C-406-13

           C-406-13             

Sentencia C-406/13    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA   EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL   AUDITOR GENERAL-Exequibilidad condicionada/POSIBILIDAD   DE REELECCION DEL AUDITOR GENERAL DE LA NACION-No es aplicable para el periodo inmediato    

La Corte  concluye que, por una parte, se cumplieron a cabalidad los requisitos de   procedimiento exigidos por la Constitución y el reglamento del Congreso; y, por   la otra, porque se aviene a la Carta el hecho   de que el legislador haya sistematizado y contextualizado el marco de   competencia del control fiscal a cargo del Auditor General de la República,   siguiendo lo expuesto en la normativa preexistente (numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y artículo 10   de la Ley 330 de 1996) y en la jurisprudencia   constitucional sobre la materia (Sentencias C-110 de 1998 y  C-1339 de   2000), pues se trata de un asunto que el Constituyente defirió al ámbito de   configuración normativa del legislador, cuya razonabilidad subyace en la   importancia de preservar un esquema armónico, unificado y sistemático de   vigilancia fiscal. No obstante lo anterior, en lo que se refiere a la reelección   inmediata del Auditor General de la República, la Corte considera que esta no es   procedente, toda vez que va en contra de lo establecido por el constituyente de   1991, teniendo en cuenta que: (i) las funciones atribuidas al auditor son las   predicables de los contralores, razón por la que debe aplicársele los mismos   límites establecidos por la Constitución Política; (ii) lo que quiso desde un   principio el constituyente fue establecer una instancia que fungiese como   “contralor del contralor”, con el objetivo de ejercer la vigilancia fiscal del   máximo órgano de este tipo de control, a saber: la Contraloría General de la   República, por lo que, en consecuencia, deben aplicársele al Auditor, las mismas   restricciones establecidos en los artículo 267 y 272 de la Constitución   Política, en lo referente a la posibilidad de reelección de los contralores   (iii) la Sala Plena de esta corporación, mediante la sentencia C-037 de 1996,   tal y como correspondía, al efectuar un control integral de la Ley Estatutaria   de Administración de Justicia, frente al artículo 35, numeral 9°, encontró que   dicho precepto se ajustaba a la Carta, entendiendo que, así el artículo 274 CP,   no establezca expresamente la prohibición sobre la reelección del Auditor, esta   se infería a partir de un examen concatenado de las normas del Título X,   Capítulo 1 del Texto Superior. Adicionalmente, estima la Corte que acceder a la   posibilidad de reelección inmediata del Auditor General, teniendo en cuenta que   se trata de una figura ubicada en el vértice del modelo del control fiscal, (iv)   pondría en riesgo el efectivo ejercicio de la vigilancia fiscal, pues,   precisamente, lo que pretende evitar el Texto Superior es que quienes encabezan los máximos órganos de la   estructura estatal adelanten ejercicios encaminados a perseguir su propia   reelección, (v) desvirtuando, a su vez, el derecho a la participación en   condiciones de igualdad de los demás aspirantes, pues quien ocupa el cargo y   busca su reelección, se encuentra en una posición privilegiada frente a ellos.   Finalmente, esta Sala consideró que (vi) el legislador se excedió en sus   competencias, al modificar la forma de elección del Auditor General   introduciendo una reelección inmediata incompatible con el modelo de control   fiscal previsto en la Carta, desconociendo así el principio de separación de   poderes. Luego de descartar la posibilidad de que el legislador pudiera   consagrar la reelección inmediata del Auditor General, la Corte optó por   declarar la exequibilidad de la norma que claramente establece dicha posibilidad   por una sola vez, pero bajo el entendido de que dicho funcionario no podrá ser   reelegido para el periodo siguiente.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA   EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL   AUDITOR GENERAL-Trámite legislativo    

El Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de   2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de   2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley   270 de 1996”, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos   y exigencias previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para   una iniciativa de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) su aprobación tuvo   lugar en una única legislatura (CP art. 153); (ii) el proyecto fue publicado   previamente al inicio del proceso legislativo (CP art. 157.1); (iii) su trámite   se promovió ante las comisiones de Senado y Cámara competentes conforme al   reglamento (CP art. 142); (iv) las ponencias –tanto en comisiones como en   plenarias– fueron divulgadas antes de dar curso a los respectivos debates (CP   art. 160.4); (v) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo,   en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación (CP art.   160.5); (vi) fue aprobado tanto en primer como en segundo debate en cada una de   las cámaras que integran el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías   exigidas (CP arts. 145, 146 y 153); (vii) entre el primero y segundo debate   realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la   plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes   transcurrieron los plazos mínimos previstos en la Constitución (CP art. 160.1);   (viii) las discrepancias fueron resultas por una comisión accidental de   conciliación, conforme a las reglas de competencia y de publicidad previstas en   el artículo 161 del Texto Superior; y finalmente, (ix) se respetaron los   principios de reserva de ley estatutaria, unidad de materia, identidad flexible   y consecutividad (CP arts. 152, 153, 158, 160 y 161). En consecuencia, como se   deriva de lo expuesto, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado,   104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por   medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de   1996” debe ser declarado exequible, en lo que se refiere a su examen de forma.    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Competencia/PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos ordinarios y especiales en trámite legislativo    

La Corte ha   sistematizado los requisitos tanto ordinarios como especiales que se exigen en   la tramitación de esta modalidad de ley. De esta forma se han reiterado los   siguientes, a saber: (i) su aprobación debe tener lugar en una sola legislatura   (CP art. 153), con independencia del trámite previsto para adelantar el control   de constitucionalidad; (ii) la iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta   del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva  (CP art.   157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144); (iii) el proyecto de ley debe iniciar su   trámite en la comisión constitucional que sea competente (CP. art. 142 y Ley 3ª   de 1992); (iv) los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a   la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en   plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156); (v) es necesario cumplir   con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquélla en la que   ejerza el acto de votación. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a   votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160. 5); (vi) la iniciativa debe   ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta (CP arts.   153 y 157); (vii) la votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo   las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011);   (viii) se deben respetar los plazos mínimos previstos en   la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como   entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en   la otra (CP art. 160.1); (ix) en caso de haber existido discrepancias entre los   textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de   conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del   Texto Superior y; por último, (x) la iniciativa debe respetar los principios de   unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (CP arts. 157, 158, 160 y   161).    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO   DE LEY ESTATUTARIA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Características    

El examen que se realiza en el caso de   los proyectos de ley estatutaria reviste las siguientes características:   (i) es jurisdiccional, por cuanto le está vedado a la Corte estudiar la   conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida   en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii)   es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido   formal como material frente a la totalidad de las disposiciones de la Carta;   (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la   exequibilidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a   cosa juzgada constitucional absoluta; (v) es participativo, toda vez que   cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso y; finalmente, (vi) es   previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto.    

PROYECTO DE   LEY QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL   ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, SOBRE REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Reserva de ley estatutaria    

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA FRENTE A LA   ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia   constitucional     

La jurisprudencia   constitucional ha mantenido una posición uniforme sobre la materia, en el   sentido de considerar que la reserva de ley estatutaria en materia de   administración de justicia solo aplica respecto de aquellas disposiciones (i)   que se relacionan con su estructura general, entre ellas las referentes a sus   principales órganos y las competencias que ejercen; (ii) que establecen y   garantizan la efectividad de los principios esenciales que guían la función   judicial; (iii) o que desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder   público.    

RESERVA DE LEY   ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional en que se   incluyen materias que no están sujetas a dicha categoría especial de ley/RESERVA   DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva no implica prohibición de   introducción de temáticas o asuntos propios del legislador ordinario    

En un principio la Corte sostuvo que las materias ajenas a   la reserva de ley estatutaria no podían quedar sujetas a los formalismos propios   de esta categoría de ley, ya que una decisión en dicho sentido no solo conducía   a petrificar el ordenamiento jurídico, sino que a la vez despojaba al legislador   ordinario de su competencia normativa. Por esta razón, este Tribunal declaró la   inconstitucionalidad de varias regulaciones de carácter procesal contenidas en   leyes estatutarias, con fundamento en que hacían parte de la competencia general   del legislador ordinario para expedir códigos y demás normas procesales. Sin   embargo, con posterioridad se produjo un cambio jurisprudencial, a partir del   cual esta Corporación ha sostenido que –en principio– no   se desconoce la cláusula de reserva de ley estatutaria, cuando en una regulación   específica se incluyen materias que no están sujetas a dicha categoría especial   de ley. Así, en la Sentencia C-713 de 2008, al pronunciarse sobre la reforma a   la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en la que se incluyen algunas   disposiciones referentes al régimen procesal de las acciones constitucionales,   como ocurre con el mecanismo de revisión eventual de acciones populares y de   grupo, se dijo que: “Es la propia Constitución la que determina   cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea   dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de presente   la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes   estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley   estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria. Lo anterior plantea   el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a   reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley   tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que,   desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden   tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un   procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación   ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro   del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto   es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de   ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni   significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas   mediante leyes estatutarias”. En este mismo sentido, en la reciente Sentencia   C-862 de 2012, se expuso que: “[La] reserva del proyecto   de ley se presenta en razón a que algunas de sus disposiciones crean y   desarrollan los principales elementos de algunos mecanismos de participación de   las y los jóvenes. El resto de las disposiciones, en cuanto regulan una materia   ajena a las enumeradas en el artículo 152 de la Constitución, deben considerarse   de carácter ordinario. Como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, es   acorde con la Constitución que un proyecto de ley estatutaria contenga normas de   naturaleza ordinaria en razón a la regulación integral, coherente o sistemática   que quiera hacerse de un tema. En cuanto el procedimiento de las leyes   estatutarias es más exigente, no resulta contrario al principio democrático que   aquellas sean aprobadas por este procedimiento; en este sentido, el examen de   constitucionalidad que se haga sobre ellas tendrá el carácter de integral y   definitivo, lo que, en todo caso, no implica que su naturaleza mute, pues, sin   duda, seguirán siendo consideradas disposiciones de carácter ordinario.” Si   bien la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de forma restrictiva, no   por ello se encuentra prohibido introducir temáticas o asuntos propios del   legislador ordinario en este tipo de leyes, en la medida en que respondan a un   principio de integralidad en la regulación o que tengan una conexión   teleológica, lógica y sistemática que justifiquen su inclusión en dicho cuerpo   normativo. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Corte de   hacer las aclaraciones o precisiones sobre el carácter ordinario de algunas   normas y de la viabilidad que se le otorga al legislador para proceder a su   modificación en el futuro, sin tener que recurrir al procedimiento reforzado de   reforma.    

ESTRUCTURA   GENERAL DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función   electoral/AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Función electoral del Consejo de Estado/FUNCION ELECTORAL A ORGANOS QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE LA   ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Constituye una   manifestación concreta de los principios de colaboración armónica y separación   de poderes/ELECCION DE AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA POR PARTE DEL CONSEJO   DE ESTADO-Jurisprudencia constitucional/CONCEPTO DE INELEGIBILIDAD-Jurisprudencia   constitucional/FUNCION ELECTORAL A ORGANOS QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE LA   RAMA JUDICIAL-Consagración no es ajena a la rigurosidad propia de una ley   estatutaria/REELECCION DE AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Ambito competencial del Consejo de Estado    

AMBITO DE   CONTROL FISCAL DEL AUDITOR-Reserva de ley   estatutaria    

Según  la doctrina expuesta   en las Sentencia C-713 de 2008 y  C-862 de 2012, esta Corporación considera que a pesar de que la ampliación del   control no es un asunto sometido a reserva de ley estatutaria, por razón de su   contenido tiene conexión lógica y sistemática con el cuerpo normativo sometido a   revisión. De conformidad con lo expuesto, a juicio de la   Corte, no existe ninguna irregularidad en el hecho de que este proyecto de ley   haya sido tramitado con los requisitos propios de una ley estatutaria.    

REQUISITO DE   ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “considerar” un proyecto de ley en la   próxima sesión/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE   LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio, cuando a pesar de la ruptura de la cadena   de anuncios, en sesión anterior a la de aprobación del proyecto, éste fue   anunciado para votación    

PRINCIPIO DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional    

CONCILIACION DE VICIOS DE FORMA   FRENTE A OCURRENCIA DE SIMPLES IRREGULARIDADES-Jurisprudencia   constitucional/VICIOS QUE CONDUCEN A LA INEXEQUIBILIDAD DE PROYECTO DE LEY-Características   según la jurisprudencia/BENEFICIOS DEL BICAMERALISMO-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia    

El principio de unidad de materia se   encuentra plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política cuando dispone   que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.   Esta disposición, como en varias ocasiones lo ha admitido la Corte, pretende   asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a   un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos claramente relacionados entre   sí. Por lo demás, el Texto Superior también preceptúa que el título de las leyes   deberá corresponder precisamente a su contenido (CP art. 169). La importancia de   este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los   legisladores, como también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación   subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el   eje temático de la iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no   haber sido objeto del necesario debate democrático en cada una de las cámaras   legislativas. En este orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida   observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el   cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las   dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como   consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia   principal a la que la ley se refiere.”    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Elementos de juicio que permiten   verificar el cumplimiento de este principio    

Se han identificado en la jurisprudencia   los siguientes elementos de juicio que permiten verificar el cumplimiento de   este principio, a saber: “el   contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por   las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan   los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el   desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las   plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales   y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas   esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada   en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos   permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de   que hace parte.    

CONTROL   FISCAL-Contenido y alcance/CARGO DE AUDITOR-Importancia    

CONTROL FISCAL   A CONTRALORIA GENERAL, CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES-Jurisprudencia   constitucional    

REELECCION DE   FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional    

Referencia:   expediente PE-037    

Revisión   constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de   2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de   la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”    

Magistrado   Ponente:    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Bogotá DC, cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la   Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la presente sentencia en la revisión oficiosa de la Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara   (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

Previamente, debe advertirse que el estudio   del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado Luís   Guillermo Guerrero Pérez, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala   Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 4 de julio de 2013. La elaboración   del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por   orden alfabético, a un nuevo ponente.    

La Sala Plena  acogió en su integridad el análisis constitucional sobre el procedimiento de   aprobación de un proyecto de ley estatutaria contenido en la ponencia original.    

En estos términos, el texto de la   providencia que a continuación se adopta recoge literalmente, en lo fundamental,   los antecedentes del proyecto de fallo originalmente presentado por el   magistrado Guerrero Pérez, así como reproduce el análisis de forma   correspondiente al estudio sobre el procedimiento de aprobación de    la Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio   de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.        

Frente al estudio   material del proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011   Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de   2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la   Ley 270 de 1996”, la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo   referente a la competencia del Auditor General para ejercer el control fiscal   sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, así como   sobre lo dispuesto respecto a la exequibilidad del   artículo 2º del proyecto de ley sometido a revisión, por lo que en dichos   apartes la ponencia se conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte   adicionada sobre el juicio material que recoge la decisión de mayoría se refiere   a la reelección inmediata del Auditor General.    

I.   ANTECEDENTES    

El Presidente del Senado de la República, en cumplimiento de   lo previsto en los artículos 153 de la Constitución Política, 208 de la Ley 5ª   de 1992 y 39 del Decreto 2067 de 1991, remitió a esta Corporación el   Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara   (acumulado con el Proyecto de Ley No.  109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del   artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

En auto del 16 de julio de 2012, el despacho del Magistrado   Sustanciador  original asumió el conocimiento del presente asunto.   Adicionalmente, en dicha providencia, solicitó a las Secretarías Generales del   Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los   antecedentes legislativos del proyecto de ley en revisión y la certificación del   quórum y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones. Con posterioridad,   mediante auto del 13 de noviembre de 2012, se requirió al Secretario General del   Senado de la República para que enviara algunas certificaciones y Gacetas del   Congreso faltantes, con el propósito de realizar el control integral que se   ordena en el artículo 241.8 de la Constitución Política, en armonía con lo   previsto en los artículos 39 a 41 del Decreto 2067 de 1991.    

Una vez allegados los mencionados documentos, a través de   auto del 12 de diciembre de 2012, se ordenó la fijación en lista para efectos de   permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación del presente   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la   República, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público,   al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de   Estado, al Fiscal General de la Nación, al Contralor General de la República, al   Contralor de Bogotá, al Auditor General de la República, al Gerente General del   Banco de la República, al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil,   al Defensor del Pueblo, al Director de la Federación Nacional de Departamentos,   al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a los   Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, de los   Andes, de Antioquia, Externado, Libre, Nariño, Javeriana, Santo Tomás, Sergio   Arboleda, Rosario, Militar Nueva Granada, EAFIT y del Norte, para que, si lo   consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito   de impugnar o defender las disposiciones sometidas a control. De igual manera,   se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el   concepto de su competencia, en los términos previstos en el artículo 7° del   Decreto 2067 de 1991.    

Una vez satisfechos todos los requisitos de trámite, procede   la Corte a decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

II. TEXTO OBJETO DE CONTROL    

El proyecto de ley en mención fue remitido a   la Corte por el Presidente del Senado de la República el 3 de julio de 2012, a   través de comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el   día 4 del mismo mes y año. El texto de la norma objeto de análisis es el   siguiente:    

“LEY ESTATUTARIA No.    

Por medio de la cual se modifica el numera l 9° del artículo 35 de la   Ley 270 de 1996    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al Auditor   encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría General de   la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales o a   quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El auditor podrá   ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté incluido en la terna de   que trata el artículo 274 de la Constitución Política.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación.”    

La norma modificada incorpora las   competencias asignadas a la Sala Plena del Consejo de Estado.    

III. INTERVENCIONES    

3.1. Intervención de la Auditoría General   de la República    

3.1.1. El Auditor Delegado para la   Vigilancia de la Gestión Fiscal de la Auditoría General de la República solicita   a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. En   primer lugar, el interviniente señala que son dos los objetivos fundamentalmente   de esta reforma: por un lado, permitir la reelección del Auditor General de la   República y, por el otro, precisar que su función de vigilancia no se limita a   la Contraloría General de la República, pues su ámbito de acción también   comprende a las contralorías departamentales, distritales y municipales, tal y   como lo ha establecido la Corte Constitucional en las Sentencias C-1339 de 2000   y C-1176 de 2004.    

En lo referente al primero de los citados   objetivos, sostiene que este Tribunal en la Sentencia C-037 de 1996, al examinar   la disposición que es objeto de reforma[1], no hizo ningún reparo sobre la prohibición de reelección que de   manera sorpresiva introdujo el legislador, ya que la misma no había sido   prevista de forma original y de manera expresa por el Constituyente. Por esta   razón, considera que no existe razón o motivo alguno que permita excluir al   Congreso de la República de la posibilidad de modificar dicha norma, con la   finalidad de suprimir la aludida prohibición, pues la proscripción de la   reelección “no guarda coherencia con el querer del Constituyente”.    

En este orden de ideas, afirma que la citada   reforma se justifica –entre otras– por las siguientes razones: (i) “un período   de dos (2) años, sin reelección, como lo establece la normatividad vigente, no   es suficiente para poder ejecutar proyectos sólidos y a largo plazo para la   mejora del control fiscal”; (ii) la eventual reelección del Auditor General de   la República permitiría “que sus funciones se desarrollen en la forma requerida   y arrojen los resultados esperados por la comunidad, garantizando que se ejerza   una vigilancia adecuada para procurar que los recursos públicos asignados a las   controlarías se administren de forma eficiente y que éstas cumplan, de manera   adecuada, su misión de vigilar los recursos públicos”; (iii) un examen   sistemático de los períodos para los cuales son elegidos las distintas   autoridades públicas[2],   permite concluir que el plazo de cuatro años, como parámetro común previsto por   el Constituyente (al cual podría aspirar un Auditor que sea reelegido), no es un   término caprichoso, “pues se considera que un lapso inferior no es razonable   teniendo en cuenta que las políticas públicas requieren un [período amplio de   tiempo] para que puedan alcanzar los resultados esperados”. Por lo demás, afirma   que (iv) si se tiene en cuenta que los planes y programas proyectados por los   contralores se desarrollan en un período de cuatro años, la lógica indica que   sería prudente permitir que el seguimiento y evaluación a que están sometidas   dichas actividades, pueda realizarse en un período de tiempo similar.    

A continuación señala que Colombia es el   único Estado en el que se ha previsto un período tan corto para el ejercicio de   las funciones de Auditor, lo que conduce a que las políticas en materia de   auditoría estén sujetas a un criterio cortoplacista, el cual, en sus propias   palabras, en nada contribuye “al desarrollo y mejoramiento de las contralorías   como órganos de control que combaten la corrupción y [buscan] el resarcimiento   del daño patrimonial del Estado”[3].       

En conclusión, el interviniente considera   que el contenido material de esta iniciativa no desconoce ningún mandato de la   Constitución Política, pues el mismo, dentro del ámbito de configuración   normativa del legislador, apunta a  garantizar los fines de mejoramiento,   progreso y profesionalización del control fiscal en Colombia.    

3.1.2. En segundo término, el representante   de la Auditoría General de la República  sostiene que en lo referente al trámite   legislativo se cumplieron, a cabalidad, con todas las exigencias previstas en la   Constitución, por lo que el proyecto debe ser declarado exequible. En concreto,   el interviniente se pronuncia sobre los siguientes aspectos:    

– En cuanto a la naturaleza de esta   iniciativa, afirma que le asiste razón al Congreso de la República al surtir el   trámite propio de una ley estatutaria, en consonancia con el principio universal   del derecho, conforme al cual: “las cosas se deshacen como se hacen”.    

A continuación, cita la Sentencia C-713 de   2008, en la que la Corte consideró que, en lo que respecta a la administración   de justicia (CP art. 152, literal b), solo están sujetas a reserva estatutaria   cuestiones referentes a la estructura general de la rama judicial del poder   público y los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces   en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su   conocimiento. Por lo demás, el interviniente resalta que no se desconoce la   citada cláusula de reserva, “cuando en los asuntos regulados en una ley de este   tipo se incluyen cuestiones que no están reservadas al legislador estatutario”,   pues finalmente se “tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente   que el previsto para la legislación ordinaria”.    

En desarrollo de lo expuesto, precisa que   “la aprobación de esta ley cumplió con los principios de reserva de ley   estatutaria, puesto que tiene que ver con la administración y organización de   justicia, en vista de que el artículo que dispuso modificar es justamente el   relativo a las atribuciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, quién tiene   como función elegir al Auditor General de la República. Lo anterior en virtud de   los artículos 150 literal b) y 152 de la Constitución Política de Colombia”.    

– En lo concerniente al principio de unidad   de materia, se estima que el mismo se encuentra plenamente satisfecho, en la   medida en que el legislador está modificando, a través de una reforma   estatutaria, una ley de dicha naturaleza, como lo es la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). Esto significa que, en su opinión,   el proyecto conserva un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y   sistemática con la temática dominante del proyecto, en especial, con las   atribuciones del Consejo de Estado contenidas en la citada Ley.    

Finalmente, el interviniente destaca que se   cumplieron con los términos, quórum, anuncios, reglas de publicidad y demás   aspectos de trámite que se exigen tanto en la Constitución Política como en el   reglamento del Congreso para proferir una ley estatutaria.       

3.2. Intervención de la Contraloría de   Bogotá DC    

3.2.1. El Contralor de Bogotá solicita a   esta Corporación declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a   revisión. Inicialmente el interviniente recuerda que la Contraloría General de   la República, como máximo órgano del control fiscal en Colombia, también   administra, ejecuta y dispone de recursos públicos, por lo que su actuación debe   ceñirse a las normas orgánicas y de presupuesto que al respecto se prevean en el   ordenamiento jurídico. Esto significa que la gestión fiscal que se realiza con   recursos públicos por parte de la Contraloría debe igualmente estar sometida a   control fiscal. Dicha labor se realiza, en virtud de lo previsto en el artículo   274 del Texto Superior, por el Auditor General de la República, el cual es   elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado de terna enviada por   la Corte Suprema de Justicia. A continuación manifiesta que esta Corporación, en   la Sentencia C-1339 de 2000, extendió la citada facultad de control fiscal del   Auditor sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, a   partir del examen de constitucionalidad que se realizó al numeral 12 del   artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000. Por esta razón, concluye que la norma   aprobada no hace nada distinto que reiterar un precedente constitucional vigente   sobre la materia.     

3.3.2. No obstante, en lo que se refiere al   ejercicio del control fiscal frente a la Contraloría de Bogotá DC, el   interviniente advierte que el Distrito Capital se encuentra regulado por un   régimen especial, el cual emana de los artículos 322 a 327 de la Constitución   Política. De suerte que, en concordancia con lo anterior, el artículo 105 del   Decreto 1421 de 1993 dispone que: “Artículo 105.- Titularidad y   naturaleza del control fiscal. La vigilancia de la gestión fiscal del   Distrito y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo,   corresponde a la Contraloría Distrital. (…) La vigilancia de la gestión fiscal   de la Contraloría se ejercerá por quien designe el tribunal administrativo que   tenga jurisdicción en el Distrito”.    

El interviniente, en desarrollo de lo   expuesto, le solicita a esta Corporación que, dado que existe una norma expresa   que señala a quién le corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de la   Contraloría de Bogotá DC, aclarar si con la aprobación de este proyecto, “se   presentaría una derogatoria tácita de la segunda de las citadas normas [esto es,   el artículo 105 del Decreto 1421 de 1993] o si, por el contrario, se trata de la   coexistencia de dos órganos competentes para el ejercicio del control fiscal   [frente a dicha] Contraloría”[4].    

3.3. Intervención del Consejo de Estado    

3.3.1. El Presidente   del Consejo de Estado solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del   proyecto de ley sometido a revisión, por las siguientes razones:    

– En primer lugar, considera que el   legislador, a través de esta iniciativa, está reformando la Constitución   Política de 1991, pese a que los mecanismos previstos para tal efecto son: el   acto legislativo, el referendo y la asamblea nacional constituyente. En este   sentido, afirma que la norma vigente prevista en el artículo 35, numeral 9°, de   la Ley 270 de 1996, es una simple prolongación del artículo 274 del Texto   Superior, sin que se altere o se modifique su contenido. En su opinión, lo que   hace la reforma –en contravía del citado mandato constitucional– es otorgarle al   Auditor la posibilidad de reelegirse, lo que se traduce en una ampliación del   período para el que es elegido, es decir, más de dos años.    

En aras de profundizar en esta   irregularidad, sostiene que “el texto constitucional señala que el período del   Auditor será de dos años, y no habla de posibilidad de reelección. No la   prohíbe, tampoco la habilita; simplemente hasta allí llega. El legislador con   esta reforma está habilitando la posibilidad de reelección del Auditor y, en esa   medida, está creando una situación jurídica no prevista por el Constituyente de   1991”.    

– En segundo lugar, señala que este proyecto   igualmente desconoce el principio de unidad de materia consagrado en el artículo   158 del Texto Superior. En criterio del interviniente, la Ley 270 de 1996 se   refiere, de forma exclusiva, al funcionamiento del sector de la justicia en   Colombia. En el caso concreto de la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo se incluyen –por lo menos– dos tipos de disposiciones: (i) unas   relevantes para el correcto y eficaz funcionamiento de dicha Jurisdicción y (ii)   otras que se refieren exclusivamente a las atribuciones del Consejo de Estado,   como ocurre, por ejemplo, con las que aluden al proceso de elección de altos   dignatarios del Estado, incluida aquella que se refiere a la elección del   Auditor General de la República.            

Desde esta perspectiva, aun cuando el   numeral 9° del artículo 35 de la citada Ley 270 de 1996 se refiere al Auditor   General, lo hace simplemente porque se trata de un funcionario que se elige por   el Consejo de Estado. De ahí que, al establecer el legislador la posibilidad de   su reelección, en palabras del interviniente, “está rompiendo con el principio   de unidad de materia que debe evidenciarse en los textos de ley, pues en una   norma que se refiere única y exclusivamente a la arquitectura de la justicia,   está incluyendo un asunto propio de otro sector del poder público, esto es, el   de los órganos de control, que es al que pertenece el funcionario en mención”.    

3.3.2. En este sentido, el interviniente   concluye que la posibilidad de reelección del Auditor General además de “alterar   la Constitución”, constituye una clara violación del principio de unidad de   materia, pues la temática propuesta no tiene conexidad con la administración de   justicia.      

3.4. Intervención del Ministerio de   Justicia y del Derecho    

3.4.1. La apoderada del Ministerio de   Justicia y del Derecho pide a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de   ley sometido a revisión. En primer lugar, respecto del procedimiento de   aprobación, el interviniente manifiesta que se cumplieron a cabalidad con todos   los requisitos previstos en la Constitución para la aprobación de reformas   estatutarias.    

3.4.2. En segundo lugar, en lo que   corresponde a los asuntos de fondo, inicialmente el Ministerio plantea que la   posibilidad de extender el ejercicio del control fiscal a las contralorías   territoriales, se reconoció por la Corte en la Sentencia C- 1339 de 2000. Se   trata, en su concepto, de una decisión que la Carta Política dejó en manos del   legislador, sin atribuirla expresamente a ninguna autoridad pública.    

Por otra parte, en cuanto a la posibilidad   de reelección del Auditor, el interviniente afirma que la Corte, al adelantar el   control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que dio   origen a la Ley 270 de 1996, solo hizo referencia a la función del Consejo de   Estado de elegir al Auditor, sin hacer mención alguna al hecho de que en dicha   ley se prohibiera la reelección de ese funcionario. Para el apoderado del   Ministerio, al no estar expresamente prohibida en la Constitución Política la   reelección del Auditor General de la República, “bien puede el legislador   modificar una disposición contenida en una ley estatutaria que sí prohíbe tal   reelección, en el sentido de permitirla”. Adicionalmente, considera que no se   vulnera principio o derecho alguno con esta decisión, porque se respeta la   autonomía de los órganos encargados de adelantar la elección y porque no se   consagra ninguna disposición que le otorgue prebendas al Auditor que se   encuentre en ejercicio del cargo, quien deberá aspirar en igualdad de   condiciones con todos aquellos que participen en el proceso de selección.    

3.5. Intervención de la Contraloría   General de la República    

3.5.1. La Contralora General de la República   le solicita a este Tribunal declarar la exequibilidad del proyecto de ley   sometido a revisión. En su criterio, el Constituyente de 1991 no abordó la   prohibición de reelección del Auditor General de la República, sino que ésta fue   posteriormente establecida por el legislador, a través de la Ley 270 de 1996.   Por esta razón, no puede entenderse que el proyecto vaya en contravía de la   Constitución, ya que corresponde a una materia sujeta al ámbito de configuración   del Congreso de la República.    

3.5.2. Para la Contralora General, el   período del Auditor es insuficiente para ejecutar proyectos sólidos y de largo   plazo destinados a mejorar el control fiscal. Precisamente, pone de presente que   una de las situaciones que ha tenido que vivir es la de haber sido sometida a   control fiscal por dos Auditores Generales distintos y que, a partir de este   año, será vigilada por uno nuevo. En sus propias palabras, considera que ello no   “guarda coherencia, ni objetividad, para la administración del órgano de control   fiscal y sus vigilados y mucho menos para la trazabilidad en las políticas que   adopten los Auditores de turno”. En su opinión, resulta loable que eventualmente   se permita que un Auditor General de la República pueda cumplir su plan de   trabajo hasta por un período de cuatro años, si llega a ser reelegido por las   autoridades que tienen a su cargo dicho proceso de selección.    

3.6. Intervención de la Universidad de   Nariño    

3.6.1. El Director de Consultorios Jurídicos   y Centro de Conciliación de la Universidad de Nariño le pida a esta Corporación   declarar la exequibilidad del proyecto sometido a revisión. En términos   generales, afirma que la introducción de la figura de la reelección del Auditor   no desconoce los principios esenciales del sistema democrático, uno de los   cuales es la alternancia del poder, ya que el período constitucional establecido   para el desempeño del cargo no sufre modificación y la posibilidad de continuar   en el cargo se limita a una sola vez.    

3.6.2. El interviniente considera que la   reforma introducida no vulnera el principio fundamental de igualdad, ya que “no   se consagra un eventual trato discriminatorio frente a los posibles candidatos   al cargo”. Esta situación se infiere del marco de garantías que la misma norma   propone, pues “el Auditor que pretenda ser reelegido deberá estar incluido en la   terna que conformará la Corte Suprema de Justicia, de tal manera que si la terna   elaborada por esta Corporación no contiene el nombre del Auditor en ejercicio,   de contera, se descarta la posibilidad de reelección”.    

3.7. Intervención del Representante   Telésforo Pedraza Ortega     

3.7.1. El Representante a la Cámara   Telésforo Pedraza solicita a la Corte declarar inexequible el proyecto de ley   sometido a revisión. En un primer momento, siguiendo la jurisprudencia de esta   Corporación, sostiene que las materias sometidas a reforma de ley estatutaria,   en lo que hace referencia a la administración de justicia, son únicamente   aquellas nomas que de una u otra manera: (i) afecten la estructura general de   dicha rama del poder público, (ii) establezcan y garanticen la efectividad de   los principios generales que rigen el acceso a la justicia; o (iii) desarrollen   aspectos sustanciales de la misma.    

En este sentido, expresa que siendo el   objeto principal del proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, facultar la   reelección del Auditor General de la República por parte del Consejo de Estado,   dicha disposición no cumple con los requisitos previamente enunciados para ser   aprobada mediante esta tipología especial de ley. En este orden de ideas,   sostiene que “este proyecto de ley no afecta la estructura general de la   administración de justicia, tampoco establece ni garantiza la efectividad de los   principios generales sobre el tema y mucho menos desarrolla aspectos   sustanciales de la rama judicial del poder público”.    

3.7.2. En seguida considera que el proyecto,   en realidad, consagra una reforma a la Constitución, ya que, en su criterio, fue   voluntad del Constituyente no permitir la reelección de este funcionario, como   tampoco ella es posible frente al Fiscal General de la Nación o el Contralor   General de la República.       

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

4.1. El Procurador General de la Nación   solicita a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a   revisión. Para comenzar, la Vista Fiscal hace un recuento del procedimiento   legislativo que se surtió para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No.   104/11 (acumulado 109 de 2011) Cámara y 189/11 Senado, luego de lo cual concluye   que no encuentra vicio alguno en su proceso de formación.    

4.2. Con posterioridad, en lo referente al   contenido del proyecto, destaca que no encuentra reparo alguno en la ampliación   de las competencias del Auditor, ya que dicha atribución se deriva del ejercicio   de la potestad de configuración normativa del legislador, prevista, no solo en   los numerales 1 y 2 del artículo 150 del Texto Superior, sino, también, en el   artículo 274, cuando dispone que: “la ley determinará la manera de ejercer dicha   vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”.    

A continuación se pregunta si esta reforma   podía hacerse por medio de una ley estatutaria o si, por el contrario, la misma   debía ser objeto de una ley ordinaria. Sobre este punto, afirma que: “si bien la   Corte Constitucional inicialmente consideró que tales modificaciones tan solo   podían ser hechas por medio de una ley ordinaria[5],   posteriormente hizo la corrección doctrinal, y con muy buen sentido, entendió   que dichas reformas también procedían por medio de leyes estatutarias, en virtud   de las características especiales de esta clase de leyes”. Con fundamento en lo   anterior, en el asunto bajo examen, concluyó que el legislador tan solo está   regulando “una materia ya determinada por ley estatutaria que, como se ha   anotado, está en el resorte de sus facultades. Es decir, la cuestión   determinante en este caso consiste en que la disposición reformada hace parte de   un cuerpo normativo que regula integralmente una materia propia de una ley   estatutaria”.    

Por otra parte, en cuanto a la reelección   del Auditor, el representante del Ministerio Público manifiesta que en la   Constitución Política de 1991 existen hipótesis en las cuales se prohíbe   expresamente dicha posibilidad, por lo que se hace necesaria una reforma a la   Carta Política. Así ocurrió, por ejemplo, con el Presidente de la República y el   Registrador Nacional del Estado Civil. En otras ocasiones, el Texto Superior no   prohíbe dicha opción, tal y como ocurre para el cargo de Procurador General de   la Nación. En este orden de ideas, como toda prohibición debe ser expresa,   manifiesta y debe interpretarse de forma restrictiva, es claro que en el Texto   Constitucional, en concreto, en el artículo 274, no se prohíbe la reelección del   Auditor, por lo que habrá de entenderse que es válida la autorización que al   respecto se establece en el proyecto sub examine.      

En conclusión, en criterio de la Vista   Fiscal, el texto sometido a control se ajusta, en su integridad, al ordenamiento   superior, pues no presenta ningún tipo de vicio que lo invalide. Por el   contrario, como se explicó, el mismo subyace en el ejercicio del marco   competencial que sobre la materia la Constitución le otorga al legislador, a   través del uso de un instrumento que resulta adecuado y pertinente, como lo es   la ley estatutaria.      

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

5.1.   Competencia    

Esta Corporación es competente para efectuar   la revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, de   conformidad con lo previsto en los artículos 153 y 241.8 de la Constitución   Política.    

5.2. Generalidades sobre el control   de constitucionalidad de las leyes estatutarias    

5.2.1. Como previamente se señaló, los   artículos 153 y 241.8 del Texto Superior, le asignan a la Corte Constitucional   el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria. Esta   modalidad de ley está supeditada, en su aprobación, a ciertos requisitos   especiales de trámite, los cuales apuntan a otorgarle una mayor estabilidad y   una superior jerarquía dentro del sistema jurídico, en virtud de la   trascendencia de las materias que allí se regulan. En efecto, se trata de temas   nucleares atinentes al desarrollo de los atributos que se reconocen como   inherentes a la persona; del sistema de administración de justicia al que se han   de someter los conflictos que surgen como consecuencia de la tendencia natural   del hombre hacia la socialización; del régimen de los partidos y movimientos   políticos, del sistema electoral y de los mecanismos de participación ciudadana   que permiten la expresión permanente y continua de la democracia y; finalmente,   de las condiciones bajo las cuales debe regir el derecho constitucional de   excepción.    

Como se observa de lo expuesto, son   materias tan trascendentes que distan de las labores que ordinariamente ocupan   al legislador y cuya regulación está llamada a tener una profunda incidencia en   el resto del ordenamiento jurídico[6].   Por esta razón, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha dicho   que:       

“La Constitución Política de 1991   introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias   respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de   conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor   estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de   éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca   de su constitucionalidad.    

La propia Carta ha diferenciado   esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los cuales se   ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación,   modificación o derogación demandan”[7].    

5.2.2. Con fundamento en lo anterior, la Corte ha   sistematizado los requisitos tanto ordinarios como especiales que se exigen en   la tramitación de esta modalidad de ley. De esta forma se han reiterado los   siguientes[8],   a saber: (i) su aprobación debe tener lugar en una sola legislatura (CP art.   153), con independencia del trámite previsto para adelantar el control de   constitucionalidad[9];   (ii) la iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de   darle curso en la comisión respectiva  (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992,   art. 144); (iii) el proyecto de ley debe iniciar su trámite en la comisión   constitucional que sea competente (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992); (iv) los   informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y   aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art.   160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156); (v) es necesario cumplir con el requisito del   anuncio en sesión previa distinta de aquélla en la que ejerza el acto de   votación. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a votación en la   oportunidad anunciada (CP art. 160. 5); (vi) la iniciativa debe ser aprobada   tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta (CP arts. 153 y 157);   (vii) la votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las   excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011);   (viii) se deben respetar los plazos mínimos previstos en la   Constitución entre el primero y   segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del   proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160.1);   (ix) en caso de haber existido discrepancias entre los textos aprobados por cada   célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la   competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del Texto Superior y;   por último, (x) la iniciativa debe respetar los principios de unidad de materia,   identidad flexible y consecutividad (CP arts. 157, 158, 160 y 161).     

5.2.3. Una vez un proyecto de ley sometido a   reserva de ley estatutaria cumple con los citados requisitos, el Texto Superior   ordena que el mismo debe ser enviado a la Corte Constitucional para que ésta   adelante una revisión previa de constitucionalidad, para tal efecto debe   adelantar un juicio de naturaleza integral, esto es, tanto por su contenido   material como por vicios de procedimiento en su formación (CP arts. 153 y   241.9).    

En cuanto al control de eventuales vicios de   procedimiento, la Corte debe examinar el cumplimiento de las reglas relativas al   trámite legislativo previamente expuestas; mientras que, en lo que se refiere al   control material, este Tribunal debe examinar el contenido del proyecto   de ley estatutaria a la luz de la totalidad de los preceptos   consagrados en la Constitución, con el propósito de garantizar la supremacía del   texto fundamental, en los términos previstos en el artículo 4° de la Carta   Política.    

5.2.4. Finalmente, y así lo ha reiterado la   Corte[10], el examen que se realiza en el caso de los proyectos de ley   estatutaria reviste las siguientes características: (i) es   jurisdiccional, por cuanto le está vedado a la Corte estudiar la   conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la   medida en que no requiere la presentación de una demanda de   inconstitucionalidad; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la   iniciativa tanto en su contenido formal como material frente a la totalidad de   las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo, en cuanto se debe   decidir de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, por lo que la   decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (v)  es participativo, toda vez que cualquier ciudadano puede intervenir en el   proceso y; finalmente, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto.    

5.2.5. De acuerdo con lo anterior,   este Tribunal procederá a la revisión formal y de fondo del proyecto de ley   estatutaria, a fin de determinar la observancia de cada uno de los requisitos   mencionados.     

5.3. Revisión formal del Proyecto de Ley Estatutaria No.   189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109   de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de   la Ley 270 de 1996”    

5.3.1. Sobre la reserva de ley   estatutaria en el proyecto de ley sometido a revisión    

5.3.1.1. Contenido de la iniciativa   y generalidades sobre la reserva de ley estatutaria    

5.3.1.1.1. La primera exigencia que   debe ser evaluada como consecuencia del control automático e integral de las   leyes estatutarias (CP arts. 153 y 241.8), es el concerniente a la necesidad de   que esta iniciativa se haya tramitado con los requisitos propios de esta   modalidad de ley. La Corte observa que desde el inicio del proceso legislativo,   los autores de este proyecto, consideraron que en este caso debía seguirse dicho   procedimiento. Así las cosas, es pertinente que este Tribunal realice una breve   consideración al respecto, siendo inicialmente indispensable referirse al   contenido de la iniciativa y al objetivo buscado con su aprobación.    

5.3.1.1.2. Como se deriva del texto   aprobado y de los antecedentes legislativos, el Congreso de la República   promovió este proyecto de ley, con el único propósito de modificar el numeral 9°   del artículo 35 de la Ley 270 de 1996, “Ley Estatutaria de la Administración   de Justicia”. A continuación se presenta un cuadro que ilustra las   diferencias entre el texto vigente y el contenido en el proyecto de reforma:    

        

NORMA VIGENTE                    

PROPUESTA DE REFORMA   

“Artículo           35.- Atribuciones de la Sala Plena. La Sala Plena del Consejo de Estado           tendrá las siguientes atribuciones administrativas: (…)                    

Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedaría así:    

    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para           períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República           o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en           ningún caso pueda reelegirlo”.      

                     

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al           Auditor encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría           General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y           Municipales o a quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas.           El auditor podrá ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté           incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución           Política.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación.    

       

Una comparación entrambos textos   permite concluir que, por una parte, la iniciativa busca levantar la prohibición   de reelección del Auditor y, en su lugar, permitirla, por una sola vez, siempre   y cuando el funcionario que se encuentre ejerciendo el cargo sea “incluido en la   terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”; mientras que,   por la otra, dado que por la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, se   amplió el ámbito del control fiscal a cargo del citado funcionario, en esta   iniciativa se materializa esa atribución y se establece que la elección que se   realiza por parte del Consejo de Estado, le otorga al Auditor no solo la   competencia para ejercer dicho control sobre la Contraloría General de la   República, sino que la misma se extiende a las contralorías territoriales, en   respuesta a la necesidad de preservar un orden armónico, integral y sistemático   de vigilancia fiscal, acorde con lo previsto en el numeral 12 del artículo 17   del Decreto Ley 272 de 2000[11], así como en el artículo 10 de la Ley 330 de 1996[12]. Lo anterior fluye de los antecedentes legislativos de este   proyecto, en los que se aclara que el período de dos años continua vigente en   virtud del mandato consagrado en el artículo 274 del Texto Superior, conforme al   cual: “La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la   república se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años (…)”.    

Precisamente, en el informe de   ponencia para primer debate en el Senado de la República, se manifestó que era   oportuno realizar una evaluación del tiempo de duración en el cargo por parte   del Auditor, en atención a la importancia del control fiscal y a la   consolidación de políticas de largo plazo. En este sentido, se dijo que:     

“La necesidad de   derogar la prohibición legal e imponer la permisión de reelección del Auditor   responde a que con ella se atenúa el desfase entre los períodos de cuatro años   de autoridades públicas como el Contralor General de la República, los   contralores Departamentales, Distritales y Municipales y el de dos años del   Auditor General, encargado de vigilar la gestión fiscal que realizan los   primeros, situación que ha generado traumas debido, en primer término, a que la   gestión del Contralor General de la República y de los Contralores Territoriales   termina correspondiendo a dos, e incluso a tres auditores distintos; en segundo   término, a que el período del auditor empieza a mitad de año, esto es, a los   seis meses de haber iniciado el período de los correspondientes sujetos de   control, dejando solo seis meses para concluir la respectiva anualidad fiscal,   sobre la cual se presenta la vigilancia.    

Dada la cantidad   e importancia de las funciones del Auditor como se aprecia en el numeral segundo   de esta ponencia, de permitir la reelección del Auditor General, se daría   continuidad al establecimiento, desarrollo y aplicación de políticas de control   de los recursos públicos, creando en la Auditoría General de la República un   incremento en sus resultados positivos, al acompasarse, en caso de reelección,   dos períodos de un auditor, que reflejen buenas prácticas de gerencia en la   vigilancia del control fiscal nacional y territorial, difícil de llevar a cabo   en un solo período de dos años. (…)    

La posibilidad   de reelección implica que el Consejo de Estado, conforme al mandato   constitucional, podrá reelegir o no a quien ocupe el cargo de Auditor por un   nuevo período de dos años.”[13]    

Por su parte, en la ponencia para   segundo debate en la Cámara de Representantes, se planteó la necesidad de preservar un orden armónico, integral y sistemático de   vigilancia fiscal, en los siguientes términos:    

“De igual manera   en el nuevo artículo del proyecto de ley se pretende darle total claridad a la   competencia que en la actualidad ejerce la Auditoria General de la República   sobre las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales, tal y como lo   ha señalado la Honorable Corte Constitucional en Sentencias C-1339 del 4 de   octubre de 2000 y C-1176 de 2004, pues tal y como está redactado en la ponencia   podría prestarse para afirmar que el control de la Auditoría General recae   únicamente sobre la Contraloría General y no sobre las demás Contralorías.”[14]    

5.3.1.1.3. En varias oportunidades   esta Corporación ha sostenido que la decisión del Constituyente de someter a un proceso legislativo cualificado la regulación de   precisas materias, como ocurre con aquellas sujetas a reserva de ley estatutaria   (CP art. 152), no implica, de modo alguno, que éstas –hasta en sus más   específicos detalles– deban estar sometidas a esta categoría especial de ley.   Para la Corte, una decisión en tal sentido, supondría una afectación del   principio democrático y un vaciamiento de las competencias del legislador   ordinario, pues de una u otra forma todo contenido temático guarda finalmente   una relación de conexidad con una de aquellas materias que la Constitución   reserva para este tipo específico de ley. Precisamente, en la Sentencia C-247 de   1995, se manifestó que:        

“[El] correcto   entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el   legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en   que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta   modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del   sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico”[15].    

Por esta razón, como lo ha señalado   la jurisprudencia constitucional[16], el trámite de una iniciativa como estatutaria no es la regla   general sino la excepción, por lo que su campo de aplicación siempre debe   interpretarse de forma restrictiva. Desde esta perspectiva, se ha dicho que para   definir si un determinado contenido normativo debe ser tramitado bajo la   rigurosidad de la reserva de ley estatutaria, “es necesario establecer si   mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el   artículo 152 de la Constitución”, ya que no es suficiente que el precepto en   cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas   relación indirecta. “Se necesita que mediante él se establezcan las reglas   aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre   derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su   protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los   partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones   electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los   estados de excepción.”[17]     

5.3.1.1.4. En lo que se refiere a la   reserva de ley estatutaria frente a la administración de justicia (CP art.   152.b), esta Corporación también ha hecho una interpretación restrictiva   de su alcance. Así, en la Sentencia C-055 de 1995, señaló que: “Debe darse un   sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de   justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales   de la función pública de justicia, esto es, a la determinación de los principios   que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de   ejercerla y sus competencias generales”.     

Del mismo modo, en la Sentencia C-037 de 1996, con   oportunidad del examen del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia, la Corte expuso que un cuerpo normativo de esta naturaleza   “debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de   justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los   jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se   someten a su conocimiento”[18],   y en esa medida “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la   administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley   estatutaria”.    

Como se infiere de lo expuesto, la jurisprudencia   constitucional ha mantenido una posición uniforme sobre la materia, en el   sentido de considerar que la reserva de ley estatutaria en materia de   administración de justicia solo aplica respecto de aquellas disposiciones (i)   que se relacionan con su estructura general, entre ellas las referentes a sus   principales órganos y las competencias que ejercen; (ii) que establecen y   garantizan la efectividad de los principios esenciales que guían la función   judicial; (iii) o que desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder   público[19].     

En un principio la Corte sostuvo que las materias   ajenas a la reserva de ley estatutaria no podían quedar sujetas a los   formalismos propios de esta categoría de ley, ya que una decisión en dicho   sentido no solo conducía a petrificar el ordenamiento jurídico, sino que a la   vez despojaba al legislador ordinario de su competencia normativa. Por esta   razón, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad de varias regulaciones de   carácter procesal contenidas en leyes estatutarias, con fundamento en que hacían   parte de la competencia general del legislador ordinario para expedir códigos y   demás normas procesales[20].     

Sin embargo, con posterioridad se produjo un cambio   jurisprudencial, a partir del cual esta Corporación ha sostenido que –en   principio– no se desconoce la cláusula de reserva de ley   estatutaria, cuando en una regulación específica se incluyen materias que no   están sujetas a dicha categoría especial de ley. Así, en la Sentencia C-713 de   2008, al pronunciarse sobre la reforma a la Ley Estatutaria de Administración de   Justicia, en la que se incluyen algunas disposiciones referentes al régimen   procesal de las acciones constitucionales, como ocurre con el mecanismo de   revisión eventual de acciones populares y de grupo, se dijo que:    

“Es la propia Constitución la que   determina cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que   le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de   presente la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes   estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley   estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria.    

Lo anterior plantea el siguiente   interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley   estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a   las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva   formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias   a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más   exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la   decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no   puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no   implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias   que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales   materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias”[21].    

En este mismo sentido, en la reciente Sentencia C-862   de 2012[22],   se expuso que:    

“[La] reserva del   proyecto de ley se presenta en razón a que algunas de sus disposiciones crean y   desarrollan los principales elementos de algunos mecanismos de participación de   las y los jóvenes. El resto de las disposiciones, en cuanto regulan una materia   ajena a las enumeradas en el artículo 152 de la Constitución, deben considerarse   de carácter ordinario.    

Como ha reiterado   la jurisprudencia constitucional[23],   es acorde con la Constitución que un proyecto de ley estatutaria contenga normas   de naturaleza ordinaria en razón a la regulación integral, coherente o   sistemática que quiera hacerse de un tema. En cuanto el procedimiento de las   leyes estatutarias es más exigente, no resulta contrario al principio   democrático que aquellas sean aprobadas por este procedimiento; en este sentido,   el examen de constitucionalidad que se haga sobre ellas tendrá el carácter de   integral y definitivo, lo que, en todo caso, no implica que su naturaleza mute,   pues, sin duda, seguirán siendo consideradas disposiciones de carácter   ordinario.”    

Conforme con lo anterior, si bien la reserva de ley   estatutaria debe interpretarse de forma restrictiva, no por ello se encuentra   prohibido introducir temáticas o asuntos propios del legislador ordinario en   este tipo de leyes, en la medida en que respondan a un principio de integralidad   en la regulación o que tengan una conexión teleológica, lógica y sistemática que   justifiquen su inclusión en dicho cuerpo normativo. Lo anterior, sin perjuicio   de la posibilidad que tiene la Corte de hacer las aclaraciones o precisiones   sobre el carácter ordinario de algunas normas y de la viabilidad que se le   otorga al legislador para proceder a su modificación en el futuro, sin tener que   recurrir al procedimiento reforzado de reforma.    

5.3.1.2. Reserva de ley estatutaria   en lo atinente a la posibilidad de reelección del Auditor    

A partir de las consideraciones expuestas, esta   Corporación encuentra que no existe vicio alguno en el hecho de que se haya tramitado como ley estatutaria, la decisión del legislador de   levantar la prohibición de reelección del Auditor General de la República, que   fue introducida por el actual numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996   “Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”, por las siguientes   razones:    

– En primer lugar, porque se entiende   que está sujeta a reserva de ley estatutaria la regulación concerniente a la   estructura general de la administración de justicia, entre cuyas normas   se destacan las relativas a la descripción de las principales autoridades que la   integran y las competencias generales que ellas ejercen[24].   En este orden de ideas, se observa que, en el presente caso, la reforma que se   pretende realizar a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, recae   precisamente sobre una función general asignada al Consejo de Estado, por virtud   de la cual le corresponde realizar la elección del Auditor General de la   República, previa la elaboración de una terna enviada por parte de la Corte   Suprema de Justicia, como lo establece el artículo 274 del Texto Superior[25].   Así las cosas, encuentra la Corte que el proyecto de ley aprobado pretende   reformar el alcance que tiene el ejercicio de la citada función electoral, pues   elimina la prohibición de reelección del precepto originalmente previsto en la   Ley 270 de 1996 y lo sustituye por una autorización limitada en el tiempo, bajo   la condición de que el funcionario que esté ejerciendo dicho cargo sea incluido   en la terna previamente expuesta.    

El ejercicio de esta función electoral, corresponde a   una competencia general de la Sala Plena del Consejo de Estado, como lo son   algunas otras que también aparecen previstas en el artículo 35 de la citada Ley   270 de 1996, a saber: (i) proveer las faltas temporales del Contralor General de   la República, (ii) elegir a los consejeros para suplir cargos vacantes o (iii)   hacer la calificación de los servicios prestados por los magistrados de los   tribunales administrativos. La norma que se propone en esta reforma entraría a   hacer parte de aquellas que definen el marco de acción de la citada corporación   judicial, dentro del ámbito de descripción general de las competencias que le   atañen a las principales autoridades que integran la rama judicial del poder   público. Precisamente, el citado artículo 35 que es objeto de reforma, hace   parte del título tercero de la Ley 270 de 1996, relativo a la definición de las   corporaciones y despachos judiciales y a las principales funciones que se   encuentran a su cargo.    

Por esta razón, en su momento, en la Sentencia C-037 de   1996, esta Corporación declaró la exequibilidad de esta misma norma, esto es, de   la concerniente a la elección del Auditor General de la República por parte del   Consejo de Estado, con la diferencia de que el precepto actualmente vigente   prevé la prohibición de reelección que con esta reforma se modifica (Ley 270 de   1996, art. 35, núm. 9), pues se entendió que esta disposición hace parte de las   competencias generales previstas en la Constitución Política a cargo de la   máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que   permite su incorporación a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ya   que se limita a describir el marco competencial de la referida corporación   judicial, como una de las principales autoridades que integran la citada rama   judicial del poder público[26].   No sobra recordar que, para esa época, como previamente se expuso, la doctrina   dominante de la Corte era la de que la incorporación de una materia ordinaria en   una ley estatutaria conducía inexorablemente a su inconstitucionalidad[27].    

Si bien el ejercicio de atribuciones electorales no   constituye una función tradicional de las autoridades que integran la rama   judicial, a quienes les corresponde como tarea primordial la labor de dirimir   los diferentes conflictos que se someten a su conocimiento, lo cierto es que se   trata de una competencia cuyo ejercicio resulta trascendental dentro de la   definición de la arquitectura del Estado, por lo que su consagración no es ajena   a la rigurosidad propia de una ley estatutaria.    

No sobra recordar que la asignación de esta función a   los principales órganos que integran la estructura de la administración de   justicia, como lo es en el caso del Auditor el Consejo de Estado (CP art. 274), constituye una manifestación concreta de los principios de   colaboración armónica y separación de poderes, al contribuir no solo en el   proceso de estructuración de otros órganos del Estado, sino al asegurar una   designación independiente y libre de injerencias, que coadyuva a brindar   legitimidad democrática a otras instancias de poder.    

Se entiende entonces que están   sometidas a reserva de ley estatutaria las normas que se refieren a la   estructura general de la administración de justicia, entre las cuales se   destacan las relativas a la descripción de las principales autoridades que la   integran y las competencias generales que ellas ejercen.   En este contexto, no cabe duda que tienen especial relevancia aquellas que   atañen a la función electoral, ya que de ellas depende el desarrollo de una   competencia de origen constitucional que, como ya se dijo, se encuentra   estrechamente vinculada con la definición de la arquitectura del Estado.    

– En segundo lugar, la reelección o no   de un funcionario, como lo ha explicado reiteradamente esta Corporación, hace   parte del ejercicio de la citada función electoral, a través del desarrollo del  concepto de inelegibilidad, tal y como se explicó en la Sentencia C-141   de 2010, en los siguientes términos:      

“Como   premisa del análisis que ahora se emprende ha de sentarse que, tratándose de las   altas dignidades estatales, del contenido de las constituciones surge una   diferencia entre aquellos cargos que, aun cuando tengan determinado el período   para su ejercicio, pueden ser ejercidos por una sola persona durante varios   períodos, sean estos sucesivos o no, sin que al respecto se prevea una   prohibición o una limitación del número de veces y otros cargos en cuya   regulación, por el contrario, se prevé que sólo pueden ser ejercidos por una   sola vez o durante determinado número de períodos, al cabo de los cuales quien   los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo.    

En el primero de los comentados   supuestos el candidato es elegible, pues, pese a haber desempeñado el cargo por   uno o más períodos, jurídicamente tiene garantizada la posibilidad de volver a   presentar su nombre y de ser reelegido en una pluralidad de ocasiones, cuando   así lo considere o hasta cuando alguna causa de índole jurídica, y diferente al   número de los períodos ejercidos, se lo impida. En el segundo supuesto la   persona que ha desempeñado el cargo en la única oportunidad permitida, o que   haya completado el tope de los períodos constitucionalmente autorizados, es   inelegible para el mismo cargo y no tiene garantizada jurídicamente la   posibilidad de aspirar otra vez, por lo cual no puede ser reelegido. (…)    

Sea que jurídicamente se impida la   reelección de un ciudadano después de haber ejercido un período o varios, la   imposibilidad de aspirar una vez más se inscribe dentro de una figura jurídica   conocida con la denominación de inelegibilidad, mediante la cual son designados   varios fenómenos, siendo del caso destacar, para lo que ahora interesa, la   prohibición del sufragio pasivo, es decir, la prohibición de ser candidato. (…)    

Como se ha indicado, las hipótesis   de inelegibilidad son múltiples y, puesto que aquí no procede el estudio   minucioso de cada una, conviene retomar lo expuesto y puntualizar que, en   ocasiones, la condición de inelegible proviene del previo desempeño de un   mandato electoral durante uno o varios períodos expresamente tasados, cuya   finalización configura una de las situaciones que da lugar a la inelegibilidad   de la persona específica que ha desempeñado el cargo durante el máximo lapso   permitido. (…)”.    

Lo anterior implica que la modificación propuesta en   este proyecto de ley no se aparta del ámbito regulatorio que en términos de   reserva de ley estatutaria se reconoció en la Sentencia C-037 de 1996, ya que la   posibilidad o no de reelección hace parte del contenido de la función electoral,   lo que permite su incorporación a la Ley 270 de 1996, bajo el entendido que esta   norma guarda relación con el ámbito competencial del Consejo de Estado.    

– Finalmente, conforme a un criterio teleológico, no   observa la Corte ninguna irregularidad o reparo en que una materia que ha sido   aprobada mediante una ley estatutaria, y dicha naturaleza ha sido avalada por   esta Corporación, luego sea modificada a través de la misma tipología de ley,   pues es claro que desde la perspectiva formal, las disposiciones que integran   esta iniciativa se aprobaron mediante un procedimiento que resulta más exigente   y con respeto del principio democrático, como se verá más adelante[28].    

5.3.1.3. Reserva de ley estatutaria   en lo que se refiere al ámbito de control fiscal del Auditor    

Aun cuando el ámbito del control a cargo del Auditor   General de la República no es una materia sujeta a reserva de ley estatutaria en   los términos del artículo 152 de la Constitución Política, es posible su   incorporación en este proyecto de ley, en la medida en que guarda una conexión   lógica y sistemática con lo previsto en este cuerpo normativo.    

Lo anterior ocurre, por una parte, porque la norma   pretende especificar el alcance que tiene la función electoral del Consejo de   Estado, pues la misma no solo se limita a la elección de quién tendrá bajo su   cargo la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, sino que   también implicará la designación de un funcionario cuyas competencias de control   se extienden al resto de contralorías que actualmente existen en el ámbito   territorial. En este sentido, como se infiere del debate parlamentario, se logra   armonizar el conjunto de disposiciones que existen sobre la materia, conforme a   los pronunciamientos realizados por esta Corporación[29].   Y, por la otra, porque de no hacer dicha precisión se correría el riesgo de   entender que el control sobre las contralorías territoriales se estaría   derogando con este proyecto de ley, al aprobar una norma cuyos mandatos no   guardan armonía con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo   17 del Decreto Ley 272 de 2000, así como con lo previsto en el artículo 10 de la   Ley 330 de 1996, previamente citados.    

En consideración a lo anterior, y siguiendo la doctrina   expuesta en las Sentencia C-713 de 2008 y  C-862 de 2012, esta Corporación considera que a pesar de que la ampliación del   control no es un asunto sometido a reserva de ley estatutaria, por razón de su   contenido tiene conexión lógica y sistemática con el cuerpo normativo sometido a   revisión.    

De conformidad con lo expuesto, a   juicio de la Corte, no existe ninguna irregularidad en el hecho de que este   proyecto de ley haya sido tramitado con los requisitos propios de una ley   estatutaria. De suerte que, a continuación, se  adelantará el juicio de   constitucionalidad del trámite de aprobación por parte del Congreso de la   República.    

5.3.2. Trámite del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”    

5.3.2.1. El Proyecto de Ley No. 104 de 2011 fue presentado a la Cámara de   Representantes el día 21 de septiembre de 2011 por los Congresistas Carlos   Edward Osorio Aguilar, Victoria Eugenia Vargas Vives y Augusto Posada,   acompañado de la firma de catorce Honorables Representantes[30]. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron   publicados en la Gaceta del Congreso No. 736 del 3 de octubre de 2011[31].    

La iniciativa propuesta disponía que:    

“Artículo   primero.- El numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para   períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República o a   quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas.    

Artículo   segundo.- La presente ley rige a partir de su   promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias”.    

Para la misma época se radicó el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011 Cámara, por parte de los Representantes   Roosevelt Rodríguez Rengifo, Efraín Antonio Torres Monsalve, Juan Carlos Salazar   Uribe, Fernando de la Peña Márquez y once congresistas más. Esta iniciativa se   presentó el 28 de septiembre de 2011[32] y se publicó en la citada Gaceta del Congreso No. 736 del 3 de   octubre del año en cita[33]. El texto inicialmente sometido a consideración del Congreso de la   República fue el siguiente:    

“Artículo 1.-  Reelección del Auditor General de la República.   Con el fin de permitir la reelección del Auditor General de la República,   deróguese la siguientes frase del numeral 9 del artículo 35 de la ley 270 de   1996 “sin que en ningún caso pueda reelegirlo”.    

Artículo 2.-   Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha   de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.    

Como consecuencia de las actuaciones   descritas, encuentra la Corte que se cumplieron con los requisitos de iniciativa   legislativa (CP art. 154) y de publicación previa del proyecto antes de darle   curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo   157 del Texto Superior, conforme al cual: “Ningún proyecto será ley sin los   requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,   antes de darle curso en la comisión respectiva”.    

5.3.2.2. En atención al contenido del articulado descrito, ambas iniciativas   fueron remitidas a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes[34]. En ejercicio de la atribución prevista en el artículo 151 de la Ley   5ª de 1992, la Presidencia de la citada Comisión procedió a acumular los   proyectos de ley[35], por tratarse de un mismo tema y por estar pendientes de informe de   ponencia[36].     

5.3.2.2.1. La ponencia para primer debate fue presentada por los Congresistas   Carlos Arturo Correa Mojica, Jorge Eliecer Gómez Villamizar, Juan Carlos Salazar   Uribe, Henry Humberto Arcila, José Rodolfo Pérez Suárez y Germán Varón Cotrino,   la misma fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 849 del 10 de noviembre de   2011[37]. En este orden de ideas, se dio cumplimiento al artículo 156 de la   Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la   Constitución Política, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de   ley en comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[38]. En la proposición con la que termina el informe de ponencia, se   acoge como texto propuesto el radicado en el Proyecto de Ley No. 104 de 2011   Cámara, previamente citado.      

5.3.2.2.2. En cuanto al requisito del anuncio previo, en el artículo 8° del Acto   Legislativo No. 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto de ley será   sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya   anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la   presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se   realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha   expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada;   (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión en una   sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii)   la fecha de esa sesión posterior para la votación ha de ser cierta, determinada   o, por lo menos, determinable[39]; y (iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente   a la anunciada previamente.    

En este orden de ideas, este Tribunal   ha señalado que la finalidad del artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003   es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con   anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el   conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con   votaciones intempestivas[40]. De manera que si la votación tiene lugar en sesión distinta a   aquella en la que se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con   el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio   preparados.    

Para lograr dicho objetivo, esta   Corporación ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional,   cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de   los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente,   siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada,   la cual resulte al menos determinable[41]. Al respecto, en Auto 089 de 2005, se expuso que:    

“La Corte ha establecido que esta   disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se   anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior,   siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada   y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional   apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de   decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la   votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se   incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen   elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[42].    

En este sentido, en la Sentencia C-473   de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el   cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima   sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en   cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan   en qué días se surte, de ordinario, la votación de proyectos de ley tanto en   comisión como en plenaria[43]. En dicha providencia, se manifestó que:    

“En   cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna   de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de   anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto.   Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el   proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente,   directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i)   anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión,   (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al   mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de   dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e   indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente   célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la   formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente   determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito   constitucional se cumplieron a cabalidad”[44]. (Subrayado por fuera del texto original).        

Ahora bien, cuando el debate de una   iniciativa se prolonga en el tiempo, la Corte ha sostenido que debe asegurarse   la reiteración del anuncio de votación, como regla general, en todas y cada una   de las sesiones que anteceden a aquella en la que efectivamente se surte la   aprobación del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que   permita garantizar la efectiva realización del objetivo que se pretende   satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual –según se ha visto–   consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean   sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias[45]. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha   admitido que, en aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de   anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la   sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la   aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar   que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el   artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003[46]. Sobre la materia, en la Sentencia C-141 de 2010 se expuso que:    

“Un segundo aspecto será el   relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la   jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan   entre aquella en que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva a   cabo su votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se   garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer   sobre el momento de la votación. Sin embargo ha aceptado que, como excepción a   esta regla, la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma   suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la   votación tenga lugar. Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la   libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la   transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en   discusión.    

Adicionalmente, el anuncio que   señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera   que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la   Corte ha avalado anuncios que prevén que el proyecto será “para considerar”, la   “próxima semana” o para “debate” (…)”.    

En el asunto sub examine, el   anuncio previo se realizó inicialmente en la sesión del 8 de noviembre de 2011,   según consta en el Acta No. 19 de esa fecha, la cual aparece publicada en la   Gaceta del Congreso No. 56 de marzo 8 de 2012[47]. En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la   referida acta, se utilizó el siguiente procedimiento: “Presidente. (…)   Anuncie proyectos, señor Secretario. // Secretario: (…) Proyecto de Ley   número 104 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 109 de   2011 Cámara. // Presidente, con estos proyectos que la Presidencia ha autorizado   leer para la próxima sesión, para discusión y votación.”    

En la sesión subsiguiente de esta   Comisión, que se llevó a cabo el día 16 de noviembre de 2011, según se observa   en el Acta No. 20 de esa fecha, se dio inicio al debate y discusión de esta   iniciativa, sin someterla a votación. Por esta razón, con el propósito de no   romper la cadena de anuncios, se procedió a realizar el aviso previo en los   siguientes términos: “Secretario: Se anuncian; por instrucciones de la   Presidenta, el Proyecto de Ley número 104 de 2011 Cámara, acumulado con el   Proyecto de Ley Estatutaria número 109 de 2011 Cámara (…) Presidenta, han sido   anunciados por instrucciones suyas los proyectos. Presidenta: Agotado el   orden del día, se levanta la sesión de la Comisión y se cita para mañana a las   9.30 am”. La citada Acta se publicó en la Gaceta del Congreso No. 57 de   marzo 8 de 2012[48].    

La Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue   convocada para el día 17 de noviembre de 2011, tal y como se señaló en la sesión   anterior. En esta ocasión, según consta en el Acta No. 21, publicada en la   Gaceta del Congreso No. 57 de 2012, luego de continuar con el debate sobre el   articulado, se anunció nuevamente esta iniciativa. La fórmula adoptada fue la   siguiente: “Secretario: Se anuncian los siguientes proyectos por   autorización de la Presidencia: Proyecto de Ley número 104 de 2011 Cámara,   acumulado con el Proyecto de Ley número 109 de 2011 Cámara. (…) Presidenta, se   han anunciado por instrucciones suyas los proyectos de ley que en la   próxima sesión  serán discutidos y votados por esta célula legislativa”[49].    

Para esta Corporación, en el asunto   bajo examen, el anuncio previo no solo se reiteró en todas y cada uno de las   sesiones anteriores a aquella en la que finalmente se llevó a cabo la votación,   sino que también se hizo en términos claros y explícitos, a través del   señalamiento de una fecha que resulta cierta y determinable. Así, en la primera   oportunidad (8 de noviembre), se utilizó la expresión en “la próxima sesión”;   en la siguiente sesión, esto es, el 16 de noviembre, se acudió a la fórmula del   “día de mañana”; y finalmente, en dicha fecha (17 de noviembre), se   volvió a recurrir a la expresión en “la próxima sesión”. Esto permitió   que sus destinatarios (los miembros de la Comisión Segunda del Senado de la   República) se enteraran de manera precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el   propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas.    

5.3.2.2.3. A continuación, en cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate   y la aprobación de este proyecto en la siguiente sesión, esto es, el 23 de   noviembre de 2011, tal y como consta en el Acta No. 22 de la misma fecha de   sesión, correspondiente a la Gaceta del Congreso No. 57 del 8 de marzo de 2012[50]. En cuanto al sistema de votación adoptado (CP art. 133) y a la   exigencia de la mayoría absoluta (CP art. 153), se observa lo siguiente: (i) la   proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el voto   favorable de 22 de los 35 parlamentarios que integran la Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, a través de votación   pública y nominal; (ii) el articulado y una proposición modificatoria fueron   aprobados por el mismo sistema de votación, con el voto favorable de 23 de los   35 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la citada Comisión; y   (iii) el título y la pregunta acerca de que si la Comisión quiere que este   proyecto pase a segundo debate, se aprobó por unanimidad mediante votación   ordinaria, como lo permiten los numerales 17 y 18 de la Ley 1431 de 2011. Estos   mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la citada Comisión,   en oficio remitido a esta Corporación el 1° de agosto de 2012[51].    

En este sentido, la Corte encuentra   que se cumplieron a cabalidad con los requisitos referentes al anuncio previo   (CP art. 160), a la mayoría absoluta (CP arts. 145, 146 y 153) y a las   modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP art. 133).    

5.3.2.2.4. El texto del Proyecto de Ley Estatutaria aprobado en la Comisión   Primera de la Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 927 del 2 de   agosto de 2011, en los términos que a continuación se exponen:    

“Artículo 1°.  El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema al Auditor General de   la República encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría   General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y   Municipales o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El   Auditor podrá ser reelegido por una sola vez.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las   normas que le sean contrarias”.    

5.3.2.3. Posteriormente, el trámite adelantado en la Plenaria de la Cámara de   Representantes fue el siguiente:     

5.3.2.3.1. La ponencia para   segundo debate en la citada célula legislativa fue presentada por los   Representantes Carlos Arturo Correa Mojica, Jorge Eliécer Gómez Villamizar,   Orlando Velandia Sepúlveda, Juan Carlos Salazar Uribe, Hernando Alfonso Prada   Gil, Henry Humberto Arcila Moncada, José Rodolfo Pérez Suárez, Germán Varón   Cotrino y Roosvelt Rodríguez Rengifo,   cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 927 del 2 de diciembre   de 2011[52].    

5.3.2.3.2. El anuncio previo del proyecto tuvo lugar   durante la sesión de diciembre 6 de 2011, según consta en el Acta No. 105 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.   30 de febrero 14 de 2012[53]. En esta última acta también se observa   que este anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una   fecha cierta y concreta. Al respecto, expresamente se señaló que: “Secretario   General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo: La Secretaria General de la   Cámara de acuerdo a las instrucciones impartidas por el señor Presidente y en   cumplimiento del acto legislativo, anuncia para la próxima sesión del lunes 12   de diciembre, (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 104 de 2011 Cámara,   acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 109 de 2011 Cámara, por   medio del cual se modifica el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

El proyecto se   discutió y aprobó en segundo debate en la sesión plenaria realizada el 12 de   diciembre de 2011, mediante votación pública y nominal. En primer lugar, se   sometió a decisión una proposición de archivo presentada por el Representante   Telésforo Pedraza Ortega, la cual fue negada en votación de 4 votos a favor y 88   en contra. En segundo término, se aprobó la proposición con la que termina el   informe de ponencia con una mayoría de 95 votos a favor y 3 en contra.   Finalmente, se puso a consideración el articulado, el título del proyecto y la   pregunta acerca de que si la   Plenaria quiere que este proyecto se convierta en ley, los cuales obtuvieron una   mayoría de 96 votos a favor y 3 en contra. Esta información puede corroborarse en el Acta No. 106 de la misma fecha de sesión, visible en la Gaceta   del Congreso No. 72 del 16 de marzo de 2012[54]. Al tenor   de lo previsto en el artículo 153 del Texto Superior, se acreditó la mayoría   absoluta si se tiene en cuenta que esta célula legislativa está compuesta por   165 Honorables Representantes.    

En consecuencia, como se infiere de lo   expuesto, no solo se cumplieron con los requisitos de anuncio previo (CP art.   160), mayoría absoluta (CP arts. 145, 146 y 153) y modalidades de votación   permitidas por el Texto Superior (CP art. 133), sino también con el término de   ocho días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la   comisión constitucional respectiva y en la plenaria correspondiente (CP art.   160). En efecto, en el presente caso, la votación, en primer debate, tuvo lugar   el día 23 de noviembre de 2011, mientras que en plenaria se llevó a cabo el 12   de diciembre del mismo año.    

5.3.2.3.3. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la Cámara de   Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1014 del 28 de   diciembre de 2011[55], en los siguientes términos:    

“Artículo 1°.   El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema al Auditor General de   la República encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría   General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y   Municipales o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El   auditor podrá ser reelegido por una sola vez.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las   normas que le sean contrarias”.     

5.3.2.4. A continuación, se surtió el siguiente trámite en el Senado de la   República:    

5.3.2.4.1. El proyecto se identificó con el número 189 de 2011 y se asignó su   conocimiento a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la citada cámara   legislativa[56]. En seguida, se presentó la ponencia para primer debate por parte de   los Senadores Eduardo Enríquez Maya y Manuel Enríquez Rosero, siendo publicada   en la Gaceta del Congreso No. 143 de abril 12 de 2012[57]. De acuerdo con lo expuesto, se da cumplimiento al artículo 156 de   la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la   Constitución Política, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de   ley en Comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[58].    

5.3.2.4.2. En lo que se refiere al anuncio previo, el mismo tuvo lugar el día 18   de abril de 2012, según consta en el Acta No. 42, la cual fue publicada en la   Gaceta del Congreso No. 293 de mayo 31 de 2012[59]. En cuanto a su contenido, se utilizó la siguiente fórmula:   “Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura a los   proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la   próxima sesión: 1. Proyecto de ley número 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   acumulado Proyecto de ley número 109 de 2011, por medio de la cual se modifica   el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 279 de 1996”.     

De acuerdo con el anuncio, se produjo   el debate y la aprobación de este proyecto en la siguiente sesión, esto es, el   24 de abril de 2012, mediante el sistema de votación pública y nominal (CP art.   133). Para tal efecto, en primer lugar, se sometió a decisión la proposición con   la que termina el informe de ponencia, siendo aprobada por 14 votos favorables   de los 18 parlamentarios que integran la Comisión Primera del Senado de la   República; en segundo lugar, se votó el articulado de esta iniciativa siendo   aprobado con una mayoría de 13 Senadores; y finalmente, se sometió a   consideración el título del proyecto y la pregunta acerca de que si la Comisión   quiere que este proyecto se convierta en ley, la cual obtuvo el voto favorable   de 14 Senadores. Este trámite consta en el Acta No. 43 de la misma fecha de   sesión, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 253 del 18 de mayo   de 2012[60]. Este mismo resultado fue certificado por el Secretario de la citada   Comisión, en oficio remitido a esta Corporación el 26 de julio de 2012[61].    

Como se observa de lo expuesto, el   Proyecto de Ley No. 189 de 2011 Senado cumplió a cabalidad con los requisitos   referentes al anuncio previo (CP art. 160), a la mayoría absoluta (CP arts. 145,   146 y 153) y a las modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP   art. 133).    

5.3.2.4.3. El texto finalmente aprobado, conforme a su publicación en la Gaceta   del Congreso No. 181 de 2012[62], establecía que:    

“Artículo 1°.  El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema al auditor General de   la República encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría   General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y   Municipales o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El   auditor podrá ser reelegido por una sola vez.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las   normas que le sean contrarias”.    

5.3.2.5. Del recuento del trámite surtido en la Comisión Primera   Constitucional Permanente del Senado de la República, también se infiere el   cumplimiento del requisito previsto en el inciso 1° del artículo 160 del Texto   Superior, conforme al cual: “entre la aprobación del proyecto en una de las   cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo menos   quince días”. En el presente caso, se observa que la aprobación en la   plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 12 de diciembre de   2011, mientras que la discusión y aprobación de esta iniciativa en la citada   Comisión Primera del Senado tuvo lugar hasta el 24 de abril 2012.    

5.3.2.6. A su turno, en la Plenaria del Senado de la República se surtió el   siguiente trámite:    

5.3.2.6.1. La ponencia para segundo debate en la citada célula legislativa fue   presentada por los Senadores Eduardo Enríquez Maya y Manuel Enríquez Rosero, y   fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 181 de abril 27 de 2012[63].    

5.3.2.6.2. En la sesión del 15 de mayo de 2012 se produjo el anuncio previo,   conforme consta en el Acta No. 46 de esa misma fecha de sesión, la cual fue   publicada en la Gaceta del Congreso No. 398 de junio 27 de 2012[64]. En cuanto a su contenido, se acogió la siguiente fórmula: “Por   instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de   2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en   la próxima sesión: (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 189 de 2011 Senado,   104 de 2011 Cámara, (acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 109 de   2011 Cámara), por medio de la cual se modifica el numeral 9 del artículo 35 de   la Ley 270 de 1996. (…) Son los proyectos para discutir y votar en la siguiente   sesión plenaria, señor Presidente”.    

Como ya se ha dicho, y lo ha   establecido de forma reiterada esta Corporación, el uso de las expresiones:   “en la próxima sesión” o “en la siguiente sesión plenaria”,   satisfacen los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen   en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.    

5.3.2.6.3. De conformidad con la certificación expedida el 21 de noviembre de   2012 por el Secretario General del Senado de la República, el proyecto de ley   sometido a revisión fue considerado y aprobado en plenaria del 16 de mayo de   2012 con una votación unánime de 86 votos a favor de los 100 parlamentarios que   integran la citada célula legislativa[65]. Lo anterior, según consta en el Acta de Plenaria No. 47 de la misma   fecha de sesión, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No.   399 del 27 de junio de 2012.    

Como se deriva de la citada Gaceta y   de la certificación previamente señalada, el Proyecto de Ley No. 189 de 2011   Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011),   fue aprobado por unanimidad de los asistentes (86 Senadores), a través del   sistema excepcional de votación ordinaria en virtud de lo previsto en el numeral   16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, sin oposición a su contenido y sin   que se haya solicitado votación pública y nominal[66]. En la Sentencia C-765 de 2012[67], al pronunciarse sobre la validez de esta modalidad de votación en   el ámbito de aprobación de una ley estatutaria,  esta Corporación manifestó   que:    

“Como quedó dicho,   el actual texto del artículo 133 de la Constitución exige que el voto de los   miembros de los cuerpos colegiados se exprese de manera pública y nominal,   excepto en los casos que determine la ley. Estos supuestos fueron desarrollados   por la Ley 1431 de 2011, que modificó en algunos artículos el Reglamento del   Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992.    

En consecuencia,   es necesario verificar si en cada uno de los debates desarrollados durante este   trámite legislativo, los congresistas expresaron su voto de esa manera, y en   caso contrario, si en tales hipótesis concurrió alguna de las causales de   excepción previstas por esa ley. Sin embargo, debe aclararse que en verdad solo   podría concurrir una de esas situaciones, la existencia de unanimidad en torno a   la aprobación de los textos propuestos[68],   en cuanto este modo de votación permite indirectamente conocer el sentido de   cada voto, cumpliéndose así el objetivo por el cual el constituyente exigió la   votación pública y nominal. (…)    

Por consiguiente,   existe claridad sobre el cumplimiento de esta exigencia constitucional en todas   las etapas del proceso legislativo, bien por la efectiva realización de   votaciones públicas y nominales, bien por la existencia de unanimidad entre los   congresistas presentes, caso en el cual la ley autoriza la votación ordinaria.”    

En este sentido, como se infiere de lo expuesto, la Corte encuentra que se cumplieron   a cabalidad con los requisitos referentes al anuncio previo (CP art. 160), a la   mayoría absoluta (CP arts. 145, 146 y 153) y a las modalidades de votación   permitidas por el Texto Superior (CP art. 133).    

5.3.2.6.4. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la plenaria de esta   célula legislativa fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 272 del 25 de   mayo de 2012[69], en los siguientes términos:    

“Artículo 1°.  El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al Auditor   encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría General de   la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales o a   quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El auditor podrá   ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté incluido en la terna de   que trata el artículo 274 de la Constitución Política.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación”.    

5.3.2.7. De igual manera, también se encuentra acreditado el requisito   referente al término de ocho días que debe mediar entre la aprobación de un   proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y en la plenaria   correspondiente (CP art. 160). En efecto, en el asunto bajo examen, la votación   en primer debate tuvo lugar el día 24 de abril de 2012, mientras que en plenaria   se llevó a cabo el 16 de mayo del mismo año.    

5.3.2.8. Ante la diversidad de los textos aprobados en cada cámara   legislativa, en desarrollo de lo previsto en el artículo 161 de la Constitución   Política, se procedió a integrar una Comisión de Conciliación[70]. Las discrepancias existentes entre los textos aprobados en el   Senado de la República y la Cámara de Representantes se observan en el siguiente   cuadro:    

        

TEXTO APROBADO EN SENADO                    

TEXTO APROBADO EN CÁMARA   

Por           medio de la cual se modifica el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de           1996                    

Por           medio de la cual se modifica el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de           1996   

Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9.           Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al           Auditor encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante           la Contraloría General de la República, las Contralorías Departamentales,           Distritales y Municipales o a quien deba reemplazarlo en sus faltas           temporales o absolutas. El auditor podrá ser reelegido por una sola vez,           siempre y cuando esté incluido en la terna de que trata el artículo 274 de           la Constitución Política.    

                     

Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9.    Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema al Auditor General de la           República encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de    la Contraloría General de la República, las Contralorías Departamentales,           Distritales y Municipales o a quien deba reemplazarlo en sus faltas           temporales o absolutas. El auditor podrá ser reelegido por una sola vez.   

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación.                    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las           normas que le sean contrarias.       

5.3.2.8.1. Antes de abordar el estudio de la   composición y atribuciones de la comisión de conciliación, es necesario resaltar   que la Corte ha dicho que el trámite legislativo se rige por los principios de   identidad flexible y consecutividad, los cuales cobran especial relevancia en   esta etapa del proceso legislativo[71].   En cuanto al primero, esta Corporación ha señalado que si bien los congresistas   pueden introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley[72],   éstas deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido   temático de la iniciativa que se está discutiendo. Sobre este particular, se ha   explicado:    

 “El concepto de identidad   (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos contenidos normativos que se   propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática   (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los   congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o   supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el   primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y   aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (C-702/99)”[73].    

Por otra parte, en lo que se relaciona con el principio   de consecutividad, este Tribunal ha advertido que el mismo exige que el tema o   la materia que guía la aprobación de las distintas disposiciones que integran   una iniciativa, necesariamente debe estar presentes a lo largo de los cuatro   debates previstos en la Constitución[74].   La observancia de este principio no es óbice para que durante el iter   legislativo, se hagan modificaciones, adiciones o supresiones al proyecto de   ley, solo que las mismas deben hacerse dentro del ámbito de aplicación del   citado principio de identidad flexible. En este orden de ideas, la Corte ha   concluido que:    

“[Las]   modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común,   pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado   debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones   al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo   y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.   Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan   sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate,   los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este   concepto.”[75]    

Con el propósito de garantizar la efectividad de estos   principios, en la Constitución Política se reconoce la posibilidad de conciliar   las diferencias surgidas en el desarrollo del debate parlamentario entre las   cámaras legislativas. En este contexto, como previamente se advirtió, el   artículo 161 de la Carta Política contempla el deber de integrar una comisión de   conciliación entre los miembros de una y otra cámara, con el fin de armonizar   las discrepancias que se hayan presentado. No sobra aclarar que este precepto   constitucional fue objeto de modificación a través del Acto Legislativo No. 01   de 2003, en el que se señaló que la composición de la referida comisión debería   tener un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos   conjuntamente, tendrían a su cargo la obligación de conciliar las diferencias   surgidas, y en caso de no ser posible, definir por mayoría.    

El funcionamiento de las comisiones de conciliación se   encuentra regulado en  los artículos 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, en los   que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[76],   a través de la designación de los miembros de las respectivas comisiones   permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como la de sus   autores y ponentes y la de quienes hayan formulado reparos, observaciones o   propuestas en las plenarias[77].   El informe de conciliación debe elaborarse en el término que se fije para tal   efecto[78]  y, en caso de que se repita el segundo debate y persistan las diferencias sobre   una iniciativa, ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones   materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la   nueva ley”[79].    

De lo expuesto se infiere que el objetivo de la   comisión de conciliación consiste en superar las discrepancias que se hayan   suscitado respecto de un proyecto de ley, entendidas éstas como “la aprobación   del articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones   nuevas”[80].   En lo que hace referencia al límite material de su competencia, la   jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que ésta surge de la propia   Constitución, cuando en el artículo 158 se exige que todo proyecto deberá   referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella”.[81]  En este orden de ideas, la Corte ha establecido que las citadas comisiones deben   unificar los textos divergentes, en cuya labor no solo están autorizadas para   modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos si de esta forma   logran superar las diferencias[82],   siempre y cuando dicha actuación se realice dentro del ámbito de aplicación de   los citados principios de identidad flexible y consecutividad.      

5.3.2.8.2. Con base en lo anterior, entra la   Corte a examinar la actuación desarrollada por la Comisión de Conciliación, para   lo cual comenzará por pronunciarse acerca de su composición:    

(i) Se observa en el expediente que por el lado   del Senado de la República, se designaron a los Congresistas   Eduardo Enríquez Maya, Juan Carlos Restrepo y Manuel Enríquez Rosero, mientras   que, en lo que corresponde a la Cámara de Representantes, en oficio No. S.G.2 –   1039 del 31 de mayo de 2012, se eligieron a los Parlamentarios Jorge Eliecer   Gómez Villamizar, Henry Arcila Moncada y Germán Varón Cotrino[83]. En principio, esta Corporación encuentra que la Comisión fue   integrada en debida forma, pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que   se exige en el artículo 161 de la Constitución Política, conforme al cual:   “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas   integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de   Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán   conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.    

Sin embargo, al revisar el informe de conciliación   publicado en las Gacetas del Congreso No. 340[84]  y 343 de 2012[85],   se advierte la firma de un congresista adicional a los   anteriormente mencionados. En efecto, como se puede constatar en dichos   documentos, se encuentra que el citado informe también fue suscrito por el   Honorable Representante Carlos Edward Osorio Aguiar, quien actuó como uno de los   principales promotores de esta iniciativa.    

Esta decisión de la Cámara de   Representantes, consistente en aumentar el número de representantes en la   Comisión de Conciliación contrariando el principio de simetría que se establece   en el artículo 161 del Texto Superior, implica la existencia de un defecto   procesal. La pregunta que surge consiste en determinar si dicha irregularidad   tiene la entidad suficiente para ser considerada un vicio de forma.    

Sobre la materia, esto es, en lo que   se refiere a la consolidación de vicios de forma frente a la ocurrencia de   simples irregularidades, la Corte ha expuesto que:    

“[No toda] falla   procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un   proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio   de instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación   teleológica al servicio de un fin sustantivo, claro es, sin pasar por alto que   las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores   sustantivos, como el principio democrático. // Para determinar la trascendencia   de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación   en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de   aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como   se explicó en la Sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (no está en   negrilla en el texto original): “Es por ello que al analizar la trascendencia   de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual   éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este   punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de   constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la   verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales   involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté   siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está   encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de   conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de   discutirlos previamente a su aprobación.’ // Por ello, para determinar si un   vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la   inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad   irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de   la instrumentalidad de las formas.”    

Según la   jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de   ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran   algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de   la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y   estructura básica institucional diseñada por la carta política. // Con todo,   pueden existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar   un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma   procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que   conllevó la formación de la ley.”[87]    

En el presente caso, esta Corporación debe   recordar que la exigencia de la simetría en el número de miembros que integran   la comisión de conciliación, responde a la lógica de preservar un principio de   igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente   será sometido a votación de las plenarias. Obsérvese cómo, el artículo 161 de la   Constitución Política, inicialmente reconoce que los integrantes de la citada   comisión deben procurar conciliar los textos de forma unánime y, en caso de no   ser posible, deberán definir por mayoría. En esta última hipótesis, si una de   las cámaras tiene una mayor representación en la composición de la comisión, muy   posiblemente el resultado que se obtenga de dicho sistema de definición de   discrepancias quedará desbalanceado hacia el lado que designó un mayor número de   miembros. No existiría entonces el debido contrapeso que previó el Constituyente   en el desenvolvimiento de esta atribución, en aras de garantizar el equilibrio   propio del sistema de frenos y contrapesos que se predica del bicameralismo (CP   arts. 113 y 114). Precisamente, esta Corporación ha insistido en el balance de   poder que emana de la actuación de ambas cámaras, cuando se trata de ejercer la   función de producción normativa. Al respecto, en la Sentencia C-225 de 2008, se   sostuvo que:    

“El diseño   institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes   representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la   perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su   incidencia en las formas de representación democrática y el balance de poderes   entre las cámaras legislativas.    

Como lo ha   identificado la doctrina, el bicameralismo es funcional a la representación de   intereses distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen   democrático de cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la   existencia de dos cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y   contrapesos al interior del Congreso, en tanto una de las células legislativas   está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera   como barrera de los excesos en que pudiere incurrir.    

La existencia de   dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de ley a través del   ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite el   mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara   funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por   la otra. Por último, el bicameralismo permite la producción de resultados   legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de   ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que   las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia.”    

Visto lo anterior, este Tribunal encuentra   que el defecto en que se incurrió por la Cámara de Representantes al designar en   la Comisión de Conciliación un miembro adicional al dispuesto por el Senado de   la República no constituye, en el asunto bajo examen, un vicio de   inconstitucionalidad susceptible de ocasionar la invalidez de este proyecto de   ley. En efecto, en aplicación del principio de   instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación   teleológica al servicio de un fin sustantivo, resulta innegable que la citada   Comisión logró un acuerdo sobre el texto legal de forma unánime y sin   discrepancias, por lo que no existió afectación alguna del objetivo sustancial   que se pretende proteger con la regla de la simetría en el número de miembros   que integran dicha instancia de concertación, en los términos previamente   expuestos.      

Lo anterior se infiere, en primer lugar, del   hecho de que en el informe de conciliación no se haya expuesto la imposibilidad   de conciliar los textos de forma unánime y, por ende, de tener que recurrir al   procedimiento supletorio de decidir por mayoría, en cuyo caso el equilibrio de   poder entre las cámaras sí se hubiese visto perjudicado, en desconocimiento del   sistema de frenos y contrapesos que surge del bicameralismo legislativo. Por el   contrario, el citado informe parte de la base de reconocer que se dirimieron sin   dificultad y al unísono las discrepancias existentes, y que, para tal efecto, se   acogió el título y el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República[88].      

En segundo término, porque al adoptar el   texto aprobado por la citada cámara legislativa, no cabe duda de que no se   presentó un desequilibrio en las fuerzas dentro del Congreso de la República y,   en concreto, de la Comisión de Conciliación, ya que el texto que finalmente se   puso a consideración de las plenarias de cada Cámara fue el que se aprobó en la   célula legislativa que menor representación tuvo en la citada Comisión.    

(ii) Por otra parte, en cuanto a la designación   de los integrantes de la Comisión de Conciliación, la misma se realizó de   acuerdo con los mandatos previstos en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, en   el entendido que la mayoría de sus miembros hicieron parte de las comisiones   permanentes que participaron en la discusión del proyecto, donde actuaron   justamente en su calidad de ponentes, de manera que contaban con una mayor   familiaridad y cercanía con el articulado objeto de conciliación.    

(iii) Finalmente, a juicio de este Tribunal, la   labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia,   consistente en “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para   luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[89].   No se modificó el contenido de lo aprobado por ambas Cámaras, ni tampoco se   incluyeron nuevos textos para lograr superar las diferencias.    

En este caso en particular, entre el texto inicialmente   aprobado en la Cámara de Representantes y el que luego fue acogido en el Senado   de la República, la citada Comisión debía acordar sobre tres modificaciones de   forma y una de fondo. En cuanto a las tres primeras, (i) se trataba simplemente   de la adición de la palabra “Justicia” para identificar a la Corte   Suprema de Justicia; (ii) de la supresión de las expresiones “General de la   República” en lo que refiere a la individualización del Auditor; (iii) y al   uso de la preposición “ante”  en lugar “de” en lo concerniente al ámbito de control fiscal de la citada   autoridad. En lo que tiene que ver con la modificación de fondo, tan sólo se   incluyó una cláusula dirigida a explicar el alcance de la posibilidad de   reelección del Auditor, en los siguientes términos: “siempre y cuando esté   incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”.     

Teniendo en cuenta esta   circunstancia, como ya se expuso, el informe de conciliación señala que: “De acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución   Nacional y artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, la Comisión de Conciliación   dirimió las controversias existentes entre los textos aprobados por las   Plenarias del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de   Representantes y decidió acoger el título y texto aprobado por la Plenaria del   Honorable Senado de la República”. De lo expuesto   se infiere que la citada Comisión actuó dentro del marco de sus competencias y   sin desbordar los límites propios que surgen de los principios de identidad   flexible y consecutividad. Así las cosas, el texto finalmente acordado es el   siguiente:    

“TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE    

LEY ESTATUTARIA NÚMERO 189 DE 2011    

SENADO, 104 DE 2011 CÁMARA, ACUMULADO    

CON EL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA    

NÚMERO 109 DE 2011 CÁMARA    

por medio de la cual se modifica el numeral 9 del    

artículo 35 de la Ley 270 de 1966.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA    

Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedará así:    

9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al Auditor   encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría General de   la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales o a   quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El auditor podrá   ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté incluido en la terna de   que trata el artículo 274 de la Constitución Política.    

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación.”    

5.3.2.8.3. En lo que se refiere   al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en el Senado de la   República, esta Corporación pudo constatar lo siguiente:    

El informe de conciliación fue   publicado en la Gaceta del Congreso No. 343 de junio 12 de 2012. Conforme al   Acta No. 54 de ese mismo día, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del   Congreso No. 561 de agosto 28 de 2012, se acreditó el cumplimiento del requisito   del anuncio previo, en los siguientes términos: “Por instrucciones de la   Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría   se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. //   Sí, señor Presidente, antes quisiera la Secretaría, por instrucción de la   Presidencia, anunciar unos proyectos y una conciliaciones que llegaron en la   tarde de hoy. Son: Con informe de conciliación: (…) Proyecto de ley   número 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (Acumulado con el proyecto de Ley Estatutaria número   109 de 2011 Cámara), por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo   35 de la Ley 270 de 1996”.    

Como previamente se manifestó, el   uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte,   satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se   establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.    

En el presente caso se observa que   en la misma fecha en que se realizó la publicación del informe de conciliación   en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A   juicio de esta Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el   cumplimiento en un sólo día de estos requisitos de trámite no implica la   existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni   el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la   publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al   momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso   con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo No. 01 de 2003[90].    

En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 del   Texto Superior, la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar el día 13 de junio   de 2012, como consta en el Acta No. 55 de esa misma fecha de sesión, la cual   aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 574 de agosto 31 de 2012. Como   se observa de lo expuesto, la publicación del informe tuvo lugar por lo menos   con un día de anticipación a la fecha de debate y votación.    

De acuerdo con la certificación del Secretario General   del Senado de la República[91],   esta iniciativa se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 88 de   los 100 senadores que integran la citada célula legislativa (CP art. 153). El   sistema de votación que se acogió por excepción fue el ordinario, en los   términos previstos en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011. En   efecto, según se constata en el Acta de dicha sesión, la decisión fue unánime,   no existieron discrepancias y ningún congresista hizo uso del derecho de   solicitar la votación pública y nominal.    

El informe de conciliación se   publicó en la Gaceta del Congreso No. 340 de junio 12 de 2012. Por su parte, el   aviso previo se llevó a cabo en sesión del día 13 del mismo mes y año, según   consta el Acta No. 131, publicada en la Gaceta del Congreso No. 678 de octubre 9   de 2012[92]. En cuanto a su contenido, se manifestó que: “Dirección de   la Presidencia (…): Señor secretario, sírvase anunciar   proyectos para mañana. // Subsecretaria General del Congreso (…): Sí,   presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día   14 de junio del 2012, o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan   Proyectos de ley o actos legislativos: Informes de conciliación: Proyecto   de ley Estatutaria número 104 de 2011 Cámara, 189 de 2011 Senado, acumulado con   el Proyecto de Ley Estatutaria número 109 de 2011, por medio de la cual se   modifica el numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996. (…) Señor   Presidente, han sido anunciado los proyectos de le ley, para la sesión del día   de mañana 14 de junio de 2012 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se   debatan proyectos (…)”[93].         

Se trata de un anuncio que satisface   las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003,   previamente señaladas, pues se fija una fecha que   resulta cierta y determinable para llevar a cabo el acto de votación.    

En los términos del aviso previo se   produjo la aprobación de esta iniciativa el día 14 de junio de 2012, según   consta en el Acta No. 132 de esa misma fecha de sesión, tal y como aparece   publicada en la Gaceta del Congreso No. 641 de septiembre 25 de 2012[94]. La votación se realizó de forma pública y nominal con un resultado   de 86 votos a favor y cero por el no (CP art. 133), lo que igualmente satisface   la exigencia de la mayoría absoluta prevista en el artículo 153 del Texto   Superior.      

Del examen de la composición y   actuación de la Comisión de Conciliación y del proceso de aprobación del informe   que se entregó para superar las discrepancias existentes entre ambas cámaras, no   encuentra esta Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que conduzca a   la invalidez del proyecto de ley sometido a revisión. Así las cosas, se   procederá al examen del cumplimiento de los requisitos de consecutividad e   identidad flexible, así como a la satisfacción de la exigencia conforme a la   cual este tipo de leyes debe aprobarse en una sola legislatura.           

5.3.2.9. Retomando lo previamente expuesto en el acápite 5.2.3.8.1 de esta   providencia, esta Corporación reiteradamente ha sostenido que el trámite   legislativo se rige por los principios de identidad flexible y consecutividad[95]. En cuanto al   primero, como ya se dijo, la Corte ha señalado que si bien los congresistas   pueden introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley[96],   éstas deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido   temático de la iniciativa que se está discutiendo. Por otra parte, en lo que se   refiere al principio de consecutividad, este Tribunal ha advertido que el eje   temático existente en las disposiciones aprobadas en un proyecto de ley,   necesariamente tiene que estar presente a lo largo de los cuatro debates   previstos en la norma superior[97].    

Según se observa   entonces, como lo ha admitido la Corte[98], mientras que el principio de consecutividad contiene una exigencia,   el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que atempera la   rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse del primero.    

Con fundamento   en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que se   entienden satisfechos estos dos principios, cuando las adiciones o   modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias se   refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas   comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos   que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo   por ejemplo, hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el   contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste,   dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional   respectiva”[99].    

De acuerdo con lo anterior, la   Corte considera que en el trámite del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”,  las modificaciones introducidas a lo largo del debate fueron respetuosas   de los principios de consecutividad e identidad flexible, como pasa a   demostrarse.    

El articulado   aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes también fue   acogido –en los mismos términos– por la Plenaria de dicha célula legislativa[100]. A su turno, en la Comisión Primera del Senado de la República se   adoptó el mismo texto. Según se observa de la descripción de los antecedentes   legislativos, tan solo en la Plenaria de esta última Corporación, se   introdujeron los cambios previamente descritos referentes a la introducción de   tres modificaciones de forma y una de fondo, sobre las cuales tuvo ocasión de   ejercer su competencia la Comisión de Conciliación (CP art. 161), conforme se   explicó en el acápite 5.2.3.8 de esta providencia.    

Como   previamente se expuso, las diferencias existentes se limitaron (i) a la adición   de la palabra “Justicia” para identificar a la Corte Suprema de Justicia[101]; (ii) a la supresión de las expresiones “General de la   República” en lo que se refiere a la individualización del Auditor;   (iii) al uso de la preposición “ante” en lugar “de” en lo   concerniente al alcance del control fiscal; (iv) y a la precisión de la   posibilidad de reelección del Auditor, en el entendido que la misma sólo podrá   tener lugar: “cuando esté incluido en la terna de que trata el artículo 274   de la Constitución Política” [102].     

Los cambios   estuvieron encaminados a mejorar la redacción de la iniciativa, así como a   precisar su contenido y alcance, sin afectar el sentido global, el cual se   mantuvo constante a lo largo del trámite legislativo. Precisamente, sobre la   base de la modificación al numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996   actualmente vigente, la iniciativa siempre se limitó a sistematizar y precisar   el alcance de la vigilancia de la gestión fiscal a cargo del Auditor y a   permitir su reelección por una sola vez.    

En este orden   de ideas, desde la óptica de los principios de identidad y consecutividad no   existe reparo alguno en cuanto a las modificaciones introducidas al proyecto,   pues es claro que ellas versaron sobre los temas debatidos por las respectivas   comisiones de cada célula legislativa.    

5.3.2.10. Finalmente, en lo que concierne a la exigencia prevista en el   artículo 153 del Texto Superior, por virtud de la cual este tipo de leyes debe   aprobarse en una sola legislatura, esta Corporación encuentra plenamente   satisfecho este requisito constitucional, en la medida en que el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, fue presentado –junto con   la exposición de motivos– el día 21 de septiembre de 2011[103] y finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes   –previo informe de conciliación– el 14 de junio de 2012[104]. Por tanto, el citado proyecto se aprobó dentro de una sola   legislatura, esto es, la comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de   junio de 2012[105].    

Dada la obligación de realizar un   control integral frente a la iniciativa sometida a revisión, esta Corporación   abordará en un acápite separado, lo referente a la satisfacción del principio de   unidad de materia, siguiendo para el efecto la jurisprudencia expuesta por esta   Corporación.    

5.3.3. Del principio de unidad de   materia en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”    

5.3.3.1. El principio de unidad de   materia se encuentra plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política   cuando dispone que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma   materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella”. Esta disposición, como en varias ocasiones lo ha   admitido la Corte[106], pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e   integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos claramente   relacionados entre sí. Por lo demás, el Texto Superior también preceptúa que el   título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (CP art.   169).    

La importancia de este principio   radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores,   como también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de   normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje temático de   la iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no haber sido objeto   del necesario debate democrático en cada una de las cámaras legislativas. En   este orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida observancia   contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y   aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y   discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia   de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la   que la ley se refiere.”[107]    

También ha precisado la jurisprudencia   constitucional que la interpretación del principio de unidad de materia   “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,   significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.   Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los   cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de   conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de   la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el   proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[108].    

Por esta razón, la Corte ha señalado   que este principio debe interpretarse y aplicarse en forma flexible, pues de lo   contrario podría llegar a invadirse la órbita de competencia del poder   legislativo, poniendo así en riesgo el principio democrático. En esta misma   línea, recientemente, al analizar la importancia de este principio en relación   con el trámite y contenido de una ley estatutaria[109], esta Corporación precisó que “la violación del principio de unidad   de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene   ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal,   temático, sistemático o teleológico) con la materia de la ley respectiva.” Y   agregó seguidamente que: “En ese sentido, el principio de unidad de materia   resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente   ajeno al contenido temático de la ley que hace parte.”    

Para estos efectos se han identificado   en la jurisprudencia los siguientes elementos de juicio que permiten verificar   el cumplimiento de este principio, a saber: “el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se   exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función   legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se   pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las   comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre   los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos   jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o   exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración   conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el   desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”[110].     

5.3.3.2. En el caso bajo examen, uno   de los intervinientes considera que el proyecto de ley sometido a revisión   desconoce el principio de unidad de materia, porque esta iniciativa está   modificando la Ley 270 de 1996 que se refiere de forma exclusiva al   funcionamiento de la rama judicial. Por esta razón, cuando el legislador   consagra la posibilidad de reelección del Auditor General de la República, “está   rompiendo con el [citado principio] que debe evidenciarse en los textos de ley,   pues en una norma que se refiere única y exclusivamente a la arquitectura de la   justicia, está incluyendo un asunto propio de otro sector del poder público,   esto es, el de los órganos de control, que es al que pertenece el funcionario en   mención”.     

5.3.3.3. Con el propósito de dar   respuesta al interrogante planteamiento, la Corte debe recordar el ámbito en el   que opera el principio de unidad de materia, que –como se dijo– se encuentra   previsto en el artículo 158 del Texto Superior. Sobre este punto, en la   Sentencia C-229 de 2003, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad   contra varios artículos de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el   Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, esta Corporación tuvo la   ocasión de aclarar que el “análisis de este principio supone una comparación   entre las disposiciones acusadas y el tema general del estatuto que las   contiene, no una comparación entre estatutos distintos. Esto se   deduce claramente del artículo 158 de la Constitución que establece: “Todo   proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con   ella”.[111]    

Por lo anterior, como regla general,   advierte la Corte que la violación del principio de unidad de materia, exige que   la acusación formulada apunte a desvirtuar la relación de conexidad que debe   existir entre las disposiciones aprobadas y el tema general regulado en el   proyecto de ley, sin que quepan comparaciones en abstracto referidas a otros   estatutos normativos. Sin embargo, esto no es óbice para que las modificaciones   o adiciones que se hagan a una norma vigente, sigan preservando la misma unidad   temática.        

5.3.3.4. Con fundamento en lo   expuesto, en criterio de esta Corporación, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”,   cumple con las exigencias constitucionales que rigen el principio de unidad de   materia, por las siguientes razones:    

– En primer lugar, porque a partir del estudio única y   exclusivamente del contenido del citado proyecto de ley, como lo ordena el   artículo 158 del Texto Superior y lo ha admitido la jurisprudencia de esta   Corporación, se observa que la disposición aprobada participa de un mismo eje   temático, que, en este caso, y en concordancia con lo anunciado   por el título del proyecto, es el relativo a la modificación del numeral 9° del   artículo 35 de la Ley 270 de 1996, en el que se consagra la forma de elección   del Auditor General de la República por parte de la Sala Plena del Consejo de   Estado, previa terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.    

Como previamente se mencionó[112], esta iniciativa se limita a derogar la prohibición de reelección   que se consagra en el texto original de la Ley 270 de 1996 y, en su lugar, la   habilita, por una sola vez, siempre y cuando quien este ejerciendo el cargo sea   “incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”.   Adicionalmente, precisa el alcance del control a cargo de la citada autoridad,   siguiendo lo previsto en la ley y en la jurisprudencia de esta Corporación[113], en el sentido de involucrar a las contralorías departamentales,   distritales y municipales, pues en el texto vigente tan solo se plantea la labor   de vigilancia fiscal sobre la actuación de la Contraloría General de la   República.    

De lo anterior se infiere que el   proyecto objeto de control obedece a un mismo tema protagónico y principal, sin   que se encuentren en él aspectos que resulten extraños a su contenido o que   supongan un desconocimiento del límite temático fijado por el propio Congreso de   la República.    

– En segundo lugar, porque visto en   todo caso el sistema normativo en el que la norma se introduce, es claro que   esta iniciativa tampoco es extraña al contenido regulatorio de la Ley 270 de   1996, pues se limita a describir el marco competencial del Consejo de Estado,   como una de las principales autoridades que integran la rama judicial del poder   público. Lo anterior se infiere, inicialmente, del hecho de que la norma   original aprobada en la citada ley, ya reconocía esa relación cuando no solo   dispuso el señalamiento formal de quién elige al Auditor y de quién presenta la   terna, sino que también extendió su ámbito de regulación al alcance del control   y a la posibilidad o no de reelección. En efecto, como ya se ha dicho, el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 –en la versión que es objeto de   reforma– prescribe que el control fiscal del Auditor recae sobre la Contraloría   General de la República y que este funcionario en ningún caso puede ser   reelegido. Esta disposición, en los citados términos, como previamente se   mencionó, fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, a   través de un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, en   atención al control integral que tienen las leyes estatutarias. Para esta   Corporación, la norma así prevista no desconocía ningún precepto constitucional,   entre ellos, el artículo 158 de la Constitución Política referente a la unidad   de materia, porque se “limita[ba] a reiterar la función prevista en el artículo   274 de la Carta”.    

Esa relación temática reconocida en el   año de 1996 persiste en el tiempo y explica la reforma introducida en el   proyecto de ley sometido a revisión. Por una parte, porque –como se explicó en   el acápite 5.3.1.2 de esta providencia– la posibilidad o no de reelección del   Auditor General de la República, guarda plena armonía normativa con el ejercicio   de la función electoral a cargo del Consejo de Estado y con la obligación de la   Corte Suprema de Justicia de elaborar la respectiva terna.    

Precisamente, como previamente se   expuso en esta providencia, la reelección o no de un funcionario delimita el   campo de aplicación de la citada función electoral, en este caso, en lo   referente a la posibilidad de designación de un alto dignatario del Estado como   lo es el Auditor General de la República, como consecuencia de la aplicación del   concepto de inelegibilidad.  De ahí que, no es extraño que se incluya   en una norma que se refiere a la función electoral del Consejo de Estado   prevista en la Ley 270 de 1996, como una de las competencias generales previstas   a cargo de la citada corporación judicial,  la prohibición o no de reelección de   un funcionario sometido a su designación, pues de lo que se trata en últimas es   de precisar el alcance que en el ejercicio de dicha atribución tendría la máxima   autoridad de la justicia administrativa, como resultado de la decisión del   legislador de regular el marco normativo en el que opera el sufragio pasivo.    

Por otra parte, porque la relación   temática también se deriva de la necesidad de mantener un marco normativo   armónico y de evitar eventuales vacíos normativos que pongan en riesgo el   ejercicio del control fiscal, labor para la cual precisamente se produce la   designación del Auditor General de la República por parte del Consejo de Estado,   como lo dispone el artículo 274 de la Constitución Política.    

Recuérdese que, siguiendo lo expuesto   anteriormente[114], la norma original de la Ley 270 de 1996 –objeto de reforma– prevé   que el alcance del control del Auditor se limita a la Contraloría General de la   República. Con posterioridad, con ocasión de la expedición del artículo 10 de la   Ley 330 de 1996[115] y de acuerdo con lo expuesto por esta   Corporación en la Sentencia C-1339 de 2000, al examinar la constitucionalidad de   algunos apartes del Decreto Ley 272 del mismo año[116], dicho control se extendió a las contralorías departamentales,   distritales y municipales. En este proyecto de ley, como se explicó a lo largo   del debate parlamentario, era necesario armonizar sistemáticamente dichas   disposiciones, en el sentido de aclarar que la elección del Auditor, como   expresión del ejercicio de la función electoral a cargo del Consejo de Estado,   no sólo se circunscribe a la elección del funcionario habilitado para adelantar   la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, sino que también   cobija a la del servidor que tendrá bajo su cargo el ejercicio de dicho control   frente a las contralorías que actúan en el ámbito territorial. De ahí que, como   se infiere del debate parlamentario, se trataba simplemente de armonizar   sistemáticamente el campo de acción de la citada función electoral.    

Al respecto, en el debate surtido en   la plenaria del Senado de la República, se expuso por el Coordinador Ponente:    

“El artículo 274 para este caso enseña lo siguiente, hago un   paréntesis, señores Senadores, yo creo que esta dignidad de auditor tiene un   proceso bastante difícil. Vean ustedes señores Senadores, para ocupar esa   dignidad ¿Qué es lo que hay que hacer? La Corte Suprema de Justicia convoca a   los aspirantes para que se inscriban con la finalidad de ocupar está dignidad,   cómo les parece que, ¿Cómo le parece doctor Parmenio que el Auditor titular tuvo   que participar en una especie de concurso con 80 personas más o menos?    

La Corte Suprema   de Justicia entrevista a todos los aspirantes y conforma una terna, una vez   conformada la terna, esa terna es enviada al Consejo de Estado y el Consejo de   Estado entrevista a los tres ternados y escoge en plenaria; es decir se reúnen   los 27 Honorables Consejeros de Estado y ellos escogen al Auditor.    

Como pueden   darse cuenta ustedes, señores Senadores, el proceso es bastante complejo por   el compromiso que tiene el Auditor General para hacer vigilante de la gestión   fiscal de la Contraloría General de la República, de 32 Contralorías   Departamentales, de la Contraloría Distrital como la de Bogotá, como la de   Cartagena, como la de Barranquilla y de otras Contralorías que aún subsisten en   algunos municipios.    

De ahí que por   eso, creo que es recomendable, prudente hacerlo, permitir la reelección de este   funcionario, siempre y cuando participe en el proceso como cualquier aspirante,   sea escogido por la Corte Suprema de Justicia en terna y luego esa terna enviada   al Consejo de Estado para que sea escogido por los Honorables Consejeros.”[117]    

Adicionalmente, como consecuencia de   la precisión en el alcance de la función electoral, también se evitaba el riesgo   que surgía de no precisar las autoridades que hoy en día se encuentran bajo la   vigilancia fiscal de la Auditoría General de la República, pues se podría   entender derogada tácitamente la ampliación de competencias, con perjuicio para   el control fiscal y en desmedro de la confianza que se deposita en la elección   que se surte por parte del Consejo de Estado. Así, por ejemplo, en la   proposición modificatoria al texto aprobado en la Comisión Primera de la Cámara   de la Representantes, se afirmó que:    

“De igual manera   en el nuevo artículo del Proyecto de Ley se pretende darle total claridad a la   competencia que en la actualidad ejerce la Auditoría General de la República   sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, tal y como lo   ha señalado la Honorable Corte Constitucional en Sentencias           C-1339 del 4 de octubre de 2000 y C-1176 de 2004, pues tal y como está redactado   en la ponencia[118] podría prestarse para   afirmar que el control de la Auditoría recae únicamente sobre la Contraloría   General y NO sobre las demás contralorías”[119].    

Por las citadas razones, la Corte   concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”,   guarda un vínculo de conexidad objetivo y razonable con la temática dominante en   dicha iniciativa, por lo que satisface plenamente las exigencias prevista en el   artículo 158 de la Constitución Política, referentes a la unidad de materia.    

5.3.4. Conclusión    

Del recuento realizado por la Corte,   se concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de   2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de   la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”,   cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos y exigencias   previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para una iniciativa   de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) su aprobación tuvo lugar en una   única legislatura (CP art. 153); (ii) el proyecto fue publicado previamente al   inicio del proceso legislativo (CP art. 157.1); (iii) su trámite se promovió   ante las comisiones de Senado y Cámara competentes conforme al reglamento (CP   art. 142); (iv) las ponencias –tanto en comisiones como en plenarias– fueron   divulgadas antes de dar curso a los respectivos debates (CP art. 160.4); (v) se   verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los términos   expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación (CP art. 160.5); (vi) fue   aprobado tanto en primer como en segundo debate en cada una de las cámaras que   integran el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas (CP arts.   145, 146 y 153); (vii) entre el primero y segundo debate realizado en cada   cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la   iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los plazos   mínimos previstos en la Constitución (CP art. 160.1); (viii) las discrepancias   fueron resultas por una comisión accidental de conciliación, conforme a las   reglas de competencia y de publicidad previstas en el artículo 161 del Texto   Superior; y finalmente, (ix) se respetaron los principios de reserva de ley   estatutaria, unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (CP arts.   152, 153, 158, 160 y 161).    

En consecuencia, como se deriva de lo   expuesto, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011   Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” debe   ser declarado exequible, en lo que se refiere a su examen de forma.    

5.4. Revisión material    

El examen de fondo   que en relación con este proyecto de ley debe adelantar la Corte Constitucional,   siguiendo lo expuesto en el acápite 5.3.1.1.2 de esta providencia, se limita a   las modificaciones que se pretenden introducir al numeral 9º del artículo 35 de   la Ley 270 de 1996, referentes a la (i) ampliación de los sujetos sometidos al   control fiscal del Auditor General de la República y (ii) a la posibilidad de   reelección de dicho funcionario. En efecto, frente al resto de las normas objeto   de control, esto es, “9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de   Justicia al Auditor encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la   Contraloría General de la República” y “o a quien deba reemplazarlo en   sus faltas temporales o absolutas”, se produce el fenómeno de la cosa   juzgada constitucional material (CP art. 243), en la medida en que las mismas   fueron declaradas exequibles por esta Corporación en la Sentencia C-037 de 1996,   por “reiterar la función prevista en el artículo 274 de la Carta”, al momento de   adelantar el control integral de la citada Ley 270 de 1996, “Ley Estatutaria   de la Administración de Justicia”.    

5.4.1. De la   sistematización y precisión de los sujetos sometidos al control fiscal de la   Auditoría General de la República    

5.4.1.1. De conformidad con el artículo 267 del Texto Superior, el control   fiscal es una función pública que consiste en vigilar la gestión fiscal de la   administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de   la Nación. A nivel nacional esta función se encuentra a cargo de la Contraloría   General de la República, mientras que a nivel departamental y local es ejercida   por las contralorías departamentales, distritales y municipales. A su turno,   según el artículo 274 de la Constitución Política, la vigilancia de la gestión   fiscal de la Contraloría General de la República será ejercida por un Auditor   elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por   la Corte Suprema de Justicia, al tiempo que se defiere al legislador la   determinación acerca de la manera de ejercer dicha función a nivel   departamental, distrital y municipal.     

Esta Corporación   se ha pronunciado sobre la importancia de la figura del Auditor, en el marco de   un sistema constitucional que aboga por el control permanente en el ejercicio   del poder público, a través de la consagración de un régimen respetuoso de los   principios de transparencia e imparcialidad que guían el desarrollo de la   función pública. Al respecto, la Corte ha dicho que:    

“Para cumplir a cabalidad con   las misiones que la Constitución Política le ha asignado (CP artículos 267 y   268), la Contraloría General de la República requiere de los recursos y bienes   públicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por estos motivos, esta   entidad ha sido incluida en la ley orgánica del presupuesto como uno de los   órganos que conforman el presupuesto general de la nación (Decreto 111 de 1996,   artículo 3°).  De este modo, la Contraloría, en cuanto administra, ejecuta,   gasta y adquiere recursos públicos como cualquier otro organismo estatal,   realiza una gestión fiscal que debe ceñirse a las normas constitucionales y   orgánicas presupuestales respectivas.    

El cumplimiento de los fines   del Estado (CP artículo 2°) y la exigencia constitucional de manejar con   diligencia y probidad los dineros públicos (CP artículo 209), implican que la   gestión fiscal que lleve a cabo la Contraloría General de la República no quede   exenta de vigilancia. En efecto, el hecho de que, según las normas   constitucionales, esta entidad sea el máximo órgano de control fiscal en la   organización estatal colombiana no significa que la gestión fiscal que realiza   con los recursos públicos que le asigne el presupuesto general de la nación, no   sea susceptible de la misma vigilancia fiscal a que están sujetos todos los   otros organismos y entidades del Estado.    

Ahora bien, atentaría contra   los principios constitucionales de equidad, transparencia e imparcialidad (CP   artículos 209 y 267) el que fuera la propia Contraloría General de la República   la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios   actos de gestión fiscal. Por este motivo, la Carta Política, en su artículo 274,   determinó que el control de la gestión fiscal desarrollada por la entidad antes   anotada fuera ejecutado por un auditor elegido para períodos de dos años por el   Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.”[121]    

5.4.1.2. En el   presente caso, la norma sometida a control, dispone que la persona elegida por   el Consejo de Estado para ejercer el cargo de Auditor no solo ejercerá la   vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República, sino   que también lo hará sobre las contralorías departamentales, distritales y   municipales.    

Como se señaló   por varios intervinientes y lo reconoció la Vista Fiscal, con la aprobación de   este precepto no se incorpora ninguna novedad legislativa, pues el mismo   simplemente se limita a sistematizar el marco normativo actualmente vigente, en   el que se reconoce el alcance general del control fiscal a cargo del Auditor   General de la República, como consecuencia de la regulación preexitente y de los   pronunciamientos que frente a ella ha realizado esta Corporación.    

Precisamente,   como se señaló en el acápite 5.3.1.1 de esta providencia, con anterioridad a la   norma que es objeto de control, se expidieron reglas como las incorporadas en el  numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000[122] y en el artículo 10 de la Ley 330 de 1996[123], en las que se prevé que el control fiscal   a cargo del Auditor General de la República, no solo cobija a la Contraloría   General sino, también, a las contralorías territoriales. Estas disposiciones se   sometieron a control de constitucionalidad en las Sentencias C-110 de 1998 y   C-1339 de 2000.    

De la lectura   armónica de dichas providencias se infiere que este Tribunal ha establecido la   siguiente regla: El inciso 2º del artículo 274 del Texto Superior, en desarrollo   de la facultad de configuración normativa, le otorga al Congreso de la República   la potestad de fijar la manera de ejercer la vigilancia de las contralorías   departamentales, distritales y municipales, razón por la cual no existe   prohibición constitucional para que dicha función le sea otorgada al Auditor   General de la República, más allá de la imposibilidad de excluir a dicha   autoridad del control que frente a la Contraloría General directamente le otorga   el Constituyente, en los términos del inciso 1º del citado artículo   constitucional.    

Con fundamento   en lo anterior, en la Sentencia C-110 de 1998, la Corte declaró la exequibilidad   del artículo 10 de la Ley 330 de 1996, por medio del cual se asignó al Auditor   General de la República, la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías   departamentales. En la parte motiva de la citada providencia, este Tribunal   expuso que:    

“Como puede observarse, por el   simple hecho de que el Constituyente regule directamente cierta materia, no le   está vedado al legislador intervenir en ella y menos cuando, por el contrario,   ha sido expresamente delegado para ello, como sucede sin lugar a duda con el   inciso segundo del artículo 274 Superior, en donde se permite la regulación de   la vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales por   el Congreso, sin limitación alguna, por lo cual es claro que no le prohibió,   como equivocadamente lo sostiene el demandante, encomendarle dicha gestión al   Auditor de la Contraloría General de la República. (…)    

Sería distinta la situación si,   por ejemplo, la ley hubiera determinado que la gestión fiscal de la Contraloría   General de la República, fuera vigilada por un funcionario distinto al Auditor a   que se refiere el artículo 274, pues aquí sí el Constituyente le atribuyó   directa y exclusivamente dicha facultad, que no puede ser trasladada por ley a   otro funcionario u órgano.”    

En los mismos   términos, esta Corporación se pronunció en la Sentencia               C-1339 de 2000, al declarar la exequibilidad del numeral 12 del artículo 17 del   Decreto Ley 272 de 2000, a través del cual se extendió el control fiscal del   Auditor General de la República a las contralorías distritales y municipales,   con excepción de algunas disposiciones que tornaban inoperante el ejercicio   permanente de dicha atribución constitucional. Expresamente se dijo que:    

“Ciertamente   el inciso 1 del art. 274 establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la   Contraloría General de la República será ejercida por el Auditor; pero en el   inciso siguiente se establece que “la ley determinará la manera de ejercer dicha   vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”. Por lo tanto, no es   inconstitucional que el legislador asigne al mismo órgano especializado que   ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de dicha contraloría, la vigilancia de   los órganos que realizan idéntica función a nivel departamental, distrital y   municipal.    

Debe entenderse, que al autorizar   la norma sub examine a la Auditoría General para ejercer la vigilancia de la   gestión fiscal de las contralorías municipales y distritales, lo hace con el fin   de darle desarrollo al inciso segundo del artículo 274 constitucional, y dentro   de esta perspectiva, no resulta aquélla reprochable, dada la circunstancia de   que cumple apropiadamente con la voluntad del Constituyente en el sentido que,   por disposición legal, sea la Auditoría General la entidad encargada de ejercer   el control fiscal sobre los organismos que ejercen esta función a nivel   territorial.    

(…) Conforme con lo anterior, a   juicio de la Corte, lo que sí carece de respaldado constitucional es que la   norma acusada disponga que la vigilancia de los organismos de control fiscal   territorial se ejerza a solicitud de terceros, que desde luego pueden estar o no   interesados en dicho control, como es el caso de los gobiernos departamental,   distrital y municipal o las comisiones permanentes del Congreso o de las   asambleas o concejos o los ciudadanos, en razón de que la vigilancia de la   gestión fiscal por el Auditor, sea que se ejerza ante la Contraloría General de   la República o frente a los organismos de control fiscal territorial, no puede   ser facultativa, es decir, no puede ser una función rogada o que dependa de la   voluntad de terceros, sino indispensable y obligatoria por el notorio interés   público que ella envuelve. No resulta tampoco razonable, por los argumentos   antes expuestos, que se exima de control a la Contraloría del Distrito Capital   de Bogotá.    

Por las razones expuestas, se   declarará exequible el numeral 12 del art. 17 del decreto 2000 salvo las   expresiones: “en forma excepcional” y “previa solicitud del gobierno   departamental, distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del   Congreso de la República; de la mitad más uno de los miembros de las   corporaciones públicas territoriales o de la ciudadanía, a través de los   mecanismos de participación ciudadana que establece la ley. Este control no será   aplicable a la Contraloría del Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.    

5.4.1.3. De lo   anterior se infiere que no existe vicio alguno en el hecho de que el legislador   en el proyecto de ley sometido a revisión, se haya limitado a contextualizar esa realidad y a reiterar el   alcance del control a cargo del Auditor General de la República,   pues se trata de una materia que el Constituyente defirió al ámbito de   configuración normativa del legislador (CP art. 274.2), cuya razonabilidad   subyace en la importancia de preservar un esquema armónico, unificado y   sistemático de vigilancia fiscal, como se expuso por esta Corporación en la   citada Sentencia C-1139 de 2000, en los términos que a continuación se exponen:    

“[Si]   se escruta el espíritu del mencionado artículo 274, (…) se infiere que el   Constituyente se propuso establecer una especie de control fiscal de segundo   nivel, que se ejerce, no sólo sobre las entidades nacionales o territoriales que   manejan fondos o recursos públicos, cuya responsabilidad es de las contralorías,   sino sobre el manejo de bienes y recursos por estas entidades, pues como lo   advirtió la Corte en la sentencia C-499/98, ellas también requieren de aportes y   de bienes del Estado para su funcionamiento y, como cualquier otro organismo   público, deben obrar con diligencia, responsabilidad y probidad en dicho   manejo.”    

Por las razones   expuestas no encuentra esta Corporación motivo alguno que conduzca a la   declaratoria de inexequibilidad de la sistematización del control fiscal a cargo   del Auditor General de la República, que, como se explicó al momento de efectuar   la revisión de forma de esta iniciativa, no solo pretende precisar el alcance de   la función electoral que le corresponde materializar al Consejo de Estado, sino,   también, evitar eventuales riesgos de derogación del sistema de vigilancia   fiscal actualmente vigente, en caso de no armonizar el texto original del   numeral 9º del artículo 35 de la Ley 270 de 1996, con las reformas introducidas   en el numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y en el artículo 10   de la Ley 330 de 1996.    

En cuanto a la   solicitud del Contralor Distrital de Bogotá, en el sentido de especificar si   dicha autoridad está o no sujeta al control fiscal de la Auditoría General de la   República, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 105 del Decreto 1421 de   1993[124], esta Corporación debe señalar que la misma resulta improcedente,   en el entendido que el control de constitucionalidad supone un juicio de   contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el   propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que   desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, sin que en el desarrollo de esta   función pueda el tribunal constitucional actuar como órgano consultivo, con el   propósito de identificar la vigencia o no de las normas que de una u otra manera   guardan relación con aquellas frente a las cuales el legislador introdujo   cambios y se someten a revisión constitucional. Así, por ejemplo, en la   Sentencia C-1269 de 2000, esta Corporación dispuso que:    

“Finalmente, y a propósito de las   solicitudes que el accionante plantea para que la Corporación aclare “cuál es   verdadero sentido y alcance de los Decretos 573 y 574 de 1995”, que no   fueron objeto de esta demanda, y para que “haga precisión sobre cuál es la   misión verdadera de los comités, sobre las actas que se levantan y la   notificación al evaluado (sic) cuándo debe realizarse”; y, además para que   “ obligue a la justicia administrativa a respetar y aplicar los fallos de tan   alta Corporación”, la Corte Constitucional reitera que carece de competencia   para resolver sobre estas peticiones, pues la Corporación la tiene fijada en los   estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución Política, en   el cual no aparece ninguna función mediante la cual a esta Corte le competa   aclarar el verdadero sentido y alcance de normas legales por fuera de los   procesos sobre los cuales le corresponde resolver, ni muchos menos impartir   órdenes a la justicia administrativa en relación con la observancia de sus   fallos.”    

En idéntico sentido, en la Sentencia C-357   de 1999, este Tribunal aclaró que:    

“La acción pública de   inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad   judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto   legal demandado y los mandatos constitucionales.    

El análisis que   efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido   objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta   que ella tenga (…)    

En conclusión, conforme a las razones   expuestas, se declarará la exequibilidad del aparte de la disposición sometida a   revisión, en la que  simplemente se alude al alcance del control fiscal a cargo   del Auditor General de la República, por lo que se procederá al examen de la   posibilidad de reelección, por una sola vez, con la finalidad de concluir el   examen integral que ordena el artículo 153 del Texto Superior.      

5.4.2. De la   posibilidad de reelección del Auditor General de la República    

Lo dispuesto en el proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”,  que establece la posibilidad de que el Auditor General de la República sea   reelegido, por una sola vez, siempre que esté incluido dentro de la terna de que   trata el artículo 274 de la Constitución Política, a juicio de la Corte,   contradice los postulados constitucionales contenidos en los artículos 1°, 2°,   13, 40, 113, 121, 136 numeral 2°, 209 267, 272 y 274, por las siguientes   razones:    

El artículo 113 de la Constitución Política   consagró el principio de la separación de poderes. Al respecto señaló que son   ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial y de manera   independiente previó unos órganos autónomos para el cumplimiento de las demás   funciones del Estado. Dicho principio tiene como propósito “no   solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios,   sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se   constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí y, para,   según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona   humana[125].”[126]    

Como órganos autónomos e independientes, se   encuentran los denominados de control, a saber, el Ministerio Público   encargado de la promoción y guarda de los derechos humanos, la protección del   interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan   funciones públicas (Art 118 CP.), y la Contraloría General de la República,   encargada de la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la   administración (Art. 119 CP.).    

El ejercicio del control fiscal, “además de   la protección del patrimonio público y la exactitud de las operaciones y de su   legalidad, se deberá ocupar del ‘control de resultados’, que comprende las   funciones destinadas a asegurar que los recursos económicos se utilicen de   manera adecuada, para garantizar los fines del Estado, previstos en el artículo   2o. de la norma constitucional.”[127]    

La Constitución Política dentro del Título X, Capítulo 1, desarrolla   todo lo referente al control fiscal, así como al órgano encargado de su   ejercicio. Al respecto, el artículo 267 establece:    

“El control   fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la   República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los   particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.    

Dicho control   se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos,   sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar   que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas   colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo   concepto del Consejo de Estado.    

La vigilancia   de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero,   de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y   la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos   por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de   cualquier entidad territorial.    

El Contralor   será elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un   período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por   candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte   Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para   el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al   vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá   desempeñar empleo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni   aspirar a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus   funciones.    

Sólo el   Congreso puede admitir las renuncias que presente el Contralor y proveer las   vacantes definitivas del cargo; las faltas temporales serán provistas por el   Consejo de Estado.    

Para ser   elegido Contralor General de la República se requiere ser colombiano de   nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener   título universitario; o haber sido profesor universitario durante un tiempo no   menor de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija la Ley.    

No podrá ser   elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso u ocupado   cargo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año   inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido   condenado a pena de prisión por delitos comunes.    

En ningún caso   podrán intervenir en la postulación o elección del Contralor personas que se   hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero   civil o legal respecto de los candidatos.” (Subrayado fuera de texto)    

Dentro del mismo capítulo y   haciendo parte del ejercicio del control fiscal, el constituyente creó la figura   del Auditor General de la República, con el fin de ejercer el mismo control   fiscal pero dirigido específicamente a la Contraloría General de la República.   Al respecto el artículo 274 dispuso:    

“La vigilancia   de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por   un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna   enviada por la Corte Suprema de Justicia.    

La ley   determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental,   distrital y municipal.”    

Así, “para la Corte, la función   fiscalizadora ejercida por la Contraloría General de la República propende por   (sic) un objetivo, el control de gestión, para verificar el manejo adecuado de   los recursos públicos, sean ellos administrados por organismos públicos o   privados. En efecto, la especialización fiscalizadora que demarca la   Constitución Política es una función pública que abarca incluso a todos los   particulares que manejan fondos o bienes de la Nación. Fue precisamente el   constituyente quien quiso que ninguna rama del poder público y ninguna entidad,   incluyendo a la misma Contraloría General de la República, quedaran sin control   fiscal de gestión. Entonces, ningún ente, por soberano o privado que sea, puede   abrogarse (sic)  el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o   indirectamente con los ingresos públicos o bienes de la comunidad;”[128].    

El proyecto de Ley   Estatutaria objeto de revisión, pretende modificar el numeral 9° del artículo 35   de la Ley 270 de 1996, el cual establece las atribuciones de la Sala Plena del   Consejo de Estado, dentro de las que se encuentra la de “9. elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para   períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República o a   quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en ningún   caso pueda reelegirlo”. El mencionado proyecto de ley persigue modificar dicho numeral en el   sentido de autorizar la reelección inmediata del   Auditor, por una sola vez.    

La modificación   que pretende introducir el legislador contradice los principios de igualdad,   alternancia en el poder e interfiere en el control democrático al que están   sometidos quienes ejercen la vigilancia de la gestión fiscal, lo anterior, por   cuanto el Auditor es una autoridad que se encuentra dentro del vértice del   control fiscal y por tanto, en un contexto como el establecido en la   Constitución de 1991, la reelección de éste no procede, teniendo en cuenta que   el Texto Superior tiende a evitar que quienes encabezan los máximos órganos de   su estructura adelanten ejercicios encaminados a perseguir su propia reelección,   así como asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos   públicos, como forma de respetar el derecho a la igualdad en la participación   política.    

En efecto, la   Carta Política prohibió expresamente la reelección inmediata para el Contralor   General de la República (Art. 267) así como para los contralores   departamentales, distritales y municipales (Art.272), mas, en tratándose del   Auditor General (Art. 274), no se dijo nada respecto de la reelección inmediata.   Sin embargo, esta Corporación, en la Sentencia C-267 de 1995, dispuso que:    

“La   prohibición de la reelección se presenta como una técnica de control del poder   que, excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de ciertos cargos   públicos ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder   público y que se explica, en cada caso, por las especiales funciones que se les   adscribe y la trascendencia política o jurídica asociada a los mismos. Se   advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla general en una democracia   participativa como es la Colombiana, postula la condición de ciudadano en   ejercicio como requisito suficiente para intervenir en la conformación,   desempeño y control del poder político y, en consecuencia, elegir y ser elegido   (CP art. 40).”    

En los mismos   términos, en la Sentencia C-1044 de 2000, esta Corporación manifestó que:    

No obstante el   constituyente no prohibió la reelección inmediata del Auditor, tal como lo hizo   con el Contralor General (art. 267 y 272), el artículo 274 de la Constitución   Política tampoco la permitió, por lo que es labor del juez constitucional hacer   una interpretación integral de las normas que rigen la materia, para concluir si   con la modificación que pretende hacer el legislador, y que es objeto de   revisión en esta oportunidad, se cambia el modelo del control fiscal establecido   por la Carta.    

Tal como se   mencionó precedentemente, los artículos 267 y 272 establecen con carácter   perentorio que tanto el Contralor General de la República como los contralores   departamentales, municipales y distritales no pueden ser reelegidos para el   periodo inmediato. Este límite impuesto a la posibilidad de reelección   inmediata, en concepto de la Sala Plena, es aplicable al Auditor General, por   diversos motivos, que a continuación se explican:    

Un primer aspecto   guarda relación con la naturaleza del cargo, pues el Auditor General está   concebido por el constituyente como una autoridad ubicada en el vértice del   control fiscal, en la medida en que ejerce justamente una función predicable de   los demás contralores, a saber: la vigilancia de la gestión fiscal del Contralor   General de la República. Asimismo debe tenerse en cuenta que parte de la   regulación del Auditor contenida en el artículo 274 se encuentra, a su vez,   dentro del Título X “De los organismos de control”, Capítulo 1 “De la   Contraloría General de la República”, normas que establecen las funciones y los   límites de los contralores y al ser el Auditor General una especie de contralor,   pues, como ya se advirtió, indudablemente ejerce ese tipo de funciones, debe, en   consecuencia, quedar sujeto a las mismas restricciones de sus pares.    

En segundo lugar,   resulta pertinente traer a colación los antecedentes existentes sobre la figura   del Auditor General, debido a que, según los debates que se surtieron en torno a   la figura del Auditor en la Asamblea Nacional Constituyente, se buscó establecer   una “Contraloría de la Contraloría” (Sesión 20 de junio de 1991)[129]  o el de crear un “Contralor del Contralor” (Sesión 20 de junio de 1991)[130], por lo que fuerza   concluir que el constituyente quiso darle a esta figura tratamiento similar al   del Contralor, cual es, ejercer la vigilancia fiscal, motivo por el cual no hay   razón para que no se le apliquen las restricciones establecidas a los   contralores (CP. Art 267 y 272). Lo anterior, coincide con lo que sostuvo la   Corte en la sentencia C-037 de 1996, al revisar el proyecto de la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), en la cual se   estableció, expresamente, en el numeral 9 del artículo 35, como función de la   Sala Plena del Consejo Estado, elegir al auditor sin que en ningún caso pueda   reelegirlo, precepto que dentro del fallo pronunciado por esta Corporación fue   objeto de análisis integral del cual se concluyó que “El numeral 9º se limita   a reiterar la función prevista en el artículo 274 de la Carta”. Lo anterior   lleva a concluir que en aquella oportunidad se determinó que el artículo 274 de   la Constitución Política prohíbe la reelección del Auditor de manera tácita,   atendiendo a la naturaleza del cargo y las funciones que éste desempeña.    

Un tercer punto   que ha de tenerse en consideración, a objeto de no avalar dicha reelección   inmediata tiene que ver con el cabal desempeño de la función administrativa, la   cual está al servicio del interés general y, como se sabe, se desarrolla con   fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad. De manera que al ser el Auditor General   una institución definitoria dentro del modelo del control fiscal establecido en   la Constitución de 1991, su reelección inmediata, así solo sea por una sola vez,   pondría en riesgo el desempeño eficaz y transparente de su actividad si cabe la   posibilidad de reconducir el poder que detenta en aras de crear las condiciones   que propicien su permanencia en el cargo en el periodo siguiente.    

La posibilidad de   reelegir de manera inmediata a la figura del Auditor General, iría en contra del   derecho de los demás a la igualdad en el sentido de tener la oportunidad de   acceder a dicho cargo público en las mismas condiciones, pues quien ostenta la   calidad de Auditor cuenta con un poder mayor que quien es apenas un aspirante y   pretende competir con aquel, sentido que el constituyente, en tratándose de la   vigilancia de la gestión fiscal, la cual tiene como fin la protección del   patrimonio público, no pretende otorgarle, pues debido a la naturaleza de su   cargo debe limitarse para garantizar un adecuado ejercicio del poder.    

En síntesis, a juicio de la Sala   Plena, permitir la reelección inmediata del Auditor General, iría contra los   principios de la Constitución y variaría el modelo del control fiscal   establecido por el constituyente de 1991. Así, a pesar de que el artículo 274 no   mencione expresamente la prohibición de la reelección inmediata del Auditor,   luego de realizar un análisis integral de la Carta Política, se concluye que   existen razones suficientes que permiten inferir que esta no es posible de   manera inmediata, tal como lo pretende modificar el legislador, por lo que se   declarará la exequibilidad de la norma que claramente   establece dicha posibilidad, por una sola vez, pero bajo el entendido de que   dicho funcionario no podrá ser reelegido para el periodo siguiente. De este modo   se reconoce que solo los apartes de la norma que conservan vigencia son   expresiones que respetan la libertad configurativa del legislador.    

5.4.3. De la   exequibilidad del artículo 2º del proyecto de ley sometido a revisión    

La norma aprobada   por el Congreso de la República dispone que: “Artículo 2º. La presente   ley rige a partir de su promulgación.” Al respecto, basta con señalar que se   trata de un precepto normativo que en nada vulnera la Carta Política, pues, por   el contrario, responde a las facultades propias del legislador para establecer   el momento en el que entra a regir una reforma introducida a una ley en   particular, en los términos previstos en el artículo 150, numeral 1º, de la   Constitución, conforme al cual: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por   medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º. Interpretar, reformar y   derogar las leyes”.      

5.5. Síntesis de la decisión    

Una vez agotado el examen del Proyecto   de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el   numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, tanto en su aspecto   formal como material, la Corte concluye que, por una parte, se cumplieron a   cabalidad los requisitos de procedimiento exigidos por la Constitución y el   reglamento del Congreso; y, por la otra, porque se aviene a la Carta   el hecho de que el legislador haya sistematizado y contextualizado el marco de   competencia del control fiscal a cargo del Auditor General de la República,   siguiendo lo expuesto en la normativa preexistente (numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y artículo 10   de la Ley 330 de 1996) y en la jurisprudencia   constitucional sobre la materia (Sentencias C-110 de 1998 y  C-1339 de   2000), pues se trata de un asunto que el Constituyente defirió al ámbito de   configuración normativa del legislador, cuya razonabilidad subyace en la   importancia de preservar un esquema armónico, unificado y sistemático de   vigilancia fiscal.    

No obstante lo anterior, en lo que   se refiere a la reelección inmediata del Auditor General de la República, la   Corte considera que esta no es procedente, toda vez que va en contra de lo   establecido por el constituyente de 1991, teniendo en cuenta que: (i) las   funciones atribuidas al auditor son las predicables de los contralores, razón   por la que debe aplicársele los mismos límites establecidos por la Constitución   Política; (ii) lo que quiso desde un principio el constituyente fue establecer   una instancia que fungiese como “contralor del contralor”, con el objetivo de   ejercer la vigilancia fiscal del máximo órgano de este tipo de control, a saber:   la Contraloría General de la República, por lo que, en consecuencia, deben   aplicársele al Auditor, las mismas restricciones establecidos en los artículo   267 y 272 de la Constitución Política, en lo referente a la posibilidad de   reelección de los contralores (iii) la Sala Plena de esta corporación, mediante   la sentencia C-037 de 1996, tal y como correspondía, al efectuar un control   integral de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, frente al artículo   35, numeral 9°, encontró que dicho precepto se ajustaba a la Carta, entendiendo   que, así el artículo 274 CP, no establezca expresamente la prohibición sobre la   reelección del Auditor, esta se infería a partir de un examen concatenado de las   normas del Título X, Capítulo 1 del Texto Superior.    

Adicionalmente, estima la Corte que   acceder a la posibilidad de reelección inmediata del Auditor General, teniendo   en cuenta que se trata de una figura ubicada en el vértice del modelo del   control fiscal, (iv) pondría en riesgo el efectivo ejercicio de la vigilancia   fiscal, pues, precisamente, lo que pretende evitar el Texto Superior es que quienes encabezan los máximos órganos de la   estructura estatal adelanten ejercicios encaminados a perseguir su propia   reelección, (v) desvirtuando, a su vez, el derecho a la participación en   condiciones de igualdad de los demás aspirantes, pues quien ocupa el cargo y   busca su reelección, se encuentra en una posición privilegiada frente a ellos.    

Finalmente, esta Sala consideró que   (vi) el legislador se excedió en sus competencias, al modificar la forma de   elección del Auditor General introduciendo una reelección inmediata incompatible   con el modelo de control fiscal previsto en la Carta, desconociendo así el   principio de separación de poderes.    

Luego de descartar la posibilidad de   que el legislador pudiera consagrar la reelección inmediata del Auditor General,   la Corte optó por declarar la exequibilidad de la norma que claramente establece   dicha posibilidad por una sola vez, pero bajo el entendido de que dicho   funcionario no podrá ser reelegido para el periodo siguiente.    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero: Declarar EXEQUIBLE, por su aspecto formal, el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el   Proyecto de Ley No. 109 de 2011) “por medio del cual se modifica el numeral   9º del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

Segundo: Declarar EXEQUIBLE, por el contenido material, el artículo 1º   del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara   (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011) “por medio del cual se   modifica el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” en el   entendido de que el Auditor General de la República no podrá ser reelegido para   el período inmediato.    

Tercero: Declarar EXEQUIBLE, por el contenido material, el artículo 2º   del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara   (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011) “por medio del cual se   modifica el numeral 9º del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-406/13    

SISTEMA DE PESOS   Y CONTRAPESOS-Contexto histórico (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY   270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Asunto   que en esta oportunidad ocupa a la Corte, está íntimamente ligado a la historia   y a la teoría del sistema de “pesos y contrapesos” o, dicho de otra forma, al   sistema de equilibrio y control del poder público en una república democrática  (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY   270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Modificación   que ha pretendido introducir el legislador estatutario contradice los principios   de equilibrio de poderes, igualdad, alternancia en el poder e interfiere en el   control democrático al que están sometidos quienes ejercen la vigilancia de la   gestión fiscal (Aclaración de voto)    

REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Mecanismo adecuado es la reforma constitucional  (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY   270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Permitir   reelección inmediata del Auditor General, iría contra el principio de separación   de poderes establecido en la Constitución y variaría el modelo de control fiscal   establecido por el constituyente de 1991   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente PE-037    

Revisión de   constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria Núm. 189 de 2011 Senado, 104   de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley Núm. 109 de 2011), “por medio de la   cual se modifica el numeral 9odel artículo 35 de la Ley 270 de 1996”.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Con el respeto que merecen las   providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en   relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia. Si   bien estoy de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad por los cargos   analizados en la presente sentencia, creo necesario hacer algunas precisiones   sobre el control al ejercicio del poder público y su sistema de equilibrios,   también conocido como de “pesos y contrapesos”, que han surgido durante el   estudio del proyecto de Ley Estatutaria Núm. 189 de 2011 Senado – 104 de 2011   Cámara, mediante el cual se pretende modificar el período del Auditor General de   la República, autorizando su reelección inmediata, por una sola vez.    

1. Desde los orígenes del   constitucionalismo moderno el principal objetivo de las grandes discusiones,   conflictos y revoluciones há tenido como punto central o punto común el control   al ejercicio del poder público y la construcción de un sistema que garantice el   equilibrio institucional. No en vano, en Inglaterra a través de los siglos se   desarrollaron importantes instrumentos destinados a asegurar no solo el respeto   de los derechos de los ciudadanos, sino también el derecho de los mismos a ser   representados y a tener un Parlamento como fórmula de control a las   prerrogativas reales. De ello dan cuenta, por ejemplo, la Carta Magna (o Ley Fundamental   del Reino) suscrita en 1215, la Petición de   derechos de 1628 y por último, el Bill of Rights de 1688, textos   legales que no fueron otra cosa que pactos para conservar el equilibrio de las   partes y la estabilidad de la Nación; y que darían lugar, posteriormente, a la   figura del Rule of law o del gobierno regido por el Derecho, no   por concesión de ningún actor sino emanado directamente de una Ley Fundamental o   Constitución.    

Un siglo más tarde de los hechos que   dieron lugar a la suscripción del Bill of Rights en Inglaterra, los   constituyentes americanos reunidos en Filadelfia en 1787 se enfrentaron a un   problema similar al que ocupara en su momento a los británicos -que eran ahora   sus enemigos- y decidieron resolver el problema del control al ejercicio del   poder de una forma radicalmente diferente, inventando un estricto sistema de “check and balances” o “pesos y contrapesos” que llamaron   Federalismo. Para difundir las bondades de este sistema y como parte del proceso   de refrendación estatal de la nueva constitución americana, algunos de los   delegados ante el Congreso de Filadelfia como James Madison y Alexander Hamilton   escribieron “El Federalista”, que era algo así   como un periódico donde se presentarían todas las nuevas ideas de equilibrio y   control al poder público. Allí se debatió la necesidad de la figura   presidencial, del gobierno Federal, de la división del poder público en tres   ramas -ejecutiva, legislativa y judicial-, así como la naturaleza de las   principales instituciones estatales y nacionales, las magistraturas y el período   de duración de los funcionarios -elegidos o designados- para evitar cualquier   forma de tiranía, concentración ilegítima del poder o corrupción en los cargos   públicos. De esta forma, quedó establecida en la Constitución de los Estados   Unidos una intrincada fórmula de períodos para los cargos públicos que   garantizarían el equilibrio entre las diferentes ramas del poder público, que   desde entonces, un poco más de doscientos veinte años, se observa inalterada   como límite y balance al ejercicio del poder.    

Mientras esto ocurría en los recién   creados Estados Unidos, en Francia, a partir de 1789, en gran medida como   consecuencia de las ideas de la Ilustración, se llevaba a cabo una de las   insurrecciones sociales más importantes de la historia de la ideas políticas: la   revolución Francesa. Movimiento que no sería en ninguna manera ajeno a los   grandes debates constitucionales que ya se habían dado en Inglaterra y en   EE.UU., y que allí se centrarían también en lograr un equilibrio en el ejercicio   del poder con fundamento en las entusiastas nociones de libertad, igualdad y   fraternidad. A esta idea y a crear una nueva Nación, así como un nuevo sistema   de democracia basado en la soberanía y en la representación popular, dedicarían   sus primeras constituciones desde 1791 a 1795. En todas ellas fue elemento   central el gobierno de las leyes, la separación de poderes y un sistema de   equilibrio y control más o menos individualizado.    

2. Más recientemente, en nuestro siglo XIX   revolucionario, la mayoría de las constituciones que se redactaron después de la   declaración de independencia de 1810 han insistido, entre aciertos y fallos, en   un modelo de equilibrio y control al ejercicio del poder fuertemente centralista   (1821-1843 y 1886) con excepción del período federal entre 1853 y 1885. En los   textos constitucionales federales por ejemplo, se establecieron fuertes límites   a la reforma de la Carta y al período presidencial, que en algunos casos llegó,   incluso, a contarse por 2 años sin posibilidad de reelección. A partir de la   Constitución de 1886 -que era marcadamente centralista y que representó un gran   cambio institucional para la Nación-, los límites de reforma se mantuvieron y se   restableció el clásico período presidencial de 4 años, nuevamente sin   reelección. La constante de nuestro constitucionalismo ha sido la de prohibir la   reelección no solo presidencial sino la de los altos funcionarios públicos para   prevenir la concentración del poder, que es la más antigua de las conquistas   liberales.    

La Carta Política de 1991 ha recogido en   gran medida las principales ideas e instituciones liberales de Occidente,   desarrollando ampliamente la garantía y el ejercicio de los derechos   fundamentales no solo declarativa sino judicialmente, sin dejar de lado, por   supuesto, la antigua tradición de ser garantía y límite al ejercicio del poder,   y es por ello que ha establecido claramente los períodos de las principales   magistraturas del Estado y los mecanismos legales específicos para su   modificación -que debe realizarse vía reforma constitucional-, más aún   tratándose de una figura como la reelección.    

3.  El asunto que en esta oportunidad   ocupa a la Corte, está íntimamente ligado a la historia y a la teoría del   sistema de “pesos y contrapesos” o, dicho de otra forma, al sistema de   equilibrio y control del ejercicio del poder público en una República   democrática. El constituyente de 1991 creó la figura de la Auditoría General de   la República bajo la idea de establecer una instancia que fungiese como   “contralor del contralor”, con el objetivo de ejercer la vigilancia fiscal del   máximo órgano de este tipo de control, que es, de acuerdo a nuestra Carta   Política, la Contraloría General de la República. De hecho, si se observa con   mayor detenimiento, en los debates que se surtieron en torno a la figura del   Auditor en la Asamblea Nacional Constituyente, se buscó establecer una   “Contraloría de la Contraloría”[131]  o el de crear un “Contralor del Contralor”[132], por   lo que puede concluirse que el constituyente quiso darle a esta figura un   tratamiento similar a la del Contralor, cual es, ejercer la vigilancia fiscal,   motivo por el cual no hay razón para que no se le apliquen las mismas   restricciones establecidas a los contralores[133],   en particular, la que prohíbe su reelección inmediata.    

Lo anterior, coincide con lo que sostuvo   la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, al revisar el proyecto de   la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), en la   cual se estableció, expresamente, en el numeral 9 del artículo 35, como función   de la Sala Plena del Consejo Estado, elegir al auditor sin que en ningún caso   pueda reelegirlo, precepto que dentro del fallo pronunciado por esta Corporación   fue objeto de análisis integral del cual se concluyó que “El numeral 9° se   limita a reiterar la función prevista en el artículo 274 de la Carta”. Lo anterior lleva a concluir que en aquella oportunidad   se determinó que el artículo 274 de la Constitución Política prohíbe la   reelección inmediata del Auditor de manera tácita, atendiendo a la naturaleza   del cargo y las funciones que éste desempeña[134].    

4.  Así las cosas, considero que la   modificación que ha pretendido introducir el legislador estatutario contradice   los principios de equilibrio de poderes, igualdad, alternancia en el poder e   interfiere en el control democrático al que están sometidos quienes ejercen la   vigilancia de la gestión fiscal, lo anterior, por cuanto el Auditor es una   autoridad que se encuentra dentro del vértice del control fiscal y por tanto, en   un contexto como el establecido en la Constitución de 1991, la reelección de   éste no tiene cabida, teniendo en cuenta que la Carta -en atención a la larga   tradición constitucional occidental que se ha reseñado brevemente en esta   reflexión- tiende a evitar que quienes encabezan los máximos órganos de su   estructura adelanten ejercicios encaminados a perseguir su propia reelección,   así como a asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos   públicos, como forma de respetar el derecho a la igualdad en la participación   política dentro de un sistema republicano de gobierno.    

Los períodos constitucionales, como vimos   antes, son expresión inequívoca de un sistema de “pesos y contrapesos” en el   diseño del Estado constitucional moderno y por esta razón deben preservarse, si   lo que se busca es mantener la armonía y la estabilidad institucional como en   nuestro caso lo promulga la Carta de 1991. En ese sentido, autorizar la   reelección del Auditor General por vía legislativa implica afectar gravemente   ese diseño institucional en la medida en que el mecanismo adecuado, y que se ha   construido como límite a esta clase de cambios coyunturales, es la reforma   constitucional.    

En síntesis, permitir la reelección   inmediata del Auditor General, iría contra el principio de separación de poderes   establecido en la Constitución y variaría el modelo del control fiscal   establecido por el constituyente de 1991. Así, a pesar de que el artículo 274 no   mencione expresamente la prohibición de la reelección inmediata del Auditor,   luego de realizar un análisis de las disposiciones relativas al mismo en la   Carta Política, se concluye que existen razones suficientes que permiten inferir   que esta no es posible de manera inmediata, tal como lo pretende modificar el   legislador estatutario, por lo que considero acertada la decisión de la Sala   Plena de declarar la exequibilidad condicionada de la norma que establece dicha   posibilidad, por una sola vez, bajo el entendido de que dicho funcionario no   podrá ser reelegido para el período siguiente.    

Fecha ut supra    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-406/13    

REELECCION DEL   AUDITOR GENERAL DE LA NACION-Improcedencia pese a no   haber prohibición expresa (Aclaración de voto)    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter   integral y definitivo (Aclaración de voto)    

CONTRALOR   GENERAL DE LA REPUBLICA Y CONTRALORES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y   MUNICIPALES-No pueden ser reelegidos para el   período inmediato (Aclaración de voto)/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-No   puede ser reelegido de forma inmediata (Aclaración de voto)/CONTRALOR GENERAL   DE LA REPUBLICA Y CONTRALORES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES-Prohibición   expresa de reelección inmediata (Aclaración de voto)/AUDITOR GENERAL DE LA   NACION-Cumple funciones de Contraloría pues tiene a su cargo la vigilancia   de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República (Aclaración de   voto)    

AUDITOR GENERAL   DE LA NACION-Prohibición de reelección inmediata   (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE NO REELECCION INMEDIATA-Estrecho enlace   con el principio de igualdad, la separación del poder y el principio de   participación democrática (Aclaración de voto)    

NORMA SOBRE   REELECCION DEL AUDITOR GENERAL DE LA NACION-Corte   debía determinar qué implicaciones tenía para el legislador el hecho de que en   la Constitución existan compromisos reforzados (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente PE-037    

Revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011   Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por   medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de   1996”    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Si bien comparto la decisión adoptada en   este caso, lo mismo que sus fundamentos esenciales, considero no obstante que   resulta importante aclarar por qué, pese a no haber prohibición expresa  de reelección inmediata para el auditor general de la Nación, en el orden   constitucional esta es improcedente.     

1. El control constitucional de un proyecto   de ley estatutaria es integral y definitivo (CP art 241 num 8). Por este motivo,   la Corte debía preguntarse no sólo si la norma revisada –mediante la cual se   admitía la reelección inmediata del auditor- se ajustaba al artículo 274   Superior (que se refiere expresamente al auditor general), sino si respetaba la   totalidad de los compromisos consolidados en la Constitución de 1991. En mi   concepto era entonces desacertado sostener que como la Constitución Política, en   su artículo 274, no prohíbe de forma expresa la reelección inmediata del   auditor, entonces no la prohíbe en absoluto. Una Constitución está conformada   por una serie de compromisos expresos, interpretados los cuales de forma   integral, a la luz de la historia de su establecimiento y de su finalidad,   revelan a su vez algunos pactos también tácitos. En cuanto a la reelección   inmediata del auditor, había a mi juicio suficientes elementos en   constitucionalismo colombiano para concluir que no está autorizada y, además,   que para mayor claridad está en efecto prohibida.    

2. Los artículos 267 y 272  de la Carta   establecen con carácter perentorio que ni el Contralor General de la República,   ni tampoco “los contralores” pueden ser reelegidos para el período   inmediato. El artículo 267 de la Constitución dice que el Contralor General de   la Nación no puede ser reelegido de forma inmediata. El artículo 272 Superior   prevé asimismo, en un inciso independiente de los demás, que “[n]ingún   contralor podrá ser reelegido para el período inmediato”. Como se ve, los   cargos de contralor tienen una prohibición expresa de reelección inmediata.   Ahora bien, el auditor general es también un contralor, aun cuando su nombre sea   distinto, debido a que cumple exactamente las mismas funciones de contraloría   pues tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría   General de la República. Asimismo, en la disposición de las normas   constitucionales, la referente al auditor se encuentra en el Capítulo 1 del   Título X, que trata ‘De la Contraloría General de la República’. Aparte,   en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, se observa que la   concepción original –y aún prevaleciente- del auditor general era la de un   contralor del Contralor General, de acuerdo con las discusiones contenidas en   los informes de Sesión Plenaria del jueves 20 de junio y el 1º de julio de 1991.[135]     

3. La idea más global que tuvo la   Constituyente confirma además que esta prohibición de reelección inmediata se   debe naturalmente extender, por su propia configuración como principio general   del ordenamiento del control fiscal, a la figura del auditor general. En efecto,   la Comisión Quinta de la Constituyente, que fue la encargada de debatir el tema   del control fiscal, decidió proponer a la Plenaria un proyecto de articulado y   además una serie de principios. Entre estos principios estaba el de no   reelección inmediata.[136]  El espíritu de la configuración constitucional era el de evitar que la   vigilancia de la gestión fiscal se distorsionara a causa del establecimiento de   una posibilidad de reelección, pues este último instituto crea para quien   ostenta el cargo la tentación de ejercer sus competencias en favor de su propia   reelección, y de usar su poder de control fiscal para perpetuarse en el cargo.   El principio de no reelección inmediata está entonces además estrechamente   enlazado con otros que son estructurales en el marco constitucional. Primero,   con el principio de igualdad, toda vez que una figura de poder con control   fiscal cuenta con mayores oportunidades que los demás aspirantes, de atraer para   sí el apoyo necesario en toda elección. Segundo, se relaciona con la separación   del poder y el principio de participación democrática en el control sobre   quienes ejercen la vigilancia de la gestión fiscal, en tanto permite concentrar   la facultad de control fiscal sobre la Contraloría General en un individuo por   más de un periodo.    

4. Por lo anterior considero entonces que en   este proceso la Corte no podía supeditar su función de control a confrontar la   norma sobre reelección del auditor con el artículo 274 de la Constitución, aun   cuando este último sea el único que se refiere expresamente a esa autoridad. La   Carta contiene además otros principios fundamentales que informan no solo las   funciones de quien ocupe ese cargo, sino incluso su misma forma y condiciones de   elección. Por lo cual, en este caso la Corte debía determinar qué implicaciones   tenía para el legislador el hecho de que en la Constitución existan compromisos   reforzados de: (i) evitar que los máximos órganos del control fiscal adelanten   ejercicios encaminados a perseguir su propia reelección (CP arts 209, 267 y   272); (ii) asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos   públicos como forma de respetar el derecho a la igual participación política (CP   arts 2°, 13 y 40); (iii) garantizar la separación del poder y la división de   funciones, limitando la potestad del legislador para transformar los órganos del   Estado (CP arts 1°, 113, 121 y 136 num 2°); (iv) respetar y promover la   participación democrática en el control sobre quienes vigilan la gestión fiscal.    

5. Esta aclaración de voto pretende hacer   explícitas las razones que llevaron a la Corte a pronunciarse como lo hizo en   esta sentencia.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

 CON PONENCIA DEL MAGISTRADO GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO, EN LA CUAL SE DECLARÓ EXEQUIBLE EL PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA NO. 189 DE 2011    

Referencia: Expediente PE-037    

Problema jurídico planteado en la sentencia: El examen de constitucionalidad de los   proyectos de ley estatutaria.    

Motivo del salvamento: La posibilidad de reelección del Auditor General de la   República se ajusta claramente a lo dispuesto por la Constitución Nacional,   siendo totalmente acertada la decisión    

Salvo el voto en la Sentencia C – 406 de 2013, frente a la   decisión mayoritaria, respecto de la exequibilidad condicionada del proyecto de   ley estatutaria, ya que la posibilidad de reelección del Auditor General de la   República se ajusta claramente a lo dispuesto por la Constitución Nacional,   siendo totalmente acertada la decisión que en esta ocasión adoptó el legislador   y fue malentendida por la Sala Plena.    

1. ANTECEDENTES    

Revisión   constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 189/11 Senado, 104/11 Cámara   (acumulado con el Proyecto de Ley 109/11), por medio de la cual se modifica el   numeral 9o del artículo 35 de la Ley 270 de 1996. Agotado el examen   del proyecto de ley estatutaria, tanto en su aspecto formal como material, la   Corte concluyó que se cumplieron a cabalidad los procedimientos exigidos por la   Constitución y el reglamento del Congreso para una iniciativa de esa naturaleza.   No obstante lo anterior, consideró que la posibilidad de reelección del Auditor   General prevista en el proyecto, no resulta aplicable para el período inmediato.   Se decidió, declarar EXEQUIBLE por su aspecto formal, el Proyecto de Ley   Estatutaria No. 189/11 Senado, 104/11 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley   109/11). Declarar EXEQUIBLE por el contenido material, su artículo 1o,   en el entendido de que el Auditor General de la República no podrá ser reelegido   para el período inmediato y, declarar EXEQUIBLE, por el contenido material, su   artículo 2o.    

2.      FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO    

Antes que nada,   hay que recordar que las funciones que lleva a cabo el Auditor General, sin   fundamentales para el debido manejo de los recursos público dentro de la   Contraloría General de la República y las contraloría» departamentales,   distritales y municipales, pues es el órgano estatal encargado de la vigilancia   fiscal, entendida esta en un sentido amplio, tal cual lo establece el artículo 5o   del Decreto Ley 272 de 2000. Para cumplir a cabalidad con dicha función, el   Auditor podrá fijar las políticas que considere pertinentes, al igual que podrá   prescribir los métodos, la forma en que los sujetos de control deberán rendir   cuentas y establecerá los criterios que se tendrán en cuenta para la evaluación   financiera, de gestión y de resultados, todo lo anterior, respetando los   principios de equidad, eficacia y economía.    

Es así como en un   primer momento, es importante establecer que esta Honorable Corporación, en   reiteradas oportunidades a determinado que toda prohibición de reelección de un   funcionario del Estado que no provenga directamente de la Carta Política   contraría su artículo 40 numeral 7o, pues se restringe abiertamente   el derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, razón por la cual, dicha   clase de estipulaciones deben ser particularmente excepcionales y en ningún   caso, pueden contrariar el principio superior de razonabilidad. Sumado al hecho   de que, actualmente, el Estado colombiano es de corte democrático, siendo una de   sus características esenciales que todo ciudadano, sin discriminación alguna,   pueda elegir y ser elegido para ocupar un cargo público, estando prohibido para   el Estado poner trabas al ejercicio pleno de este derecho, y más cuando no hay   justificación alguna constitucionalmente hablando.    

En concordancia   con lo anterior, y recordando que a través del bloque de constitucionalidad las   normas internacionales se hacen obligatorias dentro del ordenamiento jurídico   colombiano, tal cual ocurre con las disposiciones de la Convención Americana   sobre Derecho Humanos, es importante mencionar que dentro de dicho cuerpo normativo, es de vital importancia para   el caso que se estudia, el artículo 23, dentro del cual se determinan los   Derechos Políticos, que deben ser custodiados en cuanto a su cumplimiento y   efectiva protección por parte de los estados que suscribieron dicho Pacto   Internacional. El literal c) de la citada norma establece que, toda persona   tiene el derecho de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a   las funciones públicas de su país[137].    

“La Constitución,   en determinados casos, señala expresamente los cargos públicos que excluyen toda   posibilidad de reelección. El cargo de personero está previsto en la   Constitución, pero en ella no se contempla su no reelección. El Congreso no   dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad   electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese   tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la   Carta, excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones   válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para   el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su   ejercicio. La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la   Constitución la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y de   participación política y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en   preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables. Los motivos que justifican la   prohibición constitucional de la reelección, no son predicables del personero   dada la diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le asignan. (…)    

La prohibición de   la reelección se presenta como una técnica de control del poder que,   excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de ciertos cargos públicos   ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder público y que   se explica, en cada caso, por las especiales funciones que se les adscribe y la   trascendencia política o jurídica asociada a los mismos. Se advierte acerca   de la excepcionalidad, pues, la regla general en una democracia participativa   como es la Colombiana, postula la condición de ciudadano en ejercicio como   requisito suficiente para intervenir en la conformación, desempeño y control del   poder político y, en consecuencia, elegir y ser elegido”[138].    

Teniendo en cuenta   lo anterior, la prohibición legal consagrada en el anterior numeral 9o  del artículo 35 de la Ley 270 de 1996, es completamente modificable o reformable   por el propio legislador, siempre que garantice en debida forma, que se podrá   ejercer plenamente el derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, sin   limitaciones de ninguna clase que posteriormente puedan llegar a constituir   condiciones arbitrarias para el alcance del derecho electoral en su dimensión   pasiva, pues como es bien sabido, el objeto final del citado derecho no es otro   que determinar las normas estructurales básicas de la democracia, y en ese   sentido, la decisión que se adoptó en esta ocasión, desconoció completamente que   para el caso del Auditor General de la República no existe prohibición a nivel   constitucional, que restringa su reelección como se prevé para otros cargos   públicos. Así pues, se pone de manifiesto que el artículo 274 superior solo   determina el término de duración para el periodo de ejercicio del Auditor   General, siendo este de dos años, pero en ningún momento impide o regula en modo   lo atinente a la reelección para dicho cargo: “La vigilancia de   la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un   auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna   enviada por la Corte Suprema de Justicia… “.    

En igual sentido,   considero que la potestad de configuración normativa del legislador que se   encuentra estipulada en los artículos 122, 123, 150.1 y 150.23 de la   Constitución Política, permite que, como esta misma Corte lo ha reiterado a lo   largo de su jurisprudencia, en todos los casos en los cuales no haya un mandato expreso y claro sobre la   posibilidad de reelección de un funcionario público dentro de la Carta Política,   es facultad del legislador definir dicho asunto, pues en los artículos   mencionados se encuentra la autorización que el constituyente le otorga al   Congreso de la República para establecer los requisitos que permitan o limiten   las condiciones de elegibilidad de cualquier ciudadano que desee ejercer algún   cargo público.    

Asimismo, ha   encontrado la Corte dichas expresiones del legislador completamente exequibles,   siempre y cuando correspondan a argumentos constitucionales y legales de gran   alcance, tal como ocurrió en la sentencia T- 777 de 20 1 0[139], en la   cual se decidió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28   (parcial) de la Ley 1122 de 2007, y se estableció que:    

“Pues bien, en el   presente caso el legislador consideró que los fines de una adecuada y eficiente   administración de lo público y del derecho que tienen todos los interesados de   acceder a un determinado cargo estatal, se podían alcanzar permitiendo, por una   sola vez, la reelección de los gerentes de las ESE, previo concurso público de   méritos. Se trata, en consecuencia, de una fórmula que permite garantizar, por   una parte, que un buen gestor pueda culminar con determinados proyectos que ha   venido ejecutando pero que, al mismo tiempo, se les permita la posibilidad a   otras personas de acceder a cargos de dirección en el Estado.    

En tal sentido, en   gracia de discusión, se podría alegar que el derecho a acceder a cargos   públicos, desde la perspectiva de quien no se ha desempeñado como gerente de una   ESE, se encuentra garantizado por el concurso de méritos, y que al mismo tiempo,   no existirían razones de peso para negarle tal opción a quien sí lo ha ocupado.   En otras palabras, que por tratarse de un concurso de méritos y no de un sistema   de nominación o de elección por cuerpos colegiados, no existen razones para   prohibir la reelección indefinida de los gerentes de las ESE”.    

Como se observa   entonces, en este caso, la mayoría de la sala desconoció que el legislador,   estaba plenamente facultado por el ordenamiento jurídico y la Constitución, para   reformar la prohibición de reelección del Auditor General de la República,   estipulada en el original artículo 35 numeral 9o de la Ley 270 de   1996, pudiendo permitir su procedencia por una sola vez, en el periodo siguiente   al que culmina, claro está, teniendo en cuenta que quien ocupe dicho cargo   deberá estar incluido en la terna que formule para el efecto la Corte Suprema de   Justicia, teniendo la última palabra el Consejo de Estado, según lo determina el   artículo 274 Constitucional.    

De igual manera,   se puede decir que la reforma adelantada por el Proyecto de Ley Estatutaria de   acuerdo a la reconstrucción de los antecedentes legislativos de la misma, es   claramente ajustada al principio de razón suficiente[140], ya   que por un lado, empieza teniendo en cuenta los diferentes inconvenientes   derivados de la corta duración del periodo de ejercicio de funciones para el   Auditor, tal como se puso de presente en las diversas ponencias objeto de   discusión dentro del órgano legislativo, pues la necesidad de derogar la   prohibición legal contenida anteriormente en la Ley 270 de 1996, responde a que   con la posibilidad de reelección del Auditor, en primer lugar, se subsana el   desfase que se presenta entre los periodos de cuatro años propios del Contralor   General de la República y de los contralores territoriales, y el periodo de dos   años del Auditor General de República, lo que trae como consecuencia principal,   que la gestión de este último se realice de forma incompleta, desconociendo los   fines constitucionales para los cuales la Asamblea Nacional Constituyente   instauró la “contraloría de la contraloría”, pues dichas funciones terminan   siendo ejecutadas hasta por tres contralores tanto nacionales como territoriales   distintos, sumado al hecho de que el periodo de dos años, empieza a mitad de   año, es decir, a los seis meses de haber iniciado el periodo de todos los   sujetos de control de dicho órgano estatal, por lo que, la anualidad fiscal a   evaluar se reduce a solo los últimos meses.     

Así, por la   importancia de las funciones del Auditor es que se entiende la utilidad y si se quiere, la necesariedad   de permitir la reelección del mismo, porque a través de dicha posibilidad, se   podría dar continuidad a la vigilancia fiscal, tal como lo preceptúa la   Constitución Nacional, pues se lograría armonizar los periodos de los sujetos de   control y se podría evaluar el año fiscal en su totalidad. Todo lo anterior,   teniendo en cuenta las limitaciones de que efectivamente, el mismo ciudadano sea   elegido dentro de la terna para ocupar dicho cargo que al respecto elabora la   Corte Suprema de Justicia, y sea posteriormente elegido por el Consejo de   Estado. Consecuencialmente, el Auditor podrá ejecutar proyectos a largo plazo y   de carácter sólido que permitan la optimización del control fiscal.    

Por todo lo   anterior, considero que ha debido declararse la exequibilidad, del artículo 1o perteneciente al Proyecto de   Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011, “por medio del   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 “, por su contenido   formal y material, entendiéndose que el Auditor General de la República, sí   puede ser reelegido en virtud de que la propia Constitución no ha establecido   ninguna prohibición expresa para tal fin, al tiempo que faculta al Congreso de   la República para dictar los requisitos a tener en cuenta a la hora de efectuar   dicha clase de medidas.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1] La norma original prevista en el actual artículo 35, numeral 9°, de   la Ley 270 de 1996 y que es objeto de reforma a través de esta iniciativa   legislativa, dispone que: “Artículo 35.- Atribuciones de la Sala Plena.   La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones   administrativas: (…) 9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de   Justicia, para períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de   la República o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas,   sin que en ningún caso pueda reelegirlo”.      

[2] Para tal efecto se citan los períodos del Presidente de la   República, del Contralor General de la República, del Procurador General de la   Nación, del Defensor del Pueblo, del Fiscal General de la Nación, de los   Gobernadores, Alcaldes, Contralores Territoriales y Personeros.    

[3] En términos comparativos se dice que: “(…) en primera instancia me   permito traer a colación lo que sucede por ejemplo con el período de los   Auditores de las Naciones Unidas quienes son elegidos por un término de seis (6)   años, con el propósito de auditar las cuentas de los fondos económicos   administrados por la Organización de las Naciones Unidas. // De igual manera   ocurre en Argentina donde el Auditor General de la Nación es elegido por un   período de ocho (8) años, con posibilidad de reelección, así mismo, los períodos   de diez (10) años para el Auditor General en Australia, diez (10 ) años   igualmente para el Auditor General del Canadá, ocho (8) años para el Auditor   Superior de la Federación en los Estados Unidos Mexicanos, sete (7) años para el   Auditor General en Suecia, cinco (5) años para el Auditor General en Lituania, y   cuatro (4) años para el Auditor General de Pakistán, entre otros.”    

[4] Para efectos de ilustración se acompaña por el interviniente un   concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el   que se afirma que la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del   Decreto Ley 272 de 2000, no se traduce en una derogatoria tácita del artículo   105 del Decreto 1421 de 1993, a pesar de que través de la Sentencia C-1339 de   2000 se amplió la competencia de control fiscal de la Auditoría General frente a   las contralorías departamentales, distritales y municipales, ya que “como regla   lógica puede señalarse que los efectos finales de la declaratoria de   inexequibilidad no pueden exceder los que la norma declarada inexequible   disponía. De esta manera, el texto original del artículo 17, numeral 12, no   establecía que la Contraloría del Distrito Capital de Bogotá estuviera exonerada   de cualquier control fiscal, sino que el control excepcional allí previsto como   función del Auditor General de la República no le era aplicable, en la medida en   que para el legislador extraordinario era claro que dicho control fiscal se   desarrolla por lo dispuesto en el régimen especial previsto para Bogotá, en su   condición de Distrito Capital, en el citado decreto con fuerza de ley 1421 de   1993, atribución que, a juicio de la Sala, no se afectó con la decisión   contendida en la Sentencia C-1339 de la Corte Constitución”. Concepto 1926 de   2008, Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.     

[5] Sentencia C-037 de 1996.    

[6] La Constitución Política expresamente somete a reserva de ley   estatutaria las siguientes materias: “Artículo 152.  Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las   siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los   procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia; c)   Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la   oposición y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de   participación ciudadana; e) Estados de excepción; f) La igualdad electoral entre   los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que   determine la ley (…)”.    

[7]  Sentencia C-425 de 1994.    

[8] Véanse, entre otras, las Sentencias C-037 de 1996, C-713 de 2008,   C-748 de 2011, C-540 de 2012 y C-862 de 2012.    

[9] Sobre este punto se ha dicho que: “Al respecto, conviene   aclarar que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la Constitución   ordena que dentro de la legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso,   esto es, que sea modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la   revisión constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir   por fuera de la legislatura. Y es que como se explicó en la Sentencia    C-011 de 1994, si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura   incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales,   sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, o   éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una   adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. (…)”. Sentencia   C-748 de 2011. En el mismo sentido se pueden consultas las Sentencias C-011 de   1994, C-179 de 1994, C-180 de 1994, C-037 de 1996 y C-371 de 2000.    

[10] Véanse, entre otras, las Sentencias C-011 de 1994, C-292 de 2003,    C-523 de 2005, C-1153 de 2005,        C-802 de 2006, C-713 de 2008, C-546 de   2011, C-490 de 2011y C-748 de 2011.    

[11] Dispone la norma en cita: “Funcione del Auditor General de la   República: Son las siguientes: (…) 12. Ejercer la vigilancia de la gestión   fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralorías   municipales y distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las   contralorías departamentales, previa solicitud del gobierno departamental,   distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la   República; de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones públicas   territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación   ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría   del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.” Los apartes subrayados   fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-1339 de 2000.    

[13] Gaceta del Congreso No. 143 de abril 12 de 2012.    

[14] Gaceta del Congreso No. 927 de diciembre 2 de 2011.    

[15] Sobre la materia también se puede consultar las Sentencias C-162 de   2003 y C-319 de 2006.    

[16] Véanse, entre otras, las Sentencias C-251   de 1998, C-229 de 2003 y C-643 de 2011.    

[17] Sentencia C-251 de 1998.    

[18] Esta misma posición ha sido reiterada, entre otras, en las   Sentencias C-114 de 1999, C-662 de 2000, C-646 de 2001, C-229 de 2003 y C-713 de   2008.    

[19] Sobre la materia se pueden consultas las Sentencias C-670 de 2001 C-295 de 2002 y C-162 de 2003.    

[20] Así, en la Sentencia C-037 de 1996, la   Corte declaró inexequibles varias que establecían competencias y regulaban   procedimientos, particularmente en materia penal, por cuanto eran materias no   sujetas a la reserva estatutaria. Al respecto sostuvo: “el legislador goza, en   principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del derecho   deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa   habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o materias propias de   los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base   en lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 150 superior, es decir, a través   de las leyes ordinarias. (…) De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la   atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código   que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación   que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el   artículo 153 de la Carta.” En el mismo   sentido se puede consultar la Sentencia C-368 de 2000.    

[21] Se trata de una citada tomada de la   Sentencia C-307 de 2004.    

[22] Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 169 de 2011 Senado, 014 de 2011 Cámara “Por medio de la cual   se expide el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”.    

[23] En este sentido sentencias C-1338 de 2000; C-292 de 2003; C-307 de   2004; C-1005 de 2008; y C-490 de 2011, entre otras.    

[24] Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-055 de 1995,   C-037 de 1997 y C-713 de 2008.    

[25] Dispone la norma en cita: “la vigilancia de la gestión fiscal de   la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para   períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte   Suprema de Justicia (…)”.    

[26] Expresamente en la citada providencia se dijo que: “El numeral 9º se   limita a reiterar la función prevista en el artículo 274 de la   Carta”. (Subrayado por fuera del texto original).    

[27] Véase nota a pie No. 20.    

[28] Al respecto, en el debate que se surtió en la plenaria de la Cámara   de Representantes se afirmó que: “Dicho todo lo   anterior señor Presidente, como quiera que está en la Ley Estatutaria, en la Ley   270 del 1996, revisada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 del 95   en el artículo 35, una prohibición, lo único que estamos haciendo, (…) no es   modificando la Constitución en este proyecto de Ley Estatutaria, sino   suprimiéndole una pequeña expresión al artículo 35 que prohíbe la reelección.”   Gaceta del Congreso No. 72 de marzo 16 de 2012. En el mismo sentido, en la   Comisión Primera del Senado de la República se manifestó que: “Sí muy corte   Presidente, simplemente a mí también me parece que el proyecto es interesante,   si la Ley Estatutaria prohibió la reelección del Auditor pues simplemente con   otra Ley Estatutaria se permite que pueda ser reelegido lo cual es importante   por las razones que explicaba el Senador Enríquez Maya”. Gaceta del Congreso No.   253 de mayo 18 de 2012.    

[29] Sentencias C-1339 de 2000 y C-1176 de 2004.    

[30] Folio 182 del cuaderno principal.    

[31] Folios 148 y 149 del cuaderno principal.    

[32] Folio 198 del cuaderno principal.    

[33] Folios 157 y subsiguientes del cuaderno principal.    

[34] Folios 180 y 189 del cuaderno principal. Al respecto, el artículo 2   de la Ley 3ª de 1992, dispone que: “Comisión Primera. Compuesta de diecinueve   (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de   Representantes, conocerá de reforma constitucional; leyes estatutarias;   (…)”. (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).    

[35] Folio 107 del cuaderno principal.    

[36] La norma en cita establece que: “Cuando a una Comisión llegare un   proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en trámite   el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación, al ponente inicial para   que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado el informe   respectivo. // Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate”.     

[37] Folios 124 a 126 del cuaderno principal.    

[38] Disponen las normas en cita: “Artículo 142. Cada cámara elegirá,   para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán   en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (…)”. “Artículo 160.   (…) Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia   en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso   correspondiente”. “Artículo 156. Presentación y publicación de la ponencia. El   informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de   la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la   Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. //   Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá   autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para   distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello sin perjuicio de su   posterior y oportuna reproducción en la   Gaceta del Congreso”.    

[40] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004, Sentencia   C-533 de 2004 y Sentencia C-644 de 2004.    

[41] Sentencia C-644 de 2004.    

[42] Subrayado por fuera del texto original.    

[43] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la   Ley 5ª de 1992.    

[44] En idéntico sentido se puede examinar la Sentencia C-780 de 2004.    

[45] Véanse, entre otras, las Sentencias C-400   de 2005, C-930 de 2005 y C-649 de 2006.    

[46] Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-576 de 2006, C-864 de 2006 y C-141 de 2010.    

[47] Folios 70 a 102 del cuaderno No. 2.    

[48] Folios 23 y 24 del cuaderno No. 2.    

[49] Folio 29 del cuaderno No. 2. (Subrayado por fuera del texto   original).    

[50] Folios 27 y subsiguientes del cuaderno No. 2.    

[51] Folio 3 del cuaderno No. 2.    

[52] Folios 103 y subsiguientes del cuaderno No. 2.    

[53] Folios 41 y subsiguientes del cuaderno principal.    

[54] Folios 37 y subsiguientes del cuaderno principal.    

[55] Folio 36 del cuaderno principal.    

[56] Ley 3ª de 1992, art. 2.    

[57] Folios 6 y subsiguientes del cuaderno No. 4.    

[58] Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en términos de   publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que: “(…) Las actas de   las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los   proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el   trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del   Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se   publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por   cumplido el requisito de publicidad. (…)”.    

[59] Folio 88 del cuaderno No. 4.    

[60] Folios 59 y subsiguientes del cuaderno No. 4.    

[61] Folios 3 y 4 del cuaderno No. 4.    

[62] Folio 23 del cuaderno principal.    

[63] Folios 20 subsiguientes del cuaderno principal.    

[64] Folios 231 y subsiguientes del cuaderno principal.    

[65] Folio 223 del cuaderno principal. Aun cuando en el recinto del   Senado de la República estuvieron presentes 88 Congresistas, en la Gaceta del   Congreso No. 399 de 2012 se señala que: “La secretaria informa el retiro del   recinto, de los Honorables Senadores Jaime Enrique Durán Barrera y Juan Carlos   Vélez Uribe”, quienes previamente habían manifestado un impedimento para   participar en la votación de esta iniciativa.    

[66] Sobre la materia, la norma en cita dispone que: “Teniendo en   cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de este reglamento, se establecen las   siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según   facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como   fue modificado por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas   decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:   (…) 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de   un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o   plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a   menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la   unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal   y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los   cuales existan discrepancias.”    

[67] Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No.   092 de 2011 Cámara, 167 de 2011 Senado, “por medio de la cual se establecen   disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas   con discapacidad”.    

[68] Situación prevista en el numeral 16 del actual texto del artículo   129 del Reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, modificada en   este punto por el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011. Esta excepción no opera en   los casos en que uno de los miembros de la respectiva comisión o plenaria   solicite la votación nominal y pública.    

[69] Folio 25 del cuaderno principal.    

[70] La norma en cita dispone que: “Cuando surgieren discrepancias en   las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de   conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes,   quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no   ser posible, definirán por mayoría (…)”.    

[71] Véanse, entre otras, las Sentencias C-551 de 2003, C-713 de   2008 y C-540 de 2012.    

[72] CP art. 160, inciso 2º.    

[73] Sentencia C-706 de 2005.    

[74] Sentencia C-713 de 2008.    

[75] Sentencia C-332 de 2005.    

[76] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Para efecto   de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los   Presidentes de las Cámaras integrar las comisiones accidentales que sean   necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del   articulado de un proyecto. // Las comisiones prepararán el texto que será   sometido a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus   Presidentes. // Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de   articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones   nuevas”.    

[77] El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Estas   Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones   Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus   autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas   en las Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la   representación de las bancadas en tales Comisiones.”    

[78] Dispone el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992: “Las   Comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las   Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las   razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones,   la decisión final.”    

[79] Artículo 189 de la Ley 5ª de 1992.    

[80] Artículo 186 de la Ley 5 de 1992.    

[81] Sentencia C-198 de 2002.    

[83] Folio 53 del cuaderno principal.    

[84] Cámara de Representantes, p. 3.    

[85] Senado de la República, p. 31.    

[86] Folio 52 del cuaderno principal.    

[87] Sentencia C-240 de 2012.    

[88] A manera de ejemplo, en la Gaceta del Congreso No. 343 de   2012 se dice que: “Informe de conciliación:   De acuerdo con el mandato del artículo 161 de la Constitución Nacional y   artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, la Comisión de Conciliación dirimió las   controversias existentes entre los textos aprobados por las Plenarias del   Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes y   decidió acoger el título y texto aprobado por la Plenaria del Honorable Senado   de la República.”    

[89] Sentencia C-1152 de 2003.    

[90] Así, por ejemplo, este Tribunal se   pronunció en la Sentencia C-765 de 2012, al descartar la existencia de un vicio   de inconstitucionalidad en el trámite de la ley estatutaria sobre los derechos   de las personas con discapacidad, referente a que en un mismo día se aprobó la   iniciativa en cuarto debate, se reunió la comisión de conciliación para superar   las divergencias existentes en los textos aprobados, se elaboró y publicó el   informe de conciliación y se acreditó la satisfacción del requisito del anuncio   previo.    

[91] Folio 225 del cuaderno principal.    

[92] Folios 2 a 63 del cuaderno No. 1.    

[93] Folio 60 del cuaderno No. 1.    

[94] Folios 14 y 15 del cuaderno No. 3.    

[95] Véanse, entre otras, las Sentencias C-551 de 2003, C-713 de   2008 y C-540 de 2012.    

[96] CP art. 160, inciso 2º.    

[97] Sentencia C-713 de 2008.    

[98] Sentencia C-540 de 2012, referente a la revisión de   constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 263/11 Senado y 195/11   Cámara, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco   jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de   inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal,   y se dictan otras disposiciones”.    

[99]  sobre este tema, entre otras, se pueden consultas las   Sentencias: C-702 de 1999, C-922 de 2000, C-801 de 2003, C-1113 de 2003, C-305   de 2004, C-669 de 2004, C-706 de 2005, C-453 de 2006, C-427 de 2008, C-713 de   2008 y C-765 de 2012.    

[100] Gacetas del Congreso Nos. 927 de 2011 y 1014 del mismo año.    

[101] Sobre este punto se dijo en la Comisión Primera del Senado de la   República: “La Presidencia  concede el uso de la palabra a la   Honorable Senadora Doris Clemencia Vega Quiroz: Gracias Presidente, yo   solamente tengo una inquietud, o sea no propongo, con respecto a todos conocemos   las funciones, el rol que cumple la Auditoría como órgano de control, la   importancia que tiene frente a lo que debe ser el control del erario público,   etc. // Solamente de forma, quiero en el artículo noveno, doctor, dice elegir de   terna enviada por la Corte Suprema, propongo que quede el nombre completo, Corte   Suprema de Justicia como está en la Ley 270, si lo observamos, o sea agregarle   la palabra justicia porque queda la Corte, solamente, es de forma, es   completando como está la Ley 270 (…)”. Gaceta del Congreso No. 253 de mayo 18 de   2012.    

[102] En la misma Gaceta previamente expuesta se dijo que: “La   Presidencia  concede el uso de la palabra al Honorable Senador Luis   Carlos Avellaneda Tarazona: Presidente, Senador Eduardo, es que me parece a   mí que la intervención del Senador Parmenio da lugar para hacer una pequeña   aclaración en el artículo, creo que todos estamos de acuerdo que ese Auditor   pueda ser reelegido y por eso votamos la proposición así, pero como la parte   final está diciendo el Auditor podrá ser reelegido por una sola vez, yo creo que   es bueno aclarar, que siempre y cuando sea incluido en la terna respectiva”.       

[103] Folio 182 del cuaderno principal.    

[104] Folios 14 y 15 del cuaderno No. 3.    

[105] Sobre la materia, el artículo 138 de la Constitución establece que:   “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos   períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de   sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el   16 de marzo y concluirá el 20 de junio”.    

[106] Véanse, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-390 de 1996,   C-714 de 2008, C-748 de 2011, C-540 de 2012 y C-765 de 2012.    

[107] Sentencia C-333 de 2010. En idéntico sentido se ha dicho que: “La exigencia constitucional se inspira en el propósito de   racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión   como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia   que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que   la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el   cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia   interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios   potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado Social   de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas   dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La   seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del   anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración   desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de   la República”. Sentencia C-025 de 1993.    

[108] Sentencia C-025 de 1993. Sobre este mismo punto también se pueden   consultar las Sentencias C-786 de 2004, C-832 de 2006, C-714 de 2008, C-1067 de   2008, C-400 de 2010, C-490 de 2011 y C-748 de 2011.    

[109] Sentencia C-490 de 2011    

[110] Sentencia C-501 de 2001.    

[111] Sombrado y subrayado conforme al texto original.    

[112] Véase el acápite 5.3.1.1.2 de esta providencia.    

[113] Decreto Ley 272 de 2000, artículo 17, numeral 12 y Ley 330 de 1996,   artículo 10.    

[114] Véase el acápite 5.3.1.1.2 de esta providencia.    

[115] Esta disposición establece que: “La vigilancia de la gestión   fiscal de las Contralorías Departamentales será ejercida por la Auditoría ante   la Contraloría General de la República.” La misma fue declarada exequible a través de la Sentencia C-110 de 1998.    

[116] En lo que se refiere a la materia objeto de control en esta   oportunidad, la Corte se pronunció sobre el numeral 12 del artículo 17 del   citado Decreto, conforme al cual: “Artículo 17. Funciones del Auditor General   de la República. Son las siguientes: (…) 12. Ejercer la vigilancia de la gestión   fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralorías   municipales y distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las   contralorías departamentales, previa solicitud del gobierno departamental,   distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la   República; de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones públicas   territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación   ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría   del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.” (Los apartes subrayados   fueron declarados inexequibles). Para esta Corporación “no es   inconstitucional que el legislador asigne al mismo órgano especializado que   ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de [la Contraloría General de la   República], la vigilancia de los órganos que realizan idéntica función a nivel   departamental, distrital y municipal.”    

[117] Intervención del Honorable Senador Eduardo Enríquez Maya. Gaceta del   Congreso No. 399 de junio 27 de 2012. (Subrayado por fuera del texto original).    

[118] “Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996   quedará así: 9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para   períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República o a   quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas”.    

[119] Proposición presentada por el Honorable Representante Orlando   Velandia Sepúlveda. Folio 141 del cuaderno principal.     

[120]   Sentencia  C-529 de 1993.    

[121] Sentencia C-499 de 1998.    

[122] Dispone la norma en cita: “Funcione del Auditor General de la   República: Son las siguientes: (…) 12. Ejercer la vigilancia de la gestión   fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralorías   municipales y distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las   contralorías departamentales, previa solicitud del gobierno departamental,   distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la   República; de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones públicas   territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación   ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría   del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.” Los apartes subrayados   fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-1339 de 2000.    

[123] Esta disposición establece que: “La vigilancia de la gestión   fiscal de las Contralorías Departamentales será ejercida por la Auditoría ante   la Contraloría General de la República.” La misma fue declarada exequible a través de la Sentencia C-110 de 1998.    

[124] La norma en cita, según se expuso, señala que: ““Artículo 105.- Titularidad y naturaleza del control   fiscal. La vigilancia de la gestión fiscal del Distrito y de los   particulares que manejen fondos o bienes del mismo, corresponde a la Contraloría   Distrital. (…) La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría se ejercerá   por quien designe el tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el   Distrito”.    

[125] SC-167 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz.    

[126] SC-1176/04 (MP: Clara Inés Vargas   Hernández).    

[127] SC-167 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz.    

[128] SC-167 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz.    

[129] Informe de sesión del jueves 20 de junio de 1991, Página 109.    

[130] Informe de sesión del jueves 20 de junio de 1991, páginas 144 y 145   y    

[131] Sesión del 20 de   junio de 1991.    

[132] ídem.    

[133] Artículos 267 y 272   de la Constitución Política.    

[135] Informe de Sesiones de la Plenaria de la Asamblea Nacional   Constituyente, correspondiente al día 20 de junio de 1991. Presidencia de la   República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea   Nacional Constituyente, pp. 109, 144 y 145, y 233 y siguientes. Asimismo, ver   Informe de Sesiones de la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente,   correspondiente al día 1º de julio de 1991. Presidencia de la República. Centro   de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 215 y siguientes.    

[136] Ponencia presentada por los miembros de la Comisión Quinta de la   ANC.    

‘ Convención Americana sobre Derechos   Humanos. San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969    

[138] Sentencia C-267 de   1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[139] Sentencia T- 777   de 20103 M.P. Humberto Sierra Porto.    

[140] Sobre el   particular, ver las Sentencias: C-387 De 1996 MP Dr. Hernando Herrera Vergara,   C-203 De 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez , C-127 De 2011 MP Maria Victoria Calle   Correa , T-147 De 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Y C-179 De 2014 MP Luis   Ernesto Vargas Silva