C-340-25 – Buscador

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Sentencia C-340 de 2025

Referencia: Expediente PE-057

Asunto: Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones”

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, en la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara, “Por medio del cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones”, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional revisó el proyecto de ley estatutaria número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara, por medio del cual se determina la integración y la estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones. Este análisis se realizó en cumplimiento del control automático e integral que corresponde a esta Corte sobre los proyectos de ley estatutaria.

Al revisar el proceso de formación del proyecto de ley, la Corte constató que se respetaron los requisitos que rigen dicho proceso; que en el trámite legislativo no se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible; que se estudió el impacto fiscal del proyecto de ley, y que no era necesario realizar la consulta previa.

No obstante, en el proceso de formación del proyecto de ley, se vulneró el principio de unidad de materia, pues entre lo previsto en los artículos 4 y 5 del proyecto y la materia dominante de la ley no hay una relación de conexidad. En dichos textos se regulan aspectos de la administración de justicia que no tienen que ver con la integración y con la estructura de la jurisdicción agraria y rural. En consecuencia, la Sala concluyó que dichos preceptos son incompatibles con la Constitución, por lo que procedió a declarar su inconstitucionalidad.

Al ocuparse del contenido del resto del proyecto de ley estatutaria, esto es, del proyecto sin los artículos mencionados, la Sala siguió la siguiente metodología: reseñó el punto 1 del Acuerdo Final de Paz; recordó los fundamentos de la Sentencia SU-288 de 2002, en la cual se exhortó al Congreso de la República a impulsar el cumplimiento de dicho punto; describió el Acto Legislativo 03 de 2023, y se refirió a la caracterización de la población colombiana, en particular a la campesina.

Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, la Sala analizó el resto del contenido del proyecto y constató que él es compatible con la Constitución, salvo los artículos 3 y 8, que son constitucionales condicionadamente.

El artículo 3 sólo es constitucional en el entendido de que el artículo que modifica es el 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, tal y como fue introducido por la Ley 2430 de 2024.

El artículo 8 sólo es constitucional en el entendido de que: i) los exámenes de conocimiento de la fase de formación judicial en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprenderán, en forma preponderante, también temas de derechos fundamentales de la población campesina, debido a sus especiales dimensiones económica, social, cultural, política y ambiental, así como temas de los enfoques diferencial, entre otros, los enfoques territorial y de género, que deben emplearse respecto del campesinado; y ii) el Consejo Superior de la Judicatura deberá garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto armado en la provisión de dichos cargos.

Declarada la inconstitucionalidad de los artículos 4 y 5 y declarada la constitucionalidad condicionada de los artículos 3 y 8 ibidem, la Corte consignó en un anexo de esta sentencia el texto del proyecto de ley estatutaria, con los ajustes correspondientes a las antedichas decisiones, para efectos de remitirlo al Congreso de la República, para que se firme por los Presidentes y Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y ulteriormente se remita al Presidente de la República para su sanción y promulgación.

I. ANTECEDENTES

Trámite procesal

1. La remisión del proyecto de ley estatutaria. En cumplimiento de lo establecido en los artículos 153 y 241.8 de la Constitución, 39 del Decreto Ley 2067 y 208 de la Ley 5ª de 1992, el Secretario General del Senado de la República, en oficio del 4 de julio de 2024, remitió a la Corte Constitucional el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado, 360 de 2023 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones” (en adelante, “Proyecto de Ley Estatutaria” o “Proyecto de Ley”).

2. La decisión de asumir conocimiento del asunto y el decreto de pruebas. Por medio de Auto del 16 de julio de 2024, el magistrado sustanciador resolvió asumir el conocimiento del proyecto de ley estatutaria y decretó las pruebas requeridas para verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en el trámite del proyecto de ley en el Congreso.

3. La recepción de las pruebas, su valoración y la decisión de proseguir con el trámite. El 6 de septiembre de aquel año, se requirió de nuevo a los secretarios del Senado y Cámara para que enviaran a esta Corporación las pruebas solicitadas respecto del trámite legislativo de la ley estatutaria. De nuevo, el 9 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador insistió en la remisión de pruebas faltantes. Mediante los oficios OPC-108-24 y OPC-124-24, los mencionados funcionarios remitieron la totalidad de las pruebas.

4. De igual forma, por medio de Auto del 5 de diciembre de 2024, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 242 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador ordenó que, por medio de la Secretaría General, se remitieran las comunicaciones respectivas a los organismos que participaron en la elaboración del proyecto de ley. En el mismo auto, se procedió a fijar el asunto en lista. Por último, en esta providencia se ordenó correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo.

5. La manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación, su decisión y la actuación ulterior. El 16 de enero de 2025 el Procurador General de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto en varios procesos, entre ellos en este. El impedimento se fundó en la circunstancia de que, al haberse desempeñado como Secretario General del Senado de la República, había participado en el proceso de formación del proyecto de ley. Por medio de Auto 338 del 20 de marzo de 2025, la Sala Plena decidió declarar fundado el impedimento y ordenó levantar la suspensión de términos y correr traslado al viceprocurador. El concepto fue rendido por el Viceprocurador General de la Nación el 6 de mayo de 2025.

Texto del proyecto de ley estatutaria objeto de revisión de constitucionalidad

6. El texto del proyecto de ley estatutaria 157 de 2023 Senado, 360 de 2023 Cámara, es el siguiente:

“Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara

Por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

Decreta

Artículo 1. Objeto. La presente ley estatutaria tiene por objeto establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, en armonía con la Ley Estatutaria 270 de 1996 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023.

Artículo 2. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1. Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2. Tribunales Agrarios y Rurales.

3. Jueces Agrarios y Rurales.

(…)”

Artículo 3. Modifíquese el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“(…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción agraria y rural, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.”

Artículo 4. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así:

Las Salas de Casación Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.

Parágrafo. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia contará con cuatro salas de descongestión, cada una integrada por tres Magistrados de descongestión, que actuarán de forma transitoria y tendrán como único fin tramitar y decidir los recursos de casación que determine la Sala de Casación Laboral de esta Corte. Los Magistrados de Descongestión no harán parte de la Sala Plena, no tramitarán tutelas, ni recursos de revisión, no conocerán de las apelaciones en procesos especiales de calificación de suspensión o paro colectivo del trabajo, ni de los conflictos de competencia, que en el ámbito de su especialidad se susciten, y no tendrán funciones administrativas. El reglamento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia determinará las condiciones del reparto de los procesos.

Las salas de descongestión actuarán independientemente de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, pero cuando la mayoría de los integrantes de aquellas consideren procedente cambiar la jurisprudencia sobre un determinado asunto o crear una nueva, devolverán el expediente a la Sala de Casación Laboral para que esta decida.

La elección y los requisitos para acceder al cargo de Magistrado de las Salas de Descongestión Laboral serán los previstos en la Constitución y la ley para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. El Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, determinará la estructura y planta de personal de dichas salas.”

Artículo 5. Modifíquese el inciso primero del artículo 34 de la ley 270 de 1996 el cual quedará así:

“Artículo 34. Integración y composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes.”

Artículo 6. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

Artículo 49A. Integración de la Jurisdicción Agraria y Rural. La Jurisdicción Agraria y Rural está integrada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en los asuntos de su competencia; así como por los Tribunales Agrarios y Rurales, y los Juzgados Agrarios y Rurales:

1. Del órgano de cierre

Artículo 50A. Integración. La Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia es el órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, sin perjuicio de las competencias que el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia le asigna al Consejo de Estado.

2. De los Tribunales Agrarios y Rurales

Artículo 51A. Jurisdicción. Los Tribunales Agrarios y Rurales son creados por el Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial agrario y rural.

Tienen el número de Magistrados que determine el Consejo Superior de la Judicatura que, en todo caso, no será menor de tres. Los Tribunales Agrarios y Rurales ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas y por las demás Salas de Decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

Artículo 52A. De la Sala Plena. La Sala Plena de los Tribunales Agrarios y Rurales, conformada por la totalidad de los Magistrados que integran la Corporación ejercerá las siguientes funciones:

1. Elegir los jueces de lo Agrario y Rurales de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita el respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, asegurando su idoneidad y especialización.

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento.

3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

4. Dirimir los conflictos de competencias que surjan entre las secciones o subsecciones de un mismo Tribunal y aquellos que se susciten entre dos Jueces Agrarios y Rurales del mismo distrito.

5. Las demás que le asigne la ley.

3. De los Juzgados Agrarios y Rurales

Artículo 53A. Integración. La célula básica de la organización judicial para la administración de justicia agraria y rural es el Juzgado Agrario y Rural. El mismo se integrará por los jueces, el secretario, los asistentes que la especialidad demande y el personal auxiliar calificado que determine el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con las necesidades de servicios identificadas por este último. Cuando el número de asuntos o procesos agrarios y rurales por juzgado así lo justifique, el Consejo Superior de la Judicatura podrá implementar un plan y medidas de descongestión en los términos del artículo 63 de esta ley.

Parágrafo 1°. La creación y distribución de los juzgados y Tribunales Agrarios y Rurales se hará de conformidad con lo establecido por el Acto Legislativo 03 de 2023, teniendo en cuenta las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de los siguientes criterios: características y volúmenes demográficos y rurales; presencia de población campesinas y grupos étnicos; presencia de territorialidades campesinas y étnicas; zonas PDET; ubicación de núcleos de reforma agraria; densidad de cultivos de uso ilícito; concentración de la propiedad rural; niveles de informalidad en la tenencia de la tierra; procesos agrarios en curso y en general la demanda de acceso a la justicia frente a los asuntos de esta jurisdicción.

Parágrafo 2°. Los Juzgados Agrarios y Rurales contarán con equipos técnicos e interdisciplinarios, conformados a partir del reconocimiento de las necesidades que requieren los asuntos a su cargo, a efectos de administrar justicia de manera célere y en estricta aplicación de los principios y procedimientos del Derecho Agrario.

Parágrafo 3°. En la conformación de los equipos técnicos e interdisciplinarios de apoyo a los Juzgados Agrarios y Rurales, se procurará la inclusión de profesionales con conocimientos y experiencia en temas étnicos, de comunidades campesinas y de género, con el fin de garantizar un enfoque diferencial étnico, cultural y de género en la administración de justicia agraria y rural.

Artículo 54A. Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural. Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales se apoyarán en equipos interdisciplinarios cuya función será ofrecer el soporte técnico, pericial y de contexto requerido por los Magistrados y Jueces Agrarios y Rurales para la debida administración de justicia, en atención a la normatividad, singularidad y territorialidad de las controversias agrarias y rurales, con un enfoque diferencial étnico y de género que reconozca y respete las particularidades culturales y tradicionales de las comunidades involucradas. Los equipos interdisciplinarios de que trata el presente artículo integrarán los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Parágrafo. Los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural serán creados por el Consejo Superior de la Judicatura y podrán atender las necesidades de servicios de los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales respectivamente, de acuerdo con la demanda y distribución que determine el Consejo Superior de la Judicatura.

Artículo 55A. Facilitadores Agrarios y Rurales. La Defensoría del Pueblo contará con facilitadores agrarios y rurales, profesionales en Derecho y/o profesiones afines, cuya función será proveer aplicando los enfoques diferencial étnico, cultural y de género información y orientación jurídica a los ciudadanos de poblaciones vulnerables y/o sujetos de especial protección constitucional interesados en las rutas de acceso a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción territorial de los circuitos y distritos judiciales agrarios y rurales, las competencias y trámites requeridos a la justicia agraria y rural, entre otros. Los facilitadores agrarios y rurales prestarán un servicio público gratuito que busca la materialización del derecho fundamental de acceso a la justicia. En este sentido, no podrá cobrarse a los usuarios por los servicios de información y orientación jurídica.

Parágrafo. Se priorizará la implementación de los Facilitadores Agrarios y Rurales teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET y la demanda de justicia sobre estos asuntos, entre otros.

Parágrafo. En lo que se refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la rama ejecutiva de mayor presencia en áreas y zonas rurales, o de difícil acceso geográfico, que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el Consejo Superior de la Judicatura. En las zonas rurales en donde haya poca presencia de entidades de la rama ejecutiva, el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET, pocas vías de comunicación y medios de transporte. La creación de estos despachos judiciales se realizará bajo los principios de sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad, y de acuerdo a las necesidades específicas de los territorios.”

Artículo 7. Modifíquese el artículo 50 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 50: Con el objeto de desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, y sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales, el territorio de la Nación se divide en distritos judiciales, distritos judiciales administrativos o distritos judiciales agrarios y rurales. Los distritos judiciales administrativos y los distritos judiciales agrarios y rurales se dividen en circuitos. En la jurisdicción ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales.

La división judicial podrá no coincidir con la división político administrativa y se hará procurando realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de recursos para atender la demanda de justicia.”

Artículo 8. Provisión de cargos. Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, derecho administrativo, derecho público y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo.

El concurso de méritos para la provisión de los cargos de jueces y magistrados por parte del Consejo Superior de la Judicatura, tendrá que desarrollarse por una universidad acreditada institucionalmente, cumpliendo los plazos establecidos por la presente ley, so pena de ser investigados por la autoridad competente.

Para lograr la cobertura de las zonas priorizadas según los criterios establecidos en el Acto Legislativo 03 de 2023, la provisión de los cargos de juez y magistrado en estos despachos podrá realizarse en provisionalidad, hasta tanto se surta el concurso y se provea el cargo en propiedad, de acuerdo con las listas respectivas. No obstante, para posesionarse y ejercer los cargos de juez y magistrado deberán tomar y aprobar, el curso de capacitación en la normatividad agraria y ambiental, en derecho administrativo, en el procedimiento judicial agrario y rural y en el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con el plan que para tal fin diseñe e implemente la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, cuyo diseño deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta Ley.

Parágrafo 1. El Consejo Superior de la Judicatura deberá convocar al concurso de méritos de que trata el parágrafo anterior dentro de los seis (6) meses siguientes a partir de la expedición de esta ley, fijando un cronograma que permita culminar el concurso y proveer los cargos por el sistema de carrera en un plazo no mayor a dieciocho (18) meses.

Parágrafo 2. Los exámenes de conocimiento en los concursos para proveer cargos de Jueces Agrarios y Rurales y Magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales comprenderán, en forma preponderante, temas de derecho agrario, derecho administrativo, derecho público y derecho ambiental.

Parágrafo 3°. El Consejo Superior de la Judicatura garantizará la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos.

Artículo 9. Presupuesto. El Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para la implementación y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural asegurando la disponibilidad presupuestal de acuerdo con las leyes orgánicas de presupuesto, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo establecido para el sector.

Artículo 10. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda. Así mismo, inclúyase la expresión “y la jurisdicción agraria y rural” en todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996 que hagan referencia a facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las Jurisdicciones Ordinaria y Contenciosa Administrativa de que trata el Título Tercero de la ley en cuestión.

Artículo 11. El Consejo Superior de la Judicatura elaborará y presentará un informe anual dirigido al Congreso de la República, sobre el estado de la Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria y rural.

Artículo 12. Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

Intervenciones

7. En el curso del proceso se recibieron 11 intervenciones. Salvo la remitida por la Defensoría del Pueblo, que solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de lo previsto en los artículos 8 y 9 del proyecto de ley, los intervinientes solicitan declarar la constitucionalidad de todo el proyecto de ley.

8. Jaime Augusto Correa Medina, actuando en calidad de miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Describió el trámite que tuvo el Proyecto de Ley en el Congreso, su contenido y el análisis de impacto fiscal que tuvo la normativa. De este recuento, concluyó que no se advertían vicios de forma. Seguidamente, explica la necesidad y conveniencia del Proyecto de Ley 157 de 2023 Senado –360 de 2024 Cámara, relacionada con el punto uno del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y la superación de un status quo demarcado por el conflicto armado. Arguye que la normativa es necesaria para otorgar condiciones de seguridad jurídica sobre la tierra y democratizar los derechos sobre esta. Además, la jurisdicción comprendería las especificidades de los asuntos agrarios, desarrollaría un derecho agrario como cuerpo normativo autónomo y consolidaría un derecho procesal agrario que promoviera procedimientos autónomos y eficientes de resolución de conflictos agrarios y rurales.

9. Finalmente, afirma, observado el contenido de la normativa, no existen vicios materiales que se generen por el desbordamiento en la potestad de configuración normativa del Legislador. Por lo anterior, solicita declarar la constitucionalidad del proyecto de ley

10. Ana María Rodríguez, Nury Jatsu Martínez y otros, actuando en calidad de miembros de la Comisión Colombiana de Juristas. En primer lugar, explican las razones por las cuales la estructuración de la jurisdicción agraria y rural es necesaria para cumplir el Acuerdo Final de Paz. Concretamente, se acordó que el Gobierno Nacional debía crear mecanismos ágiles y eficaces para la conciliación y resolución de conflictos sobre la tenencia y el uso de la tierra. También se pactó que el Estado debía implementar una nueva jurisdicción agraria, garantizando un acceso ágil y oportuno a la justicia para la población rural. Sobre este asunto, insisten en que la creación y regulación de la jurisdicción agraria responden a la necesidad de contar con una instancia idónea para resolver los conflictos que existen sobre la tierra. Adicionalmente, recuerdan que el campesinado es sujeto de derechos y de especial protección constitucional. Asimismo, conforme a la Declaración sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el campesinado tiene el derecho a recursos efectivos en caso de que se vulneren sus derechos, así como a un sistema judicial justo. En conclusión, el proyecto de ley estatutaria es un paso fundamental para cumplir el punto 1 del Acuerdo de Paz de 2016.

11. En segundo lugar, evalúan cada uno de los artículos del proyecto de ley, a lo que concluyen que desarrollan el acto Legislativo 03 de 2023, cumplen los criterios de identidad, unidad de materia y consecutividad, y se inserta dentro de la libertad de configuración del Legislador.

12. Finalmente, verifican el cumplimiento de los aspectos formales que debió cumplir el proyecto de ley, los cuales dan por acreditados. Por lo anterior, solicitan que se declare la constitucionalidad del articulado.

13. Óscar Mauricio Ceballos Martínez, en calidad de Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho. El interviniente argumenta que el proyecto de ley fue aprobado por mayoría absoluta y dentro de una sola legislatura. Igualmente, fue anunciado previamente en cada uno de los debates y se cumplió con el lapso de tiempo que debe transcurrir entre los debates. Por último, debido a que los textos aprobados en las plenarias tenían algunas discrepancias, se confirmó la respectiva comisión de conciliación, que unificó el contenido y presentó el informe de conciliación que fue aprobado por cada célula legislativa.

14. De otro lado, argumenta que se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Esto, puesto que los artículos fueron objeto de discusión y aprobación en cada una de las respectivas comisiones permanentes y plenarias de ambas cámaras. De cualquier forma, los cambios efectuados a su texto en los debates no desestructuraron ni transformaron la identidad del proyecto de ley, ya que no incluyeron temáticas completamente novedosas, extrañas ni ajenas a la administración de justicia.

15. También, señala que en la etapa de diseño del proyecto de ley estatutaria, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó concepto de impacto fiscal ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este, a su turno, conceptuó sobre una estimación de lo que costaría la implementación de la Ley Estatutaria. Así mismo, señala que no se requería someter el proyecto de ley a consulta previa, al no afectar directamente las formas y sistemas de vida de los pueblos indígenas o su integridad étnica, cultural, espiritual, social y económica.

16. El interviniente argumenta que las normas incorporadas al proyecto de ley se refieren a una misma materia, por lo tanto, son coherentes con el propósito central de modificar la Ley 270 de 1996 e implementar el Acto Legislativo No.3 de 2023.

17. Adicionalmente, arguye que el proyecto de ley cumple a cabalidad el Acto Legislativo 03 de 2023, al establecer un marco legal específico para la resolución de conflictos rurales y asegurar el acceso a la justicia de las poblaciones más vulnerables, lo cual es fundamental para la consolidación de la paz.

18. Seguidamente, se detiene en cada uno de los artículos y señala que fortalecen la administración de justicia, aseguran su eficiencia y calidad y garantizan la autonomía e independencia de la Rama Judicial. Asimismo, crea una estructura orgánica clara y jerárquica, estableciendo las funciones de cada órgano judicial y se prevén principios procesales especiales que garantizan la eficiencia y la celeridad en la resolución de los conflictos agrarios. El proyecto de ley contribuye asimismo a la autonomía judicial, al dotar a la jurisdicción agraria de los recursos necesarios para su correcto funcionamiento, fomentar la formación especializada de jueces en derecho agrario y promover la participación de equipos interdisciplinarios en los juzgados y tribunales agrarios.

19. Por lo anterior, solicita declarar la constitucionalidad del proyecto de ley. En adición a lo anterior, el interviniente pide exhortar al Congreso de la República para que expida una ley ordinaria que regule el procedimiento especial agrario y rural y se determinen las competencias de los jueces agrarios y el tipo de conflictos que se resolverán.

20. Enán Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza y Valeria Martínez Arcilla en calidad de profesores y estudiante de la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín. Los intervinientes no observan irregularidades que afecten la validez en el correcto proceder de la aprobación del proyecto de ley. Esto, en cuanto fue aprobado por mayoría absoluta en cada uno de los debates, el anteproyecto fue sometido a revisión de impacto fiscal, fue debidamente radicado, respetó los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución, en cada ocasión se anunció previamente el proyecto de ley para luego debatirlo y votarlo, y el proyecto de ley respetó los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad.

21. Luego, afirman que el proyecto de ley está bien delimitado y es coherente con el mandato general contenido en el Acto Legislativo 03 de 2023. El artículo 1 determina el alcance global del proyecto y los diferentes contenidos normativos que le suceden responden a la finalidad allí dispuesta. Concretamente el artículo 8 establece criterios para la provisión de cargos, garantizando así los principios de igualdad, transparencia y mérito. El artículo 9 dispone la garantía presupuestaria de la Jurisdicción Agraria y Rural, en respeto del marco fiscal y la autonomía e independencia de la Rama Judicial. El artículo 10 armoniza las denominaciones, de modo que busca articular la Jurisdicción Agraria y Rural con el sistema de administración de justicia previsto en la Ley 270 de 1996 y en las demás disposiciones legales que puedan relacionarse con las competencias de las autoridades que integran esta Jurisdicción. Por último, el artículo 11 impone el deber a cargo del Consejo Superior de la Judicatura de presentar un informe al Congreso de la República sobre el estado de la Jurisdicción, lo cual es coherente con el derrotero constitucional, previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023.

22. Particularmente, hacen especial énfasis en los Centros Especializados de Apoyo Técnico y Facilitadores Agrarios Rurales. Estos no se adscriben orgánicamente a la estructura de la Rama Judicial, mas no se pueden juzgar como ajenos a la administración de justicia. En la Sentencia C-134 de 2023, la Corte aclaró que la administración de justicia es una función y un servicio público que trasciende los estrados judiciales y el mero ejercicio de decir el derecho por parte de los tribunales que integran la Rama Judicial. En ese orden de ideas, estos Centros y Facilitadores son una manifestación del deber del Estado de promover mecanismos eficientes para que los ciudadanos cuenten con herramientas para acceder de forma oportuna y adecuada al servicio de administración de justicia en la jurisdicción agraria y rural. En vista de lo expuesto, solicitan declarar la constitucionalidad del proyecto de ley.

23. Rocío del Pilar Peña, María Mónica Parada y otros, en calidad de miembros de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario. Los intervinientes consideran que la jurisdicción agraria y rural “permite ampliar el margen del derecho fundamental de acceso a la justicia, especialmente de las poblaciones rurales que hoy en día enfrentan distintas barreras de acceso a las instituciones judiciales. Segundo, la creación de instituciones jurídicas agrarias reconoce el carácter propio de los conflictos agrarios y la necesidad de adoptar un enfoque interdisciplinar que permita una solución oportuna y ajustada a distintos conflictos agrarios y rurales. Tercero, la reglamentación propuesta por el proyecto de ley objeto de estudio materializa lo estipulado por el Acuerdo de Paz y el Acto Legislativo 03 de 2023 que crea la Jurisdicción Agraria y Rural, y otros postulados constitucionales vigentes. Cuarto, las demoras en la reglamentación de la Jurisdicción Agraria y Rural, en atención al mandato Constitucional del artículo 238A, implican un retroceso en las garantías básicas constitucionales de las comunidades campesinas, negras e indígenas y en la materialización del acuerdo de paz.”[1]

24. Respecto del primer punto, argumentan que los pobladores de las zonas rurales más apartadas de los centros urbanos tienen mayores dificultades para acceder a las autoridades judiciales. Estas zonas, muchas de las cuales coinciden con aquellas que han sido más afectadas por la violencia, carecen de la infraestructura y tecnología para acercar al ciudadano al Estado. Al respecto, la Ley Estatutaria avanza con el cierre de estas brechas, al unificar y especializar la solución de conflictos agrarios. Los facilitadores agrarios y rurales aunados con la simplificación de los procedimientos, permitiría que las comunidades vulnerables puedan acceder a una justicia efectiva, superando así una de las barreras históricas que han perpetuado la desigualdad en el acceso a la tierra. A su vez, los Centros Especializados de Apoyo Técnico, Agrario y Rural apoyan la toma de decisiones judiciales atendiendo a las características de los asuntos agrarios, ya sea por la tenencia de la tierra o su producción, y de los habitantes del campo.

25. Asimismo, la Ley Estatutaria propone una distribución espacial de los despachos judiciales que tenga en cuenta aspectos, como las dificultades de acceso a las instituciones judiciales, las condiciones económicas y sociales de los territorios, las características poblacionales y otras variables que aseguren la cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos y con las comunidades que demandan justicia agraria.

26. Sobre el segundo punto, la Ley Estatutaria garantiza soluciones especializadas a los conflictos agrarios, en consonancia con las normas agrarias vigentes. Además, promueve la formación de operadores judiciales que conozcan de dicho entramado jurídico y apliquen las normas atendiendo a los principios del derecho agrario que hoy existen en la Constitución y la ley.

27. Respecto del tercer punto, la jurisdicción agraria establece una estructura judicial especializada que es necesaria para concretar la justicia judicial agraria más allá de las vías constitucionales y que responde al mandato del Acuerdo Final de Paz. Asimismo, desarrolla los mandatos constitucionales fijados en el Acto Legislativo 03 de 2023.

28. Frente al cuarto punto, consideran que las demoras en la aprobación de la reglamentación de la jurisdicción agraria y rural tienen altos costos para el Estado, relacionados con el acceso a la justicia, la implementación del Acuerdo Final de Paz, inseguridad jurídica para el sector agropecuario e incertidumbre respecto del juez natural de las causas agrarias.

29. En conclusión, los intervinientes defienden la constitucionalidad del articulado, en tanto responde a una necesidad histórica de comprender los problemas agrarios a partir de lo agrario.

30. Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando en calidad de director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, y Manuel Alejandro Correal Tovar, en calidad de profesor titular del área de derecho público de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá. Los intervinientes comienzan su concepto explicando la necesidad de la creación de la jurisdicción agraria. Particularmente, expresan que la historia agraria está marcada por profundas desigualdades y conflictos. Por lo tanto, la creación de una jurisdicción agraria se erige como una necesidad impostergable para garantizar justicia, equidad y paz en el campo colombiano.

31. Adicionalmente, la jurisdicción agraria permite garantizar la seguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra para promover el desarrollo rural. Al respecto, arguyen que “[l]a falta de certeza en la titularidad de la tierra no solo afecta a los campesinos, sino que también inhibe la inversión y limita el acceso a programas estatales de desarrollo. Una jurisdicción agraria especializada permitiría superar los vacíos existentes y responder de manera más efectiva a estas demandas”.[2]

32. Igualmente, argumentan que las jurisdicciones ordinaria y administrativa no cuentan con los conocimientos técnicos necesarios para abordar la complejidad de los conflictos agrarios. Los procesos judiciales prolongados y las decisiones que no consideran la realidad rural reflejan las limitaciones del sistema actual. Por ello, es indispensable crear una jurisdicción especializada y ajustada a las realidades del campo.

33. En definitiva, una jurisdicción agraria responde al mandato constitucional del artículo 116 superior y constituye un paso crucial hacían una justicia inclusiva y especializada. “Es una apuesta por el reconocimiento de los derechos de quienes han sido históricamente olvidados y un compromiso con la construcción de un país donde la tierra, más que un motivo de conflicto, sea un motor de desarrollo y reconciliación.”[3]

34. Seguidamente, argumentan que el proyecto de ley estatutaria se refiere a una sola materia y existe correspondencia lógica entre el título y el contenido del cuerpo normativo. Por lo anterior, solicitan declarar constitucional el proyecto de ley.

35. Raúl Tomás Quiñones Hernández, en representación del Ministerio del Interior. El interviniente expone las fechas y gacetas en las que se demuestra el cumplimiento de los anuncios previos, debates, votaciones, mayoría absoluta y conciliación que se presentaron durante el trámite legislativo del proyecto de ley. Asimismo, encuentra que el proyecto de ley se tramitó en una sola legislatura. Luego, señala que el proyecto de ley cumple con los principios de unidad de materia y consecutividad flexible, teniendo en cuenta que durante el trámite legislativo no se le incluyeron modificaciones sustanciales que alteraran su esencia, aunado a que el mismo siempre se circunscribió al establecimiento e integración de la jurisdicción agraria sin incluir materias ajenas a estos aspectos.

36. Seguidamente, arguye que el proyecto de ley no debía someterse a consulta previa, al no afectar directamente las formas y sistemas de vida de los pueblos indígenas, o su integridad étnica, cultural, espiritual, social y económica. De otro lado, en cuanto al requisito de evaluar el impacto fiscal del proyecto de ley, resaltó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes el análisis financiero sobre la implementación del proyecto de ley, en el que concluía que existían los recursos suficientes para implementar la jurisdicción agraria.

37. Frente a los aspectos materiales, el interviniente argumenta que la jurisdicción agraria es fundamental para la consolidación de la paz y el desarrollo rural. Además, asegura el acceso a la justicia para las poblaciones rurales, mediante procesos adecuados a sus necesidades. Su estructura, mecanismos de implementación y sus consideraciones presupuestarias y de transparencia demuestran su viabilidad y su importancia para el desarrollo de una justicia agraria y rural eficaz y equitativa en Colombia. En vista de lo expuesto, solicita declarar la constitucionalidad del proyecto de ley.

38. Martha Viviana Carvajalino Villegas, Ministra de Agricultura y Desarrollo Sostenible. La ministra expresa que la creación de una jurisdicción agraria se justifica en, al menos, tres aspectos: (i) la materialización del derecho agrario sustancial en los procesos judiciales; (ii) la democratización del acceso a la justicia para poblaciones rurales; y (iii) creación de mecanismos institucionales para tramitar conflictos agrarios.

39. Particularmente, arguye que ejecutar normas sustanciales de derecho agrario a través de la institucionalidad procesal del derecho civil podría incidir en la inaplicación o inadecuada utilización de las reglas agrarias por la naturaleza y fines de las normas procesales civiles. Además, la jurisdicción ordinaria impone cargas económicas, sociales y técnicas para que los ciudadanos puedan hacer exigibles sus derechos, las cuales difícilmente pueden ser satisfechas por gran parte de la población del campo. Así, a través de la jurisdicción agraria se pueden establecer mecanismos que eliminen o distribuyan las cargas que generan los procesos judiciales. Finalmente, a través de la justicia agraria se crea un mecanismo de solución de conflictos agrarios, incluyendo las disputas por la tierra, que evita que estas controversias se tramiten por mecanismos violentos.

40. De otra parte, señala que el proyecto de ley materializa el Acuerdo Final de Paz y el Acto Legislativo 03 de 2023. Además, contempla diseños institucionales para garantizar el derecho fundamental al acceso a la justicia de poblaciones campesinas y étnicas que enfrentan barreras de acceso al Estado. Concretamente, incluye entidades novedosas, con el fin de disminuir las cargas y obstáculos que limitan el acceso a la justicia, y centros y profesionales con los cuales se podrá tomar decisiones judiciales con los más altos estándares técnicos. Finalmente, verifica que se cumplieron con los aspectos formales del trámite legislativo que surtió el proyecto de ley.

41. Aquiles Ignacio Arrieta Gómez, defensor delegado para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo. El interviniente primero analiza el cumplimiento de los aspectos formales durante el trámite legislativo. Luego de identificar de qué manera se debatió el proyecto de ley, concluye que se cumplieron con todos los requisitos, en específico: (i) los anuncios previos, (ii) la mayoría absoluta para aprobar el articulado; (iii) el tiempo transcurrido entre uno y otro debate; (iv) las comisiones que deben debatir el proyecto de ley, (v) consulta previa, (vi) tramitar el proyecto en una sola legislatura, (vii) consecutividad e identidad flexible y (ix) unidad de materia.

42. El interviniente resalta que durante el trámite legislativo hubo votaciones en bloque. Sin embargo, “este tipo de votaciones ya han sido consideradas por la Corte Constitucional como una herramienta permitida dentro del trámite legislativo por eficiencia y racionalización, sobre todo cuando se presenta una opinión unánime al interior de la célula legislativa correspondiente.”[4] Lo relevante en estos escenarios es que no se utilice esta votación como una forma de elusión del debate.

43. Sobre el análisis material del proyecto de ley, recuerda que el Acuerdo Final para la Paz dispuso la implementación de una Reforma Rural Integral con el objeto de sentar las bases para: (i) promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo, con enfoque territorial, diferencial y de género; (ii) la transformación estructural del campo; (iii) cerrar la brecha entre el campo y la ciudad; (iv) crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural; y (v) contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad, equidad y asegurar el pleno disfrute de sus derechos. Asimismo, el Gobierno nacional se comprometió a poner en marcha una jurisdicción agraria que tuviera una adecuada cobertura y capacidad en el territorio.

44. Mediante el Acto Legislativo 03 de 2024 se creó la jurisdicción agraria, fijando como base de su competencia y funcionamiento los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, así como la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos, las víctimas del conflicto armado interno y a los grupos étnicos, esto es, comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas y comunidad Rom.

45. Bajo este contexto, la Defensoría afirma que el proyecto de ley desarrolla el mandato constitucional de garantizar los derechos de acceso a la justicia e independencia judicial, al incorporar a la Rama Judicial una jurisdicción autónoma y especializada que conozca y dirima los conflictos agrarios, con base en una comprensión amplia e interdisciplinaria de los contextos en los que se suscitan las disputas sobre el derecho a la propiedad, tenencia y uso de la tierra en Colombia, originadas, entre otras, en el marco del despojo y el conflicto armado interno. En efecto:

46. El artículo 1 potencia el derecho de acceso a la administración de justicia, especialmente, de las víctimas del conflicto armado, los campesinos y los grupos étnicos, a través de un enfoque diferencial. De manera particular, la población campesina es reconocida como de especial protección constitucional.

47. Los artículos 2 y 3 aseguran el adecuado y eficaz ejercicio de las facultades de administrar justicia. Esto se traduce en un instrumento para la protección del campesinado, las víctimas del conflicto, los grupos étnicos y quienes acudirán a la jurisdicción, pues como lo ha señalado la Corte Constitucional, la independencia judicial es un principio básico del sistema jurídico, esencial para el acceso efectivo a la administración de justicia y la materialización de los derechos humanos.[5]

48. El artículo 4 se refiere a la denominación de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural y a sus competencias para unificar jurisprudencia. Asimismo, el artículo 5 establece que el Consejo de Estado estará conformada por tres salas, una de ellas integrada por subsecciones para los asuntos agrarios y rurales.

49. La Defensoría del Pueblo advierte que todas las normas competenciales pueden generar conflictos de esta naturaleza. Sin embargo, considera que la falta de un órgano de cierre autónomo de la jurisdicción requiere calidad en la técnica legislativa para generar seguridad jurídica en este aspecto, lo que implica una definición competencial más estricta sobre los asuntos agrarios y rurales, para desestimular los conflictos de competencia. “En efecto, sobre los órganos de cierre de esta jurisdicción, la Corte Constitucional deberá resaltar la responsabilidad de cada una de las Salas para que a través de su jurisprudencia clarifiquen las reglas competenciales y disminuyan la posibilidad de que se susciten conflictos de competencia y, de esta manera, sea efectivo el acceso a la justicia agraria y rural”.[6]

50. El artículo 6° modifica el título tercero de la Ley 270 de 1996 e incluye seis nuevos artículos para especificar la integración y competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, compuesta por (i) la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural; (ii) los Tribunales Agrarios y Rurales; (iii) Juzgados Agrarios y Rurales, y crea los Centros de Servicios Judiciales; y (iv) Juzgados Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural, así como los Facilitadores Agrarios Rurales.

51. Sobre este artículo, el interviniente resalta a los facilitadores agrarios y rurales, pues representan una garantía de los derechos de la población rural y del campesinado. Este instrumento, de hecho, tiene sustento, entre otros, en el numeral 3 del artículo 12 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales, que establece “[l]os campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales tienen derecho a la asistencia jurídica. Los Estados considerarán la posibilidad de adoptar otras medidas, como la prestación de asistencia letrada gratuita, para ayudar a los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales que, de otro modo, no podrían acceder a los servicios administrativos y judiciales”. (subrayas originales).[7]

52. Adicionalmente, considera que los facilitadores agrarios y rurales serán indispensables para cumplir el objeto del proyecto de ley y contribuir a superar las barreras de acceso a la administración de justicia.

53. El artículo 7° es desarrollo directo del Acto Legislativo 03 de 2023, que modificó los artículos 116 y 238 de la Constitución, al desconcentrar y dividir el territorio para efectos judiciales y contemplar los distritos agrarios. Esto contribuye a que la administración de justicia responda a las dinámicas de la organización territorial y uso de la tierra.

54. El artículo 8° define la forma en que se proveerán los cargos dentro de la jurisdicción agraria y rural. Aunque tiene en cuenta la importancia del criterio de mérito, el interviniente considera que se debe condicionar la norma bajo el entendido que el mecanismo puesto para asegurar que el concurso se adelante no satisface la garantía de su realización, puesto que la única sanción que se prevé en el eventual caso de no realizar el concurso es una investigación por la autoridad competente. Además, el artículo debería incluir los siguientes presupuestos en aras de garantizar sanciones efectivas si no se realiza el concurso de mérito saber: (i) determinar cuál sería la eventual sanción; (ii) cuáles serían las consecuencias jurídicas y disciplinarias para los responsables que no realizaron el concurso; y (iii) establecer la autoridad competente para interponer la sanción.

55. También estima pertinente condicionar el inciso tercero de este artículo. Esto, puesto que, si bien es primordial la formación para quienes harán parte de la jurisdicción agraria y rural, “es indispensable que, también, se les instruya en los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como lo son los pueblos étnicos y los campesinos, dada la especial relación que estos tienen con la tierra y el territorio”.[8]

56. Sobre el artículo 9°, también propone declarar su constitucionalidad condicionada, en la medida en que en el estudio de impacto fiscal realizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de fecha 5 de marzo de 2024, no se incluyó ningún tipo de estudio ni rubro que permitiera sufragar los gastos que generaría para la Defensoría del Pueblo la creación de la figura de los facilitadores que fue presupuestada en el artículo 6 del proyecto de ley objeto de análisis. Por lo anterior, considera necesario declarar la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que “el Gobierno Nacional debe garantizar los recursos para que la Defensoría pueda responder con eficacia y eficiencia con las obligaciones de prestar el servicio de facilitadores a las personas que acudan a la Jurisdicción Agraria y Rural, para que ello se traduzca en la materialización de los derechos fundamentales”.[9]

57. Para la Defensoría del Pueblo, el artículo 10 armoniza las modificaciones establecidas en el Acto Legislativo 03 de 2023 con la legislación y la Ley 270 de 1996 y se solicita que se sustituya las palabras “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda. Sin embargo, la Defensoría considera que tiene problemas de técnica legislativa al no señalar de manera taxativa las leyes y artículos en las que se debe sustituir “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural”, lo que, eventualmente, podría llegar a producir inseguridad jurídica.

58. El artículo 11 obliga al Consejo Superior de la Judicatura a rendir informes anuales respecto al estado de la administración de justicia impartida en la jurisdicción agraria y rural. Esta norma, dice, desarrolla los artículos 256 y 257 de la Constitución. Igualmente, estos informes permiten que exista una evaluación de la efectividad y eficiencia de la administración de justicia que realice la jurisdicción agraria y rural. A su vez, permite hacer un diagnóstico de las falencias en la administración de justicia y que las mismas puedan corregirse en procura de garantizar los derechos fundamentales de las personas que recurren a esta.

59. Finalmente, señala que el artículo 12 es constitucional, en tanto permite conocer desde qué momento se vuelven exigibles todas las disposiciones.

60. Harold Sua Montaña. Para este interviniente, el proyecto de ley carece de análisis de impacto fiscal dentro del marco fiscal de mediano plazo del año correspondiente al de su trámite.

61. Gabriel Becerra Yáñez. El congresista recuerda que las condiciones de ruralidad y el sector agropecuario han sido históricamente desatendidas, lo cual ha generado un rezago significativo en su desarrollo. “Esta falta de prioridad en la agenda nacional ha contribuido al incremento de diversas formas de conflictividad, siendo la disputa por la tierra uno de los factores más determinantes en el fortalecimiento del conflicto social y armado en el país”.[10] Este contexto, entonces, requiere de medidas estructurales que promuevan una transformación integral del campo colombiano. Lo anterior, ante la deuda histórica que tiene el Estado con el campo y la dispersión del aparato judicial en asuntos agrarias que dificulta su funcionamiento eficiente.

62. Por otro lado, realiza un recuento de las normativas que han regulado el uso de la tierra, al final del cual concluye que la historia normativa es una respuesta a la conflictividad en el campo, que ha sido marcada por avances y retrocesos, disparidades y contradicciones, generando así una situación caótica. “Esta dinámica ha dado lugar a una dispersión jurisdiccional, normativa y administrativa, lo que ha dificultado que empresarios, propietarios, tenedores y demás actores sepan a dónde acudir cuando enfrentan conflictos relacionados con la tierra. Esta situación mantiene y agrava la conflictividad en el campo, exigiendo de manera urgente un manejo legal y jurisdiccional adecuado”.[11] Así, el proceso iniciado con la creación de una Jurisdicción Agraria a través del Acto Legislativo 03 de 2023, y que continúa con la necesaria expedición de una ley estatutaria que regule su integración y estructura, así como la ley ordinaria que establezca competencias y principios, constituye una oportunidad histórica para recoger los aciertos y corregir los errores del pasado. Ante lo expuesto, solicitó declarar la constitucionalidad del proyecto de ley.

El concepto del Viceprocurador General de la Nación[12]

63. En su concepto, el Viceprocurador señala que el Congreso de la República tramitó correctamente el proyecto de ley, por medio del procedimiento legislativo especial establecido en los artículos 152 y 153 de la Constitución, en tanto que (i) modifica una normativa estatutaria y (ii) determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural.

64. En relación con el análisis formal del proyecto de ley, indica que este se tramitó conforme a los mandatos superiores correspondientes. Concretamente, (i) el proyecto y su exposición de motivos fueron debidamente publicados; (ii) el proyecto fue aprobado por mayoría absoluta en todos los debates; (iii) las ponencias fueron publicadas antes de cada debate; (iv) se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas; (v) el proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas; (vi) el proyecto fue aprobado durante los periodos ordinarios de la legislatura 2023-2024; (vii) se respetaron los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia pues, si bien se presentaron ciertas modificaciones, las temáticas del proyecto siempre giraron en torno a la administración de justicia en el ámbito agrario y rural; (viii) los congresistas no se extralimitaron en sus funciones al armonizar el articulado; (ix) el informe de conciliación fue publicado y aprobado por mayorías absolutas; (x) durante el trámite legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto respecto del análisis de impacto fiscal; y, (xi) no se requería de consulta previa.

65. Sobre el contenido del proyecto, considera lo siguiente:

66. En cuanto al artículo 1 destaca que uno de los presupuestos de un Estado Social y Democrático de Derecho es el de contar con una debida administración de justicia, dado que a través de ella se protegen y hacen efectivos los derechos, libertades y las garantías de la población. A juicio del Viceprocurador, el Congreso de la República tiene la potestad de regular estos postulados, materializando especialmente los derechos de las víctimas del conflicto, los campesinos y los grupos étnicos. Asimismo, esta normativa debe entenderse en conjunto con los estándares internacionales sobre acceso a la justicia de grupos en situación de vulnerabilidad, especialmente, con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales.

67. En esta misma línea argumentativa, la protección de los campesinos encuentra fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2023, que modificó el artículo 64 constitucional, para reconocerlos como sujetos de especial protección constitucional en su dimensión económica, social, cultural, política y ambiental. Este reconocimiento se fundamenta con su relación especial con la tierra, sus formas de territorialidad, condiciones geográficas y demográficas, organizativas y culturales, lo que evidentemente los distingue de otros grupos sociales.[13] En definitiva, “el artículo 1 es constitucional porque materializa los parámetros constitucionales del contenido del derecho a la justicia como también los derechos reconocidos en instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad previendo las herramientas para facilitar el acceso a la justicia en todo el territorio nacional por parte de los asociados, con enfoques diferenciales, especialmente en las zonas determinadas bajo los criterios del artículo tercero del Acto Legislativo 03 de 2023.”[14]

68. En cuanto a los artículos 2 y 3, en relación con la creación de la nueva jurisdicción agraria y rural en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, el Viceprocurador advierte que las modificaciones introducidas por el Proyecto de Ley se enmarcan dentro de la Constitución. En efecto, en virtud del Acto Legislativo 03 de 2023, estos son los órganos encargados de ejercer la función jurisdiccional en materia agraria y rural, razón por la cual se justifica la inclusión de la jurisdicción agraria y rural dentro de la estructura orgánica de la Rama Judicial. En consecuencia, los artículos aseguran un adecuado y eficaz ejercicio de las facultades de administración de justicia, materializando el principio de independencia judicial. En definitiva, estos artículos se traducen en un instrumento para la protección de los derechos de los campesinos, las víctimas del conflicto, los grupos étnicos y de todos aquellos que acudan a la jurisdicción agraria y rural. Por lo tanto, son constitucionales.

69. En cuanto a los artículos 4, 5 y 6 sostiene que las modificaciones propuestas respecto de la integración de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son acordes con los artículos 235 y 236 superiores, pues disponen un número impar de magistrados y señalan sus funciones.

70. Sobre la delimitación de las competencias de uno y otro órganos, el Viceprocurador recuerda que la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el legislador, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, podrá crear las categorías de corporaciones u organismos que harán parte de la administración de justicia, salvo que ellos se encuentren expresamente consagrados en la Constitución” y “a partir de esa situación, el Consejo Superior de la Judicatura podrá entonces tomar las decisiones de su competencia y definir (…) cuántos juzgados de esas características podrán operar en cada parte del territorio nacional.”[15] De esta forma, se materializa la eficiencia de la administración de justicia, al no desligarla de las demás autoridades y contextos locales a los cuales se debe articular.

71. Por consiguiente, el Viceprocurador solicita declarar la constitucionalidad de los artículos 4 y 6. Respecto del artículo 5, pide su constitucionalidad, excepto la frase “de listas superiores a cinco (5) candidatos” y propone que se mantenga la actual redacción del artículo 34 de la Ley 270 de 1996 conforme al artículo 231 constitucional.

72. En cuanto al artículo 7 afirma que la desconcentración y división del territorio para efectos judiciales “protege el desarrollo del campo colombiano, promueve ambientes de paz en zonas priorizadas del territorio nacional que históricamente han sido afectadas por el conflicto armado interno y contribuye en la mejor distribución de la tierra, al contar con jueces especializados que conocerán de primera mano las particularidades y dinámicas del territorio que hace parte su jurisdicción, lo que garantiza a su vez, que la administración de justicia sea efectiva y eficaz.”[16]

73. Asimismo, estima que la inclusión de los distritos judiciales agrarios y rurales se realiza con el fin de que la jurisdicción agraria y rural responda a las dinámicas propias de la organización territorial y uso de la tierra, lo que asegura que el ciudadano tenga un acceso efectivo a la administración de justicia, en consonancia con el derecho fundamental al debido proceso. En otras palabras, “la inclusión de una jurisdicción agraria y rural tiene como objetivo principal que exista una administración judicial efectiva a través de la garantía de una jurisdicción independiente y especializada con enfoque diferencial en lo rural y agrario en las diferentes zonas priorizadas en ella, lo que garantiza el acceso a la administración de justicia.”[17] En suma, el artículo es constitucional.

74. En cuanto al artículo 8 manifiesta que el procedimiento contemplado para proveer cargos dentro de la jurisdicción agraria y rural no desconoce algún postulado superior. Por el contrario, garantiza el derecho fundamental a la igualdad y de acceso al ejercicio de cargos públicos a través del mérito y la posibilidad abierta de participación. En tal sentido, se ajusta al artículo 125 de la Constitución, que le atribuye al legislador la facultad de fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes que deseen ingresar a los cargos de carrera. Al respecto, resalta que la Corte ha sostenido que:

“(…) corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos -salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes-, sea cual fuere la forma de vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores oficiales. No obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de normas, al determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos. La facultad otorgada al legislador, se sustenta en el hecho de que la función es una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al interés general y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

“En tal virtud, debe desarrollarse con fundamento en los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, con el fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes de/territorio nacional, asegurando así el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. De ahí que sea la ley el instrumento jurídico idóneo para consolidar la estructura de la administración, determinando la existencia, fusión o supresión de los diferentes empleos, las funciones correspondientes, los mecanismos para garantizar el respeto a los principios aludidos y la observancia de los límites de la administración, los cuales están determinados por los derechos constitucionales de las personas y de los funcionarios.”[18]

75. En cuanto al artículo 9 recuerda que, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, es de iniciativa privativa del Gobierno Nacional la presentación de proyectos de ley que ordenen participaciones en las rentas nacionales, la transferencia de estas o que fijen los gastos de la administración. Si bien el ejecutivo es el único competente para ello, la Corte Constitucional ha reconocido que el Gobierno puede coadyuvar los presentados por otras autoridades como una forma de convalidar lo actuado, únicamente durante el curso del proceso legislativo en cualquiera de sus etapas constitucionales, antes de que el proyecto pase al Presidente para su sanción u objeción. Sobre la forma en que se debe manifestar el aval, señala que no se requiere de fórmulas sacramentales, ni que tenga que ser dado directamente por el Presidente de la República. Por lo anterior, no encuentra reparo de constitucionalidad, pues el Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificó que el Gobierno Nacional tiene prevista la disponibilidad presupuestal para atender la implementación de la jurisdicción agraria y rural.

76. En cuanto al artículo 10 no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad, puesto que este artículo armoniza el sistema jurídico conforme a la creación de una nueva jurisdicción incluida en la Rama Judicial, en aras de garantizar la coherencia normativa.

77. En cuanto al artículo 11 pone de presente que esta norma señala la obligación del Consejo Superior de la Judicatura de presentar informes anuales respecto del estado de la administración de justicia impartida en la jurisdicción agraria y rural. El Viceprocurador no tiene reparo alguno ya que la misma es desarrollo de las funciones y atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo previsto en los artículos 256 y 257 de la Constitución, desarrollados por el artículo 80 de la Ley 270 de 1996, en el que se establecen los requisitos que debe cumplir el informe anual que debe presentarse al Congreso de la República respecto al estado de la administración de justicia. Además, afirma que “este informe permite que exista una evaluación de la gestión, efectividad y eficiencia de la administración de justicia que realice la jurisdicción agraria. Lo anterior, permite hacer un diagnóstico de las falencias en la administración de justicia y que las mismas puedan irse corrigiendo a través de un plan de mejoramiento en procura de garantizar los derechos fundamentales de las personas que recurren a esta jurisdicción.”[19]

78. Por último, en cuanto al artículo 12 precisa que en él se dispone que el proyecto de ley “rige a partir de su promulgación.” Así, el Viceprocurador concluye que está conforme con la Constitución Política, ya que no estableció un término de vigencia previo a la inserción del acto normativo en el Diario Oficial.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

79. En virtud de lo dispuesto en el artículo 153 y el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para revisar en forma previa e integral el proyecto de ley, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

Asuntos jurídicos a revisar y metodología para la adopción de la decisión

80. Corresponde a la Corte determinar, en primer lugar, si en el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sub examine se incurrió o no en vicios y, de no ser así, en segundo lugar, si el contenido del proyecto de ley sub judice es o no compatible con la Constitución.

81. Para tal efecto, la Corte comenzará por analizar el proceso de formación del proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado, 360 de 2023 Cámara, a partir del marco normativo aplicable y de las reglas jurisprudenciales. Si el proyecto supera este análisis, se procederá a revisar la constitucionalidad del contenido del referido proyecto de ley.

El proceso de formación del proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado, 360 de 2023 Cámara

82. Marco normativo y reglas jurisprudenciales. El artículo 152 de la Constitución prevé que, mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará, entre otros asuntos, el de la administración de justicia. El artículo 153 ibidem exige la mayoría absoluta de los miembros de Congreso para su aprobación y que su trámite se complete en una sola legislatura. Una vez aprobado, el proyecto debe remitirse a la Corte Constitucional para que ella ejerza control de constitucionalidad previo e integral, en un proceso en el cual los ciudadanos pueden intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. En esa medida, las leyes estatutarias se encuentran supeditadas a un proceso legislativo más estricto y calificado que la generalidad de las demás leyes y, además, se sujetan a un escrutinio de constitucionalidad que es automático, integral, público y participativo.

83. La aprobación de los proyectos de ley estatutaria se sujeta a varias condiciones, de conformidad con los principios y reglas que rigen su examen, contenidos en la Constitución y en el Reglamento del Congreso contenido en la Ley 5 de 1992.[20] Con fundamento en ellos, esta Corporación ha precisado que el proyecto debe (i) tener un origen reconocido como válido por la Constitución; (ii) publicarse junto con su respectiva exposición de motivos y el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso antes de su curso en la comisión respectiva; (iii) aprobarse en las comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias de cada corporación legislativa en votación nominal, pública y por mayoría absoluta; (iv) divulgarse las ponencias y el texto aprobado en cada cámara; (v) cumplirse los términos fijados para la realización de los debates; (vi) hacerse el anuncio preciso de la fecha en que tendrá lugar la discusión y votación; (vii) aprobarse en una sola legislatura; (viii) respetarse los principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia y consulta previa, cuando las normas sean susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas; y (ix) presentarse el estudio de impacto fiscal, si las normas ordenan gasto u otorgan un beneficio tributario.

84. Con base en los parámetros expuestos, la Sala revisará la constitucionalidad del proceso legislativo de formación del proyecto de ley de la referencia, en tanto la creación de la jurisdicción agraria y rural implica una modificación de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, reformada por la Ley 2430 de 2024.

85. El proyecto de ley estatutaria tuvo iniciativa del gobierno y de algunos senadores de la República. El 2 de octubre de 2023, los Ministros del Interior, de Derecho y de Justicia, y de Agricultura y Desarrollo Rural, así como algunos senadores, radicaron ante la Secretaría General del Congreso de la República el proyecto de ley estatutaria para su correspondiente estudio y trámite legislativo, junto con su exposición de motivos. Los artículos 154 y 200-1 de la Constitución faculta a los miembros del Congreso de la República y al gobierno nacional, respectivamente, para presentar proyectos de ley. Por lo tanto, el origen del presente Proyecto de Ley se ajusta a la Constitución.

86. El proyecto de Ley fue publicado antes de darle trámite en la respectiva Comisión del Senado de la República. El artículo 157 de la Constitución Política establece que todo proyecto debe publicarse oficialmente por el Congreso, antes de que surta su respectivo trámite en las comisiones y en las plenarias. Esto, con el fin de asegurar la transparencia del proceso legislativo. A este respecto, la Sala advierte que el texto del proyecto de ley, junto con su exposición de motivos, se publicó en la Gaceta del Congreso 1351 de 2023.

87. El proyecto de Ley inició su trámite en la comisión constitucional competente. El 29 de noviembre de 2023, el Proyecto de Ley 157 de 2023, Senado, fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente.[21] En tales términos, la Sala verifica que se cumplió con lo dispuesto en los artículos 2° de la Ley 3ª de 1992[22] y 144 de la Ley 5ª de 1992.

88. El trámite del proyecto de ley en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. El informe de ponencia para primer debate, presentado por los Senadores Alexander López Maya, Carlos Fernando Motoa Solarte, Alejandro Alberto Vega Pérez, Germán Blanco Álvarez, Alfredo Deluque Zuleta, Humberto de la Calle Lombana, María Fernanda Cabal Molina y Julián Gallo Cubillos, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 1655 del 28 de noviembre de 2023. En este documento se describe el trámite de la iniciativa; el objeto, contenido, justificación y proposición del proyecto de ley estatutaria, entre otros. El informe propone a la comisión aprobar el proyecto.[23] Con esto, la Sala corrobora que, en efecto, se observaron las exigencias contenidas en los artículos 160, inciso 4, de la Constitución, y 156 y 157 de la Ley 5° de 1992.

89. El anuncio previo del Proyecto de Ley se realizó el 28 de noviembre de 2023. En la Acta 25 del 28 de noviembre de 2023[24] está consignado que la Secretaría dio lectura a los proyectos que, por disposición de la Presidencia, se someterían a discusión y votación en la próxima sesión, entre ellos, el “Proyecto de Ley número 157 de 2023 Senado, por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, y se adoptan otras disposiciones.”[25]

90. Según la Acta No.26 de 2023,[26] el debate y aprobación del proyecto de ley 157 de 2023, Senado, se cumplió el 29 de noviembre de 2023. A partir de la revisión de dicha acta, la Sala destaca lo siguiente:

91. La Presidencia de la Comisión Primera Constitucional Permanente inició la sesión solicitando a la Secretaria que llamara lista. A su turno, la Secretaria informó que se encontraban presentes 9 senadores; asimismo, se harían presentes a lo largo de la sesión otros 9 congresistas, mientras que 3 senadores no acudieron a la sesión. Por ende, la Secretaria informó que se había registrado quórum requerido para deliberar.[27] Al respecto, se advierte que se cumplieron los requisitos contenidos en los artículos 145 de la Carta Política y 116.1 de la Ley 5° de 1992, referidos al quórum deliberativo y decisorio, respectivamente. Esto es, que se acredite la presencia de al menos la cuarta parte de los senadores, en tanto el número total de senadores era de 22.

92. Una vez agotado el primer punto del día, se dio paso a la discusión y votación de los proyectos de ley anunciados en la sesión anterior, entre ellos, el proyecto sub examine. Particularmente, la Secretaría dio lectura a la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia e informó que era un proyecto de ley estatutaria, ya que reformaba la Ley 270 de 1996. Luego, el Presidente solicitó a la Secretaría dar lectura al impedimento radicado por la senadora María Fernanda Cabal Molina. Acto seguido, el Presidente abrió y cerró la discusión del impedimento y abrió la votación. Con 11 votos por el NO y 1 por el SÍ, se negó el impedimento.[28]

93. Posteriormente, la Presidencia le concedió la palabra a la senadora Paloma Valencia Laserna. A su turno, la congresista solicitó una audiencia pública, debido a “preocupaciones graves” que tenía sobre el proyecto. Asimismo, la senadora María Fernanda Cabal solicitó aplazar la discusión del proyecto, puesto que no estaba claro el impacto fiscal que tendría la futura normativa. Luego de darle la palabra a varios senadores, quienes dieron su concepto sobre el proyecto, el Presidente cerró la discusión de la proposición de la senadora Valencia y abrió la votación. Hubo 12 por el NO y 5 por el SÍ. Por lo tanto, se negó la proposición formulada por la congresista sobre una audiencia pública.[29] Seguidamente, la Presidencia abrió la discusión de la proposición número 102 formulada por los senadores Humberto de la Calle y Carlos Fernando Motoa Solarte, la cual fue aprobada con 17 votos a favor y ninguno en contra.[30] Posteriormente, el Presidente abrió la discusión de la proposición formulada por la Senadora Cabal. Luego de las intervenciones de esta senadora y del Ministro de Justicia y del Derecho, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación. Con 12 votos por el SÍ y 2 por el NO, se negó la proposición.[31]

94. Seguidamente, abrió y cerró la discusión de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria, y abrió su votación. Con 12 votos por el SÍ y 0 por el NO, se aprobó la proposición. Por lo tanto, fue aprobada la proposición final del proyecto de ley 157 de 2023, Senado, conforme al artículo 153 superior,[32] esto es, fue aprobada por la mayoría absoluta de la Comisión, la cual correspondía, precisamente, a 12 votos.

95. Luego, el Presidente abrió la discusión del articulado y preguntó a la Secretaria de cuántos artículos constaba y si se habían radicado proposiciones. La Secretaria informó que constaba de 12 artículos y se habían radicado 5 proposiciones a los artículos 2°, 4°, 7°, 9° y 11.

96. Entonces, la Presidencia abrió y cerró la discusión de los artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 8°, 10 y 12 a los cuales no se les había radicado proposiciones y abrió votación. Hubo 12 votos por el SÍ y 1 por el NO. En consecuencia, fueron aprobados por mayoría absoluta.

97. El Presidente abrió la discusión de las proposiciones a los artículos 2°, 4°, 7° y 11 en bloque y solicitó a la Secretaría dar lectura a éstas, que eran:

Artículo 2°. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…) e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1) Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia en la sala mixta con el Consejo de Estado, se llamará la Sala Mixta Agraria y Rural, en los asuntos de su respectiva competente.

2) Tribunales Agrarios y Rurales.

3) Juzgados Agrarios y Rurales (…)”

Artículo 4°. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 16. SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco seis salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas de Casación; la Sala de Casación Civil Agraria y Rural, integrada por 7 (siete) Magistrados; la Sala Mixta Agraria y Rural, integrada por 7 (siete) magistrados, 4 (cuatro) del Consejo de Estado y 3 (tres) de la Corte Suprema de Justicia; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete (7) Magistrados; la Sala de Casación Penal, integrada por nueve (9) Magistrados.

Salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, las Salas de Casación Civil, Penal, y la Sala Mixta Agraria y Rural actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.

Artículo 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

Artículo 49A. Integración de la Jurisdicción Agraria y Rural. La Jurisdicción Agraria y Rural está integrada por la Sala Mixta Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en los asuntos de su competencia, así como por los Tribunales Agrarios y Rurales, y los Juzgados Agrarios y Rurales.

1. Del órgano de Cierre

Artículo 50A. Integración. La Sala Mixta de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, es el órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, sin perjuicio de las competencias que el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia le asigna al Consejo de Estado.

(…)

Artículo 11. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo 03 de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda y entiéndase que para los asuntos agrarios y rurales será competente la Sala Mixta Agraria y Rural. Así mismo, inclúyase la expresión “y la jurisdicción agraria y rural” en todas las disposiciones de la ley 270 de 1996 que hagan referencia a facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las Jurisdicciones Ordinaria y Contenciosa Administrativa de que trata el Título Tercero de la ley en cuestión.”

98. La Presidencia abrió la discusión de las proposiciones. Luego de la intervención de varios senadores, el Presidente la cerró y abrió la votación. Al haber 3 votos por el SÍ y 11 por el NO, fueron negadas las proposiciones.

99. Luego, la Presidencia informó que había una proposición de la Senadora Paloma Valencia Laserna para el artículo 9°, consistente en lo siguiente:

“Artículo 9°. Provisión de cargos. Para la provisión de cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales y de magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá la realización del concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, en derecho administrativo y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural y el proceso contencioso administrativo.

Para lograr la cobertura de las zonas priorizadas según los criterios establecidos en el Acto Legislativo 03 de 2023, la provisión de los cargos de juez y magistrado en estos despachos podrá realizarse reorganizando cargos ya existentes en la Jurisdicción Ordinaria, sin aumentar ningún gasto burocrático adicional al ya existente, en provisionalidad, hasta tanto se surta el respectivo concurso y se provea el cargo en propiedad, de acuerdo con las listas respectivas. No obstante, para posesionarse y ejercer los cargos de juez y magistrado deberán tomar y aprobar, el curso de capacitación en la normatividad agraria y ambiental, en derecho administrativo, en el procedimiento judicial agrario y rural y en el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con el plan que para tal fin diseñe e implemente la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, cuyo diseño deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta Ley.”

100. Debido a que en ese momento la Senadora no estaba presente, la proposición quedó como constancia.

101. Posteriormente, la Presidencia abrió y cerró la discusión de los artículos 2°, 4°, 7°, 9° y 11 en el texto del pliego de modificaciones y abrió la votación. Con 12 votos por el SÍ y 2 por el NO, aquellos artículos fueron aprobados con la mayoría absoluta requerida por la Constitución y la ley.

102. Finalmente, la Presidencia le solicitó a la Secretaría que diera lectura al título del proyecto. Acto seguido, el Presidente le preguntó a los presentes si deseaban que el proyecto de ley aprobado se convirtiera en Ley de la República. 13 senadores votaron por el SÍ y 1 por el NO. Por consiguiente, fue aprobado el título y la pregunta de tránsito a la plenaria con la mayoría absoluta requerida por la Constitución y la ley por tratarse de un proyecto de ley estatutaria. Finalmente, la Presidencia designó como ponentes para segundo debate a los senadores Alexander López Maya, Alejandro Vega Pérez, Carlos Fernando Motoa Solarte (coordinadores), Germán Blanco Álvarez, Alfredo Deluque Zuleta, Humberto de la Calle Lombana, María Fernanda Cabal Molina, Julián Gallo Cubillos, con término de 8 días para rendir el correspondiente informe.

103. El texto del proyecto de ley aprobado en primer debate por la Comisión fue publicado en la Gaceta del Congreso 1771 del 12 de diciembre de 2023.[33]

104. Por las razones expuestas, la Sala encuentra acreditados los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del primer debate que se adelantó en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, según se sintetiza en el siguiente cuadro:

Primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso 1655 del 28 de noviembre de 2023

Cumple

Anuncio previo

Acta No.25 del 28 de noviembre de 2023

Cumple

Debate y aprobación

Acta No.26 del 29 de noviembre de 2023

Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso 1771 del 12 de diciembre de 2023

Cumple

105. El trámite del proyecto de ley en la Plenaria del Senado de la República. En la Gaceta del Congreso 1771 del 12 de diciembre de 2023 se publicó el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, presentado por los Senadores Alexander López Maya, Alejandro Vega Pérez, Carlos Fernando Motoa Solarte (coordinadores), Germán Blanco Álvarez, Alfredo Deluque Zuleta, Humberto de la Calle Lombana, María Fernanda Cabal Molina, Julián Gallo Cubillos, con término de 8 días para rendir el correspondiente informe. Así las cosas, la Sala encuentra que en el presente asunto se observaron las exigencias constitucionales y legales señaladas en los artículos 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992.

106. El anuncio previo se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2023, tal como consta en el Acta 35 de aquel mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso 698 del 29 de mayo de 2024. En tal ocasión, la Secretaría del Senado de la República, previa instrucción del Presidente, anunció los “proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión”,[34] siendo uno de ellos el Proyecto de Ley 157 de 2023, Senado. Así las cosas, la Sala constata que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Carta Política.

107. Tal como se anunció, el debate y la aprobación del proyecto se adelantó el 13 de diciembre de 2023, según consta en el Acta No. 36 del 13 de diciembre de 2024, contenida en la Gaceta del Congreso 1017 del 18 de julio de 2024.

108. La sesión inició con la verificación del quórum deliberativo, requisito que está previsto en el artículo 145 de la Constitución Política. Así, la Secretaría anunció la existencia de quórum decisorio, pues se registró la asistencia de 99 senadores.[35] Válgase aclarar que el Senado de la República cuenta con 107 curules activas. Por lo tanto, para que se acredite el quórum deliberatorio, se requiere la presencia de la cuarta parte de los senadores, es decir, 27 congresistas.

109. El Senador Alexander López Maya presentó ponencia positiva para segundo debate del Proyecto de Ley. Seguidamente, algunos senadores intervinieron. Finalmente, se votó por la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia al proyecto de ley estatutaria. La votación nominal arrojó un total de 57 votos por el SÍ y 7 votos por el NO, es decir, más de la mitad de la plenaria del Senado de la República votó positivamente por la proposición.[36]

110. Luego, el Secretario explicó dos proposiciones del Partido MIRA y consensuadas con el ponente. Una consistía en un inciso final “que habla sobre las zonas rurales donde haya poca presencia de entidades de la Rama Ejecutiva el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales.”[37] La segunda se refería al artículo 55A en el que se agregaba un inciso sobre los facilitadores agrarios y rurales, quienes prestarían un servicio público gratuito que buscara la materialización del derecho fundamental de acceso a la justicia. Seguidamente, se sometió a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado y el bloque de este como venía en la ponencia, junto con las proposiciones al artículo 7° presentadas por el Partido MIRA y avaladas por el ponente. Acto seguido, se leyó el título del proyecto y sometió a consideración de la plenaria el título y la aprobación del Proyecto para que hiciera tránsito a la Cámara de Representantes.

111. Así, se pasó a la votación nominal, la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado con las proposiciones al artículo 7° presentadas por el Partido MIRA y avaladas por el ponente, el título y que el proyecto hiciera su tránsito a la Cámara de Representantes. El resultado fueron 57 votos por el SÍ y 5 por el NO. Por lo tanto, fue aprobada. Así las cosas, se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 133 y 153 de la Constitución.

112. El texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 008 del 24 de enero de 2024.[38]

113. En virtud de lo anterior, la Sala encuentra también acreditados los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del segundo debate que se surtió en la Plenaria del Senado de la República, según se sintetiza en el siguiente cuadro:

Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso 1771 del 12 de diciembre de 2023

Cumple

Anuncio previo

Acta 35 del 12 de diciembre de 2023

Gaceta del Congreso 698 del 29 de mayo de 2024

Cumple

Debate y aprobación

Acta 36 del 13 de diciembre de 2023

Gaceta del Congreso 1017 del 18 de julio de 2024.

Cumple

Quórum deliberativo

Cumple

Quórum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso 008 del 24 de enero de 2024.

Cumple

114. La Sala constata que entre el primer y el segundo debate en el Senado de la República se respetó el término previsto en el artículo 160 de la Constitución, pues el primer debate ocurrió el 29 de noviembre de 2023 y el segundo ocurrió el 13 de diciembre de ese mismo año. De este modo, se satisfizo el requisito temporal aludido.[39] Del mismo modo, constata que entre el segundo debate en el Senado y el primer debate en la Cámara de Representantes se respetó el término previsto en el aludido artículo. En efecto, el segundo debate en el Senado se hizo el 13 de diciembre de 2023 y el primer debate en la comisión de la Cámara de Representantes se hizo el 7 de mayo de 2024 . Por ende, se satisfizo el requisito temporal aludido.

115. El trámite del proyecto de ley en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. En esta comisión se designó como ponentes del Proyecto de Ley número 360 de 2024, Cámara a los Representantes Heráclito Landinez Suárez, Juan Carlos Lozada Vargas, Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Catherine Juvinao Clavijo, Orlando Castillo Advíncula, Hernán Darío Cadavid Márquez, Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Adriana Carolina Arbeláez Giraldo, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Alban Urbano.[40] Luego, estos congresistas presentaron el informe de ponencia, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 409 del 16 de abril de 2024.[41] Con ello, se cumplió lo previsto en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5° de 1992.

116. En la Acta 47 del 30 de abril de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso 609 del 17 de mayo de 2024, se establece que el Presidente le solicitó a la Secretaría que anunciara los proyectos que se discutiría y aprobarían en la próxima sesión. A su turno, la Secretaría anunció los proyectos, entre ellos, el “Proyecto de Ley Estatutaria número 360 de 2024 Cámara –157 de 2023 Senado, por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones.”[42]

117. De conformidad con lo anunciado, el debate y aprobación del Proyecto de Ley 360 de 2024 Cámara, en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, tuvo lugar el 7 de mayo de 2024, tal como consta en el Acta 48 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 635 del 22 de mayo de 2024. Tras revisar el Acta, esta Corporación encuentra que:

118. La Secretaría de la Comisión llamó a lista, por orden del Presidente. En vista de que se presentaron 18 representantes, en el transcurso de la sesión se presentarían 20 y tres faltaron con excusa, la Secretaria registró quórum para deliberar.[43]

119. Posteriormente, la Presidencia de la Comisión pidió a la Secretaria leer la proposición con que terminaba la ponencia base, luego de que se negara la proposición que pedía excluir del orden del día la discusión del Proyecto de Ley.[44] A su turno, la Secretaria señaló que había dos ponencias con pliego de modificaciones, la primera radicada en el tiempo sería la ponencia base. Esta proposición fue suscrita por los Representantes Juan Carlos Losada Vargas, Heráclito Landinez Suárez, Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Catherine Juvinao Clavijo, Orlando Castillo Advíncula, Jorge Eliécer Tamayo Marulanda y Luis Alberto Albán Urbano.

120. Seguidamente, se votó el impedimento presentado por la Representante Ana Paola García. A este respecto, hubo 29 votos por el NO y 3 votos por el SÍ, por lo tanto, el impedimento fue negado.

121. Luego, la Secretaría llamó a lista para votar la proposición con que terminaba el informe de ponencia. Se cerró la votación y se anunció el resultado, el cual correspondió a 23 votos por el SÍ y 2 por el NO.[45] Así, fue aprobada la proposición con que terminaba el informe de ponencia con la mayoría absoluta exigida en el artículo 153 de la Carta Política.[46]

122. Acto seguido, la Presidencia le dio la palabra a los representantes a la Cámara Juan Carlos Losada Vargas y Heráclito Landinez Suárez, quienes se pronunciaron sobre aspectos esenciales del Proyecto de Ley.

123. Al terminarse las intervenciones, se pasó a la lectura de las proposiciones. Estas fueron:

“Artículo 4. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así:

Salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, las Salas de Casación Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.

Artículo 5. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 34. Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por Treinta y tres (33) Magistrados, elegidos por la misma Corporación para los periodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintinueve (29) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes.

Artículo 6. Modifíquese el artículo 36 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así: (…)

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los nuevos despachos que por medio de esta Ley se creen para la integración de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección.

Artículo 11. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo No. 03 de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda.”

124. Adicionalmente, se propusieron los siguientes dos artículos nuevos:

“Artículo Transitorio. Una vez culminada la Vigencia de la Ley 1448 de 2011, los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras y otros funcionarios de carrera que hayan conformado los despachos judiciales de la restitución de tierras, podrán pasar a integrar la Jurisdicción Ordinaria o la Jurisdicción Agraria Rural, de acuerdo con los criterios que determine el Consejo Superior de la Judicatura y las necesidades del servicio.

Artículo Nuevo: El Ministerio de Justicia y del Derecho creará, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un programa de pedagogía, con el fin de difundir información para el acceso a la Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionadas con la Jurisdicción Agraria y Rural, en cuanto a competencias y trámites requeridos, rutas de acceso a la Administración de Justicia, entre otros.”

125. De este modo, se votaron en bloque los artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 10, 11 y 12 y los dos artículos nuevos. Hubo 31 votos por el SÍ y 1 por el NO. Por lo tanto, se aprobó el bloque de artículos con las modificaciones, adiciones y supresiones leídas, con la mayoría absoluta exigida, en la medida en que el total de congresistas en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes es de 41 miembros.

126. Posteriormente, el Representante a la Cámara Hernán Darío Cadavid Márquez arguyó que en la redacción y composición de la jurisdicción agraria y rural debía incluirse la expresión “para los juzgados de restitución de tierras”, pues no iba contra la lógica del Proyecto de Ley. Así, se leyó y se dejó como constancia una proposición modificatoria al artículo 2°, que rezaba de la siguiente manera:

“Artículo 2°. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al Artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1. Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2. Tribunales Agrarios y Rurales y de Restitución de Tierras.

3. Jueces Agrarios y Rurales y de Restitución de Tierras.”

127. Sobre este mismo artículo, se dejó la constancia de una proposición adicional de parte del Representante Juan Daniel Peñuela, que modificaba el numeral 3° con la expresión “Jueces del Circuito Agrarios y Rurales” y adicionaba al numeral 4° la expresión “Jueces Municipales Agrarios y Rurales.”

128. Sobre el artículo 4°, la Secretaria explicó que el Representante Álvaro Rueda dejaba su proposición como constancia y el representante Juan Daniel Peñuela corregía dicha norma así:

“Artículo 4°. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así: (…)

Salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, las Salas de Casación Civil, Agraria, Rural, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación (…)”

129. El artículo 9° también tenía dos proposiciones modificatorias del siguiente tenor:

“Artículo 9°. Provisión de cargos. Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la Ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental en derecho administrativo y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo (…)

Artículo 9°. Provisión de cargos (…) como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, derecho administrativo y/o en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo (…)

Parágrafo 1º. El Consejo Superior de la Judicatura deberá convocar al concurso de méritos de que trata el parágrafo anterior dentro de los seis (6) meses siguientes a partir de la expedición de esta ley, fijando un cronograma que permita culminar el concurso y proveer los cargos por el sistema de carrera en un plazo no mayor a Dieciocho (18) meses.

Parágrafo 2º. Los exámenes de conocimiento en los concursos para proveer cargos de Jueces Agrarios y Rurales y Magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales comprenderán, en forma preponderante, temas de derecho agrario y derecho administrativo y/o derecho ambiental.”

130. En consideración a los artículos leídos, el Presidente le solicitó a la Secretaria llamar a lista para la votación de los artículos 2°, 4° y 9°, con las modificaciones, adiciones y supresiones. Luego, se procedió a votar los artículos. Hubo 29 votos por el SÍ y ninguno por el NO, por lo cual se aprobaron las disposiciones por mayoría absoluta.[47]

131. Los siguientes artículos a discutir fueron el 7° y el 8°. La proposición respecto del artículo 8° estuvo relacionada con la integración de los jueces municipales en su contenido de la siguiente forma:

“Artículo 8°. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 50. Con el objeto de desconcentrar el funcionamiento de la Administración de Justicia y sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales, el territorio de la nación se divide en distritos judiciales, distritos judiciales administrativos o distritos judiciales agrarios y rurales. Los distritos judiciales administrativos se dividen en circuitos. En la Jurisdicción Agraria y Rural y la Ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales.

La división judicial podrá no coincidir con la división político-administrativa y se hará procurando realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de recursos para atender la demanda de justicia.”

132. Esta proposición se dejó como constancia y se votó el artículo tal como venía en la ponencia. Así, la Secretaria llamó a lista y los representantes votaron por el artículo. Hubo 28 votos por el SÍ y ninguno por el NO, por lo tanto, el artículo se votó de forma afirmativa por mayoría absoluta.

133. Posteriormente, se votó de nuevo el artículo 2°, tal como venía en la ponencia. Al respecto, hubo 28 votos por el SÍ y ninguno por el NO, por ende, se votó de forma afirmativa por mayoría absoluta.[48]

134. La Comisión continuó con el artículo 7°, que tenía varias proposiciones. La Secretaria leyó dicha norma con las proposiciones hechas de la siguiente manera:

“Artículo 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor: (…)

Capítulo IV- A De la Jurisdicción Agraria y Rural del artículo 49A. Integración de la Jurisdicción Agraria y Rural. (…)

Elegir los jueces de los Agrarios y Rurales de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, asegurando su idoneidad y especialización (…)

El Artículo 53A de los Juzgados Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras.

Hay una Proposición de Eduard Sarmiento, que lo que hace es que adiciona, ese Artículo 53A tiene dos Parágrafos y adiciona un Parágrafo tercero dice:

Parágrafo 3º. En la conformación de los equipos técnicos e interdisciplinarios de apoyo a los Juzgados Agrarios y Rurales, se procurará la inclusión de profesionales con conocimientos en temas étnicos y de comunidades campesinas, con el fin de garantizar un enfoque diferencial étnico y cultural en la Administración de Justicia agraria y rural.

Y hay otra Proposición de Gabriel Becerra, que modifica el Parágrafo 1 de la siguiente manera:

Parágrafo 1º. La creación y distribución de los Juzgados y Tribunales Agrarios y Rurales se hará de conformidad con lo establecido por el Acto Legislativo 03 de 2003 y teniendo en cuenta las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de los siguientes criterios: características y volúmenes demográficos y rurales; presencia de población campesina y grupos étnicos; presencia de territorialidades campesinas y étnicas; zonas PDET; ubicación de núcleos de reforma agraria; densidad de cultivos de uso ilícito; concentración de la propiedad rural; niveles de informalidad en la tenencia de la tierra; procesos agrarios en curso y en general la demanda de acceso a la justicia frente a los asuntos de esta Jurisdicción. Gabriel Becerra, Carlos Felipe Quintero y otros.

El 54A tiene dos Proposiciones de Delcy Isaza y de Pedro Suárez Vacca, las otras de Ana Paola, ha quedado como constancia. La doctora Delcy hace la siguiente modificación:

Artículo 54A. Centros servicios judiciales y administrativos de apoyo técnico agrario y rural. De Apoyo Técnico, Agrario y Rural. Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales se apoyarán en equipos interdisciplinarios cuya función será ofrecer el soporte técnico, pericial y de contexto requerido por los Magistrados y Jueces Agrarios y Rurales para la debida Administración de Justicia, en atención a la normatividad, singularidad y territorialidad de las controversias agrarias y rurales.

Ahí le adiciona, el doctor Pedro Suárez:

…con un enfoque étnico que reconozca y respete las particularidades culturales y tradicionales de las comunidades involucradas. Los equipos interdisciplinarios de que trata el presente Artículo integrarán los Centros Especializados de Apoyo Técnico Agrario y Rural de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Parágrafo, hace la siguiente modificación.

Parágrafo. Los Centros servicios judiciales y administrativos de apoyo técnico agrario rural de Apoyo Técnico Agrario y Rural serán creados por el Consejo Superior de la Judicatura y podrán atender las necesidades de servicios de los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales respectivamente, de acuerdo con la demanda y distribución que determina el Consejo Superior de la Judicatura. Delcy Isaza.

Y ya leí la Proposición que incluía ahí en el mismo texto del doctor Pedro Suárez Vacca, del 54A.

El 55A es solo una Proposición del doctor Albán, Pedro Suárez, Juan Daniel Peñuela y Cadavid, Alirio Uribe y Pedro Suárez Vacca, quedaron como constancias. Queda así el 55 A:

Artículo 55A Facilitadores Agrarios y Rurales. La Defensoría del Pueblo contará con facilitadores agrarios y rurales, profesionales en derecho y/o profesiones afines, cuya función será proveer información y orientación jurídica a los ciudadanos de poblaciones vulnerables y/o sujetos de especial protección constitucional interesados en las rutas de acceso a los servicios de Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionados con la Jurisdicción territorial de los circuitos y distritos judiciales agrarios y rurales, las competencias y trámites requeridos a la justicia agraria y rural entre otros. Los facilitadores agrarios y rurales prestarán un servicio público gratuito que busca la materialización del derecho fundamental de acceso a la justicia. En este sentido, no podrá cobrarse a los usuarios por los servicios de información y orientación jurídica.

Parágrafo. Se priorizará la implementación de los Facilitadores Agrarios Rurales teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Justicia y del Derecho, los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET y la demanda de justicia sobre estos asuntos, entre otros. Luis Alberto Albán.

Ese es el 55ª.

El 56A Proposición de Albán, James Mosquera, el resto como constancias. De James Mosquera otra, de Astrid Sánchez. Así queda el 56A

Parágrafo. En lo que refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la Rama Ejecutiva de mayor presencia en áreas rurales que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el Consejo Superior de la Judicatura. En las zonas rurales en donde haya poca presencia de entidades de la Rama Ejecutiva, el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET, pocas vías de comunicación y medios de transporte. La creación de estos despachos judiciales se realizará bajo principios de sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad y de acuerdo a las necesidades específicas de los territorios. Luis Alberto Albán.

Y James Mosquera, él modifica el encabezado del Inciso

Artículo 56 A. Régimen de los Juzgados.

Parágrafo. En lo que se refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, ah, no esto es del Parágrafo.

El modifica el Parágrafo dice:

Artículo 56 A. Régimen de los Juzgados.

Parágrafo. En lo que se refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la Rama Ejecutiva de mayor presencia en áreas y zonas rurales o de difícil acceso geográfico. Eso es lo que adiciona el doctor James Mosquera.

Presidente, el resto de Proposiciones han quedado como constancias. Así que usted puede poner en consideración y votación el artículo 7° con las Proposiciones leídas.”[49]

135. A continuación, el Presidente le pidió a la Secretaría llamar a lista para votar el artículo. Este fue aprobado por mayoría absoluta con 25 votos por el SÍ y ninguno por el NO.

136. De forma separada, el Presidente le solicitó a la Secretaría pasar al segundo punto. A su turno, la Secretaría leyó el título “por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, y se adoptan otras disposiciones” y preguntó a la Comisión si deseaba que el proyecto de ley que convirtiera pasara a la plenaria de la Cámara de Representantes y se convirtiera en Ley de la República. 25 representantes votaron por el SÍ y ninguno por el NO, por consiguiente, fue aprobado el título y la pregunta por mayoría absoluta, dando cumplimiento así a los artículos 133 y 153 de la Constitución.[50]

137. En la Gaceta del Congreso 644 del 22 de mayo de 2024 fue publicado el texto propuesto para segundo debate de Proyecto de Ley Estatutaria 360 de 2024 Cámara, 157 de 2023 Senado.[51]

138. En virtud de lo expuesto, la Corte concluye que se cumplieron a cabalidad los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del primer debate que se llevó a cabo en la Cámara de Representantes, según se expone en el siguiente cuadro:

Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso 409 de 16 de abril de 2024

Cumple

Anuncio previo

Acta 47 del 30 de abril de 2024

Gaceta del Congreso 609 del 17 de mayo de 2024

Cumple

Debate y aprobación

Acta 48 del 7 de mayo de 2024

Gaceta del Congreso 635 del 22 de mayo de 2024

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso 644 del 22 de mayo de 2024.

Cumple

139. El trámite del proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En la Gaceta del Congreso 644 del 22 de mayo de 2024 se encuentra el informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley presentado por los Representantes Heráclito Landinez Suárez, Juan Carlos Lozada Vargas, Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Catherine Juvinao Clavijo, Orlando Castillo Advíncula, Hernán Darío Cadavid, Jorge Eliécer Tamayo Marulanda, Adria a Carolina Arbeláez, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urbano. Se destaca que, en este, se radicaron las siguientes proposiciones, presentadas en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes:

Proposiciones presentadas en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

Autor

Artículos del que se ocupa la proposición

Sentido de la proposición

Decisión

Juan Daniel Peñuela

Artículo 2°

Incluye dentro de la Integración de la Rama Judicial, Art 11 de la Ley 270/96 en el literal e) de la Jurisdicción Agraria y Rural: los Jueces del Circuito Agrarios y Rurales y los Jueces municipales Agrario y Rurales

Constancia. Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Sebastián Gómez

Artículo 2°

Ajusta redacción en cuanto al literal e) de la jurisdicción Agraria y Rural reenumerándolo acorde a la ley 270/96

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Hernán Cadavid

Artículo 2°

Modifica el artículo incluyendo los tribunales y jueces de restitución de tierras

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Álvaro Leonel Rueda

Artículo 5°

Ajusta redacción ya que se realiza modificación en el inciso primero y segundo del artículo 34 de la Ley 270/96 en el entendido que en el inciso segundo se distribuye el total de consejeros que conforman el Consejo de Estado

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Astrid Sánchez y Ana Paola García

Artículo 6°

Ajusta redacción en el parágrafo transitorio toda vez que el artículo propone la creación de (2) magistrados para la Sección Primera del Consejo de estado y el parágrafo transitorio dispone la creación de estos en la sección tercera

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Sebastián Gómez

Artículo 7°

Ajusta redacción del numeral 1 artículo 50 A de la Ley 270/96 en cuanto elimina “Sin perjuicio de las competencias que el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia le asigna” Ajusta redacción del artículo 49 A de la Ley 270/96

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Óscar Sánchez León

Artículo 7°

Ajusta redacción artículo 52A numeral 1 incluyendo la frase “Asegurando su idoneidad y especialización” Adiciona al parágrafo 1 del artículo 53 A la priorización de las zonas PEDT Y ZOMAC

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Astrid Sánchez

Artículo 7°

Modifica el numeral 3 del art 55 A pasando a ser Régimen de los juzgados y ajustando redacción del parágrafo único para reenumerarlo en dos parágrafos Ajusta redacción al parágrafo del artículo 54 A de la Ley 270/96 Ajusta redacción en todo el artículo 7 sustituyendo la expresión “Tribunales Superiores Agrarios” por “Tribunales Agrarios y Rurales”

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Gabriel Becerra

Artículo 7°

Modifica el parágrafo 1 del artículo 53 A de la Ley 270/96 ajustándose redacción y teniendo en cuenta zonas específicas a partir de criterios

Aprobado

Gabriel Becerra

Artículo 7°

Modifica el artículo 55 A de la Ley 270/96 en razón a que los facilitadores pertenecerán a la Defensoría del Pueblo y se modifica el parágrafo definiendo la formación y vinculación de los facilitadores

Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Carlos Felipe Quintero

Artículo 7°

Modifica el parágrafo 1 del artículo 53 A de la Ley 270/96 adicionando la priorización de los despachos Agrarios y Rurales

Aprobado

Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Eduard Sarmiento

Artículo 7°

Incluye parágrafo 3 en el artículo 53 A de la Ley 270/96

Aprobado

Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Delcy Isaza Buenaventura

Artículo 7°

Ajusta el nombre del artículo 54A – Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural.

Aprobado

Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Pedro José Suárez Vacca

Artículo 7°

Incluye en el artículo 54 A un enfoque diferencial

Incluye en el artículo 55 A un enfoque diferencial

Aprobado

Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Ana Paola García

Artículo 7°

Ajusta redacción del parágrafo del artículo 54 A de la Ley 270/96 Ajusta redacción en todo el artículo 7º sustituyendo la expresión “Tribunales Superiores Agrarios” por “Tribunales Agrarios y Rurales”

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Daniel Peñuela

Artículo 7°

Ajusta redacción, modificando la palabra “Aural” por “Rural” Elimina artículo 55 A

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Luis Alberto Albán

Artículo 7°

Modifica el artículo 55 A de la Ley 270/96; en razón a que los facilitadores pertenecerán a la Defensoría del Pueblo y se modifica el parágrafo priorizando a la implementación de los facilitadores en zonas específicas

Ajusta redacción al parágrafo del artículo 56 A de la Ley 270/96 incluyendo las zonas PDET

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

James Mosquera

Artículo 7°

Ajusta redacción al parágrafo del artículo 56 A de la Ley 270/96 incluyendo las zonas de difícil acceso y priorizando los municipios PDET ZOMAC

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Hernán Cadavid

Artículo 7°

Incluye la restitución de tierras en los artículos 49 A, 51 A, 52 A, 53 A,54 A y 56 A de la Ley 270/96 Elimina el artículo 55 A de la Ley 270/96 y reenumerar el artículo 56 A

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Alirio Uribe Muñoz

Artículo 7°

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Daniel Peñuela

Artículo 8°

Ajusta redacción del artículo 50 de la Ley 270/96

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Eduardo Sarmiento Hidalgo

Artículo 9°

Ajusta redacción incluyendo a los secretarios, asistentes y demás auxiliares calificados que la especialidad demande

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Piedad Correal

Artículo 9°

Modifica el término a 18 meses del parágrafo 1 e incluye conocimiento de derecho ambiental en el parágrafo 2

Retirado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Hernán Cadavid

Artículo 9°

Ajusta redacción incluyendo los juzgados y tribunales de restitución de tierras

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Sebastián Gómez

Artículo 11

Ajusta redacción incluyendo “03” respecto al acto legislativo de 2023

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Gabriel Becerra

Artículo nuevo

Incluye un Artículo Transitorio para que una vez culminada la vigencia de la ley 1448/2011 los jueces, magistrados y otros funcionarios que hayan desempeñado su cargo en la especialidad de restitución de tierras podrán pasar a integrar la Jurisdicción Agraria y Rural.

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Juan Daniel Peñuela

Artículo nuevo

Incluye un artículo donde el Ministerio de Justicia y del Derecho crea un programa de pedagogía dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley

Aprobado Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

Eduard Sarmiento

Artículo nuevo

Incluye un artículo para el seguimiento y evaluación de la jurisdicción Agraria y Rural

Constancia Comisión Primera Constitucional Permanente Cámara

140. Seguidamente, pusieron a consideración de la plenaria el siguiente pliego de modificaciones:

Pliego de modificaciones para segundo debate en la Cámara de Representantes

Texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitución al de la Cámara de Representantes

Modificaciones propuestas

Observaciones

Artículo 1°. Objeto. La presente ley estatutaria tiene por objeto establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, en armonía con la Ley Estatutaria 270 de 1996 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023

Artículo 1°. Objeto. La presente ley estatutaria tiene por objeto establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural., en armonía con la Ley Estatutaria 270 de 1996 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023.

Se elimina para dar mayor precisión al objeto.

Artículo 4°. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

ARTÍCULO 16. SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. Salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, las Salas de Casación Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos (…)

Artículo 4°. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Se elimina para no excluir los asuntos susceptibles de recurso de casación.

Artículo 5°. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 34. Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y tres (33) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (…)”

El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintinueve (29) consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes.

Artículo 5°. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Se realiza ajuste de forma en la puntuación para garantizar la compresión, se armoniza con el artículo 34 de la Ley 270 de 1996.

Artículo 6°. Modifíquese el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 36. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:

La Sección Primera, por seis (6) magistrados.

La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados.

La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados.

La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y

La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados.

En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección.

Artículo 6°. Modifíquese el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

La Sección Primera, por seis (6) magistrados.

La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados.

La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados.

La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y

La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados.

Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones. En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Primera Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección

Se realiza ajuste de forma, se incorpora la sección tercera armonizando con lo dispuesto en artículo 36 de la Ley 270 de 1996.

Artículo 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

1. Del órgano de Cierre (…)

Artículo 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

1. Del órgano de Cierre (…)

Se realiza ajuste de forma la redacción a efectos de garantizar la compresión de los artículos 52A, 53A, 54A, 55A y 56A.

Artículo 8°. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: (…)

Se realiza ajuste de forma a efectos de facilitar la compresión de la redacción.

Artículo 13. El Ministerio de Justicia y del Derecho, creará dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un Programa de Pedagogía con el fin de difundir información para el acceso a la administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria y rural, en cuanto a competencias y trámites requeridos, rutas de acceso a la administración de justicia, entre otros

Artículo 14. Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Artículo 14. 13. Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Se reenumera el artículo.

141. En esta Gaceta existe una constancia de las siguientes proposiciones:

Proposiciones presentadas por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

Autor

Artículos del que se ocupa la proposición

Sentido de la proposición

Decisión

Paloma Valencia

Artículo 9°

Reorganizar los cargos existentes en la Jurisdicción Ordinaria, sin aumentar ningún cargo burocrático adicional al ya existente

Constancia. Comisión Primera Constitucional Permanente Senado.

Humberto de la Calle Lombana

Artículo 11

Elimina la Sala Agraria y Rural y para estos asuntos la competencia radica en la Sala Mixta Agraria y Rural.

No aprobado. Comisión Primera Constitucional Permanente Senado.

Artículo 7°

Ajusta la Sala Mixta Agraria y Rural

Artículo 16

Artículo 2°

Ajusta la Sala Mixta Agraria y Rural.

Ana Paola Agudelo García

Manuel Virgüez Piraquive

Artículo 7°

Adicionar el siguiente inciso al nuevo artículo 56A de la Ley 270 de 1996, contenido en el artículo 7° del proyecto de ley:

“(…)En las zonas rurales en donde haya poca presencia de entidades de la rama ejecutiva, el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, pocas vías de comunicación y medios de transporte.

La creación de estos despachos judiciales se realizará bajo los principios de Sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad, y de acuerdo a las necesidades específicas de los territorios”.

Aprobado por la Plenaria del Senado

142. Adicionalmente, en la Gaceta se presentan las proposiciones enlistadas en la Plenaria del Senado de la República de la siguiente forma:

Pliego de modificaciones para segundo debate en el Senado de la República

Texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitución del Senado de la República

Modificaciones propuestas

Observaciones

ARTÍCULO 2°. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

De la Jurisdicción Agraria y Rural: Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

Tribunales Agrarios y Rurales. Jueces Agrarios y Rurales. (…)”

ARTÍCULO 2°. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

De la Jurisdicción Agraria y Rural: Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

Tribunales Agrarios y Rurales y de Restitución de Tierras.

Jueces Agrarios y Rurales y de Restitución de Tierras. (…)”

INTEGRACIÓN DE LOS JUECES DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y JUECES AGRARIOS Y RURALES

El Acto Legislativo 03 de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA Y SE ESTABLECE LA JURISDICCIÓN AGRARIA Y RURAL”, en su artículo 2º adicionó el título VIII de la Constitución Política de Colombia (De la Rama Judicial) el Capítulo III-A, “De la Jurisdicción Agraria y Rural”, en los siguientes términos:

CAPÍTULO 3A.

DE LA JURISDICCIÓN AGRARIA Y RURAL

ARTÍCULO 238A. Créase la Jurisdicción Agraria Rural. La ley determinará su competencia y funcionamiento, así como el procedimiento especial agrario y rural, con base en los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, y con la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos y a los Grupos étnicos: Comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado.

Comoquiera que, con la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural se defirió a la ley con la garantía del acceso efectivo a la justicia la protección entre otros a las víctimas del conflicto armado, de ahí que resulte oportuno algunos ajustes al proyecto de ley estatutaria, para en el apartado correspondiente, (artículo 7º del proyecto) creación de tribunal agrario y rural, especificar que estará integrado por dos (2) salas una Agraria y Rural y otra Agraria de Restitución de Tierras.

Justificación:

No se mezclarán sus competencias, ni sus procedimientos el marco de referencia de cada una y que es el siguiente:

Restitución de Tierras prioriza como sujetos procesales a las víctimas de abandono y/o despojo forzado en el marco del conflicto armado; la Jurisdicción Agraria, por su parte, protege a la población rural representada en los campesinos como sujetos de especial protección constitucional y en los Grupos étnicos, para la transformación estructural del campo.

Tal y como lo contempla el Acto Legislativo, se complementan en lo relacionado con i) el cumplimiento de las obligaciones del Estado, ii) protegen sujetos muy vulnerables y sobre todo iii) ambas ostentan una indiscutible RELACIÓN JURÍDICA CON LA TIERRA.

Relación jurídica con la Tierra, que, por el contrario, no existe, al menos de manera tan diáfana, entre la Jurisdicción Ordinaria Civil y su especialidad de Restitución de Tierras a la que en la actualidad pertenece y que probablemente, debido a que para el 2011 el Acuerdo de Paz y la Reforma Rural Integral, no existía; era entendible que se le asignara a la Jurisdicción Ordinaria Civil, la especialidad de Restitución de Tierras. Pero hoy, que se creó la Jurisdicción Agraria, contundente resulta, principalmente por la coincidencia de la Relación Jurídica con la Tierra y por la condición de suma vulnerabilidad de los sujetos que ambas protegen, la especialidad de Restitución de Tierras de la Jurisdicción Ordinaria Civil pase a formar parte de la Jurisdicción Agraria, eso sí, conservando total independencia, en lo que a sus competencias y procedimientos se refiere.

Adicionalmente, 1. Los jueces de restitución de tierras tienen un inigualable conocimiento de los territorios a su cargo, en cuanto a sus contextos históricos, económicos, sociales, políticos y de violencia, todo lo cual facilita considerablemente la adopción de decisiones con inclusión de las medidas necesarias para cada uno de ellos, así como el desplazamiento por las diferentes regiones. 2. Por cuenta de las competencias y facultades previstas en la Ley 1448 de 2011, los jueces de restitución de tierras poseen amplios conocimientos sobre de la legislación agraria y civil necesaria para resolver los asuntos atribuidos a los jueces agrarios y rurales, los que ha adquirido no solo por la experiencia propia de las funciones, sino por la completa capacitación impartida desde la entrada en vigencia de la ley de víctimas a expensas de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla en coordinación con USAID, con el apoyo de la academia. 3. Por la necesidad de articulación interinstitucional, los jueces de restitución de tierras sostienen de manera permanente, reuniones y audiencias con las diferentes entidades de los distintos órdenes, actos que resultan vitales en los trámites agrarios y rurales para la satisfacción de las garantías de la población campesina.

4. Comoquiera que uno de los problemas más profundos en los procesos de restitución de tierras, es la identificación predial, aspecto que resulta imperativo en los asuntos de naturaleza rural y agraria, los servidores de la especialidad cuentan con una gran experiencia para acudir a los mecanismos e instituciones que corresponden en procura de determinar con claridad aspectos físicos y jurídicos de los predios, logrando con ello la seguridad jurídica como premisa de los asuntos de esta naturaleza.

5. Los jueces de restitución de tierra cuentan con un manejo profundo en el expediente digital que, como se propuso, debe imponerse para el proceso agrario y rural.

6. De la misma forma, la experiencia en la atención al público rural por su permanente contacto y la recepción de pruebas con una mayor participación de población campesina, le permite al juez de restitución de tierras contar con la sensibilidad suficiente para facilitar el avance del proceso de naturaleza agraria y rural de cara a los usuarios de la jurisdicción.

7. Los juzgados de restitución de tierras cuentan con el manejo de las audiencias virtuales con la intervención de las distintas entidades del orden municipal, con quienes se ha avanzado de forma importante en la coordinación de esta el juez de restitución maneja con suficiencia el tratamiento diferenciado de sujetos de especial protección constitucional que ha de ser recogida por la legislación que gobierna la jurisdicción agraria y rural.

9. Por su competencia para adelantar procesos de restitución territorial colectiva a favor de comunidades étnicas, palenqueras y raizales, cuenta también con el conocimiento de tales comunidades y de los mecanismos de garantía de sus derechos.

10. El proceso de restitución de tierras cuenta también con una etapa posfallo cuyo tratamiento aportará de manera importante en las funciones a desarrollar en materia agraria y rural.

11. Y es más, ante la temporalidad propia de la especialidad de Restitución de Tierras que de no ser prorrogada, fenecerá el 10 de junio de 2031, y por su parte la vocación de permanencia de la Jurisdicción Agraria, nada mejor que prever desde ya en dicho texto de Ley Estatutaria, la posibilidad para la autoridad competente que en el momento en que deje de existir la especialidad de Restitución de Tierras, le sea dado contemplar la conveniencia de convertir a los magistrados, jueces y empleados de carrera, en funcionarios y empleados agrarios y rurales, aprovechando el innegable bagaje, experiencia y formación profesional de tantos años en una materia de Tierras del todo afín a la Agraria y Rural.

La figura del «facilitador» consagrada en el numeral 8º, puede ser suplida por otras entidades, organismos o autoridades que actualmente cumplen el rol de orientar a los ciudadanos para que se acerquen efectivamente ante la justicia clase de diligencias, lo que facilitará en gran medida el avance de los procesos. 8. Por el diseño del proceso de restitución (Defensoría del Pueblo).

Además, al existir la opción de que sean «profesionales en Derecho y/profesiones afines», no se asegura que necesariamente deban tener conocimientos jurídicos y, por ende, que puedan orientar en debida forma a los ciudadanos.

Al margen de lo anterior, el hecho de que puedan informar y orientar a los ciudadanos para acceder a los servicios de la administración de justicia, y al mismo tiempo «desarrollar las actuaciones que le sean asignadas por los jueces del circuito», los termina convirtiendo en «juez y parte», generando un eventual conflicto de intereses.

ARTÍCULO 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

La Jurisdicción Agraria y Rural está integrada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en los asuntos de su competencia; así como por los Tribunales Agrarios y Rurales, y los Juzgados Agrarios y Rurales:

(…)

Los Tribunales Superiores ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas y por las demás Salas de Decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

(…)

Elegir los jueces de lo Agrarios y Rurales de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura.

(…)

Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

(…)

De los Juzgados Agrarios y Rurales

ARTÍCULO 53A. INTEGRACIÓN. La célula básica de la organización judicial para la administración de justicia agraria y rural es el Juzgado Agrario y Rural.

(…)

PARÁGRAFO 1°. La creación progresiva de los juzgados agrarios y rurales se hará de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 03 de 2023.

PARÁGRAFO 2°. Los Juzgados Agrarios y Rurales contarán con equipos (…)

PARÁGRAFO. Los Centros Especializados de Apoyo Técnico serán creados por el Consejo Superior de la Judicatura y podrán atender las necesidades de servicios de hasta un (1) Tribunal Agrario y Rural y dos (2) juzgados agrarios y rurales respectivamente, de acuerdo con la demanda y distribución que determine el Consejo Superior de la Judicatura.

ARTÍCULO 55A. FACILITADORES AGRARIOS Y RURALES. Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales de la Jurisdicción Agraria y Rural contarán con un facilitador agrario y rural, profesional en Derecho y/o profesiones afines, cuya función será proveer información y orientación jurídica a los ciudadanos interesados en acceder a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción territorial de los circuitos y distritos judiciales agrarios y rurales, las competencias y trámites requeridos a la justicia agraria y rural, las rutas de acceso a la administración de justicia agraria y rural, entre otros, y podrán desarrollar las actuaciones que le sean asignadas por los jueces del circuito con el objeto de facilitar el acceso a la justicia de sujetos de especial protección constitucional. Los facilitadores agrarios y rurales prestarán un servicio público gratuito que busca la materialización del derecho fundamental de acceso a la justicia. En este sentido, no podrá cobrarse a los usuarios por los servicios de información y orientación jurídica.

PARÁGRAFO. La formación de los facilitadores estará a cargo de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y su vinculación se hará conforme a los criterios establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura.

ARTÍCULO 56A. RÉGIMEN DE LOS JUZGADOS. Los Juzgados Agrarios y Rurales que de conformidad con las necesidades (…)

ARTÍCULO 7°. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

(…)

Los Tribunales Superiores ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas Agraria y Rural y de Restitución de Tierras y por las demás Salas de Decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

(…)

Elegir los jueces de lo Agrarios y Rurales de restitución de tierras de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura.

(…)

Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

(…)

De los Juzgados Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras.

ARTÍCULO 53A. INTEGRACIÓN. La célula básica de la organización judicial para la administración de justicia agraria y rural es el Juzgado Agrario y Rural y el Agrario de Restitución de Tierras.

(…)

PARÁGRAFO 1°. La creación progresiva de los juzgados agrarios y rurales y Agrarios de Restitución de Tierras se hará de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 03 de 2023.

PARÁGRAFO 2°. Los Juzgados Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras, contarán con equipos (…)

ARTÍCULO 54A. CENTROS ESPECIALIZADOS DE APOYO TÉCNICO AGRARIO Y RURAL. Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras se apoyarán en equipos interdisciplinarios cuya función será ofrecer el soporte técnico, pericial y de contexto requerido por los Magistrados y Jueces Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras para la debida administración (…)

PARÁGRAFO. Los Centros Especializados de Apoyo Técnico serán creados por el Consejo Superior de la Judicatura y podrán atender las necesidades de servicios de hasta un (1) Tribunal Agrario y Rural y dos (2) juzgados agrarios y rurales y Agrarios de Restitución de Tierras respectivamente, de acuerdo con la demanda y distribución que determine el Consejo Superior de la Judicatura.

ARTÍCULO 55A. RÉGIMEN DE LOS JUZGADOS. Los Juzgados Agrarios y Rurales y Agrarios de Restitución de Tierras que de conformidad (…)

143. De conformidad con lo anterior, la Corte encuentra que se observaron las exigencias señaladas en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5° de 1992.

144. El anuncio previo se realizó el 30 de mayo de 2024, como se certifica en el Acta de Plenaria 146 de aquella misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1259 del 4 de septiembre de 2024. En esa oportunidad, la Secretaría anunció los proyectos de ley que serían discutidos en la próxima sesión y que estaban para segundo debate, siendo uno de ellos el “Proyecto de Ley Estatutaria número 360 de 2024 Cámara, 157 de 2023 Senado, por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones.”[52]

145. Según el Acta 147 del 4 de junio de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso 1656 del 4 de octubre del mismo año, el debate del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes se realizó aquel mismo día. El debate comenzó con la votación de los impedimentos presentados, los cuales fueron todos negados. Seguidamente, al haber sido radicadas dos ponencias, se leyó primero la radicada por los representantes Heráclito Landinez Suárez y Juan Carlos Losada Vargas y se abrió el debate. Luego de la intervención de varios congresistas, el Secretario General abrió el registro para votar el informe de ponencia leído. Primero, el ponente votó afirmativamente e invitó a la Plenaria a votar en el mismo sentido. Posteriormente, 105 representantes a la Cámara votaron afirmativamente el informe de ponencia y 29 de forma negativa. De este modo, el informe fue aprobado por mayoría absoluta.[53]

146. El debate continuó con el articulado. En primer lugar, el Secretario señaló que los siguientes artículos tenían proposiciones avaladas: el artículo 4°, en el que se eliminaba del parágrafo en su parte final la expresión: “sala administrativa del.”; el artículo 5°, en el que se incluía “expertos en materia agraria ambiental” y se eliminaba la expresión “[l]a sala administrativa del.”; el artículo 9°, en el que se incluía las expresiones“[d]erecho público”, “El Consejo Superior de la Judicatura garantizará la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, en la prohibición de cargos” y “[e]l concurso de mérito para la prohibición de cargos de los jueces y magistrados, por parte del Consejo Superior de la Judicatura tendrá que desarrollarse por una universidad acreditada institucionalmente, cumpliendo con los plazos establecidos por la presente ley, so pena de ser investigados por la autoridad competente”; el artículo 10, en el que se incluía la expresión “[p]riorizando las necesidades de las comunidades rurales y garantizando así, un acceso equitativo a la justicia para todos los ciudadanos”; y el artículo 12, en el que se incluía el siguiente parágrafo: “El Ministerio de Justicia y del Derecho, en conjunto con el Consejo Superior de la Judicatura y la Mesa Permanente de Concertación Indígena, en un término no mayor a 12 meses, establecerán los lineamientos, directrices y procedimientos de obligatorio cumplimiento; para los jueces y tribunales de la Organización Judicial Agraria y Rural, sobre la coordinación con la jurisdicción indígena, cuando los asuntos judiciales correspondan o coincidan con sus ámbitos territoriales.”

147. Segundo, el Secretario le propuso al Presidente poner a consideración de la plenaria los artículos 1°, 3°, 11 y 13 como venían en la ponencia, y los artículos 4°, 5°, 9°, 10 y 12 con sus correspondientes proposiciones. Acto seguido, el Presidente pidió que se abriera el registro de votación. 104 congresistas votaron por el SÍ y 23 por el NO, por lo tanto, el bloque de artículos fue aprobado por mayoría absoluta.[54]

148. Tercero, el Presidente solicitó continuar con el siguiente bloque de artículos. A su turno, el Secretario informó que sobre el artículo 2° se había radicado una proposición sin aval, consistente en la modificación de los numerales 2 y 3, adicionándoles la expresión “y de restitución de tierras.” Por su parte, el artículo 7° tenía siete proposiciones igualmente no avaladas, consistentes en la adición de “las zonas ZOMAC” y “la zona ZOMAC” –las cuales las dejaron como constancia–, en la eliminación el artículo 55 incluido en esta norma; la adición de las expresiones “especializadas agraria y rural”, “de restitución de tierras”, “y agrarios de restitución de tierras”, “y el agrario de restitución de tierras” y “agrarios y de restitución de tierras.”[55]

149. Con estas proposiciones, los artículos 2° y 7° fueron votados. Al respecto, hubo 32 votos por el SÍ y 93 votos por el NO, en consecuencia, las proposiciones a los artículos 2° y 7° fueron negadas.[56]

150. La plenaria de la Cámara de Representantes continuó con los artículos 2° y 8° tal como venía en la ponencia y las proposiciones avaladas que tenían los artículos 6° y 7°. La primera de ellas se refería a la eliminación del artículo. El artículo 7° tenía las siguientes proposiciones: (i) la eliminación de la expresión “La Sala Administrativa”; (ii) la modificación del artículo 53 de la siguiente forma: “En la conformación de los equipos técnicos e interdisciplinarios de apoyo a los juzgados agrarios y rurales, se procurará la inclusión de profesionales con conocimiento en temas étnicos de comunidades campesinas y de género; con el fin de garantizar un enfoque diferencial, étnico, cultural y de género en la administración de justicia agraria y rural”; (iii) en el artículo 54, la adición de las expresiones “[d]iferencial” y “étnico y de género”; (iv) en el artículo 55, la adición de la expresión “[a]plicando los enfoques diferenciales étnico, cultural y de género”; y (v) en el artículo 53, parágrafo tercero, la adición de la expresión “y experiencia.”[57]

151. Frente a los artículos leídos, hubo 117 votos por el SÍ y 2 votos por el NO. Así las cosas, estos artículos fueron aprobados por mayoría absoluta.[58]

152. A continuación, la Cámara de Representantes siguió con un artículo nuevo avalado en el siguiente sentido: “El Consejo Superior de la Judicatura elaborará y presentará un informe anual dirigido al Congreso de la República, sobre el estado de la administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria y rural.”[59] Sobre esta proposición, hubo 99 votos por el SÍ y 29 votos por el NO. Por lo tanto, la proposición se votó afirmativamente por mayoría absoluta.[60]

153. Seguidamente, el representante Hernán Cadavid radicó una solicitud para que se reabriera la discusión del artículo 7. Al abrir y cerrar el registro para la reapertura del artículo 7, resultaron 36 votos por el SÍ y 86 por el NO. Así las cosas, fue negada la proposición de reapertura del debate del artículo 7°.[61]

154. Luego, el Presidente le solicitó al Secretario leer el título del proyecto de ley. A su turno, el Secretario lo leyó y le pregunto a la plenaria si deseaba que el proyecto de ley estatutaria fuera ley de la República. 96 representantes a la Cámara votaron por el SÍ y 30 por el NO. De esta manera, se votó afirmativamente el título y la pregunta formulada.[62]

155. El texto definitivo de la plenaria de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley 360 de 2024 Cámara –157 de 2023 (Senado) fue publicado en la Gaceta 823 del 12 de junio de 2024.

156. La Corte encuentra que el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 7 de mayo de 2024 y el segundo debate en la Plenaria de esa corporación tuvo lugar el 4 de junio siguiente, con lo cual se cumple con el término previsto por el artículo 160 de la Constitución.

157. La Corte encuentra que en el trámite del debate adelantado en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplieron los requisitos constitucionales y legales exigidos, conforme al siguiente cuadro:

Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso No.644 del 22 de mayo de 2024

Cumple

Anuncio previo

Acta No.146 del 30 de mayo de 2024

Gaceta 1259 del 4 de septiembre de 2024

Cumple

Debate y aprobación

Acta 147 del 4 de junio de 2024

Gaceta del Congreso 1656 del 4 de octubre de 2024

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso 823 del 12 de junio de 2024

Cumple

158. El informe de conciliación. En junio de 2024, el Senador Alejandro Vega Pérez y el Representante a la Cámara Heráclito Landinez Suárez, integrantes de la Comisión de Conciliación, de conformidad con los artículos 161 de la Constitución Política y 186 y siguientes de la Ley 5° de 1992, sometieron a consideración de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para continuar su trámite correspondiente, el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, tal como consta en la Gaceta del Congreso 842 del 12 de junio de 2024.[63] El informe fue el siguiente:

Informe de conciliación

Texto aprobado en la plenaria del Senado de la República

Texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes

Texto que se acoge

“Por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, y se adoptan otras Disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA

“Por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, y se adoptan otras Disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA

Sin discrepancias

Artículo 1. Objeto. La presente ley estatutaria tiene por objeto establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural.

Se acoge el texto aprobado por el Senado

Artículo 2. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor: “(…)

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1) Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2) Tribunales Agrarios y Rurales.

3) Juzgados Agrarios y Rurales.

(…)”

Artículo 2. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor: “(…)

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1) Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2) Tribunales Agrarios y Rurales.

3) Juzgados Agrarios y Rurales.

(…)”

Sin discrepancias

Artículo 3. Modifíquese el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 270° de 1996, el cual quedará así: “(…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción agraria y rural, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.

Sin discrepancias

Artículo 4. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así:

“ARTÍCULO 16. SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. Salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Aural, las Salas de Casación Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.

Parágrafo. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia contará con cuatro salas de descongestión, cada una integrada por tres Magistrados de descongestión, que actuarán de forma transitoria y tendrán como único fin tramitar y decidir los recursos de casación que determine la Sala de Casación Laboral de esta Corte. Los Magistrados de Descongestión no harán parte de la Sala Plena, no tramitarán tutelas, ni recursos de revisión, no conocerán de las apelaciones en procesos especiales de calificación de suspensión o paro colectivo del trabajo, ni de los conflictos de competencia, que en el ámbito de su especialidad se susciten y no tendrán funciones administrativas. El reglamento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia determinará las condiciones del reparto de los procesos.

La elección y los requisitos para acceder al cargo de Magistrado de las Salas de Descongestión Laboral serán los previstos en la Constitución y la ley para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, determinará la estructura y planta de personal de dichas salas.”

Artículo 4. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: “ARTÍCULO 16. SALAS. La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.

Se acoge el texto aprobado por la Cámara de Representantes.

Artículo 5. Modifíquese el inciso primero del artículo 34° de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así:

“Artículo 34. Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y tres (33) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. ” (…)

Artículo 5. Modifíquese el artículo 34° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Teniendo en cuenta que la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la eliminación del artículo 6 que incorporaba dos (2) Magistrados a la sección primera del Consejo de Estado, por considerar que no eran necesarios y que a eliminación de dicho artículo se acoge en este informe de conciliación es indispensable que el artículo 5 este en concordancia con dicha decisión por lo cual se armoniza la redacción quedando claro que no se adicionarán Magistrados a la conformación actual del Consejo de Estado.

En consecuencia, el texto que se propondrá en consideración del Senado de la República y la Cámara de Representantes será el siguiente:

Artículo 5. Modifíquese el artículo 34° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 34. Integración y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Artículo 6. Modifíquese el artículo 36° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 36. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: La Sección Primera, por seis (6) magistrados. La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados. La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados. La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados. Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones. En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo.

Parágrafo transitorio. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección”.

Artículo eliminado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

Se acoge la decisión de la Cámara de Representantes.

Artículo 7. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…) CAPÍTULO IV-A DE LA JURISDICCIÓN AGRARIA Y RURAL ARTÍCULO 49A. INTEGRACIÓN DE LA JURISDICCIÓN AGRARIA Y RURAL. La Jurisdicción Agraria y Rural está integrada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en los asuntos de su competencia; así como por los Tribunales Agrarios y Rurales, y los Juzgados Agrarios y Rurales.

1. Del órgano de cierre

ARTÍCULO 50A. INTEGRACIÓN. La Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia es el órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, sin perjuicio de las competencias que el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia le asigna al Consejo de Estado.

2. De los Tribunales Agrarios y Rurales

ARTÍCULO 51A. JURISDICCIÓN. Los Tribunales Agrarios y Rurales son creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial agrario y rural.

Tienen el número de Magistrados que determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que, en todo caso, no será menor de tres. Los Tribunales Superiores ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados, por la Sala de Gobierno, por las Salas especializadas y por las demás Salas de Decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

ARTÍCULO 52A. DE LA SALA PLENA. La Sala Plena de los Tribunales Agrarios y Rurales, conformada por la totalidad de los Magistrados que integran la Corporación ejercerá las siguientes funciones:

1. Elegir los jueces de lo Agrarios y Rurales de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura.

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento.

3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

4. Dirimir los conflictos de competencias que surjan entre las secciones o subsecciones de un mismo Tribunal y aquellos que se susciten entre dos Jueces Agrarios y Rurales del mismo distrito.

5. Las demás que le asigne la ley.

3. De los Juzgados Agrarios y Rurales.

ARTÍCULO 53A. INTEGRACIÓN. La célula básica de la organización judicial para la administración de justicia agraria y rural es el Juzgado Agrario y Rural. El mismo se integrará por los jueces, el secretario, los asistentes que la especialidad demande y el personal auxiliar calificado que determine el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con las necesidades de servicios identificadas por este último. Cuando el número de asuntos o procesos agrarios y rurales por juzgado así lo justifique, el Consejo Superior de la Judicatura podrá crear jueces adjuntos en los despachos judiciales, asignando a cada uno el reparto individual de los procesos que corresponda para su conocimiento y decisión, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en virtud del artículo 63° de esta ley.

PARÁGRAFO 1°. La creación progresiva de los juzgados agrarios y rurales se hará de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 03 de 2023.

PARÁGRAFO 2°. Los Juzgados Agrarios y Rurales contarán con equipos técnicos e interdisciplinarios, conformados a partir del reconocimiento de las necesidades que requieren los asuntos a su cargo, a efectos de administrar justicia de manera célere y en estricta aplicación de los principios y procedimientos del Derecho Agrario.

ARTÍCULO 54A. CENTROS ESPECIALIZADOS DE APOYO TÉCNICO AGRARIO Y RURAL. Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales se apoyarán en equipos interdisciplinarios cuya función será ofrecer el soporte técnico, pericial y de contexto requerido por los Magistrados y Jueces Agrarios y Rurales para la debida administración de justicia, en atención a la normatividad, singularidad y territorialidad de las controversias agrarias y rurales. Los equipos interdisciplinarios de que trata el presente artículo integrarán los Centros Especializados de Apoyo Técnico Agrario y Rural que, a su vez, estarán conformados por (1) Coordinador y cinco (5) profesionales seleccionados de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

ARTÍCULO 56A. RÉGIMEN DE LOS JUZGADOS. Los Juzgados Agrarios y Rurales que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Agraria y Rural. Sus características, denominación y número serán establecidos por esa misma Corporación, de conformidad con lo establecido en la Ley. PARÁGRAFO. En lo que refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la rama ejecutiva de mayor presencia en áreas rurales que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el Consejo Superior de la Judicatura.”

En las zonas rurales en donde haya poca presencia de entidades de la rama ejecutiva, el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, pocas vías de comunicación y medios de transporte. La creación de estos despachos judiciales se realizará bajo los principios de sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad, y de acuerdo a las necesidades específicas de los territorios.

Artículo 6. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

(…) Capítulo IV-A De la Jurisdicción Agraria y Rural.

1. De órgano de cierre

2. De los Tribunales Agrarios y Rurales

Artículo 51A. Jurisdicción. Los Tribunales Agrarios y Rurales son creados el Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial agrario y rural.

Artículo 52A. De la Sala Plena. La Sala Plena de los Tribunales Agrarios y Rurales, conformada por la totalidad de los Magistrados que integran la Corporación ejercerá las siguientes funciones:

1. Elegir los jueces Agrarios y Rurales de listas que, conforme a las normas sobre Carrera Judicial le remita el respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, asegurando su idoneidad y especialización.

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento.

3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

4. Dirimir los conflictos de competencias que surjan entre las secciones o subsecciones de un mismo Tribunal y aquellos que se susciten entre dos Jueces Agrarios y Rurales del mismo distrito.

5. Las demás que le asigne la ley.

3. De los Juzgados Agrarios y Rurales

Artículo 54A. Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural.

Los Tribunales y Juzgados Agrarios y Rurales se apoyarán en equipos interdisciplinarios cuya función será ofrecer el soporte técnico, pericial y de contexto requerido por los Magistrados y Jueces Agrarios y Rurales para la debida administración de justicia, en atención a la normatividad, singularidad y territorialidad de las controversias agrarias y rurales, con un enfoque diferencial étnico y de género que reconozca y respete las particularidades culturales y tradicionales de las comunidades involucradas. Los equipos interdisciplinarios de que trata el presente artículo integrarán los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Artículo 56A. Régimen de los Juzgados. Los Juzgados Agrarios y Rurales que de conformidad con las necesidades de la administración de justicia determine el Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Agraria y Rural. Sus características, denominación y número serán establecidos por esa misma Corporación, de conformidad con lo establecido en la Ley. Parágrafo. En lo que se refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la rama ejecutiva de mayor presencia en áreas y zonas rurales, o de difícil acceso geográfico, que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el Consejo Superior de la Judicatura. En las zonas rurales en donde haya poca presencia de entidades de la rama ejecutiva, el Consejo Superior de la Judicatura coordinará la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET pocas vías de comunicación y medios de transporte. La creación de estos despachos judiciales se realizará bajo los principios de sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad, y de acuerdo a las necesidades específicas de los territorios.

Se acoge el texto aprobado por la Cámara de Representantes y se reenumera.

Artículo 8. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

La división judicial podrá no coincidir con la división político administrativa y se hará procurando realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía de juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de recursos para atender la demanda de justicia.”

Artículo 7. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“Artículo 50. Con el objeto de desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, y sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales, el territorio de la Nación se divide en distritos judiciales, distritos judiciales administrativos o distritos judiciales agrarios y rurales. Los distritos judiciales administrativos y los distritos judiciales agrarios y rurales se dividen en circuitos. En la jurisdicción ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales.

Sin discrepancias de contenido entre los textos aprobados por las plenarias. Se reenumera.

Artículo 9°. Provisión de cargos. Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales y de magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, en derecho administrativo y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo.

Para lograr la cobertura de las zonas priorizadas según los criterios establecidos en el Acto Legislativo 03 de 2023, la provisión de los cargos de juez y magistrado en estos despachos podrá realizarse en provisionalidad, hasta tanto se surta el respectivo concurso y se provea el cargo en propiedad, de acuerdo con las listas respectivas. No obstante, para posesionarse y ejercer los cargos de juez y magistrado deberán tomar y aprobar, el curso de capacitación en la normatividad agraria y ambiental, en derecho administrativo, en el procedimiento judicial agrario y rural y en el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con el plan que para tal fin diseñe e implemente la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, cuyo diseño deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta Ley.

Artículo 8°. Provisión de cargos. Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, derecho administrativo, derecho público y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo.

El concurso de méritos para la provisión de los cargos de los jueces y magistrados por parte del Consejo Superior de la Judicatura, tendrá que desarrollarse por una universidad acreditada institucionalmente, cumpliendo los plazos establecidos por la presente ley, so pena de ser investigados por la autoridad competente.

Parágrafo 1°. El Consejo Superior de la Judicatura deberá convocar al concurso de méritos de que trata el parágrafo anterior dentro de los seis (6) meses siguientes a partir de la expedición de esta ley, fijando un cronograma que permita culminar el concurso y proveer los cargos por el sistema de carrera en un plazo no mayor a dieciocho (18) meses. Parágrafo 2°. Los exámenes de conocimiento en los concursos para proveer cargos de Jueces Agrarios y Rurales y Magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales comprenderán, en forma preponderante, temas de derecho agrario, derecho administrativo, derecho público y derecho ambiental. Parágrafo 3°. El Consejo Superior de la Judicatura garantizará la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos.

Se acoge el texto aprobado por la Cámara de Representantes y se reenumera.

Artículo 10. Presupuesto. El Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para la implementación y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural asegurando la disponibilidad presupuestal de acuerdo con las leyes orgánicas de presupuesto, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo establecido para el sector.

Se acoge el texto aprobado por el Senado de la República y se reenumera.

Artículo 11. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo 03 de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda. Así mismo, inclúyase la expresión “y la jurisdicción agraria y rural” en todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996 que hagan referencia a facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las Jurisdicciones Ordinaria y Contenciosa Administrativa de que trata el Título Tercero de la ley en cuestión.

Artículo 10. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo No. 03 de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda. Así mismo, inclúyase la expresión “y la jurisdicción agraria y rural” en todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996 que hagan referencia a facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las Jurisdicciones Ordinaria y Contenciosa Administrativa de que trata el Título Tercero de la ley en cuestión.

Se reenumera.

Artículo 11°. El Ministerio de Justicia y del Derecho creará dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un Programa de Pedagogía con el fin de difundir información para el acceso a la administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria y rural, en cuanto a competencias y trámites requeridos, rutas de acceso a la administración de justicia, entre otros.

Parágrafo. El Ministerio de Justicia y del Derecho, en conjunto con el Consejo Superior de la Judicatura y la mesa permanente de concertación indígena, en un término no mayor a doce meses, establecerán los lineamientos, directrices y procedimientos de obligatorio cumplimiento para los jueces y tribunales de la organización judicial agraria y rural, sobre la coordinación con la jurisdicción indígena cuando los asuntos judiciales correspondan o coincidan con sus ámbitos territoriales.

No se acoge el texto aprobado en la Cámara de Representantes.

Artículo 12°. El consejo Superior de la Judicatura elaborará y presentará un informe anual dirigido al Congreso de la República, sobre el estado de la Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria.

Se acoge texto aprobado por la Cámara de Representantes, se reenumera y, a fin de mantener la técnica del Proyecto, se agrega el siguiente título al artículo: “Informe al Congreso de la República” y la expresión “y rural” al final del artículo.

Artículo 12. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Artículo 13° Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Sin discrepancias de contenido entre los textos aprobados por las plenarias. Se reenumera.

159. El anuncio previo en la Cámara de Representantes se realizó el 14 de junio de 2024.[64] En aquella oportunidad, el Secretario de la corporación, por instrucciones del Presidente, leyó los proyectos de ley que se discutirían en la próxima sesión, siendo uno de ellos el informe de conciliación del Proyecto de Ley 360 de 2024 –157 de 2023 Senado.

160. Según consta en el Acta 153 del 17 de junio de 2024, contenida en la Gaceta del Congreso 2152 del 5 de diciembre de 2024, aquel día se debatió el texto conciliado del proyecto de ley. Luego de leer la proposición expuesta por los congresistas conciliadores, se abrió el registro para votar el informe de conciliación.[65] 104 congresistas votaron por el SÍ y 16 votos por el NO. Por ende, el informe de conciliación fue votado por mayoría absoluta, cumpliendo así con el artículo 153 superior.

161. El anuncio previo en el Senado de la República se realizó el 13 de junio de 2024.[66] En esa oportunidad, el Secretario General del Senado de la República, por instrucciones del Presidente, anunció los proyectos que se discutirían en la próxima sesión, siendo uno de ellos el proyecto de ley de la referencia. La Sala constata, en consecuencia, que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Constitución Política.

162. El 20 de junio de 2024, según consta en el Acta 82 de aquel mismo día, el Senado de la República debatió el texto conciliado del proyecto. Primero, el Presidente de la corporación le solicitó a la Secretaría abrir el registro electrónico para el control de asistencia de los senadores. 95 congresistas asistieron y 10 presentaron excusa.[67] Por lo tanto, la Secretaría concluyó que había quórum decisorio.[68]

163. Posteriormente, el Presidente le concedió el uso de la palabra al Senador Alejandro Vega Pérez. A su turno, este congresista explicó que las modificaciones sustanciales se mantenían en tres puntos. Relató que en la Cámara de Representantes se eliminó la creación de dos plazas en la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo cual, sometía tal decisión a la plenaria, más aun teniendo en cuenta que el Consejo de Estado no consideraba necesaria la creación de aquellas plazas para asumir las nuevas competencias. De igual modo, se eliminaba la posibilidad de los jueces adjuntos y se mantenían las mismas normas de descongestión contenidas en la legislación procesal. Es decir, Es decir, a través de los Jueces de Descongestión, “los facilitadores que hacían parte de los despachos judiciales creados por esta ley, creados por esta ley de acuerdo a lo aprobado en Cámara, van hacer ahora vinculado directamente y serán llevados a cabo por parte de la Defensoría del Pueblo, situación aprobada en Cámara y que luego de la discusión de la Comisión de Conciliadores, decidimos someter a consideración de esta plenaria, lo aprobado y lo acogido por la Cámara de Representantes.”[69]

164. Luego, la Presidencia sometió a consideración de la plenaria el informe de conciliación leído al proyecto de ley. Cerrada la discusión, abrió y cerró la votación y le indicó a la Secretaría que abriera y cerrara el registro electrónico. La Secretaría informó que hubo en total 58 votos, 57 por el SÍ y 1 por el NO. Por lo tanto, el informe de conciliación fue aprobado por mayoría absoluta, en virtud del artículo 153 de la Constitución.

165. Cumplimiento de los principios de pluralismo político y democrático. Debe destacarse que la conformación de la comisión de conciliación intercameral está orientada por tres criterios: i) simetría, ii) calidad y iii) representación de los partidos políticos.[70] Tales criterios persiguen la materialización del principio democrático y del pluralismo político que informan todas las fases del trámite legislativo,[71] incluida la conciliación a través de comisiones accidentales.[72] Todos buscan un ejercicio conciliatorio que abarque diferentes posturas.[73]

166. A este respecto, el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 establece que las comisiones accidentales de conciliación han de estar “integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias.” Seguidamente, la misma norma advierte que “[e]n todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones.”

167. A su turno, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la conformación de las comisiones accidentales debe realizarse de conformidad con los siguientes criterios: (i) las comisiones deben estar integradas por un número igual de senadores y representantes a la Cámara para preservar un principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente será sometido a votación de las plenarias;[74] (ii) deben ser designados conciliadores los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, los autores, los ponentes y/o a congresistas que hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, con el fin de que participen congresistas que hayan jugado un papel de especial importancia en el procedimiento legislativo;[75] y (iii) las mesas directivas de las cámaras deben asegurar la representación de las bancadas en la composición de las comisiones de conciliación,[76] esto es, un número plural de congresistas pertenecientes a partidos políticos distintos.[77]

168. Estos presupuestos aseguran que en las comisiones de conciliación se equilibre “el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integración, y el pluralismo político, la participación de las bancadas presentes en el Congreso. Lo que genera un apropiado balance entre participación y eficacia, ambos valores necesarios para (la) adecuada marcha de la actividad legislativa.”[78]

169. En cuanto a la designación de los conciliadores, en la Sentencia C-076 de 2012,[79] al interpretar el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, la Corte puso de presente que en él no se exige que la comisión de conciliación esté integrada por todos los miembros de las comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, por sus autores, por los ponentes y por quienes hubieren formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. En concreto, se indicó que ello correspondería a “una lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del Reglamento del Congreso, pues la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones de conciliación, interpretación que resulta inaceptable, pues podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse.” Esto, prosigue la sentencia, afectaría la eficacia y celeridad de la práctica legislativa.

170. En la Sentencia C-435 de 2023, la interpretación del artículo 187 de la Ley 5 de 1992, si bien se mantuvo en sostener que esta norma no requiere que las comisiones de conciliación deban integrarse por miembros de todas las bancadas, o incluir obligatoriamente a miembros de bancadas de oposición o que representen opciones políticas minoritarias, sí debe asegurar la participación de un número plural de congresistas pertenecientes a partidos políticos distintos.

171. Más recientemente, en la Sentencia C-034 de 2024, al estudiar un cargo relativo a la conformación de las comisiones de conciliación, se reiteró lo dicho en la Sentencia C-435 de 2023, en el sentido de que es irrazonable que en la comisión de conciliación tengan asiento todos y cada uno de los congresistas mencionados en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992. Por el contrario, la integración de la comisión se ajustó al pluralismo político, “en tanto los congresistas elegidos como conciliadores pertenecían efectivamente a diferentes bancadas.” En concreto, en la sentencia se indica que “no existe una norma constitucional ni orgánica que prevea la obligatoriedad de que las comisiones accidentales de conciliación deban integrarse con miembros del Congreso que pertenezcan a partidos de oposición. Más aún, la jurisprudencia ha manifestado que la representación de las bancadas en comisiones accidentales de conciliación se entiende satisfecha, aun cuando estas no hayan sido integradas por congresistas de todas ellas. También la Corte ha indicado que es, así mismo, irrazonable sostener que la regla prevista en el artículo 187 de la LORC implique que en la comisión de conciliación deban tener asiento todos y cada uno de los congresistas mencionados en dicha disposición, pues ello daría al traste con el objetivo inherente a estas comisiones accidentales, aunado a que implicaría consecuencias contraproducentes e incoherentes con la eficacia y celeridad de la práctica legislativa.”

172. En este contexto, en el Auto 1298 de 2024 la Sala decantó su interpretación del artículo 161 de la Constitución y del artículo 187 de la Ley 5 de 1992. Al estudiar el trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2022 Cámara, 303 de 2023 Senado, la Sala constató que la comisión de conciliación había sido integrada por dos personas: un senador y un representante a la Cámara, que pertenecían al mismo partido político: Alianza Verde. A su turno, la Sala precisó el alcance del principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del proyecto, señalando que el ejercicio de las mesas directivas de cada cámara legislativa para conformar las comisiones de conciliación debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada corporación. Lo expuesto, sin perjuicio de la necesaria ponderación y verificación de las singularidades de cada proyecto de ley y del carácter adjetivo o material de las diferencias entre los textos por conciliar. Por ello, la Sala concluyó que había un vicio subsanable, pues si bien se había cumplido con los requisitos de simetría y de calidad de los integrantes de la comisión de conciliación, no se había cumplido con el requisito de representación de las bancadas. Ante ello, puso de presente que de tales normas se sigue la obligación de que la comisión de conciliación debe estar integrada por un número plural de congresistas de distintas bancadas. En este sentido, el auto sostiene que, “En efecto, el requisito en materia de representación de bancadas no consiste en que todos los partidos o los de oposición tengan un miembro en la Comisión de Conciliación, pero la validez del procedimiento sí está sujeta a una condición mínima respecto de la conformación plural de dicha comisión, para que se tenga representación de más de una bancada parlamentaria en cada corporación.”

173. En aquella oportunidad, la Sala Plena reconoció que, con anterioridad, no había cuestionado la validez de procedimientos legislativos en los que la comisión de conciliación se había conformado con un congresista por cada cámara, pertenecientes a diferentes partidos políticos.[80] En esas ocasiones, el análisis se limitó a considerar el presupuesto de representación de bancadas, sin que se desarrollara el requisito que consagran los artículos 161 de la Constitución y 187 de la Ley 5ª de 1992 desde la perspectiva de la pluralidad. Por tal razón, la Corte concretó dicho requisito, con el fin de materializar los principios de pluralismo político y democrático. En ese sentido, determinó que “para respetar el principio de pluralismo político en el trámite de leyes en las que la conciliación verse sobre aspectos materiales y sustanciales relevantes del correspondiente proyecto, el ejercicio de la competencia que tienen las mesas directivas de cada cámara legislativa para conformar las comisiones de conciliadores debe garantizar, al menos, la participación de dos bancadas por cada una de ellas.” De esta manera, a partir del 1 de agosto de 2024, fecha en la cual se dictó el Auto 1298, quedó establecido que, en cualquier trámite legislativo, solo hay una conformación plural de la comisión de conciliación cuando cada cámara designa al menos dos congresistas de distintos partidos políticos. Es decir, tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, individualmente consideradas, procede una designación de no menos de dos congresistas para la labor de conciliación, para un total mínimo de cuatro conciliadores.[81]

174. A pesar de este precedente, con posterioridad, la Sala no ha aplicado la regla establecida en el Auto 1298 de 2024 de manera uniforme. Por ejemplo, en la Sentencia C-340 de 2024 se estudió el proyecto de ley estatutaria 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley 141 de 2022 Senado, 418 Cámara, por el cual se expide el Código Electoral Colombiano; en esta sentencia no se consideró la aplicación expresa de la mencionada regla en el análisis de constitucionalidad. Por su parte, en la Sentencia C-359 de 2024 se estudió la constitucionalidad del Acuerdo regional sobre acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe y de su ley aprobatoria; en esta sentencia tampoco se consideró la aplicación de la regla, porque “se trataba de conciliar diferencias estrictamente formales sobre un texto cuyo contenido no estaba sujeto a variaciones sustantivas por tratarse de una ley aprobatoria de tratado.” En la Sentencia C-121 de 2025 se estudió la constitucionalidad del Protocolo facultativo de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y de su ley aprobatoria, y no se aplicó la referida regla. Asimismo, en la Sentencia C-370 de 2024, la Corte reiteró que, de conformidad con el artículo 161 de la Carta Política, “de surgir discrepancias no sustanciales en las cámaras respecto de un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente procurarán conciliar los textos. (…)”

175. Reiteración de la regla del Auto 1298 de 2024 y jurisprudencia anunciada. Ante la discrepancia en lo referente al cumplimiento de los principios de pluralismo político y democrático, conforme a lo expuesto y en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica, esta Sala considera necesario precisar su jurisprudencia sobre la aplicación de la regla de pluralidad en la representación de los distintos partidos políticos al momento de conformar la comisión de conciliación conforme al Auto 1298 de 2024. Por ello, reitera la regla fijada en este auto, en el sentido de que estos principios se cumplen cuando, al conformar las comisiones accidentales de conciliación, se garantiza, al menos, la participación de dos bancadas por cada cámara del Congreso de la República. Y, además, a modo de jurisprudencia anunciada advierte que la regla en comento se aplicará a i) cualquier trámite legislativo sin distinción de la clase de ley y ii) respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es el 15 de noviembre de 2024.[82]

176. La no aplicación de la regla del Auto 1298 de 2024 en el asunto sub judice. En este caso la Sala no aplicará la antedicha regla, a pesar de que observa que la Comisión de Conciliación estuvo conformada por dos congresistas de distintos partidos políticos: el senador Alejandro Vega Pérez, del Partido Liberal, y el Representante a la Cámara Heráclito Landinez Suárez, del Pacto Histórico. Esto porque, de una parte, el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sub judice se cumplió antes de que fuera expedido y notificado el Auto 1298 de 2024, razón por la cual los congresistas no pudieron conocer de ella. Y, de otra parte, porque esta regla implica un cambio en la jurisprudencia constitucional, que no preveía de manera expresa esta exigencia a partir de la interpretación del artículo 161 de la Constitución y 187 de la Ley 5ª de 1992 y porque, además, esta Corte no ha sido consistente en la aplicación de la regla allí establecida. Por lo tanto, en este caso no se configura un vicio de procedimiento en lo que atañe a la conformación de la comisión accidental de conciliación.

177. Conforme a lo anterior, durante el trámite de conciliación del proyecto de ley se cumplieron los siguientes requisitos:

Debate y aprobación del informe de conciliación

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de conciliación

Gaceta del Congreso 842 del 12 de junio de 2024

Cumple

Anuncio previo en la Cámara de Representantes

14 de junio de 2024

Cumple

Debate y aprobación en la Plenaria de la Cámara de Representantes

Acta 153 del 17 de junio de 2024

Gaceta del Congreso No.2152 del 5 de diciembre de 2024

Cumple

Anuncio previo en el Senado de la República

13 de junio de 2024

Cumple

Debate y aprobación en la Plenaria del Senado de la República

Acta 82 del 20 de junio de 2024

Gaceta del Congreso 35 del 11 de febrero de 2025

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Principios de pluralismo político y democrático

Cumple

178. El proyecto de ley fue estudiado y tramitado en una sola legislatura. El artículo 153 de la Constitución dispone que “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.” El artículo 138, por su parte, establece que “[e]l Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.” Dentro de la legislatura y durante su receso, el Congreso podrá reunirse en sesiones extraordinarias previa convocatoria del Gobierno Nacional para tratar asuntos específicos. En el presente caso el proyecto se aprobó en una sola legislatura, la que va del 20 de julio de 2023 al 20 de junio de 2024, en los períodos ordinarios. En efecto, el pues el proyecto fue radicado en el Senado el 20 de septiembre de 2023 y su trámite culminó, con la aprobación del informe de conciliación, el 20 de junio de 2024.

179. Se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible, mas no el de unidad de materia. El principio de unidad de materia está consagrado en el artículo 158 de la Constitución, conforme al cual, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.” Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento superior, al prever este que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.”

180. A partir de lo anterior, la Corte ha sostenido que debe existir correspondencia lógica entre el título de las leyes y su contenido normativo, así como una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran. Entonces, este principio le exige al Legislador (i) definir con precisión, desde el título del proyecto, cuáles serán las materias de que se va a ocupar la ley y (ii) mantener una relación interna entre las normas que harán parte de la ley, de manera que entre ellas exista una coherencia temática. Por consiguiente, las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esta conexidad, serán inadmisibles.[83] Con estas exigencias, se busca “evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate.”[84] En suma, el principio de unidad de materia garantiza la coherencia y transparencia del debate legislativo, así como los principios democráticos de publicidad de las leyes,[85] que a su vez aseguran la vigencia del Estado de derecho.[86]

181. De otro lado, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial entre las normas y las leyes que las contienen.

182. Respecto de la conexidad temática, esta corporación ha dicho que “para la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos –exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias- o al título de la ley.”[87] La conexidad teleológica consiste en la identidad de objetivos entre la ley vista en su conjunto y cada una de las normas que la componen. Estas deben dirigirse a alcanzar unos mismos designios.[88] La conexidad causal es entendida como la “identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones que la integran. Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo.”[89] La conexidad sistemática se explica en la relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que ellas conformen “un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.”[90] El conjunto de reglas y principios recogidos en la ley deben tener una relación entre sí, de forma que, globalmente, rigen armoniosamente un mismo asunto o materia.[91] Por último, la conexidad consecuencial es aquella “en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley.”[92]

183. Por su parte, el principio de consecutividad exige que las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes debatan y voten todo lo que les sea propuesto. Así, conforme a este principio, toda disposición o norma que emane del Congreso de la República debió ser considerada en todas sus fases.[93] Esto no implica, per se, que esté prohibido introducir modificaciones al proyecto mientras avanza el trámite. Dichas modificaciones pueden tener cabida, siempre que respeten la unidad temática con la generalidad del proyecto y que no se trate de asuntos que no guarden correspondencia con aquel.[94] En ese sentido, deben observar el principio de identidad, de tal forma que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones.[95]

184. Precisamente, el principio de identidad flexible se infiere del inciso segundo del artículo 160 constitucional según el cual: “(…) [d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, con lo cual, la misma Constitución admite que no toda disposición contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con idéntico contenido hasta su culminación. En todo caso, esta Corporación ha señalado que el ejercicio de esta facultad demanda una carga de coherencia. Las modificaciones se podrán introducir siempre que “el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate.”[96] En otras palabras, “no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución.”[97] Por esa razón, si hay modificaciones sustanciales por una cámara al proyecto que inicialmente fue aprobado por la otra, debe volver a esta para que decida si acoge o no tales modificaciones; y, tratándose de modificaciones no sustanciales, el citado artículo 161 de la Constitución prevé la forma como deben conciliarse los textos aprobados en una y otra cámaras.[98]

185. En este caso, el proyecto de ley propuesto “modifica la Ley 270 de 1996”, “determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural” y “adop[ta] otras disposiciones.” Aunque la mayoría de los artículos propuestos están relacionados con la creación de dicha jurisdicción, sus componentes orgánicos, la manera en que se prestará el servicio de administración de justicia dentro de aquella y la provisión de cargos para poner en marcha la jurisdicción, hay algunas normas del proyecto que no tienen relación con la nueva jurisdicción, ni con su implementación.

186. En relación con lo anterior, la Sala destaca, en primer lugar, que en el artículo 4 del proyecto de ley se modifica la redacción del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 sobre la composición de la Corte Suprema de Justicia. Por un lado, en lugar de referirse a la “Sala Civil y Agraria”, incluye la expresión “Sala Civil, Agraria y Rural”, lo cual tiene una conexidad causal, teleológica, sistemática y temática con la Ley propuesta.

187. Sin embargo, (i) retira la alusión a la función de máximo tribunal de la justicia ordinaria; (ii) suprime la alusión al número de magistrados que componen las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia; (iii) en el primer inciso, en lugar de referirse a las “Salas de Casación”, alude a las “Salas especializadas”; (iv) elimina la parte inicial del parágrafo inicial, referente a la integración de la Sala Especial de Primera Instancia y de la Sala Especial de Instrucción; (v) la determinación de la estructura y planta de las salas de descongestión pasa de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la entidad globalmente considerada; y (vi) en su parágrafo se refiere a las Salas de Descongestión de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y sus funciones. Estas últimas modificaciones no tienen relación alguna con el funcionamiento de la jurisdicción agraria; por el contrario, aluden a la administración de justicia desde un punto de vista amplio, que no tiene incidencia en la jurisdicción propuesta.

188. Variar la Sala Plena de los magistrados asociados a una sala de casación admite que en ella participen los magistrados de la Sala Especial de Primera Instancia y los de la Sala Especial de Instrucción, con posibilidad de voto en la elección de los distintos cargos que la corporación ha de nominar, y estos efectos no están asociados a la creación de la jurisdicción agraria y rural. De otro lado, suprimir la mención de la Sala Especial de Primera Instancia y de la Sala Especial de Instrucción no tiene incidencia alguna en la implementación de la jurisdicción agraria y rural. Igualmente, variar “Salas de Casación” a “Salas especializadas” no tiene relación con dicha implementación. Finalmente, a juicio de la Sala, no hay ninguna relación entre las Salas de descongestión de la Sala de Casación Laboral y la materia dominante de la ley, que es, como se precisa de manera inequívoca en el artículo 1 del proyecto, “establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, en armonía con la Ley Estatutaria 270 de 1996 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023.”

189. Por otra parte, la existencia y funcionamiento de las referidas salas de descongestión de la Sala de Casación Laboral es manifiestamente ajena a la materia dominante de la ley. Dichas salas de descongestión de la Sala de Casación Laboral no tienen ninguna competencia en materia agraria y rural, sino que se circunscribe a competencias significativamente diferentes, como son las propias de la descongestión en materia laboral. En consecuencia, la Sala declarará inconstitucional el artículo 4 del Proyecto de Ley, pues si bien sí modificó “Sala de Casación civil y Agraria” por “Sala de Casación civil, Agraria y Rural”, el eventual vacío que se generaría con la declaratoria de inconstitucionalidad se suple con la inclusión del artículo 10, que establece una armonización al respecto.

190. Adicionalmente, el artículo 5 del Proyecto de Ley reproduce el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, salvo en la manera en que se escogerán los magistrados del Consejo de Estado y la Sala de Gobierno como una de las cuatro salas que ejerce funciones del Consejo de Estado. En primer lugar, con la norma propuesta, las listas de elegibles serán de mínimo cinco candidatos, en lugar de diez. Si bien el Consejo de Estado conocerá de los asuntos agrarios y rurales que son de su competencia, la manera en que son elegidos los consejeros es un asunto que afecta la administración de justicia de forma amplia, pero no es una materia que se refiera específicamente a los cargos de la jurisdicción agraria o su organigrama. Como ocurre con las normas que acaban de analizarse, no hay ninguna relación de conexidad entre la lista de candidatos para elegir a los consejeros de estado y la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural.

191. De hecho, lo que se observa en las Gacetas del Congreso es que el objetivo primordial de modificar el artículo 34 de la Ley 270 de 1994 era aumentar el número de consejeros de estado para encarar los casos agrarios y rurales que la Alta Corte debía conocer. Sin embargo, no hay relación alguna entre la forma en que los consejeros serán elegidos, pues su número sigue siendo el mismo.

192. En segundo lugar, suprimir la mención de la Sala de Gobierno como una de las salas que ejerce funciones del Consejo de Estado tampoco tiene relación con la creación e implementación de la jurisdicción agraria y rural. En tanto las dos modificaciones introducidas por el artículo 5 están ligadas a la administración de justicia en general y las funciones generales del Consejo de Estado, la Sala Plena declarará inconstitucional este artículo.

193. Realizado el análisis de la unidad de materia, salvo en lo que atañe a los artículos 4 y 5, debe destacarse que, si bien el proyecto de ley presentó ciertas alteraciones, estas guardaron la unidad temática del proyecto de ley inicialmente propuesto y guardaron correspondencia con aquel.

194. Inicialmente, el artículo 4 indicaba que “salvo en los asuntos de competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural”, las Salas de Casación Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, actuarían según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerían de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se suscitaran entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos. En el texto definitivo, esta salvedad se eliminó.

195. El texto definitivo eliminó la referencia a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, para referirse al consejo seccional correspondiente o a la corporación misma.

196. En un comienzo, el proyecto de ley advertía que, cuando el número de asuntos o procesos agrarios y rurales por juzgado así lo justificara, el Consejo Superior de la Judicatura podía “crear jueces adjuntos en los despachos judiciales, asignando a cada uno el reparto individual de los procesos que corresponda para su conocimiento y decisión, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura y en virtud del artículo 63 de [la Ley 270 de 1996].” Luego, se modificó tal disposición para establecer que el Consejo Superior podría, de manera más general, “implementar un plan y medidas de descongestión.”

197. Asimismo, el proyecto inicial preveía que “la creación progresiva de los juzgados agrarios y rurales se haría de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 03 de 2023.” Luego, se complementó tal precepto para tener en cuenta “las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de los siguientes criterios: características y volúmenes demográficos y rurales; presencia de población campesinas y grupos étnicos; presencia de territorialidades campesinas y étnicas; zonas PDET; ubicación de núcleos de reforma agraria; densidad de cultivos de uso ilícito; concentración de la propiedad rural; niveles de informalidad en la tenencia de la tierra; procesos agrarios en curso y en general la demanda de acceso a la justicia frente a los asuntos de esta jurisdicción.”

198. También, durante el trámite legislativo se incluyó un parágrafo adicional, referente a la necesidad de tener en cuenta “profesionales con conocimientos y experiencia en temas étnicos, de comunidades campesinas y de género, con el fin de garantizar un enfoque diferencial étnico, cultural y de género en la administración de justicia agraria y rural”, en la conformación de los equipos técnicos e interdisciplinarios de apoyo inicialmente previstos. Estos, a su vez, estaban compuestos por un coordinador y cinco profesionales seleccionados de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, posteriormente, se decidió dejar abierta la conformación de estos equipos, de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas. Estas últimas podían ser atendidas respecto de hasta dos juzgados agrarios y rurales, de acuerdo con la demanda y distribución que determinara el Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, tal limitación fue eliminada.

199. Inicialmente, los juzgados agrarios y rurales contarían con un facilitador agrario y rural, profesional en derecho o profesiones afines, cuya función sería proveer información y orientación jurídica a los ciudadanos interesados en acceder a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción territorial de los circuitos y distritos judiciales agrarios y rurales, las competencias y trámites requeridos a la justicia agraria y rural, las rutas de acceso a la administración de justicia agraria y rural, entre otros. Estos mismos profesionales, luego, fueron incluidos como parte de la Defensoría del Pueblo, y se señaló expresamente que sus servicios se prestarían de forma gratuita. De otro lado, se establecía que su formación estaría a cargo de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y su vinculación se haría conforme a los criterios establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura. Tal parágrafo fue reemplazado por uno referente a la priorización de estos facilitadores en las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET y la demanda de justicia sobre estos asuntos, entre otros.

200. El proyecto de ley radicado contemplaba la posibilidad de que los juzgados agrarios y rurales pudieran compartir logística con las entidades de la rama ejecutiva de mayor presencia en áreas y zonas rurales. Al final del trámite legislativo, también se incluyeron las áreas de difícil acceso geográfico. Además, en las zonas rurales de poca presencia de entidades de la rama ejecutiva, se le dio la facultad al Consejo Superior de la Judicatura para coordinar la creación de nuevos despachos judiciales, teniendo en cuenta las zonas localizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en función de los volúmenes demográficos y rurales, las zonas PDET, pocas vías de comunicación y medios de transporte. La creación de estos despachos judiciales se realizaría bajo los principios de sostenibilidad fiscal, gradualidad, progresividad, y de acuerdo con las necesidades específicas de los territorios.

201. El proyecto de ley indicaba que los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales y magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales debían proveerse mediante concurso de méritos. Posteriormente, se incluyeron los cargos de asistentes y demás auxiliares calificados que la especialidad demandara. Se tenía previsto un año para proveer estos cargos después de la expedición de la ley, pero se aumentó el plazo a 18 meses. Finalmente, se incluyó un parágrafo que le impone al Consejo Superior de la Judicatura garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos.

202. Por último, se contempló un último artículo que estableció la obligación del Consejo Superior de la Judicatura de elaborar y presentar un informe anual dirigido al Congreso de la República, sobre el estado de la Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria.

203. En resumen, las eliminaciones, adiciones y modificaciones que sufrió el Proyecto de Ley se presentaron con las finalidades de:

i. Precisar los componentes orgánico y funcional de la jurisdicción agraria y rural.

ii. Definir las obligaciones del Consejo Superior de la Judicatura respecto del funcionamiento de la jurisdicción agraria y rural.

iii. Prever los requerimientos que necesitaría la jurisdicción para ponerla en marcha y garantizar una prestación efectiva y eficiente del servicio de la administración de justicia.

iv. Tener en cuenta las zonas focalizadas conforme a la presencia de población campesina, grupos étnicos, concentración de propiedad rural, entre otros criterios, para crear juzgados agrarios y rurales y contratar facilitadores agrarios.

v. Incluir criterios para contratar profesionales idóneos que pudieran conformar equipos interdisciplinarios de apoyo a la jurisdicción; y,

vi. Trasladar los facilitadores agrarios como parte de la Defensoría del Pueblo y no como miembros de los juzgados agrarios y rurales.

204. En definitiva, los cambios estuvieron dirigidos a consolidar los elementos, instituciones y obligaciones administrativas y jurídicas necesarias para crear y poner en funcionamiento la jurisdicción agraria, que siempre fue el objeto principal del proyecto de ley de la referencia. En esa medida, la Sala destaca que el proyecto de ley estatutaria, salvo en lo que atañe a los artículos 4 y 5, cumple con los requisitos de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible.

205. Se estudió el impacto fiscal de la iniciativa.[99] El artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003 establece el análisis del impacto fiscal como requisito para la adopción de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios.[100] Esta obligación constituye un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.[101] De esa disposición, la jurisprudencia constitucional ha deducido cuatro deberes o mandatos de actuación, uno general y tres especiales,[102] a saber:

i. El deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que ordenen un gasto u otorguen un beneficio tributario. Las órdenes de gasto son aquellas que “contienen un mandato imperativo de gasto y, por tanto, constituye[n] un título jurídico suficiente y obligatorio para la inclusión de una parte en la ley de presupuesto.”[103] Por su parte, los beneficios tributarios “tienen el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales.”[104] Este análisis debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y “parte de la distinción propia de la Hacienda Pública, entre gastos presupuestales y gastos fiscales, como dos de las formas de gasto público.”[105]

ii. El deber especial del Congreso de la República de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento.

iii. El deber especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de rendir el concepto sobre la consideración del análisis de los costos fiscales, sin que este se oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo.

iv. El deber especial del Gobierno nacional de establecer en los proyectos de ley de iniciativa gubernamental y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

206. De estos deberes se desprenden ciertos supuestos que delimitan el escrutinio que debe adelantar la Corte en relación con este requisito. El primero corresponde a los proyectos de ley de iniciativa congresional. En estos casos, el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto. Al menos, debe tener una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales. Esta carga se encuentra principalmente en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a raíz de sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público.

207. El segundo supuesto se refiere a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental. En estos eventos, el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 impone en cabeza del Gobierno la obligación de hacer explícito el impacto fiscal de cualquier proyecto que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, el cual deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, debe incluirse en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Además, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe rendir su concepto frente a la consistencia de lo anteriormente mencionado. El incumplimiento de este deber genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley.[106]

208. El tercero se refiere a los proyectos de iniciativa mixta. Respecto a estos, se aplican las mismas exigencias indicadas para los proyectos de iniciativa gubernamental. La Sentencia C-340 de 2024 advirtió que:

“[l]os costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente y de manera detallada y precisa en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Es decir, dado que el proyecto de ley cuenta con la aquiescencia del Gobierno nacional, se activa para él la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo. Y, segundo, el [Ministerio de Hacienda y Crédito Público] «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley»[371], mediante un concepto. El [Ministerio de Hacienda y Crédito Público] debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.”

209. En el presente asunto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y en respuesta a las solicitudes hechas por los Senadores María Fernanda Cabal y Carlos Fernando Motoa Solarte, presentó concepto fiscal respecto del Proyecto de Ley número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara.

210. En este concepto, la entidad da cuenta de los funcionarios judiciales, Centros Especializados de Apoyo Técnico Agrario y Rural y los Facilitadores Agrarios y Rurales que se crean dentro de la jurisdicción agraria. Luego, estima que la implementación del proyecto de Ley Estatutaria podría implicar costos de aproximadamente “$134,8 mil millones anuales a precios de 2023”,[107] luego de tener en cuenta (i) el fortalecimiento de los despachos de la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia; (ii) los despachos judiciales de tribunal; (iii) la secretaría de tribunales; (iv) los Centros Especializados de Apoyo; (v) los juzgados agrarios y rurales; y (vi) la creación de despacho de magistrado en el Consejo de Estado.

211. En virtud de lo anterior, señaló que se tenían previstos los recursos para atender la implementación de la jurisdicción agraria y rural hasta por aquella suma. Cualquier otro costo que se pudiera generar debía ser considerado y contenido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el Marco de Gastos de Mediano Plazo y en el Presupuesto General de la Nación, tales como los que se pudieran derivar del artículo 9°, referente a la provisión de cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales y de magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, por medio de un concurso adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura. Por lo expuesto, el Ministerio solicitó que se tuvieran en cuenta aquellas consideraciones.

212. De otro lado, durante el proceso legislativo, los congresistas tuvieron en cuenta el análisis de impacto fiscal. En el primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, varios senadores se preguntaron si el impacto fiscal de la iniciativa legislativa estaba contemplado.[108] A su turno, el Ministro de Justicia y del Derecho explicó que “en el expediente con el que se presentó el proyecto de ley, está el concepto del Ministerio de Hacienda con fecha 30 de agosto del año 2023, que hace referencia específica a el (sic.) impacto fiscal, al costo que tendrá la creación de cargos que se propone en el proyecto de ley, específicamente allí se habla de la creación de 2 nuevos despachos de magistrados en el Consejo de Estado y se plantea cuál es su costo y cuál es también el costo de despachos de tribunal, despachos de juzgados de circuito y despacho de juzgados municipales, para un aproximativo total de 137.000 millones anuales a partir del año 2023.”[109]

213. En el debate en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, el senador Ciro Alejandro Ramírez afirmó que el concepto no había tenido en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Como respuesta, el representante Alexander López Maya explicó que “el Marco Fiscal de Mediano Plazo que se dio en junio naturalmente no incluye los recursos que usted está planteando deben ir en ese Marco Fiscal de Mediano Plazo porque el acto legislativo fue ya ejecutoriado debidamente en el mes de julio y por consiguiente obviamente el Marco Fiscal de Mediano Plazo se aprobó seguramente sobre el mes de junio.”[110]

214. La Sala coincide con lo considerado por el representante a la Cámara López Maya. Un Marco Fiscal de Mediano Plazo contemplado antes de la radicación de un proyecto de ley no contemplaría los costos que este puede implicar. Sin embargo, se observa que el concepto remitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tuvo en cuenta la necesidad de que ciertos rubros correspondientes a la provisión de cargos eventualmente fueran incluidos en el Presupuesto General de la Nación y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

215. Por otro lado, se resalta que durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, el congresista Hernán Darío Cadavid Márquez advirtió que los facilitadores agrarios y rurales ahora serían parte de la Defensoría del Pueblo, por lo tanto, no había una estimación fiscal de cuánto podían costar estos funcionarios. A este respecto, la Sala debe aclarar que la naturaleza de los facilitadores agrarios y rurales, ya sea que dependan de la Rama Judicial o de la Defensoría del Pueblo, no cambió durante el proceso legislativo. Desde el inicio del proceso, se concibieron como profesionales en derecho o profesiones afines que prestarían el servicio de proveer información y orientación jurídica a los ciudadanos interesados en acceder a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción territorial de los circuitos y distritos judiciales agrarios y rurales, las competencias y trámites requeridos a la justicia agraria y rural, las rutas de acceso a la administración de justicia agraria y rural, entre otros.

216. En todo caso, el artículo 283 de la Constitución establece que “la ley determinará lo relativo a la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo como ente autónomo administrativa y presupuestalmente.” En este caso, el artículo 55A aparentemente utiliza un lenguaje imperativo, pues el legislador prevé que “[l]a Defensoría del Pueblo contará con facilitadores agrarios y rurales (…)”. No obstante, el precepto en realidad fija, por el momento, un objetivo institucional, actualmente en la forma de una autorización, pero no un mandato de gasto que requiriera análisis de impacto fiscal. Ello se debe a que, para cumplir dicho objetivo, se necesita modificar del Decreto Ley 25 de 2014, que establece la estructura orgánica y las competencias de la Defensoría del Pueblo, pues la inclusión de esta figura supone una alteración de la planta de personal de la entidad.

217. En vista de lo anterior, la Sala Plena da por cumplido el requisito de análisis de impacto fiscal. Lo anterior, debido a que (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió el concepto correspondiente; (ii) estimó el valor global que supone la creación de la jurisdicción agraria y rural, (iii) afirmó que existía la disponibilidad presupuestal para sufragar dicho costo, (iv) advirtió que cualquier costo adicional que se pudiera generar debía ser considerado y contenido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el Marco de Gastos de Mediano Plazo y en el Presupuesto General de la Nación, y (v) el Congreso deliberó en relación con los referentes básicos del impacto fiscal que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público identificó.

218. Determinación de la existencia o no del deber de someter el proyecto de ley al trámite de consulta previa. El Convenio 169 de 1989 de la OIT reconoce a las comunidades étnicamente diferenciadas, que están regidas total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones. Por lo tanto, en su artículo 2° exige a los gobiernos asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de aquellos pueblos y garantizar el respeto de su integridad.[111] Uno de estos derechos, establecido en el artículo 6.1(a) del Convenio, prevé la obligación de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.”

219. Con fundamento en lo anterior, esta Corte ha precisado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se demuestre una afectación directa y especial a los sujetos titulares de este derecho. Esta se presenta cuando una entidad altera “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”,[112] o cuando “recae o tiene el potencial de surtir efectos directos sobre el territorio de la comunidad o sobre los aspectos definitorios de su identidad cultural.”[113]

220. Específicamente, en anteriores proyectos de ley estatutaria de la administración de justicia esta Corte ha sostenido que se debe verificar si las medidas legislativas “(i) afectan de forma uniforme a todos los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos, a los miembros de las comunidades étnicas; (ii) no se refieren de forma particular a las comunidades étnicas; y (iii) no tienen relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conforman la identidad de la comunidad diferenciada.”[114] Así, si la medida legislativa regula directamente aspectos íntimamente ligados a los pueblos indígenas, como el derecho a la etno-educación, la protección de los territorios indígenas y su cultura o la propiedad colectiva, entonces, deberán ser consultados.

221. Por el contrario, esta Corte ha indicado que no es obligatorio adelantar el trámite de la consulta previa si las medidas tomadas, vía legislativa o administrativa, se dirigen a la población en su conjunto. En consecuencia, ha recalcado que tal mecanismo solo se activa cuando se afecte específica y directamente a las comunidades étnicas, y no cuando las disposiciones hubieren sido previstas “de manera uniforme para la generalidad de los colombianos.”[115]

222. En el presente caso, no se realizó consulta previa alguna. Ello se establece al revisar los antecedentes del proyecto de ley de la referencia. En ese sentido, debe verificarse si existía o no el deber de llevar a cabo dicha consulta, de conformidad con las reglas expuestas.

223. Para la Sala, el proyecto de ley no requería de consulta previa. Este tiene por objeto la creación de la jurisdicción agraria y rural, a la cual todos los ciudadanos tienen derecho a acceder si tienen un conflicto relacionado con esta especialidad. Así las cosas, es claro que el proyecto no hace distinción alguna de raza, origen familiar, sexo, religión o de cualquier otra índole, en tanto el asunto que regula es uno de administración de justicia dirigido a toda la población.

224. Es importante resaltar que los artículos que contiene el proyecto de ley hacen alusión específica a las poblaciones indígenas. La creación y distribución de los juzgados y tribunales agrarios y rurales se hará teniendo en cuenta, entre otros criterios, los grupos étnicos que existan en distintos territorios de Colombia. Asimismo, en la conformación de los equipos técnicos e interdisciplinarios de apoyo a los juzgados, se deberán incluir profesionales con conocimientos y experiencia en “temas étnicos”, entre otros. Lo anterior, con el fin de poder ofrecer soporte técnico, pericial y de contexto requerido “para la debida administración de justicia, en atención a la normatividad, singularidad y territorialidad de las controversias agrarias y rurales, con un enfoque diferencial étnico y de género que reconozca y respete las particularidades culturales y tradicionales de las comunidades involucradas.” Por último, los facilitadores agrarios y rurales, y profesionales en derecho o profesiones afines cuya función será proveer orientación jurídica a la ciudadanía sobre las rutas de acceso a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción territorial, deberán desempeñar sus funciones “aplicando los enfoques diferencial étnico, cultural y de género.” En conclusión, la normativa bajo control de constitucionalidad provee las bases para que el ejercicio de la administración de justicia en controversias agrarias y rurales tenga en cuenta las características tradicionales y culturales de las que ciertos territorios de Colombia gozan, al igual que las prácticas étnicas que se llevan a cabo en estos. Lo expuesto, en la medida en que, a pesar de que cualquier ciudadano que tenga una controversia agraria o rural podrá acceder a esta jurisdicción, aquella está especialmente dirigida a proteger a los “campesinos y a los Grupos étnicos: Comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado”, tal como lo establece el artículo 238 A de la Constitución, introducido por el artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2023.

225. Pese a la intención del legislador de proteger especialmente a estas comunidades, estas disposiciones no afectan directamente a algún pueblo étnico en particular, ya sea de manera positiva o negativa. Su alcance es general y su redacción abstracta, de tal manera que -en la eventualidad de que en un proceso judicial agrario y rural una de las partes sea indígena, o la controversia involucre un territorio donde se desarrollen prácticas indígenas-, los operadores judiciales tengan los elementos necesarios para fallar en derecho y la ciudadanía sepa con qué herramientas cuenta para acceder a la administración de justicia, dadas las particularidades del caso.

226. En vista de lo anterior, el proyecto de ley no afecta directamente a los pueblos étnicos. Esta corporación ha determinado, respecto de leyes o medidas de orden general, que “la consulta previa procede si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos”,[116] lo cual no se presenta en el presente caso, debido al carácter general de las medidas sobre la población colombiana, ya pertenezcan o no a alguna comunidad indígena. En otras palabras, (i) no perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupaciones de alguna comunidad; (ii) no impactan específicamente sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro de algún territorio étnico; (iii) no producen el reasentamiento de alguna comunidad; (iv) no recaen sobre los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (v) no desarrollan el Convenio 169 de la OIT; (vi) no imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica, en tanto el acceso a la administración de justicia no puede considerarse como un “beneficio”, sino como el cumplimiento de una obligación del Estado de garantizar un derecho fundamental; y (vii) no interfieren en los elementos definitorios de la identidad o cultura de un pueblo.

Control de constitucionalidad material

227. Dado que el proyecto de ley sub examine, salvo lo que ya se indicado sobre el parágrafo del artículo 4 y el artículo 5, no tiene vicios que afecten su proceso de formación, corresponde a la Sala ocuparse ahora del análisis de su contenido. Para tal efecto, en primer lugar, se hará caracterización de la población campesina y se analizará las problemáticas que históricamente ha enfrentado. En segundo lugar, se hará una revisión de la protección de las comunidades campesinas y el derecho al territorio a partir de la Constitución de 1991 y del tratamiento del campesinado como sujeto de especial protección constitucional conforme a lo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2023. En tercer lugar, se analizará el Acuerdo Final de Paz y la previsión acerca de la jurisdicción agraria y rural. En quinto lugar, se analizará la Sentencia SU-288 de 2022 y su relación con la materia de este proyecto. En sexto lugar, se estudiará el Acto Legislativo 3 de 2023, que crea esta jurisdicción y le fija sus lineamientos. Estos elementos de juicio brindarán el contexto para proceder al estudio puntual de la compatibilidad con la Constitución del contenido del referido proyecto de ley.

La población campesina, su problemática y su caracterización

Historia del ciclo de violencia que ha afectado a la población campesina

Periodo entre 1977 y 1991

228. La población campesina ha sufrido violencias y discriminaciones históricas, lo cual ha afectado su oportunidad y su capacidad efectiva de participación política a lo largo de los años, su derecho de acceso a la tierra y, en consecuencia, su derecho a una vida digna y al mínimo vital. En efecto, según relatan organizaciones campesinas –en conjunto con Dejusticia y el Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana–, en un principio, la violencia en Colombia significó para la población campesina un proceso de desplazamiento y, por lo tanto, de desarraigo.

229. El periodo entre 1977 y 1991 estuvo marcado por la influencia del Pacto de Chicoral en los procesos de movilización campesina de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia (ANUC) y en la política pública de acceso a tierras y desarrollo rural. De otra parte, una serie de confluencias afectaron, fraccionaron y criminalizaron los liderazgos campesinos de tal forma que se configuran en una hipótesis explicativa de la ausencia del campesinado en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

230. No fue sino hasta 1986 que retornó el debate acerca de la política agraria, cuando el presidente Betancur convocó la Comisión del Diálogo Nacional para buscar el desmonte de los factores que generaban violencia, y se creó una Subcomisión Agraria, bajo el criterio de que la violencia se encontraba íntimamente relacionada con la inequitativa estructura de la tenencia de la tierra. De esta subcomisión salieron algunas recomendaciones que se hicieron efectivas en la Ley 30 de 1988.

231. Esta normativa tuvo como objeto “[f]omentar la adecuada explotación económica y la utilización social de las tierras rurales aptas para la explotación agropecuaria y de las incultas, ociosas o deficientemente utilizadas, mediante programas que provean su distribución ordenada, su incorporación al área de explotación económica agraria y su racional aprovechamiento.”[117] También, “elevar el nivel de la población campesina, generar empleo productivo y asegurar la colaboración y cooperación institucional de las diversas entidades del Estado para el desarrollo integral y coordinado de los programas de reforma agraria, tales como la dotación y mejoramiento de servicios públicos rurales, la prestación de asistencia técnica agropecuaria directa a pequeños productores, el suministro de crédito oportuno y de fácil acceso para la producción agropecuaria en áreas de economía campesina, el mejoramiento de las condiciones de vivienda, salud, educación y seguridad social de la población rural, la organización del mercadeo de productos, su almacenamiento y conservación, y el fomento de las cooperativas agropecuarias.”[118]

232. Para la consecución de estos fines, la Ley le permitió al Incora realizar programas de adquisición de tierras en zonas rurales mediante negociación directa con los propietarios que las enajenaran voluntariamente o decretar su expropiación cuando fuere necesaria; adelantar programas de redistribución, adjudicación y dotación de tierras a la población campesina en las parcelaciones y colonizaciones que con tal objeto estableciera, y dar a los cultivadores directamente o con la cooperación de otras entidades, la ayuda técnica y financiera para su establecimiento en tales tierras, y para la adecuada explotación de éstas y el transporte y venta de sus productos.[119]

233. La Ley también estableció que las personas naturales que hubiesen cumplido 16 años de edad y fueran jefes de familia podrían obtener, en forma individual o conjuntamente con su cónyuge, compañero o compañera permanente con quien compartiera las responsabilidades sobre sus hijos menores, o con sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, si velare por ellos, adjudicaciones de tierras baldías, o de unidades agrícolas familiares, o ser admitidos como socios de empresas comunitarias y contraer por consiguiente las obligaciones inherentes, sin necesidad de autorización judicial.[120]

234. De igual forma, fortaleció el presupuesto destinado al Fondo Nacional Agrario[121] y creó el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras y Distritos de Riego bajo la administración del Instituto de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras.[122]

235. No obstante, hubo muy pocas familias beneficiadas, por lo que la política rural no fue efectiva. De este modo, el campesinado no logró salir del ciclo de marginación y pobreza, más aún, la estigmatización y violencia sistemática hacia esta población sería el factor principal de debilitamiento organizativo que a la postre significaría su participación precaria en la Asamblea Nacional Constituyente.[123]

Período entre 1992 y 2001

236. Entre 1992 y el 2001, el aumento de masacres, desplazamientos forzados y otros tipos de violencia resultantes de la disputa armada en el territorio, la consolidación de grupos paramilitares y el incremento de las confrontaciones armadas del ELN y las FARC-EP agudizaron la problemática que rodeaba a la población campesina. Concretamente, este periodo estuvo caracterizado por el fracaso de los diálogos de paz entre el Gobierno Nacional y las guerrillas del ELN y las FARC, lo que agravó el conflicto armado. Asimismo, aumentó la participación del narcotráfico en la política y el interés de los actores armados por controlar la economía de la coca.[124]

237. Bajo este contexto, hubo un aumento de hechos que buscaron el control de los territorios y su vaciamiento, especialmente a través de prácticas como la de “tierra arrasada”, es decir, la destrucción de lo que pueda ser de utilidad al enemigo.[125] Igualmente, el fortalecimiento económico de grupos insurgentes llevó consigo el aumento de secuestros y de tomas guerrilleras.

238. Por otra parte, la política pública relacionada con el acceso a la tierra fue inefectiva. Un informe de la Contraloría del 2013 señaló que se había encontrado que el diseño del programa “Campo de Acción” no era conveniente para afrontar los problemas relacionados con la agricultura campesina. Por el contrario, las medidas estaban más orientadas al fortalecimiento de organizaciones empresariales, que se diferenciaban de la filosofía y estructura de las empresas propiamente campesinas. En esencia, el proceso de elegibilidad de proyectos productivos no convocaba la participación de pequeños productores rurales; adicionalmente, había una baja aprobación de proyectos y las exigencias de formulación de convocatorias eran muy altas, lo que afectaba a los campesinos que no estaban en capacidad de cumplir con tales criterios.

Período entre 2011 y 2015

239. Ahora bien, adueñarse de economías ilegales o de rutas de narcotráfico llevaba consigo el despojo y concentración de tierras. En su libro “Guerreros y Campesinos”, el investigador social Alejandro Reyes Posada, mediante el análisis de procesos de expulsión poblacional y reconfiguración de la acción política y militar de grupos armados, principalmente paramilitares, presenta algunos métodos empleados para propiciar el abandono y el despojo de tierras. Algunas de estas acciones eran (i) transferencia forzada de títulos bajo coacción a nombre del comandante o mando medio del grupo paramilitar, o algunas veces guerrillero, implicado en el hecho; (ii) corrimiento de cercas para englobar predios de desplazados; (iii) uso de testaferros o familiares para ocultar la titularidad, hasta la adjudicación a combatientes campesinos, o desplazados por las guerrillas; (iv) venta a bajo precio; (v) compra de deudas hipotecarias y crediticias a los bancos y propietarios endeudadas por parte de mandos paramilitares y otros particulares; (vi) venta forzada y a menor precio y (vii) expropiación violenta sin contraprestación económica.[126]

240. A su turno, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado calculó el porcentaje de abandono de tierras entre finales de la década del ochenta y lo corrido de la década del 2000. Por regiones, los pobladores de la costa Atlántica abandonaron 13,7% del total de tierras, seguidos de los moradores desplazados de las regiones Pacífica, Amazónica y Orinoquía con el 19,2%, y los de la región andina con el 11,8% del total.[127]

241. En suma, había una correlación entre el despojo y la concentración de tierra que con la expedición de la Ley 1448 de 2011 se intentó corregir. Esta normativa creó un sistema de atención, asistencia y reparación a las víctimas, siendo especialmente significativa la creación de la institucionalidad y de un procedimiento dirigido a lograr la restitución de tierras y de los territorios despojados y abandonados de manera forzada. Con todo, entre el 2000 y el 2015 los asesinatos selectivos fueron el hecho victimizante que presentó mayores reportes, con un total de 33.626 registros, representando un 32,9% de los datos, seguido de la desaparición forzada con 19.713 (19,3%) y la acción bélica con 15.273 (15,3%); estos tres hechos agrupan el 67,5% de los datos. Con estas cifras se puede apreciar cómo el número de víctimas por año presentó una disminución exponencial durante todo el periodo, con un decrecimiento porcentual superior al 2100% en el número del año inicial (2002) con 23.350, siendo el pico del periodo frente al año final (2015) con 1.094.[128]

Período entre el 2016 y 2020

242. El periodo entre el 2016 y el 2020 estuvo marcado por el recrudecimiento de la violencia tras su disminución durante las negociaciones de paz entre las FARC-EP y el gobierno nacional. Luego del Acuerdo Final de Paz, el campesinado quedó atrapado en el medio de la reconfiguración de actores armados ante la salida de las FARC-EP como exguerrilla de gran parte de los territorios ligados al narcotráfico.[129] Entonces, este periodo ha estado caracterizado por fluctuaciones en las cifras de víctimas respecto de la población campesina. Luego de una disminución en estas cifras, la violencia hacia líderes y lideresas campesinas tuvo un significativo aumento en el año 2019.

243. Por su parte, en 2019 se vivió también un proceso escalonado de violencia contra excombatientes en proceso de reincorporación, muchos de los cuales se presentaron al interior de las mismas zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), lo que evidencia los problemas de seguridad para quienes suscribieron el acuerdo de paz, que en su mayoría se reconocen como campesinos.[130] A este respecto, mediante la Sentencia SU-020 de 2022 se constató que, a partir de la firma de acuerdos de paz, suele aumentar la conflictividad. Lejos de ser una etapa de tranquilidad, generalmente se caracteriza por la presencia de “riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en tránsito hacia la reincorporación política, social y económica.”[131] En el caso colombiano, la ausencia de una presencia integral del Estado y los retrasos en la aplicación del Acuerdo de Paz habían permitido que grupos al margen de la ley se apoderaran de economías ilícitas y aumentara la violencia en contra de excombatientes, impidiendo la consolidación de condiciones de seguridad y convivencia en algunos territorios.

244. En otras palabras, persistía la estigmatización, la inseguridad jurídica, la instrumentalización política y la continuidad de la violencia política, tanto como la ausencia de garantías para la vida de las personas que en otro momento estuvieron alzadas en armas. Así las cosas, la Corte reconoció que la muerte de personas signatarias del Acuerdo de Paz representaba un desafío, no sólo desde el punto de vista jurídico, por desconocer las obligaciones estatales, sino también porque estas personas habían dejado las armas, con la ilusión de poder reincorporarse en el tejido político y social. De esta manera, resultaba inadmisible que su vida estuviera en peligro, mientras asumían el deber de dejación de armas y reincorporación en la vida civil, tal como había ocurrido en el pasado con otros grupos políticos. Ante esta situación, la Sala concluyó que “la situación de riesgo y amenaza a los que se encuentra expuesta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida política, social y/o económica, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no es solo extraordinaria, sino altamente preocupante.”

245. Bajo este escenario, al evaluar casos concretos en los que los actores solicitaban esquemas de protección o que la UNP no se los descompletaran, la Sala Plena declaró un estado de cosas inconstitucional. Lo anterior, porque (i) la actuación institucional no se correspondía con las disposiciones vinculantes que exigían proteger a esta población, lo cual afectó la asignación y ejecución de recursos; (ii) se presentaba una estigmatización oficial de los desmovilizados y excarcelados; (iii) algunas autoridades atacaban a la JEP, su independencia y a su aptitud para ofrecer una justicia integral; (iv) se presentaba una distancia entre las normas y el discurso de las autoridades encargadas de hacerlas realidad, por lo cual, se generaban ambivalencias y contradicciones que tenían efectos estigmatizantes y discriminatorios; y (v) los avances en la aplicación de los enfoques transversales de derechos humanos, de género, diferencial, territorial, multidimensional y étnico que constituían una de las características más importantes del Acuerdo Final de Paz, eran tardíos o meramente formales.

246. Posteriormente, en la Sentencia SU-545 de 2023, la Sala Plena evaluó el caso de comunidades campesinas y étnicas del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo que solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad, intimidad, familia, salud, mínimo vital, debido proceso, consulta previa, entre otras garantías. Lo anterior, con ocasión de la realización de operativos de erradicación forzada en aquellos departamentos, a pesar de haber suscrito acuerdos individuales y colectivos de sustitución de cultivos de uso ilícito en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS).

247. La Sala Plena encontró deficiencias tanto en la fase de vinculación del PNIS como en la de implementación. Con fundamento en lo anterior, la Corte constató que se habían vulnerado los derechos fundamentales de campesinos en diversos municipios de Nariño y Norte de Santander, por lo que las órdenes proferidas tuvieron un efecto inter comunis para honrar el cumplimiento del PNIS y reconstruir la confianza de las familias y comunidades que habían suscrito acuerdos individuales y colectivos. En especial, la Corte ordenó suspender la erradicación forzada en los territorios en los que no se agotó la sustitución voluntaria, a la Fuerza Pública abstenerse de realizar señalamientos públicos que habían inducido a error y a la estigmatización de las comunidades campesinas, y a la UNP y la ANT garantizar la seguridad de los líderes y participantes del PNIS.

248. Posteriormente, en la Sentencia T-146 de 2024, la Sala Séptima de Revisión analizó el caso de 942 núcleos familiares campesinos con vinculación al PNIS en el Municipio de Miraflores, Guaviare, así como de aquellas familias que presuntamente manifestaron su voluntad de sustituir y no fueron incluidas en el programa. La parte accionante alegó que las entidades accionadas habían vulnerado derechos fundamentales al incumplir el Acuerdo Colectivo de Sustitución y, en general, cada uno de los componentes del PNIS. En efecto, la Sala encontró que el Gobierno Nacional incumplió (i) su compromiso de generar y garantizar condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y buen vivir de las familias; (ii) el derecho fundamental al debido proceso administrativo y, en particular, la garantía de publicidad de los núcleos familiares que se vincularon al PNIS, al no entregar formularios de vinculación a los beneficiarios del PNIS; (iv) la regla de jerarquía en los medios de erradicación en las fases de vinculación e implementación del PNIS; (v) su obligación de desembolsar lo referente a la asistencia alimentaria inmediata; (vi) los compromisos relacionados con los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria estipulados en el Acuerdo Colectivo de Sustitución; (vii) su compromiso relacionado con el proyecto productivo a largo plazo; (viii) su deber de brindar asistencia técnica integral a los núcleos familiares de cultivadores y no cultivadores; (ix) el derecho de acceso a la información pública, al debido proceso y la participación. Esto, porque brindó a los núcleos familiares de Miraflores información imprecisa y, en ocasiones, abiertamente falsa, sobre el contenido, alcance, efectos y obligaciones derivadas de la suscripción de los Contratos de Desarrollo con Enfoque Territorial; y (x) el debido proceso de las familias en los procesos de suspensión o retiro, en especial, los principios de legalidad, la garantía de notificación y el derecho de contradicción y defensa.

249. En suma, la población campesina ha sido una víctima histórica del conflicto armado. Como consecuencia de ello, ha sufrido desplazamiento forzado, homicidios, desapariciones forzadas y estigmatizaciones tanto de agentes estatales como no estatales. Este ciclo de violencia ha ocasionado que el campesinado abandone sus tierras o les sean despojadas y, como resultado, exista una progresiva concentración de la tierra, excluyendo así al campesinado de la propiedad de la tierra y, en última instancia, de otros derechos como el mínimo vital y la seguridad alimentaria.

Caracterización actual de la población campesina y la propiedad rural

250. Para el 2023, el total de la población campesina era de 15.226.000 personas que se identificaron subjetivamente como campesinas, del total nacional. El 14,2% de la población que residía en cabeceras eran campesinos, equivalente a 5.582.000 personas. El 83,1% de la población que se encontraba ubicada en centros poblados y rural disperso eran campesinos (9.644.000 personas), frente al 16,6% que no se consideraban campesinos (1.925.000 personas).[132]

251. Finalmente, el 54,4% del total de la población campesina ocupada se encontraba trabajando como trabajador por cuenta propia, seguido por la posición ocupacional de obrero o empleado de empresa particular con 24,7%. La posición ocupacional con menor participación fue obrero o servidor público con 2,2%.[133] Por su parte, el desempleo nacional fue de 9,3%, presentando una diferencia de -3,4 puntos con respecto a la población no campesina.[134]

252. En 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) publicó el estudio “Fragmentación y distribución de la propiedad rural en Colombia.” En este documento, señaló que Departamentos como Antioquia, Cundinamarca y Boyacá presentaban un alto grado de fragmentación, pues casi el 80% del territorio estaba constituido por microfundios, mientras que Vichada o Caquetá contenían predios de mediana propiedad o latifundios.[135] Esta situación denotaba un contraste entre la participación en el total de predios y aquella en el área que representaban. Mientras Boyacá, Cundinamarca y Antioquia representaban el 3,81%, 4,08% y el 9,68% respectivamente, el Meta, por ejemplo, representaba el 9.32% del área y sólo un 2,58% de los predios a nivel nacional. A su turno, Vichada representaba un 5,89% del territorio y menos del 1% de los predios en Colombia.

253. En cuanto a predios en frontera agrícola –es decir, aquellos que colindan con áreas de expansión de la actividad agrícola hacia áreas no cultivadas o dedicadas a otros usos–, el IGAC encontró también una gran disparidad. En cuanto a la fragmentación de estos predios, la entidad encontró que el 59% de ellos se clasificaban como microfundios, los cuales representaban el 4% del área total; en contraste, los latifundios representaban el 1% de los predios y más del 40% del área. Por ejemplo, Vichada sólo tenía el 0,1% de los predios totales, pero estos explicaban el 6.7% del área nacional; mientras que Boyacá, que contenía el 18.5% de los predios, tan sólo cubría el 5% del área total. Además, el promedio de hectáreas de un predio se había reducido, “pasando de 14 en el análisis rural total a 12.78 en el análisis de predios en frontera agrícola de uso agropecuario”,[136] lo cual demostraba que los predios de destino agrícola eran más pequeños que los de otro tipo de destino económico. Entonces, la entidad observó un país altamente fragmentado, con alta presencia de micro y minifundios, pero en condición de desigualdad espacial, en tanto los latifundios comprendían más de la mitad del área productiva del país.[137] En efecto, en 16 de los 30 departamentos analizados, más del 50% de los predios eran microfundios, sin embargo, los latifundios y la mediana propiedad eran los que representaban la mayoría de la extensión rural del país.[138]

254. Por otra parte, la entidad le atribuyó a los predios rurales privados de particulares un coeficiente de Gini equivalente a 0.89, lo cual mostraba un alto grado de concentración de la propiedad rural en los percentiles más altos de los propietarios.[139] Específicamente, el 1% de los particulares eran propietarios del 49.8% del total del área rural, y el 5% poseía el 72.9% de la tierra. Respecto de los predios rurales privados en frontera agrícola, el coeficiente estimado fue de 0,87, por lo tanto, también existía un alto grado de concentración de la tierra. El 1% poseía el 46.9% y el 5% el 70.6%; además, el decil más alto tenía 8.12 veces más el área que les correspondería a los propietarios en una distribución equitativa del área evaluada.[140]

255. Un análisis por departamentos mostraba que Boyacá y Cundinamarca presentaban los valores más altos en cantidad de predios y propietarios, mientras que departamentos como Amazonas, Guainía, Chocó y Vaupés presentaban la cantidad más baja. Por otro lado, 13 departamentos tenían un valor de Gini entre el 0,6 y el 0,8, mientras que los 19 restantes contaban con un Gini entre el 0,8 y 1; así pues, todos los departamentos del país tenían un coeficiente de Gini alto o muy alto, siendo Meta (0,92), Nariño (0,93), Valle del Cauca (0,94), Guainía (0,95) y Chocó (0,97) los departamentos con un coeficiente de Gini mayor al nacional.[141]

256. Respecto específicamente de los predios dentro de frontera agrícola, en el percentil del 1% de los mayores propietarios en departamentos como Chocó, Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Antioquia, la concentración de la propiedad ascendía al 88,27%, 55,01%, 47,82%, 43,72% y 39,1%. En el corte del percentil del 5% de los mayores propietarios, los 5 departamentos con mayor concentración cambiaban ligeramente, siendo Chocó, Valle del Cauca, Meta, Cauca y Antioquia con áreas equivalentes a 95.40%, 76.81%, 71.12%, 66.16% y 65.41% en tenencia de ese 5% del total de los propietarios respectivamente para cada departamento mencionado. En 13 de los 30 departamentos analizados, el área en tenencia del 10% de los mayores propietarios superaba el 70% del área total estudiada. Los 5 departamentos con mayor concentración en el 10% de los propietarios fueron Chocó, Valle del Cauca, Meta, Antioquia y Casanare, con porcentajes de tenencia de 96.69%, 85.64%, 83.73%, 78.32% y 76.64% respectivamente.[142]

257. A nivel municipal, el primer municipio en términos de concentración era Istmina, Chocó, en el que el 1% (un propietario) era dueño del 99% de la tierra rural bajo estudio. En Timbiquí, Cauca, aquel mismo 1% (3 propietarios) poseía el 98% de la tierra rural. Incluso para el vigésimo municipio de la clasificación, esta tendencia a la alta concentración se mantenía, pues en El Cantón de San Pablo, Chocó, el 1% de los propietarios, que para el caso correspondía a una sola persona, era dueña de 30.833 hectáreas. A nivel nacional, el IGAC encontró que para 1052 municipios de 1070, el 10% de los propietarios eran dueños de más del 55% del área rural.[143]

258. En definitiva, Colombia se caracteriza por una marcada desigualdad en la distribución de la tierra, acompañada de una alta fragmentación. Esta situación, según el IGAC, tiene un impacto directo en la justicia social y equidad en el acceso a la tierra, el fomento del desarrollo rural sostenible, la influencia de la concentración de la tierra en la productividad agrícola, la seguridad alimentaria, el desarrollo económico regional y la gestión ambiental. Además, “la distribución de la propiedad predial tiene implicaciones considerables en procesos como el ordenamiento social de la propiedad, la participación política y la toma de decisiones a nivel local en las áreas rurales del país.”[144]

La protección de las comunidades campesinas y el derecho al territorio a partir de la Constitución de 1991[145]

259. El ciclo de violencia que ha sufrido la población campesina, así como las condiciones de vulnerabilidad y desigualdad en las que ha vivido generó que, desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 2023 -que modificó el artículo 64 de la Constitución- el Estado reconozca que la población campesina es sujeto de especial protección constitucional. Asimismo, tiene el deber de promover el acceso progresivo a la tierra que ha sido fragmentada y concentrada bajo dinámicas de guerra a lo largo de los años. Finalmente, resalta la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como los derechos correlativos que le asisten a la población campesina, como los derechos el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar su ingreso y calidad de vida.

260. Ahora, como parte de la búsqueda del reconocimiento como sujeto político autónomo, varios ciudadanos campesinos pertenecientes a diferentes organizaciones sociales promovieron una acción de tutela contra el DANE y otras autoridades públicas para la creación de una categoría y preguntas diferenciadas que permitieran visibilizar su situación particular dentro del censo de población y vivienda de 2018. En cumplimiento de la orden impartida por la Corte Suprema de Justicia[146] en ese proceso, una comisión conformada por el ICANH e investigadores del campesinado y la ruralidad colombiana formularon una definición de la categoría campesino en los siguientes términos:

“Campesino: sujeto intercultural, que se identifica como tal, involucrado vitalmente en el trabajo directo con la tierra y la naturaleza, inmerso en formas de organización social basadas en el trabajo familiar y comunitario no remunerado o en la venta de su fuerza de trabajo.”[147]

261. Según el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH,[148] la comprensión del campesinado como sujeto diferenciado implica considerar cuatro dimensiones:

(i) La dimensión sociológico-territorial, que alude a una relación de imbricación del campesinado con la tierra, en la que se constituyen formas diferenciables de habitar y de transformar la naturaleza a partir del trabajo. No todos los que habitan el campo y el mundo rural son campesinos. “El campesino se distingue de los sistemas agroindustriales y latifundistas, así esté asociado por trabajo a ellos.”[149]

Sobre esta dimensión, esta corporación ha reconocido la importancia del campesino para la preservación de ecosistemas. “La conservación, protección y rehabilitación de los ecosistemas no serán exitosos si de estos se excluye a las personas. Por el contrario, estas actividades deben aplicar una perspectiva de derechos y atender los contextos sociales e históricos que generaron en un primer momento la degradación del ecosistema (…) bajo esta perspectiva se pretende que la acción humana contribuya a mitigar, corregir y prevenir nuevas afectaciones de los ecosistemas por intervenciones antropogénicas.”[150]

La Corte ha reconocido el rol que tienen las comunidades humanas en la conservación y protección ambiental. Ha expresado que las comunidades indígenas, negras y campesinas han desarrollado prácticas y conocimientos tradicionales a través de los cuales han logrado una utilización racional y sostenible de los recursos naturales. De este modo, se ha determinado la necesidad de relacionar la noción de desarrollo sostenible con el reconocimiento y la importancia de la diversidad cultural, especialmente en cuanto se refiere a las diversas formas de relación entre el hombre y la naturaleza. Entonces, la protección de la biodiversidad depende, en gran medida, de las prácticas mediante las cuales una comunidad se relaciona con los recursos biológicos a los que acceden.[151]

Así las cosas, uno de los factores por los cuales la población campesina goza de una especial protección constitucional se debe a su inescindible relación con la tierra, entendida no sólo como medio productivo, sino como espacio vital en el que se desarrollan los proyectos de vida campesinos. “El campo, entonces, no es solo una sumatoria de predios rurales sobre los que se ejercen derechos reales; es ante todo el territorio en el que se desarrollan las diferentes formas de vida campesina, cuya protección interesa al Estado en tanto manifestación de la pluralidad y la diversidad cultural de la Nación colombiana.”[152] En suma, el campesino es un productor con sentido de pertenencia en un lugar, que coadyuva a la construcción y mantenimiento de los órdenes social, económico y ecológico y símbolo territorial.

(ii) La dimensión socio – cultural que se refiere a unas maneras específicas de vivir, pensar y habitar las zonas rurales que se concretan en características culturales distinguibles. El campesino se auto-reconoce como tal, reivindica su pasado campesino en sus ancestros y proyecta esa identidad en su propia descendencia. A partir de su relación con el territorio dibuja formas de vida comunitaria, pertenencias y representaciones “sustentadas en sus conocimientos, sus memorias y sus formas de hacer transmitidas entre generaciones”.[153]

(iii) La dimensión económico-productiva que da cuenta de la centralidad que tiene para la vida campesina el rol de productores de alimentos, valores de uso y materias primas. En la comprensión de esta dimensión son centrales las diferentes formas de tenencia de la tierra que han establecido los campesinos; así como las memorias, saberes y formas de hacer, que le permiten actuar y permanecer en los procesos productivos que garantizan su autoabastecimiento y su relacionamiento con los mercados locales y las formas de vida social y económica de la zona rural y los centros urbanos.

(iv) Por último, la dimensión organizativo-política que alude a los procesos de organización social y política del campesinado que le han permitido reivindicar y exigir sus derechos, negociar con otros actores rurales para lograr su reproducción social y fortalecer sus capacidades, y participar como sujetos políticos diferenciados en la vida nacional.

262. Estas definiciones, aunque no son normativas, ofrecen elementos analíticos relevantes para comprender cómo la identidad campesina está directamente relacionada con el trabajo de la tierra y las formas de organización social que esta actividad produce. La tierra, al estar íntimamente ligada a la construcción identitaria del campesino pasa de ser un activo o un bien sobre el que se ejercen – o se espera ejercer-, derechos reales, a convertirse en una realidad social compleja: el territorio campesino.

263. Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales,[154] que ha sido reconocida por la Corte Constitucional como guía interpretativa del ordenamiento interno,[155] incluye la dependencia y apego a la tierra como un elemento identificador del campesino. Así, el artículo 1° del referido instrumento señala:

“A efectos de la presente Declaración, se entiende por ‘campesino’ toda persona que se dedique o pretenda dedicarse, ya sea de manera individual o en asociación con otras o como comunidad, a la producción agrícola en pequeña escala para subsistir o comerciar y que para ello recurra en gran medida, aunque no necesariamente en exclusiva, a la mano de obra de los miembros de su familia o su hogar y a otras formas no monetarias de organización del trabajo, y que tenga un vínculo especial de dependencia y apego a la tierra”.(subrayas fuera del texto original)

264. El artículo 64 de la Constitución Política de 1991 previó un marco de especial protección a los campesinos al establecer que es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los derechos a la educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar su ingreso y calidad de vida.[156] La determinación en la Constitución de deberes estatales específicos en favor de los trabajadores agrícolas estuvo marcada por la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población campesina, cuya vulnerabilidad y marginación económica fueron reconocidas como causas de la conflictividad social que la Carta superior de 1991 pretendía resolver. En efecto, dentro las consideraciones expresadas por los integrantes de la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente para justificar la formulación de derechos agrarios, se reconoció desde diferentes perspectivas que la pobreza del campo, el despojo de la tierra, la inequidad de la propiedad rural y el fracaso de los intentos de reforma agraria son problemas cuya solución es indispensable para lograr la paz y el desarrollo económico.[157]

265. A su vez, para esta Corte, la protección especial que la Constitución prodigaba a la población campesina estaba ligada de forma inescindible a dos factores: (i) la constatación de su condición histórica de vulnerabilidad y marginación en términos económicos, sociales y políticos; y, (ii) la comprobación de que el restablecimiento pleno de sus derechos pasa necesariamente por garantizar el derecho al territorio, que implica el acceso a la tierra, entendida no solo como medio productivo, sino como espacio vital en el que se desarrollan los proyectos de vida campesinos, esencial para el goce efectivo de los derechos al trabajo, la vivienda digna, la libertad de escoger profesión u oficio, la alimentación, y la participación, entre otros.

La población campesina como sujeto vulnerable, susceptible de especial protección constitucional

266. El Constituyente y, con posterioridad, la Corte Constitucional, han reconocido que las dinámicas históricas de apropiación y explotación de la propiedad rural han sido la principal causa de la pobreza rural,[158] que a su vez explica la situación histórica de vulnerabilidad de la población campesina. En efecto, el artículo 64 de la Constitución de 1991 fue el resultado del reconocimiento por el Constituyente de que los habitantes de la ruralidad enfrentaban una mayor vulnerabilidad económica y social, a la que había que responder con democratización de la propiedad rural e inversiones orientadas al desarrollo del campo. En la ponencia presentada para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se afirmó:[159]

“…La tierra como bien productivo se sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una inadecuada apropiación territorial, que se expresa en la concentración latifundista, dispersión minifundista y colonización periférica depredadora. Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social…

“Se busca, por lo tanto, una democratización de la propiedad, entendida como el derecho al acceso productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organización privada, familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los trabajadores del campo…”[160]

267. Para los Constituyentes, la necesidad de democratización de la propiedad rural no solo estaba asociada a fines económicos o de redistribución de la riqueza, sino a la ampliación del poder político a sectores que habían sido marginados de su ejercicio, como los campesinos.[161] La Asamblea Nacional Constituyente discutió ampliamente el problema de redistribución de la propiedad rural al debatir los que terminarían siendo los artículos 58 y 64 de la Constitución. Representantes de diferentes sectores sociales y políticos coincidieron en la importancia de redistribuir y sanear la propiedad rural, de reconocer la función social de la propiedad y de mejorar las condiciones de acceso a los mercados por los trabajadores del campo. En el marco de esas discusiones, el reparto de la tierra se propuso también como una forma de democratizar el poder.[162]

268. Así, los deberes que el artículo 64 de la Constitución de 1991 le imponía al Estado para mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos, tenían por objetivo saldar la deuda histórica del país con esta población y garantizar la satisfacción plena de su ciudadanía. El hecho de que los derechos reconocidos a los campesinos fueran formulados en términos de derechos sociales y económicos, dirigidos a un sujeto trabajador, dio lugar a que en un primer momento la jurisprudencia constitucional identificara la protección constitucional a los campesinos en términos de mandato programático. Así, las Sentencias C-590 de 1992,[163] C-021 de 1994,[164] C-615 de 1996 y C-508 de 1997[165] desarrollaron el contenido de los artículos 64 y 65 de la Constitución Política de 1991 en términos de mandatos constitucionales de fomento de la economía campesina. De esta primera línea jurisprudencial fue posible extraer una regla constitucional de promoción de derechos en favor de la población campesina, que hallaba sustento en el reconocimiento de deberes estatales específicos para materializar los derechos económicos y sociales de este grupo poblacional.

269. Con posterioridad, el precedente constitucional avanzó en la ruta de la garantía de los derechos de los campesinos al reconocerles, de forma plena o parcial, la calidad de sujetos de especial relevancia constitucional, o incluso, de especial protección constitucional.[166] Esta aproximación jurisprudencial a los derechos de los campesinos se sustentó en: (i) el deber estatal de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados para lograr su igualdad real y efectiva, previsto en el inciso segundo del artículo 13 de la Constitución Política; y, (ii) la constatación de las condiciones de vulnerabilidad y discriminación a la que han estado sometidas las poblaciones campesinas históricamente,[167] y el riesgo que les generan los cambios en materia de producción de alimentos, usos y explotación de recursos naturales.[168]

270. Así, en la Sentencia C-006 de 2002, la Corte señaló que la Constitución otorgaba a los campesinos un tratamiento diferenciado justificado en la necesidad de lograr la igualdad económica y social de esta comunidad, “históricamente condenada a la miseria y la marginación social.” Con posterioridad, en la Sentencia C-180 de 2005, la Corte resolvió una demanda de constitucionalidad contra los artículos 21 (parcial) y 85 (parcial) de la Ley 160 de 1994 que preveían beneficios diferentes a campesinos y comunidades indígenas en programas de acceso a la propiedad rural. En esa ocasión, la Corte estimó que los campesinos y las comunidades indígenas eran dos grupos de especial relevancia constitucional para acceder a la propiedad de la tierra, de forma que ambos debían ser beneficiados con medidas de promoción para el efecto.[169] Sin embargo, la Corte señaló que los dos grupos no compartían el mismo estatus como sujetos de especial protección constitucional, dado que la propiedad colectiva había sido considerada por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de las comunidades indígenas, mientras que la propiedad privada tenía el carácter de derecho fundamental solo en condiciones excepcionales.[170]

271. En la Sentencia C-644 de 2012, la Corte reconoció que los esfuerzos legislativos y administrativos por lograr una reforma agraria que desconcentre la propiedad de la tierra rural y mejore las condiciones de vida de la población campesina no han tenido éxito. Reiteró que los campesinos siguen siendo una población especialmente vulnerable y que esa vulnerabilidad se ha agravado durante los años posteriores a la entrada en vigor de la Constitución de 1991. A partir de la verificación de estos dos hechos, la Corte concluyó que los mandatos contenidos en los entonces artículos 64 y 65 de la Constitución de 1991 no serían solo criterios de validez de las normas sino, sobre todo, criterios de eficacia y justicia que debían orientar al juez constitucional en la interpretación del ordenamiento jurídico y, al legislador, en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Constitución en materia económica. Luego de estudiar el contenido de la Constitución económica y las implicaciones que tiene el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad rural previsto en el original artículo 64 de la Constitución de 1991, la Corte concluyó que este imponía “una estrategia global, pues sólo así el campesino – como sujeto de especial protección- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias.”[171] En definitiva, “el orden constitucional establecido con relación al campo destaca al campesino como sujeto de especial protección constitucional, como personas vulnerables por sus condiciones sociales y económicas. En no pocos aspectos en todo caso, su tratamiento jurídico constitucional y legal es diverso (…)”.

272. Asimismo, en la Sentencia C-077 de 2017 se ejerció control de constitucionalidad sobre algunas normas de la Ley 1776 de 2016, mediante la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social. En aquella ocasión, la Sala recordó que la jurisprudencia[172] reconocía a los campesinos y trabajadores rurales como sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios, debido a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que habían sufrido históricamente.

273. A pesar de que la situación de los campesinos no era análoga a la de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, aclaró que la jurisprudencia había resaltado la importancia de las significaciones culturales, sociales y económicas que se establecían entre determinadas comunidades, distintas a las minorías étnicas, y el territorio. Lo anterior, en contextos en los cuales se advertía la importancia del entorno para que la persona y/o el grupo familiar pudieran acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios, para el desarrollo de las actividades que permitían el sostenimiento del proyecto de vida de la persona.

274. Por otra parte, indicó que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad era indisociable de su relación con la tierra o con el campo. De este modo, la Corte también había reconocido en el campo, más que un espacio geográfico, un bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda era necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que daban lugar a esa forma de vida de los trabajadores rurales amparada constitucionalmente. Lo anterior, bajo el entendido de que las personas campesinas entretejían una relación alrededor de la tierra que los orientaba como personas y comunidades y, con ello, posibilitaba el desenvolvimiento de sus relaciones sociales, culturales y económicas.

275. La comprensión de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional, titulares de derechos de manera preferente para superar la situación de vulnerabilidad y marginalización en la que se encuentran, fue reiterada por la Corte en las Sentencias C-077 de 2017, C-028 de 2018 y C-300 de 2021.

276. Así, el paulatino reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional permitió concluir que el artículo 64 de la Constitución de 1991 constituía: (i) un título para que el Estado interviniera a fin de fortalecer el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios mediante la adjudicación de inmuebles baldíos y la limitación a la enajenación de aquellos ya adjudicados; (ii) una norma programática que requería la implementación de medidas legislativas para su realización, entre otros mecanismos; (iii) un deber de especial protección constitucional que implica tener en consideración los diversos factores que inciden en la situación de vulnerabilidad y marginalidad del campesinado; y (v) un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.[173]

El derecho al territorio de las comunidades campesinas

277. Aunque la vulnerabilidad de las comunidades campesinas está asociada a su condición histórica de pobreza, el artículo 64 de la Constitución de 1991 no era un mandato calificado de lucha contra la pobreza consistente en proveer un medio de producción a un sector de la población. Era una orden compleja para garantizar las condiciones de permanencia del campesino en el campo y el mejoramiento de su calidad de vida en ese contexto. Así, la jurisprudencia constitucional llegó al entendimiento de que el acceso a la propiedad rural de las comunidades campesinas: (i) no implica únicamente el goce de un derecho real, (ii) sino que se relaciona de forma directa con la subsistencia de las formas de vida campesinas, e (iii) involucra la satisfacción de otros derechos fundamentales. El campo, entonces dijo la jurisprudencia, no es solo una sumatoria de predios rurales sobre los que se ejercen derechos reales; es ante todo el territorio en el que se desarrollan las diferentes formas de vida campesina, cuya protección interesa al Estado en tanto manifestación de la pluralidad y la diversidad cultural de la Nación colombiana.

278. En tal virtud, en la Sentencia C-644 de 2012, la Corte definió el campo como “realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica”, receptora de la especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. La relación de los campesinos con la tierra excede el ámbito estrictamente económico e implica una serie de significaciones culturales, sociales y económicas. En la Sentencia C-300 de 2021 la Corte señaló que el campo, como territorio, es una construcción social afectada por dinámicas identitarias, no solo económicas. Son los usos del espacio y sus recursos, los modos de habitarlo y de ejercer poder sobre él, los que conforman el territorio.

279. En la Sentencia C-300 de 2021, la Corte señaló que si bien el acceso a la propiedad rural es condición para el mejoramiento de la calidad de vida de la población campesina, su promoción y protección carecen de sentido y se alejan del mandato constitucional cuando no están acompañadas del reconocimiento del campo como territorio y, de los campesinos como sujetos políticos interculturales y autónomos con proyectos de vida e ideas del buen vivir diversas y diferenciables. El derecho de los campesinos al territorio es entonces: (i) un derecho fundamental; (ii) que comprende garantías adicionales a las propias del régimen ordinario de propiedad; y, que (iii) está protegido por el derecho de todos los ciudadanos a participar en las decisiones que lo afectan.

280. Primero, la jurisprudencia ha reconocido el derecho al territorio del que gozan las comunidades campesinas.[174] Para sustentar tal conclusión, la Corte ha señalado que:

a) Los derechos económicos, sociales y culturales, de los que el artículo 64 hacía parte, son derechos fundamentales aun cuando comprenden una faceta prestacional de realización progresiva. Al declarar que el derecho al territorio de las comunidades campesinas es fundamental, en la Sentencia C-673 de 2015, la Corte reiteró el precedente fijado en la Sentencia C-288 de 2012, en la que se señaló que la fundamentalidad de estos derechos no depende, ni puede depender, de la manera en que se hacen efectivos en la práctica.

b) El derecho al territorio es fundamental en tanto está directamente relacionado con la garantía de la dignidad humana de las personas que se auto reconocen como de las campesinas. Tal como se expuso en párrafos anteriores, el territorio es un elemento estructurante de la identidad campesina y condición para la elección y materialización del proyecto de vida de las personas que se auto reconocen como campesinas. La Corte ha resaltado la relación inescindible que existe entre la realización de los derechos fundamentales y la dignidad humana;[175] en particular, ha expresado que la libertad para elegir entre distintas opciones de vida es inherente a la condición humana en tanto se deriva del reconocimiento de las personas como fines en sí mismas y no como instrumentos al servicio de fuerzas extrañas a ellas. El ejercicio material de la libertad individual es posible cuando se garantizan las tres dimensiones de la dignidad humana como: (i) autonomía para vivir como se quiere; (ii) acceso a los bienes necesarios para vivir bien; y, (iii) respeto a la intangibilidad de la integridad física y moral para vivir sin humillaciones.[176] En esos términos, para la Sala Plena es claro que el derecho al territorio es instrumental a la garantía de la dignidad humana para las poblaciones campesinas, en tanto es condición necesaria para la elección y ejecución de un proyecto de vida que se desarrolle en lo rural y se guíe por valores diferenciados construidos desde la especial relación del campesino con la tierra.

c) El derecho al territorio como mandato complejo que comprende no solo el acceso a la tierra, sino a la vivienda, la educación, la salud y la recreación en el campo, entre otros, para el mejoramiento de la calidad de vida campesina, ha sido desarrollado en la legislación concediéndole dimensiones subjetivas precisas. Así, la Ley 160 de 1994,[177] modificada por el Decreto Legislativo 902 de 2017,[178] regula las condiciones de adquisición y adjudicación de tierras a favor de los “campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento.” En el mismo sentido, la Ley 731 de 2002 prevé condiciones específicas de acceso a la titulación de tierras, el crédito agropecuario, los servicios educativos, de salud, seguridad social y recreación por parte de las mujeres rurales, con el objetivo de mejorar su calidad de vida. Por otra parte, el artículo 139 de la Ley 1148 de 2011 prevé que dentro de las acciones tendientes al restablecimiento de la dignidad de las víctimas del conflicto armado se encuentra comprendido el apoyo para la reconstrucción del movimiento y tejido social de las comunidades campesinas, en particular de las mujeres.[179] Todas estas disposiciones, sumadas a diferentes medidas incluidas en otras leyes que prevén medidas diferenciadas en favor de comunidades campesinas,[180] dan cuenta del desarrollo legislativo del derecho de los campesinos a acceder a la tierra, habitarla en condiciones dignas y permanecer en ella para desarrollar allí su proyecto de vida.

281. Segundo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho al territorio del que gozan los campesinos comprende, por lo menos las mismas garantías de régimen ordinario de propiedad reconocidas en el artículo 58 de la Constitución Política.[181] Estas garantías, interpretadas de acuerdo con lo previsto en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales,[182] permiten afirmar que el derecho al territorio de los campesinos incluye:

a) El derecho al reconocimiento y seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo cual implica el respeto de la propiedad, la mera tenencia, la posesión, la ocupación, entre otras; y, el fomento de la titulación de la tierra ya sea individual, colectiva o mediante formas asociativas.[183]

b) El derecho a no ser despojados, desalojados ni desplazados de forma arbitraria o ilegal de la tierra o de los recursos necesarios para disfrutar de condiciones de vida adecuadas en ella y a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa.[184] En la Sentencia C-028 de 2018 esta Corte reiteró lo expresado en la Sentencia C-644 de 2012 en cuanto a que los campesinos tienen derecho a “no ser impulsados a deshacerse de [su propiedad rural] so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto.” En el evento de desplazamientos o despojos ilegales o arbitrarios, los campesinos tienen derecho al retorno y la restitución de la tierra, y de los recursos naturales necesarios para disfrutar de condiciones de vida adecuadas, o a la indemnización justa, equitativa y conforme a la ley cuando el retorno sea imposible.[185]

c) El derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas para estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los campesinos sin discriminación, de forma que estos puedan alcanzar un nivel de vida adecuado, vivir con seguridad, paz y dignidad y desarrollar su cultura.[186] El principio de progresividad aplica a la faceta prestacional del derecho al territorio y comprende la obligación estatal de adoptar medidas para democratizar la propiedad rural y mejorar la calidad de vida de la población campesina. Así, toda medida regresiva en ese sentido será, prima facie, inconstitucional.

282. Tercero, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el derecho de los campesinos al territorio, sobre todo cuando se tratan de temas de intervención de recursos naturales, tiene como fundamento el derecho de todos los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan. Esto por cuanto la participación, entendida como un principio a la luz del preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución y como un derecho en el art. 40 y siguientes, es una de las formas de garantizar que las comunidades que están afectadas por políticas de desarrollo puedan defender su autonomía y lograr la compatibilidad de sus formas de vida, económicas, sociales y culturales, con esas políticas.[187]

283. Así, la Corte ha establecido que siempre que “se vayan a ejecutar obras o políticas que impliquen la intervención de recursos naturales, los agentes responsables deben determinar qué espacios de participación garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se trata de una comunidad [cuya] subsistencia depende del recurso natural que se pretende intervenir, también será obligatoria la realización de espacios de participación, información y concertación.”[188] Para la Corte “el Estado o los particulares no pueden afectar el ambiente natural de manera indiscriminada, sin tener en cuenta las circunstancias propias del sitio y de sus pobladores. Estas circunstancias especiales son las que impiden, por ejemplo, que se construya una planta de embotellamiento de agua mineral en la única fuente de abastecimiento de un poblado, o que se construya una planta de producción de asfalto en frente de un hospital para dolientes pulmonares, o una fábrica de productos químicos en medio de una bahía de pescadores.”[189]

284. Es la comprensión del territorio como escenario de construcción social y política, en la que el campesino deja de ser un actor puramente económico -titular o aspirante a la propiedad de los medios de producción agrarios- para ser reconocido como sujeto político autónomo y diverso. Así, la calidad de sujeto político del campesino, capaz de participar de las decisiones que lo afectan, no es posterior a la satisfacción plena de la faceta prestacional de los derechos enlistados en los artículos 64 y 65 de la Constitución de 1991, sino que es concomitante a ésta.

285. Finalmente, en la Sentencia C-300 de 2021, la Corte señaló que en el caso particular de la población campesina existe una relación íntima entre el derecho a la alimentación o a la seguridad alimentaria y el derecho al trabajo y al mínimo vital, por cuanto esta adquiere su sustento de la explotación económica del territorio que habita.[190] Por ello, reitero que el ordenamiento jurídico nacional “concede una especial protección a las comunidades que dependen de sus formas de producción tradicionales, no sólo para garantizar su sustento, sino también para la realización de sus proyectos de vida como sujetos autónomos. Por lo tanto, la protección del trabajo también implica el amparo de las libertades relacionadas con la escogencia de profesión u oficio y el desarrollo de la personalidad, en tanto los campesinos son personas que se han dedicado al trabajo de la tierra “en su libre determinación y por su identidad cultural.”[191]

286. Por ende, la Corte reiteró igualmente que la soberanía alimentaria comprende la libre potestad de los Estados de establecer sus procesos de producción de alimentos, con la garantía de respeto y preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, como la de campesinos y pesqueros, respetando su cultura y diversidad.[192] Es posible, dijo, que como consecuencia de la elección del Estado de privilegiar ciertos mecanismos para mejorar la disponibilidad y accesibilidad a los alimentos de la población en general, se genere una tensión con los derechos a la seguridad alimentaria, la identidad cultural y la diversidad de las comunidades campesinas y pesqueras. En estos casos, señaló que, la Corte ha indicado que: i) es necesario proteger las prácticas tradicionales de producción de los grupos minoritarios (por ejemplo indígenas, negritudes y campesinos) en atención a la relación que existe entre éstos, su territorio y su cultura;[193] ii) en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible se debe dar prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente;[194] iii) en el caso de comunidades cuyo alimento dependa de la explotación del medio ambiente por el uso de medios tradicionales, el Estado debe garantizar la participación y concertación de medidas con la comunidad de las decisiones que puedan afectar el ambiente;[195] iv) existe una obligación por parte del Estado de mantener el denominado “espacio vital” o espacio donde las comunidades tradicionales ejercen su oficio;[196] v) en el evento que haya una afectación del “espacio vital” se deben concertar medidas de compensación en conjunto con la comunidad afectada sin que estas sean necesariamente de carácter económico;[197] y, vi) el mandato constitucional de protección al medio ambiente, y el modelo de desarrollo sostenible implican restricciones al uso de ecosistemas en donde las comunidades tradicionales ejercen sus oficios y obtienen su sustento, cuando esta intervención se hace por parte del Estado o de privados, es necesario velar por la “sostenibilidad social”[198] y se deben diseñar medidas de compensación (por ejemplo: apoyo alimenticio transitorio, capacitaciones, acceso a créditos y a insumos productivos, entre otros) para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz los efectos negativos.[199]

El campesinado como sujeto de especial protección constitucional conforme a lo previsto en el Acto Legislativo 1 de 2023

287. De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, incluido el acervo jurisprudencial atrás expuesto, el Acto Legislativo 1 del 5 de julio de 2023, que modificó el artículo 64 de la Constitución Política, reconoció expresamente al campesinado como sujeto de Especial Protección Constitucional. A partir de este mandato constitucional, entonces:

a) Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa.

b) El campesinado es sujeto de derechos y de especial protección, tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, sus formas de territorialidad campesina, condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otros grupos sociales.

c) El Estado reconoce la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos.

d) Los campesinos y las campesinas son libres e iguales a todas las demás poblaciones y tienen derecho a no ser objeto de ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular las fundadas en su situación económica, social, cultural y política.

e) Le corresponde al legislador reglamentar la institucionalidad necesaria para lograr los fines previstos en el artículo 64 de la Constitución y establecer los mecanismos presupuestales que se requieran, así como el derecho de los campesinos a retirarse de la colectividad, conservando el porcentaje de tierra que le corresponda en casos de territorios campesinos donde la propiedad de la tierra sea colectiva.

f) Finalmente se dispuso la creación del trazador presupuestal de campesinado como herramienta para el seguimiento del gasto y la inversión realizada por múltiples sectores y entidades, dirigida a atender a la población campesina ubicada en zona rural y rural dispersa.

El Acuerdo Final de Paz y su relación con la Jurisdicción Agraria y Rural

288. El Acuerdo que resultó de los diálogos entre delegados del Gobierno nacional y las FARC para poner fin al conflicto armado, tiene entre sus principales temas el agrario y rural.

289. Según el preámbulo de este documento, este recoge todos los acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General suscrita en La Habana en agosto de 2012 y mediante él se busca el fin del sufrimiento que ha causado el conflicto. Su introducción indica que “[s]on millones los colombianos y colombianas víctimas de desplazamiento forzado, cientos de miles los muertos, decenas de miles los desaparecidos de toda índole, sin olvidar el amplio número de poblaciones que han sido afectadas de una u otra manera a lo largo y ancho del territorio, incluyendo mujeres, niños, niñas y adolescentes, comunidades campesinas, indígenas, afrocolombianas, negras, palenqueras, raizales y Rom, partidos políticos, movimientos sociales y sindicales, gremios económicos, entre otros.”

290. El Acuerdo Final busca iniciar una fase de transición que contribuya a una mayor integración de los territorios de Colombia, una mayor inclusión social –en especial de quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido el conflicto–, y fortalecer la democracia.

291. El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta “las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.”[200]

292. A partir de los anteriores fundamentos, el Acuerdo Final de Paz se divide en los siguientes puntos:

Punto 1: Este contiene la “Reforma Rural Integral”, que busca contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural. La “Reforma Rural Integral” debe integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía.

Punto 2: Este contiene el acuerdo “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”. La construcción y consolidación de la paz, en el marco del fin del conflicto, requiere de una ampliación democrática que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa manera, fortalecer el pluralismo y, por tanto, la representación de las diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para la participación y la inclusión política.

Punto 3: Contiene el acuerdo “Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas”, que tiene como objetivo la terminación definitiva de las acciones ofensivas entre la Fuerza Pública y las FARC-EP y cualquier acción que afecte la población. De esa forma, se crearán las condiciones para el inicio de la implementación del Acuerdo y una institucionalidad preparada para la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil.

Contiene también el acuerdo “Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atentan contra defensores y defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz.”

Punto 4: Contiene el acuerdo “Solución al problema de las drogas ilícitas”. En este se promueve una nueva visión que dé un tratamiento distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, diferenciado y de género.

Punto 5: Contiene el acuerdo “Víctimas”. Se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que contribuye a la lucha contra la impunidad combinando mecanismos judiciales que permiten la investigación y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con mecanismos extrajudiciales complementarios que contribuyan al esclarecimiento de la verdad de lo ocurrido, la búsqueda de los seres queridos desaparecidos y la reparación del daño causado a personas, a colectivos y a territorios enteros.

Punto 6: Contiene el acuerdo “Mecanismos de implementación y verificación” en el que se crea una comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo Final de Paz. Adicionalmente, crea un mecanismo de acompañamiento para que la comunidad internacional contribuya de distintas maneras a garantizar la implementación del Acuerdo Final.

293. Como puede verse, el primer punto está relacionado con crear las condiciones de bienestar para la población rural. El Acuerdo Final señala que la transformación del campo debe contribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia, siendo algunas de ellas la concentración de tierra, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales, que afecta especialmente a mujeres, niños y niñas y personas mayores.

294. La reforma rural integral concibe el territorio rural como un escenario socio-histórico con diversidad social y cultural, en el que las comunidades desempeñan un papel protagónico en la definición del mejoramiento de sus condiciones de vida y el desarrollo del país dentro de una visión de integración urbano-rural. La reforma rural integral, entonces, “debe lograr la gran transformación de la realidad rural colombiana, que integre las regiones, erradique la pobreza, promueva la igualdad, asegure el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía y como consecuencia garantice la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia.”[201]

295. El Acuerdo advierte que esta transformación requiere de medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma. De esa forma, se garantizará el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo, en particular, las mujeres rurales y las poblaciones vulnerables, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social.

296. La reforma rural integral reconoce el papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la generación de empleo e ingresos, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de alimentos y, en general, en el desarrollo de la Nación, en coexistencia y articulación complementaria con otras formas de producción agraria. Asimismo, reconoce el rol productivo y reproductivo de las mujeres y, en esa medida, su papel fundamental en el desarrollo y la economía rural. Adicionalmente, reconoce que a la transformación estructural del campo y en particular al cierre de la frontera agrícola, contribuyen los campesinos, las campesinas y las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras y demás comunidades étnicas en sus territorios, con un ordenamiento socioambiental sostenible. Para ello es necesario el reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y demás formas de asociatividad solidaria.

297. Los planes y programas acordados como parte de la Reforma Rural Integral deben tener un enfoque territorial, diferencial y de género que implica reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios, de las mujeres en todo su ciclo vital, de las comunidades rurales y de grupos en condiciones de vulnerabilidad, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental.

298. Teniendo en cuenta lo anterior, del primer punto del del Acuerdo Final de Paz se desprenden los siguientes lineamientos:

i. Transformación estructural: Referido a la transformación de la realidad rural con equidad, igualdad y democracia.

ii. Desarrollo integral del campo: Este depende de un adecuado balance entre las diferentes formas de producción existentes –agricultura familiar agroindustria, turismo, agricultura comercial de escala–, de la competitividad y de la necesidad de promover y fomentar la inversión en el campo con visión empresarial y fines productivos como condición para su desarrollo; y de la promoción y fomento, en condiciones de equidad, de encadenamientos de la pequeña producción rural con otros modelos de producción, que podrán ser verticales u horizontales y en diferente escala.

iii. Igualdad y enfoque de género: Es el reconocimiento de las mujeres como ciudadanas autónomas y sujetos de derechos que, con independencia de su estado civil, relación familiar o comunitaria, tienen acceso en condiciones de igualdad con respecto a los hombres a la propiedad de la tierra y proyectos productivos, opciones de financiamiento, infraestructura, servicios técnicos y formación, entre otros; atendiendo las condiciones sociales e institucionales que han impedido a las mujeres acceder a activos productivos y bienes públicos y sociales.

iv. Bienestar y buen vivir: Debe buscarse que los campesinos, comunidades, afrodescendientes e indígenas puedan ejercer plenamente sus derechos, así como la convergencia entre la calidad de vida urbana y la vida rural, respetando el enfoque territorial, el enfoque de género y la diversidad étnica y cultural de las comunidades.

v. Priorización: La política de desarrollo agrario integral es universal y su ejecución prioriza la población y los territorios más necesitados y vulnerables, y las comunidades más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, y hace énfasis en pequeños y medianos productores y productoras. Especial atención merecen los derechos de las víctimas del conflicto, de los niños y niñas, de las mujeres, y de las personas adultas mayores.

vi. Integralidad: Asegura la productividad, mediante programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra, con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y comercialización y con otros medios de producción que permitan agregar valor. También asegura oportunidades de buen vivir que se derivan del acceso a bienes públicos como salud, vivienda, educación, infraestructura y conectividad y de medidas para garantizar una alimentación sana, adecuada y sostenible para toda la población.

vii. Restablecimiento: El restablecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento y del despojo, y la reversión de los efectos del conflicto y del abandono sobre comunidades y territorios.

viii. Regularización de la propiedad: Se refiere a la lucha contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra y la garantía de los derechos de los hombres y las mujeres que son los legítimos poseedores y dueños, de manera que no se vuelva a acudir a la violencia para resolver los conflictos relacionados con la tierra.

ix. Derecho a la alimentación: la política de desarrollo agrario integral debe estar orientada a asegurar progresivamente que todas las personas tengan acceso a una alimentación sana y adecuada y que los alimentos se produzcan bajo sistemas sostenibles.

x. Participación: la planeación, la ejecución y el seguimiento a los planes y programas se adelantarán con la activa participación de las comunidades.

xi. Beneficio, impacto y medición: La reforma rural integral debe beneficiar e impactar al mayor número de ciudadanos y ciudadanas, con la mayor intensidad y en el menor tiempo posible, y medir sus efectos en cada proyecto y región.

xii. Desarrollo sostenible: La reforma rural integral debe ser ambiental y socialmente sostenible y requiere de la protección y promoción del acceso al agua, dentro de una concepción ordenada del territorio.

xiii. Democratización del acceso y uso adecuado de la tierra: Deben implementarse mecanismos y garantías que permitan que el mayor número posible de hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente puedan acceder a ella y que incentiven el uso adecuado de la tierra con criterios de sostenibilidad ambiental, de vocación del suelo, de ordenamiento territorial y de participación de las comunidades.

299. Para materializar estos principios –en especial los de regularización, bienestar y buen vivir, igualdad y democratización de la tierra–, uno de los mecanismos que se estableció dentro del Acuerdo fue la Jurisdicción Agraria y Rural. Para regularizar y proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, es decir, a los legítimos dueños y poseedores de la tierra, el Gobierno se comprometió a formalizar todos los predios que ocupara o poseyera la población campesina y, en el marco de la jurisdicción agraria que se creara, se aseguraría de la existencia de un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad. Esta jurisdicción debía tener una adecuada cobertura y capacidad en el territorio, con énfasis en las zonas priorizadas y con mecanismos que garantizaran un acceso a la justicia que fuera ágil y oportuno para la población rural en situación de pobreza, con asesoría legal y formación especial para las mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia, y con medidas específicas para superar las barreras que dificultaban el reconocimiento y protección de los derechos de las mujeres y sus organizaciones en los diferentes espacios que se crearan para la conciliación y resolución de conflictos sobre uso y tenencia de la tierra.

300. En conclusión, mediante el Acuerdo Final de Paz, el Gobierno nacional y las antiguas FARC-EP, en lo que es relevante para este asunto, se comprometieron a democratizar el acceso a la tierra, proteger a los legítimos dueños de estas, y garantizar los derechos a la propiedad de los campesinos, afrodescendientes, indígenas y otras poblaciones rurales vulnerables. Para ello, se acordó crear una jurisdicción agraria que le permitiera a estas comunidades tener una herramienta judicial ágil, idónea y de amplia cobertura para solicitar sus derechos a la propiedad. Esta jurisdicción se concibió como un instrumento indispensable para permitir el acceso a la justicia de esta población, de modo tal que, en virtud de su especialidad y su conocimiento de las particulares circunstancias de los campesinos, pudiese responder de manera adecuada a sus requerimientos.

La Sentencia SU-288 de 2022

301. Antes de que se creara la jurisdicción agraria y rural, en la Sentencia SU-288 de 2022 esta Corporación analizó varias controversias en las cuales la Agencia Nacional de Tierras cuestionaba el proceder de algunas autoridades judiciales, en relación con la decisión de declarar la prescripción adquisitiva del dominio de predios rurales, en el marco de procesos de pertenencia. En particular, se cuestionaba que en dichas sentencias judiciales se había incurrido en los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, al fundarse, entre otros, en el argumento según el cual la naturaleza de los bienes era privada en aplicación de la presunción de propiedad privada contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, desconociendo de esa manera lo señalado en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.

302. Para lo que interesa al presente asunto, en la referida sentencia se destacó que el artículo 58 superior reiteró la función social de la propiedad, que desde 1936 había consagrado el ordenamiento constitucional, a la cual se le adicionó una función ecológica. De otro lado, el artículo 60 consagró el deber genérico del Estado de promover, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad, pero con el fin específico de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, para lo cual el artículo 64 le atribuyó el deber de promover a su favor el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, en forma individual o asociativa, y a un conjunto de servicios sociales. A su turno, el artículo 334 superior dispuso que el Estado intervendrá en el uso del suelo para racionalizar la economía, con el fin de conseguir, en el plano nacional y territorial, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano, de manera especial, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a bienes y servicios básicos. El artículo 366, finalmente, establece que son finalidades sociales del Estado el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

303. De los fines del Estado y las obligaciones reseñadas, la Sala Plena puso de presente que, en relación con la población campesina, el Estado debe adoptar de manera progresiva medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que sea propietaria de la tierra rural, mejore sus ingresos y, en última instancia, su calidad de vida. La Carta Política le dio a esta población un tratamiento particularmente diferente, debido a la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica, sino también económica, social y cultural para el campesinado, “partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.”[202]

304. Esta diferencia de trato tenía por objeto enfrentar la desigualdad que persistía en las ciudades y en las zonas rurales, donde los índices de pobreza era casi tres veces mayores, lo cual limitaba el ejercicio de los derechos del campesinado y corroía el Estado Social y Democrático de derecho. Así, para redistribuir la tierra rural y democratizar el acceso a la tierra, se requiere la intervención del Estado. La Sala explicó que una de estas formas de intervención era la adjudicación de baldíos, entendidos como bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, con el fin de impedir la concentración de la propiedad y beneficiar a más campesinos con el acceso a la tierra.[203] De este modo, la adjudicación de baldíos cumple un fin constitucional, al democratizar la propiedad como mecanismo para impulsar el desarrollo económico y social. Precisó la Sala que, con todo, los bienes baldíos son imprescriptibles, por lo tanto, son improcedentes los procesos de pertenencia para adquirir su dominio. Ante este desafío, es necesaria una actividad pronta de la justicia, no sólo para considerar y hacer visibles los reclamos de los campesinos, sino para permitirles un acceso efectivo a la administración de justicia.

305. Bajo este contexto, la Corte recordó las normas que componen las Leyes 160 de 1994 y 200 de 1936. Luego, se centró en el cambio en el contexto como consecuencia del Acuerdo Final de paz y la construcción de una paz estable y duradera.

306. Particularmente, señaló que la concentración de la tierra en Colombia había llegado a ser una de las mayores del mundo,[204] y el campesinado la población más pobre y vulnerable del país.[205] Esto, como consecuencia de una política pública sobre acceso a la tierra inefectiva y una violencia histórica y sistemática que había tenido como epicentro el campo y como principal víctima el campesinado. Precisamente, el primer punto del Acuerdo Final de Paz buscó sentar las bases para la transformación estructural del campo, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural, erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de sus derechos. En concreto, el Gobierno se comprometió a promover el acceso progresivo a la tierra.

307. Luego, mediante el Acto Legislativo 01 de 2016 se incluyó un artículo transitorio a la Constitución Política que facultó al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley, para así, facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final de Paz.

308. Con fundamento en dicho artículo, se profirió el Decreto Ley 902 de 2017, mediante el cual se establecieron los sujetos con derecho a acceder a la tierra y a su formalización; las obligaciones en cabeza de estas personas; el Registro de Sujetos de Ordenamiento; el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral; la inembargabilidad de los bienes rurales por el término de 7 años; la adjudicación directa de predios rurales bajo ciertas condiciones; los bienes sujetos a un proceso de formalización; el ordenamiento social de la propiedad rural, entre otros.

309. Este Decreto fue objeto de control constitucional mediante la Sentencia C-630 de 2017. En esta providencia, la Corte recordó la obligación de todas las entidades estatales de cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz, lo cual implica el deber de garantizar la conexidad entre las medidas de implementación y el Acuerdo, bajo principios de integralidad y no regresividad. Con todo, la Corte advirtió que estos desarrollos legales resultarían insuficientes si no se cumplían los demás compromisos del Acuerdo Final, en particular, “la creación de la que denominó jurisdicción agraria para el trámite de la fase judicial del procedimiento único previsto en el artículo 60 de dicho decreto, y las reformas normativas y de política pública acordadas con el objeto, por una parte, de regularizar los derechos de propiedad de los propietarios, ocupantes y poseedores de buena fe y, por la otra, facilitar el acceso a la tierra de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.” (negrillas fuera del texto).

310. Por lo anterior, la Corte exhortó al Congreso de la República y al Gobierno Nacional como responsable de la correcta implementación del Acuerdo Final a que adoptaran, en el ámbito de sus competencias y de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, las medidas necesarias para impulsar en la mayor medida posible el cumplimiento del punto 1.1. sobre acceso y uso de la tierra, el cual forma parte del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral.

El Acto Legislativo 03 de 2023

311. El Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 03 de 2023, mediante el cual modificó el artículo 116, adicionó al Título VIII de la Constitución el Capítulo III-A, denominado “De la Jurisdicción Agraria y Rural”, y le impone al Consejo Superior de la Judicatura y al Congreso deberes relacionados con la creación de esta jurisdicción.

312. En el primer artículo del Acto Legislativo se modifica el artículo 116 de a Constitución. De una parte, se señala que la jurisdicción agraria y rural administra justicia y, de otra, que el órgano de cierre de esta jurisdicción será la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, “sin perjuicio de las competencias atribuidas al Consejo de Estado en los términos del Artículo 23 de la Constitución Política de Colombia.”

313. En el segundo artículo se adicionó un nuevo capítulo, el 3 A, al Título VIII de la Constitución, relativo a la Rama Judicial, en los siguientes términos:

“CAPÍTULO 3A.

De la Jurisdicción Agraria y Rural

Artículo 238A. Créase la Jurisdicción Agraria y Rural. La ley determinará su competencia y funcionamiento, así como el procedimiento especial agrario y rural, con base en los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, y con la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos y a los Grupos étnicos: Comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado.”

314. El artículo 3° establece que el Consejo Superior de la Judicatura implementará de forma gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, los cuales conocerán los asuntos que le son propios sin perjuicio de las leyes que desarrollen y reglamenten la jurisdicción agraria y rural. Finalmente, el artículo 4° ordena al Congreso expedir la ley por medio de la cual se establezca la estructura, funcionamiento y competencias de la jurisdicción agraria y rural, así como el procedimiento especial agrario y rural.

315. Como puede verse, el Acto Legislativo 3 de 2023 impone precisos deberes constitucionales tanto al Consejo Superior de la Judicatura (art. 3) como al Congreso (art. 4). A este último le impone el deber de tramitar y expedir “en la siguiente legislatura la ley por medio de la cual se establezca la estructura, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como el procedimiento especial agrario y rural.”

316. Por lo tanto, el proyecto de ley sub judice corresponde al ejercicio de dicho deber constitucional, en particular en lo que atañe a establecer la estructura, funcionamiento y competencias de la nueva jurisdicción.

Análisis del contenido del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Senado –360 de 2024 Cámara, “por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones”

317. A continuación, la Sala revisará la constitucionalidad de cada artículo del Proyecto de Ley bajo estudio. Para el efecto, la Sala transcribirá el contenido de cada uno de los artículos que integran la normativa, analizando en conjunto algunos artículos, al compartir unidad temática.

318. En el artículo 1 se prevé lo siguiente: “Artículo 1. Objeto. La presente ley estatutaria tiene por objeto establecer la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural, en armonía con la Ley Estatutaria 270 de 1996 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023.”

319. En este artículo se establece el objetivo general de la normativa bajo control de constitucionalidad, el cual es, en esencia, la creación de la jurisdicción agraria y rural. La creación de esta jurisdicción fue uno de los puntos que negociaron las extintas FARC-EP y el gobierno nacional, con el fin de ponerle fin al conflicto armado. Lo anterior porque, precisamente, la inequidad en la tenencia de la tierra fue una de las dinámicas que marcaron el conflicto armado interno. De este modo, se estableció que la jurisdicción agraria podría contribuir a la transformación estructural del campo, a que el campesinado accediera a la tierra con el cual tiene un vínculo estrecho y, en consecuencia, a crear condiciones de bienestar en esta población. Así, se garantizaría la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia.

320. Estos compromisos se concretaron en el Acto Legislativo 03 de 2023, mediante el cual el Congreso de la República modificó el artículo 116 de la Constitución para incluir la jurisdicción agraria y rural que el presente Proyecto de Ley pretende regular. Ahora bien, el artículo remite a la Ley 270 de 1996 estatutaria de administración de justicia, modificada a su vez por la Ley 2430 de 2024.

321. En otras palabras, la creación de la jurisdicción agraria es una de las materializaciones del derecho de acceso a la administración de justicia. Ante esta jurisdicción, la población campesina podrá acudir ante la administración de justicia en condiciones de igualdad, con el fin de que se les reconozca sus derechos a la propiedad y de acceso a la tierra. Con ello, aquella población históricamente marginada, discriminada y violentada podrá gozar de seguridad alimentaria, de un uso de recursos renovables y no renovables ligados a la tierra y de la posibilidad de desarrollar sus proyectos de vida. En palabras del Congreso de la República, con la creación de la jurisdicción agraria se cumple la finalidad de “imaginar una jurisdicción a través de la cual se administre justicia a nivel nacional pero de forma diferenciada, considerando las circunstancias geográficas, productivas y ambientales de las zonas donde se espera lleguen las instituciones judiciales y atendiendo a las características poblacionales de quienes son potenciales usuarios de esta jurisdicción (…)”.[206] En vista de lo anterior, el artículo 1 del Proyecto de Ley garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia establecido en el artículo 228 de la Constitución de forma particular para las víctimas del conflicto armado cuyos derechos relacionados con la tierra se han visto afectados.

322. Esta búsqueda de acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones, teniendo en cuenta la particular situación del campesinado, se encuentra en concordancia con estándares internacionales sobre acceso a la justicia de grupos vulnerables que, si bien constituyen soft law, muestran una costumbre internacional y sirven de guía interpretativa.[207]

323. Concretamente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales, en su artículo 2, establece que los Estados “adoptarán sin demora las medidas legislativas, administrativas y de otro tipo que resulten apropiadas para alcanzar progresivamente la plena efectividad de los derechos de la presente Declaración que no puedan garantizarse de forma inmediata.” Seguidamente, el artículo 3 reza que “[l]os campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales tienen derecho a disfrutar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales que se reconocen en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y todos los demás instrumentos internacionales de derechos humanos, sin ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos por motivos de origen, nacionalidad, raza, color, linaje, sexo, idioma, cultura, estado civil, patrimonio, discapacidad, edad, opinión política o de otra índole, religión, nacimiento o situación económica, social o de otro tipo.” También, establece la obligación en cabeza de los Estados de adoptar las medidas adecuadas para eliminar las condiciones que originan la discriminación hacia estas personas. Finalmente, el artículo 12 señala que los “[l]os campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales tienen derecho a acceder de manera efectiva y no discriminatoria a la justicia, en particular a procedimientos imparciales de solución de controversias y a medidas de reparación efectivas por las vulneraciones de sus derechos humanos. Al adoptarse las decisiones correspondientes se tomarán debidamente en consideración sus costumbres, tradiciones, normas y sistemas jurídicos, de conformidad con las obligaciones pertinentes en virtud del derecho internacional de los derechos humanos.”

324. En definitiva, el artículo 1 del Proyecto de Ley garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de una población con unas dimensiones económicas y culturales particulares, que necesita de medidas legislativas adecuadas para que su derecho a la propiedad de la tierra sea garantizado. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el artículo 1 del Proyecto de Ley es constitucional.

325. En los artículos 2, 3 y 6, relativos a la integración de la nueva jurisdicción en la Rama Judicial, se prevé lo siguiente:

Artículo 2. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1) Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2) Tribunales Agrarios y Rurales.

3) Jueces Agrarios y Rurales. (…)”

Artículo 3. Modifíquese el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

“(…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura,[208] la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción agraria y rural, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (…)

Artículo 6. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

Artículo 49ª. Integración de la Jurisdicción Agraria y Rural. La Jurisdicción Agraria y Rural está integrada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en los asuntos de su competencia; así como por los Tribunales Agrarios y Rurales, y los Juzgados Agrarios y Rurales:

1. Del órgano de cierre

Artículo 50 A. Integración. La Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia es el órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural, sin perjuicio de las competencias que el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia le asigna al Consejo de Estado (…)”

326. El artículo 2 del Proyecto de Ley modifica el artículo 11 de la Ley 270 de 1996 para integrar la jurisdicción agraria y rural a la Rama Judicial. Por su parte, el artículo 3 inviste a la jurisdicción agraria de facultades jurisdiccionales. Finalmente, parte del artículo 6 señala que la jurisdicción agraria está integrada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, el Consejo de Estado –que son órganos de cierre–, los tribunales y los juzgados agrarios y rurales. Lo anterior, en concordancia con el debate legislativo que surgió en torno al proyecto de ley. Particularmente, durante el trámite legislativo, se indicó que la creación de una jurisdicción agraria tenía como finalidad contar con una jurisdicción capacitada para conocer de las particularidades de los conflictos agrarios y rurales en Colombia. Esto, mediante una estructura que, en su instancia de cierre, cuente con la participación conjunta de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y en sus instancias, con jueces especializados autónomos.[209]

327. Esta Corte ha destacado que la estructura de la Rama Judicial no puede ser otra que la que se establece en el Título VIII de la Carta Política. Asimismo, la habilitación de la ley para crear tribunales o juzgados nuevos, dentro de la estructura de la Rama Judicial, se encuentra contenida en los artículos 116, 152-b[210] y 257.2[211] de la Carta y en la cláusula general de competencia de que está investido el Congreso de la República. En otras palabras, una ley estatutaria no puede modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial establecida en la Constitución.[212] Por lo tanto, para hacerlo, se requiere de un acto legislativo.

328. En el presente asunto, fue el Acto Legislativo 03 de 2023 el que creó la jurisdicción agraria y rural, al modificar el artículo 116 de la Constitución, mientras que el Proyecto de Ley bajo control crea las autoridades judiciales que integrarán aquella jurisdicción. Por consiguiente, los artículos 2, 3 y 6 son constitucionales a este respecto.

329. Ahora bien, los artículos 2 y 6 no disponen un único órgano de cierre para la jurisdicción agraria. Por el contrario, establecen que la Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán los órganos de cierre “en los asuntos de su respectiva competencia.”

330. En ese sentido, podría argumentarse que las competencias del Consejo de Estado y de la Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones, no están debidamente delimitadas en el Proyecto de Ley. Asimismo, tampoco sería clara la distribución de competencias entre los jueces agrarios, los tribunales agrarios y el Consejo de Estado al interior de esta jurisdicción. Bajo esta óptica, la Sala debe analizar si los artículos 2 y 6 del Proyecto de Ley desconocen los derechos al juez natural, de defensa e independencia del juez en cuanto al ejercicio de funciones separadas.

331. A este respecto, la Sala considera que la distribución de competencias al interior de la jurisdicción agraria hace parte del amplio margen de configuración del Legislador. El artículo 150.2 de la Constitución establece que le corresponde al Congreso “[e]xpedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.” Seguidamente, el numeral 23 señala que también le corresponde “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos,” supuesto de hecho que comprende la administración de justicia, en los términos del artículo 228 de la Constitución.

332. Con fundamento en esta competencia y en general en la importancia que la ley posee como fuente del derecho, el legislador goza, por mandato constitucional, “de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.”[213] Lo anterior, respetando ciertos límites definidos por los demás principios constitucionales. Esta situación se presenta cuando el amplio margen de configuración del legislador entra en tensión con los principios de igualdad, debido proceso, distribución funcional de competencias y acceso a la administración de justicia, los cuales deben ser considerados por el Congreso al momento de adelantar el ejercicio de sus funciones legislativas.

333. A su vez, esta Corte ha establecido que se puede afirmar que, en sentido estricto, los límites al amplio margen de configuración normativa están determinados por las normas en las que el constituyente estableció directamente competencias a ciertos órganos del Estado, con el fin de garantizar el principio de juez natural, como ocurre con la facultad de suspender provisionalmente los actos administrativos atribuida privativamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 238 superior), o con la facultad de conocer de las acciones por inconstitucionalidad de las leyes y de los decretos con fuerza formal de ley atribuida privativamente a la Corte Constitucional (artículo 241 numeral 4), por citar algunos ejemplos.[214] En suma, las competencias directamente señaladas por la Constitución limitan la libertad de configuración del Legislador.[215]

334. Por ejemplo, en la Sentencia C-828 de 2002, la Corte evaluó si el legislador había desconocido el principio de igualdad, al establecer la competencia en jueces diferentes (laborales o civiles), para conocer de unos mismos asuntos (laborales y de la seguridad social), dependiendo de la existencia o no del juez laboral en aquellos lugares donde debían promoverse los litigios. En aquella ocasión, recordó que en la Sentencia C-1541 de 2000 ya había determinado que la especialidad de la autoridad judicial competente no constituía criterio relevante para establecer diferencias en la estructura de los procesos, ya que independientemente de la especialidad, los jueces debían estar preparados para fallar conforme a la ley y a la Constitución. Para la Corte resultaba inadmisible que, si los asuntos laborales eran de conocimiento de los jueces civiles, por no existir un juez laboral en el municipio, los procesos tuvieran dos instancias, y no así si los mismos eran de conocimientos de los jueces laborales. Sin embargo, esa misma sentencia concluyó que no vulneraba la Carta que la ley previera que si en la localidad no había juez laboral, entonces el asunto fuera conocido por el juez civil, debido a la necesidad de satisfacer la demanda judicial y de garantizar el acceso a la administración de justicia.

335. Así las cosas, esta Corte reiteró la jurisprudencia, pues todos los jueces, independientemente de su especialidad, estaban en la obligación de tramitar y fallar los procesos que llegaran a su conocimiento, conforme a la ley y a la Constitución; en especial, cuando las referidas especialidades se encontraban integradas a la jurisdicción ordinaria, dentro de la cual no existía una atribución expresa de competencias por parte del Constituyente a alguna de ellas.

336. En el presente asunto, el artículo 234 de la Constitución establece que “[l]a Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria (…)”.[216] El artículo 237 siguiente señala que es atribución del Consejo de Estado, entre otras, “[d]esempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.” El artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2023 establece que “[e]l órgano de cierre de la Jurisdicción Agraria y Rural será la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Consejo de Estado en los términos del Artículo 23 de la Constitución Política de Colombia”. Por último, el artículo 238A, por su parte, indica que la ley determinará la competencia y funcionamiento de la jurisdicción agraria y rural, así como su procedimiento, con base en los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, y con la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos y a los grupos étnicos.

337. Por otra parte, la Ley 270 de 1996 contempla la estructura de la Rama Judicial, sin profundizar en aspectos competenciales, pues estos son abordados por los diversos códigos procesales. Por ello, es razonable que esta reforma solo aborde la estructura de la jurisdicción agraria. Adicionalmente, el Congreso de la República fue enfático en determinar que este Proyecto de Ley únicamente desarrolla uno de los compromisos del Estado en materia de jurisdicción -su estructura- y, por lo tanto, lo relativo a su funcionamiento y sus competencias corresponde a otras leyes, de conformidad con el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023. En esa medida, las competencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo respecto de los asuntos agrarios y rurales deben definirse mediante la correspondiente ley de procedimiento y, a través de ella, lograr una delimitación adecuada sobre cuáles asuntos corresponderían cada órgano de cierre.

338. Bajo este contexto, la Sala no observa que el Proyecto de Ley desconozca la atribución de competencias asignada por la Carta Política. Los artículos 2 y 6 de Proyecto de Ley reiteran las competencias que tienen la Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia dentro de la jurisdicción ordinaria y el Consejo de Estado dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En lugar de actuar de forma aislada e independiente, aquellas Altas Cortes deben ejercer sus funciones de manera conjunta en el desarrollo de un asunto constitucional único, esto es, la garantía de los derechos del campesinado y las comunidades étnicas. Esto implica, que los esfuerzos deben ser coordinados y un abordaje armónico de los asuntos rurales, de modo que no surjan eventuales conflictos en la interpretación de los procedimientos agrarios y rurales. Adicionalmente, establecen que los juzgados y tribunales agrarios hacen parte de la jurisdicción agraria y rural, tal como reza el nuevo artículo 238A de la Constitución. Esto implica que deben tener los conocimientos necesarios para tramitar los casos judiciales que se pongan en su conocimiento, ya sean de carácter civil o administrativo, en tanto la Carta Política no distingue nada al respecto, más aún, estos asuntos, en últimas, son de carácter constitucional y requieren de una acción mancomunada de parte de las autoridades judiciales. Finalmente, el Proyecto de Ley regula lo que ya está previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2023. En otras palabras, los artículos bajo estudio concretan la facultad del Legislador de “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial.”[217]

339. No obstante, la Sala Plena destaca que el artículo 3, que modifica el 12 de la Ley 270 de 1996, contiene la redacción original de esta norma, antes de ser modificada por la Ley 2430 de 2024. Si bien el Proyecto de Ley fue radicado antes de que esta corporación profiriera la Sentencia C-134 de 2023, en la que ejerció control de constitucional abstracto e integral sobre el proyecto que resultó en la normativa anteriormente mencionada, lo cierto es que, tal como está redactado el artículo 3 bajo estudio, desconoce el 116 de la Constitución, que le asigna función judicial a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, mas no al Consejo Superior de la Judicatura. En esa medida, la Sala Plena declarará constitucional el artículo 3 del proyecto de Ley, en el entendido de que el artículo que modifica es el 12 de la Ley 270 de 1996, tal como fue modificado por la Ley 2430 de 2023.

340. Por lo demás, la Corte declarará la constitucionalidad de los artículos 2 y 6 en lo que se refiere a la modificación del artículo 50ª de la Ley 270 de 1996.

341. El artículo 6 se precisa lo relativo a la jurisdicción agraria y rural, en los siguientes términos:

“Artículo 6. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor: (…)

2. De los Tribunales Agrarios y Rurales

Artículo 52A. De la Sala Plena. La Sala Plena de los Tribunales Agrarios y Rurales, conformada por la totalidad de los Magistrados que integran la Corporación ejercerá las siguientes funciones:

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento.

3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

4. Dirimir los conflictos de competencias que surjan entre las secciones o subsecciones de un mismo Tribunal y aquellos que se susciten entre dos Jueces Agrarios y Rurales del mismo distrito.

5. Las demás que le asigne la ley.

3. De los Juzgados Agrarios y Rurales

342. El artículo 6 señala que los tribunales agrarios serán creados por el Consejo Superior de la Judicatura y el número de magistrados determinado por esta entidad. Lo anterior, conforme a lo expuesto durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley. Específicamente, en el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, se indica que la composición de la jurisdicción agraria y rural contó con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y representantes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, para definir adecuadamente la conformación de tribunales y juzgados.[218] De otro lado, el artículo define las funciones de la Sala Plena de estos tribunales, la composición de los juzgados agrarios y rurales y su régimen. De igual forma, señala que la creación y distribución de los juzgados se hará a partir de ciertos criterios, como la concentración de propiedad rural, niveles de informalidad en la tenencia de la tierra, población campesina, grupos étnicos, entre otros. También, incluye equipos técnicos e interdisciplinarios a efectos de administrar justicia célere y conforme a los principios y procedimientos del derecho agrario. Estos equipos integrarán los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos de Apoyo Técnico Agrario y Rural de acuerdo con las necesidades de servicio identificadas por el Consejo Superior de la Judicatura. Asimismo, indica que la Defensoría del Pueblo contará con facilitadores agrarios y rurales, profesionales en derecho o profesiones afines, cuya función será proveer orientación jurídica a los ciudadanos de poblaciones vulnerables o sujetos de especial protección constitucional interesados en las rutas de acceso a los servicios de administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria. Por último, permite que los juzgados agrarios y rurales compartan logística con las entidades de la rama ejecutiva con las cuales el Consejo Superior de la Judicatura celebre un convenio interadministrativo.

343. Esta norma es resultado de las facultades del Congreso de (i) expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas[219] y (ii) de determinar la competencia y funcionamiento de la jurisdicción agraria, así como el procedimiento especial agrario y rural, “con base en los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, y con la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos y a los Grupos étnicos: Comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado.”[220]

344. Por un lado, dispone la creación de los tribunales agrarios y rurales y enumera las funciones de las salas plenas de estos órganos. Asimismo, determina que la “célula básica de la organización judicial para la administración de justicia agraria y rural es el Juzgado Agrario y Rural.” En esa medida, como lo ha señalado esta Corporación, es al titular de los despachos judiciales –y a través de él a los demás funcionarios–, a quien le corresponde velar por el debido funcionamiento de su dependencia, por el cumplimiento estricto de los términos procesales y por el respeto permanente de los derechos fundamentales de los ciudadanos, a través de una cabal impartición de justicia;[221] en este particular caso, al personal auxiliar calificado que determine el Consejo Superior de la Judicatura y los asistentes que la especialidad demande. Como lo precisó Corte en la Sentencia C-037 de 1996, es primordial interpretar la expresión “los asistentes que la especialidad demande” de conformidad con las reglas y determinaciones que sobre el particular adopte el Consejo Superior de la Judicatura,[222] pues de lo contrario se permitiría que cada juzgado libremente determinara su propia planta de personal, ocasionando graves trastornos logísticos y laborales y entrabando el funcionamiento mismo de la administración de justicia.

345. El artículo indica que la creación y distribución de los juzgados y tribunales de esta jurisdicción se hará teniendo en cuenta las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de ciertos criterios relacionados con la presencia de población campesina y de grupos étnicos, densidad de cultivos ilícitos, concentración de propiedad rural, entre otros. Sobre este asunto, el numeral 1 del artículo 257 de la Constitución dispone que le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en particular a la Sala Administrativa, “fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales”, con sujeción a la ley. De este modo, la norma fija reglas generales, con el fin de que el Consejo Superior de la Judicatura pueda cumplir con dicha obligación constitucional. Lo expuesto, teniendo como directrices los compromisos obtenidos por el Gobierno mediante el Acuerdo Final de Paz, dirigidos a reversar los efectos del conflicto armado en el campo colombiano, como la concentración de la tierra, la exclusión de la población campesina, el atraso de comunidades rurales, la pobreza y la estigmatización del campesinado. Es por lo anterior que el artículo bajo análisis impone ciertos criterios para que, a su turno, la jurisdicción agraria contribuya a la transformación del campo y a la formalización, restitución y distribución de la tierra, conforme a la función social de la propiedad enunciada en el artículo 58 de la Carta Política.

346. El artículo asimismo crea equipos interdisciplinarios que integrarán los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos, cuya función será ofrecer apoyo técnico, pericial y de contexto a los juzgados y tribunales agrarios y rurales. Igualmente, crea facilitadores agrarios que deberán proveer orientación jurídica a los ciudadanos y poblaciones vulnerables interesados en acudir ante la jurisdicción agraria y rural. Los equipos interdisciplinarios, por un lado, contribuyen a una administración de justicia idónea que efectivice los derechos de la población campesina y que las decisiones judiciales sean acordes con la realidad rural colombiana, en la que confluyen varios factores como las secuelas del conflicto armado, la erradicación de cultivos ilícitos y el estrecho vínculo con la tierra que tienen ciertas comunidades. Por otro lado, los facilitadores agrarios garantizan un mayor estándar de acceso a la administración de justicia para personas en situación de vulnerabilidad y que no tienen conocimientos sobre cómo hacer valer sus derechos de propiedad y de acceso a la tierra. En ese sentido, mediante estos instrumentos se materializan los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución.

347. Ahora bien, el artículo 56A modificado por el artículo 6 del Proyecto de Ley establece que “en lo que se refiere a la gestión administrativa de los Juzgados Agrarios y Rurales, éstos podrán compartir logística con las entidades de la rama ejecutiva de mayor presencia en áreas y zonas rurales, o de difícil acceso geográfico, que para ese propósito celebren un convenio interadministrativo con el Consejo Superior de la Judicatura.” Esta disposición no debe interpretarse como una obligación de celebrar acuerdos entre la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial para sumar esfuerzos presupuestales destinados a la implementación de juzgados agrarios y rurales. Tal como lo expresó esta corporación en la Sentencia C-134 de 2023, dicha interpretación es contraria a la Carta, pues se trata de dos ramas dotadas de autonomía constitucional, en el marco de separación de poderes. Una comprensión opuesta de la norma llevaría a que se interfiriera en la autonomía de cada rama y sobre todo podría erosionar esa posición de especial de imparcialidad que debe tener el poder judicial.

348. En suma, el artículo 6 es constitucional.

349. El artículo 7, por su parte, prevé medidas para desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, en los siguientes términos:

“Artículo 7. Modifíquese el artículo 50 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

350. El artículo 7 se ocupa de la desconcentración y división del territorio para efectos judiciales, incorporando la figura de distritos judiciales y agrarios. Esto es, busca una adecuada organización y efectividad de la administración de justicia. La Sala Plena no observa que la norma sea inconstitucional, en tanto está acorde con el artículo 257.1 de la Carta Política, que le otorga al Consejo Superior de la Judicatura la facultad de “[f]ijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.” Lo anterior, teniendo en cuenta la nueva jurisdicción introducida por el Acto Legislativo 03 de 2023 y la consecuente priorización de zonas que históricamente han sido afectadas por el conflicto armado y la concentración de la tierra.

351. En definitiva, la inclusión de distritos agrarios rurales es un mecanismo para responder a las dinámicas propias de la fragmentación de la tierra, los conflictos que se han generado como consecuencia de aquella fragmentación y a las necesidades de la población campesina, como sujeto de derechos y de especial protección. En otras palabras, el artículo 7 contribuye a hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia del campesinado.

352. El artículo 8 se refiere a la provisión de cargos del siguiente modo:

“Artículo 8. Provisión de cargos. Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, derecho administrativo, derecho público y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo.

Parágrafo 3°. El Consejo Superior de la Judicatura garantizará la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos.”

353. Este artículo determina los parámetros de la provisión de cargos en la jurisdicción agraria. Concretamente, instituye un concurso de méritos para los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande.

354. En el marco de la regulación de la función pública, como parte del componente institucional diseñado por el Constituyente de 1991, el artículo 125 superior contiene algunos de los mandatos aplicables a la relación entre el Estado y los servidores públicos, con el objetivo de procurar la satisfacción de los fines establecidos en el Preámbulo y en el artículo 2 de la Constitución, entre otros. Particularmente, establece que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuando los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

355. A partir de lo anterior se deduce que el Constituyente consideró como elemento fundamental del ejercicio de la función pública el principio del mérito y que previó la carrera como un mecanismo general de vinculación, en el marco del cual el concurso público se constituye en un instrumento adecuado para que, bajo parámetros objetivos, no discriminatorios, transparentes y claros, se garantice la selección de las personas mejor cualificadas integralmente.[223] Bajo este contexto, esta Corporación ha reiterado el carácter instrumental que ostenta la carrera administrativa como expresión del mérito, regla general del acceso a cargos públicos y sistema técnico de administración del talento humano, para (i) la consecución de finalidades institucionales y (ii) la garantía de derechos fundamentales. En particular, que el Estado sea eficaz, eficiente y ejerza sus quehaceres en atención a pautas de moralidad, imparcialidad y transparencia., a través de funcionarios idóneos para ejercer los cargos públicos.[224]

356. Entonces, el artículo bajo análisis concreta la regla general impuesta por el artículo 125 superior, al instituir un concurso público para proveer los cargos que se ejerzan dentro de la jurisdicción agraria.

357. Frente a este artículo, la Defensoría del Pueblo pone de presente que “el mecanismo puesto para asegurar que el concurso se adelante no satisface la garantía de su realización, puesto que la única sanción que se prevé en el eventual caso de no realizar el concurso es una investigación por la autoridad competente.”[225]

358. Con todo, la imposición de una sanción al Consejo Superior de la Judicatura es un asunto que escapa a un control de constitucionalidad. Este aspecto de la norma no implica una contraposición con la Carta Política, propiamente, sino un eventual problema con la aplicación de la norma. En todo caso, la Sala resalta que, conforme al artículo 164 de la Ley 270 de 1994, modificado por el artículo 81 de la Ley 2430 de 2023, el concurso de méritos es “el proceso mediante el cual se hace la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, capacidades, aptitudes intelectuales y profesionales de diversa índole y rasgos de la personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, determinará su inclusión en el Registro de Elegibles del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura y fijará su ubicación en el mismo.” De igual forma, indica que “[l]a convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos.” Finalmente, en la Sentencia C-134 de 2023 la Corte encontró compatible con la Constitución aquel precepto, en el entendido de que el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de Judicatura deberán realizar concursos de manera periódica, en un término no superior a cuatro años.

359. En definitiva, el Consejo Superior de la Judicatura tiene el deber de proveer cargos de la carrera judicial mediante concursos de méritos y de manera periódica. Por consiguiente, el artículo 8 es constitucional en este aspecto.

360. De otro lado, la Defensoría del Pueblo también pide declarar la constitucionalidad de este artículo en el entendido de que la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla también instruya a los funcionarios en “los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como lo son los pueblos étnicos y los campesinos, dada la especial relación que estos tienen con la tierra y el territorio.”[226] En efecto, la creación de la jurisdicción agraria y rural se da como resultado del Acuerdo Final de Paz. Su necesidad es reversar los efectos que causó el conflicto armado en las poblaciones que tienen un estrecho vínculo con la tierra. Debido a las condiciones de vulnerabilidad en las que vive la población campesina, esta ha sido considerada como sujeto de derechos y de especial protección constitucional. Por lo tanto, es primordial que los futuros funcionarios que hagan parte de la jurisdicción agraria tengan un enfoque de género, territorial y, en últimas, diferencial, al momento de fallar los asuntos que se pongan ante su conocimiento. De lo contrario, no lograrán promover la igualdad material, de tal forma que el campesinado tenga acceso a la tierra, a una seguridad alimentaria, y a otros derechos como salud, servicios públicos domiciliarios, un ambiente sano, agua, entre otros. Al fin y al cabo, el espíritu de la jurisdicción agraria es reparar a la población mayormente victimizada durante el conflicto armado.

361. Por lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 8 de la normativa, bajo el entendido de que los exámenes de conocimiento en la fase de formación judicial en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprenderán, en forma preponderante, también temas de derechos fundamentales de la población campesina, debido a sus especiales dimensiones económica, social, cultural, política y ambiental, así como temas de enfoques diferencial, entre ellos, el territorial y el de género que deben emplearse respecto del campesinado.

362. De otro lado, el parágrafo 3 del artículo impone la obligación en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura de garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos. Si bien esta disposición es valiosa en la medida en que introduce una discriminación positiva a favor de una población históricamente relegada de las funciones judiciales, lo cierto es que la jurisdicción agraria y rural busca garantizar una justicia cercana, inclusiva y sensible a las realidades del campo colombiano. Esto, con el fin de que comunidades campesinas, afrodescendientes, palenqueras, raizales, indígenas, rom y víctimas del conflicto armado tengan acceso a la administración de justicia y a la tierra. En consecuencia, la Corte declarará este parágrafo constitucional, en el entendido de que: i) los exámenes de conocimiento de la fase de formación judicial en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprenderán, en forma preponderante, también temas de derechos fundamentales de la población campesina, debido a sus especiales dimensiones económica, social, cultural, política y ambiental, así como temas de los enfoques diferencial, territorial y de género, que deben emplearse respecto del campesinado; y ii) el Consejo Superior de la Judicatura deberá garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto armado en la provisión de dichos cargos.

363. El artículo 9, relativo al presupuesto, señala que:

“Artículo 9. Presupuesto. El Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para la implementación y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural asegurando la disponibilidad presupuestal de acuerdo con las leyes orgánicas de presupuesto, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo establecido para el sector.”

364. El presente artículo busca asegurar el funcionamiento de la jurisdicción agraria mediante los recursos necesarios. En ese sentido, la Sala Plena observa que la norma garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, en el marco de las normas de presupuesto y conforme a los instrumentos existentes en materia fiscal y de gasto y, en ese sentido, declarará su constitucionalidad.

365. En el artículo 10 se regulan las armonizaciones así:

“Artículo 10. Armonizaciones. De conformidad con el artículo 4° del Acto Legislativo de 2023, sustitúyase la expresión “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural” en la Ley 270 de 1996 y demás normas que corresponda. Así mismo, inclúyase la expresión “y la jurisdicción agraria y rural” en todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996 que hagan referencia a facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las Jurisdicciones Ordinaria y Contenciosa Administrativa de que trata el Título Tercero de la ley en cuestión.”

366. El presente artículo armoniza todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996, con el fin de que se incluya a la jurisdicción agraria y rural en lo que sea pertinente. La Defensoría del Pueblo advierte que puede tener problemas de técnica legislativa, al no señalar de manera taxativa las leyes y artículos en las que se debe sustituir “Sala Civil y Agraria” por “Sala Civil, Agraria y Rural”, lo que, eventualmente, podría llegar a producir inseguridad jurídica. No obstante, la Sala considera que la redacción de la norma no produce inseguridad jurídica alguna. De forma general y abstracta, el Legislador dictó que todas las disposiciones de la Ley 270 de 1996 debían incorporar a la jurisdicción agraria y rural. Así, incluso si la normativa llega a ser modificada, se entenderá que la jurisdicción agraria y rural hace parte de la Rama Judicial y tendrá las facultades, atribuciones y disposiciones comunes a las demás jurisdicciones.

367. De hecho, señalar de manera taxativa los artículos en los que se deben realizar las sustituciones de las que trata el artículo 10 puede conllevar un escenario en el que la jurisdicción agraria y rural sea excluida de futuras modificaciones legislativas, ante una posible omisión involuntaria de alguna norma al momento de realizar la sustitución literal. Así las cosas, esta Corte no encuentra que la técnica legislativa sea defectuosa respecto del artículo 10 del Proyecto de Ley y lo declarará constitucional.

368. En el artículo 11 se prevé la elaboración y presentación de un informe anual sobre temas agrarios y rurales, en los siguientes términos: “Artículo 11. Informe al Congreso de la República. El Consejo Superior de la Judicatura elaborará y presentará un informe anual dirigido al Congreso de la República, sobre el estado de la Administración de Justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria.”

369. El artículo 11 del Proyecto de Ley desarrolla los artículos 256 y 257 de la Constitución, así como el 85 de la Ley 270 de 1996. Por una parte, los artículos superiores mencionados enumeran las funciones y responsabilidades en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, los cuales señalan que la ley podrá determinar funciones adicionales. De conformidad con lo anterior, el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 dispone que al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde el ejercicio de “[r]endir cuentas, a través de su Presidente, ante el Congreso de la República, los funcionarios judiciales, los empleados de la Rama Judicial y la ciudadanía. El informe anual al Congreso de la República incluirá el cumplimiento de los indicadores señalados en el Plan Sectorial de Desarrollo, el avance de los compromisos a su cargo contenidos en el Plan Decenal del Sistema de Justicia, así como la ejecución de otros instrumentos de planeación adoptados por el Consejo Superior de la Judicatura.” En ese sentido, el informe sobre el estado de la administración de justicia en asuntos relacionados con la jurisdicción agraria se encuentra en concordancia con aquel que debe realizar el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de rendir cuentas ante el Congreso de la República.

370. Adicionalmente, está obligación no desconoce el principio de separación del poder. El postulado de separación de poder exige la independencia y la autonomía de los órganos a los que la Constitución atribuye funciones esenciales del Estado, “entendiendo por independencia la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para autogobernarse.”[227]

371. Por su parte, la autonomía de la Rama Judicial es un elemento constitutivo y una manifestación del principio de separación de poderes. Esta garantía implica la capacidad para la autogestión y, en general, tal responsabilidad se radica en el mismo órgano titular de la función. Tratándose de la Rama Judicial, esta consiste en la “necesidad de asegurar la auto gestión en asuntos tales como las políticas salariales, los procesos de formación y capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de jueces y magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para la permanencia en los cargos, entre muchos otros.”[228]

372. Por ese motivo, esta Corte ha ejemplificado la dimensión positiva del autogobierno de la Rama Judicial en la administración de la carrera judicial, la garantía de permanencia de los jueces, los procesos de capacitación de los funcionarios, la caracterización y cuantificación de la demanda de justicia y la consecuente definición de la oferta institucional requerida, la planeación estratégica, el diseño del mapa judicial, la configuración de la política del Estado en materia judicial, entre otros. En definitiva, las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben ser endógenas.

373. Pese a lo anteriormente reseñado, el principio de separación del poder debe armonizarse con el de colaboración armónica entre los diversos órganos del poder y con la existencia de un sistema de controles interorgánicos recíprocos. Precisamente, La presentación de un informe anual al Congreso sobre el estado de la administración de justicia en asuntos y controversias relacionados con la jurisdicción agraria y rural es una expresión de control entre distintas ramas del poder público. La presentación del informe no implica una injerencia del Congreso en las funciones de la Rama Judicial ni en la forma en que esta se autogestiona para prestar el servicio de administración de justicia de manera efectiva. Por el contrario, el objetivo del informe es reportar los avances de la implementación de la jurisdicción agraria, cómo se distribuirá la demanda en los distintos distritos judiciales, la forma en que el Consejo Superior de la Judicatura atenderá aquella demanda, los procesos judiciales en curso y resueltos, los asuntos que se ponen a consideración de los jueces, entre otros. Con ello, la rama legislativa tendrá conocimiento de la forma en que se están resolviendo las controversias que giran en torno a la tenencia de la tierra, sin que ello signifique que el Congreso le dé lineamientos al Consejo Superior sobre cómo administrar la prestación del servicio público a su cargo o de alguna otra forma tenga injerencia en las responsabilidades en cabeza de esta entidad.

374. En vista de lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 11 del proyecto de ley.

375. Por último, en el artículo 12 se establece lo relativo a la vigencia de la ley, así: “Artículo 12. Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

376. Este artículo se refiere a la entrada en vigor de esta nueva ley estatutaria. Este es parte de una correcta técnica legislativa que en nada se opone a la Constitución Política. En consecuencia, este artículo será declarado constitucional.

377. En el Anexo de esta Sentencia se incorpora el texto del proyecto de ley con los ajustes que corresponden a la misma.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- DECLARAR CONSTITUCIONALES los artículos 1, 2, 6, 7, 9, 10, 11 y 12 del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara.

Segundo.- DECLARAR INCONSTITUCIONALES los artículos 4 y 5 del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara.

Tercero.- DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara, en el entendido de que el artículo que modifica es el 12 de la Ley 270 de 1996, tal como fue modificado por la Ley 2430 de 2024.

Cuarto.- DECLARAR CONSTITUCIONAL el artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara, en el entendido de que: i) los exámenes de conocimiento de la fase de formación judicial en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprenderán, en forma preponderante, también temas de derechos fundamentales de la población campesina, debido a sus especiales dimensiones económica, social, cultural, política y ambiental, así como temas de los enfoques diferencial, territorial y de género, que deben emplearse respecto del campesinado; y ii) el Consejo Superior de la Judicatura deberá garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto armado en la provisión de dichos cargos.

Quinto.- REMITIR al Presidente del Congreso de la República el texto del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara, para que se firme por los Presidentes y Secretarios del Senado de la República y la Cámara de Representantes y ulteriormente se remita al Presidente de la República para su sanción y promulgación.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ANEXO

Texto del proyecto de ley estatutaria ajustado con las decisiones adoptadas en esta sentencia

“Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Senado, 360 de 2024 Cámara

Por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

Decreta

Artículo 2. Integración de la Rama Judicial. Agréguese un literal al artículo 11 de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

e) De la Jurisdicción Agraria y Rural:

1. Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia.

2. Tribunales Agrarios y Rurales.

3. Jueces Agrarios y Rurales.

(…)”

Artículo 3. <Artículo constitucionalmente exequible, en el entendido de que el artículo que modifica es el 12 de la Ley 270 de 1996, tal como fue modificada por la Ley 2430 de 2024>. Modifíquese el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 4. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 270 de 1996 el cual quedará así:

Artículo 5. Modifíquese el inciso primero del artículo 34 de la ley 270 de 1996 el cual quedará así:

Artículo 6. Agréguese un Capítulo IV-A al Título Tercero de la Ley 270 de 1996 del siguiente tenor:

“(…)

Capítulo IV-A

De la Jurisdicción Agraria y Rural

1. Del órgano de cierre

2. De los Tribunales Agrarios y Rurales

Artículo 52A. De la Sala Plena. La Sala Plena de los Tribunales Agrarios y Rurales, conformada por la totalidad de los Magistrados que integran la Corporación ejercerá las siguientes funciones:

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento.

3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Jueces Agrarios y Rurales del respectivo Distrito Judicial, que servirá de base para la calificación integral.

4. Dirimir los conflictos de competencias que surjan entre las secciones o subsecciones de un mismo Tribunal y aquellos que se susciten entre dos Jueces Agrarios y Rurales del mismo distrito.

5. Las demás que le asigne la ley.

3. De los Juzgados Agrarios y Rurales

Artículo 7. Modifíquese el artículo 50 de la ley 270 de 1996, el cual quedará así:

Artículo 8. Provisión de cargos. < Artículo constitucionalmente exequible, en el entendido de que: i) los exámenes de conocimiento de la fase de formación judicial en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprenderán, en forma preponderante, también temas de derechos fundamentales de la población campesina, debido a sus especiales dimensiones económica, social, cultural, política y ambiental, así como temas de los enfoques diferencial, territorial y de género, que deben emplearse respecto del campesinado; y ii) el Consejo Superior de la Judicatura deberá garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto armado en la provisión de dichos cargos.> Para la provisión de los cargos de juez de los Juzgados Agrarios y Rurales, magistrados de los Tribunales Agrarios y Rurales, los secretarios, los asistentes y los demás auxiliares calificados que la especialidad demande, el Consejo Superior de la Judicatura dispondrá de la realización de un concurso de méritos conforme a las reglas señaladas en la ley e incorporará como criterio de valoración el conocimiento de la normativa en materia agraria, ambiental, derecho administrativo, derecho público y en las normas que desarrollan el proceso judicial agrario y rural, y el proceso contencioso administrativo.

Parágrafo 3°. El Consejo Superior de la Judicatura garantizará la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres en la provisión de cargos.

Artículo 12. Vigencias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

[1] Expediente PE-057. Intervención de la Universidad del Rosario, pp. 1-2.

[2] Expediente PE-057. Intervención de la Universidad Libre de Bogotá, p. 3.

[3] Ibidem.

[4] Expediente PE-057, intervención de la Defensoría del Pueblo, p. 17.

[5] La Defensoría cita para el efecto la Sentencia C-285 de 2016.

[6] Expediente PE-057, intervención de la Defensoría del Pueblo, p. 29.

[7] Ibidem, p. 30.

[8] Ibidem, p. 35.

[9] Ibidem, p. 36.

[10] Expediente PE-057, intervención ciudadana remitida por el congresista Gabriel Becerra Yáñez, pág.4.

[11] Ibidem, pág.11.

[12] El 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley, por considerar que estaba incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma cuando ostentaba la calidad de Secretario General del Senado de la República. Mediante Auto 338 del 2025, la Corte declaró fundado el impedimento, en tanto el Procurador, mientras era Secretario General del Senado de la República, intervino de manera activa y determinante en el proceso de formación de la norma objeto de control constitucional. Por consiguiente, la Sala Plena ordenó a la Secretaría General correr traslado al Viceprocurador General de la Nación para rendir el concepto correspondiente.

[13] Expediente PE-057, concepto del Viceprocurador General de la Nación, p. 18.

[14] Ibidem, p.19.

[15] Para el efecto cita la Sentencia C-037 de 1996.

[16] Expediente PE-057, concepto del Viceprocurador General de la Nación, p. 23.

[17] Ibidem.

[18] Sentencia C-109 de 2002.

[19] Ibidem, pág.26.

[20] Constitución Política de Colombia, arts. 133, 145, 146, 149, 152, 153, 154, 157, 158, 159, 160, 161 y 163; Reglamento del Congreso, arts. 117, 144, 147, 156, 168, 183, y 298.

[21] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024.

[22] Según el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, la Comisiones Primera del Senado y de la Cámara de Representantes conocen, entre otros asuntos, de las leyes estatutarias.

[23] Gaceta del Congreso 1655 del 28 de noviembre de 2023, p. 5.

[24] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024.

[25] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024, pp. 4 y 6.

[26] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024.

[27] Ibidem, pp.1-2.

[28] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024, p.15.

[29] Ibidem, pp.16-26.

[30] Ibidem, p.26.

[31] Ibidem, pp. 27-28.

[32] “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.”

[33] Gaceta del Congreso No.1771 del 12 de diciembre de 2023, pp. 5-7.

[34] Gaceta del Congreso 698 del 29 de mayo de 2024, p. 42.

[35] Gaceta del Congreso 1017 del 18 de julio de 2024, p.7.

[36] Ibidem, pp.27-28.

[37] Ibidem, p. 29.

[38] Gaceta del Congreso 008 del 24 de enero de 2024, pp. 10-12.

[39] El inciso primero del artículo 160 de la Constitución Política prescribe que “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…).”

[40] Expediente PE-057, comunicación remitida por la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes.

[41] Gaceta del Congreso No.409 del 26 de abril de 2024, pp. 1-20.

[42] Gaceta del Congreso No.609 del 17 de mayo de 2024, p. 32.

[43] Gaceta del Congreso No.635 del 22 de mayo de 2024, pp. 1-2.

[44] Ibidem, p.22.

[45] Gaceta del Congreso 635 del 22 de mayo de 2024, p. 25.

[46] La Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes está compuesta por 41 miembros.

[47] Gaceta del Congreso 635 del 22 de mayo de 2024, p. 34.

[48] Ibidem, p. 36.

[49] Ibidem, pp. 37-39.

[50] Ibidem, pp. 39-40.

[51] Ibidem, pp.22-25.

[52] Gaceta del Congreso 1259 del 4 de septiembre de 2024, p. 35.

[53] Gaceta del Congreso 1656 del 4 de octubre de 2024, pp. 50-52. Debe tenerse en cuenta que la Cámara de Representantes está compuesta por 172 congresistas, por lo cual, la mayoría absoluta es equivalente a 87 representantes.

[54] Gaceta del Congreso No.1656 del 4 de octubre de 2024, p. 55.

[55] Ibidem, pp. 57-58.

[56] Ibidem, pp. 58-60.

[57] Ibidem, pp. 60-61.

[58] En la Gaceta del Congreso 1656 de 2024, p.64, se aclara el número de votos que hubo en esta ocasión.

[59] Gaceta del Congreso 1656 de 2024, p. 64.

[60] Ibidem, p. 67.

[61] En la Gaceta del Congreso 1656 de 2024, p.70, se aclara el número de votos que hubo en esta ocasión.

[62] Gaceta del Congreso 1656 de 2024, p. 71.

[63] Gaceta del Congreso 842 del 12 de junio de 2024, pp. 1-9.

[64] Ver la grabación de la sesión celebrada por la Cámara de Representantes el 14 de junio de 2024, minuto 8:50:38.Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=RPjYt_G2Chw&list=PLBsavMh2R_ui33Xr5rh6RbptMgTn4CCR8&index=69 URL 22/02/2025.

[65] Gaceta del Congreso 2152 del 5 de diciembre de 2024, pp. 23-24.

[66] Ver la grabación de la sesión celebrada por el Senado de la República el 13 de junio de 2024, minuto 1:47:00. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=Z6xzb2keJjI&list=PL2sTFaPswINcwZAixB-weh7LvDRvoZOIc&index=52 URL 22/02/2025.

[67] Gaceta del Congreso 35 del 11 de febrero de 2025, pp. 1-2.

[68] Ibidem, p. 6.

[69] Ibidem, p.16.

[70] Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2023. Al aclarar la noción de bancada, la equiparó con la de partido político, con el fin de darle alcance al contenido normativo de la Ley 974 de 2005.

[71] Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2018.

[72] Corte Constitucional, Auto 1298 de 2024.

[73] Corte Constitucional, Sentencia C-325 de 2022.

[74] Sentencia C-406 de 2013.

[75] Sentencia C-076 de 2012.

[76] Véase la Sentencia C-453 de 2006.

[77] Sentencia C-435 de 2023.

[78] Sentencias C-141 de 2010 y C-435 de 2023.

[79] Lo dicho en esta sentencia se reiteró en la Sentencia C-313 de 2014.

[80] Sentencias C-116 de 2024, C-447 de 2022, C-346 de 2022, C-181 de 2022, C-622 de 2013, C-748 de 2011; C-397 de 2010; C-379 de 2010.

[81] Corte Constitucional, Auto 1298 de 2024. La regla de composición plural de la comisión de conciliación en los términos descritos no es optativa, sin perjuicio de las particularidades de cada proyecto de ley y de la sustancialidad de las discrepancias por conciliar que, en su momento, puedan ser objeto de valoración por parte de esta Corte.

[82] La notificación del Auto 1298 de 2024 se realizó mediante anotación en el estado 188 del 15 de noviembre de 2024.

[83] Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 2012.

[84] Corte Constitucional, Sentencia C-230 de 2008.

[85] Constitución Política, Artículo 209.

[86] Constitución Política, Artículos 1 y 6. Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.

[87] Corte Constitucional, Sentencia C-786 de 2004.

[88] Ver, Corte Constitucional, Sentencias C-400 de 2010 y C-704 de 2015, entre otras.

[89] Corte Constitucional, Sentencia C-704 de 2015.

[90] Ibidem.

[91] Corte Constitucional, Sentencia C-1067 de 2008

[92] Sentencia C-832 de 2006.

[93] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2021.

[94] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2016.

[95] Corte Constitucional, Sentencia C-487 de 2020.

[96] Corte Constitucional, Sentencia C-702 de 1999

[97] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003.

[98] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.

[99] Este acápite es reiteración parcial de la Sentencia C-277 de 2024.

[100] Artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003: “Análisis del impacto fiscal de las normas: En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. || Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. || El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. || Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. || En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”

[101] Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 2008.

[102] Corte Constitucional, Sentencia C-170 de 2021.

[103] Corte Constitucional, Sentencias C-161 de 2024, C-134 de 2023, C-767 de 2010, C-286 de 2009 y C-1139 de 2008, entre otras.

[104] Corte Constitucional, Sentencias C-989 de 2004 y C-175 de 2023 y C-161 de 2024.

[105] Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2024.

[106] Esta exigencia estricta se respalda en que: (i) el Gobierno Nacional “cuenta con la información relacionada con el impacto fiscal de los proyectos de ley, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, (ii) el cumplimiento de esa obligación por parte del Gobierno es importante para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales” y se garantice el principio de publicidad del trámite legislativo, (iii) su omisión en proyectos de iniciativa gubernamental es un vicio insubsanable. Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2009.

[107] Ibidem, concepto fiscal remitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al presidente de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, p. 5.

[108] Gaceta del Congreso 076 del 12 de febrero de 2024, p. 27.

[109] Ibidem, p. 28.

[110] Gaceta del Congreso 1017 del 18 de julio de 2024, p. 27.

[111] Convenio 169 de la OIT, artículos 1° y 2°.

[112] Corte Constitucional, Sentencias C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.

[113] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2019.

[114] Sentencia C-080de 2018, citada en la Sentencia C-134 de 2023.

[115] Corte Constitucional, Sentencias C-274 de 2013, C-252 de 2019, entre otras.

[116] Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2018.

[117] Ley 30 de 1988, artículo 1°.

[118] Ibidem.

[119] Artículo 3°.

[120] Artículo 12.

[121] Artículo 7°: “El numeral 1º. del artículo 14 de la Ley 135 de 1961, quedará así:

Artículo 14.

1. Las cantidades que se le destinen del presupuesto nacional. A partir de la vigencia de la presente Ley, y durante los 10 años fiscales subsiguientes, destínase al Fondo Nacional Agrario el 2.8% del total del recaudo del impuesto previsto en el artículo 95 de la Ley 75 de 1986, el cual provendrá y será descontado de la participación en el impuesto asignada a la Nación – Tesorería General de la República, dentro de la distribución establecida por el artículo 97 de la misma ley. El Banco de la República abonará diariamente al Fondo Nacional Agrario, el valor de lo recaudado del monto del impuesto que por la presente Ley se le destina. Si el Gobierno Nacional decreta reducciones en la tarifa del impuesto a las importaciones, dicha reducción no podrá afectar la parte del impuesto asignada al Fondo Nacional Agrario.”

[122] Artículo 41.

[123] Bautista, A; Malagón, A. y otros (2022). Guerra contra el campesinado (1958-2019). Dinámicas de la Violencia y Trayectorias de Lucha. Tomo I. Bogotá D.C.: Dejusticia, pág.102. Disponible en: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2022/10/GuerraCampesinado-Tomo1-Web-Oct28.pdf

[124] Ibidem, p. 138.

[125] Ibidem, p. 139.

[126] Centro de Memoria Histórica (2009). El despojo de tierras y territorios. Aproximación conceptual.

[127] Ibidem.

[128] Ibidem, p. 206.

[129] Ibidem, p. 238.

[130] Ibidem.

[131] CISAC, Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. Citado en la Sentencia SU-020 de 2022.

[132] DANE (2023). Mercado laboral de la población campesina. Disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_poblacion_campesina/boletin_GEIH_poblacion-campesino_ene23_mar23.pdf URL 21/05/2025.

[133] Ibidem, p. 7.

[134] Ibidem, p. 4.

[135] Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2024). Fragmentación y distribución de la propiedad rural en Colombia, pág.16. Disponible en: https://www.igac.gov.co/sites/default/files/2024-04/FDPRC_Territorios_Dig.pdf URL 15/05/2025.

[136] Ibidem, p. 19.

[137] Ibidem, p. 18.

[138] Ibidem, pp. 46-47.

[139] Ibidem, p. 61.

[140] Ibidem, pp. 62-63

[141] Ibidem, pp. 63-64.

[142] Ibidem, p. 73.

[143] Ibidem, p. 80.

[144] Ibidem, p. 60.

[145] Este apartado se desarrolla conforme a lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-300 de 2021.

[146] Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Sentencia STP2028-2018.

[147] Acosta Navarro, O. L., Duarte Torres, C. A., Fajardo Montaña, D., Ferro Medina, J. G., Gutiérrez Sanín, F., Machado Cartagena, A., Penagos Concha, Á. M. y Saade Granados, M. M. (2018). Conceptualización del campesinado en Colombia. Documento para su definición, caracterización y medición. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (icanh). Tomado de https://www.icanh.gov.co/recursos_user/ICANH%20PORTAL/SUBDIRECCI%C3%93N%20CIENT%C3%8DFICA/ANTROPOLOGIA/Conceptos/2020/Conceptualizacion_del_campesinado_en_Colombia.pdf.

[148] Saade, Marta. “Elementos para la conceptualización de lo campesino en Colombia.” Documento Técnico. Instituto Colombiano de Antropología e Historia, Bogotá (2018).

[149] Ibidem, p. 3.

[150] Sentencia C-300 de 2021.

[151] Sentencia C-137 de 1996.

[152] Sentencia C-300 de 2021.

[153] Ibidem, p. 5.

[154] ONU. Resolución aprobada por la Asamblea General el 17 de diciembre de 2018. 73/165. “Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales”. A/RES/73/165. La Declaración es un instrumento de derecho blando internacional, que cristaliza el marco global de protección de los derechos de estas poblaciones, reconocido por la mayoría de los Estados. En particular, la Declaración plantea elementos sobre la soberanía alimentaria, la lucha contra el cambio climático y la conservación de la biodiversidad. También se refiere a los criterios para usar, conservar, intercambiar y vender semillas, y garantizar los precios de remuneración de la producción campesina, bajo estándares de trabajo justo.

[155] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-348 de 2012 y T-606 del 2015. En particular, en la Sentencia C-077 de 2017 al referirse a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y Otras personas que trabajan en zonas rurales esta Corporación señaló: “Si bien es cierto que, al tratarse de instrumentos que han sido considerados como Soft Law, no se trata de disposiciones que sean per se vinculantes para los Estados; también lo es que este tipo de documentos no hacen otra cosa sino sistematizar los principales instrumentos de derechos humanos ratificados por los Estados (Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), y articularlos en clave de determinadas problemáticas o grupos poblacionales”

[156] El artículo 64 de la Constitución de 1991 hizo uso de las categorías “trabajadores agrarios” y “campesinos” para referirse a los sujetos beneficiarios de mandatos especiales de protección y trato desigual.

[157] Asamblea Nacional Constituyente, Informe de la sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente del día 10 de junio de 1991.

[158] En las Sentencias C-623 de 2015, C-644 de 2012, C-028 de 2018 y C-077 de 20174 la Corte reseña la historia de la propiedad rural en Colombia y demuestra que la concentración de la tierra ha estado asociado al desplazamiento de las comunidades campesinas por medios violentos, el fracaso de las políticas públicas de reforma agraria y el déficit de protección al pequeño propietario rural, o al trabajador del campo sin títulos de propiedad.

[159] Los ponentes fueron los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández, Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda.

[160] Cfr. Gaceta Constitucional No. 109, p. 5, y Gaceta Constitucional No. 139, p. 19. Esta ponencia fue aprobada con 48 votos a favor y 0 en contra.

[161] Esta lectura de la economía política de las demandas del movimiento campesino es consistente con varios diagnósticos elaborados desde la academia sobre la importancia que para el movimiento tenía la desconcentración de la propiedad rural, no solo para efectos del mejoramiento de la economía del trabajador rural, sino para su empoderamiento como actor político. Al referirse a las reivindicaciones por la reforma agraria defendidas por el movimiento campesino entre las décadas de los 60 y los 80, León Zamosc señala: “la demanda campesina de tierra propia era mucho más que una reivindicación económica de acceso al medio de producción: era también una demanda política, porque la expropiación y redistribución de la tierra implicaba la destrucción del poder político de la clase terrateniente y su sistema clientelista.” Zamosc, León. La cuestión agraria y el movimiento campesino en Colombia; luchas de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) 1967-1981. No. E11 Z25. Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, Ginebra (Suiza) Centro de Investigación y Educación Popular, Bogotá (Colombia), 1987, p. 14

[162] En su intervención ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, uno de los ponentes del artículo 64 manifestó: “Por lo demás, yo recuerdo siempre lo que ha dicho Carlos Lleras Restrepo cuando ha afirmado que la Reforma Agraria es un mecanismo para redistribuir el poder político, el poder económico y el poder social, y se nos llegó a decir que la redistribución de la propiedad y del ingreso solamente podía lograrse en el país, para no afectar al capitalismo que parece ser un espécimen que no se le puede tocar, sino a través de los impuestos y del gasto público.” Intervención del Constituyente Carlos Ossa ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente el 10 de junio de 1991.

[163] En esta Sentencia la Corte estudió una norma que creaba una renta de destinación específica a favor del IDEMA. Para evaluar si la destinación se ajustaba al concepto de inversión social, la Corte señaló que el IDEMA prestaba importantes servicios para la provisión y la comercialización de alimentos producidos por comunidades campesinas e indígenas. En esa ocasión la Corte expresó que “el artículo 64 cuando habla de la obligación estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores, le señala también el compromiso al Estado para que adelante las políticas pertinentes de la comercialización de los productos agrícolas, actividad estatal que cumple específicamente a través del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema”. Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 1992.

[164] En esta Sentencia la Corte señaló que “Particularmente, los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo. Concretamente, la Constitución le otorga al manejo del crédito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables que pueden afectar su inversión y oportuna recuperación”. Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994.

[165] En esta Sentencia C-508 de 1997 la Corte estimó que las reglas diferenciadas para la administración del subsidio familiar campesino y la creación de una entidad especial para el efecto desarrollaban el mandato expreso del artículo 64, que además guardaba identidad con los derechos económicos y sociales reconocidos en la Constitución Política a todas las personas.

[166] La jurisprudencia constitucional ha señalado que el concepto de “sujeto de especial protección” se refiere a aquellas personas que merecen una acción positiva por parte del Estado, debido a una condición física, psicológica o social que deriva en escenarios de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, con miras a una igualdad real y efectiva. Si bien en principio la Constitución ya protege expresamente a algunos grupos en situación de vulnerabilidad o debilidad, en todo caso, la Corte Constitucional ha señalado que tal concepto también puede ser extensible a otros individuos que merecen una respuesta positiva por parte del Estado. Este último ha sido el caso, por ejemplo, de las víctimas (C-609 de 2012, T-488 de 2017, T-299 de 2018, T-393 de 2018, T-211 de 2019 y SU-599 de 2019), los desplazados (T-025 de 2004, T-119 de 2012, T-702 de 2012, T- 239 de 2013, T-305 de 2016, T-247 de 2018 yT-004 de 2018), los migrantes y refugiados (T-210 de 2018, T-295 de 2018, T-452 de 2019 y T-565 de 2019.), y las personas transgénero (T-099 de 2015, T-675 de 2017, T-143 de 2018 y T-263 de 2020), respecto de los cuales se ha considerado que se encuentran en un estado de vulnerabilidad ya sea, por la fragilidad que se deriva de los hechos que han debido afrontar, o por la discriminación que históricamente han sufrido.

[167] La Sentencia C-644 de 2012 contiene una reconstrucción histórica detallada de la forma como los regímenes jurídicos de propiedad han intentado, sin éxito, garantizar el acceso a recursos y la satisfacción de necesidades básicas de las comunidades campesinas.

[168] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[169] En relación con este punto, en la Sentencia C-180 de 2005 la Corte señaló: “Se concluye, entonces, que las disposiciones demandadas en el presente proceso establecen sistemas o mecanismos especiales que permiten el acceso a la propiedad de la tierra a dos grupos de especial relevancia constitucional: Por una parte los trabajadores agrícolas (especialmente aquellos en condiciones de pobreza y marginalidad, y dentro de ellos especialmente las mujeres cabeza de familia) y por otra parte las comunidades indígenas. //(…) Ahora bien, la diferencia de procedimientos para la adquisición de inmuebles destinados a la explotación agrícola es precisamente lo que se demanda en el presente proceso pues a juicio del actor constituye un trato discriminatorio de los campesinos frente a las comunidades indígenas. Nótese, sin embargo, que en todo caso los dos procedimientos legalmente previstos constituyen en realidad medidas que establecen un trato especial de grupos y sujetos que gozan de especial relevancia constitucional para acceder a la propiedad de la tierra. // No se trata, por lo tanto, de un evento en que un grupo ha sido privilegiado para acceder a un bien escaso, mientras que otros grupos que se encuentra en condiciones similares no ha sido objeto de una medida similar a favor suyo, el caso que aquí se contempla tiene distinto cariz pues los dos destinatarios de la normatividad han sido objeto de un trato favorable por parte del legislador, lo que se acusa es que dicho tratamiento favorable no sea idéntico. Corresponde entonces realizar el juicio de igualdad de las disposiciones demandadas para determinar su constitucionalidad”. (subrayas fuera del texto original) Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005.

[170] Al definir el tertium comparationis en este juicio de igualdad, la Corte distinguió a las comunidades indígenas de las comunidades campesinas en los siguientes términos: “En efecto, las comunidades indígenas de conformidad con reiterada jurisprudencia son sujetos constitucionales de especial protección, en razón a la situación de marginamiento y discriminación a la que tradicionalmente han estado sometidos. Con fundamento en el principio constitucional que reconoce el carácter pluriétnico y multicultural de la Nación colombiana (art. 7 CP), y en el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991), la Corte Constitucional ha reconocido a las comunidades indígenas como sujetos colectivos,[170] titulares del derecho a la diversidad e integridad étnica y cultural. // Mientras los campesinos (o los trabajadores agrarios al tenor del artículo 64 de la Constitución) no han recibido tal calificación por la jurisprudencia. Podría argüirse, sin embargo, que dentro de la categoría de campesinos beneficiarios de los subsidios se encuentran algunos sujetos que también gozan de especial protección constitucional como los desplazados, las personas de la tercera edad, los hombres y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza, y las mujeres cabeza de familia. Empero no todos los campesinos beneficiarios de subsidios son sujetos de especial protección e incluso subsiste una diferencia relevante entre aquéllos que si lo son y las comunidades indígenas, al menos desde el punto de vista jurisprudencia constitucional, pues esta Corporación en reiteradas ocasiones ha reconocido el derecho fundamental de los grupos étnicos a la propiedad colectiva, como elemento indispensable para garantizar su supervivencia, dada la estrecha relación existente entre la comunidad y su territorio, lo que no ha sucedido en el caso de los trabajadores agrícolas ni siquiera en los casos en que se trata de sujetos que gozan de especial protección constitucional. // La diferencia antes esbozada puede apreciarse desde una perspectiva diferente: mientras en el caso de las comunidades indígenas se trata de la adquisición de tierras de propiedad colectiva para la constitución, reestructuración, ampliación o saneamiento de los resguardos, y por lo tanto está en juego un derecho fundamental, en el caso de los trabajadores agrícolas, cualquiera que sea su condición, se trata de mecanismos para acceder al derecho de propiedad privada, el cual sólo excepcionalmente tiene el carácter de fundamental de acuerdo a la jurisprudencia constitucional”. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005.

[171] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.

[172] Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2015 y C-077 de 2017.

[173] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-644 de 2012 y C-077 de 2017.

[174] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-673 de 2015 y C-077 de 2017.

[175] La Corte ha señalado en múltiples oportunidades que los derechos fundamentales y en general todo el diseño institucional tiene como fin último garantizar a las personas. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-425 de 2005.

[176] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-881 del 2002, reiterada en la Sentencia C-077 de 2017. En particular aquella sentencia expresó: “[…] (en el ámbito de las condiciones materiales de existencia), la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad real de desarrollar un papel activo en la sociedad. De tal forma que no se trata sólo de un concepto de dignidad mediado por un cierto bienestar determinado de manera abstracta, sino de un concepto de dignidad que además incluya el reconocimiento de la dimensión social específica y concreta del individuo, y que por lo tanto incorpore la promoción de las condiciones que faciliten su real incardinación en la sociedad.”

[177]“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

[178] “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras.”

[179] Artículo 139 de la Ley 1148 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

[180] Para citar solo algunos ejemplos: Decreto ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y mejoramiento de Vivienda Social Rural”, artículos 6, 13 y 157 de la Ley 100 de 1993, Ley 302 de 1996, artículos 4, 164 y 253 de la Ley 1955 de 2019.

[181]Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, reiterada en las Sentencias C-077 de 2017 y C-028 de 2018.

[182] El derecho internacional blando, también conocido como soft law, es un concepto que se ha utilizado para referirse a todos aquellos instrumentos que, si bien no están dotados de un carácter vinculante, en la práctica se incorporan a los sistemas de fuentes con repercusiones en la hermenéutica. Estos instrumentos tienen por objeto evidenciar una costumbre internacional y servir de guía interpretativa de los instrumentos normativos, a partir de la concreción de subreglas precisas para el intérprete. A nivel internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho uso de los instrumentos de derecho blando para interpretar las obligaciones Estatales derivadas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y con base en estas, ha condenado en varias ocasiones a los Estados parte. Por su parte, la Corte Constitucional ha usado el soft law de dos formas: (i) como herramienta interpretativa en varios de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en las Sentencias C-228 de 2002, C-531 de 2006 y C-370 de 2006; o (ii) como parte del Bloque de Constitucionalidad cuando desarrollan principios generales del derecho o normas de otros tratados internacionales de derechos humanos o derecho internacional humanitario. Por ejemplo, en la Sentencia SU-1150 de 2000 la Corte aclaró que los “Principios rectores relativos al desplazamiento forzado”, aunque no son no son un tratado de derechos humanos, se incorporan también al texto constitucional en la medida en que algunos de sus preceptos reiteran normas incluidas en estos. Incluso, la jurisprudencia constitucional ha previsto en algunos casos que las obligaciones del Estado no sólo surgen de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con respecto al reconocimiento de los derechos humanos y la su dignidad humana. Esto, por tratarse de principios que además de regir el orden público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad colombiana. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 2001.

[183] En la Sentencia C-028 de 2018, la Corte reiteró lo expresado en la Sentencia SU-235 de 2016 así: “Los mecanismos de acceso a la propiedad de la tierra deben ser claros y estar exentos de arbitrariedad. Si bien la propiedad rural es un bien escaso y no siempre puede el Estado garantizar que todos los trabajadores rurales accedan a la propiedad rural, sí es menester que el Estado garantice unas reglas de juego claras que les permitan a tales personas acceder a la propiedad rural, para así emprender no solo un trabajo y una actividad económica que les brinde la seguridad económica que necesitan, sino la posibilidad de desarrollar plenamente su identidad campesina. La claridad en las reglas de acceso es lo que permite asegurar que la distribución de la tierra no se lleve a cabo con criterios clientelistas, sino que va a ser un elemento que contribuye a la formación de la ciudadanía en lo rural. En esa medida, el debido proceso administrativo constituye un principio rector y una garantía necesaria a través de la cual el Estado cumple su deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra”.

[184] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de 2018. En el mismo sentido, el artículo 17.3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales prevé que “Los Estados protegerán la tenencia legítima y velarán por que los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales no sean desalojados de forma arbitraria o ilegal y porque sus derechos no se extingan ni se vean vulnerados de otra forma. Los Estados reconocerán y protegerán el patrimonio natural común y los sistemas de utilización y gestión colectivas de dicho patrimonio”. Por su parte, el artículo 17.4 señala “Los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales tienen derecho a estar protegidos contra todo desplazamiento arbitrario e ilegal que los aleje de su tierra, de su lugar de residencia habitual o de otros recursos naturales que utilicen en sus actividades y necesiten para poder disfrutar de condiciones de vida adecuadas. Los Estados incorporarán en la legislación nacional medidas de protección contra los desplazamientos que sean compatibles con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Los Estados prohibirán los desalojos forzosos arbitrarios e ilegales, la destrucción de zonas agrícolas y la confiscación o expropiación de tierras y otros recursos naturales, en particular como medida punitiva o como medio o método de guerra”.

[185] El artículo 17.5 de la Declaración prevé: “5. Los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente de su tierra tienen derecho, individual o colectivamente, en asociación con otras personas o como comunidad, a regresar a la tierra de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente, también en los casos de desastre natural o conflicto armado, y a acceder de nuevo a los recursos naturales que utilicen en sus actividades y necesiten para poder disfrutar de condiciones de vida adecuadas, si ello es posible, o a recibir una indemnización justa, equitativa y conforme a la ley cuando su regreso no sea posible”. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente las obligaciones que incumben al Estado en relación con el retorno y la restitución de tierras de las personas que han sufrido desplazamientos forzados. Así, ha señalado que el derecho al retorno implica el deber correlativo del Estado de garantizar que este ocurra en condiciones de seguridad, voluntariedad, y dignidad. Al respecto, ver Sentencias T-602 de 2003, T-025 de 2004 y SU-648 de 2017, entre otras.

[186] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[187] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[188] Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[189] Corte Constitucional, Sentencia T-428 de 1992, citada en la Sentencia T-606 de 2015.

[190] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-076 de 2011.

[191] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-077 de 2017.

[192] Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012: “La soberanía alimentaria comprende no sólo la libre potestad de los Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producción de alimentos; también implica que esos procesos de producción garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”

[193] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-262 de 1996, citada en la Sentencia T-348 de 2012.

[194] Ibidem.

[195] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-574 de 1996, citada en la Sentencia T-348 de 2012.

[196] Ibidem.

[197] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012.

[198] Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012, citada en la Sentencia T-606 de 2015.

[199] Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015.

[200] Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, Introducción.

[201] Ibidem.

[202] La Sentencia cita a su vez las Sentencias C-006 de 2002 y C-021 de 1994.

[203] La providencia cita la Sentencia SU-426 de 2016.

[204] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012: “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000 cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC – Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia”. En Revista nera, año 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.”

[205] Ídem. “Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Alvaro Albán. “Reforma y Contrarrforma Agraria” En. Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356.”

[206] Gaceta del Congreso 1771 de 2023, p.3. Informe de ponencia para segundo debate en el Senado de la República.

[207] “A nivel internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho uso de los instrumentos de derecho blando para interpretar las obligaciones Estatales derivadas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y con base en estas, ha condenado en varias ocasiones a los Estados parte. Por su parte, la Corte Constitucional ha usado el soft law de dos formas: (i) como herramienta interpretativa en varios de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en las Sentencias C-228 de 2002, C-531 de 2006 y C-370 de 2006; o (ii) como parte del Bloque de Constitucionalidad cuando desarrollan principios generales del derecho o normas de otros tratados internacionales de derechos humanos o derecho internacional humanitario. Por ejemplo, en la Sentencia SU-1150 de 2000 la Corte aclaró que los “Principios rectores relativos al desplazamiento forzado”, aunque no son no son un tratado de derechos humanos, se incorporan también al texto constitucional en la medida en que algunos de sus preceptos reiteran normas incluidas en estos. Incluso, la jurisprudencia constitucional ha previsto en algunos casos que las obligaciones del Estado no sólo surgen de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con respecto al reconocimiento de los derechos humanos y la su dignidad humana. Esto, por tratarse de principios que además de regir el orden público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad colombiana. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 2001.” Corte Constitucional, Sentencia C-300 de 2021.

[208] Si bien el texto del artículo se refiere al Consejo Superior de la Judicatura, debe tenerse en cuenta que, a partir de la modificación hecha por la Ley 2430 de 2024, la alusión correcta es a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.

[209] Gaceta del Congreso 1655 de 2023, p.2.

[210] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…)

b) Administración de justicia; (…)”

[211] “Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: (…)

2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.”

[212] Ver, Corte Constitucional, Sentencia C-134 de 2023.

[213] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2000.

[214] Corte Constitucional, Sentencia C-828 de 2002.

[215] Corte Constitucional, Sentencia C-407 de 1998.

[216] La función de tribunal de casación, a cargo de la Corte Suprema de Justicia en materia Agraria y Rural, tiene, como se destacó en la Sentencia C-713 de 2008, al estudiar la tarea de este tipo de tribunal, entres sus finalidades principales las siguientes: i) ejercer el control de legalidad de las sentencias judiciales; ii) la unificación de la jurisprudencia en los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria; y iii) garantizar la justicia material y con ello hacer efectivo el principio de prevalencia del derecho sustancial.

[217] Corte Constitucional, Sentencias C-927 de 2000, C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-437 de 2013, entre otras.

[218] Gaceta del Congreso 409 de 2024, p.3.

[219] Constitución Política, artículo 150.23.

[220] Constitución Política, artículo 238A.

[221] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.

[222] Constitución Política, artículo 257: “Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:

1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.

3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.

4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.

5. Las demás que señale la ley.”

[223] Corte Constitucional, Sentencia C-102 de 2022.

[224] Al respecto ver Corte Constitucional, Sentencias C-1177 de 2001, C-250 de 2013 y C-102 de 2022.

[225] Expediente PE-057, intervención de la Defensoría del Pueblo, p. 33.

[226] Expediente PE-057, intervención de la Defensoría del Pueblo, p. 34.

[227] Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2016.

[228] Ibidem.

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