerza  pública el ejercicio de una función que por regla general es privativa de la  Policía Nacional.    

     

137.        Por esta razón es que  la medida estudiada cumple el requisito de necesidad jurídica. Porque, bajo la  legislación ordinaria, a las Fuerzas Militares no les corresponde realizar  directamente los registros a personas y vehículos que están previstos para  garantizar la convivencia y la seguridad ciudadana. Es una medida excepcional y,  en este sentido, la Corte debe insistir en que no puede adoptarse en  circunstancias ordinarias, ni siquiera bajo la figura de la asistencia militar  prevista en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Ahora  bien, a continuación la Corte estudiará la proporcionalidad de esta medida que,  en atención a su carácter excepcional, debe ser aplicada en forma restrictiva y  limitada.    

     

h.     Proporcionalidad    

     

138.        Como se explicó al estudiar el  presupuesto de necesidad, el artículo 3 del Decreto 154 de 2025 permite que una  función que ordinariamente corresponde a las autoridades de policía sea  ejercida en forma temporal por toda la fuerza pública. De entrada, la Corte resalta  que la naturaleza de la actividad que realizan las Fuerzas Militares y la que adelanta  la Policía Nacional son diferentes.    

     

139.       Por una parte, el artículo 218 de la  Constitución establece la Policía Nacional como “un cuerpo armado permanente de  naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento  de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades  públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Este  entendimiento tiene desarrollo en la jurisprudencia de esta Corte, según la  cual las actividades de la Policía Nacional se vinculan “con acciones  eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigidas al  manejo del orden público y, de manera particular, al logro de la convivencia  entre las personas, a través de la preservación de la tranquilidad y seguridad  públicas”[92].  Por consiguiente, la Ley 1801 de 2016 –que define el poder, la función y la  actividad de policía– define esta última como “el ejercicio de materialización  de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones  constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la  Policía Nacional (…)”.     

     

     

141.       Debido a que las funciones y la  naturaleza de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares son diferentes, en  principio, su ejercicio debe mantenerse separado. Sin embargo, esta Corte  reconoce que en circunstancias especiales, como la asistencia militar a la que  se hizo referencia en los fundamentos 135 a 137 de esta sentencia, y el estado de conmoción interior,  las Fuerzas Militares pueden desempeñar funciones que de ordinario corresponden  a la Policía. Para que dicho ejercicio sea posible en el marco de la  Constitución, en todo caso, las Fuerzas Militares no pueden realizar las  actividades de policía de la misma manera que realizan sus operaciones  ordinarias. Por el contrario, en la Sentencia C-100 de 2022, esta Corporación señaló  que el ejercicio de actividades de policía por parte de las Fuerzas Militares  está sujeto a límites materiales que provienen de la misma Constitución y que la  Corte retoma en esta oportunidad:    

     

“Ahora bien, corresponde determinar si el  ejercicio de la asistencia militar excepcional ostenta restricciones o límites,  de manera específica, frente a la posibilidad de usar la capacidad bélica de  las Fuerzas Militares en contra de la ciudadanía planteado en el presente  cargo. Bajo el régimen constitucional colombiano no existe autoridad alguna que  pueda sustraerse al respeto y garantía de los derechos humanos, los derechos  fundamentales y el estatuto superior. Por tanto, las Fuerzas Militares, en  ningún caso podrían usar su capacidad bélica en contra de la ciudadanía.  Teniendo en cuenta tal función, es menester que las Fuerzas Militares al  ejercer esta potestad se sujeten a las reglas, principios, límites y deberes  que el ordenamiento determina para adelantar la actividad y los medios de  policía, pues reitérese, la asistencia militar se constituye en un apoyo a  la Policía para concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los  límites, principios y deberes que le son exigibles a la policía, allí le serán  exigibles a quien apoya dicha labor.     

     

(…)    

     

Asimismo, la conservación del orden  público debe sujetarse a los ‘principios contenidos en la Constitución y por  aquellas finalidades vinculadas a la preservación de ese orden (seguridad,  salubridad, tranquilidad), como condiciones para el libre ejercicio de las  libertades democráticas’.    

     

En ese contexto, la Corte ha  decantado un contenido axiológico mínimo que debe observarse en el ejercicio de  la función de policía en el marco del Estado social de derecho, a saber:    

     

i) Debe someterse al principio de  legalidad;      

ii) su actividad debe tender a asegurar el orden  público;     

iii) su actuación y las medidas a adoptar se  encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden  público;     

iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y  razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades,  o en su limitación desproporcionada;      

v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a  ciertos sectores;    

vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador  del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades,  y     

vii) las medidas policivas se encuentran sometidas a  los correspondientes controles judiciales”[95]  (subrayado por fuera del original).    

     

142.       Adicionalmente, en la Sentencia C-134 de  2021, esta Corte señaló que los registros a personas que ordinariamente realiza  la Policía Nacional tienen un carácter típicamente preventivo, no judicial, lo  que los diferencia de los registros que se realizan en el marco de una  investigación penal para recaudar pruebas sobre la comisión de un delito. En  todo caso, estos registros –y particularmente la forma en que se llevan a cabo–  pueden incidir en derechos fundamentales como la igualdad, la autonomía  personal, la libertad de circulación y la intimidad. En consecuencia, para  limitar el impacto que tienen estos registros sobre los derechos fundamentales,  (i) deben existir criterios objetivos para elegir a los individuos a quienes se  les hacen registros; (ii) se deben excluir criterios sospechosos o  discriminatorios como la raza, la etnia o la apariencia personal; (iii) en caso  de existir contacto físico, este debe hacerse de manera profesional y sin  gestos equívocos; (iv) el registro debe ser superficial y de ninguna manera  puede implicar verificaciones íntimas; y (v) se debe respetar la identidad de  género de la persona que es objeto de registro.    

     

143.        De acuerdo con lo  explicado hasta el momento, la Corte considera que el ejercicio de funciones de  policía por parte de las Fuerzas Militares como el que autoriza el artículo 3  del Decreto 154 de 2025 debe estar sujeto a límites estrictos. Estos límites  son inherentes a la posibilidad de ejercer dicha función, lo que significa que realizarla  por fuera de ellos viola la distribución de competencias que hizo la propia  Constitución. Por esta razón, la norma estudiada solo puede ser exequible si el  ejercicio de la actividad de policía que realicen las Fuerzas Militares bajo su  amparo se sujeta a las siguientes limitaciones:    

     

(i)             Al realizar los  registros a medios de transporte, las Fuerzas Militares de ninguna manera  pueden usar su capacidad bélica contra la ciudadanía. Por el contrario, deben  actuar de acuerdo con la naturaleza preventiva y de mantenimiento de la  convivencia ciudadana que caracteriza la actividad de policía.    

     

(ii)           Los registros a  personas y medios de transporte que realicen las Fuerzas Militares se deben  regir por los procedimientos y las normas que regulan la actividad de policía. Es  decir, deben sujetarse estrictamente a las disposiciones del Código Nacional de  Seguridad y Convivencia Ciudadana y a las reglamentaciones de esta norma que  son aplicables a la Policía Nacional, así como a los criterios definidos por la  jurisprudencia para garantizar la proporcionalidad de sus efectos sobre los  derechos fundamentales.     

     

(iii)        Las Fuerzas Militares  deben cumplir con el “contenido axiológico mínimo” que debe observarse al  ejercer la función de policía en el marco del Estado Social de Derecho, que  consiste en los siguientes puntos: (a) debe someterse al principio de  legalidad;  (b) su actividad debe tender a asegurar el orden  público; (c) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran  limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (d) las medidas  que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la  supresión absoluta de las libertades, o en su limitación  desproporcionada;  (e) no pueden imponerse discriminaciones  injustificadas a ciertos sectores; (f) la medida policiva debe recaer contra el  perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus  libertades, y (g) las medidas policivas se encuentran sometidas a los  correspondientes controles judiciales.    

     

144.       La Corte no desconoce el riesgo que, a la  luz del Estado Social de Derecho, surge cuando las Fuerzas Militares asumen  actividades que corresponden a la Policía Nacional. La militarización de la  vida ciudadana que caracterizó los estados de sitio bajo la Constitución de  1886 y que se recogieron en las consideraciones generales de esta sentencia justificaron  la decisión expresa de los constituyentes de establecer límites estrictos a los  estados de excepción en la Constitución de 1991. La regulación constitucional y  estatutaria del estado de conmoción interior está orientada a permitir que el  Gobierno nacional enfrente graves y extraordinarias perturbaciones del orden  público sin que acabe con la estructura constitucional del Estado en el  proceso.     

145.        En consecuencia,  además de condicionar la exequibilidad de la norma estudiada bajo los términos  expuestos en el fundamento  143, la Corte considera pertinente resaltar el artículo 6  del propio Decreto 154 de 2025 sobre la responsabilidad de los funcionarios,  representantes o agentes gubernamentales que se extralimiten o abusen de sus  funciones en la ejecución de las medidas contempladas en el decreto. A partir  de las consideraciones expuestas en esta sentencia, es pertinente enfatizar que  las atribuciones que se pueden ejercer en virtud del artículo 3 del decreto  bajo estudio son las que corresponden a la actividad de policía. Es decir, si  en la realización de los registros a personas o vehículos que se amparan en  esta norma, los miembros de la fuerza pública no cumplen con los límites  previstos para la actividad de policía y los exceden, ya sea por usar su  capacidad bélica contra la ciudadanía o extralimitarse de cualquier otra forma  en dichas funciones, deben estar sujetos a la responsabilidad civil, fiscal,  disciplinaria o penal que corresponda.    

     

8.3.           Medidas  consecuenciales o accesorias (artículos 6 y 7)    

     

146.       Como medida accesoria, el artículo 6 del Decreto  154 de 2025 establece la responsabilidad civil, fiscal, disciplinaria o penal  de los agentes del Estado que se extralimiten o abusen de las facultades o en  la ejecución de las medidas previstas en este decreto. Esta norma simplemente  reitera la consecuencia legal por abusar o extralimitarse en el ejercicio de  las funciones públicas. En todo caso, la Corte hace énfasis en la importancia  de esta disposición por el riesgo que el ejercicio de facultades  extraordinarias puede tener sobre los derechos fundamentales, las garantías  constitucionales y el Estado Social de Derecho.    

     

147.       Finalmente, el artículo 7 del decreto  establece su entrada en vigor desde la fecha de su publicación. Esta  disposición reitera el principio general de que los efectos jurídicos rigen a  partir de su publicación, el cual no comporta un problema de constitucionalidad  y ha sido considerado acorde a la Carta Política por esta Corporación en  múltiples oportunidades[96].    

     

III.            DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 7 del  Decreto 154 de 2025.    

     

Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 3 del Decreto  154 de 2025 bajo el entendido de que (i) su ámbito de aplicación  territorial se limita a las zonas rurales de los municipios sobre los cuales se  declaró el estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025, es decir, con  exclusión de las cabeceras municipales y (ii) el ejercicio de las  atribuciones contenidas en esa norma por parte de las Fuerzas Militares debe  sujetarse a los principios, normas y procedimientos que rigen la actividad de  policía, en los términos expuestos en esta sentencia.    

     

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO    

Magistrado (e)    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

ANEXO    

     

DECRETO 154  DE 2025    

(7  de febrero)    

     

Por  el cual se adoptan medidas extraordinarias en materia de restricciones a la  circulación de vehículos y se dictan otras disposiciones, en el marco del  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios de Río  del Oro y González del Departamento del Cesar    

     

EL  PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

     

En  ejercicio de las facultades constitucionales, en especial, las que le confiere  el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con el literal a) del  artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto 0062 del 24 de  enero de 2025, y    

     

     

Que el artículo 213 de la  Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para  decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio  nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera  inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la  convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar  las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.    

     

Que, en desarrollo del  artículo 213 de la Constitución Política, y de conformidad con lo previsto en  la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-, el Gobierno  nacional puede dictar decretos legislativos que contengan las medidas  destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,  siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y  específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté  encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de  sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron  la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción  o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v)  no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua,  religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y (vi) cuando  se trate de medidas que suspendan leyes, se deben expresar las razones por las  cuales éstas son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior.    

     

Que, de igual manera, en el  marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados  internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas  adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (vii) suspender o vulnerar  los derechos y garantías fundamentales; (viii) interrumpir el normal  funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado;  (ix) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y  juzgamiento; y (x) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser  restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.    

     

Que mediante el Decreto 062 del  24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la    

firma de todos los ministros,  declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, “en la  región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de  Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El  Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarrra, Tibú y  Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y  Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye  al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, ya los  municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto  Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del  Cesar”.    

     

Que el Estado de Conmoción  Interior fue decretado por el gobierno Nacional con el fin de conjurar la grave  perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se  está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se  proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria  de Conmoción Interior derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos  ilegales, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio  de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad  y daños a bienes protegidos y al ambiente.    

     

Que en atención a la gravedad  de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y  extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una  crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a  la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades  institucionales, el Gobierno nacional consideró imprescindible la adopción de  medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la  estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana,  así como garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región,  así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González del departamento del César.    

     

Que, según lo dispuesto por  el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, en ejercicio de las facultades    

derivadas del Estado de  Conmoción Interior, el Gobierno podrá expedir medidas excepcionales para  asegurar la efectividad del derecho a la paz.    

     

Que, de acuerdo con el  artículo 217 de la Constitución Política, las Fuerzas Militares tienen como  finalidad primordial defender la soberanía, la independencia, la integridad del  territorio nacional, y el orden constitucional.    

     

Que el artículo 218 de la  Constitución Política dispone que el fin primordial de la Policía Nacional es  el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los  derechos y libertades públicas, así como la convivencia pacífica.    

     

Que las atribuciones  ordinarias de la Fuerza Pública y de las autoridades de policía no resultan  suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para  conjurar la situación de grave perturbación del orden público, lo cual atenta,  de manera inminente, contra la estabilidad institucional en la zona, la  seguridad y defensa del Estado y la convivencia ciudadana, en especial, porque  pone en grave riesgo los derechos fundamentales de la población civil.    

     

Que, dada la gravedad de la  situación y la insuficiencia de las atribuciones ordinarias, es necesario  adoptar medidas extraordinarias para retomar el control del territorio  afectado, impedir más desplazamientos masivos y restablecer el orden público en  la región del Catatumbo. Con ese propósito, se adoptarán medidas  extraordinarias de restricción a la circulación de vehículos y, se establecerán  medidas excepcionales para restringir el espacio aéreo.    

     

Que el artículo 189  (numerales 3 y 4) de la Constitución Política establece que corresponde al  presidente de la República dirigir la Fuerza pública y disponer de ella como  Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República y que, en esa  condición, le compete conservar en todo el territorio el orden público y  restablecerlo donde fuere turbado.    

     

Que el artículo 38, letra a),  de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción) prevé:    

     

“Artículo 38. Facultades.  Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad  de adoptar las siguientes medidas:    

     

a) Restringir, sin que se  afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia. En tal  virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o permanencia  de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan obstruir la  acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del orden público.    

     

En la respectiva entidad  territorial podrá también imponerse el toque de queda.    

     

Igualmente podrá exigir a  personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo  desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual.    

     

Parágrafo 1. Cuando esta  medida deba aplicarse en zonas rurales, el Gobierno podrá expedir permisos  especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas, cuando  quiera que se trate de sus residencias o zonas donde ejercen su actividad  comercial, económica o profesional.    

     

Parágrafo 2. No podrá en  ningún caso ordenarse el desarraigo ni el exilio interno; (…)”    

     

Que, tal como se explicó en  el Decreto 062 de 24 de enero de 2025, las acciones adelantadas por las Fuerzas  Militares y de Policía para la recuperación del control del territorio  necesitan ser reforzadas, ante la magnitud de la crisis humanitaria causada por  el escalamiento abrupto e imprevisible del accionar violento del ELN.    

     

Que las medidas  extraordinarias que se adoptan en el presente decreto legislativo son  necesarias y proporcionales, pues las limitaciones a la libre circulación de  vehículos, así como las restricciones al espacio aéreo son medidas  extraordinarias para que se desarrollen eficazmente las operaciones militares y  operativos de policía, requeridos para recobrar el control del territorio dado  el escalamiento abrupto e imprevisible actuar violento de los grupos armados  organizados.    

     

En mérito de lo expuesto, y  con el objetivo de impedir que se consolide la afectación de la estabilidad  institucional, la seguridad de la región y la convivencia ciudadana que se ha  visto agravada de forma inusitada e irresistible, se    

     

DECRETA    

     

Artículo 1. Restricción a la  circulación.  Restringir la libre circulación de vehículos terrestres y vehículos fluviales  en la región del Catatumbo, la cual está conformada por los municipios de  Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa,  El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos  Motilón Barí y Catalaura La Gabarra y los municipios de Río de Oro y González  del departamento del Cesar.    

Parágrafo 1. La restricción de circulación  de vehículos terrestres opera desde las 20:00 horas hasta las 05:00 a.m.    

     

Parágrafo 2. La restricción de la  circulación de vehículos fluviales opera desde las 18:00 horas hasta las 05:00  a.m.    

     

Parágrafo 3. La restricción de  circulación para vehículos terrestres no opera para motocicletas con o sin  acompañante, es decir, podrán circular las 24 horas del día.    

     

Parágrafo 4. Los alcaldes de los  municipios sobre los que recae la restricción de este artículo, en coordinación  con el comandante militar que ejerza el control operacional de la zona  delimitada en el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, podrán establecer  excepciones y evaluar la procedencia de modificar en su jurisdicción las  medidas de restricción a la circulación.    

     

Parágrafo 5. La restricción de  circulación opera también, entre las 17:00 horas y las 6:00 a.m., para los  vehículos de carga, pesados y/o tracto camiones que transporten cemento,  combustible y sus derivados, material de construcción, productos pétreos  explotados en minas y canteras usados, generalmente, en la industria de la  construcción como agregados en la fabricación de piezas de concreto, morteros,  pavimentos, obras de tierra y otros productos similares. Para efectos de este  parágrafo, se entiende que son materiales de construcción, los materiales de  arrastre, tales como cementos, arenas, gravas y las piedras yacentes.    

     

Artículo 2. Excepciones. La restricción al derecho a  circulación de vehículos no se aplicará en los siguientes casos:    

     

1.    La asistencia y prestación de servicios de salud.    

2.    Las actividades relacionadas con servicios de emergencias y  humanitarias.    

3.    Las actividades de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional,  organismos de seguridad del Estado, el Ministerio Público, la Defensa Civil, la  Cruz Roja, cuerpos de bomberos, organismos de socorro y la Fiscalía General de  la Nación.    

4.    Las actividades necesarias para garantizar la operación,  mantenimiento y abastecimiento de la prestación de servicios públicos de  acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, aseo,  internet y telefonía.    

5.    Las actividades ejecutadas por las autoridades judiciales,  migratorias y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.    

6.    Los medios de comunicación.    

     

Parágrafo. Las personas que desarrollen  las actividades antes mencionadas deberán estar acreditadas e identificadas en  el ejercicio de sus funciones.    

     

Artículo 3. Registro a medios  de transporte.  Los miembros de la Fuerza Pública podrán, durante la vigencia del estado de  excepción, registrar los medios de transporte públicos o privados, terrestres y  fluviales, en los siguientes casos:    

     

a)    Para establecer la identidad de los ocupantes y adelantar el  registro de las personas.    

b)   Para verificar la procedencia y la legalidad del medio de  transporte, y de los bienes y objetos transportados.    

c)    Cuando se tenga conocimiento o indicio de que el medio de  transporte está siendo utilizado o sería utilizado, para la comisión de una  conducta punible.    

     

Si en el desarrollo del  registro se encuentran elementos que justifiquen el inicio de una acción penal,  la Fuerza Pública deberá iniciar los procedimientos establecidos en el Código  de Procedimiento Penal.    

     

Artículo 4. Restricción para  el transporte de cilindros de gas. Las empresas autorizadas que  comercialicen y transporten gas licuado de petróleo (GLP), bajo la modalidad de  cilindros, en los municipios mencionados en el artículo 1 del presente decreto,  únicamente podrán hacerlo en el horario comprendido de 06:00 a.m. a 2:00 p.m.    

     

Artículo 5. Restricción del  espacio aéreo.  La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, a solicitud de la  Fuerza Aeroespacial Colombiana, deberá publicar, dentro de las doce (12) horas  siguientes a la solicitud, las zonas prohibidas, restringidas o peligrosas que  se determinen en el espacio aéreo de la zona geográfica delimitada por el  Decreto 062 de 2025, conforme con la Publicación de Información Aeronáutica –  AIP Colombia, sección EN RUTA (ENR) 5.1.    

     

Artículo 6. Responsabilidad. Los funcionarios,  representantes o agentes gubernamentales que abusen o se extralimiten en el  ejercicio de las facultades o en la ejecución de las medidas previstas en este  decreto serán responsables civil, fiscal, disciplinaria y penalmente.    

     

Artículo 7. Vigencia. El presente decreto rige a  partir de la fecha de su publicación,    

     

PUBLÍQUESE  Y CÚMPLASE    

Dado  el 7 de febrero de 2025    

     

[Firma  del Presidente de la República]    

     

El Ministro del Interior,    

Juan Fernando Cristo Bustos    

     

La Ministra de Relaciones  Exteriores,    

Laura Camila  Sarabia Torres    

     

El Ministro de  Hacienda y Crédito Público,    

Diego  Alejandro Guevara Castañeda    

     

La Ministra de  Justicia y Del Derecho,    

Ángela María Buitrago  Ruiz    

     

El Ministro de  Defensa Nacional,    

Iván Velásquez  Gómez    

     

La Ministra de  Agricultura y Desarrollo Rural    

Martha Viviana  Carvajalino Villegas    

     

El Ministro de  Salud y Protección Social,    

Guillermo  Alfonso Jaramillo Martínez    

     

La Ministra de  Trabajo,    

Gloria Inés  Ramírez Ríos    

     

El Ministro de Minas y Energía,    

Omar Andrés Camacho Morales    

     

La asesora del despacho del Viceministerio de  Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,  encargada del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,    

Ana María Zambrano Solarte    

     

José Daniel Rojas Medellín    

     

La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

María Susana Muhamad González    

     

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

Helga María Rivas Ardila    

     

La directora de Apropiación de Tecnologías de la  Información y las Comunicaciones del Ministerio de Tecnologías de la  Información y las Comunicaciones, encargada de las funciones del despacho del  Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    

Yeimi Carina Murcia Yela    

     

La subdirectora general de Programas y Proyectos del  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, encargada del empleo  del despacho del Ministro de Transporte,    

María Fernanda Rojas Mantilla    

     

La viceministra de las Artes y al Economía Cultural y  Creativa del Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, encargada del  empleo del despacho del Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes,    

Yannai Kadamani Fonrodona    

     

La Ministra del Deporte,    

Luz Cristina López Trejos    

     

La Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación,    

Ángela Yesenia Olaya Requene    

     

La Ministra de Igualdad y Equidad,    

Francia Elena Márquez Mina    

     

     

     

[1] Las  entidades invitadas fueron la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la  Nación, las Gobernaciones de Norte de Santander y el Cesar, la Asociación de  Municipios del Catatumbo, Provincia de Ocaña y Sur del Cesar (Asomunicipios),  las Alcaldías de Cúcuta, Ocaña, Villa del Rosario y Los Patios, la Federación  Colombiana de Municipios, la Consultoría para los Derechos Humanos y el  Desplazamiento (Codhes), el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la  Federación Colombiana de Transportadores de Carga y su Logística (Colfecar), la  Asociación Colombiana de Camioneros (ACC), la Asociación de Transportadores de  Carga (ATC), la Asociación Nacional de Transportadores (Asotrans), la  Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco), la Asociación Nacional de  Empresarios de Colombia (ANDI), el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas  de la Universidad de los Andes (Cesed), el Centro de Estudios de Derecho,  Justicia y Sociedad (Dejusticia) y las facultades de Derecho de las siguientes  universidades: de los Andes, Externado de Colombia, Francisco de Paula  Santander, ICESI, Libre de Colombia seccionales Bogotá y Cúcuta, Nacional de  Colombia, de Pamplona, Popular del Cesar, del Rosario y de Santander sedes  Cúcuta y Valledupar.    

[2] En  la sección de esta sentencia correspondiente al análisis de los requisitos  formales del Decreto Legislativo 154 de 2025 se hace referencia a estos  documentos.    

[3]  Esta intervención fue suscrita en forma conjunta por Carolina Jiménez Bellicia,  coordinadora del Grupo de Defensa Judicial del Departamento Administrativo de  la Presidencia de la República, y Luis Hernán Tutalchá Ruiz, director de  Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional. Expediente digital, archivo  “RE0000378-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-02-28  15-48-53).pdf”.    

[4]  Esta intervención fue suscrita por Pablo Enrique Leal Ruiz, apoderado de la  Aerocivil. Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 00-25-46).pdf”.    

[5] Este interviniente citó la sección 5.1. de la  AIP, así: 1) La zona peligrosa SK-D hace referencia a un “espacio aéreo de  dimensiones definidas en el cual pueden desplegarse en determinados momentos,  actividades peligrosas para el vuelo de una aeronave (…)”. 2) La zona prohibida  SK-P es el “espacio aéreo de dimensiones definidas sobre el territorio o las  aguas jurisdiccionales de un estado dentro del cual está   prohibido el vuelo  de aeronaves”, es decir, que “el vuelo de las aeronaves civiles dentro del  espacio aéreo designado no se permite en ningún momento ni en circunstancia  alguna (…)”. 3) En la zona restringida SK-R “está restringido el vuelo de las  aeronaves, de acuerdo con determinadas condiciones especificadas. Se usa esta  expresión cuando el vuelo de una aeronave civil, dentro del espacio aéreo  designado, no está absolutamente prohibido, pero se puede llevar a cabo  únicamente, si se cumple con determinadas condiciones”.    

[6] La Defensoría del Pueblo remitió oportunamente  su intervención al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego la envió  nuevamente a la Secretaría General de la Corte Constitucional, momento en el  cual se incluyó en el expediente digital. Esta  intervención fue suscrita por Iris Marín Ortiz, defensora del Pueblo.  Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-24 04-12-56).pdf”.    

[7] Esta  intervención fue suscrita por Yamal Elías Leal Esper,  director del Departamento de Derecho, y las docentes Laura Milena Jáuregui y Diana  Carolina Villamizar Acevedo. Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 00-18-34).pdf”.    

[8] Esta intervención fue suscrita por el ciudadano Andrés Caro  Borrero, en su calidad de tal y de representante legal de la fundación.  Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 05-02-29).pdf”.    

[9] Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-09 15-57-50).pdf”.    

[10] Expediente  digital, archivo “RE0000378-Concepto del  Procurador General de la Nación-(2025-05-05 14-35-12).pdf”, p. 19.    

[11] El procurador citó la sentencia C-100 de 2022.    

[13] Sentencia C-488 de 1995.    

[14] Sentencias C-433 de 2023 y C-440 de 2023, entre otras.    

[15]  https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado-14—Abril-29-de-2025.    

[16] Sentencia C-216 de 2011, por medio de la cual la Corte declaró la  inexequibilidad del Decreto Legislativo 020 de 2011, por medio del cual se  declaró un segundo estado de emergencia económica, social y ecológica por grave  calamidad pública, por hechos relacionados el fenómeno de La Niña acaecido en  el año 2011. También se puede analizar la providencia C-802 de 2002 que declaró  la exequibilidad del artículo 1 y exequibilidad condicionada del artículo 2 del  Decreto 1837 de 2002, a través del cual se declaró el estado de conmoción  interior por perturbación del orden público, originada en  hechos como violaciones al derecho internacional humanitario y delitos de lesa  humanidad, actos de terrorismo, etc.    

Sobre el  uso desmesurado del estado de sitio durante la vigencia de la anterior  Constitución, se puede consultar, entre otros, Mauricio García Villegas,  “Constitucionalismo perverso. Normalidad y anormalidad constitucional en  Colombia: 1957-1997”. En El caleidoscopio de las justicias en Colombia, 317–70.  Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores y Universidad de los Andes, 2001.    

[17]  Sentencia C-939 de 2002, citada en la Sentencia C-145 de 2020. En esa  oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad de un decreto expedido con  base en el Decreto Legislativo 1837 de 2002 por medio  del cual se declaró el estado de conmoción interior por perturbación del orden  público.    

[18] En  contraposición con el artículo 121 de la Constitución Política de la República  de 1886 que no calificaba la intensidad de la perturbación.    

[19]  Jorge González Jácome, Estados de excepción y democracia liberal en América del  Sur: Argentina, Chile y Colombia (1930-1990), 1ª Edición, Editorial  Pontifica Universidad Javeriana, Bogotá, D.C., 2015;  Juan Fernando Romero Tobón, “Voces, caminos y meandros de  la excepcionalidad: una historia mundial comparada con énfasis en Colombia, la  vertiente del Estado de sitio a la excepción permanente (1948-2020)”. Tesis doctoral. Universidad Nacional de Colombia. 2023; Bernd Marquardt,  Historia del derecho de Hispanoamérica en perspectiva transnacional y  socio-cultural, La era del republicanismo y de la modernidad ilustrada e  industrial 1810-siglo XXI, Tomo II, Grupo editorial Ibáñez, Bogotá, 2020; Antonio  Barreto Rozo, “La generación del Estado de sitio: el juicio de anormalidad  institucional colombiana en la Asamblea Nacional Constituyente”, Precedente,  julio-diciembre, Vol. 1, 2012; Mauricio García Villegas y Rodrigo Uprimny Yepes,  “El control judicial de los estados de excepción en Colombia”, en Mauricio  García Villegas, et al. ¿Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales  y democracia en Colombia, Grupo Editorial Norma, Bogotá 2006; Brian Loveman,  The Constitution of Tyranny. Regimes of Exception in  Spanish America, University Press of Pittsburgh, 1993.    

[20] Juan Fernando Romero  Tobón. “La construcción del enemigo interior: la regulación de los estados de  excepción en el siglo XIX, un aporte a la revisión del caso colombiano y el  panorama latinoamericano”. En Historia Comparada del derecho público  latinoamericano del siglo XIX, Anuario VII, editado por Marquardt y Llinás  (Bogotá DC: Grupo editorial Ibáñez, 2018), pp. 199-285.    

[21] Bernd Marquardt,  “Constitución de Cundinamarca de 1811”, Santafé de Bogotá, Impr.  Patriótica de Calvo y Quixano, 1811, en El bicentenario del constitucionalismo  moderno en Colombia, editado por Bern Marquardt (Bogotá DC: Edición  auténtica y comentada, 2ª ed., Ed. Universidad Nacional de Colombia &  Ibáñez, 2011)., pp. 435-480.    

[22] Op. Cit., Marquardt, “Constitución del Estado  de la Nueva Granada de 1832”, en el El bicentenario del constitucionalismo  moderno Bogotá (2011). Artículos 109 y 131.    

[23] En este período se expidieron las constituciones de 1843, 1853,  1858 y 1863. Op.cit. Romero Tobón, “La construcción del  enemigo interior: la regulación de los estados de excepción en el siglo XIX, un  aporte a la revisión del caso colombiano y el panorama latinoamericano”. En Historia  Comparada del derecho público latinoamericano del siglo XIX, Anuario VII  (2018)., pp. 224-230.    

[24] Carlos Peláez T., Estado de derecho y estado de sitio  (Bogotá: ed. Temis 1955), p. 147.    

[25] El Acto Legislativo 3 de 1910 estableció el control judicial de los  decretos declarativos y legislativos del estado sitio únicamente vía demanda.    

[26] Op.  Cit., González Jácome, Estados de excepción y  democracia liberal en América del sur: Argentina, Chile y Colombia (1930-1990),  (2015), pp. 121 – 125 y Romero Tobón, “Voces, caminos y meandros de la excepcionalidad: una historia mundial  comparada con énfasis en Colombia, la vertiente del Estado de sitio a la  excepción permanente (1948-2020)”, (2023)., pp.  497-506.    

[27] Gustavo  Gallón, Quince años de estado de sitio, Librería editorial América Latina,  Bogotá, 1979, pp. 73- 76.    

[28] Op. Cit., González Jácome, Estados de  excepción y democracia liberal en América del sur: Argentina, Chile y Colombia  (1930-1990), (2015), pp. 483-487 y Romero Tobón  Juan Fernando, “Voces, caminos y meandros de la  excepcionalidad: una historia mundial comparada con énfasis en Colombia, la  vertiente del Estado de sitio a la excepción permanente (1948-2020)”, (2023)., p 518-520.    

[29] Mauricio García  Villegas, Rodrigo Uprimny, ¿Controlando la excepcionalidad permanente en  Colombia? una defensa prudente del control judicial de los estados de excepción,  pp. 7 -10. En el mismo sentido, ver Antonio Barreto Rozo, “La generación del  Estado de sitio: el juicio de anormalidad institucional colombiana en la  Asamblea Nacional Constituyente” (Bogotá: Universidad de los Andes, 2011), pp.  26- 29.    

[30]  A través de los decretos 927 de 3 de mayo de 1990, desarrollado por el 39335 de  4 del mismo mes y año, el gobierno dispuso la inclusión de la elección de la  séptima papeleta, relacionada con la convocatoria de Asamblea Constituyente y  ordenó contabilizarla. Op. Cit., González Jácome,  Estados de excepción y democracia liberal en América del sur: Argentina, Chile  y Colombia (1930-1990), (2015), pp. 476.480    

[31] Op.  Cit., González Jácome, Estados de excepción y  democracia liberal en América del sur: Argentina, Chile y Colombia (1930-1990),  (2015), pp. 464-482.    

[32]  Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, fallo de marzo 5 de 1987, pp. 212-224    

[33] Op. Cit., Barreto Rozo, “La generación del Estado de sitio: el  juicio de anormalidad institucional colombiana en la Asamblea Nacional  Constituyente”. En revista Precedente, julio-diciembre, Vol. 1, 2012, pp. 36.    

[34]  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional, No. 16, del 5 de marzo  de 1991, p. 6.    

[35]  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional, No 67, mayo 4 de 1991,  Informe – Ponencia, “El estado de sitio y la emergencia económica”, p. 10.    

[36]  Ibid., en particular Constituyentes Alfredo Vázquez Carrizosa y José Matías  Ortiz, p. 11. En el mismo sentido, Asamblea Nacional Constituyente, Sesión  Plenaria del 20 May de 1991, p. 64.    

[37] Asamblea Nacional Constituyente, Sesión Plenaria del 21 May de 1991, p.  111.    

[38]  Op. Cit., Barreto Rozo, “La generación del Estado de sitio: el juicio de  anormalidad institucional colombiana en la Asamblea Nacional Constituyente”,  Precedente, julio-diciembre, Vol. 1, 2012, pp. 26    

[39]  Ibid., p. 42.    

[40]  Corte Constitucional, Sentencia C-802 de 2002.    

[41] Sentencia C-205 de 2020.    

[42] Desde  el inicio de su jurisprudencia, la Corte ha estimado que se acredita el  cumplimiento de esta exigencia incluso cuando el decreto cuenta con la firma de  funcionarios encargados de funciones ministeriales (sentencias C-033 de 1993,  C-059 de 1993, C-073 de 1993, C-134 de 1993, C-416 de 1993, C-464 de 1993,  C-008 de 2003, C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-1007 de 2002, C-148 de 2003 y  C-149 de 2003).    

[43]  En algunas oportunidades, este Tribunal no analizó este requisito formal  (sentencias C-488 de 1992, C-033 de 1993, C-083 de 1993, C-098 de 1993, C-427  de 1993, C-148 de 2002, C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-940 de 2002, C-1024 de  2002, C-1007 de 2002, y C-619 de 2003, entre otras). Esto podría deberse a que,  en dichos casos, los decretos juzgados evidentemente satisfacían ese requisito.  No obstante, en otras ocasiones la Corte sí verificó en el examen formal de los  decretos de desarrollo que dichas normas estuvieran debidamente motivadas  (sentencias C-135 de 1996, C-940 de 2002, C-947 de 2002, C-1024 de 2002, C-008  de 2003, C-122 de 2003, C-148 de 2003, C-149 de 2003). En particular, en la  Sentencia C-876 de 2002, la Corte consideró que la motivación de los decretos  legislativos de desarrollo solo era exigible, según los artículos 8 y 12 de la  LEEE, cuando se limita un derecho constitucional o suspende una ley vigente.    

[44] Sentencia C-307 de 2020, por medio de la cual se encontró exequible el  Decreto 637 de 2020 que declaró, por segunda vez, un estado de emergencia  económica, social y ecológica en todo el territorio nacional para conjurar la  pandemia generada por el Covid 19, en un contexto en que la crisis sanitaria  había empeorado.    

[45] Ibid.    

[46] Sentencia C-947 de 2002.    

[47] Artículo 10 de la LEEE.    

[48] Artículo 36 de la LEEE.    

[49] Artículo 11 de la LEEE.    

[50] Artículo 13 de la LEEE.    

[51]  Artículo 14 de la LEEE.    

[52] Artículo 12 de la LEEE.    

[53] El cual se deriva de las prohibiciones del artículo 15 de la LEEE, en  el que se establece que: “En los  Estados de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá:  a) Suspender  los derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir el normal  funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; c)  Suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y  juzgamiento.”    

[54] La sentencia C-070 de 2009 declaró inexequible dicho decreto, tras  concluir que la declaratoria del estado de conmoción había sido arbitraria.  Así, en la declaratoria del estado excepción se había fundado en una simple  afirmación sobre la insuficiencia de los poderes de policía para superar la  grave perturbación del orden público.    

[55] Este alcance del juicio se deriva de la Sentencia  C-205 de 2020; del principio de finalidad, consagrado en los artículos 213 de  la Constitución y 10 de la LEEE y de la mayoría de sentencias de la Corte sobre  decretos de desarrollo atados al estado de conmoción interior, en las que  limitó su análisis a determinar si las medidas de desarrollo estaban directa y  específicamente dirigidas a conjurar las causas de la perturbación o a impedir  la propagación de sus efectos (sentencias C-135 de 1996, C-876 de 2002, C-1024  de 2002, C-947 de 2002, entre otras).    

[56] Este juicio se desprende de lo previsto en los  artículos 214 de la Constitución y 36 de la LEEE, y se menciona expresamente  desde las primeras sentencias que ejercieron el control de constitucionalidad  sobre los decretos de desarrollo dictados en el marco de estados de conmoción  interior (C-557 de 1992, C-136 de 1996, C-876 de y C-947 de 2002, entre otras).    

[57] La Corte ha evaluado un requisito de motivación  como parte de los elementos formales de los decretos legislativos de  desarrollo. Este se cumple cuando existe una argumentación general sobre el  decreto, y se deriva de las  disposiciones generales de la LEEE, en particular de su artículo 8.    

[58] El juicio de intangibilidad  tiene fundamento en el artículo 4 de la LEEE que contiene una lista de derechos  fundamentales intangibles, es decir, aquellos que tienen un carácter  “intocable” durante los estados de excepción. Su intangibilidad se desprende de los  tratados de derechos humanos que los reconocen e indican que no pueden ser  limitados en los estados de excepción. Estos tratados se incorporan al bloque  de constitucionalidad en virtud del 93 de la Carta.    

[59]  Artículo 213 de la Constitución Política: “(…) En ningún caso los civiles  podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.”    

[61]  Sentencia C-136 de 1996.    

[62]  Sentencia C-135 de 1996.    

[63]  El artículo 11 LEEE establece que “[l] los decretos legislativos deberán  expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas  adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la  declaratoria del estado de excepción correspondiente”.    

[64]  En relación con el alcance de este juicio, debe tenerse en cuenta que  habitualmente la Corte ha entendido que la necesidad fáctica consiste en  verificar que las medidas sean indispensables para superar la crisis o impedir  la extensión de sus efectos. No obstante, la Corte parece haber flexibilizado  este requisito cuando se trata de emergencias, pues en estos casos lo que ha  que la medida permita superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos.  Adicionalmente, algunas sentencias han señalado que este requisito le impone al  Gobierno nacional la carga de justificar adecuadamente la necesidad de la  medida, mientras que otras han considerado que la necesidad no solo se acredita  con la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para conjurar la crisis o  impedir la extensión de sus efectos, sino también con el hecho de que las  medidas objeto de control estén exclusivamente destinadas a tal fin. Dado que  el examen de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo de una  conmoción interior es más estricto que el de aquellos expedidos en una  emergencia, la Corte adoptará la versión más rígida de este juicio.    

[65]  El art. 13 LEEE señala que “[l]as medidas expedidas durante los Estados de  Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que  buscan conjurar”.    

[66] Así lo señaló esta Corte en la Sentencia  C-158 de 2020.    

[67]  El art. 14 LEEE concretó este requisito en la prohibición de adoptar medidas  que generen tratos diferenciados basados en criterios sospechosos. Sin embargo,  al examinar decretos legislativos expedidos tanto en conmoción interior[67]  como en emergencias económicas, la Corte ha considerado que la prohibición  abarca cualquier trato desigual injustificado, esté o no fundado en criterios  sospechosos. Sentencias C-940 de 2002, C-136 de 2009 y C-205 de 2020.    

[68] En el caso de los encargos, la ministra de Comercio, Industria y  Turismo fue encargada mediante el Decreto 65 del 24 de enero de 2025 y se  posesionó el 5 de febrero de 2025; la ministra de Tecnologías de Información  fue encargada mediante el Decreto 143 del 6 de febrero de 2025 y se posesionó  el 7 de febrero de 2025; la ministra de Transporte fue encargada mediante el  Decreto 59 del 23 de enero de 2025 y se posesionó ese mismo día; y la ministra  de Culturas, Artes y Saberes fue encargada mediante el Decreto 141 del 6 de  febrero de 2025 y se posesionó ese mismo día. Expediente digital, archivo “RE0000378-Pruebas del  Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-02-28 15-49-33).pdf”.    

[69]  Así lo dispuso el Gobierno nacional en el Decreto 62 de 2025 que declaró el  estado de conmoción interior. En concreto, éste cubre a los municipios de Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto,  Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de  los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área  metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital  departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los  Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de  Oro y González del departamento del Cesar.    

[70] Respuesta al requerimiento de pruebas por la Secretaría Jurídica  de la Presidencia de la República. Expediente digital,  archivo “RE0000378-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al  Despacho)-(2025-02-28 15-48-53).pdf”, p. 11-12.    

[71]  En esta decisión, los juicios de intangibilidad, ausencia de arbitrariedad y no  discriminación serán realizados de forma conjunta debido a la similitud de sus  objetivos.    

[72] Estos  son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser  sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,  inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad  jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres  humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y  confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio  de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el  derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la  protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de  su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a  prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus, y las garantías  judiciales indispensables para la protección de tales derechos.    

[73] Corte Constitucional, Sentencias C-179  de 1994, C-885 de 2010 y C-511 de 2013.    

[74] Corte  Constitucional, sentencias C-296 de 1996 (sobre retenes militares,  indicativos especiales para la movilización, salvoconductos y el requisito de  comunicación  anticipada sobre desplazamiento fuera de las cabeceras  municipales, medidas adoptadas en el marco de la conmoción interior declarada  mediante el Decreto Legislativo 1900 de 1995), C-1024 de 2002 (sobre medidas  como toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la  movilización, permisos especiales para el libre tránsito, circulación o permanencia  restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares determinados  en las zonas de rehabilitación y consolidación que se  autorizó constituir en el marco de la conmoción interior declarada en el  Decreto Legislativo 1837 de 2002) y C-180 de 2020 (sobre la extensión del servicio militar obligatorio  por tres meses, con la restricción de movilidad que implicaba, durante la  emergencia declarada con ocasión de la pandemia de la Covid-19).    

[75] Respuesta al requerimiento de pruebas por la Secretaría Jurídica  de la Presidencia de la República. Expediente digital,  archivo “RE0000378-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al  Despacho)-(2025-02-28 15-48-53).pdf”, p. 16.    

[76] Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-24 04-12-56).pdf”, p. 20-21 y 26-27.    

[77]  Fundación para el Estado de Derecho. Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 05-02-29).pdf”, p. 11.    

[78] Sentencia  T-483 de 1999: “El derecho fundamental de circulación puede ser limitado, en  virtud de la ley, pero sólo en la medida necesaria e indispensable en una  sociedad democrática, con miras a prevenir la comisión de infracciones  penales, proteger el interés público, la seguridad nacional, el orden público,  la salud y la moral públicas, o los derechos y libertades de las demás  personas, y en cuanto a la restricción sea igualmente compatible con el  ejercicio de los demás derechos fundamentales reconocidos por la Constitución.  Pero, como lo ha sostenido la Corte, toda restricción de dicho derecho debe  estar acorde con los criterios de necesidad, racionalidad, proporcionalidad y  finalidad no son admisibles, por lo tanto, las limitaciones que imponga el  legislador arbitrariamente, esto es, sin que tengan la debida justificación, a  la luz de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales”.    

[79] RAC 215 “Servicios de información aeronáutica”, sección 215.505.    

[80] Sentencia C-251 de 2002.    

[81]  Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-24 04-12-56).pdf”, p. 29-30.    

[82] Sentencia C-139 de 1996.    

[83] Artículo 1º del Decreto 1294 de 2021.    

[84]  Fundación para el Estado de Derecho. Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 05-02-29).pdf”, p. 6.    

[85] Respuesta al requerimiento de pruebas por la Secretaría Jurídica  de la Presidencia de la República. Expediente digital,  archivo “RE0000378-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al  Despacho)-(2025-02-28 15-48-53).pdf”, p. 8.    

[86] Ibid.    

[87] Estos  son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser  sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,  inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad  jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres  humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y  confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio  de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el  derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la  protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de  su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a  prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus, y las garantías  judiciales indispensables para la protección de tales derechos.    

[88] Fundación  para el Estado de Derecho. Expediente digital, archivo “RE0000378-Conceptos e  Intervenciones-(2025-04-11 05-02-29).pdf”, p. 12.    

[89] Expediente  digital, archivo “RE0000378-Pruebas del Expediente  (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-03-17 17-27-12).pdf”.    

[90] https://www.ejercito.mil.co/2-manual-3-41-de-derecho-operacional-para-las-fuerzas-militares/.    

[91] Para  ello cita, por ejemplo, la sentencia C-822 de 2005: “En cuanto a los  procedimientos preventivos a cargo de la fuerza pública, éstos corresponden a  las requisas o cacheos realizados en lugares públicos, que implican la  inmovilización momentánea de la persona y una  palpación superficial de su indumentaria para buscar armas o elementos  prohibidos con el fin de prevenir la comisión de delitos, o para garantizar la  seguridad de los lugares y de las personas, procedimientos que se encuentran  regulados en las normas vigentes de policía.”    

[92] Sentencia C-082 de 2018.    

[93] Sentencia C-570 de 2019.    

[94] Ibid.    

[95] Sentencia C-100 de 2022.    

[96] Por ejemplo, en las Sentencias C-417 de 2020,  C-393 de 2020, C-216 de 2020 y C-195 de 2020.

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