C-256-14

           C-256-14             

Sentencia C-256/14    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA   SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Se ajusta a la Constitución Política/PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS   ANDINOS-No desconoce el derecho a elegir y ser elegido/PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Desarrollo   del bicameralismo como elemento importante en el régimen democrático/PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Escogencia de   entre los miembros del Congreso por medio de votación secreta/PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No contiene medidas   regresivas    

La Corporación encontró que se cumplieron   con los requisitos especiales de las leyes estatutarias, así como con los   requisitos generales a los que se deben someter todos los proyectos de ley. En   segundo lugar, la Corte consideró que el Proyecto de Ley Estatutaria no   desconoce la Constitución, y por el contrario, es un esquema de elección válido   escogido por el legislador dentro de su amplio margen de configuración. En   efecto, el artículo 227 de la Constitución hace referencia al Parlamento Andino,   pero deja en manos del Congreso la manera de elegir a sus miembros,   estableciendo la elección directa como una posibilidad a evaluar por parte del   Congreso, teniendo en consideración el contexto internacional. La opción   escogida en el Proyecto de Ley Estatutaria no vulnera los contenidos mínimos   adscribirles al derecho a elegir y ser elegido, porque asegura la representación   efectiva del pueblo colombiano. En efecto, los miembros del Congreso han sido   elegidos a través de sufragio universal y directo, y en consecuencia, ostentan   un carácter representativo en el marco de la democracia. De igual manera, el   proyecto no transgrede el bloque de constitucionalidad y se encuentra acorde con   el derecho comunitario andino, respetando las obligaciones internacionales del   Estado colombiano. La disposición vigente en materia de elecciones de los   representantes al Parlamento Andino es el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena   –adicionado por el Protocolo de Trujillo-. Dicho artículo señala que el   Parlamento estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales, de   conformidad a sus reglamentaciones internas y el Reglamento General del   Parlamento Andino. Así mismo, la ley estatutaria analizada desarrolla los   recientes mandatos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores   (CAMPRE) que propugnan por un desmonte del Parlamento del actual sistema andino,   de conformidad con la Decisión 792 del 18 de septiembre de 2013, sobre la   “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de Integración”. El   Proyecto de Ley Estatutaria además contiene una medida proporcionada, pues (i)   persigue finalidades legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa   interna a las nuevas directrices del proceso de integración y promover la   eficiencia en el método de elección de los representantes de Colombia ante el   Parlamento Andino; (ii) emplea un medio idóneo para el efecto, puesto que el   nuevo sistema de elección contribuirá efectivamente a poner la normativa interna   en sintonía con las nuevas orientaciones de la CAN, y promoverá un mejor uso de   los recursos públicos; y (iii) no sacrifica otros principios constitucionales,   en particular el principio democrático, ya que los parlamentarios andinos serán   miembros del Congreso y, por tanto, representantes del pueblo colombiano, y en   tanto el Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, las comisiones   que se concedan a los congresistas elegidos no interferirán en el adecuado   funcionamiento del Congreso. El Proyecto no entraña una medida regresiva en   términos del derecho a elegir y ser elegido, toda vez que (i) -se reitera- el   esquema que introduce el Proyecto asegura que los parlamentarios andinos   colombianos sean a su vez representantes del pueblo elegidos mediante voto   popular y universal en las elecciones de los miembros del Congreso; (ii) el   Proyecto no limita la posibilidad de los ciudadanos colombianos de acudir a las   urnas a elegir a los congresistas, quienes de antemano se sabe también podrán   ser designados parlamentarios andinos; (iii) el Proyecto amplía la protección de   los derechos de la oposición, en tanto garantiza que uno de los parlamentarios   andinos elegido al interior de la Cámara de Representantes, pertenezca a “uno de   los partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo   establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia”; y (iv)   si bien el Parlamento Andino puede ser tomado como un espacio adicional de   participación ciudadana, no es un escenario de la esencia de la democracia y en   todo caso tiene tan sólo un carácter deliberativo, no decisorio. En cuanto a la   entrada en vigencia del Proyecto de “Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146   de 2013 Cámara”, la Corporación declaró exequible el artículo 3 del Proyecto que   dispone que la presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el   Diario Oficial y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, como la   Ley 1157 de 2007, que establece la elección directa y universal de los   Parlamentarios Andinos. No obstante, el voto, como mecanismo democrático por   excelencia, representa la voluntad del pueblo, y es por ello, que una vez éste   se ha manifestado en las urnas, su decisión debe ser respetada, de conformidad   con las reglas vigentes al momento en que ésta se produjo.    

PARLAMENTARIOS ANDINOS-Designación a cargo del Congreso de la   República    

RESERVA DE LEY EN MATERIA ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   FLEXIBLE-Contenido y   alcance    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE   LEGISLATIVO-Implicaciones    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe estudiarse con cada caso en particular,   de acuerdo con sus características concretas, pero partiendo de que la regla   general es el respeto por el principio democrático    

COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES-Antecedentes/COMUNIDAD ANDINA DE   NACIONES-Estructura    

SISTEMA ANDINO DE INTEGRACION-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO COMUNITARIO-Características/NORMAS COMUNITARIAS-Valor   normativo    

NORMAS EMITIDAS EN EL SISTEMA JURIDICO DE LA   COMUNIDAD ANDINA-Jurisprudencia   constitucional respecto de la obligatoriedad    

PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA-Alcance    

TRATADOS DE INTEGRACION Y DE DERECHO   COMUNITARIO-No constituyen   parámetros de control de constitucionalidad    

NORMAS DE DERECHO COMUNITARIO-No hacen parte del bloque de   constitucionalidad/INTEGRACION DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA   COMUNITARIA-Excepción contenida en sentencia C-1490 de 2000, sobre derechos   morales de autor, considerado como derecho fundamental    

PARLAMENTO ANDINO-Finalidad y atribuciones    

PARLAMENTO ANDINO-Desarrollo de las formas de elección de sus   miembros    

NUCLEO ESENCIAL DEL DERECHO AL SUFRAGIO-Elementos    

Para la Corporación el núcleo esencial del derecho al   sufragio contempla tres elementos: (i) la libertad política de elegir y ser   elegido; (ii) el derecho subjetivo a una actividad prestacional del Estado para   la realización del derecho; esto es, obtener del Estado los medios logísticos e   informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y   libre; y (iii) el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración   democrática y pluralista de las instituciones estatales. Esta posición ha sido   reiterada, entre otras, en las sentencias C-375 de 1995, C-618 de 1997   y T-343 de 2010, al estudiar las condiciones para el acceso a los cargos   públicos.    

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Dimensiones/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO   DE PROGRESIVIDAD-Conlleva la obligación del Estado de ampliar la realización   de todos los derechos fundamentales y la proscripción de reducir los niveles de   satisfacción actuales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe ser estricto   frente a la adopción de medidas regresivas en la protección de un derecho social    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION   DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Efectos    

DERECHO AL VOTO-Instrumentos internacionales/DERECHO AL   VOTO-Jurisprudencia constitucional/DERECHO AL VOTO-Su ejercicio no se   agota con el sufragio propiamente dicho, sino se enmarca dentro de un proceso   electoral, como mecanismos centrales del sistema democrático    

Referencia: expediente PE-043    

Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado,   146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se   desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con relación a la   elección directa de Parlamentarios Andinos”.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT  CHALJUB    

                

Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de   dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis   Ernesto Vargas Silva –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   presente sentencia con fundamento en los siguientes,    

1                      ANTECEDENTES    

Mediante oficio del 19 de diciembre de 2013, el   Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el texto   del Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara   “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo   227 de la Constitución Política con relación a la elección directa de   Parlamentarios Andinos”, con el fin de que la Corte adelante el estudio   oficioso a que hace referencia el artículo 241-8 de la Constitución Política.    

De acuerdo con el sorteo que tuvo lugar en la sesión de   la Sala Plena del 29 de enero de 2014, el expediente de la referencia fue   repartido al despacho del Magistrado Sustanciador.    

Mediante auto del 3 de febrero de 2014, el Magistrado   Sustanciador asumió conocimiento del expediente y solicitó varias pruebas a los   secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes.    

También se dispuso que una vez se recaudaran las   pruebas, se comunicara el inicio del proceso al Congreso de la República, a la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del   Interior y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que en el término   establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que   estimaran pertinente. Así mismo, se ordenó invitar al Consejo Nacional   Electoral, a la Universidad del Rosario, a la Universidad Externado de Colombia,   a la Universidad Javeriana, a la Universidad de los Andes, a la Universidad   Nacional de Colombia, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad   Pontificia Bolivariana sede Montería, a la Universidad del Sinú Seccional   Montería, a la Universidad Libre, a la Universidad Santo Tomás, a la Universidad   del Norte, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de la Sabana, a la   Universidad Surcolombiana, a la Universidad de Cartagena, a la Universidad   Santiago de Cali, a la Universidad Icesi, a la Universidad Eafit, a la   Universidad del Magdalena, la Universidad de Medellín, a la Universidad Autónoma   de Bucaramanga, a la Misión de Observación Electoral, al Centro Colombiano de   Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes del Partido Liberal, del   Partido Social Conservador, del Partido Cambio Radical, del Partido Centro   Democrático, del Partido de Unidad Nacional, del Partido Verde, del Partido MIRA   y del Partido Polo Democrático Alternativo, para que, si lo estimaban   conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto se   propone. Finalmente, se dispuso fijar en lista el proceso y dar traslado al   Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los   términos que le concede la ley.    

Una vez se recibieron algunas pruebas remitidas por el   Congreso, por medio de auto del 13 de febrero de 2014, se dispuso continuar el   trámite con el fin de que el proceso se fijara en lista y se corriera traslado   al Procurador para que rindiera el concepto de su competencia.    

El 4 de marzo de 2014, el expediente fue devuelto al   Despacho con las intervenciones y el concepto del Procurador.    

El 5 de marzo siguiente, el Magistrado Sustanciador   profirió un nuevo auto por medio del cual requirió a los secretarios generales   del Senado y la Cámara para que enviaran los antecedentes completos del Proyecto   de Ley. En cumplimiento de esa decisión, el 13 de marzo de 2014, algunas pruebas   adicionales fueron remitidas al despacho del Magistrado Sustanciador.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a decidir.    

1.1            TEXTO DEL   PROYECTO DE LEY    

“Artículo 1°. Deróguese la Ley   Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227 de la   Constitución Política de Colombia con relación a la elección directa de   Parlamentarios Andinos’.    

a) Dos (2) representantes elegidos por el   Senado de la República.    

b) Tres (3) representantes elegidos por la   Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los partidos   que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el   artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.    

Parágrafo. La designación se realizará por   medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.    

Artículo 3°. La presente ley rige a partir   de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias.”    

1.2            INTERVENCIONES   CIUDADANAS    

Dentro de la oportunidad debida se   presentaron intervenciones de las siguientes personas y entidades:    

1.2.1    Ministerio de Relaciones Exteriores    

Solicita a la Corte que declare exequible  el proyecto de ley estatutaria bajo estudio, por las siguientes razones:    

Inicia su intervención enunciando los   objetivos del Acuerdo de Cartagena y destacando que, entre las instituciones que   se crean para alcanzarlos, inicialmente no se encuentra el Parlamento Andino,   pues este órgano deliberante de la organización es de creación ulterior.    

Posteriormente, reseña los instrumentos   internacionales que han incidido en la configuración jurídica actual del   Parlamento Andino. Concretamente, frente al Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino y el Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de   sus Representantes, suscritos ambos en Sucre el 23 de abril de 1997, destaca   que ninguno de los dos ha entrado en vigor internacional, toda vez que “la   República de Colombia no ha adelantado el proceso de aprobación interna para   proceder con la ratificación”. Explica además que tal aprobación no se llevó   a cabo porque cuando se realizaron las respectivas consultas a las entidades   competentes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó, en 2003, que   tal proceso electoral implicaba un elevado costo para el país.    

Afirma que el Congreso de la República   expidió la Ley Estatutaria 1157 de 2007 en desarrollo del artículo 227 de la   Constitución Política. Aduce que en su momento se consideraba como un paso más   en el proceso de integración subregional andina y una respuesta a la   preocupación de evitar que dicho proceso afectara el principio democrático.    

Luego realiza un recuento de los   antecedentes normativos de la elección de representantes al Parlamento Andino, y   pone de relieve que mientras se adoptaba el Protocolo Adicional que reglamenta   el procedimiento para elección universal y directa, se previó la designación de   cinco representantes escogidos de entre los integrantes de los órganos   legislativos de los estados miembros.    

No obstante, asegura que en la modificación   que efectuó el Protocolo de Trujillo (1996) al Acuerdo de Cartagena, se   estableció que: “En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la   elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes de   los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al   Reglamento General del Parlamento Andino”. Estima el Ministerio de   Relaciones Exteriores que esta disposición reformó el Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino de 1979, pues se eliminó la referencia a que los   representantes del Parlamento Andino fueran miembros de los congresos nacionales   y se sometió el régimen jurídico de su escogencia a las reglamentaciones   internas de los estados miembros.    

Indica frente al Protocolo de Trujillo, que   la disposición que consagra un plazo de hasta 5 años para realizar las   elecciones por sufragio universal y directo, debe entenderse que se encuentra   sujeta a la regla general, consistente en atenerse a lo dispuesto en el   Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre   Elecciones Directas y Universales de sus Representantes.    

Concluye que la norma vigente en el   ordenamiento internacional para regular la elección de representantes al   Parlamento Andino, es el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, modificado por el   Protocolo de Trujillo, que consagra un régimen transitorio de elección de   representantes por parte de los congresos nacionales, de conformidad con sus   regulaciones internas.    

Por otra parte, expone varias razones para   justificar la derogación de la Ley 1157 de 2007. En primer lugar, indica que el   régimen previsto en el Proyecto de Ley se ajusta a las obligaciones   internacionales vigentes para Colombia, toda vez que el mismo, en su artículo   segundo, consagra un nuevo régimen transitorio aplicable hasta la entrada en   vigor de los instrumentos internacionales correspondientes. Adicionalmente, este   proyecto desarrolla la obligación de designar a los representantes de acuerdo   con las reglamentaciones internas, y respeta la prohibición que impone el   derecho interno de que los funcionarios reciban doble asignación del tesoro   público.    

En segundo término, asevera que la Ley 1157   no desarrolla ningún instrumento internacional vigente para Colombia y, por   tanto, su derogación no afectar obligaciones internacionales contraídas por el   Estado. Reitera que no existe obligación convencional alguna en el marco de la   Comunidad Andina que imponga la elección directa de los representantes al   Parlamento Andino, y subraya que una ley no puede tener como sustento jurídico   un Tratado si este no ha sido ratificado, como ocurre con los ya citados   Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.    

En tercer lugar, refiere que el proceso de   reestructuración del Sistema Andino de Integración (en adelante SAI) implica la   supresión del Parlamento Andino, orientación que se ha definido desde que   Colombia asumió la presidencia pro témpore de la Comunidad Andina entre   2011 y 2012. Asegura que como resultado de este proceso, se emitió la Decisión   792 de 2013 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE), la   cual ordena la conformación de un grupo de alto nivel para la revisión del marco   institucional de la Comunidad Andina, con el fin de hacer las reformas   pertinentes. A dicho grupo se le encargó “iniciar el proceso de preparación   de un Protocolo que facilite la salida de Parlamento Andino del Sistema Andino   de Integración”. Dicha exclusión responde a la eventual convergencia en el   espacio que ofrecerá la creación del Parlamento Suramericano en el marco de la   Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).    

Recalca que las decisiones del CAMRE son   obligatorias y directamente aplicables a los ordenamientos jurídicos de los   estados miembros, en virtud del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal   Andino de Justicia, pues esta norma obliga a los estados miembros a adoptar las   medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conformen el   ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Por tanto, anota que no existe   razón para mantener vigente una norma relativa a la elección de representantes   de un órgano que irá a desaparecer.    

Como cuarta razón, el Ministerio aclara que   la derogación pretendida  por el Proyecto de Ley no afecta la participación   ciudadana de los países de la Comunidad Andina, puesto que el Parlamento Andino   no tiene función decisoria ni legislativa alguna, además de expresarse a través   de recomendaciones que no tienen naturaleza jurídica vinculante ni obligatoria,   razones por las cuales no se afecta el principio democrático ni la   representatividad.    

Por último, explica que la derogación de   esta norma dará lugar a una racionalización de gastos, relacionada con las   erogaciones en las que se incurre con la organización de estas elecciones.    

Para terminar, sostiene que el Proyecto   cumplió con los requisitos formales previstos en la Constitución para su   aprobación legislativa.    

1.2.2    Ministerio del Interior    

Solicita que se declare ajustado a la   Carta el Proyecto de Ley, por las siguientes razones:    

Para comenzar, transcribe algunos apartes de   la exposición de motivos de proyecto objeto de control, en los cuales se hace   referencia a que el Gobierno de Colombia no ha ratificado los Protocolos   Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y que, por tanto, una   eventual derogación de la Ley 1157 de 2007 no contraviene ninguna obligación   internacional. Hace alusión también a lo expresado en la sentencia C-502 de 2007   respecto a la no exigibilidad de la obligación internacional, razón que motivó   la declaración de exequibilidad parcial de la Ley 1157 mientras se establecía un   régimen electoral uniforme. Reproduce igualmente otros apartes de la exposición   de motivos relacionados con las nuevas orientaciones y reorganización de las   instituciones de la Comunidad Andina, la Decisión 792 de 2013 del CAMRE que   busca la salida del Parlamento Andino del SAI, y el impacto fiscal que genera el   mantenimiento de las elecciones democráticas de representantes al Parlamento   Andino.    

Asegura que la argumentación del proyecto   sub examine guarda plena armonía con las competencias del Gobierno Nacional   y el Congreso, dentro de las facultades que les otorgan los artículos 189,   numeral 9, y 150, numeral 1, de la Constitución Política. Plantea además algunas   consideraciones con respecto al concepto de derogación.    

Finalmente, reitera que el Parlamento Andino   no ejerce la función de desarrollo o implementación de contenidos normativos en   la Comunidad Andina, y que esa función corresponde al CAMRE y a la Comisión.    

1.2.3    Universidad Santo Tomás de Bogotá    

Los docentes Carlos Rodríguez Mejía y   Francisco Palacios Torres de la Facultad de Derecho consideran que el Proyecto   de Ley sometido a control previo debe ser declarado inexequible, por   contrariar normas del ordenamiento superior y obligaciones internacionales del   Estado colombiano. Fundamentan su petición en las siguientes consideraciones:    

Sostienen que el proyecto de ley es   contrario a postulados constitucionales y a obligaciones adquiridas   internacionalmente por Colombia de forzoso cumplimiento por ser ius cogens.    

Manifiestan que la democracia comporta la   participación de todas las personas en las decisiones que conducen el rumbo del   Estado. De este modo, afirman que la democracia va más allá del simple derecho   de elegir y ser elegido, y se compone de elementos de participación ciudadana   para la garantía de los derechos individuales y colectivos. Hacen referencia   también al pluralismo, la diversidad cultural y la igualdad de derechos.    

Destacan que tanto el Preámbulo como el   artículo 9 de la Constitución imponen como mandato responder a una democracia   internacional mediante mecanismos de participación que promuevan la integración   latinoamericana, siendo este uno de los objetivos de las relaciones exteriores   de Colombia. Aseveran asimismo que, en el marco de los tratados de integración,  “las decisiones que tengan convergencia recíproca mediante tratados que   antecedan la situación deben discutirse democráticamente entre los Estados   Parte”.    

A continuación, hacen un recuento histórico   de los instrumentos normativos que han regido la forma de elección de los   representantes del Parlamento Andino, para concluir que con la modificación del   mecanismo de escogencia se vulnera el principio de ius cogens de cumplir   de buena fe las obligaciones internacionales (Pacta Sunt Servanda), norma   jurídica que tiene fundamento en fuentes como la Resolución 2625 de las Naciones   Unidas (literal g) y el artículo 26 de la Convención de Viena, y que además se   recoge en el artículo 9 de la Carta Política. De igual forma, afirman que el   proyecto de ley contraviene lo establecido en la Carta Democrática   Interamericana en su artículo 2.    

Anotan que la elección directa y el sufragio   universal constituyen la regla general desde la cual deben partir los estados   miembros para designar a los parlamentarios andinos. Recuerdan que entre los   principios orientadores de la Comunidad Andina se encuentra la democracia,   mediante la garantía de la participación y representación de todos los pueblos y   naciones andinas.    

Hacen referencia al artículo 42 del Acuerdo   de Cartagena, que define al Parlamento Andino como órgano deliberante de   naturaleza comunitaria, cuyos miembros deben ser elegidos por voto universal y   directo. Enuncian algunas de las funciones que tiene este órgano de   representación dentro de la Comunidad Andina. Si bien admiten que carece de   funciones legislativas, argumentan que es el órgano encargado de velar por que   el proceso de integración represente los intereses de los ciudadanos andinos y,   en tal sentido, constituye la expresión democrática del SAI. En relación con el   Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre   Elecciones Directas y Universales de sus representantes, los profesores citan   algunas de sus normas, enfatizando en aquellas que establecen la forma de   elección por sufragio directo de los parlamentarios andinos.    

Aluden también a varios instrumentos, como   la Declaración de Lima y la Carta Social Andina, y destacan la Declaración de   Bogotá, emitida por el Parlamento Andino en respuesta al anuncio del CAMRE de   sacar al órgano deliberativo del SAI. Relatan que en este pronunciamiento, los   parlamentarios andinos recuerdan que mediante ese organismo se fomenta la   institucionalidad democrática y se controla que las entidades que integran el   SAI cumplan con sus propósitos de cara a la integración en el marco del Acuerdo   de Cartagena.    

Afirman que el Parlamento Andino podría   resultar una herramienta útil en el objetivo de consolidar y fortalecer la   integración con los miembros del MERCOSUR, así como en la defensa de los   derechos humanos y la protección ambiental al interior de los estados parte.    

Manifiestan que, a pesar de que el artículo   227 de la Constitución consagra la competencia del Legislador para regular el   sistema de elección de los representantes al Parlamento Andino, Colombia no   puede sustraerse a los principios convencionales establecidos según lo expuesto   anteriormente.    

Por último, con base en las sentencias C-231   de 1997 y C-137 de 1996, argumentan que los procesos de integración y   consolidación de la democracia constituyen principios rectores del Estado Social   de Derecho, así como que los Tratados y declaraciones de los órganos del SAI son   vinculantes por disposición de las fuentes comunitarias primarias (tratados y   convenciones). Afirman también que el derecho secundario, creado por los órganos   comunitarios, es también obligatorio.    

1.2.4    Ciudadano Francisco Javier Bello Durán    

Solicita que se declare inexequible  el Proyecto, con apoyo en los siguientes argumentos:    

Para comenzar, hace una relación de las   normas convencionales y constitucionales que estima vulneradas por el citado   Proyecto. En cuanto a los instrumentos internacionales, afirma que contraviene   el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, por cuanto éste consagra una   elección por sufragio universal y directo, y otorga personalidad jurídica   independiente a ese órgano. También asegura que el Proyecto es contrario al   Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino de 1996,   toda vez que éste ordena que las elecciones por voto universal y directo se   lleven a cabo dentro de un plazo de cinco años, razón por la cual sus   disposiciones se encuentran ya vigentes.    

Como normas constitucionales vulneradas, el   ciudadano cita los artículos 40, 83, 113, 135, 136, 150, 178, 180 y 227   superiores. En su concepto, el Proyecto aprobado por el Legislativo desconoce el   derecho que todo ciudadano tiene a elegir y ser elegido, así como el postulado   de buena fe consagrado en la Carta, puesto que los electores designan a los   senadores y representantes a la Cámara para que representen ante el Congreso sus   intereses y no para que desempeñen un cargo diferente. Señala que el Proyecto   también vulnera la separación funcional y autonomía de los poderes públicos.   Finalmente, asegura que el hecho de que los congresistas puedan eventualmente   desempeñarse como Parlamentarios Andinos es contrario al régimen constitucional   de inhabilidades e incompatibilidades, según el cual esos funcionarios no podrán   “desempeñar ningún cargo o empleo público o privado.”    

Por último, recalca que el artículo 227 de   la Carta expresa un compromiso decidido del constituyente primario de que se   reglamenten las elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino.    

1.2.5    Ciudadano Fabio Arias Giraldo    

Solicita a la Corte que declare   inexequible  del Proyecto de Ley 141 de 2013 Senado – 146 de 2013 Cámara, con fundamento en   las siguientes razones:    

Admite que el Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de   sus Representantes no se encuentra vigente; sin embargo, en virtud del principio   de buena fe, sostiene que el Estado tiene el compromiso internacional de aplicar   sus disposiciones, no solo cuando fuere jurídicamente exigible sino también por   la voluntad expresada con la firma del mismo. Alega que conforme a ese   compromiso internacional, el Congreso expidió la Ley 1157 de 2007 que regula la   elección democrática de parlamentarios andinos.    

En su opinión, con el Proyecto se vulnera de   manera contundente el principio de soberanía popular, así como el de   participación democrática. Sostiene que la labor del Parlamento Andino no se   puede realizar de forma eficaz si los representantes no tienen la legitimidad   que implica la elección democrática y que ésta exclusivamente puede generarse a   partir del sufragio universal y directo, so pena de carecer absolutamente de   legitimidad para realizar su labor.    

En apoyo de su postura, cita la Sentencia   C-644 de 2004 que explica la jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca   del contenido del principio de soberanía popular. Igualmente, en lo que respecta   al principio de participación democrática, transcribe apartes de las sentencias   T-263 de 2010 y C-089 de 1994 para concretar algunos de los aspectos que   caracterizan dicho principio, especialmente su progresividad. En su entender, el   Proyecto de Ley constituye un retroceso al desarrollo del principio de   participación democrática y “no puede ser constitucionalmente admisible la   regresividad en un mecanismo de participación popular por perseguir un fin   meramente economicista”, aludiendo a las razones de índole financiero que se   esgrimieron en la exposición de motivos.    

1.2.6      Universidad Surcolombiana    

En nombre de la Universidad Surcolombiana de   Neiva, intervino de manera extemporánea su Clínica Jurídica- Grupo Investigativo   de Interés Social, y solicitó que se declare la inconstitucionalidad  del Proyecto de Ley Estatutaria que se estudia.    

Da comienzo a su intervención relatando, de   forma breve cada uno de los pasos surtidos durante el trámite legislativo de   aprobación del Proyecto; asegura que se cumplió con cada uno de los requisitos,   por lo que concluye que no se presentó vicio alguno.    

Sin embargo, con respecto al fondo de la   cuestión, realiza un corto recuento de hechos relevantes para posteriormente   analizar cada norma constitucional y el modo en el que podría vulnerarse con la   aprobación del proyecto de Ley Estatutaria. En primer lugar, considera que el   artículo 227 de la Constitución posee una naturaleza facultativa y no   obligatoria en lo concerniente a las elecciones directas del Parlamento Andino   y, por tanto, no resulta vulnerado. No obstante, expresa que se desconoce el   derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 40 de la Carta, así   como el artículo 93, al desconocerse la obligación internacional emanada de un   Tratado Internacional de Derechos Humanos ratificado por Colombia, el Protocolo   de Trujillo que modifica el Acuerdo de Cartagena y otorga un plazo de cinco años   para realizar la elección directa de Parlamentarios Andinos.    

1.3            CONCEPTO DEL   MINISTERIO PÚBLICO    

El Procurador General de la Nación solicita   a la Corte declarar exequible el Proyecto de Ley en cuanto al trámite “HASTA   TANTO pueda verificar la Constitucionalidad del trámite surtido ante   la Plenaria de la Cámara de Representantes”. Respecto al contenido del   proyecto, solicita un fallo de exequibilidad condicionada del artículo 2 “EN   EL ENTENDIDO que los Parlamentarios Andinos deben ser elegidos de los miembros   del Congreso”. Los argumentos de la intervención se resumen a continuación:    

Señala que el Proyecto surtió los debates   reglamentarios, habida cuenta de la aprobación de la solicitud que efectuó el   Gobierno Nacional, en mensaje de urgencia, para la deliberación conjunta de las   dos comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara. Indica que se   verificó su aprobación por mayoría absoluta en ambas comisiones, así como el   anuncio de la votación del proyecto en sesión distinta a aquella en la que se   efectuó. Además, afirma que se respetó el término de ocho días que debe mediar   entre el debate en comisión y en las plenarias, al tenor del artículo 160.   Asegura que se estableció también que su aprobación en la Plenaria del Senado se   dio conforme a las mayorías previstas en la Carta.    

No obstante, advierte que carece de   elementos de juicio para analizar la constitucionalidad del trámite legislativo   surtido en segundo debate en la Cámara de Representantes. Lo anterior se debe a   que únicamente le fue posible conocer que el texto final aprobado por la Cámara   de Representantes en sesión del 11 de diciembre de 2013, se encuentra publicado   en la Gaceta del Congreso (No. 1040 del 13 de diciembre de 2013), documento en   el que se refiere el acta respectiva y en el que se menciona que el anuncio del   referido Proyecto de Ley se efectuó en sesión del 10 de diciembre.    

Por lo anterior, según la Vista Fiscal, para   que la Corte pueda declarar la constitucionalidad de la norma, debe a través del   recaudo probatorio necesario resolver los siguientes puntos:    

“- Si la ponencia para segundo debate en   Cámara de Representantes fue efectivamente publicada.    

– Si la ponencia del Proyecto de Ley para   segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes coincidía con el   texto finalmente aprobado en la Plenaria del Senado, o si por el contrario, el   motivo de la coincidencia en el texto obedece a que algún Representante propuso   a la Plenaria unificar el texto con el aprobado por la otra cámara en el día   anterior.    

– Cuáles fueron las mayorías por las que   resultó aprobado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes.”    

Adicionalmente, el Procurador General afirma   que la jurisprudencia constitucional ha permitido que se efectúen modificaciones   al texto que se debate, inclusive fuertes, siempre y cuando no afecten la   identidad temática objeto de consideración. Para analizar el artículo 2 del   Proyecto de Ley Estatutaria, hace una confrontación entre el texto acogido por   las comisiones primeras y el aprobado en Senado y Cámara, a la luz de la cual   concluye que a pesar de la gravedad de las modificaciones, estas no violan el   principio de identidad flexible, toda vez que conserva la unidad temática del   texto, dado que “todas están directamente referidas a la forma como habrán de   elegirse los miembros del Parlamento Andino”.    

Así las cosas, estima que en el evento de   que la Corte compruebe la constitucionalidad del trámite surtido en la Plenaria   de la Cámara de Representantes, el Proyecto sería ajustado a la Constitución.    

Por otra parte, acerca del análisis   material del proyecto, conceptúa el Procurador General lo siguiente:    

Realiza un recuento histórico-normativo de   la regulación concerniente a la elección de parlamentarios andinos desde la   firma del Tratado Constitutivo en 1979, recopilación que elabora con base en la   sentencia C-502 de 2007. Recuerda que se estableció con base en ese primer   instrumento internacional la elección universal y directa de los representantes,   la cual los estados parte adoptarían mediante Protocolo Adicional, y que   mientras este último entraba en vigencia, los representantes serían elegidos   “por los respectivos órganos legislativos de las Partes Contratantes de entre   sus integrantes”. Indica que con el Protocolo de Trujillo de 1996,   modificatorio del Acuerdo de Cartagena, se reiteran ambas disposiciones.     

Al referirse al Protocolo Adicional al   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino que regula las elecciones directas de   sus representantes, nuevamente cita lo dicho por la Corte Constitucional en   sentencia C-502 de 2007. Indica que se reafirma en ese Protocolo Adicional la   elección de los Parlamentarios Andinos por sufragio universal y directo, pero se   dispone nuevamente la elección entre los mismos congresistas como sucedáneo a la   legitimación por voto directo.    

La Vista Fiscal advierte además que, como se   puso de presente en la citada sentencia, tanto el Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino, como el Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes,   están todavía pendientes de ser ratificados.    

Ante este panorama, concluye que “la   elección directa de los Parlamentarios Andinos efectuada por Colombia no   responde a una obligación internacional, pues la misma se encuentra suspensa   hasta la ratificación de los Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino”. En este sentido, la implementación por parte de Colombia   de dicha elección directa obedece a la voluntad de desarrollar lo previsto por   el artículo 227 de la Constitución.    

No obstante, señala que se mantiene vigente   la obligación internacional consistente en que la elección de los Parlamentarios   Andinos se efectúe entre los mismos congresistas mientras no se adelanten   elecciones universales y directas, toda vez que los protocolos que eliminan tal   regla aún no hacen parte del ordenamiento. Aclara que, si bien la obligación   internacional no es en sí misma un parámetro constitucional, sí resulta   imperativo su cumplimiento de acuerdo con el artículo noveno de la Constitución   Política que consagra el principio Pacta Sunt Servanda así como el fin   constitucional de promover la integración latinoamericana.    

Concluye que la derogación de la Ley 1157 de   2007 que consagra la elección directa de parlamentarios andinos es ajustada a la   Carta, dado que la norma estatutaria que se pretende derogar se expidió en   desarrollo de una facultad constitucional y no de un imperativo superior. Sin   embargo, recalca que si se suprime la elección directa, el Estado Colombiano   debe acoger la fórmula prevista por los instrumentos internacionales   anteriormente mencionados y que sí se encuentran ratificados (Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino y Acuerdo de Trujillo), pues acoger una   fórmula distinta sería contrario a la buena fe en el cumplimiento de tratados   internacionales y a la legitimación popular prevista en ellos.    

Explica que el Proyecto acoge una forma de   elección diversa a la prevista en dichos acuerdos internacionales (elección   abierta pero indirecta), razón por la cual solicita que se declare la   exequibilidad condicionada del Proyecto, en el entendido que los   parlamentarios andinos deben ser elegidos de entre los miembros del Congreso.    

2                    CONSIDERACIONES    

2.1            COMPETENCIA    

De conformidad con lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 8, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer y decidir definitivamente sobre el proyecto de ley   estatutaria de la referencia.    

La revisión integral del proyecto de ley   estatutaria se desarrollará de la siguiente manera. En primer lugar, se   examinará si dado el contenido del Proyecto, debía someterse al trámite de una   ley estatutaria. En segundo lugar, la Sala determinará si el trámite del   Proyecto cumplió con los requisitos que la Constitución exige para la aprobación   de leyes estatutarias. En tercer lugar, se emprenderá el estudio material   del Proyecto. Para el efecto, se abordarán los siguientes temas: (i) los   antecedentes de la conformación del SAI; (ii) la estructura orgánica de   la CAN, (iii) los tipos de normas que son expedidas por los órganos del   sistema y su valor normativo interno; (iv)  los antecedentes, conformación y funcionamiento del Parlamento Andino; y (iv)  los antecedentes, contenido y finalidad del Proyecto de Ley Estatutaria   sometido a revisión. Con base en estas consideraciones se examinará la   constitucionalidad material del Proyecto.    

2.3               EL PROYECTO DE   LEY DEBÍA SOMETERSE AL TRÁMITE DE LAS LEYES ESTATUTARIAS    

El proyecto que se analiza regula la forma   de designación de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista   de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes   estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de   la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes   estatutarias.    

La reserva de ley estatutaria apunta “al deber de   regular materias específicas mediante un tipo especial de procedimiento   legislativo ´cuya característica reside en la agravación de los requisitos para   su aprobación, por exigir una voluntad distinta de la que legisla en los demás   casos: la voluntad de la mayoría absoluta y no de la simple; por requerirse su   aprobación dentro de una sola legislatura y exigirse la revisión previa de   constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional´”.[1]    

Este Tribunal ha manifestado que la   introducción de esta modalidad legal tiene justificación, por cuanto: “i) la naturaleza superior de este tipo de   normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad   jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen   los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor   consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las   reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii)   es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y   consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor   participación política”[2].    

El artículo 152 constitucional introdujo en   el ordenamiento colombiano la tipología de las leyes estatutarias, como una   categoría normativa por medio de la cual se regulan materias de especial   relevancia, sujeta adicionalmente aun procedimiento de formación más exigente   que el ordinario. Así, de conformidad con dicho precepto constitucional,   mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de regular: (i)  los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos   para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii)   la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto   de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y   mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción, y   (vi)  la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.    

Las leyes estatutarias se caracterizan no   sólo por su contenido material sino por el trámite de su formación. Este último   resulta ser más riguroso que el consagrado para la generalidad de las leyes,   debido a que para su aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría   diferente a la de leyes ordinarias -mayoría absoluta y no simple-, requieren   aprobarse dentro de una sola legislatura, y deben ser objeto de revisión previa   por parte de la Corte Constitucional[3].    

Sobre el alcance de la reserva de ley   estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia constitucional a lo   largo de estos años, y en general los diversos pronunciamientos han defendido la   tesis que dicha reserva no ha de interpretarse de manera restrictiva, en el   sentido que cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por   el artículo 152 constitucional requiera ser expedida por medio de ley   estatutaria, pues dicha interpretación conduciría a un vaciamiento de las   competencias de legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha sido   denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”[4].    

No obstante, los pronunciamientos de esta   Corporación han distinguido en lo que concierne al grado de rigurosidad de   aplicación del principio de reserva de ley estatutaria en virtud de la materia   regulada, pues en ciertos asuntos tales como las funciones electorales han   defendido lo que podría denominarse una reserva reforzada. Así en la   Sentencia C-484 de 1996[5]  se precisó lo manifestado en la Sentencia C-145 de 1994[6], en relación   con la reserva de ley estatutaria en materia electoral:    

“El término ‘permanente’ que se utiliza para   diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que no,   puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de lo   que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio subjetivo   del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente ha de   tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los   resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que   tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los   gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas   electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas,   es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que   todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de   administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia   de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos   que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un   mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a   los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que   rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que   esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas.”    

La Corporación ha estudiado el alcance de   esta reserva en varios pronunciamientos. Así, en la Sentencia C-089 de 1994[7],   en la “Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992   Cámara, 348 de 1993 Senado “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los   partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de   las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, se consideró que   la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y estatuto de la   oposición, puede en los términos del artículo 152-c CP, introducir disposiciones   que regulen la función electoral, íntimamente ligada con el sistema de partidos   políticos y la dinámica electoral.    

En la Sentencia C-145 de 1994[8],   al conocer de una acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de   1993 “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral”,   la Corporación señaló que una de las materias que debe ser regulada por medio de   las leyes estatuarias es la relativa a las funciones electorales (CP art 152   literal c). Éstas no se limitan a las instituciones, derechos y mecanismos de   participación ciudadana, sino que tienen una sustancia por sí mismas. De otro   lado, consideró que a diferencia de los derechos fundamentales, la regulación de   la ley estatutaria debe ser más exhaustiva porque: (i)  la Constitución ordena regular las funciones electorales íntegramente mediante   ley estatutaria y no solo sus aspectos esenciales, (ii) si no se regulan   de manera específica por medio de la ley estatutaria se pueden confundir con los   mecanismos y derechos de participación y (iii) las reglas electorales   tienen una función vital para lograr los fines democráticos constitucionales. El   respeto a estas reglas es lo que hace que funcione el sistema democrático, por   lo tanto esas reglas deben expedirse por medio de un procedimiento especial con   requisitos más fuertes, para evitar que las mayorías políticas las conviertan en   instrumentos para excluir a sus opositores.    

En este orden de ideas, concluye la Corte   Constitucional que en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria   debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos   aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los   ciudadanos, por lo que la ley estatutaria de funciones electorales es de   contenido detallado. Esto no excluye que de manera excepcional ciertas materias   electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias, como por ejemplo,   aspectos operativos.    

En la Sentencia C-353 de 1994[9]  en el trámite de “Revisión Constitucional del proyecto de ley estatutaria No.   214 de 1994 Cámara y 183 de 1994 Senado” Por la cual se expiden algunas   disposiciones en materia electoral.”, la Corte reitera que los aspectos propios   de la dinámica electoral, como la fijación de fechas  para las elecciones,   los términos de cierre para las inscripciones de candidaturas o registro de   votantes, así como los sistemas de escrutinios, entre otros, son temas   relacionados con la función electoral, que por lo mismo, deben ser regulados a   través de una ley de carácter estatutario.    

Esta misma posición fue defendida en la   Sentencia C-484 de 1996[10].   Se consideró que la Constitución establece en su artículo 152 que las funciones   electorales serán reguladas mediante leyes estatutarias y que éstas exigen   procedimientos especiales para su aprobación, modificación o derogación,   consagrados en el artículo 153, los cuales son: (i) que cuenten con una   mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii) que su trámite se   efectúe dentro de una sola legislatura; y (iii) que sean sometidas a una   revisión previa de constitucionalidad ante la Corte Constitucional. Agregó que   las normas electorales tienen un carácter especial porque determinan los   procedimientos que deben seguirse dentro de la competencia por el poder   político. Por ello, se exige un cierto consenso para la determinación de esos   procedimientos, y que éstos no sean fácilmente alterables  por las   mayorías, tal y como ha ocurrido frecuentemente en américa latina en donde   resultaba frecuente las reformas de las normas electorales para ponerlas al   servicio de un candidato o de un partido. Es por ello que se recalca que todas   las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración   electoral y de los procesos electorales mismos, han de ser materia de leyes   estatutarias, excluyendo solo aquellos aspectos que fueran absolutamente   accesorios e instrumentales.    

En la Sentencia C-515 de 2004[11],   al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley   844 de 2003, se recalcó que por medio de una ley de presupuesto no es posible   regular materias electorales, propias de una ley estatutaria. Precisa la Corte   que, según su características y su incidencia, incluso asuntos electorales que   podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados   mediante leyes estatutarias, por dos razones: primero porque las normas   electorales se caracterizan por fijar procedimientos detallados, por lo que es   fundamental que esta reglamentación de procedimientos siga un proceso que evite   su utilización por parte de las mayorías. En segundo lugar porque muchas de las    normas electorales de carácter operativo pueden llegar a afectar  derechos   fundamentales por lo que es necesario que su regulación se realice a través de   leyes estatutarias.    

En la Sentencia C-307 de 2004[12],   al realizar el estudio del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara  “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación   para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo   258 de la Constitución Nacional”, la Corporación delimitó lo que   puede ser regulado a través de ley ordinaria en cuando a funciones electorales.   Dijo que no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se   refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan   una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben   acompañar al proceso electoral, por lo cual estas materias pueden ser reguladas   mediante ley ordinaria.    

En la Sentencia C-155 de 2005[13],   se examinó la constitucionalidad del artículo 19 del Reglamento N° 1 del Consejo   Nacional Electoral de 2003. Reiteró la Corporación que el Reglamento Nº 01 de   2003 del Consejo Nacional Electoral reguló funciones electorales, dado que sus   normas reforman y adicionan el Código Electoral, y que por lo tanto, constituía   una ley estatutaria en sentido material. En dicha oportunidad, el Consejo   Nacional Electoral fue autorizado por el parágrafo transitorio del artículo 12   del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 para reglamentar el contenido del mismo   artículo 12, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 2003. Con base en   esas facultades, el Consejo dictó el Reglamento 01 de 2003, el cual, constituye   una ley estatutaria  en sentido material, en razón de que regula funciones   electorales,  materia que debía haber sido aprobado con el trámite propio   de este tipo de leyes    

Como se desprende de lo anteriormente   reseñado, la reserva de ley estatutaria se predica no sólo respecto de los   elementos esenciales de las funciones electorales, sino también de los asuntos   que “tienen efectos determinantes en la dinámica electoral”, en esa   medida todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los órganos   de administración electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas   mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los   aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales.    

De conformidad con lo anteriormente   expuesto, efectivamente la materia regulada en el Proyecto de Ley hoy analizado   cuenta con una reserva estatutaria, por varias razones:    

En primer término, deroga una norma   estatutaria previa que había establecido la elección directa de Parlamentarios   Andinos. Así, su artículo 1 dispone “Deróguese la Ley Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual   se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política de Colombia con   relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos’.   Cabe recordar que en la Sentencia   C-502 de 2007[14], la Corporación consideró que al regular un proceso   electoral, la Ley 1157 de 2007 debía ser tramitada a través de una ley   estatutaria. En este orden de ideas, lo mismo es predicable de la manera en que   debe ser reformada o reemplazada dicha normativa por el órgano legislativo.    

En segundo lugar, el Proyecto bajo examen   regula la manera en que se harán electos los representes del Estado colombiano   dentro del Parlamento Andino, estableciéndose que serán elegidos de entre los   mismos miembros del Congreso. En consecuencia, a través de la normatividad   estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designación de   un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideración la reserva reforzada en materia de funciones   electorales, ello debía ser tramitado con las mayorías y procedimientos   establecidos para las leyes estatutarias.    

2.4            EXAMEN DEL   PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO    

2.4.1.1 Radicación y publicación del proyecto de ley    

El proyecto de ley estatutaria “Por medio   del cual se deroga la Ley 1157 de 2007 Por la cual se desarrolla el artículo 227   de la Constitución Política, con relación a la elección directa de   Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones”, fue presentado ante   la Cámara de Representantes el 1 de noviembre de 2013, por la entonces   Ministra de Relaciones Exteriores María Ángela Holguín Cuellar, el Ministro del   Interior Aurelio Iragorri Valencia, el Representante Hernán Penagos Giraldo y el   Senador Juan Fernando Cristo Bustos.[15]    

El proyecto de ley se radicó con los números   146 de 2013 Cámara, 141 de 2013 Senado.    

El texto del proyecto y la exposición de   motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 890 del 5 de   noviembre de 2013[16].    

El trámite inició ante la Cámara de   Representantes y, en razón a que se trata de un proyecto de ley estatutaria, fue   repartido a la Comisión Primera Constitucional permanente de esa célula   legislativa.    

Sin embargo, mediante oficio adiado el 6   de noviembre de 2013, suscrito por el Presidente de la República, el   Ministro del Interior y el Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio   de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del despacho de la Ministra   de Relaciones Exteriores, se solicitó al Congreso, conforme a lo estipulado en   el artículo 163 de la Constitución y los artículos 2 y 191 de la Ley 5 de 1992,   que se diera trámite de urgencia al proyecto y se dispusiera la deliberación   conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de   la República y la Cámara de Representantes, a efecto de dar primer debate al   Proyecto.[17]     

2.4.1.2 Sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras del   Senado y la Cámara de Representantes    

Mediante Resolución No. 074 del  6 de noviembre de 2013[18],   de conformidad con el artículo 41 de la Ley 5 de 1992[19], la Mesa   Directiva del Congreso de la República consideró viable la solicitud de trámite   de urgencia y en consecuencia autorizó la deliberación conjunta de las   Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de   Representantes, a efecto de dar primer debate al Proyecto. Se designaron como   ponentes al Representante a la Cámara Germán Varón Cotrino y al Senador Eduardo   Enríquez Maya.    

El 12 de noviembre de 2013, mediante  Resolución MD-08[20],   la Mesa Directiva de las Sesiones Conjuntas de las Comisiones Primeras   Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de   Representantes, consideraron oportuno y pertinente la celebración de una   audiencia pública sobre el tema tratado por el Proyecto de Ley No. 141 de 2013   Senado- 146 de 2013 Cámara. Lo anterior, con la finalidad de escuchar a los   partidos y movimientos políticos, al igual que a la ciudadanía en general acerca   de esta iniciativa. La audiencia pública fue convocada para el día viernes 15 de   noviembre de 2013, a partir de las 10:00 a.m.    

El 15 de noviembre de 2013, en el   recinto de la Comisión Primera del Senado, se llevó a cabo la audiencia pública,   a la cual asistieron el Vicecanciller, el Ministro del Interior y el   Representante Germán Varón Cotrino –ponente-.[21]    

En la audiencia intervinieron: Mary Luz   Herrán, del Instituto de Estudios Democráticos, y el Vicecanciller, Carlos A.   Morales, como consta en la Gaceta del Congreso No 938 del 20 de noviembre de   2013 (páginas 9-10). En la misma Gaceta se publicaron los documentos dejados   por los intervinientes Pedro Miguel Montero y Lourdes Castro García.    

El 20 de noviembre de 2013, fue   formulada la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria 141 de   2013, Senado, 146 de 2013, Cámara, junto con el pliego de modificaciones y la   exposición de motivos. Estos documentos fueron presentados por el Senador   Eduardo Enríquez Maya y el Representante Germán Varón Cotrino. Fueron publicados   en la Gaceta 938 del 20 de noviembre de 2013.    

De conformidad con el Acta No. 25 del 20   de noviembre de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso No. 21 del 07   de febrero de 2014, el anuncio del Proyecto en Senado se realizó en los   siguientes términos:    

“Atendiendo instrucciones de la Presidencia,   por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán   a discusión y votación en la próxima sesión Conjuntas:    

1.    Proyecto de ley   número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157   de 2007, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política,   con relación a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras   disposiciones…”    

A su turno, según el Acta No. 23 del 20   de noviembre de 2013[22],  el anuncio del Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes se realizó en   los siguientes términos:    

“Secretaría: Si señor Presidente.   Anunciamos proyectos para sesiones conjuntas.    

Proyecto de Ley Estatutaria No.146/13   Cámara-141/13 Senado   “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la constitución política con   relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras   disposiciones”.    

En la Gaceta del Congreso No. 16   de 2014 está publicada el Acta No. 4 correspondiente a la Sesión   Conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales de Cámara y Senado, del día   26 de noviembre de 2013. De acuerdo con el acta, en la sesión se discutió,   de conformidad con el mensaje de urgencia formulado por el Presidente, el   Proyecto de Ley bajo examen. La sesión se desarrolló de la siguiente manera:    

El Presidente abrió la discusión del orden   del día e informó que una vez se constituyera el quórum decisorio, se sometería   a votación. Sin embargo, por Secretaría se informó que no se encontraban   presentes los ponentes tanto del Senado como de la Cámara, razón por la cual, a   las 11:05 a.m. se declaró un receso mientras se hacían presentes los ponentes. A   las 11:20 a.m. se reanudó la sesión conjunta.    

La Secretaría dio lectura a la proposición   positiva con que terminó el informe de ponencia. La Presidencia puso en   consideración la proposición leída y le dio el uso de la palabra al ponente para   iniciar la deliberación.    

Acto seguido, la Presidencia declaró la   sesión informal y dio la palabra a algunos de los siguientes parlamentarios   andinos mientras se reunía el quórum decisorio: Pedro de la Cruz, Presidente del   Parlamento Andino;  Javier Reátegui Rosselló, Parlamentario Andino del   Perú; Alberto Adriazen Merino, Parlamentario Andino del Perú; Fidel Surco,   Parlamentario Andino de Bolivia; y Gloria Flórez Schneider, Parlamentaria Andina   de Colombia.    

A las 12:15 p.m. la Presidencia reanudó la   sesión formal y las secretarias de las comisiones a informaron que ya se había   conformado el quórum decisorio.    

Con base en lo mencionado, el Presidente   procedió a someter a consideración de la Comisión Primera del Senado, el orden   del día y cerrada su discusión, es aprobado por unanimidad. Lo mismo sucede en   la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.    

Se continuó con la discusión de la   proposición positiva con que terminó el informe de ponencia, y procedió el   Presidente a dar el uso de la palabra al Representante Hugo Orlando Velásquez   Jaramillo[28],   al Senador Juan Carlos Vélez Uribe[29],   al Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa[30],   al Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona[31],   al Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés[32], al   Representante Carlos Germán Navas Talero[33]  y al Representante Germán Varón Cotrino.    

Finalizadas las intervenciones, la   Presidencia cierra la discusión de la proposición leída y abre la votación   nominal, la cual, de conformidad con el artículo 173[34] de la Ley 5   de 1992, debía realizarse por separado.    

En la Comisión Primera del Senado no se toma   decisión sobre la proposición positiva con que termina el informe de ponencia,   debido a que no había quórum decisorio[35]. Por otra   parte, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se aprobó la   proposición positiva con un total de 22 votos, 19 positivos y 3 negativos[36].    

La Presidencia solicitó a la Secretaría de   la Comisión Primera del Senado realizar nuevamente la votación nominal de la   proposición positiva con que termina el informe de ponencia; sin embargo,   nuevamente, la Secretaría informó que no se registraba quórum decisorio. Por   esta razón, atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se dio   lectura a los proyectos que se someterían a discusión y votación en la próxima   sesión conjunta, entre los cuales se encuentra el “Proyecto de ley número 141   de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de   2007, ¿por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política,   con relación a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras   disposiciones”. La fórmula del anuncio fue la siguiente:    

“Nuevamente, la Secretaría informa que no se   ha registrado quórum decisorio en la Comisión Primera del honorable Senado de la   República.    

Atendiendo instrucciones de la Presidencia,   por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán   a discusión y votación en la próxima sesión conjunta:    

1. Proyecto de ley número 141 de 2013   Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007, ¿por   la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación   a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras   disposiciones.”[37]    

A la 1:10 p.m., la Presidencia levantó la   sesión y convocó a sesión conjunta para el día miércoles 27 de noviembre de   2013, a partir de las 10:00 a. m., en el Recinto del Senado del Capitolio   Nacional.    

El día 27 de noviembre de 2013 se   reanudó la discusión, tal y como consta en el Acta No. 5 de esa fecha,   publicada en la Gaceta No. 17 del 7 de febrero de 2014.    

“La Presidencia abre la discusión de la   proposición positiva con que termina el informe de ponencia en la Comisión   Primera de Senado y cerrada esta abre la votación Nominal.    

La Presidencia indica a la Secretaria de la   Comisión Primera de Senado llamar a lista:    

(…)    

por Secretaría se informa el resultado:    

Total de votos: 16    

Por el Sí: 10    

Por el No: 06    

En consecuencia ha sido aprobada la   proposición positiva con que termina el informe de ponencia en la Comisión   Primera del honorable Senado de la República.”    

Posteriormente, procedió la Presidencia   abrir la discusión del articulado y del pliego de modificaciones. Otorgó la   palabra al Senador Eduardo Enríquez Maya[38],   al Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo[39],   al Senador Juan Manuel Corzo Román, al Senador Roberto Gerléin Echeverría, al   Senador John Sudarsky Rosenbaum, al Representante Carlos Germán Navas Talero[40],   al Senador Eduardo Enríquez Maya[41],   al Senador Luís Carlos Avellaneda Tarazona[42],   al Senador Edgar Gómez Román, al Representante Heriberto Sanabria Astudillo, al   Senador Jesús Ignacio García Valencia[43],    al Senador Luís Fernando Velasco, al Representante Hugo Orlando Velázquez   Jaramillo.    

Al finalizar las intervenciones, la   Presidencia informó a la Secretaría que se procedía a votar el articulado.    

Sin embargo, por Secretaría se informó que   se habían radicado dos  proposiciones referidas al articulado, una por el   Representante Hugo Velásquez Jaramillo y la otra por el Senador John Sudarsky   Rosenbaum. La Presidencia concedió el uso de la palabra al Representante Hugo   Velásquez Jaramillo, quien retiró la proposición. La Presidencia también   concedió el uso de la palabra al Senador John Sudarsky  Rosenbaum, quien   indicó:    

“Básicamente lo que propongo es que se   respeten a las minorías en la elección que haga el propio Congreso al Parlamento   Andino y por ello añado que en este caso, dentro de los congresistas designados   deberá haber por lo menos un representante de las minorías políticas y en todo   caso se respetará la proporcionalidad de las minorías al interior del Congreso,   esta proposición parece tener el visto bueno del señor ministro del interior y   precisamente trata de impedir que eso de las minorías una vez más se ha   violentado en la selección de los representantes al Parlamento Andino. Esa es la   intención. Muchas gracias.”    

Atendiendo instrucciones de la Presidencia,   por Secretaría se dio lectura a la proposición.    

Luego la Presidencia cerró la discusión. A   continuación, abrió la votación, y finalmente el articulado con el texto del   pliego de modificaciones y la modificación formulada en la proposición número 12   son aprobados en la Comisión Primera del Senado, con un total de 18 votos, 13   por el sí y 3 por el no. En la Gaceta 17 de 2014 se relata:    

“La Presidencia cierra la discusión del   articulado en el texto del pliego de modificaciones, con la modificación   formulada en la proposición número 12. Abre la votación nominal.    

La presidencia indica a la Secretaria de la   Comisión Primera de Senado llamar a lista:    

La Presidencia cierra la votación y por   Secretaría.    

Se informa el resultado:    

Total de Votos 18    

Por el Sí: 13    

Por el No: 05    

Se procedió a votar en la Comisión Primera   de la Cámara de Representantes y fue aprobado el articulado en el texto del   pliego de modificaciones y la modificación de la proposición número 12 con un   total de 29 votos, 25 por el sí y 4 por el no. Al respecto se indica en la   misma gaceta:    

“La Presidencia indica a la secretaria de   la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:    

(…)    

La Presidencia cierra la votación y por   Secretaría se informa el resultado:    

Total de votos: 29    

Por el Sí: 25    

Por el No: 04    

En consecuencia ha sido aprobado el   articulado en el texto del pliego de modificaciones y la modificación de la   Proposición número 12 en la Comisión Primera de la honorable Cámara de   Representantes.”    

Seguidamente, se dio lectura al título del   proyecto contenido en el texto del pliego de modificaciones: “Por la cual se   deroga la Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de Parlamentarios   Andinos y se dictan otras disposiciones”, se abrió la discusión del título   leído y cerrada ésta, se preguntó si cumplidos los trámites constitucionales y   legales “¿quieren los Congresistas presentes que el Proyecto de ley   Estatutaria aprobado sea ley de la república?”. Cerrada la discusión, se   abrió a votación nominal, la cual culminó con un total de 17 votos, 12 por el   sí y 5 por el no. En la Gaceta 17 del 7 de febrero de 2014 se indica lo   siguiente:    

“La Presidencia abre la discusión del título   leído y cerrada esta, pregunta si cumplidos los trámites constitucionales y   legales ¿quieren los Congresistas presentes que el Proyecto de ley Estatutaria   aprobado sea ley de la república?, cerrada su discusión, abre votación nominal.    

La Presidencia indica a la Secretaria de la   Comisión Primera de Senado llamar a lista    

(…)    

Se informa el resultado:    

Total de votos: 17    

Por el Sí: 12    

Por el No: 05”.    

En la Comisión Primera de la Cámara, se   cerró la votación y se informó que había sido aprobado el título del   Proyecto de ley 141 número de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, con un total   de 31 votos, 27 por el sí y 4 por el no. En la Gaceta 17 del 7 de febrero de   2014 se relata:    

“La Presidencia indica a la Secretaria de la   Comisión Primera de Cámara llamar a lista:    

(…)    

La Presidencia cierra la votación y por   Secretaría se informa el resultado:    

Total de votos: 31    

Por el Sí: 27    

Por el No: 04    

En consecuencia ha sido aprobado el título y   la pregunta del Proyecto de ley 141 número de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara,   en la Comisión Primera de la honorable Cámara.”    

El texto del proyecto de ley aprobado es el   siguiente:    

“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 141 DE 2013 SENADO, 146 DE 2013 CÁMARA    

por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007   con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras   disposiciones.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Artículo 1º. Deróguese la Ley Estatutaria   1157 de 2007, por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución   Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios   Andinos.    

Artículo 2º. Mientras se establece un   régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina, para el período   que inicia el 20 de julio de 2014, los Representantes de la República de   Colombia ante el Parlamento Andino serán designados por el Congreso de la   República de entre sus Congresistas y conforme a las reglamentaciones internas   que sobre el particular se establezcan, de tal manera que se garantice en todo   momento la participación de la República de Colombia en ese órgano del Sistema   Andino de Integración, en cumplimiento de los compromisos internacionales que   vinculen al Estado conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.    

Parágrafo transitorio. Los representantes de   Colombia ante el Parlamento Andino que para el momento de la entrada en vigencia   de la presente ley aún no hayan finalizado el período para el cual fueron   elegidos, seguirán ejerciendo su cargo hasta el 19 de julio de 2014.    

Parágrafo. Dentro de los Congresistas   designados deberá haber por lo menos un representante de las minorías políticas.   En todo caso se respetará la proporcionalidad de las minorías al interior del   Congreso.    

Artículo 3º. La presente ley rige a partir   de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias.”    

La Presidencia de la Comisión Primera del   Senado designó como ponente para segundo debate al Senador Eduardo Enríquez   Maya, mientras la Presidente de la Comisión Primera de la Cámara designó como   ponente para segundo debate al Representante Germán Varón Cotrino.    

2.4.1.3 Segundo debate en el Senado de la República    

El informe de ponencia para el segundo   debate, presentado por el Senador Eduardo Enríquez Maya, y el texto definitivo   del proyecto aprobado por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, fueron   publicados en la Gaceta del Congreso No. 993 del 4 de diciembre de 2013.    

Según la Gaceta del Congreso N° 70   del 5 de marzo de 2014 en la que se publicó el Acta N° 36 de la sesión   plenaria del Senado de la República del 4 de diciembre de 2013, en dicha   fecha se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria No 141 de 2013, Senado, 146 de   2013 Cámara. El anuncio se hizo de la siguiente manera:    

“Anuncio de proyectos    

Por instrucciones de la Presidencia y, de   conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se   anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Siguiente punto del orden del día es   anuncios de proyectos para discutir y votar en la siguiente sesión plenaria del   Senado de la República, siguiente al día 4 de diciembre de 2013.    

(…)    

Proyecto de Ley Estatutaria número 141 de   2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con   relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras   disposiciones.”    

La discusión de la ponencia para segundo   debate se inició en la plenaria del Senado del día 9 de diciembre de   2013, como consta en Acta No. 37 publicada en la Gaceta del   Congreso N° 71 del 5 de marzo de 2014, quedando cerrada ese mismo día   sin votación alguna. El Presidente del Senado concedió el uso de la palabra al   ponente del proyecto para su presentación. A continuación tomó la palabra el   Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya[45].    

Acto seguido, el Presidente abrió la   discusión del proyecto e intervinieron los senadores Luis Fernando Duque García[46],   Jorge Enrique Robledo[47],   Juan Carlos Vélez Uribe, Honorio Galvis Aguilar[48], Gloria Inés   Ramírez Ríos[49],   Carlos Alberto Baena[50],   Arturo Yepes Alzate[51],   Luis Fernando Velasco, Germán Carlosama López[52],   Edinson Delgado, Jhon Sudarsky Rosecubaumm, Camilo Armando Sánchez Ortega, así   como el Ministro del Interior Aurelio Iragorri Valencia.    

Posteriormente, recobró el uso de la palabra   el Senador Eduardo Enríquez Maya, ponente, para presentar una propuesta de   varios congresistas y solicitar aplazamiento de la discusión. Sus palabras   fueron las siguientes:    

“Las fuerzas políticas representadas en   el Senado de la República exhortan a todos los directorios políticos y a grupos   de ciudadanos, para que revoquen los avales de todos los candidatos inscritos   para las elecciones de Parlamento Andino. Hay firmas respetables de todos los   partidos, por supuesto, también del partido Verde, del Polo Democrático, del   Partido Conservador, del Partido Liberal, del Partido Mira, en fin.    

Qué propongo, señor Presidente,   reflexionemos hasta mañana sobre este proyecto y mañana hacemos las   modificaciones que crean convenientes y consideramos mañana recibiendo más   apoyo, si es del caso a la proposición que termino de leer. Aprobemos esto   mañana si es posible y repito el proyecto de ley con las modificaciones que   quieran insinuar.”    

El Presidente manifestó que debía terminar   la discusión del proyecto y la votación se haría el día siguiente. En   consecuencia, se concedió el uso de la palabra al Senador Édinson Delgado Ruiz y   al Ministro del Interior. Se destaca el siguiente aparte de la intervención del   Ministro:    

“Los Ministros de Relaciones Exteriores   acordaron de manera inequívoca suprimir el Parlamento Andino, del sistema de   integración y para el efecto decidieron y abro comillas, Senador Robledo,   ¿iniciar el proceso de preparación de un protocolo que facilite la salida del   parlamento andino del sistema andino de integración?. Esa es la decisión, está   entre comillas, repito, iniciar el proceso de preparación de un protocolo que   facilite la salida del Parlamento Andino del sistema Andino de integración, esa   fue una decisión adoptada por los cancilleres de los países miembros del   Parlamento Andino.    

Hasta que esa decisión no quede en firme con   el protocolo, nos pareció primero, irresponsable y segundo violatorio de ese   acuerdo internacional, presentar un proyecto en el que acabábamos, digamos, con   la elección del Parlamento Andino, o la participación de delegados de Colombia   en ese parlamento. Por eso, la solicitud o el proyecto lo que trae es un cambio   en el sistema de elección de los miembros al Parlamento Andino, aunque según la   decisión de los cancilleres en ese trabajo de reingeniería que están haciendo de   la CAN, han determinado ellos mismos que el sistema del parlamento Andino no ha   sido suficientemente efectivo para el proceso de integración y por eso los   cancilleres toman la decisión de preparar un protocolo para terminar con el   Parlamento Andino.    

Eso es lo que pasará a futuro, es ese el   primer punto, o sea jurídicamente tenemos el problema de que tocó esperar esta   decisión que se adoptó hasta septiembre, no pudimos presentar el proyecto antes,   y al no poderlo presentar antes como este proyecto tiene revisión automática de   constitucionalidad, porque es una ley estatutaria la que estamos modificando o   eliminando, eso implica, como diría el Senador Gerleín, que tendría un efecto   inane de la aprobación del proyecto en el Congreso, hasta tanto resulte aprobar,   revisado en la Corte Constitucional.    

Viene el segundo intento que hizo el   gobierno, independiente de la importancia de aprobar el proyecto para ir   preparándonos para la decisión adoptada por los señores cancilleres. El segundo   intento, fue intento jurídico ante el registrador que ya estaba suficientemente   criticado aquí, entre otros, por el Senador Avellaneda, que sustentó muy bien   que era la posibilidad o no de aplicar una excepción de inconstitucionalidad, el   registrador ya contestó que no se puede.    

Queda la tercera opción que se supone que en   los partidos que forman parte de la Unidad Nacional, ya estaba adoptada esa   decisión y así lo dijeron en una de las reuniones que sostuvimos con el Partido   Liberal, el Partido Conservador, el Partido de la U, que no se presentaría   candidatos. De ahí la importancia de la propuesta hecha hoy que está, ya creo,   que está lista una proposición que es la posibilidad de que exista un acuerdo   político, una tercera opción para que no se presenten candidatos.    

Me parece que es la solución ideal mientras   termina la revisión si es que el proyecto llega a ser aprobado, mientras termina   la revisión por parte de la Corte Constitucional, si se aprobara el proyecto lo   cual ocurrirá seguramente después de marzo; lo que sigue después es una opción   que no puedo opinar porque no quiero entrar en discusiones que me lleven a que   estoy tomando partido en una decisión política que fue lo que propuso hoy el   Senador Vélez, que es la posibilidad, el voto en blanco con respecto a los   candidatos que se presentan.”    

Cabe señalar que al inicio de la sesión se   había formulado el siguiente anuncio:    

“Anuncio de proyectos    

Por instrucciones de la Presidencia y, de   conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se   anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Anuncio de proyectos Presidente, el   siguiente punto anuncios de proyectos, anuncios de proyectos para discutir y   votar en la Sesión Plenaria siguiente al día nueve de diciembre de 2013 Senado   de la República.    

(…)

  

  

  Proyecto de ley Estatutaria número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por   la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de   Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones.”    

El 10 de diciembre de 2013, según   consta en el Acta N° 38 de la Plenaria del Senado publicada en la   Gaceta del Congreso N° 78 del 6 de marzo de 2014, se retomó la discusión.    

Previo al debate, se concedió el uso de la   palabra al Senador Samuel Benjamín Arrieta Buelvas, quien presentó un   impedimento y dejó constancia de su retiro.    

Seguidamente, se otorgó el uso de la palabra   al ponente, el Senador Carlos Enríquez Maya, quien dio lectura a la siguiente   propuesta:    

“Las fuerzas políticas representadas en   el Senado de la República, exhortan a todos los directorios de partidos y   movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos a revocar todos los   avales conferidos a los candidatos inscritos para las elecciones de Parlamento   Andino, que se realizarán el 9 de marzo del 2014 por estas razones: Oigan bien   señores Senadores, porque vamos a entrar a consideración la votación.    

Primero. El Consejo Andino de Ministros de   Relaciones Exteriores aprobó la Decisión 792 conformando un grupo de alto nivel,   para preparar un protocolo que se facilite la salida del Parlamento Andino del   Sistema Andino de Integración, el cual será sometido a aprobación de los   congresos de los países miembros Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia.    

Segundo. Consciente de esa iniciativa, el   Congreso de la República tramita el proyecto de ley estatutaria número 141 de   2013 Senado, 146 de 2013 Cámara: “Por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007   sobre la elección directa de Parlamentarios Andinos, y se dictan otras   disposiciones”.    

Tercero. De esa manera el Senado de la   República acoge la tendencia expuesta por el Consejo Andino de Ministros de   Relaciones Exteriores, respecto de la salida del Parlamento Andino del Sistema   Andino de Integración; porque considera que esa corporación carece de funciones   legislativas y de control político, limitando su accionar al envío de   recomendaciones, sin efecto vinculante a entidades encargadas de la Integración   Andina.    

Cuarto. Para el sostenimiento de esta   entidad con tan escasas actividades, el Estado colombiano tiene que asumir los   siguientes costos, organización y realización de elecciones directas de 5   miembros del Parlamento Andino, reposición de votos a los partidos, movimientos   políticos y grupos significativos de ciudadanos. (…)”    

La anterior proposición fue sometida a   discusión. En este punto, intervinieron los siguientes senadores: Fernando   Eustacio Tamayo Tamayo[53],   Luis Fernando Duque García[54],   Jorge Enrique Robledo Castillo[55],   Hernán Francisco Andrade Serrano[56],   Camilo Armando Sánchez Ortega[57],   Jorge Eduardo Londoño Ulloa y Carlos Eduardo Enríquez Maya. Luego de las   anteriores intervenciones, se cerró la discusión y se procedió a votar la   proposición mediante votación nominal. Por Secretaría se informó el siguiente   resultado:    

“Por el Sí:      55    

Total:    64 votos.    

Votación nominal a la proposición presentada   por el honorable Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya    

Honorables Senadores por el Sí (…)    

Votación nominal a la proposición presentada   por el honorable Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya    

Honorables Senadores por el No: (…)”[58]    

Inmediatamente, la Presidencia sometió a   consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe   de ponencia del proyecto. Cerrada su discusión, abrió la votación y ordenó a la   Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. Dicha   proposición fue aprobada con un total de 64 votos: 57 por el sí y 7 por el no.   En la Gaceta 78 del 6 de marzo de 2014 se señala:    

“La Presidencia somete a consideración de   la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del   Proyecto de ley número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara y, cerrada su   discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro   electrónico para proceder en forma nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e indica   a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la   votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente   resultado:    

Por el Sí: 57    

Por el No: 07    

Total: 64 votos.” [59]    

El segundo debate de la ponencia se reinició   con la intervención de los senadores Carlos Eduardo Enríquez Maya –ponente-,   Rodrigo Romero Hernández, Jorge Enrique Robledo Castillo[60],   Nerthink Mauricio Aguilar Hurtado y Manuel Antonio Virgüez Piraquive[61].    

Después de la discusión, se sometió a   votación nominal en bloque el articulado, con excepción del artículo 2 del   proyecto; el articulado fue aprobado por un total de 64 votos: 57 por   el sí y 4 por el no, como se ilustra a continuación:    

“La Presidencia somete a consideración de   la plenaria el articulado en bloque, excepto el artículo 2º del Proyecto de ley   número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta:   ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e indica a la   Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e indica   a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la   votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente   resultado:    

Por el Sí: 57    

Por el No: 04    

Total: 61 votos.    

Honorables Senadores por el Sí: (…)    

Votación nominal al bloque del articulado,   excluyendo el artículo 2º, del Proyecto de Ley Estatutaria número 141 de 2013   Senado, 146 de 2013 Cámara por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con   relación a la Elección Directa de Parlamentarios Andi­nos y se dictan otras   disposiciones.    

Honorables Senadores por el No: (…)”[62]    

Posteriormente, se sometió a discusión el   artículo 2 del proyecto. Este artículo tuvo dos proposiciones formuladas por los   senadores Carlos Alberto Baena, Manuel Virguez y Honorio Galvis. La proposición   sustitutiva de los senadores Baena y Virguez fue votada negativamente obteniendo   48 votos por el no y 13 por el sí[63].   La proposición del senador Galvis fue aprobada con 55 votos por el sí y 6   votos por el no[64].    

Acto seguido, el Presidente abrió a votación   el título del proyecto, la ratificación de la votación del articulado en bloque   y la pregunta de si la plenaria quería que el proyecto se convirtiera en ley de   la República. La votación se cerró con un total de 62 votos: 57 por el sí y 5   por el no, como a continuación se ilustra:    

“Leído este, la Presidencia lo somete a   consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los   miembros de la Corporación el título leído?    

Cumplidos los trámites constitucionales,   legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:    

¿Quieren los Senadores presentes que el   proyecto de ley aprobado sea ley de la República?    

La Presidencia somete a consideración de la   Plenaria el título y que sea ley de la República el proyecto de ley número 141   de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e   indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma   nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e indica   a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la   votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente   resultado:    

Por el Sí: 57    

Por el No: 05    

Total: 62 Votos.” [65]    

El texto aprobado fue publicado en la   Gaceta del Congreso No. 1048 del 19 de diciembre de 2013.    

2.4.1.4 Segundo debate en la Cámara de Representantes    

El informe de ponencia para el segundo   debate y el texto definitivo del proyecto aprobado por las comisiones Primeras   de Senado y Cámara, presentado por el representante Germán Varón Cotrino, fue   publicado en la Gaceta del Congreso No. 994 del 4 de diciembre de 2013.    

En la Gaceta del Congreso N° 58 de 2014  se publicó el Acta N° 256 de la sesión plenaria de la Cámara de   Representantes del 10 de diciembre de 2013, en la cual se anunció el   Proyecto de Ley Estatutaria No 141 de 2013, Senado, 146 de 2013 Cámara. El   anuncio se hizo con la siguiente formula:    

“La Secretaría General informa,   doctora Flor Marina Daza Ramírez:    

Se anuncian proyectos para la sesión del día   11 de diciembre o para la siguiente sesión Plenaria, de la cual se debatan   proyectos de ley o actos legislativos.    

(…)    

Proyecto de Ley Estatutaria número 146 de   2013 Cámara, 141 de 2013 Senado, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con relación   a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras   disposiciones.”    

De acuerdo con el Acta No. 257 del   11 de diciembre de 2013 publicada en la Gaceta del Congreso N° 72 de   2014, en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes del día -11   de diciembre de 2013- se discutió el proyecto de ley objeto de examen.    

Leída la ponencia, se preguntó si se deseaba   dar segundo debate para que se sometiera a consideración de la plenaria. A   continuación se abrió a discusión e intervinieron los siguientes representantes:   Hugo Orlando Velázquez Jaramillo[66], Obed de   Jesús Zuluaga Henao, Carlos Germán Navas Talero, Hernando Hernández Tabasco,   Alba Luz Pinilla Pedraza, Hernando Alfonso Prada Gil y Carlos Andrés Amaya Rodríguez[67].    

La proposición de dar segundo debate al   proyecto de ley se sometió a votación, y fue aprobada por un total de 87   votos: 86 por el sí, 1 por el no. En consecuencia, se abrió la discusión del   articulado, previa lectura del texto del proyecto aprobado en las comisiones   primeras y la modificación al artículo 2 avalada por el Ponente.    

No se presentó ninguna intervención   adicional y por ello se procedió a votar. Una vez cerrado el registro, se   consignó un total de 87 votos: 84 por el sí y 3 por el no:    

“Se cierra el registro, la votación es de   la siguiente manera;    

Por el Sí 84.    

Por el No 3.    

Señor Presidente ha sido aprobado el   articulado con la proposición, es Ley Estatutaria, los que votaron manualmente   son Germán Varón, Holger Díaz, Juan Valdés, Alejandro Chacón, Humphrey Roa   Sarmiento y Augusto Posada. Ha sido aprobado de acuerdo a la Constitución y la   ley señor Presidente con las mayorías requeridas.” [68]    

El título del proyecto y la pregunta de si   quieren que sea ley estatutaria son también aprobados con un total de 87   votos: 85 por el sí y 2 por el no[69].   La votación se encuentra registrada en la Gaceta del Congreso No. 72 del 5 de   marzo de 2014 así:    

“Se cierra el registro, la votación es de   la siguiente manera;    

Por el Sí 85.    

Por el No 2.    

Señor Presidente ha sido aprobado el título   y la pregunta que hizo usted a la Plenaria, si quiere que este proyecto sea Ley   de la República con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.” [70]    

2.4.2    No se advierten vicios en el trámite del   Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara    

2.4.2.1 Cumplimiento de los requisitos especiales para la   aprobación de leyes estatutarias    

El proyecto de ley bajo examen fue aprobado   en todas sus etapas con el voto positivo de la mitad más uno de los miembros de   cada célula legislativa, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución.   Además, en todos los debates, en cumplimiento del artículo 133 de la Carta,   modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, se llevaron a cabo   las votaciones de forma nominal y pública. A continuación se detallará el   proceso de votación en cada una de las células legislativas:    

En primer debate conjunto de las   Comisiones Primeras del Senado y la Cámara de Representantes, la votación   del articulado, del título y de la pregunta de si se quería que el proyecto se   convirtiera ley, se hizo de manera separada:    

En Senado se cerró la votación del título y   de la pregunta con un total de 12 votos afirmativos de los 19 que conforman   la Comisión. El articulado obtuvo un total de 13 votos afirmativos de los   19 senadores que conforman la Comisión.    

En Cámara, se cerró la votación del título y   de la pregunta con un total de 27 votos afirmativos de los  35 que   conforman la Comisión. El articulado obtuvo un total de 25 votos   afirmativos de los 35 representantes que conforman la Comisión.    

En la plenaria de la Cámara de   Representantes, la votación del articulado, del título y la pregunta de si   se quería que se convirtiera en ley, se hizo de manera separada: la votación del   articulado se cerró con un total de 84 votos afirmativos, y en la   del título y la pregunta se obtuvieron un total de 85 votos positivos,   cifras que superan la mayoría absoluta teniendo en cuenta que la Cámara   está conformada por 166 representantes.    

En la plenaria del Senado se realizó   la votación en bloque del articulado, del título y la pregunta, cerrándose con   un total de 57 votos a favor, cifra que supera la mitad más uno de los   votos de los 102 Senadores de la República.    

De otro lado, el Proyecto de Ley Estatutaria   fue radicado en el Congreso de la República el 1 de noviembre de 2013, y   se publicó su texto con la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso   No. 890 del 5 de noviembre de 2013. El proyecto de ley fue finalmente   aprobado por las plenarias de las cámaras, en sesiones del 10 y 11 de   diciembre de 2013.     

Así las cosas, esta Sala verifica que el   proyecto de ley bajo estudio fue aprobado dentro de una sola legislatura, en   este caso, dentro de la que se inició el 20 de julio de 2013 y finaliza el 20 de   junio de 2014, cumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta.    

2.4.2.2  Cumplimiento del requisito de publicación   previa del proyecto de ley (numeral 1 del artículo 157 de la Carta):    

En primer lugar, el Proyecto de Ley   presentado por el Gobierno fue publicado el 5 de noviembre de 2013 en la   Gaceta del Congreso No. 890 de esa misma fecha. El informe de ponencia para   primer debate de manera conjunta en las Comisiones Primeras de la Cámara de   Representantes y del Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 938 del   20 de noviembre de 2013.    

Finalmente, el primer debate se realizó de   manera de conjunta el 26 de noviembre de 2013, tal como consta en la Gaceta   del Congreso No. 16 del 7 de febrero de 2014.  El proyecto fue aprobado   en sesión conjunta del 27 de noviembre de 2013, según el Acta No. 5 de   esa fecha, publicada en la Gaceta No. 17 del 7 de febrero de 2014.    

En segundo lugar, el informe de ponencia   para segundo debate en el Senado de la República fue publicado en la Gaceta   del Congreso No. 993 del 4 de diciembre de 2013. La discusión del Proyecto   se inició el día 9 de diciembre de 2013, como consta en Acta No. 37  publicada en la Gaceta del Congreso N° 71 del 5 de marzo de 2014.   El proyecto fue aprobado en sesión de Plenaria del Senado, el día 10 de   diciembre de 2013, de acuerdo con el Acta No. 38 publicada en la   Gaceta del Congreso N° 78 del 6 de marzo de 2014.    

En tercer lugar, el informe de ponencia para   segundo debate en la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del   Congreso No. 994 del 4 de diciembre de 2013. La discusión y aprobación del   Proyecto se realizó en la plenaria de dicha célula legislativa, el día 11 de   diciembre de 2013, tal como consta en el Acta No. 257 de esa fecha,   publicada en la Gaceta del Congreso No. 72 del 5 de marzo de 2014.    

2.4.2.3 Cumplimiento de los términos para la iniciación de los   debates    

De conformidad con el inciso primero del   artículo 160 Superior, entre el primero y el segundo debate deberá mediar un   lapso no inferior a ocho días. Además, entre la aprobación del proyecto en una   de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo   menos quince días, término que en esta oportunidad no se aplica toda vez que   conforme al mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República, las   Comisiones Primera de Senado y Cámara de Representantes sesionaron de manera   conjunta.    

Respecto de los ocho días que deben mediar   entre el primer y segundo debate, se observa que el término se cumple, ya que   entre la aprobación del proyecto de ley en las Comisiones Primeras del Senado y   la Cámara de Representantes (27 de noviembre de 2013) y la fecha del   segundo debate en Senado (9 de diciembre de 2013) y Cámara (11 de   diciembre de 2013), transcurrieron más de ocho días.    

2.4.2.4 Anuncio previo a la votación del proyecto de ley    

El artículo 8 del Acto Legislativo 1 de   2003, que adicionó el último inciso del artículo 160 de la Carta, dispone que   ningún proyecto de ley podrá someterse a votación en sesión diferente a aquella   para la cual fue anunciado previamente y, además, el aviso deberá realizarse en   sesión distinta a aquella en que se debata y vote el proyecto de ley.    

Según lo establece la jurisprudencia   pertinente, esta disposición busca evitar la votación sorpresiva de los   proyectos de ley y actos legislativos, en aras de permitir que los congresistas   se enteren de los proyectos que van a ser discutidos y votados en las sesiones   siguientes[71].   Adicionalmente, desde el punto de vista de la defensa de los valores   democráticos, la jurisprudencia sostiene que el anuncio “facilita a los   ciudadanos y organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la   formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de   participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado   de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de   democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”[72].  La exigencia del anuncio previo, de rango constitucional, busca afianzar el   principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias y la   publicidad y transparencia del proceso legislativo.    

Del texto de la disposición constitucional   se desprende que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos:    

“a) El anuncio debe estar presente en la   votación de todo proyecto de ley.    

b) El anuncio debe darlo la presidencia de   la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe   realizarse la votación del proyecto.    

c) La fecha de la votación debe ser cierta,   es decir, determinada o, por lo menos, determinable.    

d) Un proyecto de ley no puede votarse en   una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado”.[73]    

En el caso concreto, esta Corporación   encuentra que durante todas las etapas del procedimiento legislativo, se cumplió   con los requisitos mencionados para que se entienda surtido el anuncio previo,   como a continuación se indica:    

Para comenzar, el proyecto de ley fue   anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la Comisión Primera   de la Cámara de Representantes, para “sesiones conjuntas”, en la sesión   del 20 de noviembre de 2013, como consta en el Acta No. 23 de esa fecha.   Luego, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 27 de noviembre de   2013.    

En sesión plenaria del Senado del 4 de   diciembre de 2013 –para segundo debate en Senado-, se anunció la   discusión y aprobación del proyecto de ley “para la próxima sesión”, como   puede leerse en el Acta No. 36 de esa fecha, publicada en la Gaceta del  Congreso No. 70 del 5 de marzo de 2014.    

Sin embargo, si bien en la sesión del 9   de diciembre de 2013 se inició la discusión del proyecto, la Plenaria   decidió realizar su votación en la siguiente sesión, anunciándolo de nuevo en   debida forma “para la Sesión Plenaria siguiente”, tal como consta en   Acta No. 37 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del 5   de marzo de 2014.    

Efectivamente, el Proyecto fue aprobado en   la sesión plenaria del Senado del 10 de diciembre de 2013, según consta   en el Acta No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del   Congreso 72 del 5 de marzo de 2014.    

Por último, para segundo debate en la Cámara   de Representantes, el Proyecto fue anunciado el 10 de diciembre de 2013   para la siguiente sesión, según consta en Acta No. 256 de esa fecha,   publicada en la Gaceta del Congreso N° 58 de 2014. Luego, el proyecto fue   discutido y aprobado en sesión del día 11 de diciembre de 2013, como   consta en Acta No. 257 publicada en la Gaceta del Congreso N° 72 del 5   de marzo de 2014.    

2.4.2.5 Cumplimiento de los principios de consecutividad e   identidad flexible    

El principio de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, exige   que todos los asuntos de una ley hayan sido discutidos y aprobados en todos los   debates respectivos, por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus   plenarias. De otra parte, conforme al principio de identidad flexible,   pueden introducirse variaciones al texto durante los debates, siempre y cuando   se enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y aprobación.    

Teniendo en cuenta lo anterior, las   variaciones surgidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a primer   debate para que surtan todo el proceso, si se encuadran dentro de las temáticas   del proyecto, salvo aquellos asuntos completamente nuevos, no tratados en lo   absoluto durante las etapas previas, los cuales deben devolverse para que sean   aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto en   un inicio. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se   encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la   Carta.    

En la Sentencia C-648 de 2006[74],   la Corte resumió así las exigencias del principio de consecutividad:    

“En suma, se estableció que son obligaciones   de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i)   estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite   legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el   ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a   otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y   aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así   como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.    

De tal manera, la jurisprudencia   constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de   consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba   permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido   que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad   de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial   énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos   debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los   principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se   introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan   conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.”    

En lo concerniente al principio de   identidad flexible, la Sentencia C-942 de 2008[75] lo   caracterizó como aquel que exige “que el proyecto de ley se conserve siempre   el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo   temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como   artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del   proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a   temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden   estrecha relación con el contenido del proyecto”. (Negrilla fuera de texto).   Igualmente, el fallo hizo énfasis en la posibilidad que durante el cuarto debate   se puedan introducir adiciones al proyecto de ley siempre y cuando éstas tengan   conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los   debates anteriores.    

“Con esta idea esencial el principio de   identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no   simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree   límites injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador –lo cual   iría en contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico   colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos   fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea   posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de   enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en   cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del   órgano de representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la   posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.    

De manera que, para establecer si   determinado asunto fue discutido desde el principio del procedimiento   legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto si, ya sea en la   exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer debate o en el acta   que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se encuentran discusiones o   propuestas que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que comprobar que cada   disposición haya sido propuesta a redactada desde el inicio, tal cual como se   aprobó finalmente.[77]    

En virtud de lo expuesto, se reitera que el   principio de identidad “…no significa, entonces, que un determinado proyecto   de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que   un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite   legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos   contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de   existir la debida unidad de materia, el tema específico sea el mismo   durante el trámite legislativo”[78].    

En este caso, en la descripción realizada   por esta Sala sobre el desarrollo del trámite del Proyecto de Ley, se   identifican varias propuestas de modificación del proyecto inicial, de las   cuales sólo la enmienda del artículo 2, formulada en segundo debate en la   Plenaria del Senado, fue aprobada y consignada en el texto final. Esta es la   proposición:    

“Artículo 2°. Mientras se establece un   régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con el fin de   garantizar en todo momento la participación de la República de Colombia, en   cumplimiento de los compromisos internacionales que vinculen al Estado, conforme   lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino, los Representantes de la República de Colombia ante el   Parlamento Andino serán designados por el Congreso de la República, así:    

a) Dos (2) representantes elegidos por el   Senado de la República;    

b) Tres (3) representantes elegidos por la   Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los partidos   que se declaren en oposición al Gobierno de conformidad con lo establecido en el   artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.    

Parágrafo. La designación se realizará por   medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.”    

Esta Corte considera que la modificación   introducida al artículo 2 del Proyecto de Ley respeta los principios de   identidad y de consecutividad. Si bien el texto específico de este artículo fue   introducido durante el debate en la Plenaria del Senado, su contenido material   guarda una conexidad temática directa con el contenido inicial del proyecto que   establecía una redacción general en cuanto a la forma de elección de los   parlamentarios andinos.    

Así las cosas, la inclusión de esta   proposición no rompe con ninguno de los principios arriba explicados. Por el   contrario, se trata de una legítima manifestación del principio democrático y de   la libertad de configuración normativa del Legislador, en la medida que se   circunscribe al ámbito temático del proyecto de ley y el tema fue abordado desde   que el proyecto fue radicado en el Congreso. Además, su finalidad, como ilustran   los debates, fue precisamente dotar de más precisión la iniciativa legislativa   sometida a consideración.    

2.4.3      Conclusión sobre la constitucionalidad del   trámite legislativo del Proyecto de Ley bajo revisión    

En resumen, el Proyecto de Ley Estatutaria   No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157   de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política   con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”  cumplió con todas las exigencias constitucionales para la aprobación de las   leyes estatutarias.    

2.5            ESTUDIO DEL   CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY    

2.5.1    Antecedentes de la Comunidad Andina de   Naciones    

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) es una   organización subregional de integración y cooperación económica, social y   política. Los Estados que conforman esta comunidad actualmente son Bolivia,   Colombia, Ecuador y Perú. Participan como asociados Argentina, Brasil, Chile,   Paraguay y Uruguay. En calidad de país observador, se encuentra también España.    

Los orígenes más inmediatos de la CAN datan   de 1966, cuando los representantes de Colombia, Chile, Venezuela, Perú y Ecuador   expresaron por medio de la Declaración de Bogotá la necesidad de avanzar y   profundizar la integración económica entre sus naciones. Ulteriormente, estos   países junto con Bolivia crearon una comisión con el objeto de explorar la   conformación de un bloque subregional de comercio, en el marco de la Asociación   Latinoamericana de Libre Comercio ALALC.[79]  En 1967 se aprueban las resoluciones 202 y 203 en el Consejo de Ministros de la   ALALC, las cuales facultan a los estados para llevar a cabo los mencionados   acuerdos subregionales.[80]    

En 1973, Venezuela se incorporó al Acuerdo   de Cartagena y se adhirió así al Grupo Andino, pero en 2006 se retiró. En 1976,   Chile dejó de ser parte de la organización.[82]  Por consiguiente, son países miembros actuales del sistema Colombia, Chile,   Ecuador y Perú.    

Durante la primera etapa, tuvo lugar un   proceso de consolidación de un mercado común andino, espacio prácticamente   inexistente hasta antes de la firma del tratado de Cartagena. La labor conjunta   de los países estuvo dirigida a la promoción del comercio subregional y a la   construcción de una política industrial común.[83]  En esa época, fue predominante el modelo de sustitución de importaciones.[84]  En 1979, se marca un verdadero referente en relación con la integración   subregional andina, pues se emprenden esfuerzos tan importantes como la   suscripción del Tratado que da origen al Tribunal Andino de Justicia, la   creación del Parlamento Andino y del Consejo Andino de Relaciones Exteriores.[85]    

La década de los ochenta marcó un giro en   las políticas económicas aplicadas y hacia los finales de la misma, se remplazó   el esquema imperante y se desarrolló un modelo de regionalismo abierto,   caracterizado por el fortalecimiento del comercio al interior del Acuerdo. De   este modo, a través del Protocolo de Quito (1987), se introdujo un capítulo de   cooperación económica y social en el Acuerdo[86].   Igualmente, a partir del Diseño Estratégico de Galápagos (1989), se eliminaron   aranceles entre los países andinos y se creó una zona de libre comercio en 1993,   que permite el libre comercio de mercaderías y algunos servicios.[87]    

En 1996, se firma el Protocolo de Trujillo,   que reforma el tratado constitutivo de la organización e implementa una serie de   importantes modificaciones. La más importante de ellas fue la transformación del   llamado Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino a Comunidad Andina de Naciones, en   atención a que desde sus comienzos, se ha planteado como una organización que no   se restringe únicamente a sus ventajas comerciales, sino que pretende ser   también un proceso de integración entre pueblos.[88] Esas reformas   permitieron que la conducción del proceso pasara a manos de los Presidentes y   que tanto el Consejo Presidencial Andino como el Consejo Andino de Ministros de   Relaciones Exteriores formen parte de la estructura institucional.[89].   También, a partir de estos cambios, se determina concretamente la regulación del   proceso de elección por voto popular y directo del Parlamento Andino, concepto   sobre el que se profundizará más adelante.[90]    

En 1997, se firma el Protocolo de Sucre, que   introduce modificaciones importantes frente a las relaciones exteriores, al   comercio intrasubregional de servicios y a la admisión de miembros asociados.[91]    

2.5.2    Estructura de la Comunidad Andina de   Naciones    

El Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino,   suscrito en 1969, establecía en principio, como órganos principales la Comisión   y la Junta. En 1996, se firmó el Protocolo de Trujillo, que reformó el tratado   constitutivo de esta organización internacional e implementó una serie de   importantes modificaciones, entre ellos su estructura interna.    

Así pues, el Acuerdo de Cartagena en su   artículo 6º definió los órganos e instituciones del Sistema de Integración   Andino, de la siguiente forma:    

“- El Consejo Presidencial   Andino;    

–        El Consejo Andino de   Ministros de Relaciones Exteriores;    

–        La Comisión de la   Comunidad Andina;    

–        La Secretaría General   de la Comunidad Andina;    

–        El Tribunal de   Justicia de la Comunidad Andina;    

–        El Parlamento Andino;    

–        El Consejo Consultivo   Empresarial;    

–        El Consejo Consultivo   Laboral;    

–        La Corporación Andina   de Fomento;    

–        El Fondo   Latinoamericano de Reservas;    

–        El Convenio Simón   Rodríguez, los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de   Integración y los demás que se creen en el marco del mismo;    

–        La Universidad Andina   Simón Bolívar;    

–        Los Consejos   Consultivos que establezca la Comisión; y,    

–        Los demás órganos e   instituciones que se creen en el marco de la integración subregional andina.”    

Se observa entonces que el SAI se encuentra   compuesto por    

(i)      Organizaciones intergubernamentales:    

– Consejo Presidencial    

– Consejo Andino de Ministros   de Relaciones Exteriores    

– Comisión de la Comunidad   Andina.    

(ii)    Organizaciones comunitarias:    

– Tribunal de Justicia    

– Parlamento Andino    

– Secretaría General    

– CAF, banco de desarrollo de   América Latina,    

– Fondo Latinoamericano de   Reservas    

– Organismo Andino de Salud    

– Universidad Andina Simón   Bolívar.    

(iii) Instancias de participación de la sociedad civil:    

– Consejo Consultivo   Empresarial    

– Consejo Consultivo Laboral    

– Consejo Consultivo de   Pueblos Indígenas    

– Mesa Andina para la Defensa   de los Derechos del Consumidor.[92]    

Los organismos que integran el Sistema   tienen como finalidad “profundizar la integración subregional andina,   promover su proyección externa y consolidar y robustecer las acciones   relacionadas con el proceso de integración”[93].    

Así mismo, a lo largo del texto del Acuerdo   de Cartagena se mencionan las funciones específicas asignadas a cada uno de los   órganos que conforman el sistema. A manera de resumen, se presentarán algunas de   las competencias que tienen a su cargo y, en particular, el tipo de actos que   profieren, por su relevancia para el asunto bajo estudio:    

El Consejo Presidencial Andino es el   máximo organismo del Sistema Andino de Integración, se conforma por cada uno de   los jefes de Estado de los países miembros. Además, “[e]mite   Directrices sobre los distintos ámbitos de la integración subregional andina,   las cuales son instrumentadas por los órganos e instituciones del Sistema que   éste determine”[94].   Los órganos e instituciones del SAI se encuentran obligados a ejecutar las   orientaciones políticas contenidas en las Directrices emanadas del Consejo   Presidencial Andino.    

Entre sus funciones principales se   encuentran: definir la política de integración subregional andina; orientar e   impulsar las acciones en asuntos de interés de la Subregión en su conjunto, así   como las relativas a la coordinación entre los órganos e instituciones del   Sistema Andino de Integración;  evaluar el desarrollo y los resultados del   proceso de la integración subregional andina; considerar y emitir   pronunciamientos sobre los informes, iniciativas y recomendaciones presentados   por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración; y examinar,   todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso de la   integración subregional andina y su proyección externa.    

El Consejo de Ministros de Relaciones   Exteriores está conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los   países miembros. Entre sus funciones está la de formular la política exterior de   la comunidad, así como dar cumplimiento a las Directrices impartidas por el   Consejo Presidencial Andino. Por lo demás, en lo que concerniente a su ámbito de   competencia, podrá recomendar o adoptar las medidas que aseguren la consecución   de los fines del Acuerdo de Cartagena. El artículo 17 dispone que el Consejo   Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se expresa mediante   Declaraciones y Decisiones.    

La Comisión de la Comunidad Andina,   órgano de expedición normativa, se conforma por un representante   plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los países miembros.   Expresamente, el artículo 21 del Acuerdo de Cartagena señala que este órgano   expresará su voluntad mediante Decisiones. Tal como en casos anteriores,   las decisiones que tome se darán con el fin de lograr los objetivos trazados por   el Acuerdo, así como las que puedan surgir en cumplimiento de las directrices   del Consejo Presidencial Andino. Allí se indica además, que sus decisiones deben   ser adoptadas con el voto favorable de la mayoría absoluta de los países   miembros. Específicamente, corresponde a la Comisión de la Comunidad Andina:   formular, ejecutar y evaluar la política de integración subregional andina en   materia de comercio e inversiones y cuando corresponda, en coordinación con el   Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; adoptar las medidas que   sean necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena, así   como para el cumplimiento de las Directrices del Consejo Presidencial Andino;   coordinar la posición conjunta de los Países Miembros en foros y negociaciones   internacionales, en el ámbito de su competencia; velar por el cumplimiento   armónico de las obligaciones derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de   Montevideo de 1980; aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los Países   Miembros, individual o colectivamente, o la Secretaría General sometan a su   consideración; mantener una vinculación permanente con los órganos e   instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración, representar a la   Comunidad Andina en los asuntos y actos de interés común, dentro del marco de su   competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; aprobar los   presupuestos anuales y someter a consideración del Consejo Andino de Ministros   de Relaciones Exteriores la propuesta de Reglamento de la Secretaría General.    

La Secretaría General de la Comunidad   Andina es el órgano ejecutivo de la Comunidad Andina, por lo que actúa   únicamente en función de los intereses de la Subregión, cumpliendo tareas de   apoyo técnico, cuando sea necesario, a los demás órganos e instituciones del   Sistema Andino. Señala además que se expresará a través de Resoluciones.    

El Tribunal de Justicia de la Comunidad   Andina es el órgano jurisdiccional de la Comunidad Andina. Conforme con el   artículo 41 del Acuerdo de Cartagena, “se rige por el Tratado de su creación,   sus protocolos modificatorios y el presente Acuerdo”.    

Continuando, los artículos 44 al 46 del   Acuerdo de Cartagena regulan lo concerniente las Instituciones Consultivas  y Financieras.    

En cuanto a las Instituciones Consultivas,   el artículo 44 del Acuerdo se refiere al Consejo Consultivo Empresarial y al   Consejo Consultivo Laboral, los cuales se encargan de emitir opiniones ante el   Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la   Secretaría General, cuando les sea requerido o por iniciativa propia, “sobre   los programas o actividades del proceso de la integración subregional andina que   fueran de interés para sus respectivos sectores”.    

Respecto a las Instituciones Financieras,   el artículo 45 ibídem señala como tales a la Corporación Andina de Fomento y al   Fondo Latinoamericano de Reservas, cuyo objetivo general es impulsar el proceso   de la integración subregional andina.    

Teniendo en consideración que el proyecto   que ocupa la atención de la Sala, hace referencia a la forma de elección de los   representantes del Estado colombiano dentro del Parlamento Andino, se hará   especial referencia a dicho órgano más adelante.    

2.5.3    Fuentes normativas de la Comunidad Andina de   Naciones    

La CAN ha dado origen a un ordenamiento   jurídico propio, autónomo y supranacional, que se aplica directamente en el   territorio de los países miembros y tiene efectos sobre las autoridades públicas   y sobre los particulares.    

De acuerdo con el Tratado Constitutivo del   Tribunal Andino de Justicia, en su artículo 1, el ordenamiento jurídico de la   Comunidad Andina, comprende:    

“a) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos   e Instrumentos adicionales;    

b) El presente Tratado y sus Protocolos   Modificatorios;    

c) Las Decisiones del Consejo Andino de   Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;    

d) Las Resoluciones de la Secretaría General   de la Comunidad Andina; y    

e) Los Convenios de Complementación   Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del   proceso de la integración subregional andina.”[97]    

De manera particular, los artículos 2, 3 y 4   del Tratado Constitutivo del Tribunal de Justicia establecen la obligatoriedad   que tienen las decisiones aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de   Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina, en los   siguientes términos:    

“Artículo 2.- Las Decisiones obligan a los   Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de   Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina.    

Artículo 3.- Las Decisiones del Consejo   Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones   de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a   partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos   que las mismas señalen una fecha posterior”.    

Cuando su texto así los disponga, las   Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso   en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País Miembro.    

Artículo 4.- Los Países Miembros están   obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el   cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la   Comunidad Andina.    

Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni   emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo   obstaculice su aplicación”.    

A partir de esta disposición normativa ha   surgido una discusión con respecto al sistema de fuentes al interior de la CAN,   debate que versa sobre si la enumeración allí consagrada es o no taxativa. Una   parte de la doctrina sostiene la tesis de que la enumeración es taxativa y solo   las fuentes normativas indicadas forman parte del ordenamiento jurídico andino.   Esta tesis encuentra su apoyo en pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la   Comunidad Andina[98]  y de la Secretaría General de la Comunidad Andina.[99]    

Más allá de esta discusión, es posible   afirmar que en el ordenamiento jurídico de la CAN existen fuentes directas e   indirectas, y normativas y no normativas. De este modo, las fuentes se   clasifican en directas e indirectas o subsidiarias.[100] Dentro de   las fuentes directas, existe una subclasificación que las divide a su vez en   primarias y secundarias.[101]    

Las fuentes normativas a su vez se dividen   en directas e indirectas. Las fuentes normativas directas son “el conjunto de   normas positivas de la Comunidad Andina, divididas a su vez en fuentes   normativas primarias u originarias y en fuentes normativas secundarias o   derivadas”[102]    

Por su parte, las fuentes normativas   indirectas “son el conjunto de normas positivas adoptadas por los Países   Miembros para dar aplicación o reglamentar las disposiciones comunitarias, en   las circunstancias especiales o excepcionales en que hay lugar a ello; también   lo son las normas internas complementarias de las materias reguladas por las   normas comunitarias, en tanto no resulten contrarias a estas últimas, incluidas   las normas derivadas de otros esquemas de integración de los que forman parte   los Países Miembros.”[103]    

Sobre este último particular cabe anotar que   la voluntad reguladora de los Estados es apenas residual, en desarrollo del   principio de ‘complemento indispensable’ según el cual “no es posible la   expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias   para la correcta aplicación de aquellas.”[104]    

De este modo, es posible enunciar como   fuentes normativas del Derecho Comunitario Andino a partir de lo que la doctrina   ha identificado como criterio del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina[105]:    

Se observa entonces que en el derecho   comunitario existe una división entre las normas catalogadas como primarias u   originarias[106]  y las normas de carácter secundario o derivado[107]. En la   primera clasificación, se encuentran los tratados constitutivos, los protocolos   o convenciones, y en la segunda clasificación, las normas que emiten las   autoridades comunitarias en desarrollo de las competencias asignadas por dichos   instrumentos internacionales y que tienen un carácter vinculante[108].   Además, el funcionamiento de dicho sistema involucra la creación de tribunales   judiciales encargados de dirimir los conflictos que se susciten en aplicación de   las normas del derecho comunitario[109].    

Específicamente, el derecho primario del SAI   se encuentra conformado no sólo por el Acuerdo de Cartagena, a través del cual   se conformó el sistema de integración y cooperación andino[110], sino   también por otros instrumentos que fueron emitidos con posterioridad a él, como   los Protocolos Adicionales al Acuerdo de Cartagena, el Tratado que crea el   Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y el Protocolo Modificatorio del   Acuerdo de Integración Subregional o “Acuerdo de Cartagena”. Con respecto al   derecho secundario del sistema, son los órganos comunitarios a los que se hizo   alusión en el acápite anterior quienes, en el marco de sus competencias, pueden   emitir normas de carácter vinculante en el orden jurídico de los países   miembros.    

2.5.4    Jurisprudencia constitucional acerca del   Sistema Andino de Integración y, en particular, del valor normativo de los actos   que los órganos emiten en ejercicio de sus competencias    

El Acuerdo de Integración Subregional Andino   o Acuerdo de Cartagena tiene por objetivo principal la promoción de un sistema   de integración y cooperación que impulse el desarrollo económico de sus países.   En la Sentencia C-1490 de 2000[111],   se expuso lo siguiente:      

    

“Sobre el objetivo del mismo, la doctrina   especializada coincide en catalogarlo como ´…un instrumento de integración   económica multinacional, que exige una organización comunitaria, que articule   funcionalmente la economía de los países participantes en el proceso, por   impulso de los respectivos Estados, los organismos comunitarios, los empresarios   y los trabajadores de sus pueblos (…), que adquiere el perfil de sujeto de   derecho internacional público´[112]”    

“(…) en el caso del derecho comunitario   se habla de la existencia de un derecho primario y un derecho secundario, siendo   el primero aquel que está contenido en los tratados internacionales, y, el   segundo, el que es creado por los órganos comunitarios investidos de competencia   para el efecto”, cuyas decisiones ´son obligatorias desde el mismo momento de su   promulgación, salvo que expresamente se consagre que la norma concreta deba ser   incorporada al derecho interno de cada país. Así mismo debe destacarse que las   normas comunitarias prevalecen sobre las normas locales´[114]”[115]    

Sin embargo, es importante advertir que la   prevalencia de los actos proferidos por los órganos de CAN en el orden interno,   no significa que a través suyo, pueda modificarse la legislación nacional o   regularse materias propias del legislador interno[116].    

El carácter vinculante de las normas   jurídicas que emiten los órganos comunitarios del SAI, responde a la concreción   del concepto de supranacionalidad que se desprende de los artículos 9,   150-16 y 227 de la Constitución Política. La noción de supranacionalidad (i)  implica que los países miembros de un organismo internacional, como la CAN, se   desprenden de ciertas atribuciones que son asumidas por dicho organismo, quien a   partir de ese momento tendrá competencia para regular de manera uniforme las   materias específicas que le fueron transferidas; y (ii) despliega efectos   especiales y directos sobre el orden jurídico interno. Tiene un efecto directo   porque las personas pueden solicitar ante los jueces nacionales la aplicación de   la norma comunitaria. Tiene un efecto prevalente sobre las normas nacionales que   regulan la misma materia porque en caso de conflicto puede desplazar a la norma   nacional. En este respecto, la Sentencia C-137 de 1996[117]  explicó:    

 “…24. Como es sabido, el concepto de   supranacionalidad – dentro del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena – implica   que los países miembros de una organización de esta índole se desprendan de   determinadas atribuciones que, a través de un tratado internacional, son   asumidas por el organismo supranacional que adquiere la competencia de regular   de manera uniforme para todos los países miembros sobre las precisas materias   que le han sido transferidas, con miras a lograr procesos de integración   económica de carácter subregional. Las normas supranacionales despliegan efectos   especiales y directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros   del tratado de integración, que no se derivan del común de las normas de derecho   internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto directo   sobre los derechos nacionales, lo cual permite a las personas solicitar   directamente a sus jueces nacionales la aplicación de la norma supranacional   cuando ésta regule algún asunto sometido a su conocimiento. En segundo lugar, la   legislación expedida por el organismo supranacional goza de un efecto de   prevalencia sobre las normas nacionales que regulan la misma materia y, por   lo tanto, en caso de conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga)   – dentro del efecto conocido como preemption – a la norma nacional[118].    

El concepto de supranacionalidad encuentra   claro fundamento en la Constitución colombiana cuando ella establece que las   relaciones internacionales del país se “orientarán hacia la integración   latinoamericana y del Caribe” (C.P., artículo 9). En este sentido, el   Congreso de la República podrá “aprobar o improbar los tratados que el gobierno   celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de   dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y   conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a   organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la   integración económica con otros Estados” (C.P., artículo 150-16). La filosofía   integracionista, se reitera en el artículo 227 de la Carta, a cuyo tenor: “el   Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás   naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe   mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y   reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar   una comunidad latinoamericana de naciones” (C.P. artículo 227)…”[119]  (negrilla fuera del texto).    

La Corte Constitucional ha estudiado el   asunto del carácter vinculante y obligatorio de las normas jurídicas que emiten   los órganos comunitarios que conforman el SAI. Por ejemplo, mediante Sentencia   C-228 de 1995[120],   esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por un   ciudadano contra varias disposiciones legales[121] que   regulaban la reserva de nombre en publicaciones de difusión masiva, por   considerar que desconocían los artículos 150, numerales 16 y 24, y 189-2 de la   Constitución, ya que las materias que desarrollaban esas normas no eran   competencia del legislador nacional, sino que estaban a cargo de un organismo   supraregional, como es la Comisión del Acuerdo de Cartagena, órgano designado   por la CAN para expedir normas reguladoras de la propiedad intelectual.    

Antes de abordar el tema, la Corte   Constitucional accedió a la petición del demandante consistente en solicitar al   Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina una interpretación prejudicial de   las normas sobre la Decisión 344 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena,   también conocida como el “Régimen Común Sobre Propiedad Industrial”.    

Así, en sentencia proferida el 17 de marzo   de 1995, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina realizó la respectiva   interpretación judicial sobre la citada Decisión, de la cual, la Corte   Constitucional destacó varias conclusiones pertinentes para el análisis que   deberá abordarse en esta oportunidad:    

“2. El Régimen Común sobre propiedad   Industrial adoptado libre y voluntariamente por los países miembros del Acuerdo   a través de sus plenipotenciarios integrantes de la Comisión, tiene carácter de   obligatorio cumplimiento por los 5 países signatarios del mismo, por imperio del   artículo 27 del Acuerdo de Cartagena y de los artículos 2°, 3° y 5° del Tratado   de Creación del Tribunal…    

3. El Régimen sobre Propiedad Industrial   actualmente vigente (Decisión 344), de conformidad con su artículo 143, podrá   ser fortalecido por la legislación nacional o acuerdos internacionales de   cualquier jerarquía, siempre que guarden interrelación y armonía jurídica con la   norma comunitaria…    

4. Al tenor del artículo 144 de Decisión   vigente sobre Propiedad Industrial, los asuntos no comprendidos en esa Decisión   deben ser regulados por la legislación nacional, la misma que sólo podrá hacerlo   en los casos remitidos a su competencia y cuyos alcances estarán también   inscritos, en la filosofía y armonía jurídica que deben guardar con la norma   comunitaria siempre prevaleciente…    

Como lo ha dicho el Tribunal en la   interpretación del artículo 84 de la decisión 85 del Acuerdo de Cartagena (caso   2-ip-88), no es posible que la legislación nacional modifique, agregue o   suprima normas sobre aspectos regulados por la legislación comunitaria ´o que se   insista en mantener la vigencia de leyes nacionales anteriores a la norma   comunitaria incompatibles con ella´, debiendo únicamente legislar sobre lo no   comprendido en la legislación comunitaria” (negrilla fuera del texto).    

Partiendo de lo anterior, la Corte expuso   argumentos relevantes sobre la aplicación de los principios de preeminencia,   aplicación directa y efecto directo que caracterizan al derecho comunitario, lo   cual hace que las disposiciones señaladas por los acuerdos de integración tengan   prevalencia sobre el derecho interno. En palabras de esta Corporación:    

“El derecho comunitario, surgido como   resultado de traslado de competencias en diferentes materias del quehacer   normativo por los países miembros y las subsecuentes regulaciones expedidas por   las autoridades comunitarias apoyadas justamente en tales competencias y   atribuciones, ofrece la doble característica de un sistema preeminente o de   aplicación preferencial frente al derecho interno de cada país miembro y con una   capacidad de aplicación directa y de eficacia inmediata, porque a las   regulaciones que se expidan con arreglo al sistema comunitario, no es posible   oponerle determinaciones nacionales paralelas que regulen materias iguales o que   obstaculicen su aplicación, ni su eficacia puede condicionarse a la voluntad del   país o de las persona eventualmente afectadas por una decisión.    

De esta suerte, la capacidad de regulación   por los países miembros sobre materias reservadas al derecho comunitario es muy   restringida, limitándose apenas a la expedición de normas complementarias cuando   el estatuto de integración lo autorice para reforzar las decisiones de las   autoridades comunitarias o si fuere necesario para establecer instrumentos de   procedimiento destinados a la aplicación de sanciones, trámites y registros de   derechos y, en fin, para la ejecución de medidas de carácter operativo que deban   cumplirse ante las autoridades nacionales”.    

En una primera conclusión, la Corte señaló   que coincidía entonces con la interpretación prejudicial hecha por el Tribunal   Andino de Justicia, en torno a la idea de que el desarrollo de la ley   comunitaria a nivel nacional es de carácter excepcional y, por tanto, es posible   únicamente en escenarios de “complemento indispensable”, siendo inviable la   expedición de normas nacionales que regulen el mismo asunto, a menos que sean   necesarias para la correcta aplicación de las normas comunitarias.    

Además, se sostuvo que las normas   comunitarias de la CAN encuentran un fundamento de validez en varias normas de   la Constitución de 1991.    

Conforme a lo expuesto, la Corporación   advirtió que el juicio de constitucionalidad no podía hacerse simplemente frente   a normas de la Constitución, sino que era preciso referirse también a las normas   comunitarias del Acuerdo de Cartagena, en lo relacionado con la regulación de   propiedad industrial.    

Asimismo, aclaró que ello no significaba la   primacía de una jurisdicción sobre otra, sino “actuaciones complementarias e   interactuantes de los jueces comunitarios y nacionales que permiten la   aplicación uniforme del derecho comunitario, e igualmente conciliada con el   derecho nacional”.    

Finalmente, la Corte encontró que la norma   demandada, expedida por el legislador nacional, debía ser declarada exequible al   no vulnerar disposiciones comunitarias ni nacionales, puesto que “el artículo   61 que reconoce y mantiene la figura de la ‘reserva de nombre’ y el 62 que   establece unas prohibiciones sobre el punto, constituyen una materia cuya   regulación es competencia exclusiva del legislador nacional”.    

Más adelante, mediante fallo C-231 de 1997[122],   la Corte revisó la Ley 323 de 1996, “Por medio de la cual se aprueba el   protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo   de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996”. Luego de   describir cada aparte del protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, y de   establecer que formalmente la ley cumplió con el trámite dispuesto por las   normas pertinentes, la Corte pasó a realizar el examen de fondo.    

Las modificaciones hechas al Acuerdo de   Cartagena mediante este protocolo fueron de gran relevancia, puesto que se   reformó el capítulo dos, antes denominado “Órganos del Acuerdo” y ahora llamado   “De la Comunidad Andina y el Sistema Andino de Integración”, creándose a partir   de allí el Consejo Presidencial Andino, que ahora funge como el máximo órgano   del Sistema, y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. En   general, la Corte concluyó en este respecto que la finalidad de estos cambios es   profundizar el proceso de integración regional a través de reformas   institucionales que aseguren el mayor compromiso de los países miembros así como   mayor agilidad en las decisiones, razón por la cual, es declarado exequible.    

(i)      El derecho comunitario, además de la   cooperación, también tiene como finalidad la integración de los países miembros.    

(ii)   No se desarrolla únicamente a partir de   tratados. También existen otra clase de normas, como las decisiones emitidas por   cada uno de sus órganos, quienes están dotados de la atribución de generar   normas jurídicas vinculantes.    

(iii) En este sentido, en el derecho comunitario se habla de   dos clases de derecho: el primario (u originario) que es aquel contenido en los   tratados internacionales; y el secundario (o derivado) que proviene de los   órganos comunitarios en razón a las competencias conferidas por los tratados.    

(iv) En cuanto a normas secundarias se refiere, el derecho   comunitario se caracteriza por la aplicación directa de sus decisiones, las   cuales son obligatorias desde el momento mismo de su promulgación. Sin embargo,   ello puede que no sea así cuando la misma norma derivada consagre que deba ser   incorporada al derecho interno de cada país.    

(v)   Las normas comunitarias prevalecen sobre las   normas locales.    

Ante esto, la Corte señaló que en desarrollo   del Acuerdo de Cartagena, es preciso transferir competencias soberanas por parte   de los Estados a los organismos comunitarios, que equivalen a autoridades   supranacionales. Aparejado con lo descrito, ello implica que un alto número de   decisiones proferidas por dichos órganos se aplican directamente en los países   signatarios y otras lo hacen luego de surtirse el proceso de incorporación    

Por último, la Corte hizo una reflexión   teórica encaminada a determinar qué sucede si la norma comunitaria va en   contravía con un principio superior establecido en la Constitución colombiana.   Sobre este aspecto, indicó lo siguiente:    

“La independencia y autonomía del derecho   comunitario, se ha querido preservar en este trance merced a la obligada   intervención que se reserva al Tribunal de Justicia del Acuerdo, el cual a   instancia de cualquier país miembro, de un órgano del sistema o de la persona   natural o jurídica perjudicada, deberá anular el acto que quebrante el derecho   comunitario, incluso por desviación de poder, el que sin duda se presenta cuando   quiera se desacatan los principios superiores (Ley 17 de 1980, art. 17-20).    

La denegación de justicia por parte del   Tribunal o la probada ineficacia de sus mecanismos judiciales para enervar las   decisiones o actos de la comunidad que violen los derechos humanos u otro   principio jurídico superior, podría eventualmente llevar a la Jurisdicción   Constitucional, en una situación extrema, a ordenar su inaplicación interna,   siempre que previamente se hubiere procurado obtener del Tribunal Andino la   interpretación de la norma sobre cuya aplicación se centra la controversia (Ley   17 de 1980 art. 29). En este evento cabe distinguir la validez de la decisión   comunitaria que es asunto ajeno al órgano judicial nacional, de la inaplicación   interna en un caso particular y por el motivo expresado. Lo anterior, sin   embargo, no podría siquiera ser contemplado hipotéticamente si en el seno de la   comunidad se llega a imponer en un momento dado una práctica de garantía de los   principios aludidos sobre cuyo normal funcionamiento pudiere mantenerse una   expectativa razonable”.    

Ahora bien, un asunto que reviste vital   importancia frente al tema de los tratados internacionales, derecho comunitario   y la aplicación directa de las decisiones que sus organismos puedan tomar, tiene   que ver con la prevalencia de las normas supranacionales en el derecho interno.   En tal sentido, cabe destacar la sentencia C-256 de 1998[123], en la que   la Corte analizó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra una norma   local que, en sentir de la demandante, desconocía el Acuerdo de Cartagena[124].   Allí señaló que:    

“En primer término, es indispensable   advertir que en materia de prevalencia de tratados internacionales en el orden   interno, el artículo 93 de la Constitución establece la de los tratados   internacionales que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación   en los estados de excepción…; sin que sea dable sostener que esa prevalencia   tiene el alcance de la supraconstitucionalidad, porque, desde la perspectiva del   derecho constitucional colombiano, la Constitución es ´norma de normas´, y al   armonizar ese mandato con lo preceptuado por el artículo 93 superior resulta que   ´el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de   los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario es que   éstos forman con el resto del texto constitucional un ‘bloque de   constitucionalidad’, cuyo respeto se impone a la ley´[125]    

Ni los tratados de integración ni el derecho   comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93   constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores del   ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No.  C-231 de   1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la   regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,   etc., de donde surge   que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno,   similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de sustento.    

Así pues, vistas las cosas a partir del   artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el bloque de   constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta   Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que   la incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad   tuviera una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es   de mérito anotar que para esta Corte, ´la incorporación de una norma al bloque   de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta´[126]  y, en verdad, las distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad y   a la integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos   fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados en   el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados   internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,   que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser   tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los   preceptos de la Carta[127]”. (Negrillas propias).    

Con fundamento en lo trascrito, la Corte   concluyó que no existe superioridad del derecho comunitario sobre la   Constitución y, mucho menos, puede considerarse cierto que compartan la misma   jerarquía. Para la Corporación, las normas comunitarias tampoco se ubican en un   nivel intermedio entre la Carta Fundamental y las leyes ordinarias, puesto que   los tratados son aprobados mediante un trámite ante el Congreso, lo cual no   sucede con el ordenamiento supranacional andino. Así pues, sostuvo que en el   hipotético caso de un juicio de constitucionalidad, en el que se confronte el   derecho comunitario andino con la ley nacional, no habría ningún camino para   determinar la inexequiblidad de alguna de las dos, dado que el contraste se   predica entre una norma superior y una inferior. En términos de la Corte:    

“… la prevalencia de las normas comunitarias   sobre las normas locales y la obligatoria aplicación directa de las decisiones   de los órganos comunitarios creadoras de derecho secundario son situaciones   distintas al juicio abstracto de constitucionalidad, y comportan unos alcances   singulares, por cuya virtud la apreciación de las eventuales contradicciones   entre las prescripciones regionales y el derecho interno corresponde a los   jueces y a los operadores jurídicos encargados de resolver esos conflictos   concretos, teniendo como norte los efectos especiales y directos que en el   ordenamiento interno despliegan las normas supranacionales, cuya prevalencia   sobre las normas locales reguladoras de una misma materia implica el   desplazamiento que no la derogación de la norma nacional”.    

En síntesis, esta Corporación estableció que   no le corresponde efectuar un juicio abstracto de constitucionalidad en el cual   se confronte una norma de derecho interno con una de carácter supranacional,   toda vez que son otros los organismos y las autoridades diseñadas en el   ordenamiento nacional y en el comunitario para procurar la solución adecuada de   esos conflictos. Partiendo de estas consideraciones, en dicha sentencia se   establecieron varios casos hipotéticos y sus consecuentes efectos jurídicos:    

(i)      El juicio de constitucionalidad de una norma   local no implica la verificación de contradicciones o incumplimiento entre ella   y el derecho comunitario.    

(ii)   La declaración de inconstitucionalidad   corresponde a esta Corporación luego de analizar si una ley colombiana se ajusta   o no a la Constitución, más no cuando exista controversia entre normas de   carácter interno y supranacional, pues ello corresponde a otras autoridades.    

(iii) En el caso de incumplimiento de una norma   supranacional, le corresponde al Gobierno “introducir los correctivos   indispensables por orden del organismo supranacional que verifique el   incumplimiento”.    

Además de lo anterior, se sostuvo que a   diferencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, caso en el   cual la consecuencia natural es su retiro del ordenamiento, cuando se presenta   incompatibilidad entre una norma local con una del derecho comunitario, ello no   trae como obligatoria consecuencia la derogación o su exclusión del   ordenamiento, puesto que “la legislación expedida por el organismo   supranacional goza  de un efecto de prevalencia sobre las normas   nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto la   norma supranacional desplaza (que no deroga –y cabría agregar-, no torna   inexequible) dentro del efecto conocido como preemption – a la norma nacional[128]”.    

Enfatizando acerca   de la obligatoriedad de las normas emitidas en el sistema jurídico de la   Comunidad Andina, la jurisprudencia constitucional ha señalado que una vez se   publica una decisión o una resolución en la gaceta de la Comunidad Andina, estas   son obligatorias para los Estados miembros de forma inmediata, salvo que en   estas se disponga su incorporación formal al ordenamiento interno[129].   En esta sentencia -C-227 de 1999-, la Corte indicó que:    

“La sujeción del Estado colombiano a los   órganos supranacionales implica, necesariamente, que sus disposiciones sean   aplicables directamente en el ordenamiento interno, tal como lo dispone el   artículo 3° del Tratado. Sobre el particular, en la sentencia C-231/97 la Corte   acogió la doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia:    

´Estos puntos fueron tratados por la Corte   Suprema de Justicia, en sentencia del día 27 de febrero de 1973, sobre la Ley 8   de 1973, por la cual se aprobó el Acuerdo Subregional Andino suscrito en 1969.   En la citada ley se incorporaron diversas disposiciones, entre las cuales cabe   mencionar aquella que contemplaba que el Gobierno podía poner en vigencia las   decisiones de la Comisión y de la Junta o de los organismos que desarrollaran el   Acuerdo Subregional Andino siempre y cuando no modificaran la legislación   nacional o no fueran materia del legislador. En caso de que las decisiones   comunitarias no cumplieran esos requisitos, debían ser sometidas por el Gobierno   al Congreso, para que éste las aprobara y permitiera así su entrada en vigencia…    

En aquella ocasión la Corte Suprema de   Justicia determinó la inconstitucionalidad de esa disposición legal (incisos 2°   y 3° del artículo 2° de la ley 8 de 1973) con base en los siguientes argumentos:    

…el tratado establece mecanismos en virtud   de los cuales los signatarios quedan sujetos a las normas que dicten los órganos   constitutivos de la institución internacional así creada. Tales reglas expedidas   por la entidad andina rigen la conducta de los países comprometidos y sus   habitantes en asuntos fundamentales de la actividad económica, de manera   directa, sin necesidad de someterse a procedimientos previos de admisión en cada   uno de los Estados que componen el área territorial del pacto ; sólo cuando éste   lo establece o la naturaleza de las materias lo exige, requieren el desarrollo   de trámites nacionales (…) Es así como providencias de los órganos del    acuerdo son eficaces respecto de las naciones a cuyo cumplimiento se destinan.   Desde este punto de vista las disposiciones regionales, en el seno de los   Estados que han de aplicarlas, se confunden a menudo, por sus resultas, con las   prescripciones del derecho interno, del cual se diferencian por su origen:   mientras las primeras derivan de un ente supranacional las últimas proceden de   las autoridades internas. Pero versan sobre parecidas materias. La adquisición   de poderes reguladores por los organismos comunitarios, en el derecho de   integración económica, viene de un traslado de competencias que las partes   contratantes le hacen voluntaria e inicialmente, en el tratado constitutivo. Y   así se opera, pues, según terminología corriente, un cambio, una cesión, un   tránsito de prerrogativas de lo nacional a lo supranacional. Sean cuales fueren   las denominaciones apropiadas, en la integración económica de varios países   constituye nota relevante y diferencial que éstos pierden potestades   legislativas que ejercían con exclusividad por medio de disposiciones de derecho   interno sobre materias determinadas y que las ganen a su favor los organismos   regionales[130]´”.    

La obligación por parte de los Estados   miembros de adoptar las medidas a que haya lugar para hacer efectiva la   realización de las normas que integran el ordenamiento jurídico de la Comunidad   Andina, opera en virtud del principio pacta sunt servanda, según el cual,   “en el contexto de la supranacionalidad, supone que el derecho comunitario   tiene prevalencia sobre el derecho interno”, esto es, ante una contradicción   entre una norma interna y una norma comunitaria, debe preferirse la aplicación   de esta última[131].    

En resumen, (i) las decisiones de la   Comisión de la Comunidad Andina y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones   Exteriores obligan a los Estados miembros a partir de su decisión mientras que   la aplicabilidad de dichas normas en el orden interno se supedita a su   publicación, lo cual opera en favor de los particulares[132].   Además, en cumplimiento; (ii) en virtud del principio de la   supranacionalidad los actos jurídicos emitidos por los órganos del sistema   integrado andino son vinculantes para los Estados miembros sin que sea necesaria   su aprobación según el procedimiento interno de cada país, excepto cuando dichas   normas regulen materias propias del legislador o modifique la normativa interna;   (iii) cualquier controversia que se suscite en torno a la aplicación o   interpretación de las reglas secundarias emitidas por los órganos que integran   el sistema respecto a las normas originarias (tratados, convenciones, acuerdos)   deben resolverse por el Tribunal de Justicia, la cual puede propiciarse también   por los particulares de cada país miembro. Lo anterior excluye la competencia de   la jurisdicción constitucional para conocer de las demandas instauradas por   desconocimiento de las reglas emitidas por los distintos órganos de la Comunidad   Andina de Naciones.    

Posteriormente, en la Sentencia C-1490 de   2000[133],   esta Corporación señaló que la Decisión 351 de 1993, emitida por la Comisión del   Acuerdo de Cartagena y cuyo objeto es proteger a los autores y demás titulares   de derechos, integra el bloque de constitucionalidad en razón a que dentro de su   cuerpo normativo desarrolla aspectos propios de los derechos morales de autor,   reconocidos como fundamentales en el ordenamiento constitucional colombiano.    

Dentro del análisis realizado para integrar   dicha decisión al bloque constitucional como parámetro de interpretación de los   derechos fundamentales morales de autor, se presentan los siguientes argumentos:   (i) la Decisión 351 de 1993 fue expedida por la Comisión del Acuerdo de   integración económica de Cartagena en desarrollo de su artículo 30[134],   encaminada a dinamizar el proceso de integración andino; (ii) la materia   de dicha Decisión regula de manera minuciosa los derechos morales y   patrimoniales de autor y como la jurisprudencia constitucional reconoció el   carácter fundamental de los derechos morales de autor, se produce la   incorporación de la Decisión, por la materia que regula, al bloque de   constitucionalidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 Superior.    

No obstante, se presentó una aclaración de   voto[135]  en el sentido de que la Decisión 351 de 1993 no debió incorporarse al bloque de   constitucionalidad como parámetro de interpretación de los derechos morales de   autor, por no reunir los requisitos exigidos por el artículo 93 Superior, por   cuanto, en primer lugar, la referida decisión no requiere de   incorporación expresa o de aprobación por parte del Congreso. Sobre este punto,   explica que aunque la decisión se emite en el ejercicio de una competencia   exclusiva de un organismo supranacional, ello no significa que se incorpore de   manera automática al bloque de constitucionalidad en sentido lato, porque para   que proceda su integración se requiere su ratificación de acuerdo con el   procedimiento interno; y en segundo lugar, su naturaleza no puede   equipararse a la de un instrumento internacional de derechos humanos porque su   fin principal es económico.    

Bajo esta perspectiva, la Sentencia C-256 de   1998[136]  señaló que en virtud del traslado de competencias a los organismos   supranacionales, las decisiones que en estas instancias se adopten tienen   prevalencia en el orden interno y son obligatorias desde el mismo momento de su   expedición, esta fuerza vinculante significa que aquéllas normas nacionales que   sean contrarias a las normas comunitarias son desplazadas para dar lugar a la   aplicación directa de estas últimas.    

Sobre el alcance de la   supraconstitucionalidad de los organismos comunitarios, la Corte aclaró que en   ningún caso es asimilable a los efectos vinculantes que tienen en el   ordenamiento jurídico colombiano los instrumentos internacionales que reconocen   derechos humanos[137],   por tanto:    

“Ni los tratados de integración ni el   derecho comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93   constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores del   ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No.  C-231 de   1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la   regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,   etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el   orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de   sustento.    

Así pues, vistas las cosas a partir del   artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el bloque de   constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta   Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que la   incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad tuviera   una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es de mérito   anotar que para esta Corte, “la incorporación de una norma al bloque de   constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta”[138]  y, en verdad, las distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad y   a la integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos   fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados en   el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados   internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,   que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser   tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los   preceptos de la Carta”.[139]”.[140]    

Retomando, los actos jurídicos que emite un   organismo supranacional tienen prevalencia sobre las normas internas que regulen   los mismos aspectos y, por tanto, en caso de contradicción entre la norma   comunitaria y la norma nacional, la primera desplaza a la segunda en su   aplicación. Sumado a lo anterior, todo tipo de contradicción que surja entre el   contenido de las reglas emitidas por el órgano comunitario y las del   ordenamiento jurídico interno deben ser resueltas por la autoridad judicial   competente dentro del sistema comunitario.    

Por ejemplo, con el fin de asegurar la   aplicación correcta y uniforme de las normas que emite la Comunidad Andina de   Naciones, el juez nacional al resolver un caso que involucre la aplicación de   una norma emitida por un órgano del sistema comunitario, puede solicitar una   interpretación prejudicial al Tribunal Andino que no es asimilable a una prueba,   tal y como lo ha indicado este órgano judicial, “sino que constituye una   solemnidad indispensable y necesaria que el juez nacional debe observar   obligatoriamente antes de dictar sentencia”[141].    

En esta misma Sentencia C-988 de 2004, la   Corte reiteró, a propósito de los argumentos expuestos por la demandante en el   sentido de que la Decisión Andina 436 integraba el bloque de constitucionalidad   porque establecía regulaciones que protegían la salud y la vida, que este no   podía ser un criterio para ubicar los instrumentos internacionales al nivel de   la Constitución, pues si así se aceptara “casi todos los tratados quedarían   incorporados al bloque de constitucionalidad, pues todos ellos buscan favorecer,   en una medida u otra, el bienestar de los pueblos, por lo que podría   argumentarse que son normas de derechos humanos. Así, un tratado de cooperación   turística quedaría integrado al bloque de constitucionalidad por cuanto favorece   el derecho a la recreación. Pero de esa manera se pierde la especificidad de la   noción de ´tratados de derechos humanos´, que la Carta quiso privilegiar frente   a los otros compromisos internacionales de Colombia puesto que la Constitución   dio un trato especial a esos tratados”[142].    

En resumen, en el desarrollo y asimilación   del derecho comunitario, es clave la observación de los principios de   preeminencia, aplicación directa y efecto directo. A partir de ellos es que   resulta posible oponer las normas comunitarias a las de derecho interno, como   quiera que la efectividad de las primeras no se sujeta a los condicionamientos   del país miembro o del particular que eventualmente se vea afectado con ellas,   sino que, valga la redundancia, se aplican directamente. Ahora, lo que sí es   permitido a un país miembro es complementar dichos postulados comunitarios, de   manera que sean aplicables en el ámbito local. En razón a esto es que la   jurisprudencia constitucional ha considerado que el derecho nacional es limitado   y restringido frente al que proviene del  SAI.    

También es pertinente recordar que, aunque   los tratados y disposiciones provenientes de cualquier órgano de la CAN son de   aplicación directa en el derecho interno, existen casos en los que se requiere   su incorporación formal. Estos eventos son fácilmente identificables, pues la   misma norma deberá señalar que ello es un requisito necesario para hacer posible   la aplicación en el ordenamiento de un país miembro.    

Otra importante conclusión es la referida a   que las normas de derecho comunitario no hacen parte del bloque de   constitucionalidad, por lo que se concluye que no existe superioridad del   ordenamiento comunitario sobre la Constitución ni pueden equipararse. Siendo   esto así, es apenas normal que surjan situaciones en las que puede interpretarse   erróneamente el principio de preeminencia, que podría llevar a pensar que   efectivamente hacen parte del bloque; no obstante, la Corte ha dicho que lo que   sucede es que cuando la norma comunitaria se confronta con una norma local que   le es contraria, esta simplemente es desplazada por la primera, la cual se   aplica preeminentemente.    

Finalmente, es necesario señalar que la   única oportunidad en que la jurisprudencia constitucional aceptó que una norma   comunitaria integra el bloque de constitucionalidad, fue con ocasión de la   Sentencia C-1490 de 2000. En tal fallo, la Corporación determinó que la Decisión   351 de 1993, proferida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, era equiparable   a la Constitución Política, toda vez que regulaba los derechos morales de autor   y tal derecho es considerado como fundamental a nivel jurisprudencial, razón por   la cual se configuraban los supuestos del artículo 93 Superior.    

2.5.5    El Parlamento Andino    

El Parlamento Andino es el “órgano   deliberante y común del proceso de integración subregional”[143],  así como el órgano de control de la Comunidad Andina.    

La creación del Parlamento Andino es   posterior al Acuerdo de Cartagena que da origen a esta organización. A partir de   instrumentos como la Declaración de Bogotá (1978), el Mandato de Cartagena   (1979) y la Declaración de Presidentes de Quito (1979) los Estados Miembros   anuncian su apoyo a la creación de un Parlamento dentro del llamado Pacto Andino[144].    

Se creó este órgano por iniciativa   intergubernamental, por medio del Tratado Constitutivo de La Paz, Bolivia,   firmado el 25 de octubre de 1979, por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y   Venezuela. Su vigencia se dio a partir de 1984.[145] Los   representantes plenipotenciarios de estas naciones decidieron “crear un medio   de acción común para afirmar los principios, valores y objetivos que se   identifican con el ejercicio efectivo de la democracia en el proceso de   integración”[146]  El Parlamento se instauró con sede permanente en Bogotá, en 1980.   Posteriormente, a través del Protocolo de Quito (1987), se dio la incorporación   del Parlamento Andino como órgano principal de integración dentro del Acuerdo de   Cartagena[147].    

Dentro del Tratado Constitutivo que   establece su creación y del Protocolo Adicional de 1997 que modifica tal   acuerdo, se dispone que su naturaleza es comunitaria y que representa a todos   los pueblos de la CAN. En virtud del artículo 9 de su Protocolo, cuenta asimismo   con personalidad jurídica internacional.[148] Además de   ser un organismo de deliberación y discusión, se le ha encomendado el deber de   ejercer un control político limitado y restringido dentro de la Comunidad, como   se desprende de los instrumentos normativos que lo regulan[149].    

El Tratado fijó como propósitos de esa   institución los siguientes (artículo 12):    

“a) Coadyuvar a la promoción y orientación   del proceso de la integración subregional andina;    

b) Sustentar, en la Subregión andina, el   pleno imperio de la libertad, de la justicia social y de la democracia en su más   amplio ejercicio participativo;    

c) Velar por el respeto de los derechos   humanos dentro del marco de los instrumentos internacionales vigentes sobre la   materia para todas las Partes Contratantes;    

d) Promover la participación de los pueblos   como actores del proceso de integración andina;    

f) Promover en los pueblos de la Subregión   andina la toma de conciencia y la más amplia difusión de los principios y normas   que orientan el establecimiento de un nuevo orden internacional;    

g) Fomentar el desarrollo e integración de   la comunidad latinoamericana; y,    

h) Contribuir al afianzamiento de la paz y   justicia internacionales.”    

A su vez, el artículo 13 determinó que son   funciones del Parlamento las siguientes:    

“Artículo 13.- Son atribuciones del Parlamento Andino:    

a) Examinar la marcha del proceso de   integración subregional a través de los informes anuales de los órganos de los   Convenios y Acuerdos Andinos y de las informaciones que juzgue conveniente   solicitarles;    

b) Mantener relaciones de cooperación con   los Parlamentos de las Partes Contratantes o de otros países con respecto a las   materias previstas en este Tratado; y,    

c) Proponer medidas y sugerencias que   coadyuven a la aproximación de las legislaciones de las Partes Contratantes.”    

Este órgano comunitario está conformado por   5 representantes de cada Estado Miembro, cada uno de los cuales tiene a su vez   dos suplentes para casos de vacancia o ausencia temporal.[150] El   Parlamento se pronuncia a través de declaraciones, decisiones y recomendaciones,   respecto a los diversos aspectos que se relacionan con su gestión.[151]  Se expresa además por medio de actos de control. Su órgano máximo de conducción   y decisión es la Asamblea del Parlamento Andino.[152] El   Parlamento sesiona ordinariamente dos veces en el año.    

El Tratado Constitutivo del Parlamento   Andino entró en vigor en el año de 1984, luego de ser ratificado por todos los   estados partes. En el caso colombiano, el Tratado Constitutivo fue aprobado   mediante la Ley 47 de 1983.    

En el año 1996, se aprobó el Protocolo de   Trujillo, el cual modificó el Acuerdo de Integración Subregional Andino o   Acuerdo de Cartagena. El Protocolo tuvo por objeto fundamental reformar el   capítulo II del Acuerdo de Cartagena, para crear la Comunidad Andina de Naciones   y establecer el Sistema Andino de Integración.    

El Protocolo de Trujillo entró en vigor en   el año 1997, luego de ser ratificado por todos los países. En el caso colombiano   la ley aprobatoria del Protocolo es la Ley 323 de 1996. Su constitucionalidad   fue revisada mediante la Sentencia C-231 de 1997.[153]En   la providencia se dispuso la constitucionalidad del Protocolo, en los términos   de la sentencia.[154]    

El Protocolo de Trujillo comportó una   revisión del esquema institucional del Acuerdo de Cartagena. En él se asignaron   nuevas funciones al Parlamento Andino a saber:    

“ART. 43. Son atribuciones del Parlamento Andino:    

a) Participar en la promoción y orientación   del proceso de la integración subregional andina, con miras a la consolidación   de la integración latinoamericana;    

b) Examinar la marcha del proceso de la   integración subregional andina y el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo   para ello información periódica a los órganos e instituciones del Sistema;    

c) Formular recomendaciones sobre los   proyectos de presupuesto anual de los órganos e instituciones del Sistema que se   constituyen con las contribuciones directas de los Países Miembros;    

d) Sugerir a los órganos e instituciones del   Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopción de   modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales con relación a los   objetivos programáticos y a la estructura institucional del Sistema;    

e) Participar en la generación normativa del   proceso mediante sugerencias a los órganos del Sistema de proyectos de normas   sobre temas de interés común, para su incorporación en el ordenamiento jurídico   de la Comunidad Andina;    

f) Promover la armonización de las   legislaciones de los Países Miembros; y,    

g) Promover relaciones de cooperación y   coordinación con los Parlamentos de los Países Miembros, los órganos e   instituciones del Sistema, así como con los órganos parlamentarios de   integración o cooperación de terceros países.”    

Resulta pertinente señalar que además del   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, se han celebrado, en el seno de la   CAN, dos instrumentos sobre dicho órgano, los cuales no han entrado en   vigencia ni han sido ratificados por el Estado colombiano. Estos son: (i)   el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito   en Sucre el 23 de abril de 1997, y (ii) el Protocolo Adicional al Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de   sus Representantes”, suscrito en Sucre el 23 de abril de 1997.    

En cuanto a la forma de elección de los   miembros del Parlamento Andino, las normas comunitarias han tenido el   siguiente desarrollo:    

El Tratado Constitutivo del Parlamento   Andino de 1979 establecía en su artículo 2 que el Parlamento Andino estaría   constituido por representantes de los pueblos de cada una de las Partes   Contratantes elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que   los estados adoptarán mediante Protocolo Adicional que incluiría los adecuados   criterios de representación nacional que acordaran las partes.    

“Hasta que el Protocolo Adicional a que se   refiere el Artículo anterior entre en vigencia, el Parlamento Andino estará   constituido por cinco representantes elegidos por los respectivos órganos   legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el   procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el efecto.”    

El Protocolo de Trujillo de 1996, en el   artículo 1 modificatorio del artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, reformó la   anterior disposición y dispuso:    

“Sección F – Del Parlamento Andino    

Artículo 42. El Parlamento Andino es el   órgano deliberante del Sistema, su naturaleza es comunitaria, representa a los   pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes elegidos   por sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará mediante   Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación   nacional.    

En tanto se suscriba el Protocolo Adicional   que instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por   representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus   reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.    

La sede permanente del Parlamento Andino   estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia” (negrilla fuera del texto).    

Cabe señalar que tanto el Protocolo   Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito en Sucre el 23   de abril de 1997, y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes,   suscrito en Sucre el 23 de abril de 1997, establecen disposiciones sobre la   forma de elección de los miembros del Parlamento Andino. Pese a ello, se repite,   dichos instrumentos no han entrado en vigencia dentro de la CAN, ni   tampoco han sido ratificados por Colombia.    

En efecto, en el primer instrumento se   ratifican los propósitos y funciones del Parlamento Andino, adaptándolos a la   nueva institucionalidad representada en la creación de la Comunidad Andina de   Naciones y del Sistema Andino de Integración. Allí se señala, igualmente, que   los parlamentarios andinos serán elegidos mediante sufragio universal y directo,   de acuerdo con lo que establezca el Protocolo Adicional que debería dictarse en   ese sentido. También se dispone que mientras se suscribe este último   Protocolo, cada Congreso Nacional enviará cinco representantes al Parlamento   Andino, de conformidad con sus reglamentaciones internas y el Reglamento General   del Parlamento (artículo 2). De la misma manera, en su disposición   transitoria, se reitera que “las elecciones por sufragio universal y directo   de los representantes ante el Parlamento Andino deberán realizarse dentro un   plazo de hasta cinco (5) años.”     

También se contempló que el Parlamento   Andino sesionaría ordinariamente dos veces al año (artículo 4); que los   parlamentarios andinos serían elegidos por períodos de dos años y podrían ser   reelegidos (artículo 5); y que cada uno tendría dos suplentes que los   reemplazarían en los casos de ausencia temporal o definitiva (artículo 6).     

Por otra parte, el Protocolo Adicional al   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y   Universales de sus Representantes establece los procedimientos que se deben   adelantar en cada Estado Miembro para la elección mediante sufragio universal,   directo y secreto de los parlamentarios andinos. Allí se insiste en que la   elección popular de estos parlamentarios debe realizarse dentro un plazo máximo   de cinco años (artículo 1).    

En este Protocolo se dispone que cada país   elegirá cinco representantes al Parlamento Andino (artículo 3) y que hasta que   no se establezca un régimen electoral uniforme, el sistema de elección se regirá   por la legislación interna de cada país (artículo 4). También se determina que   los representantes de cada país serán elegidos en el mismo día en que se   efectúen elecciones legislativas o generales, de acuerdo con cada legislación   (artículo 5) y que los congresistas nacionales pueden ser al mismo tiempo   representantes al Parlamento Andino (artículo 7).    

Teniendo entonces en consideración que los   instrumentos anteriormente referidos no se encuentran vigentes, la norma que   regula actualmente la elección de los Parlamentarios andinos se encuentra   establecida en el Protocolo de Trujillo, suscrito en el año de 1996, y que   dispone en su artículo 42 que en tanto se suscriba el Protocolo Adicional que   instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por   representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus   reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.    

Como previamente se relató, el Parlamento   Andino fue creado en 1979 por medio del Tratado Constitutivo de La Paz, el cual   entró en vigor en 1984 y fue incorporado al ordenamiento colombiano mediante la   Ley 47 de 1983.    

Como reconocimiento a la importancia del   proceso de integración regional y latinoamericano, el artículo 227 de la   Constitución, después de señalar que es deber del Estado promover “la   integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente   con los países de América Latina y del Caribe, mediante la celebración de   tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos   supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de   naciones”, dispuso que “[l]a ley podrá establecer elecciones directas   para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano”.    

En desarrollo de este precepto   constitucional, y teniendo en cuenta que el Protocolo de Trujillo -incorporado   mediante la Ley 323 de 1996 declarada exequible en la Sentencia C-231 de 1997[155]- dispuso que   “[e]n tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la elección   directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes de los   Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al   Reglamento General del Parlamento Andino”, en 2005, varios representantes y   senadores promovieron el Proyecto de Ley Estatutaria 34/05 Senado y 207/05   Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución   Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”,   cuya finalidad era establecer la elección directa y universal de los cinco   parlamentarios andinos que representaran al pueblo colombiano.    

Después se superar los trámites propios de   las leyes estatutarias, el articulado aprobado fue remitido a la Corte   Constitucional para la revisión oficiosa que dispone el artículo 241-8 de la   Carta.    

En 2007, por medio de la Sentencia C-502   de 2007[156],   esta Corporación declaró exequible el proyecto, por las siguientes razones:    

En primer lugar, la providencia indicó que   la elección universal y directa de los representantes de Colombia ante el   Parlamento Andino es autorizada por el artículo 227 de la Carta, el cual faculta   al Legislador para, dentro de su margen de configuración, establecer elecciones   directas para la constitución del Parlamento Andino.    

Adicionalmente, la Corte sostuvo que tanto   el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino como el Protocolo de Trujillo (que   modificó el Acuerdo de Cartagena) generan obligaciones internacionales en   materia de designación de parlamentarios andinos. Frente al último instrumento,   se destacó que en tanto ya había vencido el plazo de cinco años que se   contemplaba allí para implementar las elecciones directas de parlamentarios   andinos, el proyecto empezaba a allanar el camino para que la elección directa,   universal y secreta de los representantes se hiciera una realidad en el futuro.    

En tercer lugar, resaltó esta Corporación   que el proyecto de ley tenía una naturaleza jurídica transitoria, puesto que se   deducía de los instrumentos internacionales la posterior y eventual aprobación   de un régimen electoral uniforme, el cual en su momento tendría que ser adoptado   por Colombia. Al respecto se señaló:    

“Del texto del artículo se deduce que el   objetivo del proyecto es establecer un sistema de elección de los representantes   por Colombia ante el Parlamento Andino, que regirá hasta tanto se apruebe un   régimen electoral uniforme para el mismo efecto para todos los países miembros   de la Comunidad Andina de Naciones. Esto significa que la ley que resultará de   este proyecto tiene un fin eminentemente transitorio, pues en el momento en que   se apruebe el régimen electoral uniforme las elecciones de los representantes   por Colombia ante el Parlamento Andino, así como todo lo relacionado con las   calidades, los deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de los   parlamentarios, se gobernarán por ese régimen electoral de la Comunidad Andina   de Naciones (…) Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad del artículo   segundo, en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en   la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los   instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste   defiera expresamente a la normatividad interna colombiana.    

Como se ha expresado, el régimen electoral   que se aprueba a través de esta ley es distinto y separado del régimen electoral   uniforme que habrá de aprobarse en la Comunidad Andina de Naciones, de tal   manera que la entrada en vigencia del segundo supondrá la sustitución integral   del primero, salvo en lo que defiera expresamente a la normatividad interna   colombiana.”    

Es preciso resaltar que este Tribunal tuvo   en cuenta que ni el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento   Andino ni el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino   sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, se encontraban   vigentes para el Estado colombiano en el momento de aprobación del fallo. En   este sentido se afirmó: “[e]s importante mencionar que tanto el Protocolo   Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino como el Protocolo   Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones   Directas y Universales de sus Representantes deben ser todavía ratificados.”    

Por estas razones la Sala Plena declaró   exequible el proyecto.    

Con fundamento en la Sentencia C-502 de   2007, el 20 de septiembre de 2007, fue sancionada y promulgada la Ley 1157, la   cual establece para efectos del asunto bajo estudio, lo siguiente: “(…) los   ciudadanos elegirán en forma directa y mediante sufragio universal y secreto   cinco (5) representantes de Colombia al Parlamento Andino”[157].    

Después de 6 años de vigencia de la Ley 1157   de 2007, el 1 de noviembre de   2013, el Gobierno Nacional y el Senador Juan Fernando Cristo Bustos presentaron   un proyecto de ley con el fin de derogar la Ley 1157 y modificar el régimen de   elección de los parlamentarios andinos de Colombia.    

En la exposición de motivos, los promotores   de la iniciativa explicaron que Colombia asumió la Presidencia pro témpore  de la CAN para el período 2011-2012, e impulsó un proceso de reingeniería del   SAI con miras a hacerlo más eficiente y prepararlo para la convergencia con la   integración latinoamericana. Relataron que consciente de estas necesidades del   proceso de integración, el CAMRE, en sesión ampliada con las máximas autoridades   de comercio de los países miembros, adoptó la Decisión 792 del 19 de septiembre   de 2013, sobre la implementación de la reingeniería del SAI. En  dicha Decisión se dispuso “la creación de un Grupo de Alto Nivel para la   revisión del marco institucional, el acervo jurídico comunitario y el sistema de   solución de controversias de la Comunidad Andina, para presentar las reformas   necesarias para la implementación de la nueva visión, lineamientos estratégicos   y priorización de ámbitos de acción de la Comunidad Andina.” A ese Grupo se   le encargó, entre otras funciones: “Iniciar el proceso de preparación de un   Protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del Sistema Andino de   Integración, el mismo que una vez suscrito, sería sometido a la aprobación de   los Poderes Legislativos de los Países Miembros.”    

En este contexto –continuaron los impulsores   del proyecto- la restructuración del Parlamento Andino del SAI está orientada a   la eventual convergencia en el espacio que ofrecerá la creación del Parlamento   Suramericano en UNASUR, y tiene como fin de evitar la duplicidad de esfuerzos y   promover la eficiencia en la destinación de los recursos.    

En cuanto al fundamento normativo, se   resaltó que los protocolos adicionales que prevén la elección directa y   universal de los parlamentarios andinos no han entrado en vigor porque Colombia   no los ha ratificado, de modo que no existe una obligación internacional en ese   sentido. Explicaron también que la única obligación internacional vigente es la   que deriva del Protocolo de Trujillo, según el cual mientras se ratifican los   protocolos adicionales, el Parlamento Andino “estará conformado por   representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus   reglamentaciones internas”.    

A la luz de estas consideraciones, el   Gobierno y el Senador Juan   Fernando Cristo Bustos concluyeron que la eventual derogación de la Ley 1157 de   2007 no contraviene ninguna obligación internacional adquirida por el Estado   colombiano y, por el contrario, es un desarrollo de la facultad que le otorga el   artículo 227 de la Carta al Legislador para regular la elección de los   parlamentarios andinos de Colombia, y representa una medida que promueve la   eficiencia y materializa la nueva dirección el proceso de integración.    

Estos fundamentos y objetivos del Proyecto   de Ley fueron reiterados por el Ponente ante las Comisiones Primeras   Constitucionales del Senado y la Cámara, el Representante Germán Varón Cotrino[158],   y por el Ministro del Interior en su intervención ante la plenaria del Senado[159].    

El Ponente agregó como argumento en respaldo   del Proyecto, que el Parlamento Andino solamente tiene una función asesora.   También explicó que con la derogación de la Ley 1157 se pretende volver al   sistema de elección anterior, en el cual los parlamentarios andinos eran   elegidos de entre miembros del Congreso. Sobre este punto, el Ponente sostuvo:    

“¿Qué quiere decir esto? Que de los   senadores y de los representantes que actualmente hay en el Congreso o que   resulten elegidos el 9 marzo del próximo año, se designarían cinco como antes se   venía haciendo, eso quiere decir entonces, que Colombia no pierde esa   representación, lo que pasa es que quienes lo integran van a ser los mismos   congresistas que en este momento por una elección que haga cada uno del Congreso   irán a representar a Colombia pero ya no en condición de parlamentarios Andinos   sino en condición de representantes de Colombia ante ese Parlamento, pero   elegidos dentro de los que la constitución establece para las circunscripciones   territoriales, bien sea nacional o bien sea departamental.”[160]    

Esta intención fue reiterada por el Senador   Carlos Eduardo Enríquez Maya en su intervención en segundo debate ante la   Plenaria del Senado. Se destaca el siguiente aparte:    

“Muchas gracias señor Presidente, señores   Senadores, me corresponde sustentar el informe de ponencia sobre el Proyecto de   Ley Estatutaria 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, informarles a los   colegas que este proyecto es de origen del gobierno, proyecto que fuera   presentad por la señora Ministra de Relaciones Exteriores y por el señor   Ministro del Interior. (…)    

Qué se propone en este proyecto, la   iniciativa del gobierno señores Senadores, volver al sistema anterior para la   designación de 5 Parlamentarios andinos. ¿En qué consistía el sistema anterior?   Que le correspondía al Congreso de la República, designar del cuerpo de   Senadores, del cuerpo de congresistas mejor, cinco Parlamentarios que además de   ostentar la dignidad de congresistas podían cumplir la función sin ganar   remuneración alguna en el Parlamento Andino, ese es, eso es en el fondo lo que   propone el sistema, lo que propone el Proyecto de Ley que tienen ustedes en   estudio.”[161]    

Durante el debate también se llamó la   atención sobre la necesidad de garantizar los derechos de las minorías políticas   en el nuevo esquema de elección de los parlamentarios andinos. Para ello, como   ya fue analizado, se aprobó la proposición de que al menos uno de los   parlamentarios elegidos por la Cámara pertenezca a uno de los partidos que se   declare en oposición al Gobierno.    

Después de un intenso debate en el que los   opositores de la iniciativa (i) defendieron la importancia del Parlamento   Andino como el único espacio en el que el pueblo de los países de la CAN puede   participar en la toma de decisiones, (ii) recordaron que la democracia   implica altos costos desde el punto de vista monetario, (iii) llamaron la   atención sobre la importancia de brindar garantías a las minorías políticas en   la elección de los parlamentarios andinos, entre otros argumentos, se aprobó el   siguiente articulado:    

“Artículo 1°. Deróguese la Ley   Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227 de la   Constitución Política de Colombia con relación a la elección directa de   Parlamentarios Andinos’.    

Artículo 2°. Mientras se establece un   régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con el fin de   garantizar en todo momento la participación de la República de Colombia, en   cumplimiento de los compromisos internacionales que vinculen al Estado, conforme   lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino, los representantes de la República de Colombia ante el   Parlamento Andino, serán designados por el Congreso de la República así:    

a) Dos (2) representantes elegidos por el   Senado de la República.    

b) Tres (3) representantes elegidos por la   Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los partidos   que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el   artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.    

Parágrafo. La designación se realizará por   medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.    

Artículo 3°. La presente ley rige a partir   de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias.”    

En resumen, el Proyecto de Ley Estatutaria   No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara busca (i) derogar la Ley 1157   de 2007 –que dispone la elección directa y universal de los representantes de   Colombia ante el Parlamento Andino- e (ii) introducir el siguiente   sistema de elección: escogencia de entre los miembros del Congreso por medio de   votación secreta. Las razones que condujeron a la toma de esta decisión son a   grandes rasgos: (a) la decisión del CAMRE de llevar a cabo una reingeniería del SAI con   miras a una eventual convergencia con UNASUR, (b) la inexistencia de una   obligación internacional vigente sobre la elección directa y universal de   los parlamentarios andinos, y (c) los altos costos económicos del esquema   impuesto por la Ley 1157.    

2.5.7    El Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de   2013 Senado, 146 de 2013 Cámara se ajusta a la Constitución    

A juicio de la Sala, el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga   la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución   Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos” es   acorde con la Constitución. Las razones de esta conclusión serán expuestas a   continuación:    

2.5.7.1  El Proyecto no vulnera el artículo 227 de la   Constitución    

En primer lugar, debe hacerse referencia al   artículo 227 Superior que establece la obligación del Estado colombiano de   promover la integración   económica, social y política, especialmente con los países de América Latina y   del Caribe.    

Dentro de los mecanismos consagrados para   tal fin se fija la posibilidad de crear organismos supranacionales y una   comunidad latinoamericana de naciones. En virtud de tal postulado   constitucional, se crea el SAI cuyo objetivo es la articulación y coordinación   de funciones entre los distintos órganos e instituciones de la CAN[162].   Estas funciones pueden ser de la más variada índole, “desde normativas y de   dirección política hasta judiciales, ejecutivas, deliberantes, sociales,   financieras y educativas”[163].    

Se observa entonces que el Constituyente no   consagró una obligación imperativa del Legislador de establecimiento de   elecciones directas del Parlamento Andino sino que, por el contrario, previó una   posibilidad que puede ser o no acogida por el Estado Colombiano; en otras   palabras, se trata de una facultad otorgada al Legislador.    

De otro lado, cabe señalar que el contexto   de la integración ha cambiado y la política exterior colombiana se ha volcado a   la consolidación de la UNASUR, el desmonte del Parlamento Andino y la creación   de un Parlamento Suramericano, tal y como lo refirió el Ministerio de Relaciones   Exteriores en su intervención.    

El Presidente de la República, como director   de las relaciones internacionales –artículo 189-2 de la Constitución-, tiene   competencia para dar una nueva orientación a las relaciones internacionales de   Colombia. Para materializar esas nuevas orientaciones, puede promover reformas   legislativas –como ocurre en este caso- siempre y cuando no se opongan a los   mandatos constitucionales.    

En suma, el artículo 227 Superior faculta al   Congreso para establecer un sistema de elección directa de los parlamentarios   andinos; no establece un mandato imperativo en ese sentido, de modo que a la luz   de la Constitución, la introducción de otras formas de designación no está   prohibida, siempre y cuando ellas respeten los demás preceptos constitucionales.   Además, la Carta encarga al Presidente la dirección de las relaciones   internacionales; en ejercicio de esa competencia, el Gobierno puede dar una   nueva orientación a las relaciones internacionales de Colombia en el contexto de   los procesos de integración y promover reformas legislativas para materializar   las nuevas directrices. En vistas de las anteriores consideraciones, el Proyecto   bajo examen no se opone a la Carta, especialmente al artículo 227, pues (i)   es un ejercicio de la libertad de configuración que el Texto Superior otorga al   Legislador para diseñar el sistema de elección de los parlamentarios andinos, y   (ii) está en concordancia con las directrices dictadas por aquel que la   Carta ha designado como competente para definir la orientación de las relaciones   internacionales del país, es decir, el Presidente de la República. Este último   argumento será abordado con más detalle en la siguiente sección.    

2.5.7.2  El Proyecto no vulnera disposiciones del   bloque de constitucionalidad y respeta las obligaciones internacionales de   Colombia    

En segundo lugar, el Proyecto no desconoce   el bloque de constitucionalidad. Debe recordarse que ninguno de los instrumentos   citados por los intervinientes que se oponen a la iniciativa hace parte del   bloque de constitucionalidad. De un lado, en el caso del Protocolo de Trujillo,   además de que no contiene un mandato imperativo de elección directa y universal   de los parlamentarios andinos, no reúne las características a las que alude el   artículo 93 Superior para ser considerado parte del bloque. De otro lado, los   Protocolos Adicionales ni siquiera han sido ratificados por Colombia, de modo   que no pueden ser considerados tratados ratificados a la luz del artículo 93 de   la Carta.    

Por otra parte, el Proyecto de Ley   Estatutaria respeta los tratados en vigor suscritos en el seno de la CAN, por lo   que pasará a explicarse:    

El Tratado Constitutivo del Parlamento   Andino de 1979 establece en su artículo 2 que el Parlamento Andino estaría   constituido por Representantes de los pueblos de cada una de las Partes   Contratantes elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que   los Estados Miembros adoptarán mediante Protocolo Adicional que incluirá los   adecuados criterios de representación nacional que acuerden las Partes.    

No obstante, esta disposición se encontraba   sujeta a la condición de la entrada en vigencia de dicho Protocolo Adicional. En   razón de ello, el artículo 3 dispuso:    

“Hasta que el Protocolo Adicional a que se   refiere el Artículo anterior entre en vigencia, el Parlamento Andino estará   constituido por cinco representantes elegidos por los respectivos órganos   legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el   procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el efecto.”    

El Protocolo de Trujillo de 1996, en el   artículo 1 modificatorio del artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, reforma la   anterior disposición y señala:    

“Sección F – Del Parlamento Andino    

Artículo 42. El Parlamento Andino es el   órgano deliberante del Sistema, su naturaleza es comunitaria, representa a los   pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes elegidos   por sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará mediante   Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación   nacional.    

En tanto se suscriba el Protocolo Adicional   que instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por   representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus   reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.    

La sede permanente del Parlamento Andino   estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia.”    

Cabe señalar que se han elaborado los   siguientes documentos internacionales: (i) el Protocolo Adicional al   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito en Sucre, del 23 de abril   de 1997 y (ii) el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del   Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes,   suscrito en Sucre, del 23 de abril de 1997. No obstante dichos instrumentos no   han entrado en vigencia y Colombia no los ha ratificado ni ha adelantado el   trámite interno de aprobación.    

En este orden de ideas, la disposición   vigente en materia de elecciones de los representantes al Parlamento Andino es   el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, tal y como fue modificado por el   Protocolo de Trujillo, relativo a un régimen transitorio, por cuanto los   Protocolos no han entrado en vigor y no han sido ratificados por Colombia. Dicho   artículo señala que el Parlamento Andino estará conformado por representantes de   los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al   Reglamento General del Parlamento Andino.    

Por ende, el contenido del Proyecto bajo   estudio se encuentra acorde con el derecho comunitario andino y, por tanto, son   las reglamentaciones internas de cada Estado las que deben determinar la forma   de elección de los representantes de los Congresos Nacionales al Parlamento   Andino. En razón de dicha facultad, el Congreso colombiano ha aprobado el   Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por   el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227   de la Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios   Andinos”.    

En este punto es preciso recordar que en la   Sentencia C-502 de 2007[164]  se reconoció que los Protocolos Adicionales que prevén la elección directa y   universal de los parlamentarios andinos no han entrado en vigor y por ello no   son vinculantes. Por esta razón, dichos protocolos no fueron tomados como   fundamento de constitucionalidad del proyecto que en esa ocasión se examinaba y   que dio lugar a la Ley 1157; los argumentos en los que se apoyó la decisión   fueron: (i) la facultad otorgada por el artículo 227 de la Constitución   al Congreso para establecer este modo de elección, y (ii) la libertad de   configuración que en esta materia tiene el Congreso y a la luz de la cual podía   tomar la loable decisión de ir allanando el camino para la elección directa y   universal de los parlamentarios andinos, objetivo al que apunta el Protocolo de   Trujillo en el futuro.    

No obstante, de los antecedentes   legislativos del Proyecto de Ley bajo estudio, y de lo sostenido por el   Gobierno, se observa que desde la expedición de la referida ley, hasta este   momento, el contexto internacional en que fue expedida le Ley 1157 de 2007 ha   variado y el proceso de integración latinoamericana se ha volcado a nuevos   objetivos, incluso dentro de la misma Comunidad Andina de Naciones. Es por ello   que el Estado colombiano puede adaptar su legislación interna para dar curso a   esta nueva política internacional.    

Es por ello que el Proyecto objeto de   escrutinio, lejos de desconocer obligaciones internacionales, desarrolla los   recientes mandatos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores   (CAMPRE). Este órgano, en sesión ampliada con los Representantes Titulares ante   la Comisión de la Comunidad Andina, adoptó la Decisión 792 del 18 de septiembre   de 2013, sobre la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de   Integración”, la cual propone un desmonte del Parlamento del actual sistema   andino.    

La Decisión 792 consagra como una de las   funciones del Grupo de Alto Nivel (conformado por los Viceministros de   Relaciones Exteriores y los Viceministros de los Países Miembros)- la siguiente:    

“Iniciar el proceso de preparación de un   Protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del Sistema Andino de   Integración, el mismo que una vez suscrito sería sometido a la aprobación de los   Poderes Legislativos de los Países Miembros”    

Cabe recordar, que tal y como se desarrolló   en la parte motiva de esta providencia, las Decisiones del Consejo Andino de   Ministros son vinculantes dentro del sistema de integración.    

De igual manera, esta situación responde al   surgimiento de la nueva iniciativa regional de la creación del Parlamento   Suramericano en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),   evitando que en el proceso de integración latinoamericana surjan órganos con   duplicidad de funciones y se establezca un diálogo entre MERCOSUR, UNASUR y   ALADI. Esta propuesta ha sido liderada por el Gobierno colombiano y se encuentra   contenida en la Declaración de la IV Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y   Jefes de Estado de Gobierno de UNASUR del 26 de noviembre de 2010.    

2.5.7.3  El Proyecto no desconoce el derecho a elegir   y ser elegido    

En tercer lugar, el Proyecto de Ley   Estatutaria respeta el derecho a elegir y ser elegido, que como lo ha señalado   la jurisprudencia constitucional, debe contar con un desarrollo legal que   delimite su forma de ejercicio y disfrute.    

El derecho a elegir y ser elegido consagrado   en el artículo 40 Superior constituye “una manifestación expresa de la   calidad activa del ciudadano, y forma parte del conjunto de derechos y deberes   de las personas en su relación con el poder político, como partícipes de la   organización del Estado, mediante los procesos de elección.”[165]    

Esta Corporación ha tenido la oportunidad de   desarrollar el tema del derecho a elegir y ser elegido, y ha señalado que el   Legislador estatutario tiene la facultad de desarrollar los contenidos de dicha   garantía, bajo los parámetros consagrado en la Norma Superior.    

En la Sentencia T-324 de 1994[166],   la Corte describió algunos elementos para entender la esencia de dicho derecho.   Por un lado, tiene que existir la “posibilidad de acceder a los medios   logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la   elección de los gobernantes”. Por otro lado, el voto, aparte de ser un   derecho individual, implica el desarrollo de “una función en cuanto   contribuye a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del   sistema democrático”; es por tanto también un derecho-función.    

En consecuencia, para la Corporación el   núcleo esencial del derecho al sufragio contempla tres elementos: (i) la   libertad política de elegir y ser elegido; (ii) el derecho   subjetivo a una actividad prestacional del Estado para la realización del   derecho; esto es, obtener del Estado los medios logísticos e informativos para   que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre; y (iii)  el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y   pluralista de las instituciones estatales. Esta posición ha sido reiterada,   entre otras, en las sentencias C-375 de 1995[167],   C-618 de 1997[168]  y T-343 de 2010[169],   al estudiar las condiciones para el acceso a los cargos públicos.    

Resulta de igual manera importante el papel   del Legislador en la configuración del derecho y su forma de ejercicio. Así, en   la Sentencia T-510 de 2006[170]  se señala que tal prerrogativa es una manifestación de la libertad individual en   la democracia participativa, que se concreta en una doble dimensión de   derecho-función que, por tanto, no es una facultad absoluta, de modo que su   ejercicio también se encuentra sometido a las condiciones consagradas en la ley.   Sobre el particular consideró este Tribunal:    

“En este contexto, el derecho a elegir y ser   elegido previsto en la Constitución Política de 1991, forma parte del concepto   de democracia participativa, más amplio y moderno que el de la democracia   representativa, de manera que el voto ciudadano cobra una especial importancia y   dimensión, en cuanto manifestación de la libertad individual y facultad de   acceder a los medios logísticos e informativos necesarios para participar   efectivamente en la elección de los gobernantes, en una doble dimensión de   derecho-función.    

Como derecho-función, no es una facultad   absoluta, ni puede interpretarse de manera aislada del conjunto de mecanismos de   participación y control ciudadano previstos en la propia Constitución y en la   ley, pues su ejercicio precisa de las formas y condiciones establecidos para el   efecto. Tal como ocurre con otros derechos fundamentales, su núcleo fija mínimos   irreductibles de actuación llamados a operar como barrera contra interferencias   indebidas del poder o de otras personas, pero que, en todo caso, no excluyen la   posibilidad de tener un desarrollo legal que delimite su forma de ejercicio y   disfrute.    

 En consecuencia, el derecho de elegir y ser   elegido cuya tutela se demanda, no tiene carácter absoluto y debe ser entendido   en su doble dimensión derecho-función, como una forma de contribución a la   formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema   democrático, sujeto a las condiciones fijadas en la Constitución y la ley. Bien   sea como elector o candidato, deberán observarse las reglas para acudir a las   votaciones y participar en cualquiera de tales calidades, así como las que el   mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los   actos de elección y nombramiento, pues todas ellas, en su conjunto y no de forma   aislada, garantizan la institucionalidad misma y el respeto de los principios de   participación democrática previstos en la Constitución.”    

Formuladas estas consideraciones, la Sala   encuentra que el Proyecto no se opone al derecho a elegir y ser elegido, por las   razones que a continuación de desarrollan:    

Para comenzar, el Proyecto bajo estudio es   producto del margen de configuración del derecho a elegir y ser elegido,   entregado por la Constitución al Legislador Estatutario en el artículo 152.   Recuérdese que el margen de configuración otorgado al Congreso no es restringido   por el artículo 227 Superior, el cual solamente contempla como una posibilidad   de configuración la elección directa y universal de los parlamentarios andinos.    

En segundo término, para la Sala, el   desarrollo que le ha dado el Congreso al derecho a elegir y ser elegido en el   contexto de la elección de los parlamentarios andinos, no desconoce los   contenidos mínimos adscribirles a dicho derecho, ya que el mecanismo escogido   en esta oportunidad asegura la representación efectiva del pueblo colombiano.   Lo anterior por cuanto los parlamentarios andinos serán designados de entre los   miembros del Congreso, quienes a su vez han sido elegidos a través de sufragio   universal y directo, lo que asegura su carácter representativo en el marco de la   democracia.    

En este punto precisa la Sala, en   concordancia con los antecedentes legislativos, que el propósito del Proyecto de   Ley es que los representantes colombianos ante el Parlamento Andino sean   elegidos de entre los congresistas.    

A juicio de la Sala, esta forma de designación se   justifica en varias razones: (i) garantiza la representación democrática,   (ii) tal y como lo señala el mismo artículo 2, permite el cumplimiento de   las obligaciones internacionales en el marco de la integración regional andina,   y (iii) respalda la efectiva representación de los pueblos andinos,   objetivo esencial de la creación de un Parlamento Andino. Estas razones se   desarrollan a continuación.    

La elección por sufragio universal y directo de los   congresistas –de entre quienes se designan los parlamentarios andinos- y sus   funciones deliberantes, legislativas y de control político, permiten garantizar   que la Nación colombiana sea representada por aquellos que han sido   seleccionados por los ciudadanos en las urnas.    

De igual manera, el hecho de que dentro de la   delegación de Colombia ante el Parlamento Andino se garantice  la presencia   de (i)  miembros de las dos Cámaras, Senado y Cámara de Representes y (ii) un   representante a la Cámara de la oposición; desarrolla los principios de   bicameralidad y de respeto a la oposición, ejes esenciales de régimen político.    

Este principio bicameral, reflejado en la manera en que   el Congreso debe designar de entre sus miembros a los representantes por   Colombia, refuerza la representatividad del modelo elegido por el Legislador.   Sobre la importancia del bicameralismo ha referido la jurisprudencia   constitucional:    

“(…) las razones que llevaron a mantener   el bicameralismo en la Constitución Política de 1991, y particularmente a   consagrar la forma de elección de la Cámara de Representantes según lo prescrito   en el artículo 176 superior, revela que el constituyente estuvo animado del   propósito de ampliar los espacios de representación con fundamento en factores   territoriales. En efecto, uno de los objetivos que persiguió la Asamblea   Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera general la representatividad   del Congreso de la República, para lo cual se consideró necesario revisar su   sistema de elección. Con este propósito se introdujo la circunscripción nacional   para la elección del Senado, estimando que así se abriría espacio a las minorías   y nuevas fuerzas políticas sociales[171],   y con la misma finalidad se promovió la representación de las comunidades de las   entidades territoriales que por su escasa población no tenían entonces   influencia en la Cámara de Representantes[172]. Para lograr este   objetivo se consagró el referido artículo 176 de la Constitución que, al   asegurar que habría por lo menos dos representantes por cada circunscripción   electoral, abrió un espacio para la representación permanente de las comunidades   asentadas en aquellas circunscripciones que no estaban teniendo tal   representación congresional.    

Así pues, si bien la representación en   nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades   territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de   condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que sucede en las   cámaras representativas de los estados asociados en los estados federales-,   dicha representación democrática sí toma en consideración factores territoriales   para asegurar que la población de cada circunscripción (no la circunscripción   misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo legislativo.[173]    

De igual manera, en la Sentencia C-225 de 2008[174],   la Corporación reiteró:    

“El diseño institucional colombiano, que   prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae   consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente   en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de representación   democrática y el balance de poderes entre las cámaras legislativas.    

Como lo ha identificado la doctrina,[175]  el bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en cada   una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de ellas   suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite el   ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en   tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control   político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que   pudiere incurrir.    

La existencia de dos cámaras, que concurren   en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas   competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de   producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control   de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el   bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en   tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un   trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas   tengan vocación de permanencia.    

6. Para el caso colombiano, a los fines   antes anotados debe sumarse el aumento de los espacios de representación de las   entidades territoriales en las instancias nacionales de decisión política,[176]  objetivo que se logra a través de la elección de los Representantes a la Cámara   a través de circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.). A esta manera de   designación se contrapone el método de composición del Senado de la República,   el cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción   especial para comunidades indígenas. (Art. 171 C.P.).    

Tal modelo de elección de los miembros del   Congreso permite afirmar, como lo ha señalado esta Corte en decisiones   anteriores, que en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos   factores. Uno territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación   mínima para las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes   de cada circunscripción territorial obtengan representación en el Congreso,   proporcional a su población.    

(…)    

7. Bajo esta perspectiva, la Carta Política   de 1991 dispone un sistema mixto de representación al interior de las cámaras   legislativas, mediante el cual (i) se estimula la participación de las entidades   territoriales, estableciéndose una representación mínima de la población de cada   circunscripción en la Cámara de Representantes, al igual que se garantiza el principio democrático representativo a través de la proporcionalidad   entre el número de representantes y la población de cada circunscripción   territorial; (ii) se establece un modo de representación nacional para el caso   del Senado de la República, lo que facilita la participación de las minorías;   (iii) se refuerza la participación de dichas minorías, en especial las étnicas y   políticas, a través de la estipulación de curules especiales para estos grupos,   tanto en el Senado como en la Cámara.    

El Proyecto  desarrolla entonces el   bicameralismo como uno de los elementos más importantes de nuestro régimen   democrático.    

De otro lado, el artículo 2 del Proyecto de   Ley Estatutaria dispone que “en cumplimiento de los compromisos   internacionales que vinculen al Estado, conforme lo previsto en el Acuerdo de   Cartagena y en el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, los representantes   de la República de Colombia ante el Parlamento Andino, serán designados por el   Congreso de la República”. Bajo esta óptica, la Sala observa que el   Legislador adoptó la fórmula que en el SAI se encuentra vigente para la elección   de los representantes al Parlamento Andino por parte de los países miembros. Se   reitera que ésta se encuentra consagrada en el artículo 42 del Acuerdo de   Cartagena, tal y como fue modificado por el Protocolo de Trujillo, relativo a un   régimen transitorio. Dicha disposición consagra que el Parlamento Andino estará   conformado por representantes de los congresos nacionales, de conformidad a sus   reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino, hasta   tanto no se establezca un régimen electoral uniforme.    

Finalmente, cabe recordar que el Parlamento   Andino es el órgano de integración que representa a los pueblos andinos y, por   tanto, a sus ciudadanos. Es por ello que resulta válido que el Legislador haya   optado por que los delegados de Colombia sean escogidos del órgano democrático   con mayor representatividad de todos aquellos con derecho al voto. Nuevamente,   acá debe recordarse que la forma de elección garantiza que se elijan   representantes tanto de la circunscripción nacional como de la territorial, así   mismo, obliga a que se designe un parlamentario de la oposición.    

Dentro de los “Considerandos” del   Tratado Constitutivo del Parlamento Andino se evidencia este propósito; allí se   dispone que este objetivo se logra a través de la incorporación de los cuerpos   legislativos nacionales, tal y como lo consagra el artículo 2 del Proyecto de   Ley Estatutaria analizada.    

“Tratado Constitutivo del Parlamento Andino    

Los Países de la Comunidad Andina,    

Convencidos de que la participación de los   pueblos es necesaria para asegurar la consolidación y proyección futura del   proceso global de integración de los países de la Subregión Andina;    

Conscientes de que es indispensable crear un   medio de acción común para afirmar los principios, valores y objetivos que se   identifican con el ejercicio efectivo de la democracia;    

Teniendo en cuenta que la incorporación de   los cuerpos legislativos nacionales a la obra de la integración regional,   iniciada al fundarse el Parlamento Latinoamericano, requiere de la existencia de   órganos comunitarios, representativos y vinculatorios de dichos cuerpos; y    

De conformidad con el Acta de Trujillo y el   Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo   de Cartagena), suscrito el 10 de marzo de 1996, mediante los cuales se convino   en adecuar los instrumentos constitutivos de los órganos y de las instituciones   del Sistema Andino de Integración;    

CONVIENEN, por medio de sus Representantes   Plenipotenciarios, celebrar el siguiente Tratado Constitutivo del Parlamento   Andino” (énfasis fuera del   texto).    

En suma, el Proyecto no sacrifica los   contenidos básicos del derecho a elegir y ser elegido y, por el contrario,   adopta una fórmula que desarrolla el principio de representatividad, respeta los   derechos de la oposición como garantías democráticas y se acoge a la normativa   vigente al interior del proceso de integración andino.    

En tercer término, además de que el Proyecto   no vulnera los contenidos básicos del derecho a elegir y ser elegido,   contiene una medida proporcionada, como a continuación se explica:    

El artículo 25 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos[177]  incluye el derecho a elegir y ser elegido como categoría básica del ejercicio de   la ciudadanía, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas.    Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en la   Observación General número 25 indicó que el derecho a elegir y ser elegido puede   ser objeto de limitación siempre y cuando se cumpla con parámetros de legalidad,   objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Expresamente dijo:    

“4.  Cualesquiera condiciones que se   impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artículo 25 deberán   basarse en criterios objetivos y razonables.  Por ejemplo, puede ser   razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para determinados cargos,   se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, que deben poder ejercerlo   todos los ciudadanos adultos.  El ejercicio de estos derechos por los   ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los motivos previstos en   la legislación y que sean razonables y objetivos.  Por ejemplo, la   incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una persona el   derecho a votar o a ocupar un cargo público.”    

En este caso, la medida que se pretende   implementar mediante el Proyecto de Ley Estatutaria cumple con las exigencias   del principio de proporcionalidad, ya que, en primer lugar, persigue finalidades   legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa interna a las nuevas   directrices del proceso de integración y promover la eficiencia en el método de   elección de los representantes de Colombia ante el Parlamento Andino.    

Adicionalmente, el Legislador eligió un   medio idóneo para el efecto, pues efectivamente la medida contribuirá a poner la   normativa interna en sintonía con las nuevas orientaciones de la CAN, además de   promover un mejor uso de los recursos públicos.    

Finalmente, la medida no sacrifica de forma   desproporcionada otros principios constitucionales, puesto que, como ya anotó la   Sala, el que los parlamentarios andinos de Colombia sean a su vez congresistas   asegurará su representatividad a la luz del principio democrático.    

Además debe tenerse en cuenta que el   Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, de modo que las   comisiones que se otorguen a los congresistas para asistir a las sesiones del   órgano deliberativo andino, no tienen potencial de interferir en sus labores   como representantes del pueblo, y por ende, de afectar el adecuado   funcionamiento del Congreso como exigencia del principio democrático.    

Por último, en sentir de la Sala, el   Proyecto tampoco contiene una medida regresiva desde la perspectiva del   derecho a elegir y ser elegido.    

Como ha indicado esta Corporación, todos los   derechos fundamentales tienen dimensiones negativas y positivas o de prestación;   respecto de estas últimas se predica el principio de progresividad y no   regresión[178].   En la Sentencia C-372 de 2011 se recordó que este principio conlleva: “(i) la obligación del   Estado de ampliar la realización de todos los derechos fundamentales y (ii)   la proscripción de reducir los niveles de satisfacción actuales”. El primer   mandato se traduce –como se explicó en la misma providencia- en dos tipos de   obligaciones:    

“De un lado, se halla la obligación del Estado de   mejorar los resultados de las políticas públicas en términos de goce efectivo de   los derechos. Por tanto, esta dimensión del principio de progresividad se enfoca   en los resultados alcanzados por las políticas públicas –dimensión empírica. De   otro lado, desde el punto de vista normativo, el Estado debe introducir normas   que extiendan la satisfacción de los derechos y debe abstenerse de modificar la   normativa vigente para limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías   ya reconocidas”   (referencias eliminadas)    

El segundo mandato, ha entendido este   Tribunal, implica que las medidas regresivas deben ser sometidas a un escrutinio   estricto de constitucionalidad, el cual sólo puede ser superado si se demuestra   que existen imperiosas razones de orden constitucional para adoptar la   respectiva medida[179].   Este escrutinio debe además   comprender una comparación con los estándares de protección anteriores, es   decir, un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho   correspondiente. Como se puede apreciar, el principio de progresividad no   contiene una prohibición absoluta de adoptar medidas regresivas; se trata de una   prohibición prima facie, pues tales medidas pueden tener lugar al amparo   de la Carta, siempre y cuando se encuentren debidamente justificadas en términos   constitucionales.    

Teniendo en cuenta las anteriores   consideraciones, esta Sala concluye que el Proyecto sometido a revisión no   contiene una medida regresiva. Ciertamente, el cambio del sistema de designación   de los parlamentarios andinos no entraña un retroceso en términos de   satisfacción del derecho a elegir y ser elegido porque: (i) como ya tuvo   la Sala la oportunidad de explicar, el esquema que introduce el Proyecto asegura   que los parlamentarios andinos colombianos sean a su vez representantes del   pueblo elegidos mediante voto popular y universal en las elecciones de los   miembros del Congreso; (ii) el Proyecto no limita la posibilidad de los   ciudadanos colombianos de acudir a las urnas a elegir a los congresistas,   quienes de antemano se sabe también podrán ser designados parlamentarios   andinos; (iii) incluso el Proyecto amplía la protección de los derechos   de la oposición, en tanto garantiza que uno de los parlamentarios andinos   elegido al interior de la Cámara de Representantes, pertenezca a “uno de los partidos que se declaren en   oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la   Constitución Política de Colombia”; y (iv) si bien el Parlamento   Andino puede ser tomado como un espacio adicional de participación ciudadana, no   es un escenario de la esencia de la democracia y en todo caso tiene tan sólo un   carácter deliberativo, no decisorio.    

En resumen, las medidas contenidas en los   artículos 1 y 2 del Proyecto bajo examen (i) no afectan los contenidos   básicos del derecho a elegir y ser elegido, (ii) no imponen una   restricción desproporcionada del mismo, y (iii) tampoco conllevan una   medida regresiva.    

2.5.7.4  Exequibilidad del artículo 3 sobre la   vigencia    

El artículo 3 del Proyecto bajo estudio dispone:    

“Artículo 3°. La presente ley rige a partir   de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias”.    

Antes de examinar la constitucionalidad de   este precepto, la Sala considera necesario determinar su contenido normativo.    

Desde el punto de vista literal, pueden   identificarse dos contenidos deónticos a saber: la primera oración “[l]a   presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial”   establece una regla clara de entrada en vigencia, esta es la fecha de   publicación en el Diario Oficial. Recuérdese que la expresión “regir” significa,   según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, “estar vigente”. La   segunda oración -“deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”-   establece una regla de eliminación o abolición de la normativa que se oponga a   los contenidos de la nueva ley estatutaria. Esta regla complementa la del   artículo 1°, el cual claramente señala: “Deróguese la Ley Estatutaria 1157 de   2007”. Estas derogaciones, en concordancia con la primera regla, operan   desde la publicación de la nueva ley. En consecuencia, debe concluirse que el   artículo 3 dispone que (i) la nueva ley estatutaria entrará en vigencia   desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii)  a partir de ese momento derogará todas las disposiciones que le sean   contrarias, además de la Ley 1157 de 2007.    

Ahora corresponde a este Tribunal determinar   si el contenido normativo antes definido se ajusta o no a la Carta Política.   Para la Sala, la respuesta es afirmativa, por las siguientes razones:    

En primer lugar, esta Corte, en concordancia   con el artículo 53 de la Ley 4 de 1913 -Código de Régimen Político y Municipal-[180],   ha reconocido que el Legislador goza de una amplia libertad de configuración   para establecer el momento en que deben entrar a regir nuevas disposiciones   legales. Por ejemplo, en la Sentencia C-492 de 1997[181], se sostuvo:    

“De lo anterior se desprende que por mandato   constitucional, es al legislador a quien corresponde decidir el momento en el   que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo   una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto (siempre y   cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva   la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde expresamente   señale la fecha en que ésta comienza a regir. De ahí que la potestad del   legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está   limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la   otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un   mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste   ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea”.    

Por lo tanto, como se anotó con   anterioridad, bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca   efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la   ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez   cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen   carácter de obligatorias”.    

(…)    

En este caso, el Legislador hizo uso de esa   amplia libertad de configuración que es protegida por la Constitución y ha sido   amparada por la jurisprudencia constitucional.    

En segundo lugar, la decisión del   Legislador se basó en razones que no solo no se oponen a la Carta, sino que   son importantes desde la óptica constitucional. En efecto, el Congreso   aprobó el Proyecto con el ánimo de que tuviera efectos desde su publicación, en   vista de (i) la necesidad de ajustar la normativa interna a las nuevas   directrices del proceso regional de integración –sumada a la inexistencia de una   obligación internacional vigente sobre la elección directa y universal de   los parlamentarios andinos-, y (ii) para comenzar a hacer un uso razonable de los recursos   públicos lo más rápido posible.    

La primera razón se sujeta al artículo 189   superior, según el cual corresponde al Presidente dirigir las relaciones   internacionales. Recuérdese que en el CAMRE, órgano que tomó la determinación de   desmontar paulatinamente el Parlamento Andino, participa el Presidente por   intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, de modo que sus decisiones   son una manifestación de la competencia que otorga al Presidente el artículo   189. En cuanto a la segunda razón, la Sala observa que el ahorro de recursos   públicos y su uso más eficiente es una legítima preocupación amparada por la   Carta, en vista de la limitación de los recursos disponibles.    

En tercer lugar, esta Corporación considera   que la aplicación desde la publicación no desconoce el derecho a elegir y ser   elegido –como sostienen algunos intervinientes-, toda vez que los parlamentarios   andinos gozarán bajo el nuevo régimen de igual legitimidad democrática al ser   elegidos de entre los congresistas.    

No obstante lo anterior, la Sala entiende   que el artículo 3 debe interpretarse de forma armónica con el principio de   prevalencia del voto, como a continuación se explica:    

El voto, como concreción de la regla   mayoritaria, representa la voluntad del pueblo. Éste se ha erigido como derecho   fundamental, y la Constitución   lo ha consagrado de forma decidida al proclamar en su artículo 40 que “todo  ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del   poder político” (subraya fuera del texto).    

Los tratados internacionales de derechos   humanos que integran el bloque de constitucionalidad en virtud de su   ratificación por el Estado colombiano, consagran como uno de sus principios   fundamentales el derecho al voto universal. Es así como la Convención Americana   de Derechos Humanos, incorporada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972,   dispone en su artículo 23:    

“Artículo 23. Derechos políticos.    

1.       Todos los   ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:    

a)      de participar en   la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos;    

b)      de votar y ser   elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio   universal  e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de   los electores (…)”[182]  (subrayas fuera del texto).    

Igualmente, el artículo 25 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley 74 de   1968, establece que:    

“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna   de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas,   de los siguientes derechos y oportunidades:    

a)       Participar en la   dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos;    

b)       Votar y ser elegidos   en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal  e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de   los electores (…)”[183] (énfasis fuera del texto).    

Sobre el derecho al voto, reconocido en el   numeral primero del artículo 40, es importante recordar que la Corte   Constitucional ha señalado que es el principal mecanismo de participación   ciudadana y “se adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía y, por   ello, su ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos   establecidos en la Constitución para el efecto”[184].    

La Corte Constitucional se ha ocupado de   analizar las características jurídicas y alcances de este derecho, que   constituye una de las expresiones más vivas de la participación democrática por   parte de los ciudadanos de cualquier Estado. Al respecto, se señaló en la   Sentencia T-003 de 1992[185]:    

“No puede ser ajeno a la garantía   constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio cierto de los   que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política, ya que éstos   también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como algo derivado   de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los asuntos   públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado el   vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos   constitucionales y legales para su ejercicio.    

 (…)    

“El derecho específico al ejercicio de   cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución   Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que   representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la   efectividad de otro derecho -genérico- cuál es el de participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la   vigencia material de la democracia participativa”.    

En el mismo sentido ha señalado que es un   derecho fundamental/deber, y un instrumento primordial para la realización del   principio democrático como mecanismo establecido para la participación de la   ciudadanía en las elecciones, plebiscitos, referendos y consultas populares[186].   Es además un derecho que tiene por objeto garantizar la formación de la voluntad   política y la intervención de los ciudadanos sobre las decisiones públicas, así   como en la elección de sus representantes ante el poder público. En palabras de   la Corte:    

“El derecho al voto trasciende el plano   subjetivo de su titular, y adquiere una dimensión objetiva, en la medida en que   su ejercicio contribuye a la consolidación del proceso democrático. Desde una   perspectiva subjetiva, el voto ha sido tradicionalmente clasificado como un   derecho-libertad, de la misma manera que las libertades de culto, asociación,   reunión, petición, elección de profesión u oficio. Estos derechos comparten su   referencia a la libertad y se diferencian de otro tipo de derechos encaminados a   proteger la igualdad material de las personas y que comprenden, entre otros, el   derecho a la educación de los niños, a la seguridad social y al trabajo. La   participación política bajo su forma de sufragio, comprende no sólo la actividad   subjetiva encaminada a ejercer el derecho, sino también una cierta acción del   Estado encaminada a crear las condiciones necesarias para que el ejercicio del   derecho tenga lugar. Lo segundo es una condición indispensable de lo primero”[187].    

En ese orden, la Corte ha reconocido la   importancia de la faceta prestacional de la participación política indicando en   la Sentencia C-142 de 2001[188]  que el derecho al voto requiere de una “adecuada, consciente y eficiente   organización electoral que facilite su realización” y que uno de los   elementos que comprende su núcleo esencial es el derecho “que tienen los   ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que la   elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre”[189].    

“En efecto, tanto el derecho al sufragio   como los demás contemplados en el artículo 40 C.P. comparten el hecho de ser   libertades políticas cuyo ejercicio permite la  participación de los   ciudadanos en las decisiones que los afectan, y comparten también la faceta   prestacional de acuerdo con la cual el Estado tiene el deber de “facilitar” la   participación política de sus asociados. Así las cosas, los procedimientos   electorales son de central importancia para el sistema democrático en cuanto   garantizan la vigencia de los derechos de participación política, puestos en   cabeza de cada uno de los ciudadanos que lo integran.”    

Se observa entonces que el derecho a la   participación, que se ejerce a través del sufragio – principalmente- ha sido   reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior   significa que toda persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad   constitucional de “intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto   activo de ella, es decir como parte de la estructura gubernamental y   administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma,   interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los gobernantes,   participando en las consultas populares, teniendo iniciativa legislativa,   interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley, actuando como   miembro de partidos o movimientos políticos, o aun elevando peticiones a las   autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas”[191].    

Con base en estas consideraciones, la Sala   encuentra que el voto, como mecanismo democrático por excelencia, representa la   voluntad    

del pueblo, y es por ello que una vez éste   se ha manifestado en las urnas, su decisión debe ser respetada, de conformidad   con las reglas vigentes al momento en que ésta se produjo. Es de esta manera que   debe interpretarse en artículo 3 del Proyecto de Ley.    

En suma, la Sala observa que el artículo 3   del Proyecto dispone que (i) la nueva ley estatutaria entrará en vigencia   desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii) a partir de ese momento   derogará todas las disposiciones que le sean contrarias, como la Ley 1157 de   2007. Estos contenidos normativos, a juicio de la Corporación, son exequibles,   puesto que (a) son producto de la libertad de configuración de la que   goza el Legislador para definir la entrada en vigencia de los preceptos legales;   (b) se basan en razones permitidas e importantes a la luz de la   Constitución, como la necesidad de ajustar la normativa interna a las nuevas   directrices del proceso regional de integración, y ahorrar lo antes   posible sumas importantes de recursos públicos para que sean utilizados de forma   más eficiente; y (c) no lesionan el derecho a elegir y ser elegido, toda   vez que los parlamentarios andinos gozarán bajo el nuevo régimen de igual   legitimidad democrática al ser elegidos de entre los congresistas. No obstante,   se advierte que este artículo debe interpretarse de forma armónica con el   principio de prevalencia del voto, de modo que una vez el pueblo se ha   manifestado a través del voto, su decisión debe ser respetada, de conformidad   con las reglas vigentes al momento en que ésta se expresó. En este orden de   ideas, el artículo 3 del Proyecto será declarado exequible.    

2.6            CONCLUSIONES    

El Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de   2013 Senado, 146 de 2013 Cámara persigue (i) derogar la Ley 1157 de 2007   –que dispone la elección directa y universal de los representantes de Colombia   ante el Parlamento Andino- e (ii) introducir el siguiente sistema de   elección: escogencia de entre los miembros del Congreso por medio de votación   secreta.    

La Corporación encontró que el referido   Proyecto es acorde con la Constitución y debe ser declarado exequible por las   siguientes razones:    

2.6.1      De acuerdo con el artículo 152 Superior, por   medio de leyes estatutarias deben regularse materias como las funciones   electorales. Conforme con la jurisprudencia constitucional, la reserva de ley estatutaria en materia de   funciones electorales se predica no sólo de los elementos esenciales de dichas   funciones, sino también de los asuntos que tienen efectos determinantes en la   dinámica electoral. En esa medida todas las disposiciones que se ocupen de la   reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos   electorales han de ser promulgadas mediante ese tipo legislativo, regla de la   cual sólo estarían exceptuados los aspectos absolutamente accesorios e   instrumentales. En este caso, el Proyecto de Ley que se examina atañe a un   proceso electoral y por ello debía ser sometido al trámite de las leyes   estatutarias.    

2.6.2      Revisado el trámite legislativo, la Sala   advirtió que se cumplieron los requisitos especiales de aprobación de las leyes   estatutarias, así como los requisitos generales a los que se deben someter todos   los proyectos de ley. Además, se respetaron los principios de consecutividad e   identidad flexible.    

2.6.3      Desde el punto de vista material, el   Proyecto se ajusta a la Carta, ya que:    

2.6.3.1  El artículo 227 Superior establece la   obligación del Estado colombiano de promover la integración económica, social y   política, especialmente con los países de América Latina y del Caribe. De igual   manera impulsa la creación de organismos supranacionales para conformar una   comunidad latinoamericana de Naciones.    

En virtud de tal postulado constitucional,   se crea la CAN como una organización subregional de integración y cooperación   económica, social y política.    

Dentro del marco de este sistema de   integración, el Estado colombiano transfiere ciertas competencias a los organismos comunitarios, que equivalen a   autoridades supranacionales.    

Dentro de los organismos de la CAN se   encuentra el Parlamento Andino como órgano deliberante del Sistema. Su función   no es legislativa, sino que consiste en brindar consejos y dar su opinión sobre   temas que afecten a algún miembro de la CAN. Su principal objetivo consiste   entonces en representar a los llamados pueblos andinos y, por consiguiente, a   los ciudadanos andinos.    

El mismo artículo 227 de la Constitución   hace referencia al Parlamento Andino, pero deja en manos del legislador la   manera de elegir a sus miembros, estableciendo como la elección directa como una   posibilidad a evaluar por parte del Congreso, teniendo en consideración el   contexto internacional.    

En atención a este margen de configuración   entregado por la Constitución al Congreso, referente a la regulación de la forma   de elección de los parlamentarios andinos, se expidió el proyecto de ley   estatutaria bajo estudio.    

En otras palabras, el artículo 227 Superior   solamente señala una posibilidad que puede o no ser adoptada por el Legislador.   En este caso, el Congreso, en ejercicio de su libertad de configuración,   resolvió cambiar la forma de elección de los representantes de Colombia ante el   Parlamento Andino y separarse de la fórmula que es sugerida por la Carta.    

2.6.3.2  El Proyecto no desconoce el bloque de   constitucionalidad, en tanto ninguno de los instrumentos citados por los   intervinientes, que a su parecer se oponen al Proyecto de Ley Estatutaria, hace   parte del bloque según el artículo 93 Superior.    

2.6.3.3  El Proyecto bajo estudio se encuentra acorde   con el derecho comunitario andino. La Sala recordó que la disposición vigente en   materia de elecciones de los representantes al Parlamento Andino es el artículo   42 del Acuerdo de Cartagena –adicionado por el Protocolo de Trujillo-. Dicho   artículo señala que el Parlamento Andino estará conformado por representantes de   los congresos nacionales, de conformidad con sus reglamentaciones internas y el   Reglamento General del Parlamento Andino.    

De igual manera, el Proyecto desarrolla los   recientes mandatos del CAMRE que propugnan por un desmonte del Parlamento del   actual sistema andino, de conformidad con la Decisión 792 del 18 de septiembre   de 2013 sobre la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de   Integración”.    

El Proyecto de Ley Estatutaria además   contiene una medida proporcionada, pues (i) persigue finalidades   legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa interna a las nuevas   directrices del proceso de integración y promover la eficiencia en el método de   elección de los representantes de Colombia ante el Parlamento Andino; (ii)   emplea un medio idóneo para el efecto, puesto que el nuevo sistema de elección   contribuirá efectivamente a poner la normativa interna en sintonía con las   nuevas orientaciones de la CAN, y promoverá un mejor uso de los recursos   públicos; y (iii) no sacrifica otros principios constitucionales, en   particular el principio democrático, ya que los parlamentarios andinos serán   miembros del Congreso y, por tanto, representantes del pueblo colombiano, y en   tanto el Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, las comisiones   que se concedan a los congresistas elegidos no interferirán en el adecuado   funcionamiento del Congreso.    

Finalmente, el Proyecto no entraña una   medida regresiva en términos del derecho a elegir y ser elegido, toda vez que   (i)  el esquema que introduce el Proyecto asegura que los parlamentarios andinos   colombianos sean a su vez representantes del pueblo elegidos mediante voto   popular y universal en las elecciones de los miembros del Congreso; (ii)   el Proyecto no limita la posibilidad de los ciudadanos colombianos de acudir a   las urnas a elegir a los congresistas, quienes de antemano se sabe también   podrán ser designados parlamentarios andinos; (iii) el Proyecto amplía la   protección de los derechos de la oposición, en tanto garantiza que uno de los   parlamentarios andinos elegido al interior de la Cámara de Representantes,   pertenezca a “uno de los   partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo   establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia”; y   (iv) si bien el Parlamento Andino puede ser tomado como un espacio adicional   de participación ciudadana, no es un escenario de la esencia de la democracia y   en todo caso tiene tan sólo un carácter deliberativo, no decisorio.    

Si en gracia de discusión de concluyera que   el Proyecto envuelve una medida regresiva, en sentir de la Sala, en todo caso la   medida se encuentra debidamente justificada a la luz de la Carta, pues persigue   fines importantes de índole constitucional como (i) ajustar la normativa   interna a las nuevas directrices del proceso de integración adoptadas por el   competente para el efecto –el Presidente de la República- y (ii) promover   la eficiencia en el método de elección de los representantes de Colombia ante el   Parlamento Andino, con miras, entre otros, a dar un mejor uso a los recursos   disponibles.    

2.6.3.5  Por último, la Sala observa que el artículo 3   del Proyecto dispone que (i) la nueva ley estatutaria entrará en vigencia   desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii) a partir de ese momento   derogará todas las disposiciones que le sean contrarias, como la Ley 1157 de   2007. Estos contenidos normativos, a juicio de la Corporación, son exequibles,   puesto que (a) son producto de la libertad de configuración de la que   goza el Legislador para definir la entrada en vigencia de los preceptos legales;   (b) se basan en razones permitidas e importantes a la luz de la   Constitución, como la necesidad de ajustar la normativa interna a las nuevas   directrices del proceso regional de integración, y ahorrar lo antes   posible sumas importantes de recursos públicos para que sean utilizados de forma   más eficiente; y (c) no lesionan el derecho a elegir y ser elegido, toda   vez que los parlamentarios andinos gozarán bajo el nuevo régimen de igual   legitimidad democrática al ser elegidos de entre los congresistas. No obstante,   se advierte que este artículo debe interpretarse de forma armónica con el   principio de prevalencia del voto, de modo que una vez el pueblo se ha   manifestado a través de él, su decisión debe ser respetada de conformidad con   las reglas vigentes al momento en que ésta se expresó.    

Por estas razones se declarará exequible todo el   articulado del Proyecto de Ley sometido a revisión.    

3                      DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga   la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución   Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrada    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA           MARTELO   

Magistrado    

                     

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

                 

    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO                    

NILSON PINILLA PINILLA                

    

Magistrado    

                     

Magistrado    

    

                     

    

                     

    

                     

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                    

ALBERTO ROJAS RÍOS   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

      

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-256/14    

Revisión   constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de   2013 Cámara “Por el cual se deroga   la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución   Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”.    

Aclaro mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-256 de   2014 por las siguientes razones:    

1.  El texto de la sentencia destaca que la entrada en vigencia de la Ley   -dispuesta por su artículo 3- no puede irrespetar la decisión del pueblo, cuando   ella se hubiere manifestado a través del voto de acuerdo con las reglas vigentes   al momento en que  se produjo.     

2.  Esa consideración, afortunadamente incluida en la sentencia aprobada   por la Sala Plena, reviste gran importancia dado que define los efectos de la   vigencia de la ley respecto de funcionarios electos. Reconocer que el legislador   no puede válidamente modificar decisiones del pueblo relativas a la conformación   de órganos de representación, protege el derecho constitucional a participar y,   en particular, la obligación de preservar las decisiones adoptadas por el pueblo   en desarrollo de los procedimientos previstos en la Carta, tal y como lo exigen   sus artículos 3, 40 y 133.    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-256/14    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA   SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No hubo vicio de procedimiento en la cadena de anuncios durante el   trámite en Plenaria del Senado (Aclaración de voto)    

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003-Asegura a partidos, movimiento y   parlamentarios certidumbre acerca de cuándo ha de votarse un proyecto   determinado (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA   SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Problema de certidumbre en la publicidad de   actos parlamentarios no constituye vicio de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente PE-043    

Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de   2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007   por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con   relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto con el fin   de precisar las razones por las cuales a mi juicio no hubo un vicio de   procedimiento en la cadena de anuncios, durante el trámite del proyecto de ley   en la Plenaria del Senado.    

1. En la presentación consecutiva de anuncios durante   la Plenaria del Senado de la República, se observa que en la sesión en la cual   se votó la iniciativa su aprobación se había incluido en el orden del día, y al   mismo tiempo se había anunciado para una sesión posterior. En efecto, la   aprobación del Proyecto de ley bajo control se anunció primero para el 9 de   diciembre, como se aprecia en la Gaceta 70 de 2014. En esa fecha, si bien se   discutió el proyecto, no fue sin embargo sometido a votación, razón por la cual   en la misma sesión se anunció expresamente para la “Sesión Plenaria siguiente   al día nueve de diciembre de 2013 Senado de la República”; es decir, para la   sesión de 10 de diciembre. Efectivamente, en la sesión plenaria del 10 de   diciembre de 2013 se votó el proyecto, como se aprecia en la Gaceta 78 de 2014,   y se puede apreciar que su aprobación era un pendiente dentro del orden del día.   No obstante, en la Gaceta 78 de 2014, correspondiente a lo ocurrido durante   dicha sesión plenaria, se advierte también que el mismo proyecto no solo se   votó, como se había mencionado en el orden del día, sino que asimismo su   votación se anunció contradictoriamente para una sesión plenaria posterior:    

“Por instrucciones de la   Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría   se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Anuncio de proyectos para   discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República:    

[…]    

Proyectos de ley con ponencia   para segundo debate:    

  ¿ Proyecto de ley Estatutaria número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la   Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y   se dictan otras disposiciones”.    

2. A mi juicio, si bien existe en casos como   este una problemática presentación de los anuncios, la práctica que en ellos se   revela no es sin embargo constitutiva de un vicio de procedimiento en la   formación de una ley. En efecto, creo de un lado que es una práctica   problemática, porque el Acto legislativo 01 de 2003 tiene el propósito de   asegurarles a partidos, movimiento y parlamentarios un grado suficiente de   certidumbre acerca de cuándo ha de votarse un proyecto determinado. En casos   como este, si bien los congresistas saben con anticipación que el proyecto ha de   votarse ese día, toda vez que hubo un anuncio previo con la fecha determinada o   determinable de cuándo tendría lugar, lo cierto es que el acto de anunciarlo   nuevamente dentro de la sesión en que se vota, supuestamente para votarlo en una   reunión posterior, pudo distorsionar el principio de publicidad, en la medida en   que descoordina a sus destinatarios.    

3. Considero que es un problema de   certidumbre en la publicidad de los actos parlamentarios, no es empero   constitutivo de un vicio de inconstitucionalidad, por varias razones. Primero,   porque la votación del proyecto se había anunciado previamente para ese día, de   un modo aceptable a la luz de la Constitución. Segundo, por cuanto el mismo día   para el cual se citó no sólo se votó efectivamente el proyecto, sino que en el   orden del día de esa sesión estaba prevista su votación. Tercero, debido a que   no ha habido ni en este proceso, ni durante el trámite de aprobación en el   Parlamento, ningún reclamo de minorías encaminado a evidenciar que en ello   hubiese existido un recurso orientado a excluir o disminuir la importancia de   ciertas voces dentro del procedimiento legislativo, una maniobra para   desorientar opiniones disidentes, o una acción para desarticular mayorías). En   esas condiciones, considero que no hay un vicio en la formación del proyecto de   Ley, y por lo mismo decidí suscribir la sentencia. En esta, no obstante, no se   exponen razones como las antes mencionadas y por ese motivo aclaro el voto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] Sentencias C-238 de 2006 y C-013 de 1993.    

[2] Sentencia C-756 de 2008. Cfr. sentencia   C-818 de 2011.    

[3] Artículos 153 y 241 -numeral 8- de la C.   P. Sobre los anteriores requisitos procedimentales se ha pronunciado ampliamente   esta Corporación, al respecto pueden consultarse las sentencias C-011, C-089,   C-179 y C-180 de 1994, C-037 de 1996, C-371 de 2000, C-169 de 2001, C-179 de   2002 y C-307 de 2004 entre otras.     

[4] Sentencia C-307 de 2004.    

[5] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[6] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[7] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[8] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[9] M.P. Jorge Arango Mejía    

[10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[12] M.P: Rodrigo Escobar Gil. Manuel José Cepeda Espinosa.   Alfredo Beltrán Sierra    

[13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[14] Manuel José Cepeda Espinosa    

[15] La información se tomó de un oficio   suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes, mediante el   cual se remite el Proyecto al Presidente de la Cámara para que lo remita a la   Comisión Primera. Folio 11 del cuaderno 2.    

[16] Ver folios 1-4.    

[18] Visible a folios 16-17 del cuaderno 2.    

[19] “ARTICULO  41.  Atribuciones. [Modificado   por el art. 7 de la Ley 974 de 2005]. Como órgano de   orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá   las siguientes funciones: (…) 5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas   de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras,   cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa   Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas   resoluciones así lo expresarán. (…)”    

[20] Visible a folio 72-74 del cuaderno 1.    

[21] La información se tomó del informe de   ponencia para primer debate en comisiones conjuntas presentado por los   presidentes de las comisiones primeras de ambas cámaras. Ver folios 33-34 del   cuaderno 2. Este informe está contenido en la Gaceta No. 890 de 2013.    

[22] Visible a folios 244-299 del cuaderno 3.    

[23] Al respecto, el Ponente explicó sobre el   Parlamento Andino: “Sólo tiene posibilidad entonces de hacer sugerencias   respetuosas, de hacer consultas, de asesorar, de hacer labores de   acompañamiento, y según lo que establecieron en ese acuerdo pues ellos serían   elegidos por voto directo.”    

[24] El ponente señaló: “El CAMRE que es el   Consejo Andino de Ministros de Relaciones, el 19 septiembre 2013, decide mirar   la manera uno de poder disolver el Parlamento Andino, cómo y en consecuencia se   estima lógico que cero de la Ley y 1157 que es la que establece la elección de   esos parlamentarios Andinos en las mismas condiciones en que en Colombia se   surte la elección para los parlamentarios, vale decir regionales, Cámara de   Representantes y nacionales, Senado. ¿Por qué esta decisión se toma? Pues una   primera conclusión es la que esos ministros de Relaciones Exteriores deciden   cuándo van a reorganizar la forma en que se relacionan estos países y pretenden   fortalecer Unasur, segundo, ellos cuando toman la decisión no es que esté   necesariamente suprimiendo la participación de Colombia, porque si bien es   cierto que en este momento hay cinco parlamentarios que representan al país en   el Parlamento Andino, no es menos cierto que si se llegase a derogar esta norma   la posibilidad de que Colombia tenga presencia en el mismo sigue vigente, y   sigue vigente en las condiciones en que antes venía.”    

[25] El Ponente explicó: “Obviamente cuando   se miran las consideraciones de orden económico termina uno concluyendo que es   un costo alto para una labor importante pero que a título de sugerencia y de   consulta, no pareciera tener mayor relevancia, cada uno de ellos tiene   prestaciones, tiene un sueldo, tiene un organismo asesor que le significa al   Estado aproximadamente 305 millones, si lo sumamos con los cinco integrantes del   Parlamento Andino de 1,527 millones y si miramos los cuatro años de los cinco   parlamentarios Andinos estamos hablando de un total de 6,110 millones por esos   cuatro años.”    

[26] Sobre este punto, el Ponente sostuvo: “¿Qué   quiere decir esto? Que de los senadores y de los representantes que actualmente   hay en el Congreso o que resulten elegidos el 9 marzo del próximo año, se   designarían cinco como antes se venía haciendo, eso quiere decir entonces, que   Colombia no pierde esa representación, lo que pasa es que quienes lo integran   van a ser los mismos congresistas que en este momento por una elección que haga   cada uno del Congreso irán a representar a Colombia pero ya no en condición de   parlamentarios Andinos sino en condición de representantes de Colombia ante ese   Parlamento, pero elegidos dentro de los que la constitución establece para las   circunscripciones territoriales, bien sea nacional o bien sea departamental.”    

[27] El Ponente manifestó: “Primero que no   contraviene ningún convenio o compromiso internacional, en virtud de que no se   habían aprobado sus protocolos adicionales donde se establecía que la votación   sería directa y secreta”.    

[28] El Representante Hugo Orlando Velásquez   Jaramillo defendió la continuidad de la elección directa y universal de los   parlamentarios andinos con base en argumentos como (i) la importancia de la   deliberación que se da al interior de ese órgano, y (ii) los costos inevitables   de la democracia    

[29] El Senador Juan Carlos Vélez Uribe   recordó que él formuló un proyecto similar y que para ser coherente, apoyaría   esta nueva iniciativa.    

[30] El Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa   afirmó que el proyecto contenía una medida regresiva en términos de realización   del principio democrático.    

[31] El Senador Luis Carlos Avellaneda   Tarazona resaltó que el proyecto debió iniciar su trámite antes si el propósito   del Gobierno era evitar las elecciones de parlamentarios andinos en marzo de   2014. También alegó que el Proyecto contenía una media cuestionable en términos   democráticos y que no existía ningún hecho que diera lugar a una   inconstitucionalidad sobreviniente.    

[32] El Representante Pablo Enrique Salamanca   Cortés se opuso al proyecto porque consideró que el argumento de los costos   desconoce la importancia de la participación de Colombia en varios espacios   internacionales, y aseguró que la iniciativa va en contravía del mandato de la   Constitución de promover la integración latinoamericana.    

[33] El Representante Carlos Germán Navas   Talero manifestó su preocupación por la afectación de las minorías a la que   conduciría la iniciativa.    

[34] “ARTICULO 173. Votación.   En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado.”    

[35] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero de   2014, pág. 16.    

[36] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero de   2014, pág. 16.    

[37] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero de   2014.    

[38] El Senador Eduardo Enríquez Maya apoyó la   tesis de que el proyecto no es inconstitucional por la ocurrencia  de   hechos nuevos que definió así: “primero los protocolos adicionales del   Parlamento Andino sobre elecciones directas y universales de sus representantes   suscritos en la ciudad de Sucre el 23 abril de 1997 no han entrado en vigor.   Vean ustedes señores senadores, 1997, los protocolos adicionales senador   Avellaneda no han entrado en vigor, más claro hace 16 años no nos han aprobado   los congresos correspondientes de los países signatarios del tratado, ni mucho   menos ratificados por los jefes de Estado, una cosa es aprobar un tratado y otra   cosa es ratificar un tratado para luego hacer el canje de notas   correspondientes. (…) Y la segunda parte, no tiene Colombia la obligación   internacional de elegir directamente a los parlamentarios andinos y de contera   deben aplicarse las normas internacionales vigentes para los países miembros de   la CAN, los cuales permiten a los congresistas del país, participar directamente   en el órgano deliberante de la integración andina, doctor Navas ad honórem, sin   permitir la representación ante ese órgano del sistema andino de integración.”    

[39] El Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo   sostuvo que apoyaba el proyecto, toda vez que consideró que el cambio del   sistema de elección no afecta el Parlamente Andino y el coso de la elección   directa es muy alto.    

[40] El Representante Navas Talero expresó el   siguiente cuestionamiento: “Entonces como abogado me pregunto, dónde está el   ahorro si de todas maneras van a nombrar otros elegidos por ustedes que van a   costar plata, ¿o es que Presidente este nuevo parlamento que están diseñando acá   va a trabajar honoris causa? Sería excelente, pero digan cuál es el ahorro,   porque si usted dice no los va a elegir el pueblo, los vamos a elegir nosotros   como Representantes del pueblo, bonito juego para democratizar una elección, y   les van a pagar, ¿les van a pagar menos o lo mismo? Entonces si le van a pagar   lo mismo dónde está el ahorro, que algo matemático me lo explique porque eso fue   lo que yo entendí ayer, si me equivoqué al entender es problema neuronal por lo   tanto pediría disculpas. Pero eso yo escuché ayer, ya no los va a elegir el   pueblo, los vamos a elegir nosotros, bonita manera de acabar con la democracia,   y nos sale más barato, ¿por qué? Son preguntas que quiero que me respondan antes   de tomar una determinación sobre si apoyo o no apoyo este proyecto, y una   pregunta que quiero que algún tratadista de los tantos que hay acá me lo   explique.”    

[41] El Senador Eduardo Enríquez Maya   respondió al cuestionamiento del Representante Navas talero así: “Pero la   pregunta e inquietud del doctor Germán es pertinente, lo que se trata honorable   Representante es que no se elija el Parlamento Andino en obedecimiento a la Ley   1157 frutos de estudio para ser derogada, y la competencia pase al Congreso de   la República para designar a los miembros del Senado y de Cámara, con   delegaciones a cumplir funciones de Parlamento Andino, similar como se hace,   similar como se hace con las comisiones legales.”    

[42] El Senador Luis Carlos Avellaneda   Tarazona se opuso al proyecto porque señaló que la democracia es costosa y   recordó que la Constitución promueve la integración latinoamericana. Sobre los   argumentos de “inconstitucionalidad sobreviniente” del Senador Enríquez Maya   sostuvo: “tendrá que concluir conmigo porque justamente su definición de   inconstitucionalidad sobreviniente es lo que me da a mí el argumento para decir   que aquí no hay un hecho o una situación jurídica sobreviniente que permita   deslindar el juicio de constitucionalidad que hizo la Corte respecto de la Ley   1157 de 2007. No hay ningún hecho sobreviniente, usted mismo ha dicho, que los   protocolos adicionales al acuerdo de Cartagena sobre elecciones no han entrado   en vigencia, y que hace 16 años están esos protocolos, si hace 16 años que están   esperando entrar en vigencia y entre otras cosas ustedes dicen que a Colombia es   a la que le hace falta el acto de ratificación, es Colombia, Colombia, Colombia,   ahí está en la exposición de motivos. Y las leyes del 2007 entonces usted   tendría que plantear hechos después del 2007 o situaciones jurídicas después del   2007 para que podamos hablar de una inconstitucionalidad que sobreviene después   del juicio de constitucionalidad de la Corte, eso para referirme a la primera   causal de inconstitucionalidad que usted plantea. En relación con la segunda,   pues tampoco porque ahí de lo que se está hablando desde que la elección directa   no es una obligación y yo entiendo, no es una obligación pero puede, los países   pueden darse conforme a su constitución y a su ley en la manera en si es directa   o es indirecta la elección de los parlamentarios y si lo pudimos en el ámbito de   la línea sé 57 que fue declarada constitucional, pues obviamente que entonces lo   que me está indicando es que ahí tampoco hay una inconstitucionalidad   sobreviniente.”    

[43] El Senador Jesús Ignacio García Valencia   se opuso al proyecto por las siguientes razones: “En primer término yo quiero   decir que estoy votando negativamente este proyecto por dos razones, en primer   lugar porque yo creo en la legitimidad que la elección popular y lo cierto es   que el Parlamento Andino tiene que ocuparse así sus decisiones no tengan poder   vinculante de muchos aspectos que tienen que ver con las políticas sociales a   nivel de la región y obviamente que esas deliberaciones y las conclusiones que   allí se lleguen tendrá mayor legitimidad en la medida en que estén precedidas   por la elección popular directa. En segundo término no quiero referirme a los   otros argumentos que aquí se han expuesto en relación con este proyecto, pero   quiero decir que si uno de ellos es que el Parlamento Andino y los diferentes   parlamentos que existen en la región van a ser sustituidos por un nuevo   parlamento, me parece que lo procedente sería que ese nuevo parlamento se cree   para entrar a acabar con estos tantos parlamentos que existen a nivel   latinoamericano.”    

[44] Cfr. Gaceta 17 del 7 de febrero de   2014. pág. 16.    

[45] Se destacan de su intervención los   siguientes apartes: “Muchas gracias señor Presidente, señores Senadores, me   corresponde sustentar el informe de ponencia sobre el Proyecto de Ley   Estatutaria 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, informarles a los colegas   que este proyecto es de origen del gobierno, proyecto que fuera presentad por la   señora Ministra de Relaciones Exteriores y por el señor Ministro del Interior.   (…)    

Qué se propone en este proyecto, la iniciativa del   gobierno señores Senadores, volver al sistema anterior para la designación de 5   Parlamentarios andinos. ¿En qué consistía el sistema anterior? Que le   correspondía al Congreso de la República, designar del cuerpo de Senadores, del   cuerpo de congresistas mejor, cinco Parlamentarios que además de ostentar la   dignidad de congresistas podían cumplir la función sin ganar remuneración alguna   en el Parlamento Andino, ese es, eso es en el fondo lo que propone el sistema,   lo que propone el Proyecto de Ley que tienen ustedes en estudio.    

(…) Entre otras consideraciones que hace el consejo de   Ministros de Relaciones Exteriores, de los países signatarios del tratado, o sea   señor Presidente, Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia son las siguientes. Dicen   que el Parlamento Andino no tiene funciones que justifiquen su permanencia, que   estas funciones se reducen a simples recomendaciones las cuales no tienen efecto   vinculante alguno. De mi parte yo precisaría que el Parlamento Andino no tiene   funciones ni legislativas ni tampoco de control político, ese argumento tiene   peso para que en el futuro se piense si es conveniente o inconveniente la   existencia del Parlamento Andino. (…)    

En segundo lugar, las elecciones de Parlamento Andino,   las selecciones de Parlamento Andino, son bastante considerables, estamos a la   espera que nos haga saber el señor Registrador Nacional del Estado Civil, el   monto, el costo de estas para las elecciones del 2010, pero como si eso fuera   poco, por las votaciones de Parlamento Andino, en Colombia se ordena la   reposición de votos a los distintos partidos. Ustedes saben más o menos cuánto   repone el Estado por cada voto para Congreso de la República y cuánto repone   para Parlamento Andino y por supuesto los salarios, las prestaciones no   simplemente de los funcionarios del parlamento, no simplemente de los señores   parlamentarios andinos sino de todos los funcionarios del Parlamento Andino.    

(…) Por lo tanto, de aprobarse este Proyecto de Ley,   las elecciones de Parlamento Andino no se realizarían en el año 2018 y los   Parlamentarios Andinos se designarían con la ley anterior, es decir, con el   sistema anterior, es decir que el Congreso de la República designe los   Parlamentarios andinos del seno del Congreso de la República”.    

[46] El Senador Luis Fernando Duque manifestó   que votaría en favor del proyecto, ya que en su experiencia como Presidente del   Parlamento Andino, se formó la opinión de que la elección directa no es   favorable. También aseguró que se opone a la desintegración del Parlamento   Andino y resaltó su labor como organismo asesor del Consejo de Ministros.    

[47] El Senado Jorge Enrique Robledo Castillo   solicitó que se debatiera con calma el proyecto y para dar tranquilidad propuso   a los partidos que no inscribieran candidatos para los cargos de parlamentarios   andinos para las elecciones de marzo de 2014. De su intervención también se   destaca el siguiente aparte: “Hoy el pacto, el pacto de Cartagena señala con   claridad que este Parlamento Andino tiene que elegirse por voto universal, luego   pasar a lo que propone el proyecto de ley no es fácilmente gastar la pólvora en   nada, porque la Corte Constitucional tendrá que declarar inconstitucional el   proyecto de ley pero además políticamente hay un problema muy grave, es que como   está diseñado el proyecto de ley, es para que el Polo Democrático Alternativo no   pueda tener Parlamentario Andino, ni en una condición, ni en otra condición, así   fuera trabajando ad honoren porque lo que dice la propuesta es que elegirá el   Congreso, elegirá los Parlamentarios Andinos y que habrá por lo menos uno de las   minorías políticas, pero como los Partidos de la Unidad Nacional son tan   ingeniosos, son la mayoría, la minoría, la medianía, tienen todos las   posibilidades de quedarse con todo y entonces por supuesto eso no nos hace   ninguna gracia.”    

[48] Se destaca la siguiente propuesta de la   intervención del Senador Honorio Galvis Aguilar: “a mí me parece que sería   bueno precisar de una vez por todas, para evitar futuros conflictos con la   Cámara, por ejemplo, que el Senado elija dos Parlamentarios Andinos y la Cámara   elija tres Parlamentarios Andinos y la Cámara elija tres Parlamentarios Andinos   pero también se crea una dificultad en lo que tiene que ver con la   proporcionalidad de las minorías al interior del Congreso.    

Ese Parlamentario de minorías quién lo elige, el Senado   o lo elige la Cámara, me parece que tendríamos que aclararlo para evitar mañana   el conflicto que con seguridad se va a presentar entre las dos Cámaras.   Propongo, con el debido respeto aquí a los autores y al ponente, que se   establezca como ocurría antes de la elección directa, que el Senado elija dos   Parlamentarios Andinos, la Cámara tres y de pronto se puede establecer de una   vez que en la Cámara se elija al representante de las minorías.”    

[49] La Senadora Gloria Inés Ramírez Ríos   anunció su voto negativo y solicitó en consecuencia votación nominal. Aseguró   que la iniciativa es un retroceso para la democracia, afecta a las minorías y    contiene un vicio de constitucionalidad, pues desconoce el Acuerdo de Cartagena.    

[50] El Senador Carlos Alberto Baena López   manifestó su apoyo al proyecto, pero formuló la siguiente propuesta: “que los   miembros que se elijan por parte del Congreso para el Parlamento Andino sean de   carácter rotativo, esto específicamente en el tema de las minorías que incluso   no hablemos de un solo escaño para minorías, sino que lo ampliemos o que en todo   caso se establezca un mecanismo más democrático y rotativo para que todos los   partidos políticos podamos hacer parte del Parlamento Andino, así sea por un año   o por dos años pero que todos tengamos la oportunidad de participar.”    

[51] El Senador Arturo Yepes Alzate anunció su   voto negativo, toda vez que consideró que debía darse más tiempo al proyecto del   Parlamento Andino.    

[52] El Senador Germán Bernardo Carlosama   López también anunció su voto negativo, bajo el argumento de que el proyecto es   un retroceso de la democracia. Resaltó el papel del Parlamento Andino en la   denuncia de abusos contra los pueblos indígenas de la región.    

[53] El Senador Fernando Eustacio Tamayo   Tamayo solicitó examinar la legalidad de la propuesta, teniendo en cuenta que el   Registrador ya había convocado para la inscripción de las listas al Parlamento   Andino. También pregunta si el proyecto ya fue consultado con los pueblos   indígenas.    

[54] El Senador Luis Fernando Duque García   afirmó que a esas alturas, la propuesta era inane, y anunció su voto negativo.    

[55] El Senador Jorge Enrique Robledo Castillo   se opuso a la propuesta y manifestó: “Pero yo con esta proposición que acabó   de leer el doctor Eduardo Enríquez, tengo dificultades; porque ya no se limita   al tema específico del retiro de las listas, sino que empieza ya, digamos, a   inmiscuirse con la política general del Gobierno Nacional entorno a la Comunidad   Andina, ¡sí! y ese digamos es otro terreno, que yo preferiría no votar en este   momento; porque yo sigo pensando que en esto, estamos en mora de que el Gobierno   nos explique de qué se trata.”    

[56] El Senador Hernán Francisco Andrade   Serrano sostuvo que, en su concepto, era imposible revocar el aval según la   jurisprudencia del Consejo de Estado.    

[57] El Senador Camilo Armando Sánchez Ortega   también aseguró que la propuesta era inane.    

[58] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de   2014, pág. 20.    

[60] El Senador Robledo propone que en el   proyecto se declare que uno de los representantes deberá ser de un partido   declarado de la oposición.    

[61] El Senador Manuel Antonio Virgüez   Piraquive reiteró la propuesta del MIRA de que los representantes la Parlamento   Andino se rotaran anualmente.    

[62] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de   2014, pág. 24.    

[63] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de   2014, págs. 25-26.    

[64] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de   2014, págs. 26-27.    

[65] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de   2014, pág. 27.    

[66] El Representante Hugo Orlando Velázquez   Jaramillo se opuso al proyecto por ser inocuo y por su trascendencia política   negativa. También resaltó el papel del Parlamento Andino en el debate de temas   como el narcotráfico y las fumigaciones aéreas para erradicar cultivos ilícitos.    

[67] El Representante Carlos Andrés Amaya   Rodríguez apoyó la propuesta de garantizar la participación de las minorías   entre los representantes al Parlamento Andino.    

[68] Cfr. Gaceta 72 del 5 de marzo de   2014, pág. 54.    

[69] Ver Gaceta 72 del 5 de marzo de 2014,   pág. 55.    

[70] Cfr. Gaceta 72 del 5 de marzo de   2014, pág. 55.    

[71] Ver Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo   Escobar Gil, Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533   de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[72] Auto 089 de M.P.: Manuel José Cepeda   Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.    

[73] Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[74] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[75] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[76] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[77] Ver las sentencias C-886 de 2002 M.P.   Rodrigo Escobar Gil, C-277 de 2011 y C-894 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[78] Cfr. Sentencia C-1147 de 2003 M.P   Rodrigo Escobar Gil.    

[79] MOLLARD, Martin. La Comunidad Andina de   Naciones. En: NEGRO, Sandra. Manual de Derecho de la Integración. Editorial B de   F. 1ª Ed. San Antonio, Argentina. 2010. P. 112. La ALALC fue conformada en 1960   por el Tratado de Montevideo y reemplazada posteriormente por la Asociación   Latinoamericana de Integración (ALADI). La ALALC era un instrumento buscaba la   conformación de un mercado común latinoamericano, pero al no establecerse plazos   ni mecanismos para lograrlo, no fue exitoso y terminó sustituyéndose por la   ALADI en el Tratado de Montevideo de 1980.    

[80] Ibíd.    

[81] PARLAMENTO ANDINO. Acuerdo de Cartagena.   1969. Disponible en:   http://parlamentoandino.org/index.php?option=com_content&view=article&id=78&Itemid=248    

[82] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Reseña histórica. Disponible en:   http://www.comunidadandina.org/Resena.aspx    

[83] WAGNER, Allan. 35 años de integración   andina: logros y desafíos en la perspectiva de un nuevo diseño estratégico. En:   CÁRDENAS, Miguel et. al. El futuro de la Integración Andina. Friedrich Ebert   Stiftung en Colombia, Fescol. Fondo Editorial CEREC. 1ª Ed. Bogotá.2004. p. 1.    

[84] Ibíd.    

[85] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Cronología. Disponible en:   http://www.comunidadandina.org/Cronologia.aspx    

[86] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Cronología. Op.cit.    

[87] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Reseña histórica. Op. cit.    

[88] MARCOS-SÁNCHEZ, José. El papel de los   sindicatos en el futuro de la integración andina. En: CÁRDENAS, Miguel et. al.   El futuro de la Integración Andina. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia,   Fescol. Fondo Editorial CEREC. 1ª Ed. Bogotá.2004. p. 209.    

[89] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Reseña histórica. Op. cit.    

[90] PARLAMENTO ANDINO. Sitio web oficial.   Historia. Disponible en:   http://parlamentoandino.org/index.php/2013-02-21-03-49-30/historia    

[92] Ibíd.    

[93] Artículo 7º del Acuerdo de Cartagena.    

[94] Artículo 11, Ibíd.    

[95] Artículo 42, Acuerdo de Cartagena. En   esta misma norma se indica que mientras se suscribe el Protocolo Adicional para   instituir la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por   representantes de los Congresos Nacionales, conforme lo señale las   reglamentaciones locales y el Reglamento General del Parlamento Andino.    

[96] Ibíd.    

[97] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Tratado   Constitutivo del Tribunal Andino de Justicia. Disponible en:   http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=29&tipo=SA&title=tribunalde-justicia-de-la-comunidad-andina    

[98] Al respecto, consultar: Sentencia   1-IP-96. Tribunal Andino de Justicia.    

[99] Al respecto, ver: Resolución 341 del 21   de enero de 2000 de la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones    

[100] TANGARIFE, Marcel. Op. cit. p. 155    

[101] Ibíd.    

[102] Ibíd, p. 156.    

[103] Ibíd.    

[104] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD   ANDINA. Sentencia 93-AI-2000.    

[105] Este criterio cuenta con el respaldo de   lo consignado en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.    

[106] Auto 056 de 2007. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[107] Ibíd.    

[108] Ibíd.    

[109] Ibíd.    

[110] “Artículo 1.- El presente   Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los   Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la   cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de   ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con   miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. || Asimismo,   son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y   mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico   internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias   de desarrollo existentes entre los Países Miembros. || Estos objetivos tienen la   finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los   habitantes de la Subregión…”    

[111] M.P. Fabio Morón Díaz.    

[112] SÁCHICA, Carlos, “Derecho Comunitario   Andino”, Edit. TEMIS, segunda edición, 1990    

[113] M.P. Fabio Morón Díaz.    

[114] “Cfr. Sentencia C-231 de 1997. M. P.   Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz”    

[115] Cfr. Sentencia C-256 de 1998 M.P.   Fabio Morón Díaz.    

[116] Auto 056 de 2007. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[117] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[118] “Estos efectos fueron reconocidos por   la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en su concepto de   septiembre 6 de 1979, Consejero Ponente: Jaime Paredes Tamayo”    

[119] Cfr. Sentencia C-137 de 1996 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[120] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[121] Artículos 61 y 62 de la Ley 44 de 1993,   que modifica y adiciona las leyes 29 de 1944 (por la cual se dictan   disposiciones sobre prensa) y 23 de 1982 (sobre derechos de autor).    

[122] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[123] M.P. Fabio Morón Díaz.    

[124]En concreto la demandante señaló que el   “artículo 11 de la ley 83 de 1925 por cuanto, en su criterio, contradice algunas   normas del Acuerdo de Cartagena “según las cuales no pueden existir gravámenes y   restricciones que incidan sobre la importación de productos originarios de   cualquiera de los países miembros de la Comunidad Andina” y la Junta del Acuerdo   de Cartagena ha estimado que ciertas medidas de los departamentos colombianos   “que impiden o dificultan las importaciones de alcoholes y licores provenientes   de otros países miembros del Grupo Andino, constituyen un incumplimiento, por   parte del Gobierno de Colombia, de obligaciones que conforman el ordenamiento   jurídico del Acuerdo de Cartagena, y específicamente del Capítulo V sobre   Programa de Liberación del Acuerdo”, incumplimiento que también tiene lugar   cuando el Gobierno de Colombia admite “que algunos de sus departamentos otorguen   un trato más favorable en materia tributaria y de regulaciones internas a los   licores locales, que el que otorgan a los licores de fuera del departamento,   incluyendo a los provenientes de otros países miembros del Grupo Andino”, siendo   que según las voces del artículo 27 de la Convención de Viena, ningún país   miembro puede invocar normas jurídicas internas para justificar el   incumplimiento de una obligación emanada de un tratado”.    

[125]“Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.   Sentencia No. C-225 de 1995. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero”.    

[126] “Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.   Sentencia No. C-358 de 1997. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz”.    

[127]“Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.   Sentencia No. C-327 de 1997. M. P. Dr. Fabio Morón Díaz”.    

[128] “Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.   Sentencia No. C-137 de 1996. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.”    

[130] “Gaceta Judicial Nos. 2393-2394, p.   30-31”    

[131] Ver la Sentencia C-227 de 1999 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[132] Ibíd.    

[133] M.P. Fabio Morón Díaz    

[134] “Artículo 30. La Comisión, a propuesta   de la Junta, acordará un programa de armonización de los instrumentos y   mecanismos de regulación del Comercio exterior de los países miembros que será   puesto en práctica por éstos antes del 31 de diciembre de 1972…”    

[135] Magistrada (E) Martha Victoria Sáchica   Méndez    

[136] M.P. Fabio Morón Díaz.    

[137] Al respecto ver, entre otras, las   sentencias T-477 de 2012 y C-221 de 2013.    

[138] “Cfr. Sentencia No. C-358 de 1997. M.   P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.”    

[139] “Cfr. Sentencia No. C-327 de 1997 M.   P. Dr. Fabio Morón Díaz.”    

[140] Cfr. Sentencia C-256 de 1998. M.P.   Fabio Morón Díaz.    

[141] Cfr. Sentencia C-988 de 2004 M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[142] Ibíd.    

[143] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Tratado   Constitutivo del Parlamento Andino. La Paz. 1979. Artículo 1. Disponible en:   issuu.com/elcondor/docs/tratado_constitutivo    

[144] PARLAMENTO ANDINO. Sitio web oficial.    Historia. Op. cit.    

[145] SÁNCHEZ, Tulia Dayanna et. al. Op. cit. p   232    

[146] Ibíd.    

[147] MOLLARD, Martin. Op.cit. p. 114    

[148] Ibíd. Artículo 9.    

[149] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Protocolo   de Trujillo. Trujillo. 1996. Artículo 43. Disponible en:   www.sice.oas.org/trade/junac/carta_ag/Trujillo.asp    

[150] Manual de Derecho de la Integración, pág.   125    

[151] SECRETARÍA GENERAL EJECUTIVA DEL   PARLAMENTO ANDINO. El Parlamento Andino, historia de un proceso. Colección Fondo   de Publicaciones. 1994. Bogotá. p. 17    

[152] Manual de Derecho de la Integración. 125    

[153] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[154] En la sentencia se expresa que las normas   del Protocolo y su ley aprobatoria son constitucionales. Sin embargo, se anota   que es necesario hacer algunas precisiones sobre el tema. Al respecto se afirma   que la sentencia se limita a confrontar el texto del tratado y de su ley   aprobatoria con la Constitución, pero que el Acuerdo de Cartagena y su Protocolo   Modificatorio constituyen en realidad tratados-marco que crean órganos y les   fijan unas funciones. Por eso, las precisiones se refieren fundamentalmente a   que la actividad de los órganos de la Comunidad Andina de Naciones debe   garantizar la vigencia de los principios  superiores del régimen   constitucional colombiano, “el respeto a los derechos humanos, la vigencia   del Estado Social de Derecho, la democracia y la separación de poderes”. En   este sentido, afirma, le corresponde al Tribunal de Justicia Andino “declarar   la nulidad de las decisiones de la comunidad que violen el ordenamiento jurídico   de la comunidad, dentro del cual deberán entenderse incorporados los expresados   principios  superiores.” A continuación afirmó que el hecho de que el   Tribunal no cumpliera esa labor adecuadamente con respecto a una decisión   “podría eventualmente llevar a la jurisdicción constitucional, en una situación   extrema, a ordenar su inaplicación interna, siempre que previamente se hubiere   procurado obtener del tribunal Andino la Interpretación de la norma sobre cuya   interpretación se centra la controversia (Ley 17 de 1980, art. 29). En este   evento cabe distinguir la validez de la decisión comunitaria que es asunto ajeno   al órgano judicial nacional, de la inaplicación interna en un caso particular y   por el motivo expresado. Lo anterior, sin embargo, no podría siquiera ser   contemplado hipotéticamente si en el seno de la comunidad se llega a imponer en   un momento dado una práctica de garantía de los principios aludidos sobre cuyo   normal funcionamiento pudiera mantenerse una expectativa razonable.”    

[155] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[156] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[157] El artículo 2 señaló además: “Artículo   2°. Del régimen electoral aplicable. Mientras se establece un régimen   electoral uniforme, el sistema de elección de los Representantes ante el   Parlamento Andino se regirá de acuerdo con la legislación electoral colombiana   en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la   presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos   que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que este difiera   expresamente a la normatividad, interna colombiana.”    

[158] Ver Gaceta del Congreso No. 16 del 7 de   febrero de 2014.    

[159] Ver Gaceta del Congreso N° 71 del 5 de   marzo de 2014.    

[160] Cfr. Gaceta del Congreso No. 16   del 7 de febrero de 2014.    

[161] Cfr. Gaceta del Congreso N° 71 del   5 de marzo de 2014.    

[162] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web   oficial. Sistema Andino de Integración (SAI). Disponible en:   http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=4&tipo=SA&title=sistema-andino-de-integracion-sai    

[163] Ibíd.    

[164] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[165] Sentencia T-510 de 2006 M.P. Álvaro Tafur   Galvis    

[166] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En dicha   oportunidad, la Corte estudió el caso de tres presos interponen acción de   tutela, por intermedio de la personera municipal, en contra de la Registraduría   Municipal de Palestina (Caldas), por no haber ésta dispuesto una mesa de   votación para que los accionantes ejercieran su derecho al sufragio en las   elecciones de 1994.Los accionantes tenían debidamente registradas sus cédulas de   ciudadanía para ejercer su derecho al sufragio. La personera sostiene haber   ayudado a los presos en el trámite ante la Registraduría, pero ésta respondió   que como requisito para la instalación de mesas de sufragio era necesaria la   presencia de por lo menos 50 votantes potenciales. Por los motivos anteriores,   decidieron los actores acudir a la acción de tutela.    

[167] En la   Sentencia C-373 de 1995 se enuncia que, a diferencia de los derechos   fundamentales en general, cuando se trate de funciones electorales, la ley que   las desarrolle debe ser estatutaria cuando, además de tratar elementos   esenciales de las citadas funciones, desarrolle todos aquellos aspectos   permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos.   Teniendo en cuenta lo anterior, dice la Corte: “La norma demandada en el caso   sub lite [Competencia del legislador ordinario para establecer inhabilidades   e incompatibilidades] no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de   modo permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está   señalando condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien   ser beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En   consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo   del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las   funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador   ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está   ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe   democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.    

[168] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[169] La   sentencia T-343 de 2010 reitera al respecto: “La Corte ha explicado que el   sufragio pasivo o el derecho a ser elegido y a desempeñar funciones y cargos   públicos, no es un derecho absoluto, sino que se encuentra limitado con relación   a otros principios y derechos constitucionales. De tal manera que a través de   las inhabilidades es posible someter dicho derecho a limitaciones con el   objetivo de defender y garantizar el interés general y la igualdad de   oportunidades de los que aspiran a ser elegidos”.    

[171] Ibídem.    

[172] Ibidem.    

[173] Cfr. Corte Constitucional,   sentencia C-759/04. En este caso, la Corte declaró exequible la Ley 848/03, la   cual había sido demandada en razón a que durante su trámite no se contó con la   participación de los Representantes a la Cámara por el Departamento del Vaupés,   quienes habían sido suspendidos del cargo debido a lo resuelto por el Consejo de   Estado. En esta sentencia se consideró que si bien los habitantes de cada   circunscripción tenían un derecho de representación mínima en la Cámara, el   ejercicio del mismo debía hacerse compatible con la libertad y legalidad del   voto. Así, la restricción a la representación resultaba acorde a la Carta   Política, puesto que estaba sustentada en el cumplimiento de decisiones   judiciales que protegen intereses constitucionalmente valiosos.    

[174] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[175] Cfr. LLANOS, Mariana. El   bicameralismo en América Latina. En: Anuario de Derecho Constitucional   Latinoamericano. Edición 2003. Fundación Konrad-Adenauer Stiftung. Montevideo,   2003. pp. 347-377.    

[176] Sobre el particular es ilustrativa la   exposición realizada ante la Asamblea Nacional Constituyente por parte del   Gobierno, respecto del sentido de un congreso bicameral. Al respecto, Cfr.   Informe del Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para la Asamblea   y la Reforma Constitucional. El sentido de un congreso bicameral. En:   CEPEDA ESPINOSA, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un   nuevo constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el   Desarrollo de la Constitución. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá, 1993. pp.   305-307.    

[177] “Artículo 25 Todos los ciudadanos   gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin   restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: || a)   Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de   representantes libremente elegidos; || b) Votar y ser elegidos en elecciones   periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto   secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; || c)   Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de   su país”.    

[178] Ver sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub. Al respecto se sostuvo lo siguiente en el referido   fallo: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos   fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos como los derechos   económicos, sociales y culturales, implican obligaciones de carácter negativo y   positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la   Corte no es cierto que solamente los derechos económicos, sociales y culturales   tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y políticos también   requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de   instituciones para hacerlos efectivos.” Más adelante agregó la   Corporación: “(…) esta Corte ha reconocido que los derechos fundamentales   tienen unos contenidos mínimos –negativos y positivos- de cumplimiento inmediato   y otros de contenido abierto y sujetos a la configuración legislativa. Sin   embargo, la libertad de configuración del legislador de dichos contenidos   abiertos e indeterminados no es absoluta; el legislador está sujeto a   los principios de no discriminación y progresividad y no regresividad   –cuando se trata de contenidos prestacionales-, entre otros”    

[179] Ver las sentencias C-671 de 2002 M.P.   Eduardo Montealegre Lynnet, C-1141 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,   C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[180] Según el artículo 52 de la Ley 4 de 1913   -Código de Régimen Político y Municipal-, “la ley no obliga sino en virtud de   su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”.   Se exceptúa de dicha regla, “cuando la ley fije el día en que deba principiar   a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso comenzará a regir la   ley el día señalado” -artículo 53 numeral 1 ibídem-.    

[181] M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[182] Incorporada por Colombia mediante Ley 16 de   1972.    

[183] Incorporada por Colombia mediante la Ley 74   de 1968.    

[184] Cfr. Sentencia C-490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[185] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[186] Ver sentencia T-603 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[187] Cfr.   Sentencia T-603 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[188] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[189] Cfr. Sentencia C-224 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[190] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[191] Ver entre otras, C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-830 de   2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.