SU282-19

         SU282-19             

Sentencia SU282/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de   procedibilidad    

DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance de la competencia del juez de tutela para   analizarlo    

CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL   ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS   JUDICIALES    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance    

ACTIVIDAD JUDICIAL-Alcance de la subsunción    

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Naturaleza y contenido    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto fáctico, por   indebida valoración de los hechos, y sustantivo por error en la aplicación de la   regla de caducidad en acción de reparación directa    

Referencia:   Expediente T-6.404.115    

Acción de tutela instaurada por   Roberto Vargas Navarrete y otros en contra de la Subsección B de la Sección   Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

Procedencia: Sección Quinta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

Asunto: Tutela   contra providencia judicial que declaró la caducidad de acción de reparación   directa. Defectos sustantivo y fáctico por indebida aplicación de la regla la   caducidad.    

Magistrada sustanciadora:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil   diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite de revisión del fallo de segunda   instancia emitido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 23 de agosto de 2017, que confirmó la   decisión del 15 de junio de 2017 proferida por la Sección Cuarta de esa   Corporación, en el proceso de tutela promovido por Roberto Vargas Navarrete en   contra de la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

El asunto llegó a la Corte Constitucional, en   cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por   remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado. El 27 de octubre de 2017, la Sala Número   Diez de Selección de Tutelas[1]  escogió el presente caso para su revisión.    

El 1º de febrero de dos mil dieciocho (2018),   la Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento de este asunto,   con fundamento en los artículos 59 y 61 del Reglamento Interno de la Corte   Constitucional.    

I. ANTECEDENTES    

El 13 de marzo de 2017[2], Roberto Vargas Navarrete   formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de agosto de 2016 dictado por   la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso   y de acceso a la administración de justicia.    

El actor adujo que la decisión cuestionada   incurrió en defecto sustantivo, debido a que aplicó la norma que rige la   caducidad de la acción de reparación directa -artículo 164 de la Ley 1437 de   2011- a circunstancias que no fueron el sustento de su pretensión indemnizatoria   y que expuso en la demanda únicamente como elementos de contextualización   histórica.    

La acción fue ratificada y coadyuvada por   Nelson y Magdalena Vargas Navarrete en sede de revisión, quienes también   obraron como demandantes en el proceso en el que se dictó la providencia   judicial cuestionada, fueron vinculados al trámite y resaltaron su calidad de   accionantes en el presente trámite constitucional.    

1. Los hechos que sustentan la solicitud de   amparo se narraron en el escrito de tutela de la siguiente forma:    

                                                

1.1.          Mediante   Escritura Pública 30 del 21 de abril de 1924 de la Notaría del Círculo de   Labranzagrande, se protocolizó la compraventa del inmueble “Los Yopitos”,   ubicado en la jurisdicción del municipio de Marroquín, el cual fue adquirido por   Víctor Octavio Vargas Montaña, quien a partir de ese momento, habitó el bien y   lo destinó a la explotación ganadera.    

1.2.          En 1952,  por razones de orden público, el Ejército Nacional ocupó el inmueble referido y   provocó el desplazamiento de Víctor Octavio Vargas y de su familia.    

1.3.          En la Escritura   Pública 322 del 24 de mayo de 1982, miembros del Ejército Nacional   protocolizaron declaraciones extra juicio en las que indicaron que, por motivos   de orden público, el grupo “Guías de Casanare” de esa institución    ocupó algunos predios (incluido “Los Yopitos”) desde 1952 con el fin de   construir instalaciones militares. Estas declaraciones no fueron registradas.    

1.4.          Víctor Octavio   Vargas Montaña falleció el 2 de mayo de 1990 en la ciudad de Bogotá.    

1.5.          A través de   Escritura Pública 1434 del 8 de julio de 2011, el municipio de Yopal   transfirió al Ejército Nacional, a título de cesión gratuita, los inmuebles   identificados con las cédulas catastrales 01-01-0073-0001-000,   01-01-0073-0007-000 y 01-01-0073-0002-000 que, según los demandantes,   conformaban el predio de mayor extensión denominado “Los Yopitos”.    

1.6.          El 22 de mayo   de 2013, Nelson, Magdalena y Roberto Vargas Navarrete, en su calidad de   hijos de Víctor Octavio Vargas Montaña citaron a conciliación extrajudicial al   Ejército Nacional y al municipio de Yopal para el resarcimiento de los daños   causados con la cesión referida. El 30 de julio de 2013, se declaró fallido el   mecanismo alternativo de solución de conflictos.    

1.8.          El 21 de agosto   de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera -Subsección   A- admitió la demanda y descartó la caducidad de la acción, debido a que el daño   antijurídico cuyo resarcimiento se persigue se deriva de la cesión protocolizada   el 8 de julio de 2011, momento a partir del cual se contabilizan los 2 años de   caducidad. Asimismo, precisó que los accionantes elevaron solicitud de   conciliación extrajudicial el 22 de mayo de 2013, la cual fue declarada fallida   el 30 de julio de 2013, razón por la que el término de caducidad se interrumpió   por un mes y 18 días. En consecuencia, el plazo para presentar la demanda vencía   el 16 de septiembre de 2013 y se formuló, de forma oportuna, el 1º de   agosto del año en mención.    

1.9.          En audiencia   celebrada el 29 de julio de 2014, el Tribunal desestimó las excepciones   formuladas por los demandados, entre ellas la de caducidad de la acción, con   base en los mismos argumentos expuestos en la admisión de la demanda.    

1.10.    El Ejército Nacional y el municipio   de Yopal presentaron recurso de apelación en contra del auto que declaró   no probados los medios de defensa previos. Los recurrentes insistieron en que el   término de caducidad de la acción debió contabilizarse desde el año 1952, debido   a que la ocupación de los bienes ocurrió en ese momento.    

1.11.      El 29 de   agosto de 2016, la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3] revocó la decisión de   primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad   de la acción.    

Como sustento de   la decisión indicó, en primer lugar, que la Sala Plena de la Sección Tercera del   Consejo de Estado en sentencia de 9 de febrero de 2011, unificó la forma en la   que debe contabilizarse el término de caducidad, previsto en el artículo 164 del   CPACA, para el ejercicio de la acción de reparación directa en los casos de  ocupación permanente de un inmueble y fijó las siguientes reglas:    

a)      Ocupación con   ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia: los 2   años se calculan desde que la obra finalizó o desde que los afectados conocieron   la terminación de la obra sin haberla podido conocer antes.    

b)    Ocupación por cualquier otra causa:   los 2 años se contabilizan desde que ocurre el hecho dañoso, el cual se consuma   cuando cesa la ocupación. En casos especiales se computan desde cuando el   afectado tuvo conocimiento de la ocupación del bien luego de su cesación.    

Con base en esas   reglas, la Subsección consideró que el daño alegado por los demandantes se   concretó antes de la cesión efectuada mediante la escritura del 8 de junio de   2011, pues reclamaron los perjuicios derivados de la pérdida jurídica del   inmueble y desde el año 1952, el señor Víctor Octavio Vargas perdió la   posesión material del bien.    

Para el ad quem   no es razonable considerar que solamente con la cesión celebrada en el año 2011   se tuvo conocimiento del daño. En efecto, adujo que este se materializó con la   ocupación de 1952, momento en el que se encontraba vigente la Ley 167 de 1941,   que en el artículo 236 establecía la posibilidad de que el afectado demandara,   por vía judicial, la indemnización dentro del término de 2 años siguientes a la   verificación del daño.    

Asimismo, destacó   que si se considerara que la ocupación surgió como consecuencia de la guerra, el   artículo 33 de la Constitución Nacional de 1886 autorizaba que en estos casos el   afectado reclamara la indemnización de los daños y los perjuicios luego de la   ocupación.    

De otra parte, los   miembros del Ejército Nacional en las declaraciones protocolizadas en 1982   indicaron que en los predios se construyeron bases militares, oficinas de   comando, casas fiscales, piscinas etc., es decir que desde ese momento se podía   advertir que se trataba de una ocupación permanente y a pesar de ello no se   adelantaron acciones para la recuperación del bien.    

Finalmente,   precisó que la calidad de herederos de los demandantes no modifica el momento de   contabilización de la caducidad.    

Solicitud de tutela    

El 13 de marzo de 2017,   Roberto Vargas Navarrete formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de   agosto de 2016, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa.    

El actor adujo que el daño   cuyo resarcimiento persigue se deriva de la cesión de tres inmuebles, por parte   del municipio de Yopal al Ejército Nacional, protocolizada en la Escritura   Pública 1434 de 8 de junio de 2011, pero la Subsección accionada aplicó la norma   de caducidad a los hechos que narró en la demanda únicamente como marco   histórico de referencia en relación con la cesión de los bienes.    

Para el ciudadano, la   providencia incurrió en defecto sustantivo, pues aplicó el artículo 164   de la Ley 1437 de 2011 a circunstancias que no son el soporte fáctico de la   pretensión indemnizatoria. En consecuencia, a su juicio, hay una aplicación   indebida de la norma que rige la caducidad que, a su vez, viola el artículo 229   de la Constitución, pues afectó el acceso a la administración de justicia.    

B. Actuaciones en sede de   tutela    

Mediante auto de 17 de marzo   de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de los   magistrados de la Sección Tercera -Subsección B- de la misma corporación, el   Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional, la Alcaldía de Yopal,   Nelson Vargas Navarrete y Magdalena Vargas Navarrete.    

Asimismo, requirió a la   Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para   que remitiera el expediente en el que obra la actuación cuestionada en sede   constitucional.    

Contestación de la   autoridad judicial accionada    

El Magistrado ponente del auto   acusado indicó que en el presente caso resulta improcedente la acción de tutela,   en atención a su carácter excepcional cuando se formula contra providencias   judiciales y porque la decisión no causa un perjuicio irremediable para el   actor, no evidencia una dilación injustificada de los términos, ni una situación   de hecho creada por la actuación u omisión de una autoridad pública.    

De otra parte, señaló que la   providencia cuestionada no incurrió en vía de hecho, ni vulneró los derechos   fundamentales del demandante porque explicó, de manera concreta y detallada, las   razones por las que se declaró probada la excepción previa de caducidad.    

En ese sentido, resaltó que si   bien el accionante afirmó que el hecho dañoso que dio lugar a la formulación de   la acción de reparación directa corresponde a la cesión de algunos inmuebles   entre el municipio de Yopal y el Ejército Nacional, de acuerdo con la valoración   de los hechos descritos en la demanda, la Sala consideró que lo pretendido era   el reconocimiento de los perjuicios generados por la pérdida del predio “Los   Yopitos”, circunstancia que se concretó con la ocupación en el año 1952 y,   por ende, desde ese momento debía contabilizarse la caducidad de la acción.    

Finalmente, resaltó que en el   auto de 29 de agosto de 2016, también se precisó que la muerte del señor Víctor   Octavio Vargas y la apertura de la sucesión no alteraban las consideraciones   expuestas.    

C. Decisiones objeto de revisión    

Fallo de primera   instancia    

El 15 de junio de 2017[4], la Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo porque la   valoración adelantada por la autoridad accionada se ajustó a los hechos de la   demanda y las normas que regían el asunto.    

El a quo resaltó que   la disposición que sirvió de sustento a la decisión fue el artículo 263 de la   Ley 167 de 1941, en el que se preveía que la demanda para la indemnización por   la ocupación de una propiedad particular debía presentarse a más tardar “dentro   de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación.” Por lo tanto,   establecida la ocupación del inmueble en el año 1952, este era el momento a   partir del cual debía contabilizarse el término de caducidad.    

Por último, adujo que no   puede identificarse la cesión del bien como el hecho generador del daño, pues   esta tesis dejaría sin recurso a las personas afectadas con la ocupación,   quienes no contarían con una acción para obtener la indemnización hasta que no   se adelantara la cesión del inmueble.    

Impugnación    

El actor presentó   impugnación en contra del fallo de tutela de primera instancia, en la que   cuestionó que se desconociera que la Escritura Pública 1434 de 8 de julio de   2011, que protocolizó la cesión de los bienes entre el municipio de Yopal y el   Ejército Nacional “(…) es un acto jurídico que irrogó perjuicios a la parte   demandante, cuya reparación se solicita dentro de los dos años siguientes a la   celebración de ese acto jurídico”[5]  .    

Igualmente, el recurrente   insistió en que las referencias sobre la ocupación del inmueble en el año 1952   corresponden a hechos diferentes a los que sustentan la pretensión   indemnizatoria, la cual se funda en el daño antijurídico generado por la cesión   a título gratuito de los bienes en mención.    

Fallo de segunda   instancia    

El 23 de agosto de 2017, la   Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[6]  confirmó el fallo de primera instancia con similares argumentos a los   presentados por el a quo.    

El ad quem destacó   que la Sala accionada valoró la pretensión de la demanda, dirigida a obtener el   resarcimiento de los perjuicios que la pérdida del inmueble les generó a los   actores y estableció que, desde el año 1952, el propietario perdió la posesión   del bien.    

Asimismo, resaltó la debida   fundamentación de la decisión, pues se explicó, con suficiencia, por qué la   fecha de la cesión no podía considerarse para contabilizar el término de   caducidad. Adicionalmente, consideró que el acto jurídico al que aluden los   accionantes es un “contrato estatal que no tenía la potencialidad de causar   el daño pues el mismo se había causado desde que el titular del derecho de   dominio y poseedor del inmueble fue despojado de los poderes que tales derechos   le conferían, de tal manera que la argumentación y conclusión a las que arribó   la Sección Tercera del Consejo de Estado resulta razonable y carente de   arbitrariedad.” [7]    

D.   Actuaciones en sede de revisión    

1. El 28 de noviembre de 2017, la Magistrada Sustanciadora   profirió auto en el que requirió a la Subsección A de la Sección Tercera del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera el proceso en el que   se emitieron las decisiones cuestionadas. Vencido el término de traslado del   expediente en mención, ni las partes, ni los vinculados al trámite se   pronunciaron sobre la prueba decretada en sede de revisión.    

2. Por ser relevante para el estudio de la acción de tutela   de la referencia, a continuación se describirá con detalle la demanda formulada   por Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete en contra del Ejército Nacional   y el municipio de Yopal.    

Demanda    

En la acción de reparación directa referida[8], los actores formularon dos pretensiones en los   siguientes términos:    

“1. DECLÁRESE que la Nación –   Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y el Municipio de Yopal   –Casanare, son RESPONSABLES PATRIMONIALMENTE y están obligados de manera   solidaria a la REPARACIÓN DIRECTA que corresponda a los actores como   herederos y para la sucesión de Octavio Vargas Montaño, en virtud del   daño antijurídico ocasionado por la cesión que el Municipio de Yopal –   Casanare hizo a la  Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército   Nacional, de los inmuebles descritos y alinderados en la escritura pública No.   1434 de 8 de julio de 2011, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul   – Casanare, y que la Nación aceptó como si fueran bienes fiscales de propiedad   del cedente, pese a que nunca han tenido dicha calidad y son de propiedad de la   sucesión de Víctor Octavio Vargas Montaña, progenitor de los demandantes.    

En virtud de la declaración de responsabilidad   patrimonial a que se refiere la pretensión anterior, CONDÉNESE a la   Nación –Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y al Municipio de   Yopal – Casanare, a PAGAR SOLIDARIAMENTE a los demandantes Nelson, Magdalena y   Roberto Vargas Navarrete, actuando como herederos de Víctor Octavio Vargas   Montaña y para la sucesión de este, la suma de QUINCE MIL NOVECIENTOS NOVENTA   Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS VEINTIUN MIL NOVECIENTOS PESOS M/CTE   ($15.996.621.900)”.[9]    

Luego, los peticionarios expusieron los fundamentos fácticos   de su solicitud, los cuales presentaron en dos secciones que nominaron: (i)  “antecedentes a la perpetración y consumación del daño antijurídico”[10] y (ii) “la   realización y consumación del daño antijurídico cuya reparación se pretende”[11].    

En la primera sección referida, los demandantes   narraron los siguientes hechos:    

a)      Mediante Escritura Pública   núm. 30 de 21 de abril de 1924, otorgada en la Notaría del municipio de   Labranzagrande, el señor Antonio Vargas transfirió a título de venta a Octavio   Vargas Montaña el derecho de dominio que tenía sobre un predio nominado “Los   Yopitos” situado en jurisdicción del municipio de Marroquín del departamento   de Casanare.    

Este inmueble había sido previamente adquirido por Antonio   Vargas por compraventa que celebró con Secundino Vargas que, a su vez, fue   protocolizada mediante Escritura Pública núm. 6 de 23 de enero de 1923.    

b)     El 25 de abril de 1924, la   Escritura Pública núm. 30 de 21 de abril de 1924 fue registrada en la Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos de Nunchía, en el libro 1, partida 14.    

c)      El señor Víctor Octavio   Vargas Montaña desde el momento en el que adquirió el inmueble “Los Yopitos”,   lo habitó y se dedicó a la explotación ganadera hasta que en el año 1952 fue   expulsado por el Ejército Nacional, por razones de orden público.    

d)     En reunión celebrada en   Yopal el 31 de marzo de 1982 entre el Comandante y algunos oficiales del grupo   de caballería montado núm. 7 “Guías de Casanare” se decidió formalizar el   registro de las declaraciones rendidas el 3 de marzo de 1982 por miembros del   Ejército Nacional, en las que precisaron que, desde el año 1952, ocuparon los   predios e instalaciones que conforman el plano elaborado por la Dirección de   Ingenieros y que forman un globo de “ciento treinta hectáreas cuatro mil   seiscientos cincuenta y siete (4.657) (sic)metros cuadrados”[12]      

e)      El 2 de mayo de 1990,   Víctor Octavio Vargas Montaña falleció en la ciudad de Bogotá.    

Luego, en el segundo acápite los demandantes expusieron los   siguientes hechos:    

f)       Mediante escritura pública   núm. 1434 de 8 de julio de 2011 otorgada en la Notaría Única del Círculo de   Aguazul, la Alcaldesa del municipio de Yopal transfirió al Ejército Nacional, a   título de cesión gratuita, los lotes de terreno con cédulas catastrales: (i)   01-01-0073-0001-000 ubicado en la carrera 15 núm. 6-96 de Yopal; (ii)   01-01-0073-0007-000 ubicado en la carrera 15 núm. 6-96  interior 2 de Yopal   y (iii) 01-01-0737-0002-000 ubicado en la calle 5 núm. 15-08 de Yopal.    

g)      La cesión referida se   efectuó porque el municipio consideró que los bienes descritos son baldíos,   valoración que, a juicio de los actores, no es cierta “por cuanto   estos inmuebles forman parte de los adquiridos mediante escritura pública núm.   30 de 21 de abril de 1924, otorgada en la Notaría del Municipio de   Labranzagrande, mediante la cual el señor Antonio Vargas transfirió a título de   venta a Octavio Vargas Montaña el derecho de dominio que tiene y posee sobre un   fundo denominado Los Yopitos”[13].    

En efecto, para los demandantes la cesión de los   inmuebles se hizo bajo la convicción de que eran baldíos, pero en realidad son   de propiedad privada y pertenecen a la sucesión de Víctor Octavio Vargas   Montaña.    

Finalmente, precisaron que es inconveniente destruir las   instalaciones construidas en los lotes de terreno de su propiedad, razón por la   que solicitaron la indemnización dineraria por equivalencia con base en el   avalúo catastral.    

Inexistencia de caducidad    

Luego de exponer los hechos que sustentan sus pretensiones   con la distinción descrita, los actores presentaron las razones por las que, a   su juicio, no opera la caducidad de la acción. Con ese propósito, destacaron la   escritura pública núm.1434 de 8 de julio de 2011, en la que se protocolizó la   cesión de tres inmuebles entre el municipio de Yopal y el Ejército Nacional,   que:    

“(…) es un acto jurídico que irrogó perjuicios a   la parte demandante cuya reparación directa se solicita dentro de los dos años   siguientes a la celebración de ese acto jurídico, es decir, que el ejercicio de   esta acción contencioso administrativa se realiza con estricta sujeción a lo   dispuesto por el artículo 164, literal i) del Código Contencioso Administrativo”.[14]    

Asimismo, para efectos de la contabilización del término de   caducidad según lo previsto en el artículo 3º, literal c) del Decreto 1716 de   2009, los demandantes resaltaron la solicitud de conciliación extrajudicial que   presentaron y que se declaró fallida el 30 de julio de 2013.    

Por último, en el marco del análisis de la caducidad,   precisaron que el proceso para la reparación directa de la sucesión del causante   Víctor Octavio Vargas Montaña persigue la indemnización “(…) por un daño   antijurídico que no están obligados a soportar según lo dispuesto por el   artículo 90 de la Constitución Política, producido en virtud del acto jurídico   de cesión a título gratuito contenido en la Escritura Pública núm. 1434 de 8 de   julio de 2011”[15].    

Normas violadas y concepto de la violación    

Los actores refirieron, de forma amplia, los fundamentos   normativos que sustentan su pretensión y adujeron que con la cesión cuestionada   se desconocieron los artículos 1º y 7º de la Ley 137 de 1959, 123 de la Ley 388   de 1997, 674 y 675 del Código Civil, y 1º, 2º 13 y 58 Superiores.    

Con base en las normas citadas, indicaron que los bienes   cedidos no son baldíos, sino de propiedad privada y por esa razón se intentó   revestir de legalidad la ocupación del Ejército. En primer lugar, a través de   declaraciones rendidas en 1982 y, luego, mediante la cesión de los tres lotes de   terreno cuestionada, que corresponden al inmueble “Los Yopitos”, en la   que no se indicó “(…) que forman parte de un globo de terreno de mayor   extensión que el propio Ejército Nacional en el acta núm. 2851 de la reunión de   31 de marzo de 1982 celebrada en Yopal por el comandante y algunos oficiales del   grupo de Caballería Montado No. 7 Guías de Casanare manifiesta que fue dividido   en varios lotes de terreno”[16].    

Asimismo, los demandantes adujeron que la cesión de los   bienes les produjo un daño antijurídico que no están obligados a soportar y que:     

“la materialización concreta de ese daño ocurre   cuando se saca del patrimonio de la cesión del causante unos bienes que a ella   le pertenecen con lo que se produce una disminución patrimonial sin causa para   ello, es decir lo que los hermanos Mazeaud denominan daño emergente que se   encuentra constituido por una ‘pérdida sufrida’ por la víctima, valorable   económicamente por el precio de los inmuebles arrebatados mediante la indebida   utilización de normas jurídicas (…)[17]    

Por último, estimaron la cuantía de la demanda en la suma de   $15.996.621.900 que corresponde al valor del avalúo catastral de los bienes   cedidos.    

Vinculación de Magdalena y Nelson Vargas Navarrete    

3. Mediante auto de 6 de marzo de 2018, la Magistrada   Sustanciadora advirtió que el juez de primera instancia ordenó la notificación   de Magdalena y de Nelson Vargas Navarrete, en atención a su calidad de   demandantes de la acción de reparación directa que motivó la solicitud de   amparo. Sin embargo, el oficio de comunicación se devolvió por la oficina de   correos.    

Establecidas esas circunstancias, se dispuso nuevamente la   notificación de los vinculados en esta sede, la cual se adelantó por vía   electrónica el 9 de marzo de 2018.    

4. Magdalena Vargas Navarrete adujo que la decisión   judicial cuestionada vulneró su derecho al debido proceso e indicó: “me   permito coadyuvar, ratificar y respaldar lo manifestado por mi hermano el señor   Roberto Vargas Navarrete (…)”[18]    

Por su parte, el señor Nelson Vargas Navarrete  precisó su dirección electrónica para la comunicación de “cualquier asunto   que tenga que ver con el proceso T-6404115 del cual hago parte al igual   que mis hermanos.” [19]  (negrilla fuera del texto original).    

II. CONSIDERACIONES    

Competencia    

1.-   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos   proferidos dentro de la acción de tutela número T-6.404.115 con fundamento en   los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Asunto objeto de revisión y problema jurídico    

2.- El 1º de agosto de 2013,   Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete, en su calidad de hijos y, por   ende, herederos de Víctor Octavio Vargas, presentaron acción de reparación   directa en contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal, con el   propósito de obtener el resarcimiento del daño causado por la cesión gratuita   de los inmuebles identificados con las cédulas catastrales 01-01-0073-0001-000,   01-01-0073-0007-000 y 01-01-0073-0002-000 protocolizada en la escritura pública   1434 del 8 de julio de 2011.    

Los actores precisaron que su padre era   propietario del fundo “Los Yopitos”, del que hacen parte los predios de   menor extensión referidos, pero perdió la posesión material en el año 1952,   cuando el inmueble fue ocupado por el Ejército Nacional. Sin embargo, la cesión   en mención les irrogó un nuevo perjuicio, que corresponde a la pérdida del   derecho de dominio, cuyo resarcimiento persiguen.    

3.- El 21 de agosto de 2013, el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera -Subsección A- admitió la   demanda y descartó la caducidad de la acción, debido a que el daño   antijurídico cuya reparación se reclama se deriva de la cesión protocolizada en   la escritura pública núm. 1434 de 8 de julio de 2011, momento a   partir del cual se contabilizan los 2 años para la formulación de la acción   previstos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.    

4.- El 29 de agosto de 2016,   la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación incoado por los   demandados en contra del auto que desestimó las excepciones previas y declaró   probada la de caducidad de la acción.    

El ad quem inicialmente hizo referencia   al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que prevé el término de caducidad de la   acción de reparación directa -2 años- y explicó la forma de contabilización en   los casos de ocupación. Sin embargo, consideró que la pérdida del inmueble se   produjo en el año 1952 por la actuación del Ejército Nacional, momento en el que   estaba vigente la Ley 167 de 1941, que en el artículo 236 establecía la   posibilidad de que el afectado demandara la indemnización dentro del término de   2 años siguientes a la verificación de la ocupación. Por lo tanto, concluyó que   la acción caducó porque se superó con creces el término de 2 años contado desde   1952.    

5.- El 13 de marzo de 2017, Roberto Vargas   Navarrete formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de agosto de   2016, la cual fue ratificada y coadyuvada por sus hermanos Nelson y Magdalena   Vargas Navarrete en sede de revisión, quienes fueron vinculados al trámite y   resaltaron su calidad de accionantes en el presente trámite constitucional.    

Los actores adujeron que persiguen la   indemnización del daño que les generó la cesión de tres inmuebles, por parte del   municipio de Yopal, protocolizada en la escritura pública núm. 1434 de 8 de   julio de 2011, pero la autoridad judicial accionada contabilizó el término de   caducidad a partir de hechos que narraron en la demanda únicamente como marco   histórico de contextualización.    

Para los demandantes, la providencia aplicó la   regla de caducidad a circunstancias que no son el soporte fáctico de la   pretensión indemnizatoria. Por lo tanto, a su juicio, se presentó una indebida   aplicación de la norma y la consecuente violación del artículo 229 de la   Constitución, ya que presuntamente se les impidió el acceso a la administración   de justicia.    

A partir de las consideraciones expuestas, los   ciudadanos alegaron la configuración de los defectos sustantivo y fáctico.   El primero, lo invocaron de forma explícita y lo circunscribieron a la indebida   aplicación de la norma, y el segundo, aunque no lo refirieron nominalmente se   deduce de los argumentos presentados en relación con la indebida valoración de   los hechos de la demanda.    

6.- Los jueces de instancia denegaron el amparo   al considerar que la contabilización del término de caducidad desde la ocupación   del bien es razonable, corresponde a las pretensiones de la demanda, estuvo   suficientemente motivada, y se ajusta a la norma que rige el asunto y que fue   identificada por el juez accionado -artículo 263 de la Ley 167 de 1941-.    

7.- Como quiera que la procedencia de la acción   de tutela contra providencias judiciales tiene dos niveles de análisis, el   primero que corresponde a los requisitos generales y un segundo nivel, que   atiende a los requisitos específicos de procedibilidad, la Sala establecerá, de   acuerdo con ese orden, si concurren dichos presupuestos para controvertir el   auto de 29 de agosto de 2016, proferido por la Sección Tercera -Subsección B- de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

En el evento de que se supere el análisis general   de procedencia, la Sala determinará si la providencia judicial acusada incurrió   en los yerros alegados por los actores, quienes adujeron que la norma de   caducidad se aplicó de forma indebida a hechos que no constituían el fundamento   de la pretensión. Por consiguiente, se estudiará la configuración de los   siguientes defectos: (i) fáctico, pues aunque los accionantes no lo   propusieron nominalmente, cuestionaron la valoración de los hechos presentados   en la demanda; y (ii) sustantivo para establecer si, como consecuencia de   un error en la valoración de las circunstancias, se presentó la indebida   aplicación de la norma. Por lo tanto, la Sala decidirá el siguiente problema   jurídico:    

¿El auto acusado incurrió en los defectos fáctico   y sustantivo por indebida aplicación de la regla de caducidad de la acción de   reparación directa a supuestos de hecho diferentes a los que se identificaron   como fundamento de la pretensión indemnizatoria?    

Para resolver la cuestión anunciada se abordarán   los siguientes temas: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales y   los requisitos específicos de procedibilidad con énfasis en los defectos   sustantivo y fáctico; (ii) el acceso a la administración de justicia como   derecho fundamental y principio rector de la actividad judicial; (iii) la acción   de reparación directa y las reglas de caducidad, y finalmente (iv) resolverá el   caso concreto.    

Procedencia excepcional de la   tutela contra decisiones judiciales[20]    

8.- El artículo 86 de la   Constitución prevé que la tutela procede contra toda acción u omisión de   cualquier autoridad pública. En consecuencia, los jueces también deben ajustar   sus actuaciones a los preceptos superiores y a la ley, y garantizar los   principios, los deberes y los derechos fundamentales reconocidos en la Carta   Política.    

De acuerdo con esas obligaciones,   esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales que vulneren los derechos fundamentales de las partes.   Sin embargo, se trata de una medida excepcional, en atención a la naturaleza   subsidiaria del mecanismo y en aras de salvaguardar la cosa juzgada, la   autonomía e independencia de la administración de justicia, y la seguridad   jurídica.    

Requisitos generales de procedencia    

9.- En concordancia con el carácter   excepcional de la tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590   de 2005 identificó los siguientes requisitos generales de procedencia: (i)   la relevancia constitucional de la cuestión discutida, esto es, que el caso   involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;   (ii) el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, es decir, que se hayan   agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,   salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii)   la observancia del requisito de inmediatez, el cual exige que la acción se   interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que   originó la violación; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que   tenga un efecto decisivo en la sentencia cuestionada; (v) la identificación   razonable tanto de los hechos que generaron la afectación, como de los derechos   vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.    

Requisitos específicos de   procedibilidad    

Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario   judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de   competencia.    

Defecto procedimental absoluto: se origina en los casos en los   que el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[21]    

Defecto fáctico: se presenta en los eventos   en los que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del   supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o la valoración de la prueba   fue absolutamente equivocada.    

Defecto material o sustantivo: se configura en las decisiones   sustentadas en normas inexistentes o inconstitucionales; que presentan una   contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión; en las que   se deja de aplicar una norma exigible en caso, se aplica de forma indebida o   cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.    

Defecto por error inducido: es consecuencia del engaño a la   autoridad judicial que, a su vez, generó una decisión que afecta derechos   fundamentales.[22]    

Defecto por decisión sin motivación:   implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de exponer los   fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.    

                 

Defecto por desconocimiento del   precedente: se   configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado   asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial vinculante.[23]    

Defecto por violación directa de la   Constitución: se   estructura en los casos en los que el juez ordinario adopta una decisión que   desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.    

Examen de los requisitos generales   de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso que se   analiza    

11.- La Sala establecerá, a   continuación, si concurren los requisitos generales de procedencia de la acción   de tutela contra providencias judiciales, en relación con el auto proferido el   29 de agosto de 2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

12.- En primer lugar, se cumple con   el presupuesto de legitimación en la causa por activa, pues la solicitud   de amparo se presentó inicialmente por Roberto Vargas Navarrete quien, en su   calidad de demandante en el proceso de reparación directa en el que se emitió el   auto cuestionado, es titular de los derechos fundamentales al debido proceso y   de acceso a la administración de justicia cuya protección se persigue.    

Asimismo, Magdalena y Nelson Vargas   Navarrete, vinculados al trámite constitucional desde la primera instancia,   notificados en sede de revisión y quienes ratificaron la actuación adelantada   por su hermano también están legitimados para la formulación de la acción. Lo   anterior, porque hicieron parte del proceso de reparación directa como   demandantes en su calidad de herederos de Víctor Octavio Vargas y adujeron que   la declaración de caducidad vulneró sus derechos fundamentales.    

De otra parte, se advierte el cumplimiento del requisito de  legitimación en la causa por pasiva, debido a que la acción de tutela se   dirigió en contra de la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que profirió el auto al que se   le atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.    

Asimismo, desde el auto admisorio de la acción fueron   vinculados al trámite las autoridades demandadas en el proceso de reparación   directa, específicamente el Ejército Nacional y la Alcaldía Municipal de Yopal,   en su calidad de terceros con interés en la decisión.    

13.- En segundo lugar, debe valorarse el presupuesto   de relevancia constitucional del asunto, el cual implica que el juez de   tutela no puede emprender el estudio de cuestiones que no demuestren una clara   relación con la eventual afectación de los derechos fundamentales, pues de lo   contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras   jurisdicciones.     

Entonces, la relevancia   constitucional requiere que la cuestión tenga trascendencia Superior y no   solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente   económica. Por lo tanto, es necesario   verificar en cada caso si se presenta un debate de trascendencia ius   fundamental, especialmente cuando existan intereses que, prima facie,   podrían ser considerados económicos. En estos eventos se deberá establecer si el   asunto envuelve una discusión estrictamente dineraria o si el debate que subyace   y que resulta transversal está relacionado con la posible afectación de   garantías superiores, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.    

14.- Asimismo en el análisis de   este presupuesto hay que considerar que el artículo 241.9 Superior le confió a   esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución   Política a través de, entre otras funciones, la revisión de las decisiones   judiciales relacionadas con el amparo de derechos constitucionales. En el   ejercicio de esa competencia, ante una posible interpretación y aplicación de la   ley en contra de los preceptos superiores, este Tribunal tiene la obligación   corregir dicha interpretación para imponer, como órgano de cierre de la   jurisdicción constitucional, aquella que se ajuste a la Carta.    

15.- En el asunto bajo examen se   advierte que, a pesar de que el problema jurídico se presenta en el marco de un   proceso en el que se persigue el resarcimiento económico de un daño, plantea un   debate que involucra la interpretación conforme a los preceptos constitucionales   de la regla de caducidad de la acción de reparación directa.    

En particular, la acción de tutela   se dirige en contra de la providencia judicial de 29 de agosto de 2016 proferida   por la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado, porque a través de   una supuesta aplicación indebida de la regla de caducidad se impidió que la   controversia sobre la posible generación de un daño como consecuencia de la   actividad de la administración sea decidida de fondo por los jueces. Por lo   tanto, el asunto plantea como cuestión sustantiva la eventual denegación de   justicia, la cual tiene una significativa y evidente relevancia constitucional.    

En ese sentido, es necesario   desatacar que el principal efecto de la providencia judicial acusada, que   declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa como excepción   previa, es privar a los demandantes de la posibilidad de que en el marco de un   proceso judicial se debata y establezca si la actuación de las autoridades   públicas demandadas les generó un daño y si se configuran los elementos de   responsabilidad del Estado. Esta circunstancia demuestra que el asunto planteado   por vía de tutela guarda íntima relación con el acceso real a la administración   de justicia, en particular que la jurisdicción emita una decisión de fondo sobre   el asunto puesto a su consideración.    

Por lo tanto, aunque el Consejo de   Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa,   ante la posible aplicación de una norma en contra de los preceptos superiores   con impacto en el acceso a la administración de justicia, resulta imperativo el   ejercicio de la función de revisión de esta Corporación, en aras de fijar la   interpretación del asunto que mejor se ajusta a la Carta Política.    

                                  

16.- En tercer lugar, la tutela   cumple con el requisito de subsidiariedad porque los peticionarios agotaron   todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición.    

La Sala advierte que los   accionantes no cuentan con medios judiciales ordinarios para el restablecimiento   de sus derechos, ya que el auto acusado corresponde a la decisión de segunda   instancia que declaró la caducidad de la acción y da por terminado el proceso de   reparación directa incoado por Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete en   contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal.    

Como quiera que el auto de 29 de   agosto de 2016, decidió el recurso de apelación presentado por los demandados en   contra del auto proferido por el juez de primera instancia que desestimó las   excepciones previas, resulta claro que los accionantes no cuentan con un medio   ordinario o extraordinario para confrontar la decisión adoptada por la autoridad   judicial accionada, específicamente para cuestionar la aplicación de la regla de   caducidad de la acción de reparación directa y de esta manera lograr la   protección eficaz e idónea de los derechos fundamentales invocados.    

17.- En cuarto lugar, la acción de   tutela fue interpuesta en un término razonable, requisito que atiende a   la finalidad de este mecanismo para lograr la protección inmediata de los   derechos constitucionales fundamentales.    

El carácter oportuno de la acción   resulta evidente, debido a que los actores tardaron aproximadamente 4 meses en   la formulación de la tutela, que corresponde a un término razonable. En efecto,   la providencia de 29 de agosto de 2016 a la que se le atribuye la afectación de   los derechos de los accionantes se notificó por estado el 11 de   noviembre de 2016[24]  y la solicitud de amparo se elevó el 13 de marzo de 2017[25].    

18.- En quinto lugar, los actores presentaron   los hechos y actuaciones que generaron la vulneración de sus derechos. Las   circunstancias fácticas están claramente detalladas en el escrito de tutela y   debidamente soportadas en las pruebas documentales obrantes en el expediente.    

Los demandantes identificaron la   providencia judicial que consideran transgresora de sus derechos fundamentales,   esto es, el auto de 29 de agosto de 2016, que declaró la caducidad de la acción   de reparación directa, debido a que la autoridad judicial consideró que la   pérdida del inmueble se produjo con la ocupación del predio “Los Yopitos”  por parte el Ejército Nacional en el año 1952, momento a partir del cual debía   contabilizarse el término para la presentación de la demanda.     

Asimismo, precisaron el defecto de la   providencia judicial cuestionada -sustantivo- y las razones en las que sustentan   su configuración, específicamente la indebida aplicación de la regla de   caducidad a hechos que no constituían el fundamento de la pretensión.    

19.- En sexto lugar, la solicitud de   amparo no se dirigió contra un fallo de tutela. Los ciudadanos formularon   la acción constitucional contra el auto proferido el 29 de agosto de 2016 por la   Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado, que resolvió la apelación presentada por el Ejército Nacional   y el municipio de Yopal en contra de la providencia dictada el 29 de julio de   2014 por la Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, que desestimó las excepciones previas formuladas por los   demandados dentro del proceso de reparación directa incoado por los actores.    

A partir de las consideraciones   expuestas se concluye que la acción de tutela bajo examen es procedente y es   necesario evaluar los defectos alegados por los accionantes, así como resolver   el problema jurídico propuesto.    

Los   requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra   providencias judiciales    

            

20.-   Como quiera que la solicitud de amparo bajo examen cumple los requisitos generales de   procedencia, la Sala reiterará la caracterización de los defectos en los que   pudo incurrir la providencia judicial cuestionada.    

Defecto material o sustantivo[26]    

21.- El defecto sustantivo   parte de considerar que la función de las autoridades judiciales de interpretar   y aplicar las normas jurídicas, con fundamento en el principio de autonomía y de   independencia judicial, no es absoluta[27]. En   concordancia con esa premisa, la jurisprudencia ha precisado que la   configuración del mencionado yerro se presenta cuando la decisión que adopta el   juez desconoce la Constitución y la Ley, porque se basa en una norma   evidentemente inaplicable al caso concreto, deja de   aplicar la disposición adecuada, o interpreta y aplica las normas de tal manera   que contraría la razonabilidad jurídica[28].    

22.- Este Tribunal ha desarrollado las hipótesis en las que   se presenta el defecto sustantivo. En particular, en la sentencia   SU-159 de 2002[29], la Corte estableció que se configura   cuando el juez se apoya en una norma que es evidentemente inaplicable a un caso   concreto, por ejemplo, cuando: (i) ha sido derogada y en consecuencia, no   produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible   por la Corte Constitucional; (iii) es inconstitucional para el caso concreto y   no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv) la norma no está   vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional no se adecua a las   circunstancias fácticas del caso.    

Posteriormente, en la sentencia T-686 de 2007[30],  esta Corporación afirmó que, además de las circunstancias referidas, el   defecto material como requisito de procedencia de la acción de tutela contra   providencias judiciales se genera cuando: (i) la aplicación de una norma es   irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes   del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con efectos   erga omnes, de la jurisdicción constitucional en relación con la   interpretación de una disposición o (iii) cuando la norma aplicable al caso no   es tenida en cuenta por el fallador.    

En el mismo sentido, en la sentencia SU-918 de 2013[31],  la Corte concluyó que una providencia judicial adolece de un defecto   sustantivo:    

“(i) cuando la norma aplicable al caso es   claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,    

(ii) cuando a pesar del amplio margen   interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la   aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación   contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los   intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y,   finalmente,    

(iii) cuando el fallador desconoce las   sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como   de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican   en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”    

23.- En relación con la   indebida aplicación de la norma, la jurisprudencia constitucional ha   considerado que el defecto se configura porque a pesar de que se identifica la   disposición que rige el asunto se vulneran los derechos fundamentales, como   consecuencia de la aplicación en el caso concreto, la cual resulta altamente   perjudicial para los intereses de alguna de las partes por irrazonable o   desproporcionada.[32]    

En esta hipótesis, hay un error en el proceso de   interpretación o aplicación de la norma. Por ejemplo, en la sentencia T-283   de 2013[33]  se consideró que el auto acusado, que desestimó el mandamiento de pago, incurrió   en defecto sustantivo porque decidió acoger y aplicar la interpretación de las   reglas que regían el asunto de la forma más desfavorable para los accionantes,   quienes acudieron a la jurisdicción para obtener el cumplimiento forzado de la   providencia judicial en las que se les reconoció el derecho a la pensión   convencional como trabajadores de la Licorera de Nariño.    

Finalmente, es necesario precisar que la afectación de los   derechos fundamentales en estos casos exige que la equivocación en la actividad   del juzgador sea evidente. En efecto, la sentencia T-1036 de 2002[34] en la que se   estudió la supuesta indebida interpretación y aplicación por parte de la   Superintendencia de Sociedades de las normas que regían el proceso liquidatorio,   precisó que:    

“(…) el juez de tutela no puede controvertir la   interpretación que de las situaciones de hecho o de derecho realice el juez de   la causa en el respectivo proceso, salvo que esta hermenéutica sea arbitraria e   irrazonable y, por ende, vulnere los derechos fundamentales de la persona que   acude a la acción de tutela.”    

24.- En esta oportunidad, la Sala reitera las reglas   jurisprudenciales en las que se establece que se configura un defecto sustantivo   cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de la   razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su inexequibilidad o   derogatoria; (ii) se aplica una norma manifiestamente impertinente de acuerdo   con las circunstancias del caso y la aplicable pasa inadvertida por el fallador;   (iii) el juez realiza una interpretación contraevidente -interpretación   contra legem- o la aplicación de la norma es irrazonable o desproporcionada,   y afecta los intereses de las partes; (iv) el juzgador se aparta del precedente   judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene   de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de   la Constitución.    

Alcance de la competencia del juez de tutela para analizar el defecto sustantivo[35]    

25.-   Conforme a lo expuesto, la Sala considera necesario precisar que la competencia   el juez de tutela en el análisis del defecto sustantivo es restringida, pues su   conocimiento del asunto no se basa en un escrutinio del alcance legal de la   disposición inaplicada o indebidamente interpretada, o de las razones adoptadas   por el funcionario judicial al momento de proferir la decisión, sino que, su   estudio siempre debe concentrarse en verificar la observancia de los principios   y los valores Superiores, y en la eventual vulneración de derechos fundamentales[36].    

De esta   manera, la garantía del principio de legalidad que sustenta el defecto   sustantivo, debe ser verificada por el juez de tutela en consideración al valor   normativo intrínseco de la Constitución (art. 4 Superior), por lo que el yerro   judicial invocado con ocasión a la labor de interpretación y de aplicación de   las normas legales sólo podrá sustentarse en el apartamiento de los cauces de la   Carta y la afectación de los derechos fundamentales[37].    

26.- En   atención a lo anterior, la carga argumentativa que debe asumir el actor para   acreditar la configuración del defecto sustantivo es mucho más estricta, pues   para habilitar la competencia del juez constitucional, relacionada con el   estudio del mencionado vicio, el asunto debe plantearse en “clave   constitucional”[38].    

27.- De   esta manera, el juez de tutela analiza el defecto orientado por la “especificidad   de la interpretación”[39]  de la Constitución y de los derechos fundamentales, lo que implica que la   demostración de la equivocación no se centra en acreditar que el juez ordinario   simplemente desconoció la ley, sino que aquella se dirige a establecer que dicha   actuación violó las garantías superiores. Por lo tanto, la competencia del juez   de amparo en el examen del defecto sustantivo se restringe a examinar la   vulneración o el riesgo de afectación de los derechos fundamentales.    

Defecto fáctico    

28.- Desde sus   inicios esta Corte estableció que los jueces tienen amplias facultades   discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso   concreto que es sometido a su conocimiento[40].   Por ello, determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la   evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela debe   privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[41].     

No obstante, esa   competencia debe ejercerse conforme a la sana crítica, atender necesariamente   criterios de objetividad, de racionalidad, legalidad y de motivación, entre   otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad   sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se   configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la   providencia atacada[42].     

29.- La   jurisprudencia constitucional estableció que el defecto fáctico se configura   cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en   el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas   presentadas; (iii) no se evalúa en su integridad el material probatorio, y (iv)   las pruebas carecen de aptitud o de legalidad, por su inconducencia, o porque   fueron recaudadas de forma inapropiada, “caso último en el que deben ser   consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”[43].    

Asimismo, esta   Corte puntualizó que el error estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[44]   y otra negativa[45].   La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo   equivocada”, o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y, la   segunda, en los eventos en los que omite o ignora la valoración de una prueba   determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.    

Con todo, esta   Corporación ha sido enfática en señalar que “para que la tutela   resulte procedente ante un error fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo de   la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y   el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de   tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de   evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto’”[46].    

30.-. La cualificación del defecto fáctico implica su   relevancia, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso,   sino también respecto a la controversia jurídica bajo examen.[47] De tal suerte que:    

“(…) no competente [sic] al juez constitucional   remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las pruebas desconociendo   la autonomía e independencia de éste al igual que el principio del juez natural,   ni realizar un examen del material probatorio que resulta exhaustivo, en tanto,   como lo señaló esta Corporación en sentencia T-055 de 1997, ‘tratándose del   análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y   trascendencia”[48].    

En efecto, la jurisprudencia ha destacado que   el análisis del juez constitucional debe ser cuidadoso y no basta con establecer   una lectura diferente de las pruebas, pues en la actividad probatoria está de   por medio el principio de autonomía judicial.    

31.- En concordancia con el alcance del defecto   en mención, es necesario resaltar que si bien ha sido desarrollado   principalmente a partir de la valoración de los elementos de prueba, lo cierto   es que también puede configurarse en la actividad de interpretación o fijación   de los hechos que son alegados por las partes en los procesos judiciales,   y no sólo de las pruebas que los soportan.    

Lo anterior, si se considera que la relevancia de   las pruebas para el proceso y la administración de justicia obedece a su   carácter instrumental, en la medida en que constituyen los medios necesarios   para que las partes demuestren las circunstancias fácticas en las que se   sustentan sus pretensiones y defensas, y el juez tenga una aproximación   cognitiva a la Litis puesta en su conocimiento.    

En ese sentido, esta Corte ha destacado la   importancia tanto de la prueba como del debido proceso probatorio a partir de su   finalidad, esto es, la demostración de los hechos que corresponden al supuesto   fáctico reglado en la norma general y abstracta. Por ejemplo, la sentencia   C-496 de 2015[49] precisó que:    

“La importancia de las pruebas en todo   procedimiento es evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad   probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las   que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial   alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de   las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su   competencia ciñéndose al derecho sustancial.”    

En atención a esa relación instrumental   hecho-prueba resulta claro que la lectura arbitraria, irracional o caprichosa de   los hechos alegados por las partes en la demanda y la contestación[50]  también pueden generar la configuración del defecto fáctico, pues aunque esos   instrumentos no corresponden a elementos de prueba en estricto sentido, son los   actos procesales que permiten la materialización del derecho de acción y   contradicción respectivamente, a través de la presentación ante la jurisdicción   de las circunstancias fácticas que sustentan tanto las pretensiones como los   argumentos de defensa de las partes.    

De esta suerte, la trascendencia constitucional   de la valoración de los hechos de la demanda se puede diferenciar en distintas   etapas. Inicial, pues condiciona la admisión; probatoria, dirigida a comprobar   los hechos alegados por las partes y la decisión final, que condensa la   valoración de las circunstancias fácticas y los elementos de prueba adelantada   por el juzgador.    

Adicionalmente, es necesario considerar que la   demanda y su contestación generalmente están acompañados de elementos de prueba   dirigidos a demostrar las circunstancias alegadas. En efecto, algunos procesos   exigen elementos específicos de prueba como anexos de la demanda[51]  y por eso en la actividad de valoración de los actos iniciales el juez no   sólo estudia los hechos presentados sino también los elementos de convicción que   hasta ese momento procesal fueron aportados por los ciudadanos.    

Por ende, en la valoración tanto de la demanda   como de la contestación es posible que se configure un defecto fáctico, debido a   que el juez puede incurrir en un yerro en la consideración de los hechos   presentados y en las pruebas aportadas como anexos del libelo que genere la   vulneración de los derechos de las partes. Este defecto sólo se configura cuando   conlleve una afectación ostensible y definitiva en el derecho de acceso a la   administración de justicia.    

El   acceso a la administración de justicia como derecho fundamental y principio   rector de la actividad judicial[52]    

33.- La garantía prevista en el artículo 229 Superior a pesar de su   carácter instrumental tiene una doble connotación, pues, de un lado, corresponde   a un derecho fundamental en sí mismo y, de otro, a partir de su consagración se   deriva todo el engranaje de la administración de justicia necesario para la   materialización de los otros derechos.    

34.- En relación con su acepción de derecho fundamental la norma   superior referida lo consagra en los siguientes términos: “Se garantiza el   derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley   indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.”    

Esta garantía ha sido   entendida como la posibilidad reconocida a todas las personas de acudir, en   condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones   jurisdiccionales y que tienen la competencia para decidir las controversias   sobre los derechos e intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les   reconoce, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y   con plena observancia de las garantías previstas en la Constitución y la ley[53].    

35.- De otra parte, el acceso a la administración de justicia   constituye un presupuesto indispensable para la materialización de los demás   derechos fundamentales, puesto que, como ha señalado esta Corporación “(…) no   es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas   procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente   dicho acceso”[54].    

En atención a ese rol,   la garantía prevista el artículo 229 Superior se erige como uno de los pilares   del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho. Por ende, las   disposiciones tanto de la parte dogmática como de la orgánica de la Constitución   previeron medidas sustanciales, formales y competenciales para que el sistema de   administración de justicia cumpla adecuadamente con la importante función que le   fue encomendada.    

36.- El acceso efectivo   y real a la administración de justicia impone la concurrencia de todas las   autoridades y, de forma particular, de los jueces de la República. Este deber   puede establecerse a partir del alcance de artículo 2º Superior, que previó como   uno de los fines esenciales del Estado la garantía de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución, y precisó que las autoridades están   instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus   derechos y libertades.    

En concordancia con ese   mandato, también se establecieron mecanismos judiciales de rango constitucional   para la protección de los derechos de los asociados, tales como las acciones de   tutela -artículo 86-, de cumplimiento -artículo 87- y populares -artículo 88-.   Asimismo, se otorgó al Legislador la potestad para la creación de “los demás   recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar   por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos   individuales”[55].    

En la parte orgánica de   la Constitución, además de las competencias asignadas al Congreso de la   República relacionadas con el desarrollo legal de los derechos y los mecanismos   que permitan su efectividad y su protección, se fijó la estructura de la Rama   Judicial del Poder Público, la cual parte del reconocimiento de la   independencia, desconcentración y autonomía de la administración de justicia   como garantía para los asociados, la prevalencia del derecho sustancial sobre   las formas, la observancia de los términos procesales y el derecho de todas   las personas de acceder a la administración de justicia.    

37.- Como se ve, la   Carta además de la consagración y reconocimiento de los derechos fundamentales   de los asociados, se preocupó por asegurar su eficacia a través del diseño de   mecanismos judiciales, la asignación de competencias, la fijación de mandatos   específicos de protección y la creación de instituciones, entre las que cobra   especial relevancia la Rama Judicial del Poder Público y, de forma particular,   la actividad de los jueces de la República. En ese sentido, desde las primeras   sentencias de esta Corporación se destacó la labor de los jueces para la   efectividad de los derechos fundamentales y se precisó que la Constitución   desarrolló:    

“(…) una nueva estrategia encaminada al logro de la eficacia de los derechos,   que consiste en otorgarle de manera prioritaria al juez, y no ya a la   administración o al legislador, la responsabilidad de la eficacia de los   derechos fundamentales.” [56](subrayas   originales)    

A pesar de que la   consideración descrita estuvo fundada principalmente en las competencias   asignadas a la Corte Constitucional, lo cierto es que los principios que   irradian la norma superior, el desarrollo de la jurisprudencia y los propósitos   que subyacen a la administración de justicia -la necesidad social de   pacificación, y la protección y eficacia los derechos- han llevado a considerar   la actividad judicial como uno de los principales mecanismos para la   materialización de los derechos fundamentales de las personas.    

En concordancia con lo   anterior, se ha evaluado el rol del juez en el Estado Social de Derecho y se ha   destacado que:    

 “La   nueva Carta Política robusteció la misión del juez como garante del acceso   efectivo a la administración de justicia y de la realización efectiva de los   derechos de los ciudadanos. Es así como se demandan de él altas dosis de   sensibilidad y una actitud diligente para corregir las asimetrías entre las   partes, asegurar los derechos fundamentales, entre otros el derecho a la tutela   judicial efectiva, y, en últimas, la vigencia de un orden justo.”[57]    

En atención a la   importante labor asignada a los jueces resulta necesario que observen, de manera   especial, el respeto por la dignidad humana, que su actuación esté dirigida a   hacer reales y efectivos los derechos fundamentales y que materialicen los   preceptos superiores en general y, de forma particular, la prevalencia del   derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia.    

En cumplimiento de esos   deberes, los jueces tienen la obligación de asegurar la tutela judicial   efectiva, la cual demanda un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos   planteados para su decisión cuando concurren los requisitos exigidos en las   normas sustanciales y procesales para el efecto. Por ende, las decisiones   inhibitorias que no están debidamente sustentadas vulneran la garantía en   mención.    

38.- A partir de los   mandatos descritos y como quiera que la garantía prevista en el artículo 229   Superior requiere concurrencia de las autoridades para su realización, es   necesario que los jueces evalúen los requisitos exigidos en las instancias de   acceso a la administración de justicia dando prevalencia a la realización del   derecho. Lo contrario, implicaría una afectación desproporcionada no sólo de   la garantía en mención, sino también de los derechos cuya protección se persigue   cuando se acude ante las autoridades judiciales.    

La actividad judicial lógico   deductiva    

39.- Ahora bien, en el análisis de la   actividad judicial, resulta pertinente hacer referencia al alcance de la   subsunción como una de las principales herramientas de los jueces en la labor de   juzgamiento.    

En efecto, en la interpretación del   artículo 230 de la Carta Política, que establece el sometimiento de los jueces   al imperio de la ley, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la   administración de justicia no está limitada a la aplicación mecánica de las   normas y, por ende, trasciende la tarea de subsunción y elaboración de los   silogismos jurídicos, ya que:    

 “la actividad   judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de   concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para   darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de   subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado   coherente, concreto y útil.”[58]    

En concordancia con lo anterior,   resulta claro que la subsunción no es ni debe considerarse como el único método   del análisis en la labor de juzgamiento. Sin embargo, constituye una importante   herramienta al alcance de los jueces, principalmente para la aplicación de   reglas con un sentido claro y unívoco[59], fundada en el principio de   igualdad de trato ante la ley e imparcialidad de la administración de justicia.    

Este instrumento permite que mediante   la inferencia lógica deductiva se apliquen las consecuencias previstas en una   regla general y abstracta a la hipótesis regulada en la norma correspondiente.   Por lo tanto, la labor de subsunción exige la identificación del supuesto de   hecho que regula la norma y la consecuencia jurídica general y abstracta que el   Legislador le asignó. A partir de esos elementos, el juez identifica en el caso   concreto la circunstancia fáctica descrita en la disposición y aplica la   consecuencia jurídica correspondiente.    

40.- Para Guastini[60], la   subsunción que adelanta el juez en el caso concreto hace parte de la labor   general de interpretación, la cual se da “en abstracto” cuando establece   el significado de un texto normativo, y “en concreto” cuando subsume “un   caso concreto en el campo de aplicación de una norma previamente identificada en   abstracto”[61].  Asimismo, precisa que esta actividad parte de la estructura lógica de   las normas, que corresponde a una forma condicional del tipo “si F entonces   G”[62].    

41.- Como se anotó, la subsunción   constituye una de las herramientas para la actividad de juzgamiento que, en   atención a la estructura lógica de las reglas jurídicas, permite la aplicación   de las consecuencias previstas por las normas a los supuestos de hecho regulados   por el Legislador.    

La acción   de reparación directa y las reglas de caducidad[63]    

42.- La Carta Política de 1991, en contraste con las normas   constitucionales y legales anteriores que no previeron de forma directa la   responsabilidad del Estado[64]  consagró, en el artículo 90, el principio general de responsabilidad patrimonial   de la administración pública bajo la siguiente fórmula:    

                      

“El Estado responderá   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados   por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser   condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya   sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,   aquél deberá repetir contra éste.”    

Asimismo, la Constitución reconoció otros principios y garantías que apoyan la   responsabilidad patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos   inalienables de la persona[65], la búsqueda de la efectividad del   principio de solidaridad[66] (art. 1º CP), la   idea de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 C.P.), así como la   obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños   causados por el actuar del ente público[67].    

En atención a la cláusula de responsabilidad del Estado, el   Legislador estableció el medio de control de reparación directa que, en   el régimen vigente, está previsto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 de   la siguiente forma:    

“En los términos del artículo   90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar   directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u   omisión de los agentes del Estado.    

De conformidad con el inciso   anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un   hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o   permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra   causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado   siguiendo una expresa instrucción de la misma.”    

Con respecto al medio procesal referido, la jurisprudencia   ha indicado que constituye un mecanismo judicial de reparación integral de los   daños causados por la acción u omisión del Estado, que desarrolla la cláusula   general de responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta   Política, el Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo   1º, 2º y 6º superiores “(…) en la medida que la víctima de un daño   antijurídico se encuentra habilitada para demandar del Estado su reparación,   cuando se configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse la   conducta dañina de una agente del Estado, el daño y la relación causal entre   éste y aquél.”[68]    

43.- Ahora bien, en los   procedimientos judiciales administrativos se previeron plazos específicos para   incoar los medios de control y las acciones, los cuales deben ser observados so   pena de que opere la caducidad. En efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de   2011 establece los términos que rigen la presentación de la demanda y en el   literal i) precisa en relación con la acción de reparación directa que:    

“Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro   del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la   ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante   tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre   que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.    

Sin   embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada   del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que   aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo   adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión   pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar   a la desaparición;”    

De acuerdo con esas   previsiones se advierte la consagración de dos reglas generales de caducidad   para la acción de reparación directa en la disposición procesal vigente, las   cuales prevén el término de 2 años contado a partir de: (i) el día siguiente al   de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o  (ii) el   momento en el que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u   omisión causante del daño,   siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su   ocurrencia.    

44.- Con respecto a la caducidad es necesario señalar que esta figura ha   sido enmarcada por la doctrina dentro de los presupuestos procesales, los cuales   están relacionados con el derecho de acción y corresponden a los requisitos   necesarios para que pueda constituirse un proceso válido, entre los que también   se encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la competencia.[69].  Es decir, la caducidad hace referencia al ejercicio de   la acción dentro de determinados plazos fijados por la ley, so pena de que no se   constituya una relación jurídico-procesal válida[70].    

Asimismo se ha precisado que la caducidad limita el tiempo durante el que las   personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las   controversias con el propósito de resguardar el interés general y la seguridad   jurídica. En atención a esas finalidades se ha destacado la obligatoriedad de   los términos de caducidad, y por ende:    

“(…) la actitud negligente de quien estuvo legitimado   en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que   quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus   derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno   indicado.”[71]    

En concordancia con lo anterior, el examen de la caducidad de la demanda   contencioso administrativa puede identificarse como de tipo objetivo, en la   medida en que el juez constata el término y el cumplimiento de la carga, pero no   puede modificar o soslayar el plazo previsto bajo un análisis subjetivo de la   conducta de las partes. La objetividad y rigidez del examen están justificados   por los intereses a los que responde la caducidad y, por ello, su declaratoria   también puede ser oficiosa.    

45.- Con base en las consideraciones   expuestas se advierte que: (i) la acción de reparación directa constituye un   mecanismo judicial para el resarcimiento de los daños causados por la acción u   omisión del Estado, que desarrolla la cláusula general de responsabilidad   patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta; (ii) la presentación de la demanda está limitada por las   reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y (iii) la fijación de términos de   caducidad privilegia la seguridad jurídica y el interés general, razón por la   que el análisis de su cumplimiento es objetivo y puede ser declarada de oficio.    

Caso concreto    

46.- Los accionantes alegan que el   auto proferido el 29 de agosto de 2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró sus   derechos fundamentales porque aplicó la regla de caducidad prevista en el   artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a hechos que expusieron en la demanda como   elementos de contextualización, pero que no constituían el fundamento de su   pretensión.    

En efecto, los actores alegan que a   través de la acción de reparación directa que incoaron en contra del Ejército   Nacional y el municipio de Yopal pretendían el resarcimiento de los perjuicios   causados con el acto jurídico de cesión de inmuebles de su propiedad celebrada   entre las entidades demandadas y protocolizada en la Escritura Pública 1434 del  8 de julio de 2011, y a pesar de esa pretensión la autoridad judicial   accionada contabilizó el término de caducidad desde el año 1952, momento   en el que se produjo la ocupación de los bienes.    

Precisión preliminar    

47.- Establecida la concurrencia de   los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en los   fundamentos jurídicos 11 a 19 de esta providencia y en atención al específico   reparo formulado por los peticionarios resulta necesario precisar, de manera   preliminar, que la actividad de la Sala en esta sede se limitará a establecer si   el auto emitido el 29 de agosto de 2016, que acogió en fase preliminar de   admisión la excepción previa de caducidad formulada por los demandados, incurrió   en los defectos fáctico y sustantivo porque contabilizó el término de   presentación de la demanda a partir de hechos que aparentemente no sustentan las   pretensiones resarcitorias elevadas. Por lo tanto, el examen se circunscribe a   la evaluación de las razones presentadas para declarar la caducidad en la fase   inicial del proceso y no se emitirá ningún pronunciamiento sobre la   responsabilidad del Estado, la prueba o la existencia del daño.    

48.- Efectuada esa precisión, se   determinará la indebida aplicación de la regla de caducidad en el caso bajo   examen a partir del análisis de la actividad de juzgamiento de la Sección   Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado, que en el auto acusado:    

(i) hizo   referencia a las reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011;    

(ii) consideró que   si bien los demandantes persiguen la reparación del daño por la cesión del   derecho de dominio en el año 2011, la pérdida del inmueble se produjo en el   año 1952 como consecuencia de la ocupación material por parte del Ejército   Nacional;    

(iii) a partir de   ese hito adujo que la norma que regía el término de presentación de la acción   era el artículo 263 de la Ley 167 de 1941; y    

(iv) de acuerdo   con la disposición identificada estableció la configuración de la caducidad en   el caso concreto.    

Con base en la argumentación descrita   y los reparos formulados por los actores, la Sala determinará, en primer lugar,   la configuración del defecto fáctico por indebida valoración de los   hechos presentados en la demanda y, en segundo lugar, establecerá el defecto   sustantivo por indebida aplicación de la regla de caducidad como   consecuencia de la errónea evaluación de las circunstancias fácticas expuestas   en el libelo inicial.     

Análisis de la configuración del   defecto fáctico    

49.- Para la evaluación de la   actividad del juzgador es necesario destacar la relevancia de la demanda como   acto procesal inicial, en la medida en que contiene los hechos y pretensiones   que los administrados plantean ante la jurisdicción para su resolución, fija la   competencia del juez y permite establecer las circunstancias que corresponden a   los supuestos de hecho de las normas cuya aplicación se persigue, tanto para su   admisión como para la decisión de fondo.    

Los actores adujeron que la autoridad   judicial accionada se equivocó en la valoración de las circunstancias expuestas   en la demanda, lo que, a su vez, generó la aplicación indebida de la regla de   caducidad. Por lo tanto, se verificarán los hechos y las pretensiones del libelo   para determinar si de estos, como lo concluyó el juzgador demandado, era posible   establecer que los ciudadanos pretendían el resarcimiento de los daños generados   como consecuencia de la ocupación del inmueble “Los Yopitos” y no de la   cesión del derecho de dominio de los predios de menor extensión que   aparentemente lo integran.    

50.- En la demanda, Roberto, Nelson y   Magdalena Vargas Navarrete precisaron que la acción de reparación directa   incoada tenía como pretensión principal que los demandados fueran declarados   responsables por el:    

 “(…) daño   antijurídico ocasionado por la cesión que el Municipio de Yopal – Casanare   hizo a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, de los   inmuebles descritos y alinderados en la escritura pública No. 1434 de 8 de julio   de 2011, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul (….)”[72] (subrayas fuera del texto original)    

Luego de establecer las pretensiones,   los peticionarios expusieron los fundamentos fácticos de su solicitud, los   cuales presentaron en dos secciones que nominaron: (i) “antecedentes a la   perpetración y consumación del daño antijurídico cuya indemnización se reclama”[73]  y (ii) “la realización y consumación del daño antijurídico cuya   reparación se pretende”[74].    

En la primera sección, los actores   narraron los hechos correspondientes a (i) la adquisición del inmueble “Los   Yopitos” por parte de su padre Octavio Vargas Montaña en el año 1924; (ii)   la posesión por el propietario y su desplazamiento como consecuencia de la   ocupación material del Ejército Nacional en el año 1952; (iii) las declaraciones   rendidas el 3 de marzo de 1982 por oficiales del Ejército Nacional sobre la   ocupación del inmueble, y (iv) el fallecimiento de Víctor Octavio Vargas Montaña   el 2 de mayo de 1990.    

En la segunda sección, precisaron que   la circunstancia que provocó el daño cuya reparación pretenden fue la cesión   gratuita de 3 predios de menor extensión que, aducen, hacen parte del inmueble “Los   Yopitos” y que se protocolizó en la escritura pública 1434 de 8 de   julio de 2011 otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul.    

Luego de exponer los hechos que   sustentan sus pretensiones con la distinción descrita, los peticionarios   presentaron las razones por las que no operó la caducidad de la acción y   destacaron que esta debía contabilizarse a partir de la cesión en mención, en la   medida en que corresponde al “(…) acto jurídico que irrogó perjuicios a la   parte demandante cuya reparación directa se solicita (…)”[75]    

51.- Los elementos de   la demanda descritos evidencian que los actores identificaron de forma precisa e   inequívoca la actuación de la administración que, a su juicio, provocó el daño   antijurídico cuyo resarcimiento persiguen. En particular, cuando   indicaron que pretendían la indemnización por la pérdida del derecho de   dominio y no por la pérdida de la posesión del bien que se produjo con la   ocupación material.    

En efecto, la referencia a la   actuación causante del daño es clara y no se advierten elementos que pudieran   llevar a confusión. Lo anterior, porque los peticionarios se esforzaron en   diferenciar, de un lado, los hechos relacionados con la pérdida de la posesión   de los bienes (la ocupación ocurrida en el año 1952), los cuales presentaron   como elementos de contextualización y, de otro, el perjuicio cuyo resarcimiento   persiguen, que se deriva de la cesión de los inmuebles (acto celebrada en el año   2011).    

A pesar de que los demandantes   señalaron expresamente que la actuación causante del daño era la cesión de los   predios en el año 2011, la autoridad judicial accionada interpretó parcialmente   la demanda, pues se limitó a estudiar la contextualización histórica planteada   por los actores y concluyó que pretendían la indemnización con ocasión de la   ocupación ocurrida en el año 1952. Por lo tanto, la Sala Plena advierte que el   Consejo de Estado no valoró integralmente: (i) que la acción también se dirigió   contra el municipio de Yopal, quien consideró que los bienes eran baldíos y los   cedió de forma gratuita; (ii) la distinción de los hechos relacionados con la   ocupación y la cesión a través de acápites diferentes; (iii) la específica   identificación del daño por parte de las tutelantes (la pérdida del derecho de   dominio); (iv) las pretensiones de la demanda, dirigidas a obtener el   resarcimiento de los perjuicios causados por la cesión a través de la exigencia   del valor catastral del inmueble; (v) la distinción entre el dominio y la   posesión; y (vi) que los demandantes no solicitaron el reintegro material del   bien o los frutos de la posesión.    

Asimismo, la decisión desconoció los   elementos de prueba aportados como anexos de la demanda, dirigidos a demostrar:   (i) la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble “Los Yopitos”[76];  (ii) la cesión de los bienes que, a su juicio, hacen parte del predio de su   propiedad[77];   y (iii) las circunstancias relacionadas con la ocupación del bien, que se   presentaron como elementos de contextualización para evidenciar la tenencia   material del predio por parte del Ejército Nacional[78].    

Así pues, la providencia judicial   cuestionada ignoró los elementos descritos y privilegió la interpretación   parcial de la demanda, la cual generó la modificación de las circunstancias que   fueron claramente identificadas como supuestas generadoras del daño, y de esta   forma vulneró los derechos del debido proceso y de acceso a la administración de   justicia de los actores.    

En síntesis, la actividad de la   autoridad judicial accionada evidencia la configuración del defecto fáctico, en   la medida en que ignoró que la demanda diferenció tanto los actos causantes de   los daños (ocupación/cesión de los inmuebles) como los perjuicios que generaron   esas actuaciones (pérdida de la posesión/pérdida del derecho de dominio); y   precisó que el presunto hecho generador del daño cuyo resarcimiento se persigue   fue la cesión de los inmuebles.    

52.- Finalmente, se advierte que los jueces de tutela   también ignoraron los fundamentos de la demanda, pues los fallos estuvieron   sustentados en la ocupación del inmueble como la actuación generadora del daño,   a pesar de que el libelo evidenciaba, con claridad, que los actores pretendían   la indemnización de la pérdida del derecho de dominio y no de la tenencia   material del bien.    

El análisis de caducidad de la acción   de reparación directa no es el escenario para determinar los elementos de la   responsabilidad    

53.- De acuerdo con lo señalado en   los fundamentos jurídicos 49 a 52 se advierte que la providencia acusada   incurrió en defecto fáctico por cuanto la autoridad judicial accionada   interpretó de forma parcial los hechos, pretensiones y anexos de la demanda en   los que los actores identificaron con precisión la actuación del Estado que, a   su juicio, les irrogó un perjuicio. En efecto, la Sección Tercera Subsección B   del Consejo de Estado adujo que, contrario a lo señalado por los demandantes, el   daño no se produjo en la cesión de los inmuebles en el año 2011 sino en la   ocupación de los bienes por parte del Ejército Nacional en 1952 y por ende este   es el hito de contabilización del término de caducidad.    

54.- En relación con la argumentación   descrita, la Sala considera necesario destacar que el análisis de caducidad de   la acción no es el momento para definir si se produjo el daño alegado, si   concurren los elementos de la responsabilidad estatal o cuál es la entidad del   daño en caso de que se advierta la configuración del mismo, pues estos asuntos   corresponden al estudio de fondo propio de la sentencia. Por el contrario, el   análisis de la caducidad es un examen sobre el carácter temporáneo de la acción   de cara a los hechos y pretensiones planteados ante la jurisdicción, es decir el   examen se sustenta sobre la demanda, en la que se condensan los asuntos que los   asociados presentan ante la administración de justicia para su resolución.    

En particular, en el presente caso   los actores identificaron una actuación estatal que, aducen, les irrogó   perjuicios y cuya indemnización persiguen. Por ende, la evaluación del carácter   oportuno de la acción debía partir del específico asunto puesto a consideración   de los jueces y no podía comportar un examen de fondo en relación con la que se   consideró indebida identificación del hecho generador del daño, ya que este   examen excedió el análisis de la excepción previa en mención y transgredió el   derecho de acceso a la administración de justicia.    

55.- En síntesis, en la providencia   acusada la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado al fallar la   excepción previa y tener por acreditada la caducidad de la acción de reparación   directa privó a los demandantes de la posibilidad de que en el marco de un   proceso judicial se estableciera si se produjo el daño que alegan y si concurren   los elementos de responsabilidad del Estado.    

Análisis del defecto sustantivo por   indebida aplicación de la regla de caducidad    

56.- Establecida la configuración del   defecto fáctico por la indebida valoración de los hechos expuestos en la   demanda, pasa la Sala a determinar si esa equivocación tuvo incidencia en la   aplicación de la regla caducidad. Con ese propósito se analizarán los elementos   de las normas que rigieron la caducidad de la acción de reparación directa desde   el momento de la ocupación y hasta la presentación de la demanda, los cuales se   contrastarán con los hechos alegados por los ciudadanos para establecer el   defecto sustantivo.    

Los elementos de la regla de   caducidad de la acción de reparación directa    

57.- De acuerdo con la metodología   propuesta se identificarán los elementos de la regla de caducidad consagrados en   las disposiciones referidas por la autoridad judicial accionada en el auto   -Leyes 1437 de 2011 y 167 de 1941-  y también se considerará el Decreto 01   de 1984, ya que esta norma estaba vigente en el momento en el que se produjo la   cesión de los bienes.    

La Ley 1437 de 2011, vigente   cuando se presentó la demanda, prevé en el artículo 164 literal i) que:    

“Cuando se   pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término   de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la   acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener   conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la   imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.    

(…)”    

Por su parte, el Decreto 01 de 1984,  vigente en el momento en que se produjo la cesión celebrada entre el   municipio de Yopal y el Ejército Nacional, establecía en el artículo 136.8 que:    

“La de   reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a   partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación   administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de   propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”    

Finalmente, la Ley 167 de 1941,   vigente cuando se produjo la ocupación del inmueble “Los Yopitos”  señala en el artículo 263 que:    

“La demanda   para que se pague la indemnización debida cuando, a causa de un trabajo público,   se ocupa o daña una propiedad particular se dirigirá al Tribunal correspondiente   a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la   ocupación.”    

58.- Las disposiciones transcritas   rigieron la caducidad de la acción de reparación directa desde el momento de   ocupación del inmueble y hasta la presentación de la demanda, y a pesar de las   diferencias en la redacción regularon de manera uniforme el asunto a través de:   (i) la identificación del hito de contabilización: el momento de ocurrencia   de la acción u omisión causante del daño; (ii) la fijación del plazo para la   interposición de la demanda: 2 años y (iii) la asignación de la   consecuencia jurídica: la caducidad de la acción en los casos en los que se   incoe por fuera del término en mención.    

59.- Establecidos los elementos de la   regla de caducidad, entre los que se prevé el hito de contabilización (el   momento de ocurrencia de la acción u omisión causante del daño), y los hechos   alegados en la demanda, de los que se concluyó que el daño cuyo resarcimiento se   persigue es el generado por la cesión de los predios celebrada en el año 2011,   la Sala evaluará la actividad de la autoridad judicial accionada para determinar   si se produjo la afectación de los derechos fundamentales de los accionantes.    

60.- Como se indicó en el fundamento jurídico 51   de esta providencia, la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado   modificó la actuación presentada en la demanda como presunta generadora del daño   para establecer que los perjuicios fueron consecuencia de la ocupación. A partir   de esta consideración, identificó la norma vigente para ese momento y aplicó la regla de caducidad con base en esa   circunstancia.    

La indebida evaluación del hecho generador del daño tuvo   incidencia en la aplicación de la regla de caducidad, específicamente en:   (i) la determinación de la norma que regía el asunto, pues la autoridad   judicial escogió el artículo 263 de la Ley 167 de 1941, que no gobernaba la acción para el resarcimiento del daño   generado con la cesión de inmuebles protocolizada el 8 de julio de 2011, ya que   la norma aplicable era la vigente para el momento en el que ocurrió el daño, es   decir el artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984[79]; y (ii) la   determinación de la consecuencia jurídica, debido a que el juez    contabilizó el término de caducidad desde la ocupación del inmueble y no desde   la actuación que para los actores generó el perjuicio, esto es la cesión del   derecho de dominio de los predios de menor extensión.    

En consecuencia, la Sala Plena advierte que la decisión   judicial cuestionada también incurrió en defecto sustantivo como consecuencia de   la identificación de una norma que no regía el asunto y la indebida aplicación   de la regla de caducidad a una circunstancia (la ocupación del inmueble) que no   corresponde a la actuación identificada como la generadora del daño cuyo   resarcimiento persiguen los peticionarios (la cesión del derecho de dominio).    

61.- Adicionalmente, es necesario precisar que si la   autoridad judicial hubiera escogido la norma que efectivamente regía el asunto,   esto es, el artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984, también se habría configurado   el defecto sustantivo por la indebida aplicación de la regla de caducidad. Esto   ocurre porque la modificación de las supuestas situaciones generadoras del daño   cuando se interpretó como la ocupación del inmueble y no como la cesión, habría   llevado a la misma conclusión al contabilizar el término para la presentación de   la demanda desde ese hito.    

62.- Con base en las consideraciones expuestas en este   acápite se concluye que la indebida interpretación de la demanda llevó a la   Subsección accionada a identificar la ocupación como la actuación   generadora del daño y a partir de ese yerro se presentó un defecto sustantivo,   pues tal y como se alegó en la acción de tutela, la regla de caducidad se aplicó   a circunstancias que no corresponden a los supuestos de hecho de la acción de   reparación directa incoada.    

63.- Los argumentos expuestos en el caso concreto demuestran   que la decisión judicial cuestionada incurrió en los defectos fáctico y   sustantivo, cuya configuración concurrente ha sido admitida en otras   oportunidades[80].    

64.- Finalmente, la Sala advierte que además de los defectos   –fáctico y sustantivo- en los que incurrió la providencia judicial acusada y que   fueron descritos previamente, si la Sección Tercera Subsección B del Consejo de   Estado tenía dudas sobre la configuración de la caducidad también ignoró el   precedente de esa Corporación, según el cual, en estas circunstancias debía   privilegiarse la interpretación del asunto que garantice el acceso a la   administración de justicia, es decir tramitar la acción[81].    

En efecto, si la autoridad judicial tenía dudas sobre el   momento en el que se produjo el daño cuya reparación persiguen los actores debió   analizar las circunstancias expuestas en la demanda bajo la óptica del acceso   efectivo a la administración de justicia y tomar la decisión que mejor se   ajustaba a esta garantía.    

65.- En síntesis, del auto proferido el 29 de agosto de 2016   por la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado se advierte la   configuración de: (i) defecto fáctico porque el juzgador interpretó   parcialmente la demanda e identificó la ocupación del inmueble en el año 1952   como generadora del daño, a pesar de que los peticionarios perseguían la   indemnización de los perjuicios ocasionados por la cesión del derecho de dominio   de los predios; y (ii) defecto sustantivo por indebida identificación de   la norma que regía la caducidad y la aplicación de la regla a hechos que no   corresponden con las pretensiones de la acción.    

De acuerdo con lo expuesto, se revocarán los fallos de   tutela revisados para, en su lugar, conceder el amparo de los derechos al debido   proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y   Magdalena Vargas Navarrete, se revocará el auto acusado, se tendrá por no   probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa y se   remitirá el proceso ante el juez de primera instancia para que el trámite siga   su curso.    

Conclusiones    

66.- Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete formularon   acción de tutela en contra del auto proferido el 29 de agosto de 2016 por la   Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa que   incoaron en contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal.    

67.- Los actores   adujeron que la norma de caducidad se aplicó de forma indebida a hechos que no   constituían el fundamento de la pretensión. Por consiguiente, se estableció la   necesidad de estudiar los defectos: (i) fáctico, pues aunque los   accionantes no lo propusieron nominalmente, cuestionaron la valoración de los   hechos presentados en la demanda; y (ii) sustantivo para establecer si,   como consecuencia de una equivocación en la valoración de las circunstancias, se   presentó la indebida aplicación de la norma.    

68.- En atención a los niveles de análisis de la acción de   tutela contra providencias judiciales, la Sala evaluó, en primer lugar, el   cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y constató: (i) la relevancia   constitucional de la cuestión discutida; (ii) el cumplimiento del presupuesto de   subsidiariedad; (iii) la observancia del requisito de inmediatez; (iv) la   identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como   de los derechos vulnerados; y (v) que la acción no se dirigió contra una   sentencias de tutela.    

69.- Luego, la Sala emprendió el análisis de los requisitos   específicos de procedibilidad y advirtió la configuración del defecto   fáctico, debido a que el juez, como consecuencia de la valoración parcial de   la demanda, se equivocó al identificar la ocupación del inmueble en el año 1952   como la circunstancia generadora del daño, ya que esta actuación no corresponde   a los hechos y pretensiones expuestos por los demandantes.    

Asimismo, se advirtió el defecto sustantivo derivado   de: (i) la aplicación de una disposición – artículo 263 de la Ley 167 de 1941- que aunque contiene la misma regla de   caducidad de la norma pertinente -artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984- no   regía la presentación de la demanda para el resarcimiento del daño generado con   la cesión de inmuebles; y (ii) un yerro en la determinación de la consecuencia   jurídica, debido a que contabilizó el término de caducidad desde la ocupación   del inmueble y no desde la actuación que para los actores generó el perjuicio,   es decir, la cesión del derecho de dominio de los predios de menor extensión.    

70.- Finalmente, establecida la configuración de los   defectos fáctico por indebida valoración de los hechos de la demanda y   sustantivo por el error en la aplicación de la regla de caducidad, los cuales   afectaron gravemente el derecho de acceso de administración de justicia de los   accionantes, la Sala decidió conceder el amparo de los derechos al debido   proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y   Magdalena Vargas Navarrete.    

Como medida de restablecimiento de los derechos   fundamentales de los accionantes se dejará sin efectos el auto acusado y, en su   lugar, se declarará no probada la excepción de caducidad de la acción de   reparación directa. Asimismo, se remitirá el expediente al juez de primera   instancia para que continúe con el trámite de apelación correspondiente, en el   marco del cual no se podrá volver a decidir el asunto relacionado con la   caducidad de la acción definido en esta sede.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 23 de agosto   de 2017 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado que, a su vez, confirmó la sentencia proferida el 15 de junio   de 2017 por la Sección Cuarta de esa Corporación que denegó la protección   invocada. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al debido   proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y   Magdalena Vargas Navarrete.    

SEGUNDO.- En consecuencia,  DEJAR SIN EFECTOS el   auto de 29 de agosto de 2016 proferido por la Sección   Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado  y, en su lugar, DECLARAR NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD en el   proceso de acción de reparación directa de la referencia, incoada por Roberto Vargas Navarrete y   otros en contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal, de acuerdo con las   consideraciones de la parte motiva de esta providencia.    

TERCERO.- ORDENAR que en atención a la   decisión emitida en esta sede, por intermedio de la Secretaría General de la   Corte Constitucional, se REMITA a la Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca el expediente de la acción de reparación directa núm.   25000-23-36-000-2013-01405-00, Roberto Vargas Navarrete y otros en contra del Ejército Nacional   y el municipio de Yopal para que siga con el trámite correspondiente, de acuerdo con las consideraciones de la   parte motiva de esta providencia.    

CUARTO.- Por Secretaría General líbrense las   comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los   efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

EMILSSEN GONZÁLEZ DE CANCINO    

Conjuez    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ    

Conjuez    

Con salvamento de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

 A LA SENTENCIA SU282/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió   declarar improcedencia por falta de relevancia constitucional (Salvamento de   voto)    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No se   configuraron los defectos fáctico y sustantivo (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente T-6.404.115    

Magistrado Ponente:   Gloria Stella Ortiz Delgado    

En la sentencia   proferida el 20 de junio de 2019, providencia de la cual me aparto, la Sala   Plena concedió el amparo de los derechos al debido proceso y de acceso a la   administración de justicia de los tutelantes y, en consecuencia, dejó sin   efectos el auto que declaró la caducidad y ordenó la remisión del expediente al   juez de primera instancia para que continúe el trámite de la acción de   reparación directa. Mi desacuerdo con estas determinaciones dio lugar al   Salvamento de Voto que ahora suscribo, fundado en las siguientes razones:    

1. El asunto resuelto por la Sala Plena carecía de relevancia   constitucional, habida consideración de que i) se trataba de un asunto meramente legal, encaminado a definir si se configuró, o no, la caducidad de una acción de   reparación directa, ii) no era   evidente la relación entre la decisión judicial cuestionada y la presunta   vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental   del actor y por lo tanto iii) convertía la acción de tutela en una instancia   adicional del proceso ordinario.    

2. El auto   dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de   agosto de 2016, que rechazó la demanda de reparación directa al encontrar   configurada la caducidad de la acción, no adolece de los defectos fáctico y   sustantivo, reconocidos por la mayoría, dado que:      

(i)   Los supuestos fácticos en los que se funda la   demanda de reparación directa revelan que en 1952, por razones de orden público,   el Ejército Nacional ocupó el predio Los Yopitos para construir instalaciones   militares, lo cual produjo el desplazamiento del señor   Vargas y su familia, demandantes en el proceso ordinario. Estos hechos fueron   corroborados por miembros del Ejército Nacional mediante declaraciones   extrajuicio protocolizadas el 24 de mayo de 1982.      

En esa medida, la providencia judicial impugnada es una   decisión razonable y conforme a derecho, toda vez que estuvo ajustada a los   parámetros legales vigentes[82] y atendió las   reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera   del Consejo de Estado el 9 de febrero de 2011[83],   una de las cuales consiste en que el término de caducidad de la acción de   reparación directa, en los casos de ocupación permanente de un bien inmueble, se   contabiliza a partir del momento en que la ocupación resulta definitiva o   permanente, lo cual, como se advirtió, habría ocurrido desde hace más de dos   años. Por lo tanto, la demanda de reparación directa presentada el 1 de agosto   de 2013, resultaba extemporánea.    

(ii)  Aun en gracia de discusión, de admitirse que la conclusión   a la que llegó el Consejo de Estado era debatible porque el demandante en   reparación directa reclamó una indemnización de perjuicios con ocasión de la   suscripción y posterior protocolización de un contrato de cesión gratuita del   bien inmueble, suscrito entre el Ejército Nacional y el Municipio de Yopal el 8   de julio de 2011, lo cierto es que en todo caso la sentencia de la cual me   apartó persistió en el desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de   Estado.    

En efecto, esa Corporación ha precisado que en aquellos   eventos en que no exista certeza inicial acerca   del momento a partir del cual se debe contabiliza el término de caducidad, en   virtud de los principios pro actione y pro damnato la   correspondiente demanda debe admitirse, con el fin de garantizar el acceso a la   administración de justicia. De este modo, las partes interesadas pueden aportar   los elementos de juicio necesarios para que, al final del proceso, el juez pueda   definir si hay lugar a declarar, o no, la caducidad de la acción[84].    

Contrario a ello, la Sala Plena   resolvió ese debate de manera definitiva, al concluir que dicha acción fue   presentada oportunamente. Con ello desconoció injustificadamente la competencia   del juez de lo contencioso administrativo en un asunto que estaba llamado a ser   debatido y resuelto en el proceso de reparación directa.    

Fecha ut   supra,    

Carlos Bernal Pulido    

Magistrado    

[1] La Sala estuvo integrada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera y   Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[2] Escrito de tutela obrante a folio 1-13, cuaderno 1.    

[3] M.P. Ramiro Pazos Guerrero.    

[4]M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Folio   61-68, cuaderno 1.               

[5] Folio 77, cuaderno 1.    

[6] M.P. Rocío Araújo Oñate.    

[7] Folio 99, cuaderno 1.    

[8] Apoderado: Alfredo Beltrán Sierra.    

[9] Folios 10-11, cuaderno 1 expediente reparación directa.    

[10] Folio 11, cuaderno 1 expediente reparación directa.    

[11] Folio 13, cuaderno 1 expediente reparación directa.    

[12] Folio 12, cuaderno 1 expediente reparación directa.    

[13] Folio 13, cuaderno 1 del expediente de   reparación directa.    

[14] Folio 14, cuaderno 1del expediente de   reparación directa.    

[15]Folio 15, cuaderno 1 expediente de reparación directa.    

[16]Folio 24, cuaderno 1 proceso reparación directa.    

[17] Folio 26, cuaderno 1 proceso de reparación directa.    

[19] Folio 77, cuaderno 3.    

[20] El acápite se retoma de las sentencias T-111 de 2018, T- 534   de 2017 y T-565 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que   adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, – bien por   la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora   porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional   puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en   ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones   descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la   decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del   funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por   defecto orgánico.    

[22] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de   derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial – presupuesto   de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no   desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio   iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos   órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la   administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los   derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por   consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su   alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,   cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos   constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos – vía de hecho por   consecuencia – se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al   funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como   consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”    

[23] Cfr.   Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[24] Folio 161, cuaderno 4 expediente reparación directa.    

[25] Folio 1, cuaderno 1 expediente tutela.    

[26] Consideraciones parcialmente retomadas de la sentencia   SU-498 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[27] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.    

[28] Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra, T-686 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792 de 2010   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y Sentencia SU-632 de 2017 M.P. José Fernando   Reyes Cuartas.    

[29] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[30] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[31] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[32] Sentencias T-1045 de 2008 M.P. Rodrigo   Escobar Gil, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-001 de 1999 M.P.   José Gregorio Hernández Galindo    

[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[34] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[35] Este capítulo se desarrolló en la sentencia SU-041 de 2018   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[36] Sentencia T-1232 de 2003 M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[37] Sentencia C-1026 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[38]Sagües, N.P. Del juez legal al juez   constitucional. Disponible en   www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=8&IDN=396&IDA=1376,   consultado el diez (10) de abril de 2018.    

[39] Pozzolo, S. Neoconstitucionalismo y   especificidad de la interpretación constitucional. Doxa 21 – II 1998, disponible   en   www.cervantesvirtual.com/obra/neoconstitucionalismo-y-especificidad-de-la-interpretacin-0/,   consultado el diez (10) de abril de 2018.    

[40] La Corte Constitucional, en sentencia T-055   de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al   análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y   trascendencia.    

[41] Ver, entre otras, las sentencias T-231 de   1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera   Carbonell; T-008 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M. P.   Eduardo Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa;   T-109 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P. Luis   Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de   2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó expresamente:   “la intervención del juez de tutela, en relación con el   manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter   extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía judicial   y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen exhaustivo   del material probatorio”.(negrita   fuera del texto original).    

[42] Ver sentencia T-442 de 1994, M. P.   Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el juzgador goza de un   gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe   fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los   principios científicos de la sana crítica…, dicho poder jamás puede ser   arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción   de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este   desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la   prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su   valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la   circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.”    

[43] Sentencia SU-489 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[44] Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[45] Cfr., entre otras, T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[46] SU-198 de 2013, precitada, y T-636 de   2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[48] Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo,   citada por la sentencia T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas.    

[49] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[50] Sentencia T-1098 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil “En la teoría   general del proceso se reconoce a la contestación de la demanda como un acto   procesal de introducción mediante el cual el demandado se opone a las   pretensiones invocadas por el demandante, ya sea en cuanto a la prosperidad de   la relación jurídica sustancial, esto es, frente al derecho u obligación que se   controvierte; o en relación con la existencia de la relación jurídica procesal,   es decir, en torno a los presupuestos procesales que permiten que un proceso se   desenvuelva hasta concluir en el pronunciamiento definitivo por parte del juez a   través de la sentencia.”    

[51] Por ejemplo, el artículo 375 del CGP precisa que en la declaración   de pertenencia:    

“5. A la   demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos   públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos   reales principales sujetos a registro. Cuando el inmueble haga parte de otro de   mayor extensión deberá acompañarse el certificado que corresponda a este.   Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un   derecho real sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella. Cuando el   bien esté gravado con hipoteca o prenda deberá citarse también al acreedor   hipotecario o prendario.”    

[52] Consideraciones parcialmente retomadas de la sentencia   T-198 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[53] Ver sentencia C-330 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[54] Cfr. Sentencia T-268 de 1996, M.P. Antonio   Barrera Carbonell.    

[55] Artículo 89 Superior.    

[56] Sentencia   T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.    

[57] Sentencia C-   086 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[58] Sentencia C-179 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[59] En   efecto una de las diferencias reconocidas entre reglas y principios es que las   primeras son susceptibles de ser aplicadas mediante la subsunción y los   principios como mandatos de optimización deben ser aplicados a través de la   ponderación. Esta distinción fue resaltada en la sentencia C-1287 de 2001. M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[60] Guastini, Ricardo. Interpretar y argumentar. Centro de   Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2017. Págs. 32-42.    

[61]  Guastini, Ricardo. Interpretar y argumentar. Centro de   Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2017. Página 33.      

[62] El autor también precisa que la reconstrucción de la forma   lógica de la norma se enfrenta a diversas dificultades, tales como (i) un único   enunciado normativo exprese una pluralidad de normas; (ii) el supuesto de hecho   tenga una estructura lógica compleja; (iii) la reconstrucción de la norma   requiera acudir a una pluralidad de enunciados normativos y (iv) el antecedente   hace referencia a hechos calificados por otras normas.    

[63] Consideraciones parcialmente retomadas parcialmente de las   sentencias SU-498 de 2016 y T-202 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[64] Respecto al fundamento y desarrollo de la responsabilidad del Estado   antes de la Constitución Política de 1991, consolidada principalmente mediante   la acuciosa labor de los jueces, inicialmente de la Corte Suprema de Justicia y   luego por el Consejo de Estado ver la sentencia C-957 de 2014.M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[65] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[66] Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[67] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[68] Sentencia C-644 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[69] Vescoví Enrique. Teoría General del Proceso, Bogotá, Temis. 1984. Pág.   95.CALAMANDREI los entendía como “(…) las condiciones que deben existir a fin   de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable,   sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del juez de   proveer sobre el mérito.” Esta teoría se desarrolló por Oskar VON BÜLOW,   quien precisó que la constitución válida de una relación jurídica procesal está   condicionada a la satisfacción de requisitos de admisibilidad y condiciones   previas, denominadas presupuestos procesales.    

[71] Sentencia SU-447 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[72] Folios 10-11, cuaderno 1 expediente   reparación directa.    

[73] Folios 11, cuaderno 1 expediente   reparación directa.    

[74] Folios 13, cuaderno 1 expediente reparación directa.    

[75]Folio 14, cuaderno 1del expediente de reparación directa.    

[76] En particular: (i) la Escritura   Pública de 23 de enero de 1923, otorgada en la Notaría del Circuito de   Labranzagrande, en la que Secundino Vargas transfirió al señor Antonio Vargas a   título de venta el derecho de dominio que tiene sobre una fundación denominada   “Los Yopitos”, situada en la jurisdicción del municipio de Marroquín; (ii)   la Escritura Pública 30 otorgada el 24 de abril de 1924 en la Notaría del   Círculo de Labranzagrande, en la que se protocolizó la compraventa celebrada   entre Antonio Vargas y Octavio Vargas Montaña de la fundación denominada “Los   Yopitos” del municipio de Marroquín, y (iii) el registro de la primera copia   de la Escritura Pública 30 de 24 de abril de 1924 en la Oficina de Registro de   Instrumentos Públicos de Nunchía.    

[77] Mediante la Escritura Pública 1434 de   8 de julio de 2011 otorgada ante la Notaría Única del Círculo de Aguazul, en la   que se protocolizó la cesión a título gratuito entre el municipio de Yopal y el   Ejército Nacional de los lotes identificados así: (i) 01-01-0073-0001-000   ubicado en la carrera 15 núm. 6-98 de Yopal; (ii) 01-01-0073-0007-000 ubicado en   la carrera 15 núm. 6-96 interior 2, y (iii) 01-01-0737-0002-000 ubicado en la   calle 5  núm. 15-08 de Yopal.    

[78] A través de la Escritura Pública 322 del 24 de mayo de 1982 otorgada   ante la Notaría Única de Yopal en la que se protocolizaron las declaraciones   rendidas ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Yopal por el Coronel Miguel   Ángel Contreras y el Teniente Coronel Felipe José del Carmen Becerra, en las que   manifiestan el conocimiento que tienen sobre: (i) la llegada del grupo “Guías de   Casanare” a Yopal y los predios que ocupó; (ii) el plano de los predios que se   protocoliza con la escritura; (iii) las obras construidas en los predios   ocupados y (iv) el valor de las mejoras plantadas en los inmuebles, que   estimaron entre $100’000.000 y $200’000.000.    

[79] Por ejemplo, en auto de 27 de marzo de 2014 (expediente -2012-00124-01),   la autoridad judicial accionada indicó que la regla de caducidad aplicable es la   vigente en el momento en el que ocurrió el daño, que corresponde al hito de   contabilización. En ese sentido, precisó: “Así las cosas, comoquiera que el   área y linderos del predio La mina se concretó en forma definitiva hasta el 24   de mayo de 2010, fecha en la cual quedó en firme el avalúo realizado por el   auxiliar de la justicia Oscar Hernández Paucar, estima la Sala que esta debe ser   la fecha base para verificar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la   caducidad. No obstante, debe advertirse que como el fenómeno de caducidad empezó   a correr a partir del año 2010, resulta aplicable el término de caducidad de dos   (2) años previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso   Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, por ser la norma vigente al   momento de su iniciación, de conformidad con lo establecido en el artículo 40 de   la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012.”    

[80]   Por ejemplo, la sentencia SU-396 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado)   los estudió de manera conjunta y los descartó, debido a que la accionante   denunció que la providencia judicial en la que fue sancionada disciplinariamente   por el incumplimiento del deber de respeto a los jueces incurrió en defecto   fáctico porque no valoró el material probatorio que descartaba el dolo como   elemento subjetivo de la conducta típica y sustantivo, por cuanto se aplicó la   norma a pesar de no estar probado elemento subjetivo que hacía parte del   supuesto de hecho.    

[81] Ver, entre otros, los autos de 10 de junio de 2017 M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Exp. 25000-23-36-000-2016-00554-01(57944); 20 de   noviembre de  2017 M.P.   Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Exp.52001-23-33-000-2017-00347-01(60109); 13 de diciembre de 2017 M.P. Jorge Octavio   Ramírez, Exp. 76001-23-33-000-2017-00382-01 (23315).    

[82] CPACA, artículo 164. Oportunidad para presentar la   demanda. (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá   presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día   siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de   cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha   posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha   de su ocurrencia. (…).    

[83] Los dos años se contabilizan   desde que ocurre el hecho dañoso, el cual se consuma cuando cesa la ocupación.   En casos especiales se computan desde cuando el afectado tuvo conocimiento de la   ocupación del bien luego de su cesación.    

[84] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Auto   de 28 de febrero de 2018. Expediente 59326. MP: Jaime Enrique Rodríguez Navas.