C-532-15

           C-532-15             

Sentencia C-532/15    

MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE   CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Recursos en procedimiento disciplinario verbal    

PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Oportunidad   para impugnar en la misma audiencia el auto que rechaza la recusación contra el   funcionario que lo adelanta/PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Autoriza   fallar en primera instancia, permitiendo cuestionar en la misma audiencia y a   través del recurso de apelación el auto que rechaza la recusación del   funcionario disciplinador    

ACTUACION DISCIPLINARIA-Actos que la   definen son objeto de control judicial a través de la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho    

OPORTUNIDAD PARA IMPUGNAR EN LA MISMA AUDIENCIA DEL PROCESO   DISCIPLINARIO VERBAL DE AUTO QUE RECHAZA RECUSACION CONTRA FUNCIONARIO QUE LO   ADELANTA-Garantiza el principio de imparcialidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación   del principio pro actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN   REGIMEN DISCIPLINARIO-Jurisprudencia constitucional    

La jurisprudencia constitucional   ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo   150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de competencia,   que el Congreso tiene un amplio margen de configuración normativa para la   determinación de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos,   pues en el diseño propio de los estados democráticos al legislador no solo le   corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a regular   las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y pacífica,   sino también el diseño de reglas procedimentales que deben cumplirse ante los   jueces y los demás funcionarios competentes para la defensa de las libertades y   los derechos ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN   REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites    

DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido y alcance    

Derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de   principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad   sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos, no solo por   infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por la   omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en orden   a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función pública.   En este orden de ideas, la Corte ha precisado que el derecho disciplinario está   integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los   servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus   funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que   pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la   actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente y eficaz,   motivo por el cual la consagración en un ordenamiento jurídico especial de las   reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado.   De conformidad con el artículo 124 de la Constitución, y en armonía con lo   dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, y 277 del mismo Estatuto   Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad disciplinaria que   puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los comportamientos que   atenten contra el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la   función pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de   los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29   CP), de tal forma que las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no   pueden hacer a un lado los principios de legalidad, juez natural, imparcialidad,   publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad, defensa y contradicción,   entre otros.    

DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación de la   potestad sancionatoria del Estado     

RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Regulación corresponde al legislador/LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RECURSOS    

DEBIDO PROCESO EN   MATERIA DE IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Fundamento    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN   REGIMEN DISCIPLINARIO-Condición de respeto de los   principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los   ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad y prevalencia del   derecho sustancial sobre lo procedimental    

PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Jurisprudencia   constitucional    

PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas    

El procedimiento verbal desarrollado en la Ley   734 de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes   etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del   régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona   disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido   proceso: (i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir,   el funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el   procedimiento verbal y citar a audiencia al posible responsable.  Este auto   solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el   artículo 162 de la Ley 734 de 2002.  El contenido de este auto deberá   ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento, que fue   modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011. (ii) Audiencia. En   desarrollo del principio de oralidad, el procedimiento verbal se efectúa en   audiencia, la cual se debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince   (15) días de la fecha del auto que la ordena. En esta, la persona disciplinada   cuenta con varias garantías tendientes a la lograr la efectividad de su derecho   de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su   propia versión de los hechos, y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. De la   audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en   ella.  Todas las decisiones se notifican en estrados. (iii) Práctica de   pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del   término improrrogable de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al   debido proceso y a la defensa del disciplinado, se dispone que si no fuera   posible practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por   el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la   prueba o pruebas pendientes. (iv) Intervención del disciplinado o investigado y   su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto   disciplinado, se prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del   procedimiento y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director   del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, el   cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera   podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria   tal medida. Contra esta decisión no cabe ningún recurso. (v) Decisión.   Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el   fallo. El director del proceso puede suspender la diligencia para proferir la   decisión dentro de los dos (2) días siguientes. La decisión, finalmente, deberá   ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si   no es recurrida. (vi) Recursos. El legislador en el artículo 59 de la Ley 1474   de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, consagró los   recursos de reposición y apelación dentro del procedimiento verbal, en   desarrollo del derecho de defensa que debe garantizar por mandato   constitucional. El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la   práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y   sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El   director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo   planteado en el recurso.  También procede cuando el procedimiento es de   única instancia, caso en el cual, igualmente, debe interponerse y sustentarse   una vez se produzca la notificación del fallo en estrados, y debe ser decidido a   continuación. El recurso de apelación procede contra el auto que   niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera   instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido   y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su   otorgamiento. La decisión del recurso por parte del   superior funcional se adoptará conforme al procedimiento escrito. Antes de   proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden   presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de   traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la   notificación por estado, que es de un (1) día.  El ad quem dispone de diez   (10) días para proferir el fallo de segunda instancia.  Este se ampliará en   otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas. De proceder la recusación, el ad   quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que   sea designado. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el artículo 181   de la Ley 734 de 2002, contempla una norma remisoria que prevé que los aspectos no regulados en el procedimiento verbal se regirán   por lo dispuesto en el procedimiento disciplinario especial ante el Procurador   General de la Nación y por lo señalado en el procedimiento ordinario, siempre y   cuando no se afecte su naturaleza especial.    

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Contenido y   alcance/IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Objetivo/IMPEDIMENTOS Y   RECUSACIONES-Herramientas para hacer efectiva la garantía de imparcialidad/TRANSPARENCIA   E IMPARCIALIDAD-Relación con el derecho a la igualdad/TRANSPARENCIA E   IMPARCIALIDAD DEL JUEZ-Finalidad    

Referencia: expediente D-10645    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1474   de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos   de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad   del control de la gestión pública”    

Demandante: Betty Paloma Doza Bolívar     

Magistrada  Ponente:    

MARIA VICTORIA CALLE   CORREA    

Bogotá, D.C.,  diecinueve (19) de agosto   de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

1. La ciudadana Betty Paloma Doza   Bolívar, instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 59   (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a   fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de   corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”,  por presunto desconocimiento del debido proceso (art. 29   CP) y de los principios rectores de la función pública (art. 209 CP),   concretamente, del principio de imparcialidad.    

2. Mediante auto del veintiséis   (26) de febrero de dos mil quince (2015), se admitió la demanda de la referencia   y se ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y   entidades: al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del   Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento   Administrativo de la Función Pública, a la Defensoría del Pueblo, a la Facultad   de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, al Consultorio Jurídico de   la Universidad Eafit, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de   Colombia, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 244 de la Constitución, y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación   y fijar en lista la disposición normativa acusada para efectos de la   intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7 del mismo Decreto.    

3. Cumplidos los trámites   constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la   Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

El texto normativo   se transcribe a continuación y se resaltan en negrilla las expresiones   demandadas:    

“LEY 1474 DE 2011    

(Julio 12)    

Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011    

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los   mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la   efectividad del control de la gestión pública.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA    

[…]    

ARTÍCULO 59. RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002   quedará así:    

El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la   práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe   interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la   decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente   sobre lo planteado en el recurso.    

El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas,   contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera   instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez   proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá   sobre su otorgamiento.    

Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única   instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la   notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo.    

Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al   procedimiento escrito.    

De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y   devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado.    

En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el   ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que   estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el   derecho de contradicción.    

Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de   conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días,   contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de   un día.    

El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de   segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar   pruebas”.    

III.            DEMANDA    

La ciudadana considera que las expresiones demandadas del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, infringen lo dispuesto en los artículos 29 y   209 de la Constitución Política. Sostiene que la regulación establecida en   relación con las recusaciones  en los procedimientos verbales disciplinarios, impone   dar traslado para alegar de conclusión y fallar en primera o   única instancia, sin que se haya resuelto de manera definitiva el incidente o,   en otras palabras, autoriza que se adelante gran parte del   procedimiento a pesar de la existencia de una causal de   recusación aun no decidida por   parte del funcionario al que le compete pronunciarse sobre la   apelación. La demanda entonces se estructuró en   torno a dos planteamientos:    

Violación del artículo 29 constitucional que regula el   debido proceso.  Considera la accionante que en el marco del debido   proceso aplicable en las actuaciones judiciales y administrativas, los   impedimentos y las recusaciones están dirigidos a garantizar al disciplinado la   imparcialidad y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de   un asunto, bajo la convicción de que solo de esta forma puede hacerse realidad   el postulado de igualdad en la aplicación de la ley, conforme al artículo 13 de   la Constitución. Así, el precepto demandado al permitir que el procedimiento  disciplinario verbal continúe hasta el punto de proferir fallo, sin que se decida   definitivamente la recusación presentada contra el funcionario que adelanta el proceso en primera instancia,   desvirtúa la garantía procesal de la imparcialidad.   Asegura la demandante que “la norma que se ataca desconoce el derecho   fundamental al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución   Política, en la medida en que no garantiza la imparcialidad del funcionario que   decidirá la actuación disciplinaria, como quiera que permite que éste expida el   acto que define la responsabilidad sin que se haya resuelto una recusación en su   contra, es decir, este funcionario decide sin que se tengan plenas garantías   sobre su independencia e imparcialidad, para el efecto”[1].    

Violación del artículo 209 de la Constitución que establece   los principios que gobiernan la función administrativa. Indica la ciudadana que la disposición   normativa demandada parcialmente, también quebranta los principios que deben   orientar la función administrativa, en la medida en que permite la continuación   del procedimiento hasta la decisión de primera o única instancia, sin que se   haya resuelto de manera definitiva la recusación. Así las cosas, entiende la   demandante que las expresiones acusadas “resulta[n] lesiv[as] de la garantía   de imparcialidad que caracteriza el ejercicio de la función pública, porque no   separa al funcionario recusado del conocimiento de la investigación, pese a   existir motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre seriamente   comprometida”[2].    

Con fundamento en las razones   expuestas, la ciudadana solicitó a la Corte declarar la   inconstitucionalidad de las expresiones resaltadas del artículo 59 de la Ley   1474 de 2011 por ser manifiestamente contrarias a los artículos 29 y 209 de la   Constitución Política.       

IV.              INTERVENCIONES    

Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento   Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho[3],   en su intervención solicitó a la Corte inhibirse en relación con el argumento   presentado por violación del artículo 209 constitucional, y declarar la   exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,   por presunta vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.).      

Explica que al hacer una lectura integral de la norma se encuentra que el   procedimiento establecido responde a los parámetros y límites enmarcados dentro   de la potestad de configuración normativa, y que el legislador ajustó su   regulación garantizando los derechos de defensa, de contradicción, de   imparcialidad del funcionario investigador, de primacía de lo sustancial sobre   lo procedimental, de juez natural, de publicidad de las acusaciones, entre otros   que conforman la noción de debido proceso.  Asimismo, precisa que la norma   demandada debe ser analizada como un cuerpo normativo integral y no aislado del   estatuto disciplinario, de manera que si se llegan a configurar los impedimentos   a la luz de la Ley 734 de 2002, se pueda declarar la nulidad de la actuación   disciplinaria, conforme a los artículos 144 a 147.  Además en la segunda   instancia, la decisión adoptada puede ser revocada por esta situación, viéndose   el funcionario que profirió el fallo de primera instancia abocado a una posible   investigación por incurrir en la falta gravísima establecida en el numeral 46   del artículo 48 ibídem, al “[n]o declararse impedido oportunamente, cuando   exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite de las recusaciones,…”.    

Igualmente, sostiene que la disposición demandada hace parte integral de   los mecanismos establecidos por el legislador para hacer del derecho   disciplinario una disciplina dinámica, eficiente y necesaria para el   funcionamiento de las entidades públicas y el logro de los fines del Estado   social de derecho establecidos por la Constitución Política.  Y, advierte que   los fallos proferidos en el marco de los procedimientos disciplinarios no hacen   tránsito a cosa juzgada, razón por la cual pueden ser objeto de control judicial   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

Departamento Administrativo de la Función Pública    

La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función   Pública[4], solicitó a la Corte   declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley   1474 de 2011, porque los planteamientos de la demandante carecen de fundamentos   fácticos y jurídicos atendibles.    

Previo pronunciamiento acerca de los antecedentes legislativos[5]  y jurisprudenciales[6] del artículo 59 de la Ley   1474 de 2011, precisa que con la expedición de la Ley 1474 de 2011, el   procedimiento de las recusaciones en materia disciplinaria tuvo una modificación   importante en lo que concierne a su trámite, con el fin de dar pleno   cumplimiento al principio de celeridad que caracteriza el procedimiento   disciplinario verbal adelantado en los casos en que el sujeto disciplinable sea   sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o   instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión   y en todo caso cuando la falta sea leve, de conformidad con lo consagrado en el   artículo 175 de la Ley 734 de 2002.    

En este orden de ideas, sostiene que los apartes acusados del artículo 59   de la Ley 1474 de 2011, en cuanto establecen que el recurso de reposición y el   de apelación en contra del auto que niega o rechaza la recusación deben   presentarse y sustentarse una vez proferido el fallo, no vulneran el debido   proceso, ni los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad y, por el contrario, dicha medida resulta racional y   proporcionada toda vez que dentro del contexto del procedimiento disciplinario   verbal, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración y ha   determinado que sea desarrollado bajo el cumplimiento de los principios de   celeridad, eficacia, economía procesal y oralidad como principales   características procesales.    

Universidad Externado de Colombia    

El Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de   Colombia[7] interviene para defender la   constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, ofreciendo un sentido   hermenéutico diferente al planteado por la demandante, que no resulta contrario   a la Constitución, a partir de una interpretación sistemática de la disposición   normativa y de los artículos 85, 86 y 87 de la Ley 734 de 2002[8].     

Así, en relación con la primera parte del texto normativo acusado, anota   que no resulta inconstitucional si el mismo se entiende, interpreta y aplica en   armonía con las demás disposiciones legales que regulan la materia de   impedimentos y recusaciones en el Código Disciplinario Único, en donde “la   decisión que niega la recusación, es decir, aquella a la que se refiere el   primer aparte de la norma demandada, se entiende que la toma el superior   jerárquico del funcionario recusado, en un momento en el que el trámite del   proceso verbal se encuentra suspendido por efecto del último [inciso] del   artículo 87”[9].   Pero, si la expresión demandada se lee aisladamente y se entiende como si solo   permitiera recurrir la decisión negativa de la recusación frente al mismo   funcionario recusado, entonces, en ese evento, la norma sí merece reparo   constitucional al vulnerar el principio de imparcialidad.    

En cuanto a la segunda parte de la disposición normativa demandada,   explica que si el texto es leído en su sentido literal, es decir, que la   recusación se decide luego de proferido el fallo de primera instancia, “conduce   a no dudarlo, a una aplicación de la misma que resulta en franca y abierta   contradicción con el derecho fundamental al debido proceso en su componente del   principio de un juez imparcial, y además, se traduce en un ejercicio de   competencia legislativa que no atiende a los principios de racionalidad y   proporcionalidad…”[10].  Pero, si la   interpretación se hace en forma sistemática, se entiende que una vez se   interponga el recurso de apelación en contra del auto que rechaza la recusación   propuesta, la actuación en primera instancia se suspende y procede el superior   jerárquico a decidir directamente acerca de la solicitud, de la forma en que lo   consagra el artículo 87 de la Ley 734 de 2002.  Con ello, precisa, se evita   ese escenario nocivo para la celeridad del procedimiento, pues con la aplicación   del mecanismo de la suspensión de la actuación una vez se deba resolver sobre la   recusación del funcionario instructor, se evita que una decisión de tal índole   deba ser tomada de forma posterior al fallo, con la consecuencia de que en caso   de ser aceptada la recusación, deba repetirse toda la actuación adelantada ante   el funcionario recusado.    

Concluye que la disposición normativa acusada parcialmente puede ser   declarada constitucional, bajo la condición de que se entienda que la actuación   en primera instancia se suspende mientras se resuelva el recurso de apelación   interpuesto contra el auto que rechaza la recusación.    

Intervención ciudadana    

El ciudadano Carlos Andrés Pérez Garzón intervino para solicitar que se   declare la exequibilidad del texto normativo acusado parcialmente[11].    Para ello, planteó la posibilidad de aplicar la ratio decidendi de la   sentencia C-401 de 2013[12], en lo que tiene que ver   con tres de las subreglas establecidas en esa oportunidad para justificar la   exequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que fue   acusado por violación del debido proceso al establecer que la apelación del auto   que niega la práctica de pruebas será resuelta después de haberse proferido el   fallo de primera instancia.    

Estas subreglas, adecuadas por el ciudadano para el análisis del caso bajo   estudio, son: (i) el derecho de defensa del disciplinado (art. 29 CP), en   el trámite de primera instancia, no se limita a que le sea aceptada la   recusación, “[…] pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar   descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es   responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas obrantes   dentro del proceso, intervenir en todas las etapas del proceso, presentar   alegatos de conclusión, recurrir el auto que niega pruebas y la sentencia de   primera instancia…”[13]; (ii) el recurso de   apelación sí tendrá una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el asunto   planteado, lo que puede abrir la posibilidad de que otro funcionario imparcial   decida definitivamente la responsabilidad disciplinaria, y (iii)  además, el disciplinado cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa   para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su   investigación disciplinaria.       

La Viceprocuradora General de la Nación, con funciones de Procuradora   General de la Nación, mediante concepto No. 5907 del veintitrés (23) de abril de   dos mil quince (2015)[14], solicitó a la Corte   Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo   59 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido de que la disposición acusada no   transgrede la imparcialidad por cuanto existen suficientes garantías que la   salvaguardan y, por el contrario, favorece los derechos del recusante y los   principios rectores del procedimiento disciplinario verbal.    

Para sustentar su posición, la Vista Fiscal explica que a partir de una   lectura objetiva del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, resulta equivocado   considerar que la norma impide que las recusaciones sean resueltas de fondo,   antes de que se adelante el juicio disciplinario en primera instancia, pues,   como se trata de una apelación, se tiene como presupuesto necesario la   existencia de una decisión de primera instancia que debe salvaguardar la   imparcialidad.  Más aún, resalta, cuando dicho nivel de protección de   imparcialidad se encuentra reforzado por el artículo 48 de la Ley 734 de 2002,   que contempla como falta disciplinaria gravísima “[n]o declararse impedido   oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite de   las recusaciones,…”.  En tal sentido, precisa, cuando un funcionario   que conoce un procedimiento verbal, niega infundadamente la recusación y con   posterioridad es revocada tal negativa, este se expone a ser sancionado por una   eventual falta disciplinaria gravísima, pues la revocación del ad quem  evidenciaría que el a quo no se separó oportunamente del conocimiento del   caso cuando debía hacerlo.    

En otro orden de ideas, señala que la Constitución no posee como una   garantía infranqueable el establecimiento del recurso de apelación contra todas   las decisiones que se expiden al interior de un proceso, y mucho menos que el   efecto en que deban concederse sea suspensivo.  Por el contrario, precisa,   que de conformidad con la Carta Constitucional el legislador puede ponderar si   el efecto adecuado es el suspensivo, el diferido o el devolutivo, resaltando que   precisamente en uno de los apartes del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 se   encuentra el efecto devolutivo que en el caso el legislador quiso conferir al   recurso de apelación, al señalar: “De proceder la recusación, el ad quem   revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea   designado”.  Y, continua explicando, dicho efecto garantiza plenamente   el derecho de defensa, pues permite que el procedimiento verbal vuelva al estado   en que se encontraba al momento de resolverse la recusación, con la consiguiente   nulidad de toda la actuación, así como con la reconstrucción de la instancia   surtida por el funcionario que debió aceptar la recusación.     

Agrega que la disposición demandada no solo preserva la imparcialidad sino   que resulta más garantista que una eventual apelación en el efecto suspensivo,   pues cuando el presuntamente afectado por la falta de imparcialidad obtiene un   fallo a su favor, en evidencia de la inexistencia de la supuesta animadversión   del fallador en su contra, es claro que este puede renunciar al recurso   interpuesto contra la decisión que negó la recusación.    

Asimismo, expone que resulta especialmente relevante que la disposición   acusada se encuentre contenida en las prescripciones procesales del   procedimiento disciplinario verbal, debido a que en este debe procurarse   especial celeridad.  En este orden de ideas, afirma, existe una   justificación especial que habilita al legislador para preferir el efecto   devolutivo del recurso sobre el suspensivo.    

VI.              CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de   rango legal, como la acusada.    

Cuestiones previas    

2. Antes de hacer la presentación   del caso y formular el problema jurídico la Corporación deberá resolver dos   aspectos.  Primero, analizará si existe cosa juzgada debido a que en las   sentencias C-315 de 2012[15] y C-401   de 2013[16]  se estudiaron sendas acciones de constitucionalidad   contra el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de   2011, demandado en esta oportunidad.   Segundo, evaluará la   aptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de fondo.    

Inexistencia de cosa juzgada   respecto del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011    

3. Teniendo presente que la   Corporación en dos ocasiones previas se ha pronunciado acerca de la   constitucionalidad del inciso 2º de la disposición normativa acusada, antes de   iniciar el análisis de fondo se precisa explicar que no existe cosa juzgada   constitucional.    

En la sentencia C-315 de 2012[17],   la Corte estudió una demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º y 7º,   de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el   acceso a la administración de justicia (art. 229 CP). En relación con el inciso   2º, los demandantes consideraron que la vulneración se presenta porque no se   establece un término prudencial para sustentar el recurso de apelación,   imponiendo así al disciplinado la carga de presentar y argumentar el recurso al   mismo tiempo, tan pronto como el funcionario de primera instancia profiera el fallo, que queda notificado en la misma audiencia verbal por   estrados.  La Corporación declaró la exequibilidad   del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados,   al estimar que la oportunidad para sustentar el recurso de apelación resulta   proporcionada al menos por dos razones: la primera, tiene que ver con que la   medida no debe mirarse de manera aislada sino dentro del contexto de todo el   procedimiento disciplinario abreviado, durante el cual el disciplinado ha tenido   la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, de manera que   cuando se dicta el fallo, este es el resultado de las pruebas y argumentos que   se han presentado y debatido en las etapas previas rodeadas de las garantías que   el propio legislador ha establecido para el disciplinado en este tipo de   procedimiento. La segunda, se relaciona con el término adicional que consagra el   inciso 7º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que establece que antes de   proferir el fallo de segunda instancia, se dará traslado por dos (2) días a las   partes, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado,   que es de un (1) día, para presentar alegatos de conclusión, es decir, la norma   le concede además al sujeto disciplinado otro lapso de tiempo para mostrar los   defectos jurídicos o fácticos del fallo de primera instancia.    

En la sentencia C-401 de 2013[18],   la Corte se ocupó de otra demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º y   6º, de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el   derecho a la doble instancia (art. 31 CP). En lo que tiene que ver con el inciso   2º, los demandantes consideraron que permitir que la apelación del auto que negó   la práctica de pruebas se sustente una vez proferido el fallo de primera   instancia, cercena el derecho a la defensa del disciplinado porque el   funcionario de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas   pruebas. La Corporación declaró la exequibilidad del   inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo de violación al   debido proceso, al considerar que la Constitución Política le otorga al   legislador la potestad de establecer que el recurso de apelación del auto que   niega la práctica de pruebas en un procedimiento disciplinario verbal se   resuelva una vez proferido el fallo de primera instancia, sin que ello   constituya una vulneración del derecho fundamental, pues, con esta norma, el   legislador busca garantizar que no se dilate injustificadamente el   procedimiento, el cual tiene como finalidad proferir una decisión con celeridad,   agilidad y eficacia, respetando el derecho de defensa de la persona   disciplinada, porque establece garantías adicionales que permiten la   controversia de la prueba y de las decisiones adoptadas.     

Como puede observarse, en los fallos descritos se   estudiaron aspectos normativos muy diferentes al que en esta ocasión propone la   demandante, que se concreta al análisis de la constitucionalidad de las   expresiones acusadas en relación con el trámite y decisión del recurso de   apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación del funcionario   disciplinador.  Por su parte, en la sentencia C-315 de 2012, el cargo presentado por violación del debido   proceso fue respecto de la suficiencia del término para sustentar el recurso de   apelación verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el   fallo en estrados, frente a lo cual la Corte decidió declarar la exequibilidad.    Y en la sentencia C-401 de 2013,   el cargo también se refirió al debido proceso, pero, específicamente en lo que   tiene que ver con la procedencia del recurso de apelación contra el auto que   niega la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia.    Igualmente en esta ocasión se superó el control de constitucionalidad.      

Así, puede concluirse que no existe cosa juzgada que   impida el análisis de constitucionalidad de las expresiones acusadas del inciso   2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en lo que tiene que ver con el   trámite y decisión del recurso de apelación interpuesto contra el auto que   rechaza la recusación del funcionario disciplinador.    

4. El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló   que los planteamientos que se presentan en la demanda en relación con la   vulneración del artículo 209 constitucional, no logran una identidad que permita   establecer los criterios que lleven a concluir su desconocimiento, además, no   desarrollan unos argumentos que se consoliden en forma suficiente y autónoma   para que emerjan como un cargo dotado con la capacidad de desplegar un control   constitucional.  Lo anterior, porque los argumentos que ofrece la demandante para sustentar la   transgresión del artículo 209 constitucional, en el que se enuncian los   principios que rigen la función administrativa, se refiere únicamente al   principio de imparcialidad, centrando su concepto de inconstitucionalidad bajo   las mismas razones con las que respalda la violación del debido proceso.    En este orden de ideas, le solicita a la Corte inhibirse en lo que tiene que ver   con los planteamientos presentados por violación del artículo 209 constitucional   y contraer el pronunciamiento al cargo por violación del artículo 29 Superior.     

De esta manera debe la Corporación verificar la   aptitud de la demanda contra los apartes acusados de los   incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en concreto,   frente a los argumentos propuestos por violación del artículo 209 Superior,   conforme a la solicitado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y, en   general, en relación con la totalidad del cargo formulado por violación del   debido proceso.    

La jurisprudencia   constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la   luz del principio pro actione, dado el carácter popular que la   Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones mínimas   que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el   debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse.  Es así   que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental   de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”,   en su artículo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i)  el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas   literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación   oficial (num. 1º); (ii) el señalamiento de las normas constitucionales   que se consideren infringidas (num. 2º); (iii) las razones que sustentan   la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos   constitucionales (num. 3º); (iv) cuando fuera el caso, el señalamiento   del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y   la forma en que fue quebrantado (num. 4º), y (v) la razón por la cual la   Corte es competente para conocer de la demanda (num. 5º).      

De conformidad con lo dispuesto por   la Corporación desde la sentencia C-1052 de 2001[19], toda   demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga   mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta   indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la   acción de constitucionalidad.  En este orden de ideas, las razones   de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de   exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la   presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que   significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que   excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera   que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección   de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los   mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una   duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[20].    

Finalmente, la Corte ha establecido   que la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en   aplicación del principio pro actione[21],   de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro   del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución   de 1991.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la   Corporación al examinar la demanda no puede convertirse en un método de   apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos a   presentar acciones como la que nos ocupa, cuando el contenido de los cargos   pueda generar un mínimo de duda sobre la constitucionalidad del precepto   demandado.    

La Corporación encuentra que algunos de los cuestionamientos planteados a los apartes acusados del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2001, presentan los mínimos de satisfacción de los   requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y   suficiencia.   Para empezar, se dirigen contra una proposición que, se deduce del texto   legal, puesto que la disposición normativa impone fallar en primera o en única   instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva acerca de la recusación   presentada contra el funcionario disciplinador. El inciso 2º del artículo 59 de   la Ley 1474 de 2011, preceptúa que la decisión del recurso de apelación contra   el auto que rechaza la recusación del servidor público que conoce de la   actuación disciplinaria, se decide en un momento posterior al de la expedición y   notificación del fallo en estrados.  Seguidamente, las razones que se   exponen para cuestionar la disposición normativa están planteadas de modo   inteligible, de tal forma que son claras. Asimismo, los cuestionamientos   mencionados proponen una confrontación entre normas legales y principios   constitucionales, por tanto, son también pertinentes.  La acción   pública, por lo demás, señala que en virtud de las expresiones demandadas del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, puede encontrarse afectada la imparcialidad   del funcionario disciplinador, condición esta que constituye un elemento   estructural del debido proceso (art. 29 CP) y uno de los principios que rigen la   función administrativa (art. 209 CP). Esta acusación es específica y   además despierta un mínimo de duda sobre la constitucionalidad, suficiente   para estudiarla de fondo.       

Si bien la demandante planteó la violación del artículo 209 de la Carta Constitucional que establece los principios que gobiernan la función   administrativa, esto es, igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, es claro que concentró   su análisis en la afectación del principio de imparcialidad como una garantía   integrante del debido proceso que rige las actuaciones judiciales y   administrativas.  Por ello, la Corte entiende que   la acción pública se dirige contra las expresiones acusadas de los incisos 1º y   2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso,   específicamente, por la afectación de la garantía de la imparcialidad del   servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, conforme a los   artículos 29 y 209 de la Constitución Política.  Así, se estructura un   único cargo, razón por la cual no hay lugar a una inhibición en el sentido   propuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho.    

En resumen, la Corte Constitucional concentrará el   análisis de las expresiones acusadas de los incisos 1º y 2º del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en un único cargo por violación del   debido proceso, del cual hace parte integral la garantía de la imparcialidad que   encuentra desarrollo en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

5. A la Corte le corresponde examinar la acusación   presentada contra algunas expresiones de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de   la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer   los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y   la efectividad del control de la gestión pública”, por violación del debido   proceso en su faceta de garantía de imparcialidad (arts. 29 y 209 CP).    

Según la demanda la regulación   establecida en relación con el trámite y decisión de los recursos de reposición   y apelación contra los autos que niegan o rechazan la recusación en los   procedimientos verbales disciplinarios, impone fallar en primera o única   instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva la recusación propuesta   por el disciplinado contra el funcionario instructor.  Bajo este orden de   ideas, entiende que este diseño procedimental afecta la garantía de la   imparcialidad porque autoriza que el funcionario que ha sido recusado continúe   la actuación y resuelva acerca de la responsabilidad disciplinaria de quien lo   ha recusado.    

El Ministerio de Justicia y del   Derecho, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría   General de la Nación, coinciden en solicitar que se declare la exequibilidad de   la disposición normativa acusada parcialmente, porque no se vulnera el debido proceso ni la garantía de   imparcialidad (arts. 29 y 209 C.P.).  Entienden que el trámite establecido   responde a los parámetros y límites de la potestad de configuración normativa   del legislador, y que es coherente con los principios de celeridad y eficiencia   que permean el procedimiento disciplinario verbal.    

Por su parte, la Universidad Externado de Colombia señala que la   disposición normativa acusada parcialmente puede ser declarada constitucional,   bajo la condición de que se entienda que la actuación en primera instancia se   suspende hasta que sea resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el   auto que rechaza la recusación.  Dicho condicionamiento evitaría, de un   lado, que se pueda proferir el fallo mientras esté pendiente la decisión acerca   de la recusación del funcionario disciplinador y, de otro lado, ese escenario   nocivo para la celeridad del procedimiento, que implica repetir toda la   actuación adelantada ante el funcionario recusado en el evento de que el ad   quem  encuentre fundada la causal invocada.    

Con fundamento en lo anterior, la Corte debe   resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera el legislador el derecho   constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la garantía de la   imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), al establecer en el procedimiento   disciplinario verbal la posibilidad de fallar en primera o en única instancia, sin que se   haya decidido el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación del   funcionario disciplinador?    

Con el fin de dar respuesta a la  cuestión planteada la Sala Plena procederá en el   siguiente orden: (i) reiterará su jurisprudencia en relación con la potestad de configuración normativa del legislador en   materia de definición de procedimientos, en   particular en el régimen disciplinario, así como los límites constitucionales para su ejercicio;   (ii)  hará una breve referencia a la forma   como fue regulado el procedimiento disciplinario verbal en la Ley   1474 de 2011; (iii)   describirá la figura de los   impedimentos y las recusaciones   como herramientas procedimentales para hacer efectiva   la garantía de la imparcialidad y, finalmente, (iv)   examinará la constitucionalidad de la   disposición normativa bajo examen.    

La potestad de configuración normativa del legislador en   materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites   constitucionales para su ejercicio[22]    

6. La jurisprudencia constitucional   ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo   150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de competencia,   que el Congreso tiene un amplio margen de configuración normativa para la   determinación de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos,   pues en el diseño propio de los estados democráticos al legislador no solo le   corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a regular   las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y pacífica,   sino también el diseño de reglas procedimentales que deben cumplirse ante los   jueces y los demás funcionarios competentes para la defensa de las libertades y   los derechos ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto[23].    

No obstante lo anterior, también ha   sido enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de   configuración normativa del legislador en el diseño de los procesos judiciales y   los procedimientos administrativos, no es absoluta[24], puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la   defensa de las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha   advertido esta Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de   normas debe hacer eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración   normativa que tiene el legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial   de los derechos y garantías de las personas, en tanto que el juez constitucional   no está “llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se   deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es,   en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la   legislación”[25].    

En desarrollo de esa potestad, el   legislador puede fijar nuevos procesos y procedimientos[26],   determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales[27],   eliminar etapas procesales[28],   requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones   judiciales[29],   imponer cargas procesales[30]  o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración   de justicia[31].   De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales   y de los momentos en que estos pueden intervenir en los procesos judiciales y   los procedimientos administrativos hace parte de la libertad de configuración   normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política   legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos   o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos, las libertades   ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos   [32].    

En relación con el derecho   disciplinario, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha analizado   su naturaleza y finalidad y ha concluido que este es consustancial a la   organización política y necesario en un Estado de Derecho (art. 1 CP), pues a   través de él se busca garantizar la marcha efectiva y el buen nombre de la   administración pública, así como asegurar que la función pública sea ejercida en   beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de   los asociados (arts. 2 y 209 CP)[33].       

En este sentido, ha señalado que   “constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización   efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del   mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la   especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida   por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus   deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público   y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que   caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función   pública”[34].    

Así, el derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de   principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad   sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos[35], no solo   por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por   la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en   orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función   pública.    

En este orden de ideas, la Corte ha precisado que el derecho   disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se   exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de   sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que   pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la   actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente y eficaz,   motivo por el cual la consagración en un ordenamiento jurídico especial de las   reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado[36].    

De conformidad con el artículo 124 de la Constitución, y en armonía   con lo dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, y 277 del mismo Estatuto   Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad disciplinaria que   puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los comportamientos que   atenten contra el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la   función pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de   los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29   CP), de tal forma que las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no   pueden hacer a un lado los principios de legalidad, juez natural, imparcialidad,   publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad, defensa y contradicción,   entre otros[37].    

La potestad sancionatoria se realiza a través del procedimiento   disciplinario establecido para tales efectos, cuya naturaleza ha sido   caracterizada por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: “i)   de un lado, presenta la modalidad del derecho penal en virtud de su finalidad   eminentemente sancionatoria[38],   pero de otro, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la   materia sobre la cual trata –referente al incumplimiento de deberes   administrativos en el ámbito de la administración pública–, de las   autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase   de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas”[39].     

En lo que a los recursos se   refiere, en la sentencia C-315 de 2012[40]  la Corte sostuvo que corresponde al legislador   establecer los recursos y medios de defensa que pueden intentar los   administrados contra los actos que profieren las autoridades administrativas,   diseñando las reglas de procedencia, de competencia, de oportunidad, de trámite   y decisión[41].    Así, es claro que los recursos son de creación legal y, por ende, constituyen   una materia en la que el legislador tiene una amplia libertad de configuración   normativa, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la posibilidad   de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (arts.   86 y 29 CP). Sobre este   aspecto, en la sentencia C-742 de 1999[42]  la Corte sostuvo que “el legislador goza de libertad de configuración en lo   referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden   intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades”.    Y agregó: “Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado   recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta   decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus   pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto,   ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los   requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”.    

En relación con el tema de los   impedimentos y las recusaciones, en la sentencia C-365 de 2000[43] la   Corporación tuvo oportunidad de explicar que el legislador en ejercicio de la   facultad de configuración normativa (numerales 1º y 2º, artículo 150 CP), se vio   precisado a incorporar en el ordenamiento jurídico los enunciados mecanismos   procedimentales con el fin de mantener la imparcialidad del funcionario   competente, quien por un acto voluntario o a petición de parte, debe apartarse   del proceso que viene conociendo cuando se configura, para su caso específico,   alguna de las causales que se encuentran expresamente descritas en la ley[44].   Precisó, además, que “estas instituciones, […], encuentran también fundamento   constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite […],   adelantado por un [funcionario] subjetivamente incompetente, no puede entenderse   desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se   llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario […] procede y   juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios anticipados o   prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio y legal,   puedan favorecer o perjudicar a una de las partes”[45].    

Ahora bien, en consideración a la existencia de diversos   ordenamientos procesales, la ley define en forma taxativa las situaciones que   suponen la parcialidad del juez o funcionario competente y que dan lugar al   incidente de recusación, estructuradas a partir de sentimientos de afecto,   conflictos de interés, animadversión o amor propio.    

En   lo referente a los términos procesales[46], la jurisprudencia   constitucional ha señalado que existe un amplio margen de configuración   legislativa estrechamente relacionada con el principio constitucional de   celeridad, previsto en el artículo 29 Superior, que orienta el ejercicio de la   potestad sancionadora del Estado a través de los procesos judiciales y   disciplinarios “sin dilaciones injustificadas”[47].    

Sin embargo, como fue señalado, a pesar del amplio   margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la   jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es   absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia   Constitución[48].   Al respecto, la Corte ha determinado que el legislador al diseñar los procesos judiciales y los procedimientos administrativos no puede desconocer las garantías   fundamentales y debe proceder de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el   propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la   administración de justicia[49].  Concretamente, el legislador debe garantizar los   derechos de defensa, de contradicción, de juez natural, de imparcialidad, de   primacía de lo substancial sobre lo procedimental, de publicidad de las   actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso[50].    

En consecuencia, esta Corporación   ha reconocido que existe una amplia libertad de configuración del legislador   para el desarrollo del derecho disciplinario, siempre y cuando se respeten los   principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los   ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y la   prevalencia del derecho sustancial sobre lo procedimental.    

En ese marco, es posible concluir   que (i) el legislador posee una facultad de configuración de los   procedimientos administrativos, incluidos los disciplinarios, de especial   amplitud; (ii)  dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos y sus etapas,   la determinación de los sujetos y los actos procesales, y la previsión de los   términos y los diferentes mecanismos de defensa, entre otros aspectos; (iii)  la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos   expresamente establecidos en la Constitución (arts. 29 y 228) y la   jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación   legislativa debe respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto   que (v) corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera   fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad.    

El procedimiento   disciplinario verbal[51]    

7. La disposición acusada parcialmente hace parte de la Ley 1474 de   2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del   control de la gestión pública”, que reforma, entre otras, la Ley 734 de   2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario   Único”, al adoptar medidas disciplinarias para la lucha contra la corrupción (Capítulo   III)[52].    

La Ley 1474 de 2011 introduce modificaciones al Libro VI.   Procedimiento disciplinario, Título XI. Procedimientos especiales,   específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en   los artículos 175 a 181 de la Ley 734 de 2002, previsto como un trámite   abreviado para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un procedimiento más   expedito.    

El   artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 175 de la Ley 734   de 2002[53],   prevé la aplicación del procedimiento verbal a los servidores públicos en los   siguientes casos: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta   y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de su   gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una   situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a   faltas leves, y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el   curso del proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista   prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.    

El procedimiento verbal desarrollado en la Ley 734   de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes etapas   diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen   disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada   para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso:    

(i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el   funcionario competente[54],   mediante auto motivado, ordena adelantar el procedimiento verbal y citar a   audiencia al posible responsable.  Este auto solo puede ser expedido cuando se   cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 de la Ley 734 de 2002, es   decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que   comprometa la responsabilidad del investigado.  El contenido de este auto   deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento, que   fue modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011[55].    

(ii) Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el procedimiento   verbal se efectúa en audiencia, la cual se debe iniciar no antes de cinco (5) ni   después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena[56]. En esta, la   persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a la lograr la   efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada   de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos, y  (iii) puede aportar y solicitar pruebas[57].    

De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo   ocurrido en ella.  Todas las decisiones se notifican en estrados[58].    

(iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma   diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días. A fin de   garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa del disciplinado, se   dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se   suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará   fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes.    

Además, el legislador prevé que las pruebas se practican conforme se regulan   para el procedimiento ordinario, haciéndolas compatibles con las formas propias   del procedimiento verbal; la práctica de pruebas por comisionado, cuando sea   necesario y procedente, y la motivación de la decisión que niega el decreto y   práctica de pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas[59].    

Contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas proceden los recursos de   reposición y apelación. En caso de reposición, el director del proceso debe   decidir sobre lo planteado en el recurso, de manera oral y motivada, una vez   interpuesto. El recurso de apelación debe presentarse y sustentarse verbalmente   en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su   otorgamiento se decide de manera inmediata[60].    

(iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el   propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, se prevé   la facultad de intervenir en cualquier etapa del procedimiento y de presentar   alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un   receso, por el tiempo que estime indispensable, el cual será de mínimo tres (3)   días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos   eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra esta   decisión no cabe ningún recurso[61].    

(v) Decisión. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y   motivadamente a emitir el fallo. El director del proceso puede suspender la   diligencia para proferir la decisión dentro de los dos (2) días siguientes. La   decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a   la terminación de la misma, si no es recurrida[62].    

(vi) Recursos. El legislador en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que   modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002[63],   consagró los recursos de reposición y apelación dentro del procedimiento verbal,   en desarrollo del derecho de defensa que debe garantizar por mandato   constitucional.    

El recurso de reposición procede contra las decisiones que   niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe   interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la   decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente   sobre lo planteado en el recurso.  También procede cuando el procedimiento   es de única instancia, caso en el cual, igualmente, debe interponerse y   sustentarse una vez se produzca la notificación del fallo en estrados, y debe   ser decidido a continuación.    

El  recurso de apelación procede contra el auto que niega pruebas, contra el   que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe   sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el   fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. La decisión del recurso por parte del superior funcional se   adoptará conforme al procedimiento escrito.    

Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las   partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un   término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de   la notificación por estado, que es de un (1) día.  El ad quem   dispone de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia.  Este se   ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas[64].    

De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y   devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado.    

Asimismo, debe tenerse en cuenta   que el artículo 181 de la Ley 734 de 2002, contempla una norma remisoria   que prevé que los aspectos no regulados en el procedimiento   verbal se regirán por lo dispuesto en el procedimiento disciplinario especial   ante el Procurador General de la Nación y por lo señalado en el procedimiento   ordinario, siempre y cuando no se afecte su naturaleza especial.    

Como el objeto de discusión en el   presente proceso de constitucionalidad se centra en si el legislador   vulnera el derecho constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la   garantía de la imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), al establecer en el   procedimiento disciplinario verbal la posibilidad de fallar en   primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso de apelación   del auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador, pasa la   Corporación a analizar el tema de la recusación y su íntima conexión con el   debido proceso y, concretamente, con el principio de imparcialidad.    

Los impedimentos y las recusaciones constituyen   herramientas procedimentales para hacer efectiva la garantía de la imparcialidad[65]    

8. Los impedimentos y las recusaciones son   instituciones de naturaleza procedimental, concebidas con el propósito de   asegurar principios sustantivos de cara al recto cumplimiento de la función   pública (art. 209 CP).  Con ellas se pretende garantizar condiciones de   imparcialidad y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de   un asunto (art. 29 CP), bajo la convicción de que solo de esta forma puede   hacerse realidad el postulado de igualdad en la aplicación de la Ley (art. 13   CP).    

Ambas figuras “están previstas   de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones[66],   aunque con distintos alcances y particularidades”[67].    Como es sabido, el impedimento tiene lugar cuando la autoridad, ex   officio, abandona la dirección de un proceso, mientras que la recusación se   presenta a instancia de alguno de los sujetos procesales, precisamente ante la   negativa del funcionario para sustraerse del conocimiento de un caso[68].   En lo que se refiere concretamente a la recusación, esta parte de la premisa de   que lo que se evalúa es “si el interés de quien se acusa de tenerlo es tan   fuerte, que despierta en la comunidad una desconfianza objetiva y razonable de   que el juez podría no obrar conforme a Derecho por el Derecho mismo, sino por   otros intereses personales”[69].     

Algunos instrumentos de derecho internacional   incorporados al ordenamiento interno reconocen la imparcialidad como un   componente del debido proceso, que por expreso mandato constitucional comprende   las actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 CP). Es así como el   artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “[t]oda   persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo   razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,   establecido con anterioridad por la ley,…”[70].   De igual forma, el artículo 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos señala que “[t]oda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y   con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial,   establecido por la ley,…”[71].    

En su jurisprudencia la Corte   Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los   impedimentos y las recusaciones como instrumentos para revestir de imparcialidad   la administración de justicia, cuyas consideraciones son plenamente aplicables a   la función administrativa y, en concreto, al ejercicio de la potestad   disciplinaria del Estado[72].    

Así, en la sentencia C-019 de 1996[73], con ocasión de una demanda de   inconstitucionalidad interpuesta contra algunos artículos del Código de   Procedimiento Civil referentes a los impedimentos y las recusaciones, sostuvo   que “[l]as normas que consagran las causales de impedimento y recusación, se   han dictado, precisamente, para garantizar la imparcialidad del juez.    El que existan las causales, fijadas por la ley y no por el capricho de las   partes, garantiza, dentro de lo posible, la imparcialidad del juez y   su independencia de toda presión, es decir, que sólo esté sometido al imperio de   la ley” (negrillas fuera de texto).    

En la sentencia C-037 de 1996[74], al revisar   la constitucionalidad del proyecto de la Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia, destacó la relación que subyace entre los postulados de transparencia   e imparcialidad con el derecho a la igualdad.  Al respecto, sostuvo:    

“Como es sabido, el propósito fundamental de la función   judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia […]. Para   ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos   principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la   imparcialidad de los jueces.    

“[…]    

“Por su parte, la imparcialidad se predica del   derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.),   garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra   justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la   honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la   sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas   y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial. El   logro de estos cometidos requiere que tanto los jueces como los demás   profesionales del derecho se comprometan en los ideales y el valor de la   justicia, para lo cual no basta el simple conocimiento de la ley y del   procedimiento, sino que es indispensable el demostrar en todas las   actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la honestidad y la moralidad”   (negrillas fuera de texto).    

En la sentencia C-573 de 1998[75], al   pronunciarse acerca de la constitucionalidad del artículo 101 del Código de   Procedimiento Penal entonces vigente[76],   la Corte insistió en la necesidad de asegurar la transparencia e imparcialidad a   través de figuras procesales como la recusación y el impedimento.  Dijo   entonces:    

“El propósito de las   instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en asegurar la   imparcialidad del juez, quien debe marginarse del proceso del cual viene   conociendo cuando se configura, en su caso específico, alguna de las causas   taxativamente señaladas en la ley. Esa imparcialidad se asegura cuando se   deja en cabeza de funcionarios distintos –el que siga en turno al que se declara   impedido o es recusado, o el del lugar más cercano, según la circunstancia (art.   105 Código de Procedimiento Penal), o los otros miembros de la sala o   corporación en el caso de jueces colegiados– la definición acerca de si deben   prosperar el impedimento invocado por el juez o la recusación presentada contra   él…” (negrillas fuera de texto)[77].    

En la sentencia C-365 de 2000[78], al examinar   dos de las causales de recusación previstas en el Código de Procedimiento Civil,   la Corte estableció la conexidad de la figura con el derecho al debido proceso:    

“Estas instituciones, de   naturaleza eminentemente procedimental, encuentran también fundamento   constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite judicial,   adelantando por un juez subjetivamente incompetente, no puede entenderse   desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se   llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario judicial procede   y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios anticipados o   prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio y legal,   puedan favorecer o perjudicar a una de las partes” (negrillas fuera de texto).    

Similares consideraciones fueron expuestas en el   auto 188A de 2005[79],   al decidir una recusación presentada contra dos magistrados en el marco de un   proceso de constitucionalidad:    

“4.- Dentro de los principios fundamentales que   rigen los procedimientos judiciales se encuentra el principio de imparcialidad   del juez.  […]. || […] que es presupuesto de la función [judicial].    Por esto, se establece la posibilidad de que se controvierta la imparcialidad   del juez, mediante los impedimentos y las recusaciones, procurando que su   función se ejerza adecuadamente. Esto es, se contempla la posibilidad   jurídica de solicitar el apartamiento de un determinado juez en un determinado   caso, si se dan ciertas circunstancias”[80] (negrillas fuera de texto).    

Las anteriores consideraciones son plenamente   aplicables en materia disciplinaria, donde “para garantizar la imparcialidad   de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto   las causales de impedimento y recusación”[81].    

La figura de los impedimentos y las recusaciones   está desarrollada en el Libro IV. Procedimiento disciplinario, Título III,   artículos 84 al 88, de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código   Disciplinario Único”.  El artículo 84, establece las causales de   impedimento y recusación.  El artículo 85, regula el trámite que debe ser   seguido por el servidor público en quien concurra cualquiera de las causales   señaladas para que se declare inmediatamente impedido, lo que tiene lugar a   través de un escrito en el que exprese las razones, señale la causal y si fuere   posible aporte las pruebas pertinentes.  El artículo 86, consagra el   derecho que tiene cualquiera de los sujetos procesales para recusar al servidor   público que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las causales   fijadas en el artículo 84, por medio de un escrito de recusación acompañado de   la prueba en que se funde. El artículo 87, desarrolla el procedimiento en caso   de impedimento o de recusación.  Y el artículo 88, fija la competencia en   el Viceprocurador General de la Nación cuando es aceptada la causal de   impedimento declarada por el Procurador o la recusación contra él formulada.    

Dada la importancia del artículo 87 del Código   Disciplinario Único (en adelante CDU) en la tarea de interpretar   sistemáticamente el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modifica el artículo   180 de la Ley 734 de 2002, se transcribe a continuación la disposición   normativa:    

“Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si   acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su   formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso   anterior.    

“La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el   impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida”.    

El anterior trámite se aplica en   todo procedimiento disciplinario en el que se configuren posibles causales de   impedimento y recusación.  Como se observa, cuando de una recusación se   trata, el sujeto disciplinado la formula por medio de un escrito acompañado de   la prueba en que se funde, para que el servidor público que se recusa manifieste   si acepta o no la causal, dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de su   formulación. A continuación enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria   al superior funcional, conforme al trámite regulado para el impedimento, quien   decidirá de plano dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su   recibo.  Si acepta la recusación, determinará a quien corresponde el   conocimiento de las diligencias.  Si niega la recusación, devolverá la   actuación para que el funcionario disciplinador continúe el trámite.  Estas   decisiones se toman en un momento en que actuación disciplinaria se encuentra   suspendida.    

En este orden de ideas, el superior funcional del   servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, que ha sido recusado,   tiene dos opciones de respuesta: (i) aceptar la recusación en caso de   encontrar probada la causal alegada y, consecuencialmente, determinar a quién   corresponde el conocimiento de las diligencias, o (ii) negar la   recusación en un auto motivado en el evento en que no se logre demostrar la   causal invocada.     

Ahora bien, como la solicitud de recusación debe   cumplir unos requisitos de procedencia, entre estos, expresar las razones en que   se funda, señalar la causal legal y aportar las pruebas pertinentes[82], el servidor   público que conoce de la actuación disciplinaria debe hacer un control formal de   la solicitud, de tal modo que si encuentra que no se satisfacen las exigencias   legales, rechace la recusación[83].    Esto implica que el fondo del asunto no alcanza a ser estudiado, precisamente,   debido a la no satisfacción de los requisitos de forma de la solicitud.  En   este evento surge otra modalidad de auto, esta vez de rechazo de la recusación   por el incumplimiento de los requisitos formales para su alegación, que   claramente se diferencia del auto que niega la recusación.    

En este punto, es importante tener en cuenta que el   artículo 110 del CDU, dispone que “[c]ontra las decisiones disciplinarias   proceden los recursos de reposición, apelación y queja, los cuales se   interpondrán por escrito, salvo disposición expresa en contrario”.     

Tratándose del procedimiento verbal, en materia de   recursos es necesario remitirse al artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que   modifica el artículo 180 de la Ley 734 de 2002[84].    

Así las cosas, contra la decisión que niega la   recusación solo procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse y   resolverse conforme a la formalidad prescrita en el artículo 110 del CDU, esto   es, por escrito.  Y teniendo en cuenta que la decisión la profiere el   superior funcional del funcionario disciplinador, es a él a quien corresponde   decidir el recurso motivadamente.  La actuación   disciplinaria se suspende desde que se presente la recusación y hasta cuando se   decida (art. 87 CDU).    

A su vez, contra el auto que rechaza la recusación   procede el recurso de apelación, el cual debe sustentarse verbalmente en la   misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados, ante el   funcionario disciplinador.  Inmediatamente este decidirá sobre su   otorgamiento.  En el trámite de la segunda instancia, señala el inciso 4º   del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, las decisiones   son adoptadas conforme al procedimiento escrito. De proceder la recusación, el   ad quem  revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea   designado.    

Como puede apreciarse, producto de una lectura   sistemática del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, se debe entender que la   disposición normativa regula es el trámite que debe imprimírsele a los recursos   procedentes contra (i) la decisión que niega la recusación proferida por   el superior funcional del servidor público que conoce de la actuación   (reposición), y (ii) el auto que rechaza la recusación proferido por el   servidor público que conoce de la actuación (apelación).  En la primera   hipótesis, la solicitud de recusación del disciplinador ya ha sido objeto de   pronunciamiento por parte del superior funcional, en donde la actuación   disciplinaria debió suspenderse desde el momento en que fue presentada la   recusación.  En la segunda hipótesis, la recusación no alcanza siquiera a   ser estudiada porque fue rechazada por no cumplir con los requisitos de forma.    

Así las cosas, y retomando el problema jurídico, la   queja de la demandada realmente se dirige es contra el inciso 2º del artículo 59   de la Ley 1474 de 2011, que es el que establece la posibilidad   de fallar en primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso   de apelación del auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador.   Obsérvese que nos encontramos ante una hipótesis en donde el superior funcional   del servidor público encargado de la actuación disciplinaria, que fue recusado,   no ha tenido contacto con la solicitud de recusación, pues esta fue rechazada   por no cumplir con las cargas jurídicas mínimas para poder ser estudiada de   fondo.    

Entonces, ubicándonos en el asunto   cuestionado por la demandante, ¿qué es lo que puede encontrarse pendiente de   decisión una vez es proferido el fallo de primera o única instancia en el   procedimiento verbal, en lo que respecta a la recusación presentada por el   disciplinado?  No es el recurso de reposición del auto a través del cual el   superior funcional negó la recusación del funcionario disciplinador, pues este   debió quedar resuelto definitivamente mientras la actuación disciplinaria estuvo   suspendida[85],   sino el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación, pues este se   interpone y sustenta verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y   notificado el fallo en estrados.     

La Corporación reitera que la   imparcialidad se asegura cuando se deja en cabeza de un funcionario distinto al   que ha sido recusado, y con competencia, la definición acerca de si debe   prosperar la recusación presentada por el sujeto disciplinado[86].    Esta situación ha sido prevista por el legislador en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, ya referido.    

Análisis de la constitucionalidad de la disposición normativa acusada   parcialmente    

9. Los incisos 1º y 2º del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 regulan, en su orden, la procedencia de los   recursos de reposición contra la decisión que niega la recusación y de apelación   contra el auto que rechaza la recusación, y el trámite que debe imprimírseles en   el procedimiento disciplinario verbal.        

La demandante considera que las expresiones   demandadas del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, infringen el debido proceso   en su faceta de imparcialidad del funcionario disciplinador (arts. 29 y 209 CP).    Sostiene que la regulación establecida en relación con el tema de la recusación   en los procedimientos verbales, impone dar traslado para alegar de conclusión y   fallar en primera o única instancia, sin que se haya resuelto de manera   definitiva  el incidente de recusación propuesto. Ello, por cuanto el precepto normativo   establece que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la recusación,   se sustenta verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el   fallo en estrados.  Así las cosas, el servidor público que conoce de la   actuación disciplinaria puede proferir el fallo en primera o única instancia aun   cuando ha sido recusado por parte del disciplinado y ha rechazado tal   recusación, aunque esté pendiente de ser decidida por el superior, cuando se   presenta recurso de apelación. Es decir, pese a que la imparcialidad del   funcionario haya sido puesta en entredicho en el procedimiento verbal, este   sigue su curso, situación que, entiende la accionante constituye una vulneración   del debido proceso. Lo anterior, en criterio de la demandante, desvirtúa la   finalidad de los impedimentos y las recusaciones como figuras procedimentales   diseñadas para garantizar la imparcialidad y transparencia de quien tiene a   cargo el trámite y decisión de un asunto.    

En primer lugar, debe precisarse que la disposición   normativa acusada responde a los   parámetros y límites enmarcados dentro de la potestad de configuración   normativa, y que el legislador ajustó su regulación garantizando los derechos   que conforman la noción de debido proceso. En segundo término, como lo   señala la mayoría de los intervinientes, debe efectuarse una lectura integral y una interpretación   sistemática del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 y la Ley 734 de 2002 (CDU),   especialmente, las disposiciones legales que regulan la materia de los   impedimentos y las recusaciones; entendiéndose que el artículo 59 referido hace   parte integral de los mecanismos establecidos por el legislador para hacer del   derecho disciplinario una disciplina dinámica y eficiente para el funcionamiento   de las entidades públicas y el logro de los fines del Estado social de derecho,   toda vez que se encuentra contenido en el acápite que instituye los   procedimientos verbales disciplinarios, en donde debe procurarse especial   celeridad.    

Partiendo de lo establecido en la Ley 734 de 2002   (CDU) y la Ley 1474 de 2011, (i) compete al superior funcional del   servidor recusado, decidir de plano la solicitud de recusación dentro de los   tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo, conforme al trámite previsto   en el artículo 87 del CDU, según el cual la actuación disciplinaria se suspende   desde que se presente la recusación. (ii) La disposición normativa   acusada prevé que en el procedimiento disciplinario verbal que tiene lugar en   ciertos casos específicos[87],   contra la decisión que niega la recusación solo procede el recurso de   reposición, el cual debe resolverse por el superior funcional del funcionario   disciplinador. (iii) Conforme con el inciso 3º del artículo 87 del CDU,   la actuación disciplinaria se suspende desde que se presente la recusación y   hasta cuando se decida.  (iv)   Contra el auto que rechaza la recusación por el incumplimiento de los requisitos   de forma establecidos en el artículo 86 del CDU, procede el recurso de   apelación, el cual debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez   proferido y notificado el fallo en estrados, ante el funcionario disciplinador.   Inmediatamente este decidirá sobre su otorgamiento.    (v)  Si el ad quem encuentra procedente la recusación, debe revocar la   decisión y devolver el procedimiento para que se tramite por el que sea   designado (inciso 5º, artículo 59, Ley 1474 de 2011).  (vi) De acuerdo   con el numeral 46 del artículo 48 del CDU, el funcionario que no se declara   impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, o demore el   trámite de las recusaciones, incurre en una falta gravísima.    

En este orden de ideas, la Corporación observa que   hay una serie de disposiciones normativas que orientan la competencia del   funcionario disciplinador en el trámite de las recusaciones, y que están   destinadas a garantizar la transparencia e imparcialidad en la actuación   disciplinaria.  Sin embargo, entiende que también es posible que el   servidor público encargado de la actuación disciplinaria, que no dio trámite al   estudio de fondo de la solicitud de recusación al rechazar la misma, pueda ser   apartado en un momento posterior a la decisión de primera o única instancia, una   vez el superior funcional decida el recurso de apelación interpuesto contra el   auto de rechazo. Esta hipótesis es la que podría llegar a implicar una posible   interferencia del principio de imparcialidad. No obstante, el legislador previó   que cuando ocurra tal situación, el ad quem revoque la decisión y   devuelva el procedimiento para que se tramite por el que sea designado conforme   al inciso 5º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 que prevé: “De proceder   la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que   se tramite por el que sea designado”.    

En los eventos en que presuntamente   la expedición de normas por parte del legislador pueda llegar a limitar derechos   fundamentales de los asociados, es necesario efectuar un estudio sobre el   precepto objeto de la acusación que permita ponderar los principios y derechos   en juego y determinar el grado de incidencia que la medida tiene en relación con   las garantías constitucionalmente reconocidas a todos los individuos.    

Las tensiones entre mandatos de la   Constitución pueden presentarse no solo entre derechos fundamentales, sino entre   estos y otras normas superiores, y así ocurre en esta oportunidad, pues el   conflicto involucra, además del debido proceso en cuanto a la imparcialidad que   debe revestir al funcionario disciplinador (arts. 29 y 209 CP), la potestad de   configuración legislativa prevista en los artículos 150 y 114 de la Constitución   Política, de especial amplitud en materia de diseño de procesos judiciales y   procedimientos administrativos.    

En lo que tiene que ver con la   potestad de configuración legislativa, en concordancia con lo dispuesto por los   mencionados mandatos superiores, la Corporación ha señalado que corresponde al   legislador establecer los procedimientos y las etapas en que se desenvuelven, lo   cual implica, además, el respeto por el principio democrático.    

Así las cosas, si de una parte la   disposición acusada puede generar una duda sobre un procedimiento que en aras de   la eficiencia y la eficacia establece una posible interferencia temporal   del debido proceso, en lo que tiene que ver concretamente con la garantía de la   imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), de otra parte, el principio democrático y el   amplio margen de potestad de configuración normativa del legislador en materia   disciplinaria, sugieren la constitucionalidad de la regulación demandada.     

La finalidad buscada con la medida   se expresó en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de 2010 Senado, “por la cual se   dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,   investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de   la gestión pública”[88].   El Gobierno sostuvo que su propósito consistía en introducir nuevas   disposiciones que se ajustaran a las necesidades que reclamaba la lucha contra   la corrupción, propendiendo por integrar aquellos aspectos en los cuales se   requiere una acción contundente. En materia disciplinaria, señaló expresamente   que las medidas propuestas estaban orientadas a eliminar una serie de obstáculos   que impedían el desarrollo eficiente y oportuno de esta función[89].    

Entender que la disposición demandada implica necesariamente   una posible interferencia temporal de la garantía de la imparcialidad del   servidor público encargado de la actuación disciplinaria, evidencia la   desatención de una serie de disposiciones normativas destinadas a orientar la   competencia del funcionario disciplinador en el trámite de las recusaciones en   el procedimiento disciplinario verbal, con miras a garantizar su transparencia e   imparcialidad.     

En   primer lugar, el artículo 85 del CDU establece que el servidor público en quien   concurra cualquiera de las causales señaladas en el artículo 84[90], debe   declararse inmediatamente impedido, so pena de incurrir en una falta   gravísima, conforme al numeral 46 del artículo 48[91]. En segundo   lugar, en caso de que no ocurra la hipótesis anterior, el sujeto disciplinado   podrá formular la recusación con base en las causales a que se refiere el   artículo 84, por medio de un escrito acompañado de la prueba en que se funde,   para que el servidor público que se recusa manifieste si acepta o no la causal,   dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de su formulación, y envíe a   continuación la actuación disciplinaria al superior funcional, quien decidirá de   plano dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo; si acepta   la recusación, determinará a quien corresponde el conocimiento de las   diligencias (art. 87 CDU). En tercer lugar, contra la decisión que niega la   recusación procede el recurso de reposición (inc. 1º, art. 59, Ley 1474 de   2011).   En cuarto lugar, de conformidad con el inciso final del   artículo 87 del CDU, la actuación disciplinaria se suspenderá desde que se   manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida.    En quinto lugar, contra el auto que rechaza la recusación procede el recurso de   apelación, el cual se interpone y sustenta en la misma audiencia una vez es   notificado el fallo en estrados (inc. 2º, art. 59, Ley 1474 de 2011), y es   decidido por el  ad quem; con ello, se deja en cabeza de un funcionario   distinto al que ha sido recusado, la definición de la recusación presentada por   el sujeto disciplinado.  Finalmente, si el superior funcional   encuentra procedente la recusación, revoca el fallo y devuelve el procedimiento   para que se trámite por el que sea designado, como garantía de transparencia e   imparcialidad en la actuación administrativa (inc. 5º, art. 59, CDU).      

La   Corporación observa que si se realiza una interpretación sistemática de las   diferentes disposiciones que desarrollan la figura de los impedimentos y las   recusaciones en las actuaciones disciplinarias, y muy especialmente de los   incisos 2º y 5º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, puede satisfacerse el   principio de imparcialidad que orienta la función administrativa, según el   artículo 209 de la Constitución Política. El inciso 5º del artículo 59 de la Ley   1474 de 2011 constituye un precepto que viene a corregir el posible error   interpretativo que puede generarse con la lectura aislada del inciso 2º, pues da   claridad acerca de la competencia del funcionario ad quem para decidir el   recurso de apelación contra el auto que rechaza la recusación, revocar y   devolver el proceso para que se tramite por el funcionario que sea designado, en   caso de encontrar procedente la solicitud presentada por el disciplinado.    

En consecuencia, la medida   establecida en el procedimiento disciplinario verbal que   autoriza fallar en primera o en única instancia, permitiendo cuestionar en la   misma audiencia y a través del recurso de apelación el auto que rechaza la   recusación del funcionario disciplinador, no contraría el debido proceso en su   faceta de imparcialidad del funcionario judicial.    

Con todo, la Sala Plena considera   pertinente realizar dos consideraciones adicionales, que permiten conocer de   mejor forma el alcance de la supuesta tensión constitucional que ha puesto la   demandante en conocimiento de la Corte Constitucional. En primer lugar, resulta   relevante resaltar que la alegada restricción al debido proceso, en su faceta de   garantía de imparcialidad, no tiene el alcance que la accionante le otorga en   virtud de la regulación integral que prevé la Ley 734 de 2002 en materia de   impedimentos y recusaciones. En segundo lugar, la posible interferencia temporal   de la garantía de la imparcialidad del funcionario disciplinador que comporta el   texto normativo cuestionado, es corregida por el legislador en el inciso 5º del   artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, pues aunque puede resultar procedente la   recusación una vez se ha proferido el fallo de primera o única instancia, en   caso de presentarse este evento, el ad quem en el trámite del recurso de   apelación contra el auto de rechazo, debe en este caso, revocar la decisión y   devolver el proceso para que se adelante por el funcionario que sea designado   para el efecto.    

Por otra parte, los actos que definan   la actuación disciplinaria son objeto de control judicial a través de la acción   de nulidad y restablecimiento del derecho, y si bien se trata de una garantía   posterior, brinda la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la   decisión disciplinaria y constituye un escenario propicio para que el juez   administrativo analice la legalidad del acto y establezca si en el procedimiento   se irrespetaron derechos de rango constitucional, como el debido proceso.    

En virtud de las consideraciones   expuestas, la Corte Constitucional declarará exequibles las expresiones “reposición”   y “El recurso de apelación cabe contra el auto que […] rechaza la   recusación” y “debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una   vez proferido y notificado el fallo en estrados”, contenidas en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por   el cargo analizado.    

VII.         DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “reposición” y “El recurso de apelación cabe contra el auto que   […] rechaza la recusación” y “debe sustentarse verbalmente en la misma   audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados”, contenidas   en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Presidenta (E)    

      

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

  Ausente con excusa    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA   MENDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 4 del escrito de demanda.  Apoya sus argumentos en algunos   apartes de las sentencias C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),   C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra) y C-085 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), y en el auto 188A de   2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), para señalar que los impedimentos y   las recusaciones son garantías del debido proceso, en la medida en que están   orientadas a proteger la imparcialidad y la transparencia de quien tiene a su   cargo el trámite y decisión de un asunto.    

[2] Folio 6 ibíd.  Para fundamentar sus afirmaciones cita algunos   apartes de las sentencias C-600 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa),   T-297 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-080 de 2006 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra), y del auto 169 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en   relación con la imparcialidad e independencia de los jueces, también aplicables   a la función sancionatoria administrativa, principios que se garantizan a través   de las causales de impedimento y recusación.    

[3]  Folios 25 al 47 del expediente de constitucionalidad.    

[4] Folios 41 al 47 del   expediente de constitucionalidad.    

[5] Exposición de motivos del proyecto de ley No. 142/10 Senado, 174/10   Cámara, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del   control de la gestión pública”.    

[6] Sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-401   de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Luis Guillermo   Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).    

[7] Folios 48 al 55 del expediente de constitucionalidad.    

[8] Los artículos enunciados de la Ley 734 de 2002, “por la cual se   expide el Código Disciplinario Único”, disponen:    

“Artículo   85. Declaración de impedimento. El servidor público en quien concurra cualquiera   de las anteriores causales debe declararse inmediatamente impedido, una vez la   advierta, mediante escrito en el que exprese las razones, señale la causal y si   fuere posible aporte las pruebas pertinentes”.    

“Artículo   86. Recusaciones. Cualquiera de los sujetos procesales podrá recusar al servidor   público que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las causales a   que se refiere el artículo 84 de esta ley. Al escrito de recusación acompañará   la prueba en que se funde”.    

“Artículo   87. Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de impedimento   el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al   superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha   de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el   conocimiento de las diligencias. || Cuando se trate de recusación, el servidor   público manifestará si acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes   a la fecha de su formulación, vencido este término, se seguirá el trámite   señalado en el inciso anterior. || La actuación disciplinaria se suspenderá   desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta   cuando se decida”.    

[9] Folio 50 del expediente  de constitucionalidad.    

[10] Folio 54 ibíd.    

[11] Folio 57 del expediente  de constitucionalidad.    

[12] M.P. Mauricio González Cuervo (S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Luis Guillermo   Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).    

[13] Sentencia C-401 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[14] Folios 59 al   69 del expediente de constitucionalidad.    

[15]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[16] M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge   Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez y Nilson Pinilla Pinilla.    

[17]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[18] M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge   Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva.  A.V. Luis Guillermo   Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla.    

[19] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[20] Se sigue   de cerca la exposición de la sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia   C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido   reiteradas de manera constante por este Tribunal.    

[21] En cuanto a   la aplicación del principio pro actione pueden ser consultadas, entre   otras, las sentencias C-688 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-630 de   2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-909 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla   Pinilla), C-895 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-892 de 2012 (M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva), C-609 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),   C-607 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-052 de 2012 (M.P. Nilson   Pinilla Pinilla), C-555 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-306 de   2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-098 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), C-123 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-033 de 2014 (M.P. Nilson   Pinilla Pinilla), C-260 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-035 de   2015 (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[22] El tema fue   desarrollado en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa),   C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-401 de   2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge   Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).    

[23]  Sentencias C-591 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. Alfredo   Beltrán Sierra), C-210 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Nilson   Pinilla Pinilla) y C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre   otras.     

[24] Ver entre   otras, las sentencias C-038 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-032   de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara); C-081 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero); C-327 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-429 de 1997 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero); C-470 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-198 de   1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra); C-832 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-012 de 2002 (M.P. Jaime   Araujo Rentería); C-814 de 2009 (M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub);   C-371 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva) y C-315 de 2012 (M.P. María   Victoria Calle Correa).    

[25] Sentencia   C-800 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).    

[26] Por   ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V Jaime Araujo   Rentería), declaró la exequibilidad de la norma que establecía un nuevo   procedimiento y términos para los cobros o las reclamaciones ante el FOSYGA, por   cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre para establecer   condiciones previas al acceso a la justicia.    

[27] Por   ejemplo, en la sentencia C-163 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte   consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la parte   civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus pretensiones   podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en la sentencia C-1149 de   2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería. S.V. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy   Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la Corte dijo que, dentro de la libertad de   configuración normativa, era válido que la ley autorice la intervención de la   parte civil en el proceso penal militar.    

[28] La   sentencia C-180 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería) declaró la exequibilidad de   la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los procesos contencioso   administrativos, por cuanto la Constitución confiere al legislador “libertad de   configuración amplia en materia de procedimientos judiciales”.    

[29] Por   ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la   Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del legislador para   regular la forma como debe adelantarse la notificación personal en el   procedimiento civil.    

[30] En este   asunto, entre otros casos, se recuerdan las sentencias C-316 de 2002 (M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra), respecto de la caución en el proceso penal; C-043 de 2004   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Jaime Araujo Rentería), que declaró la   exequibilidad del pago de condena en costas, y C-641 de 2002 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil. A.V. Jaime Araujo Rentería. S.V. Eduardo Montealegre Lynett y   Álvaro Tafur Galvis), en cuanto consideró ajustado a la Carta el término de   ejecutoria de las sentencias como una carga procesal de las partes.    

[31] En la   sentencia C-1232 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte Constitucional   dijo que el legislador goza de amplio margen de configuración normativa para   consagrar el término de prescripción de las acciones derivadas del fuero   sindical.    

[32] Sentencia   C-210 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Nilson Pinilla Pinilla).   Argumento reiterado en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle   Correa) y C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio   Palacio, Jorge Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Luis   Guillermo Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).    

[34] Sentencia   C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V.   Jaime Araujo Rentería).    

[35] El artículo   25 de la Ley 734 de 2002 señala los destinatarios de la ley disciplinaria: “Son   destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se   encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo   53 del Libro Tercero de este código [el artículo 53 fue modificado por el   artículo 44 de la Ley 1474 de 2011]. || Los indígenas que administren recursos   del Estado serán disciplinados conforme a este Código. || Para los efectos de   esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son   servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones,   corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su   participación mayoritaria”.    

[36]  Sentencias C-417 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-181 de 2002   (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.P.V. Jaime Córdoba Triviño, Eduardo   Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis).    

[37]  Sentencias C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-708 de 1999 (M.P. Álvaro   Tafur Galvis); C-843 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), y C-948 de   2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V. Jaime Araujo   Rentería).    

[38] Ver las   sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara); C-195 de 1993 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero), y C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero. A.V. Hernando Herrera Vergara; S.V. José Gregorio Hernández Galindo y   Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), entre otras.    

[39]  Sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), y C-948 de 2002 (M.P.   Álvaro Tafur Galvis. A.V. Alfredo Beltrán Sierra y S.P.V. Jaime Araujo   Rentería), entre otras.    

[40]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[41] En cuanto se   refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones judiciales   o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo) la Corporación señaló que si el Legislador decide consagrar un recurso   en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo   según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal   distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa   o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Con la   misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido   consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución   Política.     

[42] M.P. José   Gregorio Hernández Galindo. Ver, además, las sentencias C-345 de 1993 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero); C-005 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo); C-017 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), y C-892 de 1999   (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).    

[43] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esa ocasión correspondió a la   Corte definir si las previsiones contenidas en los numerales 7° y 9° del   artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, que consagran como causales de   recusación el haberse formulado denuncia penal en contra del juez o sus   parientes más cercanos y la existencia de enemistad grave entre el funcionario y   una de las partes, no se ajustan al principio constitucional y   supraconstitucional de la imparcialidad judicial, en cuanto las mismas   restringen su campo de aplicación a la circunstancia de que la denuncia y la   enemistad grave provengan de “hechos ajenos al proceso, o a la ejecución de la   sentencia”. Finalmente, fueron declarados exequibles los textos normativos   acusados.    

[44] Cabe precisar   que el impedimento tiene lugar cuando el juez o el funcionario competente, ex   officio, es quien decide abandonar la dirección del proceso, en tanto que la   recusación opera a iniciativa de los sujetos en conflicto, ante la negativa de   este de aceptar su falta de aptitud para presidir y decidir el litigio.    Ver sentencia C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).    

[45] Sentencia   C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).    

[46] Los   términos procesales constituyen el momento o la oportunidad que la ley establece   para la sucesión de las etapas procesales y la realización de las actividades   que deben cumplirse dentro del proceso por el juez (o funcionario competente),   las partes, los terceros intervinientes y los auxiliares de la justicia.    Ver sentencias C-814 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-371 de   2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[47] Ver las   sentencias C-814 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-371 de 2011   (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[48] En la   sentencia C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz. A.V. Carlos Gaviria Díaz y   Alejandro Martínez Caballero), la Corporación señaló que uno de los límites más   importantes a la libertad de configuración del legislador radica en el respeto   al debido proceso en materia disciplinaria. En la sentencia C-489 de 1997 (M.P.   Antonio Barrera Carbonell), se expresó que el ejercicio de la potestad   disciplinaria está limitada por los principios, valores, garantías y derechos   constitucionales, así como también por los criterios de razonabilidad,   proporcionalidad y finalidad.  En la sentencia C-819 de 2006 (M.P. Jaime   Córdoba Triviño. S.V. Jaime Araujo Rentería y A.V. Rodrigo Escobar Gil),   reiterada en la C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V.P. y A.V. Jaime   Araujo Rentería), la Corte precisó los límites de la libertad del legislador en   el campo disciplinario.  En la sentencia C-183 de 2007 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa), se manifestó que esta potestad de configuración del legislador   en materia de procedimientos “[…] debe ser ejercida sin desconocer los   principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales   de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y   prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se   constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias”. En la   sentencia C-763 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), se reiteró que   dicha potestad se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe   ejercerse de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.     

[49] Ver las   sentencias C-551 de 2001 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-763 de 2009   (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-371 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva).  Posición reiterada en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María   Victoria Calle Correa), C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio   Palacio; A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez; A.V. Nilson Pinilla Pinilla; S.V.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y S.V. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[50]  Sentencias C-489 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); C-742 de 1999 (M.P.   José Gregorio Hernández Galindo); C-892 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra);   C-1512 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Jairo Charry Rivas); C-551 de   2001 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-763 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub), entre otras.    

[51] En este   punto se sigue de cerca la sentencia C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle   Correa), reiterada en la sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio   González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio; A.V. Luis Guillermo Guerrero   Pérez; A.V. Nilson Pinilla Pinilla; S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y S.V.   Luis Ernesto Vargas Silva).    

[52] La Ley   1474 de 2011 modificó los artículos 48, 53, 55, 105, 122, 123, 124, 130, 135,   156, 168, 169, 175, 177, 180 y 182 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario   Único).    

[53] Artículo   57 de la Ley 1474 de 2011: “APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo 175   de la Ley 734 de 2002, quedará así: || El procedimiento verbal se adelantará   contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea   sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o   instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión   y en todo caso cuando la falta sea leve. || También se aplicará el procedimiento   verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4,   17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57,   58, 59 y 62 de esta ley. || En los eventos contemplados en los incisos   anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta   antes de proferir pliego de cargos. || En todo caso, y cualquiera que fuere el   sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de   investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego   de cargos se citará a audiencia.    

[54] La   competencia para la aplicación del procedimiento verbal, de acuerdo con el   artículo 176 de la Ley 734 de 2002, recae en la oficina de control interno   disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la   falta disciplinaria, en la Procuraduría General de la Nación y en las   personerías municipales y distritales.    

[55] Artículo 58   Ley 1474 de 2011: “PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo 177 de la Ley 734 de 2002   quedará así: […] Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas   anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse   personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible   responsable. || En el auto que ordena adelantar proceso verbal, debe consignarse   la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo desempeñado,   una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los   tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a   ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber al   funcionario cuestionado…”.    

[56] El término al   que se alude, contenido en el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011, que modificó   el artículo 177 de la Ley 734 de 2002, fue declarado exequible en la sentencia   C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), conforme a la siguiente   previsión: “Declarar exequible la expresión “La audiencia debe iniciar no antes   de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena”,   contenida en el artículo 58 de la ley 1474 de 2011 en el entendido que este   término solamente comenzará a correr a partir de la notificación del auto que   ordena adelantar el proceso verbal”.    

[57] Inciso 3º del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.    

[58] Inciso final del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.    

[59] Inciso 4º y   5º del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.    

[60] Artículo 59   de la Ley 1474 de 2011.    

[61] Inciso 7º del   artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.    

[62] Artículos 178 y 179 de la Ley 734 de 2002.    

[63] Artículo 59   de la Ley 1474 de 2011: “RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará   así: || El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la   práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y   sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El   director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo   planteado en el recurso. || El recurso de apelación cabe contra el auto que   niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera   instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido   y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su   otorgamiento. || Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de   única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca   la notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo. || Las   decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento escrito.   || De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el   proceso para que se tramite por el que sea designado. || En caso de revocarse la   decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará.   También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el   fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. || Antes de   proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo   cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del   día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. || El ad quem   dispone de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se   ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas”.    

[64]  Incisos 7º y 8º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011.    

[65] En este tema   se sigue de cerca la sentencia SU-712 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.   S.V. Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. María Victoria Calle Correa, y A.V. Alberto   Rojas Ríos), a través de la cual se resolvió, entre otros, el siguiente problema   jurídico: “¿La Viceprocuradoría General de la Nación está facultada para   tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe del Ministerio Público   formuladas en el curso de un proceso disciplinario, cuando este no acepta las   razones invocadas por quien propone el incidente?”.    

[66] Sobre los orígenes de las causales de   impedimento y recusación, la Corte Suprema de Justicia ha precisado “que se   hallan reglamentadas desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta   amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la   causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real y   Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y desarrollada en   amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho colombiano tiene en esta   materia las más hondas raíces y los más dilatados antecedentes” (cita original).    Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del doce (12) de   noviembre de mil novecientos treinta y cinco (1935), MP Miguel Moreno Jaramillo,   Gaceta Judicial Tomo XLIII, página 376.    

[67] Ver auto 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur   Galvis. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime   Araujo Rentería).     

[68] Ver la sentencia C-365 de 2000 (M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa).    

[69] Auto 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis.   S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime Araujo   Rentería).  En esa oportunidad, la Corte desestimó la recusación presentada   contra el Procurador General de la Nación para conceptuar en un proceso de   constitucionalidad en el que se debatía sobre la posibilidad de las parejas del   mismo sexo de contraer matrimonio. Las accionantes consideraban que el jefe del   Ministerio Público debía apartarse del caso por cuanto tenía interés directo de   naturaleza moral en la decisión, y además había conceptuado previamente a través   de algunas publicaciones en las que desestimaba los derechos de las parejas del   mismo sexo. Sin embargo, en una valoración integral del caso y los elementos   allegados, la Corte declaró infundada la recusación.    

[70] Mediante la   Ley 16 de 1972 el Estado colombiano aprueba la Convención Americana sobre   Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”.    

[71] El Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue ratificado por Colombia el   veintinueve (29) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969), previa   aprobación por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 1968, y entró   en vigor el veintitrés (23) de marzo de mil novecientos setenta y seis (1976).    

[72] Ver las sentencias C-037 de 1996 (M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro   Naranjo Mesa; S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez   Caballero; A.V. Eduardo Cifuentes Muños, José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa, y A.V. Hernando Herrera   Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo), C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1076 de 2002 (M.P.   Clara Inés Vargas Hernández), y autos 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis.   S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime Araujo   Rentería), 078 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. Eduardo   Montealegre Lynett) y 188A de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre   muchas otras decisiones.    

[73] M.P. Jorge   Arango Mejía. Unánime.    

[74] M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa (S.P.V. José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro   Naranjo Mesa; S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez   Caballero; A.V. Eduardo Cifuentes Muños, José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa, y A.V. Hernando Herrera   Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[75] M.P. José   Gregorio Hernández Galindo.    

[76] Decreto   Ley 2700 de 1991. “Artículo 110.- Improcedencia del impedimento y de la   recusación. No están impedidos, ni son recusables los funcionarios   judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a   recusación cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno   de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el   Ministerio Público”. La sentencia C-573 de 1998 resolvió declarar “EXEQUIBLE el   artículo 110 del Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), excepto   las expresiones “…están impedidos, ni…”, que se declaran INEXEQUIBLES”.    

[77] Concluyó: “No estima la Corte que tal disposición –se repite que en   lo relativo a recusaciones contra quien debe desatar la controversia que dé   lugar al incidente– vulnere el derecho a la igualdad entre las partes, por   cuanto el incidente de recusación no dirime un conflicto entre ellas sino que   resuelve acerca de la situación del juez dentro del proceso, justamente para   garantizar su imparcialidad. No hay, por tanto, hipótesis susceptibles de   comparación que permitan suponer que se discrimina o prefiere a alguna de las   partes”.    

[78]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[79]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[80] En esa   ocasión la Corporación declaró no fundada la recusación presentada contra dos de   sus magistrados para decidir una demanda contra la Ley 916 de 2004 “por la   cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”, a quienes los ciudadanos   recusantes habían calificado de “acérrimos seguidores de las corridas de toros”.    

[81] Ver la   sentencia C-1061 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En esa oportunidad, en el   marco de una demanda presentada contra el numeral 32 del artículo 34 y el   parágrafo 3° del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el   Código Disciplinario Único”, la Corte estudió si resultaba contrario al   derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 de la Constitución,   establecer que en ciertos casos el poder disciplinario se ejerza por el superior   inmediato del investigado, debido a la falta de imparcialidad del superior y la   violación del principio del juez natural, entre otras consideraciones.   Finalmente, resolvió declarar exequibles por los cargos estudiados en la   providencia, las disposiciones normativas acusadas.    

[83] En materia   procesal, la figura del rechazo es utilizada normalmente cuando la solicitud   respectiva no cumple con los requisitos de forma establecidos por el legislador   para que sea estudiada.  Así, por ejemplo, el artículo 117 de la Ley 734 de   2002 (CDU), establece: “El recurso de queja procede contra la decisión que   rechaza  el recurso de apelación” (negrillas fuera de texto).    La Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece en el artículo 78   el rechazo del recurso contra los actos administrativos, cuando el escrito con   el cual se formula el mismo no se presenta con los requisitos previstos en el   artículo 77.  A su vez, el artículo 169 de la misma codificación, fija las   causales de rechazo de la demanda por el incumplimiento de los requisitos de   ley.  Más específicamente, el artículo 142 de la Ley 1564   de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se   dictan otras disposiciones”, regula la oportunidad y procedencia de la   recusación.  En el inciso segundo, establece que “[n]o podrá recusar quien   sin formular la recusación haya hecho cualquier gestión en el proceso después de   que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a   dicha gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la   recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano”   (negrillas fuera de texto).  Debe precisarse que el artículo 21 de la Ley   734 de 2002, prevé la aplicación de principios y la integración normativa, en   los siguientes términos: “En la aplicación del régimen disciplinario   prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución   Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados   internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT   ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso   Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que   no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario”.    

[84] El artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,   dispone: “Recursos. El artículo 180 de la   Ley 734 de 2002 quedará así: || El recurso de reposición procede contra las   decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el   cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se   profiera la decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y   motivadamente sobre lo planteado en el recurso. || El recurso de apelación cabe   contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra   el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma   audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente   se decidirá sobre su otorgamiento”.    

[85] Recuérdese   que conforme al inciso 3º del artículo 87 del CDU “[l]a actuación disciplinaria   se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación   y hasta cuando se decida”.    

[86] Ver la sentencia C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo), reiterada en la sentencia SU-712 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. María Victoria Calle Correa, y   A.V. Alberto Rojas Ríos).    

[87] Recordemos   que el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 175 de la   Ley 734 de 2002, prevé la aplicación del procedimiento verbal a los servidores   públicos en los siguientes casos: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de   la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de   su gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una   situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a faltas   leves, y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del proceso   ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa   la responsabilidad del disciplinado.    

[88] Ver la Gaceta   del Congreso 607 del siete (07) de septiembre de dos mil diez (2010).    Versión digital disponible en   http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3.    

[89] Ibídem.    Precisó que los obstáculos se presentaban, principalmente, porque “el inicio de   las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no es coetáneo con la comisión   de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y/o   municipal para dar traslado de su conocimiento a los órganos de control, o   porque no hay un seguimiento preventivo de la labor de las autoridades públicas   sino posterior y reactivo, que dificulta cumplir a cabalidad los términos de   investigación y juzgamiento; aunado a que tales términos son muy cortos dadas   las realidades nacionales anotadas”.    

[90] Dispone el artículo 84 de la Ley 734 de 2002: “Causales de   impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los   servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: ||     

1. Tener   interés directo en la actuación disciplinaria, o tenerlo su cónyuge, compañero   permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad,   segundo de afinidad o primero civil. || 2. Haber proferido la decisión de cuya   revisión se trata, o ser cónyuge o compañero permanente, o pariente dentro del   cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, del   inferior que dictó la providencia. || 3. Ser cónyuge o compañero permanente, o   pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o   primero civil, de cualquiera de los sujetos procesales. || 4. Haber sido   apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales o contraparte de   cualquiera de ellos, o haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el   asunto materia de la actuación. || 5. Tener amistad íntima o enemistad grave con   cualquiera de los sujetos procesales. || 6. Ser o haber sido socio de cualquiera   de los sujetos procesales en sociedad colectiva, de responsabilidad limitada, en   comandita simple, o de hecho, o serlo o haberlo sido su cónyuge o compañero   permanente, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de   afinidad o primero civil. || 7. Ser o haber sido heredero, legatario o guardador   de cualquiera de los sujetos procesales, o serlo o haberlo sido su cónyuge o   compañero permanente, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad,   segundo de afinidad o primero civil. || 8. Estar o haber estado vinculado   legalmente a una investigación penal o disciplinaria en la que se le hubiere   proferido resolución de acusación o formulado cargos, por denuncia o queja   instaurada por cualquiera de los sujetos procesales. || 9. Ser o haber sido   acreedor o deudor de cualquiera de los sujetos procesales, salvo cuando se trate   de sociedad anónima, o serlo o haberlo sido su cónyuge o compañero permanente, o   pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o   primero civil. || 10. Haber dejado vencer, sin actuar, los términos que la ley   señale, a menos que la demora sea debidamente justificada”.    

[91] Reza el   artículo 48 de la Ley 734 de 2002: “Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las   siguientes: […] 46. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la   obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después   de separado del asunto”.