C-306-13

           C-306-13             

Sentencia C-306/13    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condición de registro de la sentencia de expropiación y del   acta de entrega no desconocen la exigencia constitucional de que la   indemnización al propietario del bien expropiado, debe ser previa a la entrega   del mismo    

Con la demanda que resuelve la Corte contra un segmento del artículo 458 del   Código de Procedimiento Civil, se planteó la vulneración del artículo 58 de   Constitución, al establecer una indemnización posterior y no previa a raíz de la   expropiación de un bien particular por vía judicial y, adicionalmente, una grave   afectación del derecho a la vivienda. Contrario a lo aducido, según   jurisprudencia reiterada de esta corporación, desarrollada antes y después de   expedido el Acto Legislativo 01 de 1999, y mediante la interpretación   sistemática de las normas que regulan la expropiación judicial, el aparte   acusado se enmarca en la disposición constitucional que exige una indemnización   previa, al surgir esta condición con la sentencia expropiatoria y la garantía de   pago o consignación que realiza el ente demandante, la cual se materializa una   vez registrada esa providencia y el acta de entrega del bien expropiado en la   oficina de registro de instrumentos públicos. De esta manera, el particular   afectado con la expropiación forzosa por motivos de utilidad pública o interés   social, cuenta con el pago de la indemnización realizada por el ente demandante   antes del acto traslaticio de dominio, conservando el derecho de propiedad que   protege la carta política hasta tanto se cumpla la tradición, formalizada no con   la simple entrega del bien, sino a través del respectivo registro, momento en   cual deberá hacerse efectivo dicho pago. Tratándose de orden de expropiación que   afecte vivienda del núcleo familiar, el pago inmediato de la indemnización se   acompasa con la protección al derecho de la familia, como forma de garantizar la   sustitución del bien expropiado en condiciones al menos iguales a las que tenía   con anterioridad a la medida impuesta y para dar cabal cumplimiento a las reglas   y lineamientos del derecho nacional y de la comunidad jurídica internacional   sobre esta materia.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentos deben ser claros, ciertos,   específicos, pertinentes y suficientes    

La jurisprudencia ha sido constante en manifestar   que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas   acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la   argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer   sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que   precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la   Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el   reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que   se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación   práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de   juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la   constitucionalidad de la disposición acusada.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione/PRINCIPIO   PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de   apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor    

EXPROPIACION COMO LIMITANTE DEL DERECHO A LA PROPIEDAD-Contenido y   alcance/FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Jurisprudencia constitucional/INDEMNIZACION   EN CASO DE EXPROPIACION-Jurisprudencia constitucional    

La Corte Constitucional ha manifestado en forma   reiterada que el derecho de propiedad como función social, se halla vinculado a   los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (artículo 1°   superior) e implica de su titular una contribución para la realización de los   deberes sociales del Estado (artículo 2° ib.), trascendiendo de esta manera la   esfera meramente individual. También ha dispuesto, que la figura de la   expropiación, a través de la cual el particular se obliga a entregar al Estado   el dominio de un bien, comporta una indemnización como garantía del ejercicio de   esa potestad pública constitutiva de la limitación más gravosa sobre el derecho   de propiedad, con la exigencia adicional sustancial de que debe ser previa a   efecto de reparar el daño generado.    

DERECHO A LA PROPIEDAD-Principios constitucionales    

El artículo 58 de la   carta desarrolla unos principios que esta corporación ha distinguido así:  (i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos   adquiridos con arreglo a las leyes civiles; (ii) la protección y promoción de formas   asociativas y solidarias de propiedad; (iii)   el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; (iv) las condiciones de prevalencia del   interés público o social sobre el interés privado; (v) el señalamiento de su   función social y ecológica, y (vi) las modalidades y los requisitos de la   expropiación.    

DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PROPIEDAD-Desarrollo normativo y jurisprudencial/DERECHO A LA   PROPIEDAD-Límites    

DERECHO A LA PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto/DERECHO   A LA PROPIEDAD-Restricciones razonables y justificadas/DERECHO A   LA PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades   administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien   razones de interés general que razonablemente las justifiquen    

En   el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no   absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden  filosófico   y político que han influido en el proceso  de su consolidación jurídica,   los cuales han contribuido a limitar en buena  medida los atributos  o   poderes  exorbitantes reconocidos a los propietarios. El carácter relativo   y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en   diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y   excepcionalmente a las  autoridades administrativas para establecer   restricciones a dicho  derecho cuando medien razones de interés general que   razonablemente las justifiquen. (Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón   Díaz). El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se   aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que   únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para   inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se   legitima cuando persigue la promoción del bienestar social.”    

PROPIEDAD PRIVADA-Función social constitucional    

EXPROPIACION POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL-Desarrollo   legal    

CONFIGURACION DE EXPROPIACION-Participación de las tres ramas del   poder público    

La configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional,   requiere la participación de las tres ramas del poder público. Así lo ha   expresado esta corporación al indicar que, (i) el legislador fija los motivos de   utilidad pública o interés común; (ii) la administración efectúa la declaratoria   de expropiación y (iii) el juez mediante el desarrollo y control del proceso   respectivo, decreta la expropiación fijando la indemnización, intervención   judicial que será eventual para los casos de demanda ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo. No obstante, la legislación colombiana ha previsto   la posibilidad de la negociación directa del bien que se pretende adquirir y   sólo cuando ésta fracasa autoriza el procedimiento de expropiación.    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condiciones    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Oportunidad para el pago    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Carácter justo    

La indemnización debe ser justa. Se deduce esta   exigencia de la necesidad de equilibrar y reconocer los intereses de la   comunidad y del afectado al momento de ser fijada la indemnización, en   referencia al precepto 58 superior citado, al preámbulo de la carta política y   al Pacto de San José de Costa Rica cuyo artículo 21 dispone: “Ninguna persona   puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de   indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social   en los casos y según las formas establecidas por la ley”. Aun cuando con   anterioridad al Acto Legislativo 01 de 1999, esta corporación sostuvo que era   posible en ciertos casos no reconocer indemnización por el bien expropiado,    con la reforma constitucional introducida la limitación de la indemnización no   puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la   expropiación deberá siempre ponderar tales intereses privados y sociales de   manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”. Lo anterior significa   que el valor indemnizatorio que se determine debe comprender los daños causados,   pero cuidando que no constituya un enriquecimiento ni un menoscabo.    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Función reparadora    

La indemnización puede ser reparadora. El texto   58 constitucional no contempla que la indemnización previa por expropiación deba   ser plena. Sin embargo, esta Corte mediante la sentencia C-153 de 1994, explicó   que comprende el daño emergente y el lucro cesante, pues, en principio, puede   cumplir una función reparadora. Sobre este tema manifestó: “La indemnización es   pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica   por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la   producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción   administrativa. La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por   motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador,   prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del   Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y   garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en   la Constitución. Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado (…),   porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que   debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante   las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el   artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya   consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del afectado.   (…) Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el   artículo 58 de la Constitución  es reparatoria (…), ya que ella debe comprender el daño emergente y el   lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido   expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se   puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la   fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.” La indemnización,   entonces, no se limita al precio del bien expropiado, sino que puede abarcar los   daños y perjuicios que sufrió el afectado por la acción de la administración.   Con todo, esta reparación es distinta a la prevista en el artículo 90 superior   que comporta la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos   generados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. Alrededor de   esta problemática, la Corte indicó: “En primer lugar, el artículo 58 se refiere   a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional   establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir,   el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo   cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato   expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la   indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si   lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior   regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para   indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es   decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible   y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también   en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará   ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’, cuando el perjuicio   es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el   artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de   expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede   resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.   Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En   cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños   antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.”    

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-No siempre es restitutiva    

La indemnización no siempre es restitutiva.   Tampoco exige el artículo 58 de la carta política que la indemnización sea   pagada por la totalidad de los daños y costos que sufre el afectado a causa de    la expropiación, de manera que pueda alcanzar una situación semejante a la que   tenía antes del proceso, puesto que al establecer que el valor a indemnizar debe   consultar los intereses de la comunidad y del particular, es posible que en   ciertos casos específicos esa reparación no tenga que cumplir una tarea    restitutiva, precisamente por la función social y ecológica que envuelve a la   propiedad en el Estado social de derecho. Sin embargo, esta específica situación   no conduce a desconocer el carácter o la condición previa de la indemnización   como tampoco la tasación justa que debe realizar en forma ponderada el juez de   la expropiación, para que al menos sea compensatoria.     

INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-No tiene que ser pagada en dinero en   efectivo, salvo que se trate de vivienda familiar    

La indemnización no tiene que ser pagada en   dinero en efectivo, salvo que se trate de vivienda familiar.  El texto   constitucional mencionado nada informa acerca de la forma de pago de la   indemnización. No obstante, esta corporación ha expresado que “dada la exigencia   de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en efectivo, los   medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos características   fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de obligaciones, es decir,   tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter preventivo de la   indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo que establece la   Constitución”.   Recuerda la Corte que mediante la sentencia C-192 de   mayo 6 de 1998 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), se declaró la   exequibilidad del artículo 8° (parcial) de la Ley 258 de 1996, al determinar que   la indemnización por expropiación de un inmueble de vivienda familiar debe ser   pagada “en su totalidad y en dinero, de manera previa y como requisito   indispensable para que se cumpla la expropiación” y, así mismo, “habrá de   fijarse fundando la respectiva decisión en la armonización entre los intereses   públicos y los del propietario a quien la expropiación afecta.” De esta manera,   el valor de la indemnización y la modalidad del pago allí establecido,   obedecieron a la ponderación de los intereses de la comunidad y del afectado,   cumpliendo la reparación dispuesta una función restitutiva. Las características   del derecho a la vivienda giraron en torno a la especial protección de la   familia que consagra el artículo 42 superior. Para la Corte el cambio   constitucional de 1999 enfatiza la importancia de la indemnización en caso de   expropiación, y aun cuando el legislador ostenta la libertad de determinar los   instrumentos para su pago, no es menos cierto que deben respetar las condiciones   del artículo 58 superior de forma que el reconocimiento sea previo y justo. En   principio, el pago de la indemnización con instrumentos distintos al dinero en   efectivo, que garanticen la reparación del daño ocasionado por la expropiación y   su condición previa, no se opone a la Constitución. Pero, como lo manifestó la   Corte Suprema de Justicia, ha de estar representado por “títulos irrevocables,   ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente aceptables y cesibles,   con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan para indemnizar el valor del   bien expropiado”. Además tales instrumentos deben tener como mínimo las   siguientes características: “1) No pueden transformar el pago de la   indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la transmisión del dominio   del bien expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no   meramente simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago de   obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una   indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por   expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el   tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser   libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda   convertirlos en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente   del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados unilateralmente   por la entidad que los emite”.    

Referencia: Expediente D-9331.    

Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento del artículo 458 del Código   de Procedimiento Civil.    

Demandante: José Joaquín González Carrillo.    

Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla.    

Bogotá, D. C., mayo veintidós (22) de dos mil trece (2013).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública estatuida en los   artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano José Joaquín González   Carrillo, presentó acción pública de inconstitucionalidad, contra los artículos   456 y 458 del Código de Procedimiento Civil, que contemplan el avalúo, la   entrega de los bienes y la indemnización por expropiación judicial.     

Al   decidir sobre la demanda inicial, el Magistrado sustanciador consideró que no   satisfacía los presupuestos exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,   razón por la cual se inadmitió mediante auto de octubre 11 de 2012.    

Enmendados los defectos advertidos, fue admitida con providencia de noviembre 2   de 2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la   República y del Congreso. También se comunicó a los Ministros del Interior, de   Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, y se invitó al   Departamento Nacional de Planeación, al Instituto Nacional de Vías INVIAS, a la   Agencia Nacional de Infraestructura, a la Sala de Casación Civil de la Corte   Suprema de Justicia por conducto de su Presidente, a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de   derecho de las universidades Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Los   Andes, del Rosario, Externado de Colombia, Industrial de Santander y de   Antioquia, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la   Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la   disposición finalmente acusada, perteneciente al Código de Procedimiento Civil,   publicado en el Diario Oficial N° 33.150 de septiembre 21 de 1970, subrayando lo   impugnado:    

 “ARTÍCULO 458. ENTREGA DE LA INDEMNIZACION.   Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva   indemnización; pero si los bienes estaban gravados con prenda o hipoteca, el   precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores   ejercer sus respectivos derechos, en proceso separado. En este caso las   obligaciones garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo   vencido.    

Si los bienes fueren materia de embargo, secuestro o inscripción, el precio se   remitirá a la autoridad que decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a   condición resolutoria, el precio se entregará al interesado a título de   secuestro, que subsistirá hasta el día en que la condición resulte fallida,   siempre que garantice su devolución en caso de que aquella se cumpla.    

El auto que resuelva estas situaciones, es apelable.”    

III. LA DEMANDA    

Estima el actor que la disposición cuestionada “vulnera los derechos de las   personas y de la familia a una vivienda digna, impide el acceso a la propiedad   privada y desconoce que la única excepción al principio de indemnización previa   que establece la Carta es la expropiación en caso de guerra, regulada en el   artículo 59 constitucional”.    

Indica que el segmento referido, previsto en el artículo 458 del Código de   Procedimiento Civil, consagra una indemnización posterior a la transferencia del   bien expropiado, opuesta al mandato del precepto 58 superior, según el cual   “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el   legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización   previa”.    

Observa que la norma censurada plantea una indemnización posterior, por cuanto   su entrega deberá hacerse una vez registradas la sentencia que decreta la   expropiación y el acta de entrega del bien expropiado, no obstante que la carta   política dispone lo contrario, situación que guarda consonancia con el   salvamento de voto del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa (sic) con ocasión   de la sentencia C-1074 de 2002, al expresar: “Así, se tiene que para que la   indemnización expropiatoria cumpla con esta finalidad reparatoria es necesario   que su pago sea previo a la transferencia del bien a la entidad expropiante”.    

Adicionalmente manifiesta que cualquiera sea la modalidad de pago, la   indemnización debe ser previa a la transferencia del bien expropiado, con   reconocimiento integral del daño emergente y el lucro cesante de acuerdo a los   lineamientos jurisprudenciales de cada caso; sin embargo, la expresión reseñada   dispone la entrega del bien, sin que los afectados hayan recibido su valor   actualizado ni los daños ocasionados por razón de la medida judicial.    

Considera que la expropiación judicial del Código de Procedimiento Civil   consagra un procedimiento de indemnización posterior que debió haber sido   enmendado por el Acto Legislativo 01 de 1999 al modificar el artículo 58 de la   Constitución, que dispuso la indemnización previa mediante sentencia judicial.    

Explica que la transferencia del bien expropiado en los términos del segmento   objeto de reproche conlleva que el ciudadano “no tenga esa seguridad de una   indemnización previa establecida por la Constitución en su artículo 58, el cual   resulta violado para todos los dueños de inmuebles que son objeto de una   expropiación judicial civil y por ende para todos”,    

Afirma que el aparte demandado constituye una extralimitación, toda vez que al   tenor del precepto 58 superior, debe garantizarse una indemnización previa “y   no como está ocurriendo ahora que se transfiere el inmueble y el expropiado debe   esperar x tiempo a recibir dichos dineros, un tiempo ni siquiera expreso”.      

Finalmente, aduce que la inflexión verbal “entregará”, referida a la   indemnización por expropiación judicial previo cumplimiento de los requisitos de   registro de la sentencia y el acta ante la oficina de instrumentos públicos, se   halla contenida en norma de inferior categoría que desconoce el     mandato del artículo 58 de la carta política.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Justicia y del Derecho.    

Una   apoderada judicial de la entidad solicita declarar la exequibilidad del segmento   acusado con fundamento en algunos apartes de la sentencia C-1074 de 2002,   atinentes al contenido, alcances y limitaciones del derecho a la propiedad   protegido por el artículo 58 superior y a lo dictado por este tribunal sobre el   carácter previo de la indemnización en caso de expropiación.    

Como conclusión, estima que “la entrega anticipada del inmueble no es a   título traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí   -como lo pretende el actor- sino que se protege el derecho de propiedad, pues la   expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de   dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa”  (extracto de la sentencia mencionada).    

2. Ministerio de Transporte.    

Estima que la voluntad del legislador prevista en el artículo 458 del Código de   Procedimiento Civil, se dirigió a “generar un equilibrio en la relación   contractual, frente al Estado que este ejerza su condición de señor y dueño y el   desarrollo del proyecto que genera la necesidad de adquirir el bien”.    

Agrega que constreñido el particular a transferir al Estado una porción de su   patrimonio por motivos de utilidad pública o interés social debidamente   determinados por el legislador, tiene derecho a que se le reconozca y pague una   indemnización y los demás perjuicios causados, según lo precisado por el Consejo   de Estado y la Corte Constitucional.    

Por   último, considera que el equilibrio entre las partes se presenta una vez   protocolizadas la sentencia de expropiación y el acta de entrega y pagada la   indemnización respectiva, de manera que se evite alguna afectación de las   garantías constitucionales, puesto que de no darse cumplimiento al fallo se   podrán iniciar acciones disciplinarias, administrativas y judiciales.     

3. Agencia Nacional de Infraestructura.    

El   Gerente de Defensa Judicial de esa entidad considera que la norma demandada es   constitucional y por consiguiente las pretensiones del accionante  no deben   prosperar.    

Observa que el artículo 58 de la Constitución, modificado por el Acto   Legislativo 01 de 1999, garantiza el derecho fundamental a la propiedad pero   también dispone limitaciones al goce por razones de interés general, atendiendo   su función social y ecológica, de manera que no es derecho de carácter absoluto   al preverse  la posibilidad de expropiación (sentencia C-006 de 1993).    

Agrega que el proceso de expropiación, ya sea voluntario o por vía judicial, es   “altamente relevante para llevar a cabo de manera diligente y pertinente los   fines propios del Estado Social de Derecho”, situación puesta de manifiesto   en las sentencias C-389 de 1994 y C-227 de 2011, lo cual, además, guarda   conexidad con los fines y principios previstos en el preámbulo y los artículos   1° y 2° de la carta política.    

Destaca que “la indemnización, los medios de defensa judicial y en general   todos los procedimientos que la ley ordene para efectuar la expropiación de   bienes privados, buscan resarcir el daño que eventualmente se le pueda ocasionar   al particular ante la expropiación, en protección de su derecho fundamental de   propiedad previsto en la Constitución”, por lo que a partir de la norma   constitucional (art. 58), se presenta “una ponderación racional de dos   intereses en conflicto, propiedad privada e interés general, pues si bien se   despoja al ciudadano de su derecho real, compensa esta situación con el    reconocimiento de una indemnización o reparación” (sentencias C-227 de 2011   precitada y T-582 de 2012).     

En   cuanto a la indemnización previa, advierte que la norma constitucional no señala   un término en el proceso de expropiación sino un reconocimiento, de forma que el   Estado “no podrá expropiar ningún bien sin que medie la reparación del   afectado con la decisión administrativa o judicial”, razón por la que el   procedimiento civil cuestionado por el actor no contraría la carta política,   “antes bien desarrolla particularmente la previsión constitucional” con el   propósito de garantizar efectivamente la reparación del afectado.    

Manifiesta además que la oportunidad de pago posterior no comporta el   desconocimiento de la indemnización, puesto que la norma superior simplemente   señala la mediación de reparación cuando tenga lugar la expropiación y no   oportunidades procesales para su realización.    

Finalmente, considera que el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil   dispone que el bien expropiado solo se entregará una vez en firme el avalúo y   realizada la consignación por parte del demandante, por lo que no es cierta la   afectación del derecho a las personas, a la familia y a una vivienda digna, dado   que el proceso de expropiación “en ningún momento de elimina la obligación de   reparación e indemnización integral a favor del demandado”.    

4. Departamento Nacional de Planeación.    

Un   apoderado especial de esa entidad solicita declarar exequible la norma a partir   de los siguientes razonamientos, los cuales en su mayoría se apoyan en   pronunciamientos de este tribunal:    

(i)   El segmento acusado continúa produciendo efectos, no obstante que la Ley 1564 de   2012 (Código General del Proceso) regula lo concerniente al proceso declarativo   especial de expropiación que incluye la regla prevista actualmente en el   artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que empezará a   regir gradualmente a partir de  enero 1° de 2014 hasta culminar en enero 1°   de 2017.    

(ii) La concepción actual del Estado, según el preámbulo y los artículos 1° y 2°   de la carta política, aun cuando consagra la garantía de determinados derechos   del hombre y de los asociados, también conduce, dentro de una axiología fijada   por el constituyente, a justificar determinadas limitaciones por su intervención   bajo la noción del interés público.    

(iii) La noción de interés público o social, según la Corte Constitucional,   involucra servicios a la comunidad y constituye un concepto límite para la   actividad del Estado, como ocurre en el caso de la restricción a la propiedad,   de forma tal que “la visión tradicional de propiedad como un derecho absoluto   cede frente a un criterio según el cual es esencialmente limitable y cede en   relación con intereses que en la axiología constitucional tienen una mayor   entidad”,  reconociendo el planteamiento de que la propiedad “es una función social que   implica obligaciones”.    

(iv) La figura de la expropiación responde a la necesidad de dar aplicación al   principio de prevalencia del interés general sobre el particular. Así, en   palabras de la Corte, conforme a las sentencias C-389 y C-428 de 1994,   “constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al   dominio público los bienes de los particulares, previo pago de una   indemnización, cuando estos se requieran para atender o satisfacer necesidades   de ‘utilidad pública e interés social’, reconocidas o definidas por la ley, con   intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o mediante   la utilización de los poderes públicos propios del régimen administrativo   (expropiación por vía administrativa)”.    

(v)   La entrega anticipada de inmuebles en el proceso de expropiación, no es a título   traslaticio de dominio sino a modo de tenencia que no vulnera el derecho de   propiedad, dado que, según lo expresado en la sentencia C-153 de 1994, “la   expropiación exige la indemnización previa a la trasferencia del derecho de   dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa”,   siendo el registro un paso anterior al título traslaticio que “define el   antes y después de la titularidad y es en ese momento en el cual puede   afirmarse, a ciencia cierta, la temporalidad del pago de la indemnización”.    

(vi) El salvamento de voto aludido por el actor no contempla la situación   materia de discusión, pues mediante la sentencia C-1074 de 2002 se indicó que el   traspaso del bien expropiado y no su entrega debe ser previo e, incluso,    diferido en el tiempo el pago de la indemnización.    

(vii) De acuerdo con el referente jurisprudencial, será válida la expropiación   siempre que converjan las siguientes características: “- La indemnización   debe, no solo, ser previa sino además justa. – Se adelanta a través de un   proceso, uno de cuyos elementos básicos es el avalúo del bien que se va a   expropiar. – Como se desprende el término que se utiliza ‘indemne’ o ‘dejar sin   daño’, propicia un equilibrio entre el ciudadano y el Estado. – Lo previo se   corresponde con el traspaso de la propiedad de la órbita de quien es expropiado”,   contenidas en el ordenamiento procesal.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante concepto N° 5496 de enero 16 de 2023, el supremo director del   Ministerio Público solicita a la Corte  “declarar EXEQUIBLE la expresión   Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva   indemnización; que se contiene en el artículo 458 del Código de Procedimiento   Civil e INHIBIRSE para hacer pronunciamiento de fondo sobre los cargos   formulados contra los apartes demandados del artículo 456 de la misma normativa   por ineptitud sustancial de la demanda”.    

Establece en primer lugar, la imposibilidad de confrontar el artículo 456 del   Código de Procedimiento Civil con la Constitución por no guardar relación con la   indemnización previa y, de otro lado, la inexistencia de concepto de violación   respecto del derecho a una vivienda digna y el acceso a la propiedad privada, lo   que impide abordar el estudio del aparte acusado del artículo 458 ib.    

Descendiendo al tema específico de la expropiación y la indemnización previa,   explica que por motivos de utilidad pública o interés social, definidos por el   legislador, “las normas privilegian al Estado para incorporar al dominio   público bienes de particulares”, en cuyo caso, la Corte y la doctrina   internacional han sino unánimes al afirmar que “dada la naturaleza de esta   clase de despojo, la indemnización debe ser previa”.    

Por   último, indica que el momento de pago de la indemnización se concreta con la   decisión tomada por el juez en el proceso de expropiación, según lo expuso la   Corte en la sentencia C-1074 de 2002, que a su turno se refirió a lo dispuesto   en la C-153 de 1994 con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo   457 del Código de Procedimiento Civil, el cual autoriza la entrega anticipada   del bien.     

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Primera. Competencia.    

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241,   numeral 4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para   conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra un segmento de norma   con fuerza de ley.    

Segunda. Lo que se debate.    

El actor solicita a la Corte declarar la   inexequibilidad del segmento “Registradas la sentencia y el acta, se   entregará a los interesados su respectiva indemnización”, contenido en el   artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, como resultado de la sentencia   que decreta la expropiación de un bien inmueble, por estimar que vulnera el   artículo 58 de la Constitución al desconocer que la indemnización debe ser   previa.    

Los intervinientes, de manera unánime, expresaron   que el aparte demandado es exequible por adecuarse al propósito constitucional   que consagra la posibilidad de expropiación por motivos de utilidad pública o de   interés social mediante sentencia judicial e indemnización previa, sin que la   disposición superior disponga término o momento alguno para su pago, sino la   garantía de reparación al afectado con la medida.    

       

Aun   cuando el Procurador General de la Nación estima que la Corte debe inhibirse   respecto al cargo formulado contra el artículo 456 de la Código de Procedimiento   Civil, se precisa indicar que el accionante al corregir la demanda descartó el   mismo, concentrando su reparo en un segmento del artículo 458 ibídem, de manera   que por sustracción de materia esta corporación no efectuará análisis alguno.    

De   otro lado, el Ministerio Público considera inepta la demanda por no haberse   estructurado el concepto de violación en cuanto a los derechos a la vivienda   digna y el acceso a la propiedad. Para la Corte tal reparo se supera con el   análisis breve que realiza el actor sobre la naturaleza de la indemnización por   expropiación que, a su entender, no se cumple a causa del el tiempo de espera   para su pago, no obstante ser resarcitoria y no meramente compensatoria con   fundamento en la sentencia C-1074 de 2002.    

Tercera. Consideraciones previas. Aptitud sustantiva de la demanda.    

3.1. La Corte debe establecer en la presente causa   si le corresponde o no proferir decisión de fondo, a partir de lo expresado por   el Procurador General de la Nación en cuanto a la ineptitud sustantiva de la   demanda, frente al cargo formulado contra el artículo 458 del Código de   Procedimiento Civil, por ausencia de concepto de violación de los derechos a la   vivienda digna y el acceso a la propiedad.     

3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991   establece los requisitos mínimos que razonablemente[1]  deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión. Según lo   allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas   como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de   infringida y explicar las razones por los cuales se estima que las primeras   violan o desconocen la segunda.    

Otra parte fundamental de los indicados requisitos   es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas   demandadas, con la sustentación de los argumentos por los cuales el ciudadano   demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos   constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las   razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las   disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes[2].    

La adecuada presentación del concepto de violación   permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en   debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el   respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción   de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos   elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir   un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[3].    

Reitérese, en cuanto al concepto de la violación,   que la jurisprudencia ha sido constante[4] en   manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las   normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor   en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en   la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o   preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto;   pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del   contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal   acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto   deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el   estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición   acusada.    

Sobre este tema, ha expuesto la Corte[6]  que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo   de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren   prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la   Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.    

3.3. Con   todo, esta Corte también ha indicado que en observancia del principio pro   actione, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una   demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho   ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no   uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.    

Al   respecto, en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010, M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva[7], se   explicó (no está en negrilla en el texto original):    

“No obstante, también ha   resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los   requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a   un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de   fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad   de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial   efectivo ante la Corte[8].   Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de   carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige   acreditar la condición de abogado[9];   en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda   no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio   el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[10]”    

3.4. Sintetizado lo anterior, encuentra la Corte   Constitucional que no obstante lo expuesto por el Procurador General de la   Nación, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar fallo de fondo, una   vez precisado el cargo de imputación con la corrección efectuada en término.    

Aun   cuando el accionante de manera llana afirma que el segmento acusado del artículo   458 del Código de Procedimiento Civil vulnera los derechos constitucionales a   una vivienda digna y el acceso a la propiedad, se esfuerza por dilucidar ese   pensamiento al indicar que la entrega de una indemnización posterior genera   incertidumbre en el ciudadano afectado, por no contar con la seguridad de una   reparación económica oportuna que le permita obtener otra vivienda en remplazo   de aquella perdida en el proceso de expropiación judicial, lo que, de contera,   conllevaría una afectación al derecho de propiedad del cual gozaba con la   tenencia del bien salido de su patrimonio, situación que estima se agudiza por   el lapso que trascurre entre la entrega del bien expropiado y el efectivo pago   de la indemnización previa, ordenada por la Constitución y la ley.    

El   análisis que realiza se contrae en particular al plano de la vivienda,   posiblemente bajo el sano entendimiento de que la expropiación por lo habitual   afecta este tipo inmueble, pero sin ser el único, razón por la que el actor la   subsume en el ámbito del derecho a la propiedad, explicaciones que, no obstante   ser sucintas, para la Corte abordan el concepto mínimo de violación requerido.     

Así, el   escrito modificatorio de la demanda no solo reúne los requisitos formales y de   fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, sino también de manera explícita,   los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional,   planteamientos que satisfacen las exigencias para provocar un estudio de   constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo, con   potencialidad de generar duda razonable sobre su exequibilidad a partir de una   posible contradicción con la disposición superior que invoca.    

Hacer   mayores exigencias, implicaría desconocer el principio pro actione,   el acceso a la administración de justicia y la participación ciudadana, sin que   ello presuponga la prosperidad de lo buscado con la demanda interpuesta.    

3.4. Por último, cabe indicar que el segmento objeto de reproche se encuentra   vigente, puesto que la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se   expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, que   regula lo concerniente a la expropiación judicial en el artículo 399,   medida contemplada actualmente en los preceptos 451 a 459 del Código de   Procedimiento Civil,  empezará a regir de manera gradual a partir de enero 1° de   2014.    

Cuarta. Problema jurídico.    

De acuerdo con la acusación formulada por el actor   contra un segmento del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil,   corresponde a la Corte resolver el siguiente debate jurídico:    

¿La exigencia del registro de la sentencia de   expropiación y del acta de entrega del bien expropiado que contempla el artículo   458 del Código de Procedimiento Civil, para poder hacer efectiva a los   interesados la reparación allí dispuesta, desconoce la indemnización previa   establecida en el precepto 58 constitucional?    

Para resolver   el interrogante planteado es indispensable determinar (i) los propósitos y   alcances de la expropiación y (ii) la jurisprudencia que la Corte Constitucional   ha construido y perfeccionado acerca de la indemnización en caso de   expropiación, con la finalidad de (iii) verificar si llega a configurarse la   violación del requisito constitucional de la indemnización previa.    

4.1. La expropiación como limitante del derecho   de propiedad.    

El artículo 58 de la Constitución, modificado por el   Acto Legislativo 01 de 1999, “garantiza la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. Sin embargo, tal   protección no comporta un carácter absoluto en cuanto debe enmarcarse en las   funciones social y ecológica que le son inherentes[11],   generadoras de obligaciones para los sujetos titulares del dominio o derecho   real (art.669 del Código Civil).    

Acerca de este aspecto sustancial, la Corte[12]  ha sido clara y enfática, al disponer:    

“En el derecho moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no   absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden  filosófico   y político que han influido en el proceso  de su consolidación jurídica,   los cuales han contribuido a limitar en buena  medida los atributos  o   poderes  exorbitantes reconocidos a los propietarios.    

El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido   reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94),   habilita al legislador y excepcionalmente a las  autoridades   administrativas para establecer restricciones a dicho  derecho cuando   medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen. (Sentencia   T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz).    

El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja   decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo   tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la   visión del derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando   persigue la promoción del bienestar social.”    

La   connotación social de la propiedad en el derecho constitucional colombiano se   remonta a la reforma de 1936 (artículo 10), que acogió la “noción   solidarista” de Leon Duguit[13], de   forma que no solo implique un derecho subjetivo sino que sea útil a la   comunidad, lo cual dejó expresado la Corte Suprema de Justicia en la sentencia   de marzo 24 de 1943:    

Dicha reforma no sólo condicionó el uso y goce de la   propiedad como una “función social”, en tanto elemento estructural, sino   que adicionó al concepto de “utilidad pública”  originario de la Constitución de 1886 (artículo 30), el de “interés social”,   ampliando de esta forma las causales de la expropiación allí previstas.    

Sobre la función social de la propiedad, esta corporación en la sentencia C-491   de junio 26 de 2002 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), afirmó:    

“El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento   jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con   arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen   constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es   absoluta. La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al   reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio   de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica   responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten   exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan, de manera   directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás.    

En virtud de este principio político, la explotación de la propiedad privada no   admite concesiones absolutas. Por el contrario, exige la adopción de medidas que   tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo[15].    

Desde 1936, el régimen constitucional colombiano admite que la propiedad privada   juega papel preponderante en desenvolvimiento social.[16]  Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado   colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas,   para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades[17].   Así, el artículo 30 del régimen constitucional derogado reconoció que la ‘propiedad es una función social   que implica obligaciones’,   lo cual significa que a partir de la reforma constitucional del 36, la propiedad   privada dejó de ser en el país un derecho del que pudiera usufructuarse sin   consideración a las consecuencias derivadas de su ejercicio. El derecho de   propiedad, en los términos del Estatuto Superior, debe consultar los intereses   sociales para efectos de recibir la protección constitucional que el Estado le   garantiza.    

Por supuesto que el constituyente del 91 no fue ajeno a esa evolución de la   doctrina. Como primera medida, la actual Carta reconoce que el interés privado   debe ceder ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se   encuentren en conflicto (Art.   58 C.P.). En concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la   propiedad es función social y que, como tal,   le corresponde ser una función ecológica; además, en   desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad de decretar   expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, mediante   sentencia judicial, indemnización previa y por motivos expresamente señalados   por el legislador   (Ibídem).    

La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y   sólo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye   la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las   necesidades del conflicto (Art. 59 C.P.). Del mismo modo, en reconocimiento de   la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también   puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad,   -la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (Art.   317 C.P.)-, dado que todo ciudadano tiene el deber de contribuir con el   financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo   dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella ‘no es en modo alguno de carácter   absoluto y su reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño   ante la potestad del Estado de imponer tributos que tomen por base la   propiedad.’[18]”    

Así las cosas, con el ingrediente ecológico   dispuesto en la Constitución de 1991, la propiedad involucra un deber social   destinado a contribuir al bienestar de los asociados y a la defensa del medio   ambiente, por cuya virtud puede llegar a ser objeto de medidas y limitaciones de   distinto orden y alcance, como es, entre otras, la figura de la expropiación.    

Lo precedente se extrae específicamente del precepto   58 superior al disponer que, (i) “… Cuando de la aplicación de una ley   expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en   conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida,   el interés privado debe ceder al interés público o social y (ii) “… Por   motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,   podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.   Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los   casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía   administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso   respecto del precio”[19].      

Desbordada la concepción clásica de la propiedad como   derecho subjetivo al servicio exclusivo y excluyente de su titular, la   expropiación en las condiciones descritas constituye el resultado de las   exigencias de justicia y desarrollo económico[20]. A   juicio de la Corte Suprema de Justicia, “es un acto contra la voluntad del   dueño pero en provecho público o social; es una figura esencialmente distinta de   derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por   motivos superiores, la Administración toma la propiedad particular y como esta   medida genera daño, éste se satisface mediante una indemnización”[21].    

La configuración de la expropiación, según el   precepto 58 constitucional, requiere la participación de las tres ramas del   poder público. Así lo ha expresado esta corporación[22]  al indicar que, (i) el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés   común; (ii) la administración efectúa la declaratoria de expropiación y (iii) el   juez mediante el desarrollo y control del proceso respectivo, decreta la   expropiación fijando la indemnización, intervención judicial que será eventual   para los casos de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.   No obstante, la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de la   negociación directa del bien que se pretende adquirir y sólo cuando ésta fracasa   autoriza el procedimiento de expropiación.    

Acerca de la naturaleza de la expropiación, la Corte mediante la sentencia C-389   de septiembre 1° de  1994 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), expuso:    

“La expropiación constituye un medio o instrumento del cual dispone   el Estado para incorporar al dominio público los bienes de los particulares,   previo el pago de una indemnización, cuando éstos se requieran para atender o   satisfacer necesidades de ‘utilidad pública e interés social’, reconocidas o   definidas por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación   por vía judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del   régimen administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le ha   dado sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la   propiedad cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o   para conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o con   arreglo a programas de producción diseñados por el Estado.    

Esta figura jurídica comporta una limitación al derecho de propiedad,   el cual no se anula con la expropiación; simplemente a través de ésta se pone en   vigencia y se hace operativo y realizador el principio de la prevalencia del   interés público o social sobre el interés particular; la indemnización que se   reconoce al propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha   sido privado; su derecho de propiedad se transforma en un derecho de crédito   frente a la entidad pública expropiante, por el valor de la indemnización.”    

De   manera más reciente, en la sentencia C-227 de marzo 30 de 2011 (M. P. Juan   Carlos Henao Pérez), agregó:    

“Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser   definida ‘como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a   un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de   un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa’[23].   Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho   de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la   expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i. el   principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido proceso   y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de   la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido   en el artículo 34 de la Constitución[24].”    

La expropiación comporta   una tensión entre el principio de prevalencia del interés general y el derecho a   la propiedad privada, la cual ha sido resuelta por el Constituyente mediante la   cesión del interés particular por motivos utilidad pública o interés social,   pero garantizando al propietario expropiado una sentencia judicial y el   establecimiento de una indemnización previa. Para la Corte “la observancia de   las formas propias del juicio de expropiación no solo atañe al cumplimiento   general de la cláusula del debido proceso prevista en el artículo 29 de la   Constitución, sino que involucra la posibilidad de realizar los fines generales   del Estado Social de Derecho, cuando ello pasa por adquirir un bien en manos de   un particular, sin desconocer los legítimos derechos que los ciudadanos tienen   en relación con los bienes que adquieren dentro de un sistema económico liberal.   En esta medida, cuando se desconocen los procedimientos especiales de la   expropiación se ignora el derecho al debido proceso, pero también se viola o   amenaza con vulnerar otros principios constitucionalmente relevantes”[25].    

De acuerdo con la   Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera,   mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la   propuesta oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado   en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de   Procedimiento Civil[26].   La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a   los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido   eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe   salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés   social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la   indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado   a garantizar este balance”[27].    

En suma, el artículo 58 de   la carta desarrolla unos principios que esta corporación ha distinguido así:   (i) la garantía a la propiedad privada y los   demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; (ii) la protección y promoción de   formas asociativas y solidarias de propiedad; (iii) el reconocimiento del carácter   limitable de la propiedad; (iv) las   condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés   privado; (v) el señalamiento de su función social y ecológica, y (vi) las   modalidades y los requisitos de la expropiación[28].    

4.2. La indemnización en caso de   expropiación según la jurisprudencia. Reiteración.    

La Corte Constitucional ha manifestado en forma   reiterada que el derecho de propiedad como función social, se halla vinculado a   los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (artículo 1°   superior) e implica de su titular una contribución para la realización de los   deberes sociales del Estado (artículo 2° ib.), trascendiendo de esta manera la   esfera meramente individual.    

También ha dispuesto, según se explicó en el acápite   precedente, que la figura de la expropiación, a través de la cual el particular   se obliga a entregar al Estado el dominio de un bien, comporta una indemnización   como garantía del ejercicio de esa potestad pública constitutiva de la   limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia adicional   sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño generado[29].      

Para la Corte el ejercicio de la potestad expropiatoria supone un singular   sacrificio de los derechos del afectado, en la medida que vulnera su voluntad al   disponer del peculio privado. Con el fin de repararlo, el constituyente ha   previsto, como consecuencia de esa facultad, una indemnización que equilibra los   derechos materia del daño causado, el cual se explica por una acción   administrativa que es legítima[30].    

La indemnización, según la Corte Suprema de Justicia, es “definición y   reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación,   de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que   el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales,   enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado”[31].    

Adicionalmente, el artículo 58 superior destaca como hecho nuevo que la   indemnización “se fijará consultando los intereses de la comunidad y del   afectado”[32].   De esta manera se busca conciliar derechos particulares y deberes sociales, dado   que  la persona expropiada, con fundamento en el principio de igualdad   (artículo 13 ib.), debe obtener un equilibrio frente a la carga pública que le   ha sido impuesta.    

De acuerdo con lo anotado, la indemnización cumple y   exige dos condiciones: debe (i) ser previa y (ii) fijarse consultando los   intereses de la comunidad y del afectado. Aun cuando el texto constitucional   mencionado no establece que sea justa ni plena, esta corporación ha referido   estos otros elementos en concordancia con la Convención Americana sobre Derechos   Humanos[33] (Pacto   de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.   Bajo estos parámetros, la Corte[34] ha   establecido como características constitucionales de la indemnización en caso de   expropiación, las siguientes:    

(i) La indemnización debe ser pagada antes del traspaso del dominio del bien.     

Esta corporación en numerosas ocasiones ha destacado   el carácter, la condición o la exigencia previa de la indemnización y menos   veces se ha referido al momento preciso de pago. En la sentencia C-153 de 1994,   como aspecto sustancial, conforme a los fines del artículo 58 superior, indicó   que “la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del   derecho de dominio”, en los siguientes términos:    

 “La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de   la potestad de expropiar: su carácter preventivo, constituido por la   indemnización previa. En efecto, la transferencia de la propiedad no puede   producirse sin que previamente se haya pagado la indemnización.    

En el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago seguido   de la obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de la   propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se trata   de un bien inmueble -como lo señala la norma acusada-, no basta la entrega y la   posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un acto   traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran el   título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro.    

En otras palabras, la entrega anticipada del inmueble no es a título   traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí   -como lo pretende el actor- sino que se protege el derecho de propiedad, pues   la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de   dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa.”    (Las subrayas son del texto original.)    

De otra parte, la Corte ha indagado sobre la   posibilidad de que se expropie un bien sin previo pago de la indemnización. Con   fundamento en el artículo 59 ib., ha recordado que de manera excepcional es   procedente en caso de guerra[36], figura   que “confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado   pueda legítimamente despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben   existir motivos de utilidad pública o interés social que lo justifiquen y es   necesario, además, que se indemnice al particular previamente”[37],   aspecto incrementado con el Acto Legislativo 01 de 1999 que eliminó una forma de   expropiación sin indemnización[38].    

(ii) La indemnización debe ser justa.    

Se deduce esta exigencia de la necesidad de   equilibrar y reconocer los intereses de la comunidad y del afectado al momento   de ser fijada la indemnización, en referencia al precepto 58 superior citado, al   preámbulo de la carta política y al Pacto de San José de Costa Rica cuyo   artículo 21 dispone: “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,   excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de   utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas   establecidas por la ley”[39].    

Aun cuando con anterioridad al Acto Legislativo 01   de 1999, esta corporación sostuvo que era posible en ciertos casos no reconocer   indemnización por el bien expropiado[40],    con la reforma constitucional introducida la limitación de la indemnización no   puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la   expropiación deberá siempre ponderar tales intereses privados y sociales de   manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”. Lo anterior   significa que el valor indemnizatorio que se determine debe comprender los daños   causados, pero cuidando que no constituya un enriquecimiento ni un menoscabo.    

(iii) La indemnización puede ser reparadora.    

El texto 58 constitucional no contempla que la   indemnización previa por expropiación deba ser plena. Sin embargo, esta Corte   mediante la sentencia C-153 de 1994, explicó que comprende el daño emergente y   el lucro cesante, pues, en principio, puede cumplir una función reparadora.   Sobre este tema manifestó:    

“La indemnización es   pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica   por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la   producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción   administrativa.    

La actividad es legítima   porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés   social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para   cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior:   promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,   derechos y deberes consagrados en la Constitución.    

Pero ese daño legítimo   debe en principio ser indemnizado (…), porque la persona expropiada no tiene   por qué soportar una carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón   del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es   el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica   entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la   indemnización reparatoria en cabeza del afectado.    

(…)    

Por todo lo anterior, es   evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución  es reparatoria (…), ya que ella debe comprender el daño emergente y el   lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido   expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se   puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la   fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.”    

La indemnización, entonces, no se limita al precio del bien expropiado, sino que   puede abarcar los daños y perjuicios que sufrió el afectado por la acción de la   administración[41]. Con   todo, esta reparación es distinta a la prevista en el artículo 90 superior que   comporta la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos   generados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. Alrededor de   esta problemática, la Corte indicó[42]:    

“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico,   puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe   soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la   expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que   dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la   Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso   de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo   90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la   fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se   basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés   privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las   cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la   comunidad. La fijación de la indemnización se hará ‘consultando los intereses de   la comunidad y del afectado’, cuando el perjuicio es resultado de una   expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer   lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha   comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial   afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en   este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de   responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización   sí comprende el daño moral.”    

 (iv) La indemnización no siempre es   restitutiva.    

Tampoco exige el artículo 58 de la carta política que   la indemnización sea pagada por la   totalidad de los daños y costos que sufre el afectado a causa de  la   expropiación, de manera que pueda alcanzar una situación semejante a la que   tenía antes del proceso, puesto que al establecer que el valor a indemnizar debe   consultar los intereses de la comunidad y del particular, es posible que en   ciertos casos específicos esa reparación no tenga que cumplir una tarea    restitutiva, precisamente por la función social y ecológica que envuelve a la   propiedad en el Estado social de derecho.    

Sin embargo, esta específica situación no conduce a desconocer el carácter o la   condición previa de la indemnización como tampoco la tasación justa que debe   realizar en forma ponderada el juez de la expropiación, para que al menos sea   compensatoria.      

(v) La   indemnización no tiene que ser pagada en dinero en efectivo, salvo que se trate   de vivienda familiar.      

El texto constitucional mencionado nada informa acerca de la forma de   pago de la indemnización. No obstante, esta corporación ha expresado que   “dada la exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en   efectivo, los medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos   características fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de   obligaciones, es decir, tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter   preventivo de la indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo   que establece la Constitución”[43].       

Recuerda la Corte que mediante la sentencia C-192 de   mayo 6 de 1998 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), se declaró la   exequibilidad del artículo 8° (parcial) de la Ley 258 de 1996, al determinar que   la indemnización por expropiación de un inmueble de vivienda familiar debe ser   pagada “en su totalidad y en dinero, de manera previa y como requisito   indispensable para que se cumpla la expropiación” y, así mismo, “habrá de   fijarse fundando la respectiva decisión en la armonización entre los intereses   públicos y los del propietario a quien la expropiación afecta.”    

        

De esta manera, el valor de la indemnización y la modalidad del pago allí   establecido, obedecieron a la ponderación de los intereses de la comunidad y del   afectado, cumpliendo la reparación dispuesta una función restitutiva. Las   características del derecho a la vivienda giraron en torno a la especial   protección de la familia que consagra el artículo 42 superior.    

Para la Corte el cambio constitucional de 1999 enfatiza la importancia   de la indemnización en caso de expropiación, y aun cuando el legislador ostenta   la libertad de determinar los instrumentos para su pago, no es menos cierto que   deben respetar las condiciones del artículo 58 superior de forma que el   reconocimiento sea previo y justo.    

En principio, el pago de la indemnización con instrumentos distintos al   dinero en efectivo, que garanticen la reparación del daño ocasionado por la   expropiación y su condición previa, no se opone a la Constitución. Pero, como lo   manifestó la Corte Suprema de Justicia, ha de estar representado por “títulos   irrevocables, ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente   aceptables y cesibles, con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan para   indemnizar el valor del bien expropiado” [44] .    

Además tales instrumentos deben tener como mínimo las siguientes   características: “1) No pueden transformar el pago de la indemnización   previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien   expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente   simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago de   obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una   indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por   expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el   tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser   libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda   convertirlos en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente   del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados unilateralmente   por la entidad que los emite”[45].      

4.3. Análisis de la expresión acusada.    

4.3.1. Lo pretendido por el actor se ubica en torno   a la tensión que emerge entre el derecho de propiedad privada y las limitaciones   impuestas por la Constitución y la ley, resultado de las doctrinas   socio-jurídicas que han desplazado las tendencias individualistas del derecho   ilimitado del propietario, por una visión comunitaria y solidaria a partir de   las nociones “función social” y “ecológica”, como elementos   aparejados a “utilidad pública”, para fijar el carácter no absoluto y la   destinación especial que cumple la propiedad en la relación Estado – sociedad,   sin desmedro del reconocimiento de una reparación oportuna y justa por causa de   la carga exigida.       

Estos propósitos, que han relativizado el dominio   pleno, encuentran sustento en los artículos 1°, 2° y 58 de la carta política y   en los diversos regímenes legales definitorios y reglamentarios de la   expropiación, cuyo entendimiento ha sido materia de análisis jurisprudencial. En   punto a esta figura jurídica, el marco descrito fija unos alcances que permiten   garantizar y equilibrar derechos del particular y deberes sociales, concretando   de esta manera los fines determinados por el constituyente.     

4.3.2. En concreto, sostiene el accionante que la entrega de la   indemnización después del registro de la sentencia y del acta resultantes de la   expropiación judicial, según lo dispone el artículo 458 del Código de   Procedimiento Civil, es violatoria del mandato contenido en el inciso cuarto del   precepto 58 constitucional porque no garantiza una indemnización previa, lo cual   ha debido ser enmendado con el Acto Legislativo 01 de 1999.    

Adicionalmente, afirma que no se cumple con la finalidad reparadora al   tener que esperar el particular expropiado un tiempo para recibir la   indemnización, afectando de esta manera el derecho a la vivienda.    

Los intervinientes, de manera unánime, consideran   constitucional el segmento demandado puesto que el mandato de la carta política   se enfoca a garantizar una reparación al afectado por la expropiación forzosa,   pero no un término o momento de pago.    

4.3.3. No obstante que los pronunciamientos de   constitucionalidad precedentes han estado dirigidos hacia diversas normas del   ordenamiento jurídico, la Corte advierte que en materia de expropiación,   judicial o administrativa, los principios y propósitos que la definen y   estructuran allí analizados, en extenso, caben ser aplicados en el asunto que   ahora se somete a estudio.    

Además, la indemnización previa, como consecuencia que se desprende de   ese  mecanismo limitante de la propiedad privada, comporta también el mismo   tratamiento interpretativo dado por la jurisprudencia constitucional aquí   explicada, a pesar de que el segmento objeto de reproche suponga un   entendimiento aparentemente distinto al del texto de la carta política.    

      

Lo dicho, en cuanto que la única diferenciación refiere propiamente al   trámite adelantado en uno y otro proceso, pero que no incide en lo sustancial   sobre la concepción del artículo 58 de la Constitución: la disposición forzosa   de un bien particular por razones de utilidad pública o de interés social,   mediante la expropiación judicial con indemnización previa.    

                  

Subraya esta corporación que la norma demandada hace parte del régimen   general de expropiación regulado por el Código de Procedimiento Civil, de manera   que las decisiones producidas sobre esta figura jurídica en función del texto   constitucional citado, son concurrentes y la involucran, adicional a que se hace   necesario una interpretación sistemática y no aislada de las disposiciones que   la regulan, las cuales para el presente caso conciernen a los artículos 451 a   459 del mencionado estatuto procesal.     

Bajo tales parámetros, la Corte encuentra determinante la línea   jurisprudencial vertida con ocasión del examen de constitucionalidad del   artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autoriza la entrega   anticipada del bien objeto de expropiación, en tanto no solo abordó la   explicación de esa medida cautelar dentro del proceso expropiatorio, sino que   trascendió en la naturaleza y los fines que amparan la indemnización.    

4.3.4. Así, el problema jurídico que hoy plantea el actor puede despejarse,   mutatis mutandis, con lo expuesto en la sentencia C-153 de 1994, al haber   estimado esta corporación que la entrega anticipada del bien objeto de   expropiación, no vulnera el precepto 58 de la carta política, puesto que lo que   el precepto superior exige es la indemnización previa a la transmisión del   dominio y no a la entrega física del bien, puesto que “la entrega anticipada   del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia”.    

En otras palabras, se expresó que “la expropiación exige la indemnización   previa a la transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa   a la entrega de la tenencia de la cosa”, lo que indica que la exigencia   de   indemnización previa, resulta de la sentencia expropiatoria que dará lugar a la   posterior transferencia del derecho dominio.    

      

Para la Corte, la norma estudiada en esa oportunidad al disponer que para la   entrega anticipada del bien[46], cuando   así lo solicite el demandante, debe éste  consignar “una suma igual al   avalúo catastral vigente más un cincuenta por ciento”, permite establecer   una garantía suficiente del pago de la indemnización, el cual, considerando que   hoy no existe una diferencia sustancial entre el avalúo comercial y avalúo   catastral, conduce a concluir que por ser antes del traspaso de dominio,   constituye la condición o exigencia previa de la indemnización.    

Ahora bien, ello no obsta  para que entre la entrega del bien expropiado y el   pago efectivo de la indemnización, transcurran circunstancias perjudiciales para   el propietario, en cuyo caso el juez de la sentencia expropiatoria deberá   proceder a hacer las evaluaciones y los reconocimientos pertinentes. Ello puede   ocurrir, por ejemplo, cuando el bien es una vivienda familiar y al particular no   le es posible remplazarla de manera inmediata, pudiendo ser entonces reparadora   la indemnización[47].       

Con ocasión del análisis de constitucionalidad mencionado, esta corporación ha   explicado que la transferencia del dominio o propiedad de un bien  expropiado   solo es posible si se ha pagado previamente la indemnización, que tratándose de   un inmueble requiere del registro en la oficina de instrumentos  públicos   del acto traslaticio, constituido por la sentencia que decreta la expropiación y   el acta de entrega que contiene la parte resolutiva de aquella, para que sirva   de título de dominio al demandante, en términos de los artículos 454 y 456 del   Código de Procedimiento Civil.         

La garantía dispuesta en el artículo 457 mencionado, constituye si no la   indemnización total, la condición o exigencia previa de la indemnización, lo que   a su turno demuestra el compromiso del Estado para la cancelación debida con   fundamento en el principio constitucional de buena fe (artículo 83), cuando tal   bien sea efectivamente trasferido.    

Sin perjuicio de que pueda ocurrir la entrega anticipada mencionada, el artículo   456 ib. estipula, como mecanismo ordinario, la entrega del bien expropiado una   vez se encuentre en firme el avalúo y consignado el valor de la cosa expropiada   y de la indemnización dispuesta, habiéndose dictado la sentencia expropiatoria   (artículo 454 ib.), procedimiento demostrativo de la condición o exigencia   previa de la indemnización, cumplida con la consignación del demandante, lo cual   ha de determinarse en el acta de la diligencia.    

Concatenando las explicaciones normativas precedentes con el mandato del   artículo 458 ib., lo cual surge del propio desarrollo procesal que entraña la   expropiación, la Corte advierte que la “entrega de la indemnización” allí   dispuesta, refiere a la garantía de pago o consignación que realiza el   demandante, de manera que la exigencia de “previa” es o responde a ese   pago, hecho efectivo a favor del expropiado una vez verificado el dominio del   bien, esto es, registrada la sentencia y el acta de entrega en la respectiva   oficina de instrumentos públicos.    

En otros términos, el pago previo de la indemnización acaece con la consignación   que realiza la entidad demandante a órdenes del juzgado, la cual ha de   materializarse al momento del registro de la sentencia que decreta la   expropiación y del acta de la diligencia de entrega del bien expropiado, en la   correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos. De manera que,   producidos el avalúo del bien y la consignación mencionada (artículos 456 y 458   ib.), cualquier demora injustificada en la concreción del pago podrá acarrear    responsabilidad disciplinaria del juez, sin perjuicio de la reparación a cargo   del Estado y la repetición a que hubiere lugar (artículo 90 Const.).      

          

Observa esta corporación que la exigencia mencionada, atañe al reconocimiento   pecuniario ocurrido con anterioridad al acto traslaticio de dominio, en virtud   de una sentencia expropiatoria. Mientras no se cumpla la tradición (artículo 673   del Código Civil), formalizada no con la simple entrega del bien, sino a través   del registro, el afectado tiene garantizado el derecho a la propiedad privada   que protege la carta política.    

Así, interesa determinar si el Acto Legislativo 01 de 1999, produjo algún cambio   que llevara replantear la tesis jurisprudencial vertida en la sentencia C-153 de   1994. La reforma introducida al artículo 58, suprimió los dos últimos incisos   del texto original, manteniendo no solo la indemnización previa, sino   consolidando su exigencia constitucional y legal, al desparecer la posibilidad   de no ser determinada por decisión de los miembros del Congreso. Únicamente en   caso de guerra, “la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por el   gobierno nacional sin previa indemnización” (artículo 59 ib.), lo que   significa su establecimiento sin que medie sentencia judicial.    

          

Para la Corte, pues, mantienen vigencia las reflexiones y consideraciones   sentadas en dicho fallo, que declaró exequible el artículo 457 del Código de   Procedimiento Civil, y de contera, aquellas desarrolladas con fundamento en   ella, particularmente, en la sentencias C-1074 de 2002 y C-227 de 2011, que   analizaron a profundidad la figuras de la expropiación y la indemnización previa   por las vías judicial y administrativa.    

4.3.5. Aborda finalmente esta corporación la problemática acerca de la   vulneración del derecho a la vivienda, que presuntamente arroja el segmento   normativo demandado.    

Sobre el asunto, la indemnización en caso de   expropiación entraña dos elementos, el primero, ya analizado, referido a la   exigencia de “previa” que dispone el artículo 58 de la Constitución, en   donde cabe reiterar que corresponde a la garantía de pago por consignación de   parte del ente demandante, trabado el artículo 458 dentro de los medios y   objetivos finales del proceso expropiatorio previsto en el estatuto procesal   civil y, el segundo, atinente a la materialización de dicho pago.    

Esta corporación mediante la precitada sentencia   C-192 de 1998, destacó la importancia de hacer compatibles y efectivas las   normas sobre la expropiación y la protección de la familia (artículo 42   superior), posición jurisprudencial reiterada y ampliada en la sentencia C-1074   de 2002, también citada previamente, en la cual se puso de presente, además, que   “una indemnización que no sea compatible con principios tales como la   protección del patrimonio familiar inalienable, la garantía a los derechos de   los niños, de los disminuidos físicos, sensoriales o síquicos, o de la tercera   edad, o de otras personas especialmente protegidas por la Carta, sería   violatoria de la Constitución”.    

Con todo, el juez que decida la expropiación debe   proceder al pago inmediato de la indemnización ordenada, con el fin de   equilibrar la carga pública asumida por el afectado, originada en un mandato   legítimo de la Constitución y la ley.    

VII. CONCLUSIÓN    

Con la demanda que resuelve la Corte contra un segmento del   artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, se planteó la vulneración del   artículo 58 de Constitución, al establecer una indemnización posterior y no   previa a raíz de la expropiación de un bien particular por vía judicial y,   adicionalmente, una grave afectación del derecho a la vivienda.     

      

Contrario a lo aducido,   según jurisprudencia reiterada de esta corporación, desarrollada antes y después   de expedido el Acto Legislativo 01 de 1999, y mediante la interpretación   sistemática de las normas que regulan la expropiación judicial, el aparte   acusado se enmarca en la disposición constitucional que exige una indemnización   previa, al surgir esta condición con la sentencia expropiatoria y la garantía de   pago o consignación que realiza el ente demandante, la cual se materializa una   vez registrada esa providencia y el acta de entrega del bien expropiado en la   oficina de registro de instrumentos públicos.    

De esta manera, el   particular afectado con la expropiación forzosa por motivos de utilidad pública   o interés social, cuenta con el pago de la indemnización realizada por el ente   demandante antes del acto traslaticio de dominio, conservando el derecho de   propiedad que protege la carta política hasta tanto se cumpla la   tradición, formalizada no con la simple entrega del bien, sino a través del   respectivo registro, momento en cual deberá hacerse efectivo dicho pago.    

Tratándose de orden de   expropiación que afecte vivienda del núcleo familiar, el pago inmediato de la   indemnización se acompasa con la protección al derecho de la familia,   como forma de garantizar la sustitución del bien expropiado en condiciones al   menos iguales a las que tenía con anterioridad a la medida impuesta y para dar   cabal cumplimiento a las reglas y lineamientos del derecho nacional y de la   comunidad jurídica internacional sobre esta materia.     

Para la Corte los fundamentos y las reflexiones que han sido expuestas, son   suficientes para desestimar las pretensiones del accionante y, en esta medida,   por no vulnerar la Constitución, será declarado exequible, de manera pura y   simple, el segmento acusado “Registradas la sentencia y el acta, se entregará   a los interesados su respectiva indemnización”, del artículo 458 del Código   de Procedimiento Civil.    

VIII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el   segmento acusado “Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los   interesados su respectiva indemnización”, del artículo 458 del Código de   Procedimiento Civil.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de   la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA          MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                        Magistrada                                                                Magistrado    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

                        Magistrado                                                             Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA                     JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

                  Magistrado                                                              Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS                                        LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

              Magistrado                                                                       Magistrado    

                                                                                       Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] C-131   de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.    

[2] Cfr.,   entre otros, auto 288 y fallo C-1052, ambos de octubre 4 de 2001, M. P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[3] C-1052 de 2001, citado.    

[4] Ver,   entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de junio 8 de   2004, todos del  M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre   26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[5] C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, citadas.    

[6] C-1052 de 2001, citada.    

[7] Reiterada recientemente mediante sentencia C-533 de julio   11 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[8] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”    

[9] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”    

[10] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”    

[11] Cfr.   C-006 de enero 18 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-389 de septiembre 1°   de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell;  C-275 de junio 20 de 1996, M. P. José   Gregorio Hernández Galindo; C-491 de junio 26 de 2002, M. P. Marco Gerardo   Monroy Cabra;  C-1074 de diciembre 4 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda   Espinosa; C-870 de septiembre 30 de 2003, M. P. Jaime Araujo Rentería; C-476 de   junio 13 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-227 de marzo 30 de 2011, M. P.   Juan Carlos Henao Pérez, entre otras.    

[12]   Cfr. C-870 de 2003, citada.    

[13] Cfr. C-389 de 1994. Obra” Soberanía y Libertad, Editorial TOR,   Buenos Aires, 1943, p. 97.”    

[14] Cfr. C-491 de 2002 y C-870 de 2003   citadas.    

[15] “A este respecto, la Corte Constitucional dijo que ‘…el   concepto romano  de propiedad  concebido bajo una estructura    sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal  en   razón a la restricción del comercio, para ser  retomado nuevamente en la   Revolución Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a   la opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a  la propiedad,   aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía   injerencia alguna sobre sus bienes, y que  garantizaba un poder irrestricto   y autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en  la   base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo   económico.’ A lo cual agregó: ‘Esta noción del derecho a la propiedad,   denominada por algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia en   nuestro ordenamiento jurídico y constitucional. Situación que se traduce en el   artículo 669 y siguientes  del Código Civil  que consagran  el   derecho de dominio como un derecho  real que permite a su titular gozar y   disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a   la ley o contrario a un derecho ajeno.’  Y después dijo: ‘La concepción   clásica de la propiedad que reinó en nuestro país durante algún tiempo, fue   cediendo a las  exigencias  de justicia y de desarrollo    económico y social en otros espacios jurídicos y constitucionales,  que   determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo  nuevos elementos  al   derecho a la propiedad, necesarios  para ponderar su ejercicio frente a   situaciones o ‘motivos de utilidad pública’, (artículos 31 y  32 de la   Constitución de 1886),  o circunstancias en las que el interés privado   tuviera que  ceder al interés público o social. Estas nuevas    concepciones, posteriormente  fueron  reforzadas en la reforma    constitucional de 1.936 con la introducción del concepto explícito de ‘función   social’ de la propiedad.’ (Sentencia T-427 de 1998. M.P. Dr.   Alejandro Martínez Caballero)”    

[16]“La   Constitución de 1886 reconocía que ‘el interés privado deberá ceder al interés   público o social’. No obstante, no fue hasta 1936 que el Estado colombiano   incluyó una norma constitucional expresa en la que confirió a la propiedad   privada la función social que hoy ostenta.”    

[17]   “Confróntese también la Sentencia C-006 de 1993 (M.P: Dr. Eduardo Cifuentes   Muñoz) en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de algunas   normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó al Presidente de la República para   regular las condiciones extintivas de derechos que hubieran sido constituidos   por particulares sobre yacimientos, depósitos minerales y minas. En la   providencia la Corte analizó la dimensión social del derecho a la propiedad   privada y estudió la evolución de dicha dinámica  en el derecho   colombiano.”    

[18]   “Sentencia C-275 de 1996. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.”    

[19] El   artículo 1° del  Acto Legislativo 01 de 1999, suprimió los dos últimos   incisos de la norma constitucional que indicaban: “Con todo el legislador,   por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago   de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los   miembros de una y otra cámara. // Las razones de equidad, así como los   motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador no   serán controvertibles judicialmente.”    

[20] C-006 de 1993 citada.    

[21] Sala   Plena. Sentencia de diciembre 11 de 1964. M. P. Julián Uribe Cadavid. Cfr.   C-153 de marzo 24 de  1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.    

[22] C-153   de 1994, C-428 de 1994, C-1074 de 2002 citadas, T-582 de  julio 19 de 2012,   M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.    

[23] “Sentencia C-153 de 1994.”    

[24] “Sentencia C-059/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).”    

[25] Cfr. T-582 de 2012,  citada.    

[26] La Ley   1564 de 2012, “Por la cual se expide el Código General del Proceso y se   dictan otras disposiciones”,  cuya mayoria de normas empezarán a regir   gradualmente a partir de enero 1° de 2014, contempla en el artículo 399 el   proceso de expropiación..    

[27] Ibidem.    

[28] Cfr. C-1074 de 2002, C-476 de 2007 y C-227 de 2011 citadas.    

[29] Cfr. C-1074 de 2002, citada.      

[31] Sala   Plena, sentencia de diciembre 11 de 1964 citada.    

[32]Tal   mandato constituye una asimilación del derecho alemán. En la sentencia C-153 de   1994 se destacó que “El artículo 14 de la Ley Fundamental Alemana dice: ‘(1)   La propiedad y el derecho de herencia están garantizados. Su naturaleza y sus   límites serán determinados por las leyes. (2) La propiedad obliga. Su uso debe   servir asimismo al bienestar general. (3) La expropiación sólo es lícita por   causas de interés general. Podrá ser efectuada únicamente por ley o en virtud de   una ley que establezca el modo y el monto de la indemnización. La indemnización   se fijará considerando en forma equitativa los intereses de la comunidad y los   de los afectados. En caso de discrepancia sobre el monto de la indemnización   quedará abierta la vía judicial ante los tribunales ordinarios.’” (subrayas   fuera del texto)    

[33] En la   sentencia C-1074 de 2002, la Corte efectuó un amplio estudio y cotejo del tema   en el derecho internacional. En particular, el Pacto de San José de Costa Rica,   relativo a los derechos económicos y sociales, por virtud de lo dispuesto en el   artículo 94 de la Constitución de 1991, forma parte del llamado “bloque de   constitucionalidad”. Cfr. C-153 de 1994 citada y C-374 de agosto 13 de 1997,   M. P José Gregorio Hernández Galindo. En este último fallo, la Corte al examinar   la constitucionalidad de las normas que regulaban la extinción de dominio de   bienes adquiridos de manera ilícita, distinguió entre la figura consagrada en el   artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo 58.    

[34] Cfr. 1074 de 2002, citada.    

[35] Sección Primera, sentencia de mayo 14 de 2009. Radicación   2005-03509-01.    

[36] Cfr. C-179 de abril 13 de   1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte examinó, entre otras cosas, la constitucionalidad de la regulación   de la expropiación y de la ocupación en caso de guerra en la Ley Estatutaria de   Estados de Excepción.    

[37]   Cfr. C-1074 de 2002,  citada.    

[38] Cfr.   C-358 de agosto 14 de 1996, Ms. Ps. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio   Hernández Galindo. Con anterioridad a esta reforma constitucional de   1999, se permitía la expropiación sin indemnización  “por    razones de equidad”, siempre que el legislador lo autorizara, mediante una   ley aprobada con “el voto favorable de la mayoría absoluta de una y otra   cámara”.    

[39] Cfr. C-153 de 1994, citada.    

[40] Cfr. C-358 de 1996, citada.    

[41] Ver   además  C-1074 de 2002 citada. En esa oportunidad la corporación agregó:   “En la sentencia C-153 de 1994, la Corte entendió que la naturaleza reparatoria   de la indemnización en caso de expropiación era sinónimo de indemnización   ‘plena’. También señaló que dada esa naturaleza reparatoria, quedaba excluida la   posibilidad de una indemnización meramente compensatoria, término que interpretó   de la siguiente manera: ‘Así las cosas, la indemnización no es compensatoria,   esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que   genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el   enriquecimiento patrimonial del primero. Si así fuera, la indemnización se   fijaría con base en el valor objetivo del bien y no, como ordena la Constitución   ‑inciso 4° del art. 58‑,’consultando los intereses de la comunidad y del   afectado’. De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la indemnización   se tendría que concluir que la expropiación es una simple conversión de valores:   los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero y no   comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la   expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces justa, como lo   ordena el artículo 21 numeral segundo del Pacto de San José’.”    

[42] C-1074 de 2002 citada.    

[43] C-1074 de 2002, citada.    

[44] Sentencia de diciembre 11 de 1964, citada previamente.    

[45] Cfr. C-1074 de 2002,  C-476 de 2007, C-227 de 2011,   citadas.    

[46] A   partir de los enunciados expuestos en la sentencia C-153 de 1994, esta   corporación en la C-1074 de 2002, indicó: “… la medida cautelar de la entrega   anticipada, no opera de manera automática, pues el juez examinará en cada caso   la solicitud que haga la entidad y los intereses del afectado, para determinar   si es necesario decretarla o no, así como su posible impacto respecto de los   derechos del afectado”.    

[47] Cfr. C-1074 de 2002, citada.