T-060-25

  T-060-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-060/25    

     

DERECHO A LA  LIBERTAD PERSONAL-Vulneración  por medida migratoria de restricción prolongada de la movilidad    

     

(…) Migración  Colombia vulneró el derecho fundamental a la libertad personal de (los  agenciados), debido a que: (i) se les restringió la libertad por un tiempo no  contemplado en la legislación nacional, sin haber brindado la cooperación  necesaria a la aerolínea para que esta ejecutara oportunamente la decisión  administrativa adoptada, como dispone el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto  1067 de 2015; (ii) no acreditó que la restricción a la libertad personal de las  agenciadas hubiera sido evaluada bajo el principio de proporcionalidad, ni que  hubiera descartado la posibilidad de adoptar medidas alternativas; (iii) no  demostró haber implementado una supervisión o seguimiento mínimo para asegurar  que la medida migratoria no implicara una restricción prolongada de la  movilidad de las agenciadas; y (iv) no probó que las condiciones de retorno de  las agenciadas a su país de procedencia fueran dignas, lo cual derivó en un  agravamiento de su situación.    

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO DE MIGRANTES-Obligación  de los Estados de respetar y garantizar los derechos fundamentales de los  extranjeros    

     

Migración Colombia  vulneró el derecho al debido proceso, considerando que: (i) la autoridad  migratoria no demostró que las migrantes comprendieran plenamente el  procedimiento en el que se encontraban inmersas desde el inicio de la  actuación; (ii) tampoco se acreditó que, en las condiciones específicas de las  agenciadas y ante la prolongada restricción a la movilidad que tuvieron,  existiera un análisis mínimo del contexto de su migración, ni de sus  circunstancias personales, familiares o el riesgo que adujeron en la tutela; y  (iii) no se demostró que se les hubiere proporcionado asistencia jurídica y  consular o diplomática, y que tuvieran contacto con un intérprete competente,  sin enfrentar barreras.    

     

     

Migración Colombia  vulneró el derecho a la no devolución porque (i) en ningún momento valoró si  existía algún riesgo para la vida e integridad de las agenciadas que las  hiciera merecedoras de algún mecanismo de protección internacional; (ii) no  demostró la valoración o aplicación que, dadas las condiciones particulares del  caso, podría requerir un enfoque de interseccionalidad; y (iii) adoptada la  decisión de retorno inmediato, tampoco coordinó con la aerolínea el lugar  adecuado para transportar a las extranjeras inadmitidas; no sin antes explicar  por qué en el caso no procedía la solicitud de refugio alegada por las  agenciadas.    

     

CARENCIA ACTUAL DE  OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Regreso de extranjeros a su país de origen    

     

ACCION DE TUTELA  CONTRA MEDIDAS ADMINISTRATIVAS MIGRATORIAS-Procedencia excepcional    

     

DERECHOS DE LOS  MIGRANTES-Extranjeros  gozan de los mismos derechos civiles y garantías que gozan los nacionales,  salvo las limitaciones que establece la Constitución o la ley    

     

INMIGRACION Y  EXTRANJERIA-Decisión  administrativa por autoridad migratoria sobre inadmisión o rechazo    

     

DERECHOS DE LOS  MIGRANTES-Deberes  de Migración Colombia    

     

MIGRANTES Y  REFUGIADOS-Garantías  especiales fijadas principalmente por el Derecho Internacional de los Derechos  Humanos    

     

RÉGIMEN MIGRATORIO  COLOMBIANO-Política  Integral de Migración-PIM    

     

MIGRANTES-Sujetos de  especial protección para los Estados    

     

MIGRACIÓN EN  TRÁNSITO-Concepto/MIGRACIÓN  EN TRÁNSITO-Características    

     

La Ley 2136 de  2021 define al migrante en tránsito como el migrante que ingresa al territorio  nacional sin vocación de permanencia con el propósito de dirigirse hacia un  tercer país. ACNUR plantea que comúnmente se entiende por este término la  estancia temporal de los migrantes en uno o varios países, con el objeto de  llegar a otro destino definitivo. OIM define al migrante en tránsito como la  persona que llega por aire, mar o tierra a un Estado con el solo propósito de  continuar su viaje a otro Estado. Estas organizaciones han reconocido la  dificultad de plantear una definición unívoca, pues existe un concepto de  temporalidad involucrado en la noción de tránsito. Así, señalan que para muchos  migrantes el itinerario hacia su destino final puede tomar entre meses y años,  lo cual es un desafío a esa noción y genera la pregunta sobre cuánto tiempo  debe transcurrir para que un Estado de tránsito sea considerado un Estado de  destino. En todo caso, como puede observarse, la migración en tránsito a nivel  interno está definida a partir de un criterio: la vocación de permanencia o la  intencionalidad del extranjero, no el tiempo de permanencia efectiva.    

     

DERECHO A LA  LIBERTAD PERSONAL-Garantía  mínimas en el contexto de la migración en tránsito    

     

1. Los migrantes  en tránsito tienen derecho a que cualquier forma de restricción a la movilidad  esté prevista en la legislación nacional, esté justificada bajo un objetivo  legítimo del Estado, y sea el resultado de una evaluación individualizada y  contextualizada del caso… 2. Cualquier forma de restricción a la movilidad  migratoria debe ser necesaria y proporcional y, en caso de que resulte  procedente, debe garantizar el uso de medidas alternativas… 3. En caso de  presentarse cualquier forma de restricción, los migrantes tienen derecho a unas  condiciones mínimas de dignidad. Los funcionarios del Estado deberán vigilarlas  y garantizar su carácter temporal y estrictamente necesario.     

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO DE MIGRANTES-Deber  del Estado de asegurar al extranjero la posibilidad de participar en el trámite  consular, para lo cual las personas pueden solicitar y recibir asesoría legal,  y en caso de necesitarlo un traductor o intérprete    

     

DERECHO AL DEBIDO  PROCESO DE MIGRANTES-Reiteración  de jurisprudencia    

     

1. El Estado debe  garantizar que los migrantes comprendan plenamente los procedimientos en los  que están involucrados, desde el inicio de cualquier actuación hasta la  decisión tomada en el proceso… 2. El Estado debe garantizar que los migrantes  comprendan plenamente los procedimientos en los que están involucrados, desde  el inicio de cualquier actuación hasta la decisión tomada en el proceso… 3.  Los migrantes tienen derecho a la asesoría jurídica y a comunicarse con  autoridades consulares o diplomáticas de su Estado de origen, o de otro Estado  que represente sus intereses, de forma libre y sin obstáculos… 4. La  autoridad migratoria tiene la obligación de fundamentar de manera clara y  suficiente cualquier decisión de inadmisión o rechazo de un migrante que  pretenda ingresar al territorio nacional con la intención de dirigirse hacia un  tercer país.    

     

DERECHO DE ASILO-Alcance    

     

(…) el artículo  36 de la Constitución reconoce el derecho fundamental al asilo “€œen los  términos previstos en la ley”€, el cual tiene dos connotaciones: una amplia y  otra estricta. En sentido amplio, esta figura abarca el asilo político y la  institución del refugio. En sentido estricto, el asilo político abarca el asilo  territorial y el asilo diplomático. Todas las instituciones mencionadas son  formas de protección internacional a favor de las personas que están obligadas  a huir a otro Estado, a pesar de que operan en distintas circunstancias y con  connotaciones jurídicas diferentes en el derecho internacional y nacional. En  todo caso, los conceptos del asilo y de refugio imponen una obligación de no  devolución.    

     

REFUGIADO Y  PRINCIPIO DE NO DEVOLUCIÓN-Contenido y alcance    

     

(…) el principio  de no devolución, comúnmente conocido como non-refoulement, establece que  ninguna persona será expulsada, devuelta, extraditada o trasladada de manera  informal o entregada de ninguna manera, puesta en las fronteras de otro país,  sea o no su de su nacionalidad, donde su vida o libertad peligren o donde sería  sometida a tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. En  particular, el Estado debe respetar este principio, incluida la prohibición de  devolución indirecta, sin importar su estatuto legal o condición migratoria en  el país en que se encuentren. Se considera devolución en cadena (devolución  indirecta) el retorno de una persona a un país o territorio desde donde será  devuelta a un país donde su vida, libertad o integridad personal están en  peligro.    

     

ENFOQUE DE  INTERSECCIONALIDAD-Aplicación    

     

EXHORTO-Congreso de la  República, Ministerio de Relaciones Exteriores y Unidad Administrativa Especial  Migración Colombia    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Segunda de Revisión    

     

     

Referencia: expediente T-10.187.941    

     

Asunto: Acción de tutela presentada por Abakwa, Nyang y Binuwe  contra la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y otros    

     

Tema: Carencia actual de objeto por daño consumado. Derecho a la  libertad personal, al debido proceso, al asilo y a la no devolución de  migrantes en la zona de tránsito aeroportuario del Aeropuerto Internacional El  Dorado    

     

Magistrado sustanciador:    

Juan Carlos Cortés González    

     

Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veinticinco  (2025)    

     

La Sala Segunda de Revisión de la  Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los  magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la  preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha  proferido la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

En el trámite de revisión del fallo  que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala de Familia  emitió el 5 de abril de 2024, el cual modificó la decisión que el Juzgado  Catorce de Familia de Bogotá había proferido el 23 de febrero del mismo año y,  en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela que Abakwa, Nyang  y Binuwe presentaron contra la Unidad Administrativa Especial Migración  Colombia (en adelante Migración Colombia), a la cual fue vinculado el  Ministerio de Relaciones Exteriores – Comisión Asesora para la Determinación de  la Condición de Refugiado (en adelante CONARE), por la presunta vulneración de  sus derechos fundamentales a la libertad personal, al debido proceso, al asilo  y a la no devolución.    

     

     

     

ACLARACIÓN PREVIA    

     

De conformidad con el artículo 62 del  Acuerdo 02 de 2015 y la Circular Interna No. 10 de 2022 de la Corte  Constitucional, las Salas de Revisión podrán determinar que en la publicación  de sus providencias se omitan nombres o circunstancias que permitan identificar  a las partes. Debido a que en este caso puede existir un riesgo sobre los  derechos a la vida, a la seguridad, a la libertad y a la integridad personales  de Abakwa, Nyang y Binuwe, la Sala emitirá dos copias de  esta sentencia: una con sus nombres reales, que la Secretaría General de esta  Corporación remitirá a las partes y a las autoridades concernidas, y otra  versión que reemplaza esos nombres por unos ficticios, para efectos de la  comunicación pública que corresponda.    

     

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

     

¿Qué    estudió la Corte?                    

Tres migrantes nacionales de    Camerún presentaron acción de tutela a nombre propio contra Migración    Colombia, por cuanto consideraron que vulneró sus derechos a la libertad    personal, al debido proceso, al asilo y a la no devolución. Durante el    trámite de la acción constitucional, el Ministerio de Relaciones Exteriores    fue vinculado y fue reconocida como tal una agente oficiosa. En criterio de    las accionantes, la decisión administrativa de inadmisión o rechazo que    adoptó la entidad, como consecuencia de un control migratorio a su llegada al    Aeropuerto Internacional El Dorado, y las consecuencias de esa decisión,    hicieron que (i) fueran    detenidas en el aeropuerto durante varios días sin una orden judicial o    administrativa, en condiciones precarias, con malos tratos y sin acceso a    información mínima de su condición migratoria; (ii) fueran rechazadas sin    observarse un debido proceso administrativo que les permitiera ejercer el    derecho a la defensa y contradicción, lo que incluye garantías de traducción    o de comunicación en su lenguaje natal; e igualmente, (iii) fueran rechazadas    sin haber podido presentar solicitudes de asilo en    la zona de tránsito y, por lo mismo, se ignoró la garantía de la no    devolución ante el riesgo que podría existir sobre sus derechos en caso de    que regresaran a su país de origen.   

En consideración de las pruebas    aportadas en el trámite de esta acción constitucional, la    Sala consideró que, en este caso concreto, existe una tensión constitucional    entre, de un lado, el ámbito de soberanía del Estado para organizar los    procedimientos migratorios y, de otro, la protección de los derechos humanos    de la población migrante. Dentro de este marco, la Sala se ocupó de resolver los siguientes    problemas jurídicos:    

     

(i) ¿Migración Colombia vulnera el derecho a la libertad    personal de migrantes enmarcados en el fenómeno de la migración en tránsito,    al no asegurarse de que su retorno al país de procedencia, al país de origen    o a un tercer país que los admita ocurra de manera inmediata a la decisión de    inadmisión o rechazo al territorio nacional, según prevé el Decreto 1067 de    2015?    

(ii) ¿Migración Colombia vulnera el derecho al debido    proceso administrativo de migrantes enmarcados en el fenómeno de la migración    en tránsito, al impedirles que conozcan del inicio de la actuación    administrativa de inadmisión o rechazo, que accedan a asesoría consular o    diplomática, asesoría jurídica y a un intérprete competente, y que puedan    ejercer su derecho a defenderse de la decisión administrativa de inadmisión o    rechazo?    

(iii) ¿Migración Colombia vulnera el derecho al asilo y a    la no devolución de migrantes enmarcados en el fenómeno de la migración en    tránsito, al no permitirles presentar solicitudes para la determinación de la    condición de refugiados en una zona de tránsito aeroportuario, sino    ordenar su salida inmediata?    

     

Para    ello, expuso las siguientes consideraciones:    

     

(i)    En ejercicio de su soberanía, el Estado tiene la facultad de determinar las    condiciones de acceso, permanencia y salida del país tanto de nacionales como    de extranjeros, con sujeción a los tratados internacionales. Así, el Estado    colombiano determinó los procedimientos administrativos de carácter    sancionatorio y no sancionatorio (entre los cuales está ubicado el    procedimiento de inadmisión o rechazo del artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto    1067 de 2015). Sin embargo, el ejercicio de esa potestad estatal no puede    confundirse con una atribución arbitraria.    

     

(ii)    El marco jurídico nacional e internacional para la protección a la población    migrante y sus implicaciones sobre el fenómeno de la migración en tránsito, los    avances jurídicos al respecto y las obligaciones del    Estado colombiano como país de tránsito. La Sala identificó    que dicha población se enfrenta a distintas barreras y que no existe en    Colombia una regulación específica para la protección de sus derechos.    

     

(iii)    Las subreglas para la interpretación del derecho a la libertad personal y su    aplicación para el fenómeno de la migración en tránsito. La Sala explicó que    (a) los migrantes tienen derecho a que cualquier forma de restricción a la    movilidad esté prevista en la legislación nacional, esté justificada bajo un    objetivo legítimo del Estado, y sea el resultado de una evaluación    individualizada y contextualizada del caso; (b) cualquier forma de    restricción a la movilidad debe ser necesaria y proporcional y, en caso de    que resulte procedente, debe garantizar el uso de medidas alternativas; y (c)    los migrantes tienen derecho a unas condiciones mínimas de dignidad que deben    ser vigiladas por los funcionarios del Estado, quienes garantizarán su    carácter temporal y estrictamente necesario.    

     

(iv)    Las subreglas para la interpretación del derecho al debido proceso    administrativo respecto del fenómeno de la migración en tránsito. La Sala    explicó que el Estado debe (a) garantizar que los migrantes comprendan    plenamente los procedimientos en los que están involucrados, desde el inicio    de cualquier actuación hasta la decisión tomada en el proceso; (b) reconocer    la asistencia gratuita de un intérprete o traductor cualificado durante todo    el procedimiento migratorio para quienes no dominan el idioma oficial en que    se realiza el trámite administrativo; (c) otorgar asesoría jurídica y    permitir la comunicación con autoridades consulares o diplomáticas de su    Estado de origen, o de otro Estado que represente sus intereses, de forma    libre y sin obstáculos; y (d) fundamentar de manera clara y suficiente    cualquier decisión de inadmisión o rechazo de un migrante.    

     

(vi) Las subreglas para la    interpretación del principio de no devolución y su alcance sobre el fenómeno    de la migración en tránsito. La Sala explicó que (a) existen diferencias entre asilo y refugio como    instituciones con características específicas, pero que hacen parte de una    categoría más amplia de protección internacional, en la cual tiene cabida el    concepto de la no devolución como protección complementaria para los    migrantes que no son refugiados o no son solicitantes de asilo; (b) este    principio es una garantía de la persona migrante, de modo que cobija tanto a    quienes piden asilo o refugio, como a quienes no lo solicitan y se encuentran    en tránsito por el país; (c) tiene aplicación territorial y extraterritorial;    y (d) conlleva la necesidad de evaluar el riesgo y la posibilidad de    reconocer este tipo de protección complementaria antes de materializar la    devolución.    

¿Qué decidió la Corte?                    

La Corte concluyó que las    pruebas recaudadas permitieron evidenciar una práctica inconstitucional que    invisibiliza el fenómeno de la migración en tránsito. Las migrantes    portaban visas de turismo, pero su intención era transitar por Colombia como    país de paso o puerta migratoria. Ante este fenómeno, la única respuesta fue    su inadmisión y rechazo, seguida de su retorno. La Corte encontró un vacío    regulatorio con efectos directos para el caso específico.    

     

(i)    Respecto del derecho a la libertad personal, la Sala consideró que Migración    Colombia (a) restringió la libertad personal de las extranjeras por un tiempo no contemplado en la legislación nacional; (b) no    acreditó ninguna gestión encaminada a solucionar la situación de las    accionantes ni demostró la adopción de medidas alternativas; (c) no demostró    haber implementado una supervisión o seguimiento mínimo a las condiciones de    las migrantes para asegurar que la medida migratoria no implicara una    restricción prolongada de su libertad.    

     

(ii)    En relación con el derecho al debido proceso administrativo, la Sala encontró    que Migración Colombia (a) no garantizó que las migrantes conocieran el    inicio de la actuación; (b) no demostró que las agenciadas contaran con    asesoría jurídica y consular o diplomática, y tuvieran contacto adecuado con    un intérprete competente; y (c) no demostró que, ante el escenario particular    y específico del caso asociado a una situación de inmovilidad prolongada,    hubiera realizado un mínimo análisis sobre sus necesidades personales, familiares    o los riesgos informados en las acciones judiciales impetradas.    

     

(iii)    Sobre el derecho al asilo, la Sala determinó que, en el caso concreto, (a) las    agenciadas no podían presentar solicitudes de reconocimiento de la condición    de refugiadas, pero existía otro mecanismo de protección internacional: el    principio de no devolución. (b) Migración Colombia no demostró que, en las    condiciones muy específicas del caso, descartara la aplicación de este    principio ordenado en la Ley 2136 de 2021. Además, (c) no acreditó que en el    control migratorio o en la ejecución de su decisión tuviera en cuenta un    enfoque de interseccionalidad. Finalmente, (d) no demostró haber coordinado    con la aerolínea el lugar adecuado para transportar a las extranjeras    inadmitidas y evitar que regresaran directa o indirectamente a Camerún.   

¿Qué    ordenó la Corte?                    

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

TABLA  DE CONTENIDOS    

     

I.      ANTECEDENTES    

Presentación general de  la acción de tutela    

Acción de tutela    

Trámite de la acción de  tutela    

Actuaciones en sede de  revisión ante la Corte Constitucional    

Traslado de las pruebas  recaudadas en sede de revisión    

II.     CONSIDERACIONES    

Competencia    

Análisis sobre la procedencia  de la acción de tutela    

Asunto objeto de  análisis, problemas jurídicos y metodología de la decisión    

Nociones esenciales en el  contexto de movilidad humana. Precisiones sobre el fenómeno de la migración en  tránsito    

Marco jurídico sobre la  soberanía del Estado para organizar los procedimientos administrativos de  carácter migratorio. Procedimiento de inadmisión o rechazo de extranjeros    

Régimen jurídico  internacional y nacional para la protección a la población migrante y sus  implicaciones sobre el fenómeno de la migración en tránsito    

Reglas jurisprudenciales  sobre libertad personal. Subreglas para su aplicación respecto del fenómeno de  la migración en tránsito    

Reglas jurisprudenciales  sobre debido proceso. Subreglas para su aplicación respecto del fenómeno de la  migración en tránsito    

Reglas del derecho al  asilo y el principio de no devolución como categorías de protección  internacional. Subreglas para el fenómeno de la migración en tránsito    

III.    ANÁLISIS  DEL CASO CONCRETO    

Respuesta al primer  problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho a la libertad personal    

Respuesta al segundo  problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho al debido proceso  administrativo    

Respuesta al tercer  problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho a la no devolución    

Órdenes generales y  particulares por proferir    

IV.    DECISIÓN    

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

I.                   ANTECEDENTES    

Presentación general de  la acción de tutela    

     

1. El  12 de febrero de 2024, Abakwa, Nyang y Binuwe formularon  acción de tutela contra Migración Colombia[1].  En el trámite de esta acción constitucional, la autoridad judicial de primera  instancia reconoció a Trento como su agente oficiosa[2],  y vinculó a CONARE[3].    

     

2. Para  Abakwa, Nyang y Binuwe los hechos de este caso, que a  continuación esta Sala narrará, evidencian una vulneración a sus derechos  fundamentales a la libertad personal, al debido proceso, al asilo y a la no  devolución, consagrados en los artículos 28, 29 y 36 de la Constitución  Política. A su entender, ello fue consecuencia de las acciones y omisiones de  Migración Colombia, autoridad que, al efectuar el control de su inmigración a  Colombia, negó su ingreso al país, ordenó su inmediato retorno al país de  embarque, no recibió sus solicitudes para la determinación de la condición de  refugiadas por encontrarse “en tránsito en puestos de control migratorio”, y no  tuvo en cuenta que ese “inmediato retorno” pondría en riesgo sus derechos a la  vida, a la seguridad, a la libertad y a la integridad personales. En los  próximos párrafos, la Sala realizará un recuento de los hechos y pretensiones  de esta acción de tutela.    

     

Acción de tutela    

     

3. Contexto  de las accionantes[4]. Para  la fecha de radicación de la acción de tutela, Abakwa, Nyang y Binuwe  contaban con 31, 25 y 29 años. Ellas son originarias de la República de  Camerún, de Bamenda, Mamfe y Buea, respectivamente. En su orden, estas ciudades  están ubicadas en las regiones del noroccidente (primera) y suroccidente  (segunda y tercera) del país. Cada una posee su pasaporte expedido en Yaundé,  ciudad ubicada en la región central de Camerún.    

     

4. Hechos  que motivaron la acción de tutela[5]. Abakwa,  Nyang y Binuwe narraron que obtuvieron visas colombianas[6] con  el propósito de hacer escala en Colombia y arribar a Nicaragua. El 5 de febrero  de 2024, llegaron al Aeropuerto Internacional El Dorado. Una vez allí,  Migración Colombia efectuó el control de inmigración y tomó la decisión  administrativa de inadmitir o rechazar su ingreso al país por haber  “presentado visados falsos”[7].    

     

5. Ellas  indicaron que, como consecuencia de esa decisión administrativa, la autoridad  migratoria les comunicó verbalmente que “serían devueltas” a Camerún el 14 de  febrero de 2024. A partir de entonces, en sus palabras, permanecieron en las  instalaciones de la zona de tránsito aeroportuario, en condiciones degradantes:  aparentemente, no tuvieron acceso a alimentos o agua, no pudieron asearse y no  pudieron utilizar productos de higiene menstrual.    

     

6. Precisaron  que, aunque Migración Colombia les había advertido de forma verbal que “serían  devueltas” a Camerún el 14 de febrero de 2024, Abakwa y Binuwe  “fueron subidas al avión a la fuerza, en contra de su voluntad” el 11 de  febrero de 2024. Además, manifestaron que Nyang “recibió un electroshock  por parte de funcionarios de [Migración Colombia] o del aeropuerto” y no pudo  viajar con sus compañeras.    

     

7. En  esas circunstancias, el 12 de febrero de 2024 radicaron un habeas corpus[8] por  medio de agente oficiosa, Trento, con el propósito de que fueran  “liberadas del lugar en el que [estaban] retenidas” y, en consecuencia,  pudieran “solicitar la protección internacional que se [les] [estaba] negando”.  Sin embargo, aclararon que el habeas corpus fue radicado “horas después  de que se efectuara la ‘deportación’ de Abakwa y Binuwe”.    

     

8. Actuaciones  en el trámite del habeas corpus. Trento narró que Abakwa,  Nyang y Binuwe (i) fueron privadas de su libertad por cinco días,  durante los cuales no les fue comunicada formalmente su “deportación” a  Camerún, y que (ii) la autoridad migratoria no indagó por su necesidad de  protección internacional ni les informó de la posibilidad de radicar  solicitudes para la determinación de su condición de refugiadas, antes de haber  adoptado la decisión de “deportación”. Por estos motivos, solicitó ordenar a  Migración Colombia “y a los funcionarios bajo cuya custodia se encuentran” que  las liberaran de inmediato.    

     

9. El  conocimiento del habeas corpus correspondió al Juzgado Trece Laboral del  Circuito de Bogotá[9]. Por medio de  providencia del 12 de febrero de 2024, avocó el conocimiento de esa acción  constitucional, vinculó al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Área de  Control Portuario y Aeroportuario de la Policía Nacional de Colombia, requirió  a la agente oficiosa para que informara sobre los motivos que impedían  presentar el habeas corpus a nombre propio, y requirió a las autoridades  antes mencionadas, así como a Migración Colombia, para que brindaran  información relacionada con (i) la autoridad que ordenó la privación de la  libertad de Abakwa, Nyang y Binuwe, los antecedentes de  esa situación, el lugar de privación de la libertad, las condiciones de las  accionantes y (ii) el procedimiento previsto para la deportación de las  personas extranjeras que no cumplen los requisitos de ingreso al país[10].    

     

     

     

Respuestas en el trámite del habeas    corpus   

     

     

Agente oficiosa                    

Expuso que Abakwa, Nyang y Binuwe no    pudieron presentar a nombre propio el habeas corpus, pues (i) la    deportación ordenada por Migración Colombia podía materializarse en cualquier    momento, situación que les impedía hacer un seguimiento a dicha acción    constitucional; (ii) contaban con acceso limitado a bienes y servicios, como    conexión precaria a internet e imposibilidad de comunicarse con personas externas,    aunque precisó que pudo conocer el caso de las accionantes a través del    Consultorio Jurídico de la Universidad del Árbol; y (iii) desconocen    el idioma español y el marco legal colombiano[11].   

Ministerio de Relaciones Exteriores                    

Alegó que no tiene constancia de los hechos narrados en el habeas    corpus, razón por la cual no efectuaría ningún pronunciamiento al    respecto. No obstante, diferenció las competencias que el Decreto 1067 de    2015 atribuyó al Ministerio de Relaciones Exteriores y a Migración Colombia,    para concluir que la expedición de visas es un servicio reglado y rogado. En    cuanto al caso, evidenció que expidió visas colombianas a favor a Abakwa    y Nyang, mientras que, respecto a Binuwe, encontró que ella    había aplicado a un visado de turismo, pero posteriormente ocurrió un    desistimiento de su solicitud en el sistema destinado para el efecto, ya que    no canceló la tarifa respectiva. Por último, manifestó que conoció, por medio    de Migración Colombia, que Abakwa y Nyang portaban visas    nicaragüenses falsas, documentos que no habían aportado cuando solicitaron    las visas colombianas. Por ende, Migración Colombia tenía la competencia de    inadmitir el ingreso de estas personas, aunque portaran visas colombianas[12].   

Policía Nacional                    

El Área de Control Portuario y Aeroportuario de la Policía    Nacional no allegó ningún informe.   

Migración Colombia                    

Primero, resaltó que el    Estado colombiano es soberano para permitir o no el ingreso de un ciudadano    extranjero a su territorio. Bajo esta facultad, la autoridad migratoria lleva    a cabo procedimientos de verificación para determinar dicho ingreso. La    inadmisión o rechazo es uno de ellos, el cual no admite recursos de la vía    administrativa, sino que conlleva el retorno inmediato de un extranjero al    país de origen, al país de procedencia o a un tercer país que lo acepte.    

     

Segundo, puso de presente    que, reiteradamente, ciudadanos africanos llegan al Aeropuerto Internacional    El Dorado bajo las promesas de quienes integran redes de tráfico de migrantes.    En sus palabras, es usual que ciudadanos africanos arriben a Colombia en    vuelos provenientes de Madrid o Estambul y busquen conectar con El Salvador    y, posteriormente, Nicaragua.    

     

Tercero, en el caso de Abakwa,    Nyang y Binuwe, ellas llegaron exactamente el 5 de febrero de    2024 al aeropuerto colombiano a través de la aerolínea Turkish Airlines.    Una vez allí, no suministraron un motivo claro de su viaje a Colombia, por lo    cual fueron conducidas al Área de Control a Viajeros en Condiciones    Especiales para realizarles una verificación de los documentos aportados para    obtener las visas colombianas y una segunda entrevista. Por estas razones,    tomó la decisión administrativa de inadmitir o rechazar su ingreso por medio    de acta de inadmisión o rechazo, con base en las causales 12 y 15 del    artículo 2.2.1.11.3.2 del Decreto 1067 de 2015, modificado por el artículo 2º    del Decreto 1727 de 2020: “dar información falsa, mentir o pretender engañar    a la autoridad migratoria en la entrevista de ingreso al país o a las demás    autoridades nacionales que requieran información para su ingreso a Colombia”    y “por razones de soberanía, cuando existan hechos o información fundada que    indiquen que representa un riesgo para la seguridad del Estado o la    convivencia ciudadana”.    

     

Cuarto, Migración Colombia    concluyó que, después de tomar la decisión de inadmisión o rechazo, trasladó    a Abakwa, Nyang y Binuwe al área de inadmitidos ubicada    en el aeropuerto para que esperaran su vuelo de regreso a Estambul, a cargo    de la aerolínea. A partir de entonces, en palabras de Migración Colombia,    ellas agredieron verbal y físicamente al personal de seguridad de la    aerolínea y de la entidad, negándose a abordar el vuelo de regreso que tiene    una frecuencia diaria. Ese comportamiento las enmarcó en la denominación    “pasajeras disruptivas”. Ante esa situación, según establece la regulación    aeronáutica internacional, la aerolínea trajo personal de seguridad de    Estambul para que las retornara “con acompañamiento de custodios”. Luego de    ello, dos extranjeras tomaron el vuelo de regreso el 10 de febrero de 2024,    mientras que la última persona regresó el 12 de febrero de 2024 y no viajó    con sus compañeras por “haberse puesto muy agresiva”[13].    

     

     

10. En  auto interlocutorio del 13 de febrero de 2024, el Juzgado Trece Laboral del  Circuito de Bogotá declaró la carencia actual de objeto del habeas corpus  por “hecho superado”. La autoridad judicial agregó que Abakwa, Nyang  y Binuwe no fueron privadas de su libertad, sino que Migración Colombia  las inadmitió al territorio nacional y las devolvió a su “lugar de origen”[14].    

     

11. Acción  de tutela[15]. El 12  de febrero de 2024, misma fecha en la que radicaron el habeas corpus, Abakwa,  Nyang y Binuwe presentaron a nombre propio acción de tutela  contra Migración Colombia. Las accionantes sostuvieron que Migración Colombia vulneró  sus derechos fundamentales a la libertad personal, al debido proceso, al asilo  y a la no devolución, consagrados en los artículos 28, 29 y 36 de la Constitución  Política, con soporte en las razones que se sintetizan a continuación:    

     

Derecho                    

Problema    constitucional   

Libertad    personal                    

El    primer problema de afectación a sus derechos que identificaron tiene que ver    con la libertad personal. En consideración de las accionantes, Migración    Colombia las mantuvo retenidas por más de 36 horas en las instalaciones del    aeropuerto, sin que mediara una orden de la autoridad competente. Además,    permanecieron en condiciones precarias. Señalaron que recibieron malos tratos,    como coerción para tomar el vuelo de regreso y un electroshock.   

Debido proceso    administrativo                    

El segundo problema que identificaron    está relacionado con el debido proceso administrativo. Según el entender de    las accionantes, Migración Colombia debió adoptar la sanción de deportación    en el marco de un procedimiento que se rigiera por el respeto a las etapas    respectivas. No se les notificó ningún acto administrativo de apertura del    procedimiento, no existió formulación de cargos y no pudieron ejercer su derecho    a la defensa. Tampoco tuvieron asesoría jurídica o consular, no contaron con    la presencia de un intérprete competente ni con la posibilidad de ejercer su    derecho a la defensa contra esa decisión administrativa.   

Asilo y no    devolución                    

El    tercer problema que identificaron respecta al asilo y no devolución. En    opinión de las accionantes, Migración Colombia decidió deportarlas sin    haberles permitido previamente solicitar protección internacional en la zona    de tránsito. De la mano con este punto, consideraron que la autoridad    migratoria no valoró su necesidad de protección internacional o las    consecuencias de su regreso a su país de origen, en el cual han sido víctimas    de violencia y existe una situación generalizada de violación de derechos    humanos. En ese sentido, tenían derecho a ser reconocidas en su condición de    refugiadas y a permanecer en el país o, en todo caso, a ser titulares de la    no devolución.    

     

Tabla 2. Problemas constitucionales    

     

12. Peticiones de la  acción de tutela.  Abakwa, Nyang y Binuwe  solicitaron que Migración Colombia (i) identificara su posible necesidad de  protección internacional y, en el evento de que así fuera, (ii) recibiera sus  solicitudes de reconocimiento de su condición de refugiadas, en aplicación del  Decreto 1067 de 2015, (iii) expidiera un salvoconducto para permanecer en el  país, (iv) se abstuviera de adoptar decisiones administrativas que implicaran  su salida del territorio nacional, por el tiempo de duración de esta acción  constitucional, (v) autorizara su salida de la zona de tránsito del Aeropuerto  Internacional El Dorado, y (vi) les remitiera sus expedientes de deportación.  Asimismo, como medida provisional, solicitaron suspender la deportación de Nyang.    

     

Trámite de la acción de  tutela    

     

13. Admisión  y medida provisional[16]. El  conocimiento de esta acción constitucional correspondió al Juzgado  Catorce de Familia del Circuito de Bogotá. El 13 de febrero de 2024, esta  autoridad judicial admitió la acción; vinculó a Migración Colombia – Regional  Aeropuerto El Dorado; ofició a Migración Colombia (accionada) para que indicara  las razones por las que retuvo a las accionantes en el aeropuerto, señalara por  qué no las admitió en el territorio nacional, allegara los expedientes  administrativos en los cuales reposa el trámite de deportación, e informara si Abakwa,  Nyang y Binuwe podían ser consideradas refugiadas y, en ese caso,  cuáles eran los requisitos que debían cumplir para adquirir esa calidad; ofició  al juzgado que conoció el habeas corpus para que le enviara el enlace  del expediente digital y le informara sobre la decisión adoptada en el marco de  esa acción; y decretó la medida provisional solicitada, ordenándole a Migración  Colombia que suspendiera la orden de deportación de Nyang hasta tanto  existiera un fallo de tutela.    

     

14. Intervención  de la agente oficiosa[17]. El  14 de febrero de 2024, Trento solicitó ser reconocida como agente  oficiosa de Abakwa, Nyang y Binuwe en el trámite de la  acción de tutela. Explicó que ha acompañado el caso de las accionantes, pero  que, para esa fecha, ellas ya estaban fuera de Colombia, incluyendo Nyang.  Por esta razón, no podían hacer un seguimiento a su acción constitucional. En  el mismo memorial, Trento puso de presente que Abakwa y Binuwe  fueron devueltas a Estambul “sin su equipaje y a la fuerza” el 11 de febrero de  2024, antes de haber radicado el habeas corpus, y que Nyang  también fue devuelta a Estambul el 12 de febrero de 2024.    

     

15. Trento  resaltó distintos puntos que complementan las acciones y omisiones atribuidas a  Migración Colombia. Primero, manifestó que las  accionantes hablan inglés y dicha entidad debió demostrar que se comunicó con  ellas en un idioma comprensible. Segundo, la entidad no les permitió acceder a  un abogado. Las accionantes la contactaron por medio de WhatsApp y mantuvieron  con ella una comunicación intermitente entre los días 10 y 12 de febrero de  2024, caracterizada por la poca conectividad a internet.    

     

16. El 15 de febrero de 2024, el  Juzgado Catorce de Familia del Circuito de Bogotá reconoció a Trento  como agente oficiosa de las accionantes[18]. El 22 de febrero  siguiente, vinculó a CONARE al trámite de la tutela para que informara si las  agenciadas habían iniciado el trámite para ser reconocidas como refugiadas y si  les fue expedido un salvoconducto y, en caso negativo, informara por qué no era  procedente dicho reconocimiento[19].    

17. Respuesta de la  accionada y la vinculada. La entidad demandada y la vinculada respondieron en  los siguientes términos:    

     

Respuesta                    

Contenido   

Migración    Colombia[20]                    

Solicitó    negar las peticiones de las accionantes y desvincular a esa entidad de la    acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.    

     

Respecto    al caso particular, reiteró la respuesta que había suministrado al juzgado que    conoció el habeas corpus. En suma, controvirtió que las    accionantes fueran privadas de su libertad, pues simplemente tomó la decisión    de inadmitirlas o rechazarlas en el país y procedió a ponerlas a disposición    de la aerolínea para que las retornara en el menor tiempo posible al país de    procedencia (Estambul, Turquía); controvirtió que las accionantes fueran    afectadas en su derecho al debido proceso administrativo, pues les comunicó    el acta de inadmisión o rechazo por las causales mencionadas (dar información    falsa y representar un riesgo para la seguridad del Estado o la convivencia    ciudadana); y controvirtió que ellas fueran vulneradas en su derecho al    asilo, ya que, a diferencia de CONARE, no tiene competencia para resolver el    trámite de la solicitud de refugio.    

     

Por último, realizó una descripción del procedimiento que la    persona extranjera debe adelantar ante el Ministerio de Relaciones Exteriores    para solicitar refugio. En concreto, quien cumple con la definición del    artículo 2.2.3.1.1.1. del Decreto 1067 de 2015 puede presentar la solicitud    ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual debe contener unos    requisitos mínimos, por ejemplo, el nombre completo, la fotocopia del    pasaporte y/o documento de identidad del país de origen o de residencia    habitual. El extranjero que deba permanecer en el país mientras la autoridad    competente resuelve la solicitud de refugio tendrá un salvoconducto expedido    por Migración Colombia por un tiempo máximo de 180 días calendario,    prorrogable por lapsos iguales hasta la resolución de la solicitud de    refugio. Por esta razón, Migración Colombia no es competente para “conceder”    la condición de refugiadas a las accionantes.   

CONARE[21]                    

Solicitó    negar las peticiones de la tutela y desvincular a esta entidad por falta de    legitimación en la causa por pasiva.    

     

Argumentó    que existe una diferencia de competencias entre esta entidad y Migración    Colombia. Esta última entidad ejerce la vigilancia y el control migratorio de    nacionales y extranjeros en el país, de modo que puede expedir    salvoconductos, certificados de movimientos migratorios, permisos de ingreso,    registros de extranjeros, entre otros documentos. Por su parte, la primera    entidad es competente para estudiar y reconocer la condición de refugiado. El    procedimiento para “conceder el estatus de refugiado” abarca distintas    etapas: radicación de la solicitud, admisión de la solicitud, expedición de    salvoconductos, entrevista, y estudio y decisión. No existe un plazo para    este trámite, el cual puede tardar más de tres años.    

     

Adujo    que no le constan los hechos narrados en la acción de tutela. En todo caso,    no existe una violación al derecho al asilo, pues la solicitud    correspondiente puede realizarse únicamente con la presencia del solicitante    en el territorio nacional. Además, no es competente para tramitar solicitudes    de refugio que presenten extranjeros en zonas de tránsito, según el parágrafo    1º del artículo 2.2.3.1.6.1 y el parágrafo del artículo 2.2.3.1.3.2. del    Decreto 1067 de 2015, disposiciones que no puede ignorar, pues sus    competencias están definidas en el ordenamiento jurídico y debe ejercerlas    con sujeción al principio de legalidad. De lo contrario, el funcionario    podría incurrir en una falta disciplinaria.    

     

Tabla 3. Respuestas en el trámite de acción de tutela    

     

18. Sentencia  de tutela de primera instancia[22].  El 23 de febrero de 2024, el Juzgado Catorce de  Familia del Circuito de Bogotá resolvió “negar” el  amparo constitucional, “por carencia actual del objeto por daño consumado”. La  autoridad judicial consideró que Abakwa, Nyang y Binuwe  pretendían salir de la zona de tránsito del aeropuerto para radicar la  solicitud de reconocimiento de su condición de refugiadas, pero Migración  Colombia las retornó a Estambul antes de la sentencia. Por esta razón, “no  tendría sentido un pronunciamiento de fondo, puesto que la posible orden que  impartiría el juez caería al vacío”.    

     

19. Sin  embargo, determinó que esa decisión no fue “antojadiza o arbitraria”, pues las  agenciadas incurrieron en una situación de irregularidad. (i) Adujeron llegar a  Colombia para asistir ese mismo día a un seminario en Cali, cuando realmente  llegarían a esa ciudad para tomar un vuelo a Ciudad de Panamá que las llevaría  a Managua. (ii) Migración Colombia negó su ingreso, en aplicación del principio  de soberanía estatal y bajo las siguientes causales del Decreto 1067 de 2015:  entregar información falsa, mentir o pretender engañar a la autoridad  migratoria, y existir riesgo para la seguridad del Estado o la convivencia  ciudadana. (iii) El mismo Decreto 1067 de 2015 les prohibió radicar solicitudes  de reconocimiento de su condición de refugiadas, pues estaban en una zona de  tránsito.    

     

20. Impugnación[23].  El 29 de febrero de 2024, la agente oficiosa impugnó la decisión adoptada. En  síntesis, su inconformidad giró en torno a los siguientes puntos.    

     

(i)     Nyang  es la única que tiene intención de seguir adelante con este proceso, a  diferencia de Abakwa y Binuwe, ya que aquella fue agredida por el  personal de migración y ello repercutió en su estado de salud, y ésta generó un  trauma a raíz de lo ocurrido que la obligó a tomar medicamentos.    

     

(ii)              El Estado era responsable de la protección de los derechos  fundamentales de Abakwa, Nyang y Binuwe, pues ejerció  control, autoridad o responsabilidad sobre ellas, con independencia de que se  encontraran en territorio terrestre, fluvial, marítimo o aéreo. En ese sentido,  las agenciadas debieron poder acceder, entre otros, a alimentación y agua.    

     

(iii)           Migración Colombia debió proferir un acto administrativo para  decidir sobre la inadmisión y garantizar la presencia de un intérprete  competente. A pesar de que la jueza ofició a la entidad para que aportara el  expediente administrativo que contiene el trámite de la “deportación”, esta no  lo hizo. Por el contrario, únicamente justificó su decisión en el informe que  envió al juzgado, en el cual señaló que “las extranjeras fueron inadmitidas  mediante acta de rechazo o inadmisión”. Esa documentación era indispensable  para determinar la vulneración del derecho al debido proceso.    

     

(iv)            Por lo demás, la autoridad migratoria esgrimió como una causal de  inadmisión que las personas podían representar un riesgo para la seguridad del  Estado. Sin embargo, el uso de esa causal no puede ser arbitrario, justamente  cuando están presentes el derecho al asilo y el principio de no devolución.  Incluso, el hecho de presentar información o documentación falsa, o de que sus  comportamientos se enmarcaran en la denominación de “pasajeras disruptivas”, no  era suficiente para que Migración Colombia omitiera identificar si necesitaban  protección internacional o si su retorno a Camerún representaba un riesgo para  sus vidas.    

     

(v)              Si bien la legislación nacional impide que la autoridad migratoria  reciba solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado por parte de  las personas que están en zonas de tránsito, la entidad tampoco debió omitir el  principio de no devolución o su obligación de poner a Abakwa, Nyang  y Binuwe en condiciones de presentar sus solicitudes. Precisó que el  principio de no devolución opera, aunque ellas no fueran reconocidas como  refugiadas. Además, las zonas de tránsito no eximen al Estado de sus  obligaciones internacionales y no deben permitir la inexistencia o inaplicación  de derechos.    

     

(vi)            Abakwa aclaró que, una vez regresaron a su país  de origen, han tenido que “esconderse por amenazas por parte de personas que  privaron de la vida a sus sobrinos”.    

(vii)         La entidad “deportó” a Nyang, ignorando que estaba en curso  el habeas corpus y la acción de tutela. Ahora bien, sin importar que el  daño estuviera consumado, el juzgado debió emitir una decisión de fondo,  precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la presentación de  la acción de tutela.    

     

21. Sentencia  de tutela de segunda instancia[24].  El 5 de abril de 2024, la Sala de Familia del Tribunal Superior  del Distrito Judicial de Bogotá modificó la sentencia del juzgado para, en su  lugar, “negar por improcedente el amparo”.    

     

22. Al  estudiar la impugnación, encontró dos situaciones: por un lado, Migración  Colombia negó el ingreso de las agenciadas al territorio nacional y ordenó su  retorno al país de embarque (Estambul, Turquía) y, por otro lado, con esas  decisiones Migración Colombia aparentemente vulneró distintos derechos. Con  todo, no advirtió que la decisión de Migración Colombia de negar el ingreso  fuera “arbitraria, caprichosa o irrazonable”.    

     

23. En  primer lugar, las agenciadas brindaron información falsa a la autoridad migratoria,  quien aplicó el artículo 2.2.1.11.3.1 del Decreto 1067 de 2015 y tomó la  decisión de inadmitir su ingreso por causales taxativas, acto contra el cual no  procedía ningún recurso. Esta decisión estuvo fundamentada en los artículos  2.2.1.11.2. y 2.2.1.11.3. del Decreto 1067 de 2015, que disponen que el Estado  puede autorizar el ingreso, permanencia y salida de extranjeros del territorio  nacional. Una vez inadmitidas, fueron trasladadas al área de inadmitidos del  aeropuerto en espera del vuelo de regreso a Estambul. En consecuencia, “no se  trató de una privación de la libertad, sino el resultado del control migratorio  ordenado por [Migración Colombia]”.    

     

24. En  segundo lugar, el Estado no vulneró el derecho al asilo. En la situación de las  agenciadas, no era posible dar trámite a la solicitud de refugiadas, pues el  presupuesto era haber ingresado al territorio nacional, lo cual no sucedió  porque permanecieron en una zona de tránsito. Esto sugiere que “no se trató de  la carencia actual de objeto […], sino de la mera improcedencia de dicho  amparo, que resulta de la razonabilidad de la orden de inadmisión que  [Migración Colombia] profirió para negar el ingreso […]”.    

     

25. En  tercer lugar, tampoco existió violación al principio de no devolución, pues el  regreso de Abakwa, Nyang y Binuwe fue a Estambul. Otra  cosa es que las autoridades migratorias de Turquía las retornaran a Camerún. No  obstante, no existe prueba de que hubiesen solicitado a Migración Colombia no  regresar a dicho país por alguna razón que pusiera en riesgo su vida e  integridad personal. En cuanto a la entrega del expediente de deportación,  tampoco existe prueba de que la agente oficiosa lo hubiese solicitado.    

     

26. Por  último, debido a que la agente oficiosa puso de presente que el personal de  migración usó un electroshock contra Nyang para embarcarla por la fuerza  a Estambul, es “necesario exhortar a [Migración Colombia] para que, en el  ámbito de su competencia […] dé inicio a una indagación preliminar con la  finalidad de esclarecer cuál o cuáles fueron los procedimientos de traslado  usados […], si fueron vulneratorios de los derechos humanos de esa extranjera e  identifique los posibles responsables”.    

     

Actuaciones en sede de  revisión ante la Corte Constitucional    

     

27. Selección  y reparto. La Sala de Selección de Tutelas Número Siete del 2024 escogió  este expediente para revisión, con fundamento en el criterio objetivo  “necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial” y el  criterio subjetivo “necesidad de materializar un enfoque diferencial”[25].  El caso correspondió a la Sala Segunda de Revisión, presidida por el magistrado  sustanciador[26]. El  14 de agosto de 2024, la Secretaría General de esta Corte lo remitió a este  despacho[27].    

     

28. Autos  de trámite. Por medio de auto del 28 de agosto de 2024, el magistrado  sustanciador ordenó a la Secretaría General de esta corporación anonimizar el  expediente, por existir un eventual riesgo sobre el derecho a la vida e  integridad personal de las agenciadas. De igual manera, decretó pruebas con el  propósito de contar con elementos de juicio relevantes para adoptar una  decisión en este asunto.    

     

29. Así,  (i) ofició a la agente oficiosa para que aclarara los motivos por los cuales Abakwa,  Nyang y Binuwe emigraron de Camerún, la información que  recibieron por parte de la autoridad migratoria, si ellas pusieron de presente  a esa entidad los riesgos de una eventual devolución a su país de origen, las  condiciones en que permanecieron en la zona de tránsito aeroportuario, cómo  ocurrió su regreso al país de procedencia y cuál es su situación actual; (ii)  ofició a Migración Colombia para que informara si les explicó a las agenciadas  por qué no habían sido admitidas en el territorio nacional por medio de un intérprete  competente, sobre la existencia de los expedientes administrativos de las  agenciadas, sobre las condiciones en que ellas permanecieron en la zona de  tránsito, y sobre el embarque a su país de procedencia; (iii) ofició a CONARE  para que suministrara información sobre el trámite para el reconocimiento de la  condición de refugiado; e (iv) invitó a centros académicos, organizaciones  internacionales y expertos para que esclarecieran las obligaciones del Estado  colombiano, la aplicación del principio de no devolución para estos  extranjeros, la naturaleza de las zonas de tránsito aeroportuario y la  posibilidad de presentar solicitudes de refugio en esas zonas.    

     

30. Mediante  auto del 10 de septiembre de 2024, el magistrado sustanciador amplió los  términos concedidos para que la agente oficiosa y una entidad invitada a rendir  concepto contaran con la posibilidad de responder los requerimientos hechos.    

     

31. Finalmente,  a través de providencia del 26 de septiembre de 2024, ese despacho (i) advirtió  a las partes y los demás intervinientes en este asunto sobre la necesidad de  garantizar la reserva de la información que pueda representar un riesgo sobre  el derecho a la vida e integridad personal de las agenciadas; (ii) requirió a  Migración Colombia para que informara con exactitud sobre las pruebas  decretadas por auto del 28 de agosto de 2024; y (iii) ofició a la aerolínea Turkish  Airlines para que brindara información sobre la situación de Abakwa,  Nyang y Binuwe.    

     

32. Respuestas  de las partes y de las autoridades vinculada y oficiada.  La  agente oficiosa, Migración Colombia, CONARE y la aerolínea respondieron en los  siguientes términos:    

     

     

Respuesta                    

Contenido   

Agente    oficiosa[28]                    

Explicó    que el 10 de febrero de 2024, un conocido de Abakwa, Nyang    y Binuwe la contactó y le informó que ellas estaban en la zona de    tránsito aeroportuario desde el 6 de febrero del mismo año. Luego de conocer    sus números de teléfono, pudo comunicarse con ellas vía WhatsApp entre los    días 10 y 12 de febrero. Esa comunicación fue discontinua: las agenciadas    pudieron enviarle mensajes a escondidas. Ellas le indicaron que, al    llegar al aeropuerto, Migración Colombia les dijo verbalmente ese mismo día    que habían sido inadmitidas y que serían devueltas a Camerún el 14 de febrero    de 2024. Sin embargo, el 11 de febrero, Abakwa    y Binuwe fueron embarcadas en un vuelo a Estambul. Por ello, presentó    un habeas corpus para que Nyang saliera de la zona de tránsito    y pudiera presentar solicitud de refugio. Esta última le había dicho que no    pudo viajar con sus compañeras porque perdió la consciencia cuando usaron un táser    en su contra. El 12 de febrero, Nyang también fue embarcada en un    vuelo a Estambul. Según narró Nyang, “no iba a resistir al nuevo    intento de ser embarcada”. Ese mismo día, se radicó la tutela.    

     

Abakwa, Nyang y Binuwe    emigraron de Camerún por razones mixtas: pretendían llegar a Nicaragua para    buscar trabajo y protección. Sin embargo, dejaron claro que salieron de su    país de origen por inseguridad y temor. En la actualidad, las agenciadas    están en Camerún; ninguna de ellas recuperó su equipaje. Abakwa tiene    dificultades para proveer alimentos a su familia.    

     

Realizado    este recuento, concluyó distintos puntos. Según    palabras de las agenciadas, en el periodo comprendido entre el 6 y el 10 de    febrero de 2024 no recibieron comida ni agua en cantidades suficientes, ni    productos de aseo. Reprochan que la autoridad migratoria las abandonara a    merced de la aerolínea y no respondiera por las condiciones de las personas    inadmitidas ni por el lugar al que serían devueltas. Agregaron    que Migración Colombia no les comunicó por escrito la decisión de inadmisión,    no permitió que contaran con asesoría jurídica (lo que se evidencia con la    comunicación discontinua) y las embarcó sin devolverles su equipaje.    

     

La    agente no tiene conocimiento sobre si la autoridad migratoria se comunicó con    ellas por medio de un intérprete competente, pero Migración Colombia debe    demostrar que las agenciadas contaron con dicho intérprete.    

     

La    agente tampoco tiene la certeza de si ellas le indicaron a Migración Colombia    que necesitaban protección internacional. Sin embargo, consideró que la misma    autoridad migratoria era quien debía verificar si las extranjeras la    necesitaban y, en ese caso, no ordenar su retorno a Camerún. Así, el    principio de no devolución no solamente aplicaría a los solicitantes de    refugio o a quienes ostentan ese reconocimiento, sino también a las    agenciadas, quienes no pudieron presentar esas solicitudes. Esto deriva del    artículo 4.11 de la Ley 2136 de 2021, en concordancia con el artículo 22.8 de    la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el caso Familia Pacheco    Tineo vs. Estado Plurinacional de Bolivia y la Opinión Consultiva    OC-21/14 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y el artículo 3º de    la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o    Degradantes. Señaló que la entidad en ningún momento les preguntó por los    riesgos que podrían generarse tras ese retorno.     

     

Como    anexo a su respuesta, aportó copia de los mensajes que intercambió con Nyang    entre el 10 y 12 de febrero. Nyang indicó que: (a) ella y sus compañeras son del sur de Camerún, específicamente    Mamfe, lugar en el cual su vida corre peligro porque ha habido muchas    muertes; (b) querían transitar por Colombia para llegar a Nicaragua; (c)    Migración Colombia programó su vuelo de regreso el 14 de febrero de 2024; (d)    no firmó ningún documento; (e) no tenía la certeza de lo que pasaría con su    vida en caso de retornar a Camerún; (f) lo único que necesitaba era un lugar    para vivir en paz sin temor a la muerte; (g) desde el 6 de febrero había    estado encerrada en un cuarto frío sin comida, agua ni elementos de aseo, por    lo cual empezó a sentir dolor en el pecho y fiebre, pero no recibió atención    médica; (h) su compañera Abakwa tosía con sangre en el baño; (i) el 11    de febrero les trajeron agua y comida, pero ella y sus compañeras tuvieron    desconfianza; (j) no pudieron usar el baño posteriormente; y (k) el 11 de    febrero sus compañeras fueron embarcadas a la fuerza a Estambul, mientras que    ella recibió un electroshock, perdió la consciencia y el piloto no autorizó    que viajara en ese estado.   

Migración    Colombia[29]                    

Explicó    que no es cierto que Migración Colombia haya privado de la libertad a las    agenciadas. Una vez estas llegaron al aeropuerto, la entidad adelantó el    mismo día el estudio de inadmisión o rechazo. Dicho proceso tuvo una duración    de entre 30 y 60 minutos, el cual finalizó con la decisión de inadmisión o    rechazo. En consecuencia, el mismo día entregó a las agenciadas al grupo de    seguridad de la aerolínea, como establece el artículo 2.2.1.11.3.1. del    Decreto 1067 de 2015, según consta en el formato “entrega de persona    especial”. Hasta la fecha de regreso, ellas permanecerían custodiadas por ese    personal en la Sala de Espera de Pasajeros Inadmitidos, que el concesionario    Opain tiene destinado para tal fin.    

     

Aclaró    que esta sala es custodiada por parte del personal asignado por las    aerolíneas y está diseñada para albergar hasta 100 personas, espacio al que    se le realiza limpieza continua. Cuenta con mobiliario, servicios sanitarios,    sistema de aire acondicionado, máquinas vending/dispensadora de    alimentos y bebidas, equipos de primeros auxilios, conexiones eléctricas,    iluminación, acceso a WI-FI del aeropuerto, servicio de vigilancia para la    infraestructura las 24 horas, y sistema red contra incendios y extintor. El    ingreso y salida de pasajeros de esta sala debe realizarse bajo la compañía    de la persona asignada por la aerolínea.    

     

Es    la empresa transportadora la que define la hora, el vuelo y el destino, es    decir, los aspectos relacionados con las personas inadmitidas. El destino    puede ser el país de origen, el país de procedencia o un tercer país que    reciba al extranjero inadmitido, sin que Migración Colombia intervenga en la    decisión del lugar de retorno. Esta entidad sólo se encarga de (i) realizar    el acompañamiento solicitado por las aerolíneas cuando sea necesario para el    manejo de un pasajero “disruptivo”; (ii) adelantar inspecciones periódicas    por lo menos dos veces al día a la sala de espera; (iii) llevar registro y    control de los pasajeros inadmitidos, y (iv) apoyar los procesos requeridos    para el traslado de pasajeros inadmitidos por cuestiones de salud. Así, aseguró    no tener competencia para pronunciarse sobre las alegaciones sobre la falta    de alimentación, agua y elementos de aseo porque esto es responsabilidad de    la aerolínea, así como tampoco sobre la devolución de equipajes.    

En    relación con la supuesta vulneración al debido proceso, las agenciadas    retornaron a su país de procedencia (Turquía). Migración Colombia sólo fue    notificada de la medida provisional (tomada por el juez de tutela) el 13 de    febrero de 2024, cuando ninguna de ellas estaba en el aeropuerto. Migración    Colombia tomó la decisión de inadmisión o rechazo, que no de deportación. Esa    decisión reposa en los formatos “decisión administrativa de inadmisión o    rechazo” y no admite recurso, según el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto    1067 de 2015, pues obedece a una cuestión de soberanía. Por su parte, la    decisión fue comunicada verbalmente a las agenciadas en idioma inglés, que    fue el utilizado por ellas para comunicarse. Para ello, contaron con el apoyo    de un traductor y la entidad les entregó copia de dicho formato. Ahora bien,    la decisión de inadmisión no genera ninguna sanción para el extranjero, quien    puede regresar al país cumpliendo los requisitos del artículo 2º del Decreto    1727 de 2020. Por el contrario, la deportación (situación que no ocurrió)    sanciona al extranjero con un tiempo durante el cual no podrá ingresar de    nuevo al país, decisión contra la cual proceden recursos.    

     

Respecto    a la presunta violación al derecho al asilo, la entidad no puede recibir    solicitudes de refugio en zonas de tránsito, pues el artículo 2.2.3.1.3.2.    del Decreto 1067 de 2015 lo prohíbe expresamente[30]. La    razón es que los migrantes en tránsito por Colombia no tienen intención de    permanecer en el país, sino hacer escala para llegar a su destino. En ese    sentido, la protección que supone el refugio es para quienes pretenden    recibir protección del país en el cual la persona desea permanecer. Por ende,    no debería abusarse de las solicitudes de refugio para evitar el cumplimiento    ante una decisión de inadmisión o rechazo. En consecuencia, no existe una    violación al derecho al asilo, pues la solicitud correspondiente puede    realizarse únicamente con la presencia del solicitante en el territorio    nacional.    

     

Sobre    el principio de no devolución, no podía aplicar en este caso. Según el    artículo 2.2.3.1.6.20. del Decreto 1067 de 2015, este principio aplica para    el solicitante de refugio. Sin embargo, las agenciadas fueron retornadas a su    país de procedencia, no de origen.    

     

Por    último, explicó que la inadmisión de extranjeros cameruneses tiene el    siguiente registro histórico: en 2021, ninguna persona; en 2022, 9; en 2023,    37; y en 2024, 17.   

CONARE[31]                    

Explicó    que la solicitud de refugio puede presentarse únicamente con la    presencia del solicitante en el territorio nacional. El trámite de    reconocimiento de la condición de refugiado está a cargo del Ministerio de    Relaciones Exteriores, de acuerdo con el Decreto 1067 de 2015.    Este decreto prohíbe que la autoridad migratoria reciba las solicitudes    presentadas por extranjeros ubicados en zonas de tránsito, y que el    Ministerio las estudie, función que debe cumplirse con sujeción al principio    de legalidad.    

     

A    título informativo, de acuerdo con el Reglamento Aeronáutico de Colombia (RAC    209) – Facilitación del Transporte Aéreo, las zonas de tránsito son áreas    especiales establecidas en los aeropuertos internacionales, con la aprobación    de las autoridades competentes y bajo su supervisión o control directos, en    las que los pasajeros pueden permanecer durante el tránsito o trasbordo sin    solicitar entrada al Estado colombiano.    

     

Ahora    bien, “la concesión del estatus de refugiado” debe superar distintas etapas:    radicación de la solicitud, admisión de la solicitud, expedición de    salvoconductos, entrevista, y estudio y decisión, sin que exista un término    para adelantar el trámite. En todo caso, cuando el Ministerio admita la    solicitud, los solicitantes portarán salvoconductos de permanencia SC-2 y    serán beneficiarios de la prohibición de devolución.    

     

Por    último, informó que no tiene registro de solicitudes resueltas favorablemente    para personas extranjeras provenientes de Camerún, y que la Ley 2136 de 2021    no ha impactado las cifras de solicitudes de refugio de estas personas.   

     

Aerolínea Turkish    Airlines[32]    

                     

Señaló    que Abakwa, Nyang y Binuwe llegaron al aeropuerto    colombiano el 5 de febrero de 2024, en el marco de un contrato de transporte    con la aerolínea sujeto al siguiente itinerario: Yaundé – Estambul – Bogotá –    Cali (4 y 5 de febrero de 2024) y Cali – Bogotá – Estambul – Yaundé (14 y 15    de febrero de 2024). Una vez Migración Colombia le notificó que las    extranjeras habían sido inadmitidas, la aerolínea les proporcionó elementos    para cubrirse del frío y las acompañó al lugar habilitado por Opain para su    estadía hasta la fecha de embarque. Teniendo en cuenta que Migración Colombia    tomó una decisión que contempló su salida del país, la aerolínea programó el    vuelo de retorno para el 6 de febrero de 2024. Sin embargo, las extranjeras    se rehusaron a viajar en los vuelos programados del 6 al 10 de febrero de    2024. Durante todos estos días, ellas permanecieron en un cuarto con cobijas,    almohadas, alimentación, agua, acceso a baño y ducha, y con máquina    dispensadora de alimentos y bebidas. El 11 de febrero de 2024, dos extranjeras    fueron embarcadas hacia Estambul y el día siguiente viajó la última persona    hacia el mismo destino. Para sustentar su explicación, la aerolínea    proporcionó diez fotografías que describen el lugar en el cual permanecieron Abakwa,    Nyang y Binuwe: tiene iluminación, máquina dispensadora de    alimentos, mesas, sillas, tomacorrientes, cámaras de vigilancia, caneca, baño    y ducha. Asimismo, en algunas de esas fotografías el personal correspondiente    del aeropuerto realiza aseo y otro tipo de personal habla con las    extranjeras. Finalmente, en una fotografía aparecen bebidas en botellas de    plástico y alimentos en bolsas.    

     

Tabla 4. Respuestas en el trámite de la acción de tutela    

     

33. Intervenciones  de los invitados a rendir concepto. Los siguientes  invitados presentaron concepto ante la Corte Constitucional: (i) la Facultad de  Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia[33],  (ii) la Clínica Jurídica sobre Protección Internacional y Migraciones de la  Universidad Cooperativa de Colombia[34],  (iii) la Clínica Jurídica de Movilidad Humana Transfronteriza de la Facultad de  Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[35],  (iv) el Centro de Estudios en Migración de la Facultad de Derecho de la  Universidad de los Andes[36], (v) el Programa de Asistencia Legal a Población con Necesidad  de Protección Internacional y Víctimas del Conflicto Armado de la Corporación  Opción Legal[37], y  (vi) la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones  Unidas para los Refugiados (en adelante ACNUR)[38].  De igual manera, esta Sala contó con la intervención de Refugiados Unidos[39],  The Advocates for Human Rights[40] y The Global  Strategic Litigation Council for Refugee Rights[41].    

     

34. En  conjunto, los intervinientes centraron sus respuestas en seis puntos que a  continuación se sintetizan:    

     

35.  Primero. Contexto migratorio de los extranjeros que provienen de  Camerún. Los intervinientes concuerdan en que Camerún está sumido en una  compleja situación que ha socavado su estabilidad y ha generado una grave  crisis humanitaria. Desde 2016, producto de las desigualdades entre las  regiones francófonas y anglófonas, así como de la sensación de marginación y  represión por parte de las minorías anglófonas, las regiones anglófonas han  sido escenario de un conflicto armado entre grupos separatistas y las fuerzas  gubernamentales. Las protestas pacíficas que iniciaron ese año, como  consecuencia del nombramiento de jueces con formación francesa para los  tribunales de las regiones de habla inglesa, evolucionaron rápidamente a un  enfrentamiento violento, el cual ha provocado un éxodo masivo de población.  Además de este conflicto interno, existe la amenaza yihadista de Boko Haram en  el norte del país, la cual ha causado un elevado número de víctimas civiles y  ha desplazado a inermes poblaciones. El presidente Paul Biya, en el poder desde  hace décadas, ha respondido a estas crisis combinando represión militar y  diálogo político. Sin embargo, estas medidas no han contribuido a terminar el  conflicto. Por el contrario, la población camerunesa continúa percibiendo inseguridad.  Asimismo, existen diez grupos armados que actúan en las regiones de forma  violenta, en contra de las fuerzas de seguridad y de la población civil, la  cual ha sido víctima de desapariciones forzadas, asesinatos e incendios a sus  propiedades. Entre 2016 y la actualidad, cerca de 6.000 civiles han sido  asesinados. Todas estas situaciones han generado que la población tenga afán  por salvaguardar sus vidas y las de sus seres queridos y, por lo tanto,  abandonar su país en busca de protección. En suma, concluyeron que Camerún  resiste distintas crisis humanitarias que han conllevado a que sus ciudadanos  migren por diversos motivos.    

     

36. Segundo.  Respecto a las obligaciones del Estado colombiano en relación con los migrantes  enmarcados en el fenómeno de la migración en tránsito. Los  intervinientes describieron que el Estado tiene dos tipos de obligaciones:  positivas y negativas; las primeras frente a los derechos económicos, sociales,  culturales y ambientales de los migrantes, y las segundas en el sentido de no  tomar medidas que obstaculicen sus derechos humanos. En el ámbito interno,  estas obligaciones frente a extranjeros derivan del artículo 100 de la  Constitución Política, el cual permite concluir que el Estado debe garantizar,  entre otros, la dignidad humana y el debido proceso. En el orden internacional,  existen obligaciones específicas en relación con las personas solicitantes de  asilo, por ejemplo, derivadas del artículo 22.7 de la Convención Americana  sobre Derechos Humanos y del artículo XXVII de la Declaración Americana de los  Derechos y Deberes del Hombre. Estos instrumentos destacan la obligación de no  devolver, expulsar o deportar a una persona a un país donde su vida o  integridad puedan estar en peligro.    

     

37. Tercero.  Respecto a la prohibición de devolución. Los  intervinientes resaltaron que el artículo 2.2.3.1.6.20. del Decreto 1067 de  2015 establece que esta prohibición aplica para los solicitantes de refugio.  Sin embargo, el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos  extiende esa protección a la población extranjera, no limitada a la población  refugiada. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que en  el sistema interamericano está reconocido el derecho de cualquier persona  extranjera, no solamente los asilados o refugiados, a la no devolución indebida  cuando su vida, integridad o libertad estén en riesgo de violación. Esta  postura ha sido acogida por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la  Sentencia T-250 de 2017. En resumen, concluyeron que la no devolución es la  piedra angular del derecho internacional de los refugiados, pero ha ampliado su  alcance como parte del derecho internacional de los derechos humanos.    

     

38. Cuarto.  Respecto a la naturaleza de las zonas de tránsito aeroportuario.  Los intervinientes señalaron que estas zonas tienen como fin facilitar el  tránsito de viajeros internacionales en conexión con otro destino y optimizar  los procesos migratorios y aduaneros. Las autoridades migratorias tienen la  facultad de decidir las condiciones aplicables tanto a nacionales como a  extranjeros para ingresar, permanecer y salir del país, de acuerdo con la  Constitución y los tratados ratificados por Colombia. Sin embargo, estas zonas  hacen parte del territorio, y en ellas opera la responsabilidad del Estado para  proteger a las personas contra la devolución. No son espacios  extraterritoriales ni zonas internacionalizadas que excluyan la aplicación de  derechos humanos, como el debido proceso, el acceso a un recurso judicial  efectivo y la garantía de no devolución.    

     

39. Quinto.  Respecto al procedimiento de inadmisión o rechazo. Los  intervinientes puntualizaron que la inadmisión o rechazo no es estrictamente  una sanción de carácter migratorio. Las sanciones pueden consistir en multas,  la deportación o la expulsión. Así, la inadmisión o rechazo es una decisión  administrativa, por la cual la autoridad de control, verificación migratoria y  extranjería, al efectuar el control de inmigración, niega a un extranjero el  ingreso al país. Esta decisión se impone mediante acto administrativo de  carácter particular, el cual no tiene recursos en sede administrativa por  expresa disposición legal. Un interviniente[42]  resaltó que el no permitir el ingreso de una persona al territorio nacional por  alguna causal establecida en el artículo 2.2.1.11.3.2. del Decreto 1067 de 2015  puede llevar a la deportación, por lo cual debería abrirse la posibilidad de  que se presenten recursos contra la decisión de inadmisión o rechazo. Otro[43]  destacó que, sin importar si el procedimiento de inadmisión o rechazo es  sancionatorio, debería garantizarse el debido proceso, el cual incluye la  posibilidad de participar activamente en él, contar con traducción y recurrir  la decisión que se tome. Finalmente, otro identificó[44]  que los procedimientos de inadmisión o rechazo no han sido estudiados por esta  corporación, debido a su opacidad y su naturaleza  sumaria o expedita, lo cual hace que sean ajenos al escrutinio público y  representen barreras para el acceso a la justicia.    

     

40. Sexto.  Respecto a la posibilidad de que la autoridad migratoria identifique  oficiosamente la necesidad de protección internacional del extranjero y radique  una solicitud de refugio ante el Ministerio de Relaciones Exteriores.  Uno de los intervinientes[45]  explicó que sólo el interesado puede radicar su solicitud directamente, sea  cuando ingresa por las fronteras, puertos o aeropuertos del país o sea cuando  esté en el territorio nacional. No es posible que la autoridad migratoria  radique la solicitud de oficio, pues sólo puede hacer aquello permitido en la Constitución  y las leyes. Por otro lado, los demás intervinientes adujeron que la autoridad  migratoria debería radicar oficiosamente la solicitud de refugio cuando sea  necesario y cuente con la autorización del interesado, actuando como un agente  oficioso. Sin embargo, todos compartieron que Migración Colombia es una entidad  pública que realiza todo aquello que le permiten la Constitución y las leyes  colombianas, pero debe cumplir sus funciones de vigilancia y control migratorio  de manera diligente.    

     

Traslado de las pruebas  recaudadas en sede de revisión    

     

41. El  13 de septiembre de 2024, el despacho recibió el pronunciamiento de la agente  oficiosa sobre las pruebas presentadas por Migración Colombia, en respuesta al  auto del 28 de agosto del mismo año. En síntesis, la agente oficiosa aceptó que  Abakwa, Nyang y Binuwe fueron inadmitidas en el territorio  nacional, no deportadas. Sin embargo, alegó que: (i) la autoridad migratoria  debió responder por las condiciones en que permanecieron hasta la fecha de su  vuelo de regreso; (ii)  ellas no conocieron los formatos de inadmisión o  rechazo, sino que únicamente estos fueron allegados al trámite de revisión de  la Corte Constitucional, incluso esos formatos no están firmados por ninguna de  ellas; (iii) el principio de no devolución no está limitado a los solicitantes  de reconocimiento de la condición de refugiado, de modo que la autoridad  migratoria debió haber verificado que la vida, integridad o libertad de sus  agenciadas no estuviera en riesgo en caso de retorno a su país de origen o a un  tercer país, y no simplemente haberlas puesto a disposición de la aerolínea  para que decidiera su lugar de destino[46].    

     

42. El  16 de octubre de 2024, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó su  pronunciamiento sobre las pruebas presentadas, en respuesta al auto del 26 de  septiembre del mismo año. En resumen, aseguró que no es competente para  realizar alguna manifestación al respecto[47].    

     

43. Por  su parte, el 16 de octubre de 2024[48],  la agente oficiosa solicitó que se le permitiera enviar su pronunciamiento  hasta el día 18 de octubre siguiente “para responder de forma completa y  rigurosa”, en respuesta al auto del 26 de septiembre del mismo año, fecha en la  cual allegó dicho pronunciamiento[49].    

44. La  agente oficiosa expuso que las fotografías aportadas por la aerolínea no  prueban con suficiencia las condiciones en que sus agenciadas permanecieron en  el aeropuerto, y que dicho espacio no cuenta con camas, no permite conocer si  hombres y mujeres están en lugares distintos, ni si es posible permanecer con  el grupo familiar, ni qué sucede cuando esa sala supere la capacidad máxima de  alojamiento, ni si las agenciadas pudieron cambiarse de ropa. Además, estimó  que no bastaba demostrar que existía una máquina dispensadora de alimentos,  pues las personas detenidas pueden no poseer dinero en efectivo o moneda de  curso legal. Por último, insistió en que no están  claras las condiciones generales de estancia cuando los migrantes se rehúsan a  subirse al avión de regreso, como ocurrió con sus agenciadas.    

     

45. También  resaltó que Migración Colombia centró sus respuestas en indicar que la empresa  transportadora es la responsable de custodiar la permanencia de los migrantes  inadmitidos y de proporcionarles alimentos y asistencia médica, pero consideró  que la autoridad migratoria no puede desprenderse de sus responsabilidades sólo  por haber tomado la decisión de inadmisión, como determinar el lugar de  devolución. Por último, insistió en que sus agenciadas no tuvieron acceso a  asesoría jurídica y que Migración Colombia no demostró que por lo menos  existiera un puesto de ACNUR en la zona de tránsito que brindara esa asesoría.    

II.                CONSIDERACIONES    

Competencia    

     

46. La  Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela dentro del  expediente que seleccionó, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la  Constitución Política.    

     

Cuestión previa: análisis  de la configuración de la carencia actual de objeto    

     

47. Información  obtenida en el trámite de revisión. La Sala recuerda que Abakwa,  Nyang y Binuwe tomaron un vuelo de Estambul, arribaron al  Aeropuerto Internacional El Dorado en Bogotá, fueron objeto de una decisión  administrativa de inadmisión al territorio y, advertidas de la orden de  retorno, fueron puestas a disposición de la aerolínea en la cual arribaron al  aeropuerto, no tuvieron oportunidad de radicar solicitudes para la  determinación de su condición de refugiadas, y presentaron dos acciones  constitucionales con el propósito de salir de la zona de tránsito aeroportuario  u otorgar efectos suspensivos a la orden de retorno. Dichas acciones fueron  resueltas cuando todas ellas habían partido del aeropuerto colombiano. Bajo  este contexto, la autoridad judicial de primera instancia concluyó que la  acción de tutela carecía de objeto por haberse configurado un daño consumado.  Antes de estudiar los requisitos de procedibilidad de la acción  de tutela y de analizar este caso, la Sala debe examinar la configuración de la  carencia actual de objeto. Para ello, reiterará su  jurisprudencia sobre los supuestos en los cuales se constata su existencia y,  luego, valorará el caso concreto.      

     

48. Reiteración de jurisprudencia  sobre carencia actual de objeto. La acción de tutela busca la  protección inmediata del derecho fundamental que ha sido violado o amenazado,  lo cual justifica la necesidad de una decisión por parte del juez. Sin embargo,  si la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido  un pronunciamiento, pues la posible orden que impartiera el juez caería en el  vacío. Para  referirse a estos eventos, la doctrina constitucional ha empleado el concepto  de carencia actual de objeto. La Sentencia SU-522 de 2019[50] explicó  tres supuestos para su configuración, cuales son el hecho superado, el daño  consumado y la situación sobreviniente; asimismo, adoptó  el criterio contenido en la Sentencia T-205A de 2018 y unificó la  jurisprudencia constitucional respecto al deber del juez de tutela de  pronunciarse en estas situaciones. A continuación, se exponen las  características preeminentes de estas hipótesis:    

     

Hipótesis                    

Criterios    relevantes   

Hecho superado                    

Noción: Tiene lugar    cuando la entidad accionada satisface voluntariamente y por completo lo    pedido en la acción de tutela.    

     

Efecto: El juez de tutela tiene la    discreción de decidir si es útil emitir un pronunciamiento de fondo.    Tratándose de esta Corte actuando en sede de revisión, podrá emitirse un    pronunciamiento de fondo cuando se considere necesario para, entre otros    casos, (i) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de    la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos    vulneradores no se repitan; (ii) advertir la inconveniencia de su repetición,    so pena de las sanciones pertinentes; (iii) corregir las decisiones    judiciales de instancia; o (iv) avanzar en la comprensión de un derecho    fundamental.   

Daño consumado                    

Noción: Ocurre cuando tiene lugar un    daño irreversible, el cual se pretendía evitar con la acción de tutela, de    modo que no es factible que el juez de tutela adopte una orden para    retrotraer la situación.    

     

Efecto:    Es    perentorio un pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela, incluida    esta Corte, en el que ha de precisar si se presentó o no la vulneración que    dio origen a la acción de tutela. Además, el juez podrá considerar medidas    adicionales, como (i) hacer una advertencia a la autoridad o particular    responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u    omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; (ii) informar al actor o    a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede    acudir para la reparación del daño; (iii) compulsar copias del expediente a    las autoridades competentes; o (iv) proteger la dimensión objetiva de los    derechos fundamentales transgredidos y tomar medidas para que los hechos    vulneradores no se repitan.   

Situación    sobreviniente                    

Noción: Comprende aquellos eventos que    no corresponden a los conceptos tradicionales de hecho superado y daño    consumado. Es decir, cualquier otra circunstancia que determine que,    igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la    demanda de amparo no surta ningún efecto y, por lo tanto, caiga en el vacío.    

     

Eventos en los que procede: Esta    Corporación ha declarado su configuración cuando (i) el actor asume una carga    que no le correspondía para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero    distinto al accionante y a la entidad demandada logra la satisfacción de la    pretensión en lo fundamental; (iii) resulta imposible proferir orden alguna    por razones no atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor    simplemente pierde interés en el objeto original de la litis[51].     

     

Efecto.    El    juez de tutela tiene la discreción de decidir si es útil emitir un    pronunciamiento de fondo. Sin embargo, el juez (y especialmente la Corte en    sede de revisión) podrá emitir un pronunciamiento cuando lo considere necesario,    de forma análoga a lo dispuesto para el hecho superado.    

     

Tabla 5. Hipótesis de la carencia actual de objeto    

     

49. En el  presente caso se configura una carencia actual de objeto por daño consumado,  respecto a la cual es perentorio un pronunciamiento de fondo  por parte del juez de tutela. Para llegar a  esta conclusión, la Sala recuerda que Abakwa, Nyang y Binuwe  solicitaron al juez constitucional que  Migración Colombia (i) identificara su posible necesidad de protección  internacional y, en el evento de que así fuera, (ii) recibiera sus solicitudes  de reconocimiento de su condición de refugiadas, (iii) expidiera un  salvoconducto para permanecer en el país, (iv) se abstuviera de adoptar  decisiones administrativas que implicaran su salida del territorio nacional,  por el tiempo de duración de la acción constitucional, (v) autorizara su salida  de la zona de tránsito del Aeropuerto Internacional El Dorado, y (vi) les  remitiera sus expedientes de deportación. Asimismo, como medida provisional,  solicitaron suspender la deportación de Nyang.    

     

     

51. De  igual manera, el daño es irreversible: la salida de las agenciadas del  aeropuerto colombiano no puede ser interrumpida, retrotraída o mitigada por una  orden judicial. Por las anteriores razones, la Sala estima que existen las  condiciones para declarar la carencia actual de objeto por daño consumado, bajo  el entendido de que este daño ocurrió durante el trámite de primera instancia  de la acción de tutela, lo cual obliga a que esta Corte emita un  pronunciamiento de fondo a fin de precisar si existió o no la vulneración que  originó esta situación[53].    

     

Análisis sobre la  procedencia de la acción de tutela    

     

52. La Sala Segunda de Revisión advierte que la acción de tutela  cumple los requisitos para su procedencia, conforme lo establecido en la  Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia  constitucional, como se explica a continuación:    

     

Requisito                    

Cumple/No    cumple   

Legitimación en la causa por    activa[54]                    

Abakwa, Nyang y Binuwe presentaron a nombre propio la    acción de tutela contra Migración Colombia por la presunta vulneración de sus    derechos fundamentales a la libertad personal, al debido proceso, al asilo y    a la no devolución. En un primer momento, acreditaron la legitimación en la    causa por activa, por ser las personas activas de la relación jurídica    sustancial pretendida, o por tener un interés directo y particular en el    proceso y en la resolución del fallo. Así, hicieron uso de la acción de    tutela, que es un derecho de la gente o de las personas y no necesariamente    de los nacionales[55].    

     

Ahora bien, Trento    acudió como su agente oficiosa por no estar ellas en la posibilidad de llevar    a cabo la defensa de sus propios derechos. Esta persona cumple con los    requisitos de la agencia oficiosa: (i) manifestó esa calidad por medio de    memorial de 14 de febrero de 2024[56];    (ii) Abakwa, Nyang y Binuwe no están en el territorio    nacional, pues fueron objeto de una decisión administrativa de    inadmisión que cuestionan y, asimismo, cuentan con una especial condición de    vulnerabilidad: no comparten el idioma español y desconocen el sistema    jurídico que les habría permitido materializar sus derechos antes de haber    sido retornadas;  y (iii) respecto al requisito de la ratificación de la    voluntad por parte de las agenciadas, es necesario flexibilizarlo en atención    a las particularidades de este caso: la agente ha mantenido una comunicación    con las migrantes y las ha acercado a las acciones constitucionales del país,    de modo que no ha suplantado su interés real, sino que ha buscado    materializarlo en distintas oportunidades. La flexibilización de este tercer    requisito para el caso concreto brinda una respuesta a las posibles barreras    que estas personas afirmaron enfrentar en la zona de tránsito aeroportuario    al no contar con acceso estable a internet ni asesoría jurídica.   

Legitimación    en la causa por pasiva[57]                    

Las accionantes y posteriormente agenciadas dirigieron la acción    de tutela contra Migración Colombia, por ser esta la entidad que    aparentemente vulneró sus derechos fundamentales a la libertad personal, al    debido proceso, al asilo y a la no devolución, como consecuencia de haberlas    inadmitido al país, puesto a disposición de la aerolínea, no haberles    permitido presentar solicitudes para la determinación de su condición de    refugiadas, y ordenado su retorno al país de procedencia. Migración Colombia    está legitimada en la causa por pasiva, en la medida en que, de acuerdo con    el artículo 4° del Decreto 4062 de 2011 y el artículo 1.2.1.1 del Decreto 1067    de 2015, tiene la función de ejercer la vigilancia y el control migratorio de    nacionales y extranjeros en el territorio nacional. Dicha función puede tener    incidencia en el examen del caso concreto y las determinaciones que adopte la    Sala. Respecto a la autoridad vinculada, el Ministerio de Relaciones    Exteriores también está legitimado en la causa por pasiva, pues, de acuerdo    con el artículo 2.2.3.1.2.4. ibidem, la CONARE está encargada del    trámite de reconocimiento de la condición de refugiado, función que puede    tener incidencia en este caso y en las consideraciones de la Sala.   

Inmediatez[58]                    

La tutela fue formulada oportunamente: Abakwa, Nyang    y Binuwe fueron destinatarias de una decisión administrativa de    inadmisión el mismo día de su llegada al aeropuerto (5 de febrero de 2024), y    presentaron la acción de tutela el 12 de febrero del mismo año[59].   

Subsidiariedad[60]                    

La Sala estima que la acción    de tutela procede como mecanismo definitivo de protección, por distintos    motivos respecto de los medios de defensa judiciales o administrativos:    

     

(i) Ausencia de idoneidad    del habeas corpus ante la situación de las agenciadas, que no estaba limitada    a la protección de la libertad personal. La Sala recuerda que Abakwa,    Nyang y Binuwe presentaron, por medio de la misma agente    oficiosa que actúa en esta acción de tutela, habeas corpus para salir    de la zona de tránsito aeroportuario. El    artículo 6.2 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que la acción de tutela no    procederá cuando para proteger el derecho pueda invocarse el de habeas    corpus[61]. Sin    embargo, la Corte ha establecido que es necesario evaluar si este mecanismo    es idóneo en el caso particular[62].    

     

Para este evento, la Sala    considera que el habeas corpus no es idóneo para analizar    el conjunto de pretensiones de las agenciadas[63]. El habeas    corpus ofreció en abstracto la protección del derecho a la libertad    personal reclamado por las agenciadas, pero no lo hizo en las circunstancias    concretas, dado que el juez no estudió el asunto sometido a su conocimiento.    Por lo mismo, no definió si existió una privación ilegal de la libertad, sino    que declaró la carencia actual de objeto por daño consumado, pues, para la    fecha del auto interlocutorio, ninguna de ellas estaba en el aeropuerto.    

     

Asimismo, las agenciadas ponen de presente una situación que no    se limita a la protección del derecho a la libertad personal, sino que, en    términos más amplios, abarca la protección de todos los derechos    aparentemente vulnerados en el trámite de inadmisión que culminó con su    retorno al país de procedencia, que se concretaron en libertad personal,    debido proceso, asilo y no devolución. Esto, como correlato de la siguiente    cronología: inadmisión y puesta a disposición de la aerolínea, que las    condujo a la sala de inadmitidos; comunicación del retorno; imposibilidad de    presentar solicitudes para la determinación de la condición de refugiadas    para permanecer en el país por medio de salvoconductos; ejecución de la orden    de retorno al país de procedencia. En otros términos, el habeas    corpus no ofreció una solución clara, definitiva y precisa al debate    constitucional planteado, el cual puede ser valorado integralmente con la    revisión de esta acción de tutela.    

     

(ii) Ausencia    de idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento    del derecho y sus medidas cautelares. Retomando los conceptos de los    intervinientes, la inadmisión es una decisión administrativa por la cual la    autoridad migratoria, tras efectuar un control de inmigración o de personas    en tránsito, niega al extranjero el ingreso al país. Aunque esa decisión no    es en sí misma una sanción, en el sentido estricto del Decreto 1067 de 2015,    opera por medio de acto administrativo de carácter particular que, por    expresa disposición normativa, no admite recursos en la vía gubernativa. En    este caso, las agenciadas cuestionan la actuación administrativa que culminó    con la decisión de inadmisión o rechazo al territorio nacional. La Sala    aclara que, según el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015, ellas    no contaban con medios de defensa de carácter administrativo.    

     

Luego, razonablemente podría    pensarse que tienen a su disposición el medio de control de nulidad y    restablecimiento del derecho. Sin embargo, la procedencia de este medio de    control debe evaluarse en las circunstancias del caso concreto. Por ejemplo,    la Sentencia T-295 de 2018 concluyó que la acción de tutela era procedente    ante el hecho de que el extranjero no estuviera en el país, ante la barrera    lingüística y por cuanto, en ese caso, el accionante no pudo ejercer    efectivamente los mecanismos judiciales disponibles porque la medida de    deportación se hizo efectiva el mismo día en que se le notificó[64]. Por su parte, la Sentencia T-500    de 2018 consideró que la acción de tutela era el único mecanismo que podía    debatir con prontitud los efectos que, en perspectiva constitucional, generan    la potencialidad de que se materialice la expulsión y la afectación del    núcleo familiar[65].    La Sentencia T-143 de 2019 determinó que la acción de tutela era procedente    de cara a la situación de la parte actora, quien carecía de recursos    económicos y no podía acudir a un abogado que la representara en un proceso    de nulidad y restablecimiento del derecho[66].    Finalmente, la Sentencia SU-397 de 2021 resaltó que el examen de    subsidiariedad deberá evaluar si (i) la persona posee o no recursos    económicos para contratar a un apoderado judicial, (ii) la decisión    controvertida afecta el núcleo familiar del accionante y si existen niños    menores de edad, (iii) la persona ya fue deportada o expulsada del país o    corre un riesgo inminente de hacerlo, o (iv) existe una particular    desprotección frente a las presuntas conductas ejercidas en su contra[67].    

     

En este caso, el medio de control no puede brindar de manera    oportuna e integral una protección a los derechos presuntamente vulnerados.    (i) Necesita que la persona acuda por medio de abogado y opera, por regla    general, la caución para solicitar medidas cautelares. (ii) La jurisdicción    de lo contencioso administrativo contempla unos términos para decretar    medidas cautelares que desbordan los límites temporales de los procesos de    tutela y las necesidades de las extranjeras en este proceso, ubicadas en una    zona de tránsito. (iii) Esta situación trasciende el juicio de validez sobre    el acto administrativo y la manera de restablecer o indemnizar el daño    causado. (iv) La solicitud de amparo activa una protección inmediata de    derechos, en virtud de la cual el juez de tutela despliega toda su    competencia, decreta y recolecta las pruebas necesarias para definir el caso,    mientras que las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso    administrativo son, por naturaleza, transitorias y conjuran situaciones    urgentes.    

     

(iii) Inexistencia    de un medio de defensa que valore toda la situación de los migrantes    enmarcados en el fenómeno de la migración en tránsito, especialmente sus    derechos al asilo y a la no devolución. Retomando los    conceptos de los intervinientes, el trámite de inadmisión o rechazo y la    orden de retorno evidencian una situación que eventualmente encajaría en el    concepto de “devolución en caliente”: dichos migrantes están en una situación    jurídica incierta, en liminalidad,    pues no ingresan al territorio nacional, no pueden controvertir la decisión    de inadmisión, no pueden presentar solicitudes para la determinación de la    condición de refugiado, no tienen una garantía contra la no devolución, y    permanecen, durante su llegada hasta su salida de la zona de tránsito, en    condiciones difíciles. Por estos motivos, la presente acción de tutela cumple    con el requisito de subsidiariedad, en tanto no existe un mecanismo de    carácter judicial o administrativo que valore de forma integral los derechos o la    situación jurídica de los migrantes en zonas de tránsito en Colombia.    

     

Tabla 6. Análisis de procedencia de la acción de tutela    

     

Asunto objeto de  análisis, problemas jurídicos y metodología de la decisión    

     

     

54. En  atención al propósito de las extranjeras de llegar al Aeropuerto Internacional  El Dorado en Bogotá y posteriormente a Cali, solicitaron visas colombianas de  turismo, que permiten el ingreso migratorio al país. Las migrantes obtuvieron  visas colombianas de turismo[69]. Según el Ministerio de  Relaciones Exteriores, Binuwe aplicó a esta categoría migratoria  (turismo), pero desistió del trámite luego de no haber cancelado la tarifa  correspondiente[70]. Por su parte, las visas de Abakwa  y Nyang aparecieron en el Sistema Integral de Trámites al Ciudadano  (SITAC). Estos documentos fueron válidos entre el 25 de enero y el 10 de marzo  de 2024. Para solicitar las visas colombianas de turismo, las migrantes  presentaron ante el Ministerio de Relaciones Exteriores extractos bancarios,  seguros de viajes y los itinerarios de viaje en este país[71].    

     

55. Como  portadoras de visas colombianas de turismo que pretendían pasar de Bogotá a  Cali, Migración Colombia realizó sobre ellas control migratorio, de acuerdo con  el artículo 14 de la Resolución 5477 de 2022. Según el artículo 2.2.1.11.4. del  Decreto 1067 de 2015, el control migratorio es un procedimiento realizado por  funcionarios de la autoridad migratoria, mediante el cual se revisa y analiza  el cumplimiento de los requisitos establecidos para autorizar o denegar que una  persona pueda ingresar o salir del territorio nacional. En ejercicio del  control migratorio, Migración Colombia tiene la prerrogativa, en virtud del  artículo 2.2.1.11.7.6. del mismo decreto, de adelantar investigaciones en  relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, así como  con las visas que portan, la autenticidad de los documentos, entre otros  aspectos.    

     

56. A pesar de que el titular de  una visa colombiana de turismo está autorizado para ingresar al territorio  nacional, en caso de que la autoridad de control migratorio considere que se  configura una causal de inadmisión o rechazo, podrá negar el ingreso del  extranjero al país. Las causales de inadmisión o rechazo son las del artículo  2.2.1.11.3.2 del Decreto 1067 de 2015, modificado por el artículo 2º del  Decreto 1727 de 2020.    

     

57. Bajo este contexto, las tres  migrantes pasaron por control migratorio. Al momento de ejercer el control  migratorio, las extranjeras no proporcionaron un motivo claro de su viaje a  Colombia y fueron conducidas al área de Control a Viajeros en Condiciones  Especiales para que la autoridad migratoria les realizara una entrevista más  profunda y una segunda verificación de la documentación aportada para obtener  las visas. En ese momento, Migración Colombia constató que las extranjeras no  pretendían realizar turismo en Cali o cumplir su aparente intención de asistir  al seminario “¿Cómo tener inteligencia espiritual?” en Cali, sino que su  verdadera intención o voluntad era llegar a esa ciudad el día siguiente de su  arribo al Aeropuerto Internacional El Dorado para embarcarse inmediatamente en  un vuelo a Ciudad de Panamá y, posteriormente, a Managua.    

     

58. En consecuencia, la autoridad  migratoria las inadmitió por las causales 12 y 15 del Decreto 1067 de 2015,  modificado por el Decreto 1727 de 2020[72]: “dar  información falsa, mentir o pretender engañar a la autoridad migratoria en la  entrevista de ingreso al país o a las demás autoridades nacionales que  requieran información para su ingreso a Colombia” y “por  razones de soberanía, cuando existan hechos o información fundada que indiquen  que representa un riesgo para la seguridad del Estado o la convivencia  ciudadana”.    

     

59. Por medio de “formatos de  entrega de personas en situación especial”, Migración Colombia las puso a  disposición de la aerolínea[73]. Hasta este punto (desde su  llegada al aeropuerto hasta que dicha entidad las entregó a la aerolínea), las  migrantes alegaron una violación del derecho al debido proceso administrativo.    

     

60. Luego, ellas permanecieron en  un lugar de personas inadmitidas hasta que tomaron los vuelos de embarque. En  ese lugar permanecieron varios días presuntamente en condiciones degradantes y,  en el procedimiento de su salida del aeropuerto, aparentemente una de ellas  recibió un electroshock. Por haber permanecido en el lugar de personas  inadmitidas, las extranjeras alegaron una violación a su libertad personal.    

     

61. Como puede evidenciarse, las  migrantes permanecieron en una zona de tránsito aeroportuario por haber estado  inmersas en dos causales de inadmisión. Este procedimiento de inadmisión  dispone que la autoridad migratoria ordenará el inmediato retorno del  extranjero inadmitido al país de embarque, de origen o a un tercer país que lo  admita, de acuerdo con el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015.  Independientemente de ser portadoras de visas de turismo, permanecieron en  dicha zona.    

     

62. De acuerdo con el parágrafo  del artículo 2.2.3.1.3.2. y el parágrafo 1º del artículo 2.2.3.1.6.1. del  Decreto 1067 de 2015, las extranjeras no podían presentar solicitudes de  refugio en la zona de tránsito aeroportuario. Asimismo, no podían optar por un  salvoconducto de permanencia, pues estaban incursas en dos causales de  inadmisión y el artículo 2.2.3.1.3.2. del mismo decreto impide que la autoridad  migratoria expida el salvoconducto de la persona que hubiere presentado la  solicitud de refugio en el evento de estar inmersa en una causal de inadmisión.  En ese sentido, como las migrantes no pudieron presentar dichas solicitudes  ante el riesgo inminente de su salida del aeropuerto y la posible devolución a  su país de origen, alegaron una vulneración a su derecho al asilo y a la no  devolución.    

     

63. Bajo la precisión de estos  hechos y tras analizar en detalle los medios de prueba, la Sala  encuentra que en el caso subyace una tensión constitucional entre, por un lado,  el principio de soberanía que faculta al Estado colombiano a regular las  condiciones de acceso, permanencia y salida del país tanto para nacionales como  extranjeros, con sujeción a los tratados internacionales[74],  y, por otro, los derechos fundamentales de los migrantes a la libertad  personal, al debido proceso, al asilo y a la no devolución.    

     

64. Esta tensión se acentúa en el  caso analizado debido a la existencia de un fenómeno que permanece  invisibilizado: el fenómeno de la migración en tránsito. Este  fenómeno, caracterizado por el paso de personas a través del territorio  nacional con el objetivo de llegar a un tercer país, no cuenta con un marco  normativo adecuado en el ordenamiento colombiano. En ese sentido, el caso lleva  a la Sala a considerar que el eje central del debate no reside en redefinir las  reglas legales sobre el control migratorio en su conjunto, sino en valorar cómo  el Estado enfrenta casos específicos y actuales que involucran el fenómeno de la  migración en tránsito.    

     

65. En el  caso concreto, aunque ciertamente las migrantes portaban visas de turismo, su  intención declarada y probada era transitar por Colombia como país de paso. En  ejercicio de sus facultades legales, Migración Colombia aplicó dos causales de  inadmisión, fundamentadas en la misma intencionalidad de tránsito de las  migrantes, lo que llevó a la decisión de inadmisión. Sin embargo, lo que se  discute (en el fondo y desde una perspectiva constitucional) es si dicha  decisión se adoptó sin realizar un análisis de la situación particular y  concreta de estas migrantes, ni considerar alternativas menos restrictivas que  garantizaran el respeto de sus derechos.    

     

66. En ese  contexto, cabe recordar que el juez de tutela se encuentra facultado para  emitir fallos ultra y extra petita, lo que significa que la Corte  no tiene limitada su competencia a resolver forzosamente las acusaciones en los  términos en que hayan sido formuladas por la parte accionante, ni debe ceñirse  necesariamente a las pretensiones y a los derechos invocados[75].  De esta forma se puede otorgar una protección más efectiva, acorde con el rol  que le corresponde ejercer al juez constitucional.    

     

     

Primer problema. ¿Migración Colombia vulnera  el derecho a la libertad personal de migrantes enmarcados en el fenómeno de la  migración en tránsito, al no asegurarse de que su retorno al país de  procedencia, al país de origen o a un tercer país que los admita ocurra de  manera inmediata a la decisión de inadmisión o rechazo al territorio nacional,  según prevé el Decreto 1067 de 2015[76]?    

     

Segundo problema. ¿Migración Colombia vulnera el  derecho al debido proceso administrativo de migrantes enmarcados en el fenómeno  de la migración en tránsito, al impedirles que conozcan del inicio de la  actuación administrativa de inadmisión o rechazo, que accedan a asesoría  consular o diplomática, asesoría jurídica y a un intérprete competente, y que  puedan ejercer su derecho a defenderse de la decisión administrativa de  inadmisión o rechazo?    

     

Tercer problema. ¿Migración Colombia vulnera el  derecho al asilo y a la no devolución de migrantes enmarcados en el fenómeno de  la migración en tránsito, al no permitirles presentar solicitudes para la  determinación de la condición de refugiados en una zona de tránsito  aeroportuario, sino ordenar su salida inmediata?    

     

68. Metodología  de la decisión. Para resolver estos problemas jurídicos,  la Sala dividirá su decisión en los siguientes acápites: (i) glosario con los términos más usados en esta providencia  con la finalidad de facilitar su lectura; (ii) marco jurídico sobre la  soberanía del Estado para organizar los procedimientos administrativos de  carácter migratorio, con especial énfasis en el  procedimiento de inadmisión o  rechazo de extranjeros; (iii) marco jurídico nacional e internacional para  la protección a la población migrante y, con ello, los derechos que le son  aplicables; (iv) las reglas para la interpretación del derecho a la libertad  personal y su aplicación en el contexto de la migración en tránsito; (v) el  derecho al debido proceso administrativo y su alcance sobre esta población migrante;  y (vi) algunas consideraciones sobre el  asilo y la no devolución. Luego, (vii)  se procederá al análisis del caso concreto.     

     

Nociones  esenciales en el contexto de movilidad humana. Precisiones sobre el fenómeno de  la migración en tránsito    

     

Concepto                    

Definición   

Control    migratorio                    

Según el artículo 2.2.1.11.4. del    Decreto 1067 de 2015 y el artículo 7.7. de la Ley 2136 de 2021, es un    procedimiento realizado por funcionarios de la autoridad migratoria, mediante    el cual se revisa y analiza el cumplimiento de los requisitos establecidos    para autorizar o denegar que una persona pueda ingresar o salir del    territorio nacional. El control migratorio de nacionales y extranjeros se    ejerce en un lugar denominado puesto de control migratorio, habilitado en el    cruce de frontera, aeropuerto o puerto fluvial o marítimo. El artículo    2.2.1.11.7.6. del Decreto 1067 de 2015 precisa que, en ejercicio del control    migratorio y sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones legales    vigentes, corresponde a Migración Colombia adelantar las investigaciones que    considere necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones    Exteriores en relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el    país, así como con las visas que ellos portan, su ocupación, profesión,    oficio o actividad que adelantan en el territorio nacional, autenticidad de    documentos, verificación de parentesco, verificación de la convivencia    marital, entre otros aspectos.    

     

El Reglamento Aeronáutico Civil 209    define por control migratorio, al conjunto de procedimientos y técnicas    propias de Migración Colombia, destinadas al control de emigración e    inmigración de nacionales y extranjeros, manejo de deportados y control del    tráfico de personas. El numeral (a) de la sección 209.555 de ese RAC dice    que, en los aeropuertos internacionales, cuando las instalaciones    aeroportuarias lo permitan, se adoptarán medidas, mediante zonas de tránsito    directo u otros arreglos, para que las tripulaciones, los pasajeros y sus    equipajes procedentes de otro Estado y que continúen su viaje a un tercer    Estado en el mismo vuelo o en otro vuelo desde el mismo aeropuerto el mismo    día, puedan permanecer temporalmente en el aeropuerto al que llegan, sin que    se sometan a formalidades de control fronterizo para entrar al Estado    colombiano durante su tránsito, salvo situaciones de riego debidamente    justificadas.   

Procedimiento    migratorio                    

Los    procedimientos migratorios son de carácter administrativo y pueden ser    sancionatorios y no sancionatorios. Las autoridades administrativas sujetarán    sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en el CPACA, sin    perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no    previsto en los mismos, se aplicarán las disposiciones del CPACA. Dentro de    los procedimientos sancionatorios, están la deportación y la expulsión. Por    su parte, el procedimiento de inadmisión o rechazo pertenece a la categoría    de no sancionatorios.   

Deportación                    

Es    una sanción administrativa prevista en el artículo 2.2.1.13.1.1. del Decreto    1067 de 2015. Un extranjero deportado puede ingresar al territorio nacional    una vez transcurra el término de la sanción, el cual no puede ser inferior a    seis meses ni superior a diez años. El extranjero puede presentar los    recursos de la vía gubernativa contra el acto administrativo, a menos que la    deportación se imponga como consecuencia de la cancelación de la visa. El    artículo 7.9 de la Ley 2136 de 2021 señala que esta sanción resulta de haber    incurrido en situación de permanencia irregular migratoria.   

Expulsión                    

Es    una sanción administrativa prevista en el artículo 2.2.1.13.2.1. del Decreto    1067 de 2015. Un extranjero expulsado como consecuencia de las causales    previstas en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015 puede    presentar los recursos de la vía gubernativa contra el acto administrativo.    Existen “otros eventos de expulsión” del artículo 2.2.1.13.2.2. del Decreto 1067    de 2015, ante los cuales la decisión de expulsión no admite recursos de la    vía gubernativa. Por su parte, la expulsión puede decretarse como pena    accesoria por medio de sentencia. En todo caso, un extranjero afectado con la    medida de expulsión sólo podrá regresar al país con visa, transcurrido un    término no menor de cinco años. En caso de que la expulsión impida regresar    al país por un término superior a 10 años, esta decisión deberá ser    consultada al director de Migración Colombia o al subdirector de extranjería.    El artículo 7.10 de la Ley 2136 de 2021 señala que esta sanción resulta de    haber incurrido en una o varias faltas legales.   

Inadmisión o    rechazo                    

Es    una decisión administrativa no catalogada como sanción, según el artículo    2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015. Este artículo no distingue entre los    términos “inadmisión” y “rechazo”, como tampoco lo hace el artículo 7.11 de    la Ley 2136 de 2021. Esta decisión supone que la autoridad migratoria niega    el ingreso de una persona a Colombia y ordena su inmediato    retorno al país de embarque, al país de origen o a un tercer país que la    admita. Legalmente, esta decisión no está concebida como sanción, pues el    extranjero inadmitido o rechazado puede regresar nuevamente al país, apenas    cumpla los requisitos del artículo 2º del Decreto 1727 de 2020 que modificó    el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015.   

Migrante                    

No    existe una definición unívoca. OIM ha definido este concepto como aquel que    designa a toda persona que se traslada fuera de su lugar de residencia    habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional,    de manera temporal o permanente, y por diversas razones.   

Migrante en    tránsito                    

Migración    regular                    

Según    el artículo 7º de la Ley 2136 de 2021, es el proceso de ingreso y salida del    territorio nacional de ciudadanos nacionales y extranjeros debidamente    registrados por los puestos de control migratorio habilitados por parte de    Migración Colombia, con el uso del pasaporte, visa, documento de viaje u    otros documentos debidamente establecidos por la normatividad vigente o los    acuerdos internacionales suscritos por el Estado colombiano.   

Migración    irregular                    

Es    el ingreso o permanencia en el territorio nacional de ciudadanos extranjeros    no autorizados para ingresar o permanecer en el territorio, de acuerdo con el    artículo 7º de la Ley 2136 de 2021. Por su parte, el artículo 2.2.1.11.2.4.    del Decreto 1067 de 2015 define el ingreso irregular en los siguientes casos:    (i) ingreso al país por lugar no habilitado; (ii) ingreso al país por lugar    habilitado, pero evadiendo u omitiendo el control migratorio; e (iii) ingreso    al país sin la correspondiente documentación o con documentación falsa.   

Titular de una    visa de tránsito aeroportuario                    

La    categoría migratoria de tránsito aeroportuario hace parte del tipo de visado    de visitante. Dicha categoría está regulada en la Resolución 5477 de 2022.    Esta categoría es dirigida a extranjeros de nacionalidades establecidas por    medio de resolución (actualmente Resolución 3717 de 2023), que aspiran a    realizar tránsito directo en alguno de los aeropuertos del territorio    nacional y con destino a un tercer Estado. La permanencia autorizada en el    aeropuerto será de máximo 24 horas, restringida estrictamente a zonas    estériles o de tránsito directo en un solo aeropuerto con operación    internacional. El artículo 14 de la Resolución 5477 de 2022 precisa que esta    visa no permite el ingreso migratorio al país.   

Zona de tránsito    aeroportuario                    

De    acuerdo con el Reglamento Aeronáutico Civil 209, es una zona    especial que se establece en los aeropuertos internacionales, con la    aprobación de las autoridades competentes y bajo su supervisión o control    directo, en la que los pasajeros pueden permanecer durante el tránsito o    trasbordo sin solicitar entrada al Estado colombiano. Según el    artículo 33 de la Resolución 5477 de 2022 y el artículo 8º de la Resolución    3717 de 2023, la llegada y la permanencia en las zonas de tránsito    internacional de los aeropuertos con operación internacional no se consideran    como un ingreso al país, en términos migratorios. Sin embargo, ello no impide    que Migración Colombia ejerza sus labores de vigilancia y control sobre    dichas zonas aeroportuarias.    

     

Tabla 7. Nociones esenciales en el contexto de movilidad humana    

     

Marco jurídico sobre la  soberanía del Estado para organizar los procedimientos administrativos de  carácter migratorio. Procedimiento de inadmisión o rechazo de extranjeros    

     

69. La Sala procederá a  plantear (i) el parámetro constitucional y jurisprudencial, así como la  perspectiva internacional y los aportes doctrinarios en relación con el Estado  y su relación con el fenómeno de la migración, (ii) el marco legal para abordar  la movilidad en el territorio nacional, (iii) el diseño institucional del  procedimiento de inadmisión o rechazo de los extranjeros al territorio  nacional, y (iv) los deberes de la autoridad migratoria cuando adopta una decisión  administrativa de inadmisión o rechazo.    

     

70. Parámetro  constitucional. Siguiendo  la Sentencia SU-397 de 2021[77],  esta Corporación ha resaltado que la Carta de 1991 dispone en el artículo 9º  que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía  nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el  reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por  Colombia”. Asimismo, indica que “la política exterior de Colombia se orientará  hacia la integración latinoamericana y del Caribe”. En esta dirección, el  artículo 189 ibidem dispone que corresponde al presidente de la  República, como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad  administrativa dirigir las relaciones internacionales. A su vez, señala que  tiene el deber de conservar en todo el territorio el orden público y de  restablecerlo donde fuere turbado[78].    

     

71. De  acuerdo con el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, el presidente  debe dirigir las relaciones internacionales del Estado, lo que incluye la  facultad de definir políticas migratorias que regulen el ingreso, la  permanencia y la salida de personas de su territorio. En virtud del principio  de soberanía, la autoridad migratoria ha sido investida de la facultad  discrecional para fijar las condiciones de acceso, permanencia y salida del  país respecto a los nacionales y extranjeros, con sujeción a los tratados  internacionales[79].    

     

72. El  artículo 100 de la Constitución de 1991 indica que los extranjeros en Colombia  disfrutarán de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos.  No obstante, por razones de orden público, la ley podrá subordinar a  condiciones especiales o negarles el ejercicio de determinados derechos  civiles. Por su parte, el artículo 2.2 de la Constitución aclara  que es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la  Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades[80].    

     

73. Por medio de la Sentencia  SU-677 de 2017[81],  la Corte Constitucional señaló que los preceptos constitucionales citados  anteriormente (artículos 2º y 100) (i) garantizan a los extranjeros un  tratamiento en condiciones de igualdad en materia de derechos civiles, (ii)  aseguran la protección jurídica de las garantías constitucionales a las que  tienen derecho por su calidad de extranjeros, y (iii) establecen en cabeza suya  la responsabilidad de acatar y cumplir de manera estricta con los deberes que  el ordenamiento jurídico impone a los residentes del territorio nacional.    

     

74. Parámetro  jurisprudencial. Bajo el parámetro  constitucional, esta Corte ha aclarado que el ejercicio de la potestad soberana  para determinar las condiciones de acceso, permanencia y salida del país  respecto a sus nacionales y aquellos que no lo son, con sujeción a los tratados  internacionales, no debe confundirse con una atribución arbitraria, pues  encuentra límites claros que derivan de la titularidad de derechos  fundamentales por parte de los extranjeros[82].  Esto tiene una estrecha relación con que Colombia es un Estado  social de derecho, pluralista y fundado en el respecto de la dignidad humana.  Así, en línea con la Sentencia SU-397 de 2021[83],  garantizar el derecho de los migrantes en el país no es un tema adjetivo, sino  que lleva implícito consideraciones en las que se funda el Estado mismo. Ello  no significa que el Estado no pueda iniciar acción alguna en contra de aquellas  personas que no cumplan con su ordenamiento estatal, sino que, al adoptarlas,  deben respetarse los derechos humanos y garantizar su pleno ejercicio a toda  persona bajo su jurisdicción[84].    

     

75. Aporte doctrinario.  Se ha planteado que el Estado ha  visto desafiada su capacidad para responder a necesidades globales de la  humanidad. Uno de estos desafíos es el aumento de los flujos migratorios[85]. Estos flujos permiten  reflexionar acerca de la posición del sujeto migrante y el movimiento  migratorio en relación con el Estado como institución política. En ese sentido,  para dilucidar acerca de la posición del sujeto migrante, se ha indicado que es  necesario reconocer tres puntos clave: (i) el derecho de fuga  como ejercicio de la libertad del sujeto que elige abandonar situaciones de  violencia, explotación, precariedad, etc., cuando tiene las posibilidades de  hacerlo[86].  Estas experiencias configuran nuevas subjetividades, marcadas por la  desterritorialización, la vulnerabilidad, la resistencia, la incertidumbre, las  imposiciones de la clandestinidad, la existencia al margen del Estado, la  lejanía familiar y comunitaria, entre otros aspectos; (ii) la migración  requiere adoptar un enfoque fenomenológico, el cual exige tematizar y hallar  las variantes de la experiencia atendiendo a la primera persona, pasando del  caso individualmente considerado[87];  (iii) el estudio de la frontera, concepto que no está reducido a una  dimensión de organización aduanera, sino que es un área de relacionamiento  caracterizado por la negociación, la flexibilidad y la variación[88], de manera que aquella no es la  separación o el corte en una superficie territorial, sino el espacio que existe  entre las partes que esa línea divide y al mismo tiempo conecta, la zona de  intercambios, tránsitos y negociaciones que se crea en torno a la idea de la  separación y a la necesidad de trascender esa escisión[89].    

     

76. Procedimiento  administrativo de inadmisión o rechazo de extranjeros. El  artículo 11 de la Ley 2136 de 2021 dispone que Migración Colombia, dentro del  marco de la soberanía nacional y la política migratoria, tiene la función de  ejercer “control migratorio, verificación migratoria y extranjería en el  territorio, a través de procesos que permitan verificar y analizar el  cumplimiento de los requisitos establecidos, para el ingreso, salida y  permanencia de ciudadanos extranjeros y de nacionales en aquellas situaciones  que les sean aplicables”.    

     

77. De  acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4. del Decreto 1067 de 2015, el control  migratorio es un procedimiento realizado por funcionarios de la autoridad  migratoria, mediante el cual se revisa y analiza el cumplimiento de los  requisitos establecidos para autorizar o denegar que una persona pueda ingresar  o salir del territorio nacional. Ese control migratorio se ejerce en los  puestos de control migratorio, lugares habilitados en el cruce de frontera,  aeropuerto o puerto fluvial o marítimo. Por su parte, el artículo 2.2.1.11.7.6  del mismo decreto puntualiza que, en ejercicio de ese control migratorio,  Migración Colombia tiene el deber de adelantar las investigaciones que  considere necesarias en relación con el ingreso y permanencia de los  extranjeros en el país, así como con las visas que ellos portan, su ocupación,  profesión, oficio o actividad que adelantan en el territorio nacional,  autenticidad de documentos, verificación de parentesco, verificación de la  convivencia marital, entre otros aspectos.    

     

78. En  desarrollo de ese control migratorio, el artículo 12 de la Ley 2136 de 2021  reitera que puede “adelantar las investigaciones o estudios que considere  necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores en  relación con el ingreso al país y salida de los extranjeros de este país, así  como con las visas que ellos portan, su ocupación, profesión, oficio o  actividad que adelantan en el territorio nacional, autenticidad de documentos,  y verificación de parentesco”. Migración Colombia, según el artículo 16 de la  misma ley, ejercerá sus funciones de vigilancia y control migratorio, actuando  como órgano de policía judicial por intermedio de sus dependencias  especializadas.    

     

79. Además,  sobre la competencia de control, verificación migratoria y extranjería, la Ley  2136 de 2021 dispone que Migración Colombia podrá disponer que el extranjero  sea sujeto de (i) inadmisión o rechazo, (ii) deportación, (iii) expulsión, (iv)  cancelación de visas y permisos establecidos en la normatividad vigente, y (v)  sanciones y procedimientos migratorios (art. 18 y 19).    

     

80. Según  el artículo 2.2.1.13.1.3. del Decreto 1067 de 2015, la deportación implica que  el extranjero deportado sólo podrá ingresar al país una vez transcurrido el  término de la sanción que establezca la resolución (el cual no debe ser  inferior a seis meses ni superior a diez años). Por su parte, el artículo  2.2.1.13.2.4. del Decreto 1067 de 2015 señala que la expulsión genera que el  extranjero expulsado sólo podrá regresar al país con visa expedida por las  oficinas consulares, transcurrido un término no menor de cinco años. En ambos  casos, el artículo 16 de la Resolución 2357 de 2020 indica que se trata de  sanciones (graves en el caso de la deportación y gravísimas en el caso de la  expulsión). En resumen, el Decreto 1067 de 2015 reguló como procedimientos  administrativos sancionatorios los que terminan con sanciones pecuniarias, la  deportación y la expulsión, y no propiamente la inadmisión o el rechazo.    

     

     

82. Este  trámite encuentra su desarrollo en el Decreto 1067 de 2015, por medio del cual  se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de  Relaciones Exteriores. De acuerdo con su artículo 2.2.1.11.3.1., la inadmisión  o rechazo es una decisión administrativa, por la cual Migración Colombia niega  el ingreso de un extranjero al territorio nacional, por cualquiera de las  causales señaladas en el artículo 2.2.1.11.3.2. ibidem, modificado por  el artículo 2º del Decreto 1727 de 2020.    

     

83. En  relación con el asunto que conoce esta Sala, entre otras causales, existen las  siguientes: “dar información falsa, mentir o pretender engañar a la autoridad  migratoria en la entrevista de ingreso al país o a las demás autoridades  nacionales que requieran información para su ingreso a Colombia” y “por razones  de soberanía, cuando existan hechos o información fundada que indiquen que  representa un riesgo para la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”.  Contra la decisión de inadmisión o rechazo, precisa el Decreto 1067 de 2015,  “no procede ningún recurso”[91].    

     

84. La  consecuencia de esta decisión administrativa consiste en que la autoridad  migratoria ordena el inmediato retorno del extranjero a su país de  embarque, de origen o a un tercer país que lo admite[92]. Para ello, la norma establece que  Migración Colombia notifica y pone a disposición de la respectiva empresa de  transporte que, valga la redundancia, haya transportado hacia el país al  extranjero inadmitido, la cual procederá de forma inmediata por sus  propios medios o a través de una empresa distinta que preste el mismo servicio  a transportar al extranjero inadmitido.    

     

85. El  Decreto 1067 de 2015, en su artículo 2.2.1.11.5.12, también fija entre los  deberes de las empresas de transporte internacional, “Retornar  por su cuenta al país de procedencia, de origen o a un tercer país que lo  acepte, al extranjero que sea objeto de inadmisión o rechazo”.    

     

86. Por su parte, el artículo 14  de la Resolución 5477 de 2022[93]  establece que, aunque una persona sea titular de una visa que autorice su  ingreso al territorio nacional, la autoridad de control migratorio puede negar  el ingreso de esa persona en caso de que se configure una causal de inadmisión  o rechazo. De igual manera, aclara que las visas tipo V (visitante) para  tránsito aeroportuario no permiten el ingreso migratorio al país.    

     

87. Esta resolución aclara en su  artículo 22 que las categorías de tránsito aeroportuario y turismo hacen parte  del mismo tipo de visa de visitante (V). Sin embargo, cada categoría tiene  requisitos específicos para su otorgamiento. La visa V de tránsito  aeroportuario permite permanecer en el aeropuerto hasta por 24 horas, está  restringida estrictamente a zonas estériles o de tránsito directo en un solo aeropuerto  con operación internacional. La llegada y la permanencia en zonas de tránsito  internacional de los aeropuertos con operación internacional no se consideran  un ingreso al territorio nacional, en términos migratorios. Lo anterior, sin  menoscabo de las labores de vigilancia y control que sobre dichas zonas  aeroportuarias ejerce Migración Colombia. Por su parte, la visa V de turismo  permite el ingreso migratorio al país. Ambas categorías migratorias (tránsito  aeroportuario y turismo) tienen en común que la visa tipo V se expide para  aquellas actividades en las que el titular realiza una actividad temporal en el  país, sin ánimo de establecer domicilio en Colombia.    

     

88.  Por  último, continuando con el análisis sobre el procedimiento de inadmisión o  rechazo, es pertinente que esta Sala haga referencia al Reglamento Aeronáutico  209 de Facilitación del Transporte Aéreo, adoptado mediante Resolución 02800  del 30 de diciembre de 2020. La adopción de este reglamento surge en respuesta  a los artículos de la Convención sobre Aviación Civil Internacional, firmada en  Chicago el 7 de diciembre de 1944, incorporada en el ordenamiento interno por  medio de la Ley 12 de 1947. Según el Capítulo H – Personas no Admisibles y  Deportadas, existen distintos deberes para la autoridad migratoria, a saber:    

     

Deberes    de Migración Colombia   

Durante    el periodo en que un pasajero no admisible o una persona que vaya a ser    deportada estén bajo la custodia de sus funcionarios, deberá preservar la    dignidad de estas personas y no emplear medidas que puedan vulnerar su    dignidad. Estas personas deberán ser tratadas de conformidad con las    disposiciones internacionales, comprendido el Pacto Internacional de Derechos    Civiles y Políticos de las Naciones Unidas.   

Notificará    sin tardanza al explotador de aeronaves (EA) que una persona ha sido    considerada no admisible.    

Coordinará    con el EA el plazo para el retiro de la persona que ha sido considerada no    admisible, a fin de conceder al EA el tiempo necesario para facilitar el    retiro de la persona, utilizando sus propios servicios o haciendo arreglos    alternativos para el retiro.   

Se    cerciorará de que se entregue al EA la orden de retiro de una persona que ha    sido considerada no admisible. Esta orden incluirá información sobre el vuelo    de entrada que transporte a dicha persona, el nombre, la edad, el género y la    nacionalidad de la persona en cuestión.   

En    caso de que la persona no admisible haya perdido o destruido sus documentos    de viaje, expedirá una carta de envío siguiendo el formato que se indica en    el Apéndice del RAC 209, con el fin de facilitar información a las    autoridades de los Estados de tránsito o del punto inicial del viaje. La    carta de envío, la orden de retiro y toda otra información pertinente se    entregará al EA o, en el caso de personas escoltadas, a la escolta, quienes    serán responsables de entregarlos a las autoridades competentes en el Estado    de destino.   

En    caso de que los documentos de la persona no admisible hayan sido confiscados,    expedirá una carta de envío siguiendo el formato que se indica en el Apéndice    del RAC 209, con el fin de facilitar información a las autoridades de los    Estados de tránsito o del punto inicial del viaje. La carta de envío, junto    con una fotocopia de los documentos de viaje confiscados y la orden de    retiro, se entregarán al EA o, en el caso de personas escoltadas, a la    escolta, quienes serán responsables de entregarlos a las autoridades    competentes del Estado de destino.   

En    caso de que tenga razones para creer que una persona no admisible podría    oponer resistencia a su retiro, notificará al EA con la máxima antelación    posible a la salida prevista, de modo que este pueda tomar medidas cautelares    para garantizar la seguridad del vuelo.   

No    impedirá que el EA recupere con la persona no admisible los gastos de    transporte relacionados con su retiro.   

Cuando    corresponda, deberá coordinar con el EA y el explotador de aeropuerto el    lugar adecuado al que sea trasladada la persona inadmisible.   

Cuando    el retiro de una persona no admisible se relacione con un menor no    acompañado, Migración Colombia y el EA tomarán las medidas apropiadas para    asegurarse que se disponga de los arreglos pertinentes para el menor, en el    punto de salida, de tránsito o de destino, proporcionando la debida atención    al interés de la persona.   

Aceptará    examinar el caso de una persona retirada de un Estado en el que se le haya    considerado no admisible, si dicha persona inició su viaje en ese territorio.    No hará volver a una persona al país donde se le haya considerado    anteriormente no admisible.   

No    impedirá la salida de la aeronave correspondiente, mientras se determine la    admisibilidad o no de alguno de los pasajeros que lleguen en esa aeronave.    Podría hacerse una excepción a esta obligación, en el caso de vuelos poco    frecuentes o si el Estado colombiano tiene razones para creer que podría    haber un número extraordinariamente alto de personas no admisibles en un    vuelo específico.    

     

Tabla 8. Deberes de Migración Colombia contenidos en el RAC 209    

     

     

89. Este caso no puede resolverse sin un abordaje integral sobre el  fenómeno de migración en tránsito y el análisis de sus derechos. En  consecuencia, esta Sala procederá a explicar: (i) el fenómeno de la migración  en tránsito, (ii) las particularidades de la migración africana, teniendo en  cuenta que las agenciadas provienen de ese continente, (iii) cómo ha sido la  protección de los migrantes desde una perspectiva del derecho internacional de  los derechos humanos y las respuestas adoptadas en la región latinoamericana, y  (iv) algunas soluciones implementadas desde una perspectiva de derecho  comparado.    

     

90.  (i) Fenómeno de la migración en tránsito. A  nivel jurídico, en el orden interno no existe un concepto de migración. Por  medio de la Sentencia C-288 de 2009[94], la  Corte Constitucional trajo a colación las definiciones de la Real Academia de  la Lengua Española y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Según la  primera definición, la migración es la acción y el efecto de pasar de un país a  otro para establecerse en él, o el desplazamiento geográfico de individuos o  grupos, generalmente por causas económicas o sociales. Según la segunda  definición, la migración es dejar a un Estado con el propósito de trasladarse a  otro y establecerse en él[95]. Respecto al concepto  “migrante”, tampoco existe una definición unívoca. OIM ha definido este  concepto como aquel que designa a toda persona que se traslada fuera de su  lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una  frontera internacional, de manera temporal o permanente, y por diversas razones[96]. Respecto al concepto de  migrante de tránsito, por primera vez en Colombia la Ley 2136 de 2021 hace  anotaciones concretas, y define al migrante de tránsito como aquel que ingresa  al territorio nacional sin vocación de permanencia con el propósito de  dirigirse hacia un tercer país (artículo 7º). A pesar de la complejidad para  definir el fenómeno de migración en tránsito, puede evidenciarse, por lo menos  en la Ley 2136 de 2021, un factor característico: la vocación de permanencia o  la intencionalidad del extranjero, no el tiempo de permanencia efectiva o el  ingreso efectivo a un país determinado.    

     

91. Desde un ámbito  académico, organizaciones internacionales de derechos humanos han planteado  distintos conceptos de migración en tránsito. ACNUR[97]  plantea que comúnmente se entiende por este término la estancia temporal de los  migrantes en uno o varios países, con el objeto de llegar a otro destino  definitivo. OIM[98]  define al migrante en tránsito como la persona que llega por aire, mar o tierra  a un Estado con el solo propósito de continuar su viaje a otro Estado. Estas  organizaciones han reconocido la dificultad de plantear una definición unívoca,  pues existe un concepto de temporalidad involucrado en la noción de tránsito.  Así, señalan que para muchos migrantes el itinerario hacia su destino final  puede tomar entre meses y años, lo cual es un desafío a esa noción y genera la  pregunta sobre cuánto tiempo debe transcurrir para que un Estado de tránsito  sea considerado un Estado de destino[99].    

     

92.  (ii) Migrantes africanos en Latinoamérica. En  sede de revisión, todos los intervinientes aportaron una descripción sobre el fenómeno  de la migración africana. Señalaron que primero debe tenerse en cuenta que la  población africana asciende a más de 1.250.000.000 habitantes, de los cuales el  3% es población migrante. A 2024, en el mundo existen 281.000.000 de migrantes,  de los cuales 36.000.000 son africanos[100]. Este  fenómeno proviene de las desigualdades sociales, los proyectos políticos, los  problemas ambientales y las gestiones económicas que generan los índices de  pobreza y exclusión más altos del mundo. En conjunto, estas problemáticas  tienen su causa en profundas raíces históricas que complejizan el contexto  africano, debido a la presencia de conflictos históricos, sociales, políticos y  económicos a lo largo de los años[101].    

     

93. Estas  problemáticas existen en distintos países africanos, entre ellos, Camerún. Ese  país alberga más de 200 grupos étnicos, los cuales cuentan con una profunda  división lingüística[102]. Esta división entre  personas francófonas y anglófonas ha derivado en una situación de  discriminación y de barreras para acceder a derechos humanos y servicios  básicos, como la salud, la educación y el acceso a la justicia. Las comunidades  ubicadas en las regiones del noroeste y el suroeste, compuestas en su mayoría  por personas anglófonas, han denunciado una marginación económica, política y  social, promovida por el gobierno central (francófono), resultando en cortes de  internet a regiones comprendidas mayormente por esta población, sentimiento de  falta de representación política, protestas y manifestaciones contra el uso del  francés en las escuelas y los tribunales de las regiones de habla inglesa y  contra la no publicación de documentos gubernamentales en inglés, represión por  parte de las fuerzas gubernamentales (de las cuales las organizaciones de  derechos humanos han advertido el uso excesivo de la fuerza), desapariciones  forzadas y actos de tortura, tratos inhumanos y degradantes[103].    

     

94. Desde  2017, se ha librado en el territorio de las regiones del noroeste y el suroeste  una guerra entre insurgentes y fuerzas gubernamentales por la “República  Federal de Ambazonia”. Entre 2017 y 2022, decenas de miles de personas han  muerto en el conflicto y más de un millón de ellas ha sido obligada a  desplazarse a zonas francófonas o a otros países. La situación en dichas  regiones es preocupante y tensa, caracterizada por incidentes de combates  continuos entre las fuerzas de seguridad del Estado y grupos armados no  estatales, amenazas de muerte, ataques selectivos, destrucción de bienes, detenciones  arbitrarias, violaciones, agresiones físicas, secuestros, extorsión y uso  continuado de artefactos explosivos improvisados. A principios de 2023, las  milicias separatistas lanzaron una nueva campaña de violencia en las regiones  del noroeste y el suroeste y, al mismo tiempo, el Gobierno inició el  reclutamiento de nuevos soldados, intensificó las patrullas de las fuerzas  especiales en las regiones anglófonas y atacó posiciones separatistas[104].    

     

95. En  Camerún existen varias crisis humanitarias, en las que confluyen inseguridad en  la región del extremo norte, violencia y falta de alimentos. Estas crisis son:  el conflicto armado en la cuenca del lago Chad, en el que están implicados los  grupos Estado Islámico de la Provincia de África Occidental y Boko Haram; la violencia  armada en las regiones anglófonas del noroeste y sudoeste; y la presencia de  335.000 personas refugiadas de la República Centroafricana con acceso limitado  a empleos, alimentos, educación, agua, saneamiento y servicios de higiene[105].  Situaciones como las descritas, además de la criminalización de las relaciones  sexuales entre personas del mismo sexo y los problemas derivados del cambio  climático, generan vulneraciones masivas de derechos humanos e impulsan a  numerosas personas a abandonar el país en busca de protección. En medio de las  crisis humanitarias que existen en el país, las mujeres y las niñas padecen una  situación particular en la que predomina la violencia de género como  consecuencia de la disponibilidad limitada de kits de atención médica, la  violencia doméstica, las prácticas socioculturales, la ineficacia de la  legislación, y la falta de medios de subsistencia y de servicios básicos,  circunstancias que las obligan a vivir en condiciones extremadamente precarias[106].    

     

96. Camerún  experimenta el fenómeno migratorio en tres sentidos: como país de destino para  nacionales de otros países vecinos que buscan mejores oportunidades, como país  de tránsito para migrantes que buscan llegar a países del norte, y como país de  inmigrantes con las mismas intenciones. Sin embargo, en los últimos años ha  surgido un fenómeno migratorio sur-sur: la población africana ha optado por  desplazarse a países del sur global, como los latinoamericanos. Este fenómeno  atiende tres factores: las barreras que encuentran para ingresar a territorios  desarrollados, las motivaciones económicas, y las políticas migratorias en  países latinoamericanos[107].    

     

97. Desde  2013, Latinoamérica se ha convertido en una ruta intercontinental de personas  provenientes de África que transitan por los países que la conforman. Este  cambio se produce en un momento en el que Europa impide el paso de los  migrantes por el mar Mediterráneo[108]. Al  momento de desplazarse, la mayoría de migrantes africanos pasan por Colombia,  Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, Guatemala y México. Una de las partes  más peligrosas es la ruta del Tapón del Darién, un tramo de selva que se  extiende a ambos lados de la frontera entre Colombia y Panamá, donde los  migrantes deben afrontar actos delictivos por parte de grupos al margen de la  ley, inundaciones repentinas, suministro limitado de alimentos y caminos  tortuosos[109]. Respecto al tránsito aéreo,  el Aeropuerto Internacional El Dorado “Luis Carlos Galán” en Colombia se ha  convertido en un punto central para migrantes africanos que buscan llegar a El  Salvador y Nicaragua, ruta que pretende evitar el paso por el Tapón del Darién.    

     

98. En  resumen, con base en los conceptos allegados a esta Corporación y las  referencias académicas citadas, la Sala puede concluir que la migración de  tránsito africana en Latinoamérica es un movimiento complejo con raíces  históricas, sociales, políticas y económicas; creciente al presentar distintos  flujos por vías aéreas y terrestres; y caracterizado por representar un punto  de tránsito que genera múltiples riesgos para las personas, las cuales se  enfrentan a innumerables barreras.    

     

99.  Marco internacional para  la protección a la población migrante. Es  posible encontrar varios instrumentos pertinentes que, desde una perspectiva  internacional, aplican para la comprensión de los derechos de la población  migrante:    

     

Instrumento                    

Contenido   

Convención sobre el Estatuto    de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967                    

El    Estado colombiano es parte de esta convención, aprobada por la Ley 35 de 1961    y ratificada el 10 de octubre de 1961, así como de su Protocolo, aprobado por    la Ley 65 de 1979 y ratificado el 4 de marzo de 1980. En el ámbito que    analiza la Sala, la Convención consagra en su artículo 33 la prohibición de    devolución: “Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución,    poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde    su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad,    pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas. Sin    embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el    refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la    seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una    condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una    amenaza para la comunidad de tal país”.   

Declaración de Cartagena    sobre Refugiados de 1984                    

Esta    declaración, adoptada por el Coloquio Sobre la Protección Internacional de    los Refugiados en América Central, México y Panamá, amplía el concepto de    refugiado de la Convención de 1951. Así, este término es aplicable también a    aquellas personas que han huido de sus países de origen porque su vida,    seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la    agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los    derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el    orden público. El Coloquio que adoptó esta declaración reiteró la importancia    y significación del principio de no devolución.   

Principios y Directrices    Recomendados sobre los Derechos Humanos en las Fronteras Internacionales de    2014                    

Estos    principios acompañaron al informe del Secretario General sobre la Protección    de los Migrantes (A/69/277), presentado en el sexagésimo noveno periodo de    sesiones de la Asamblea General celebrado en 2014. El documento contiene tres    principios recomendados del derecho internacional de los derechos humanos (la    primacía de los derechos humanos, no discriminación y asistencia y protección    contra cualquier daño), que establecen la obligación de los Estados de    proteger, respetar y hacer efectivos los derechos humanos de todos los    migrantes en las fronteras internacionales.   

Declaración de Nueva York    para los Refugiados y los Migrantes de 2016                    

Esta    declaración fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Por    medio de ella, los Estados miembro de las Naciones Unidas aprobaron una serie    de compromisos para fortalecer y mejorar los mecanismos de protección de las    personas en situación de movilidad humana. Al adoptar esta declaración, los    Estados miembro manifestaron solidaridad hacia las personas forzadas a huir;    reafirmaron su obligación de respetar sin distinción los derechos humanos de    las personas refugiadas y migrantes; se comprometieron a apoyar a los países    afectados por movimientos de gran proporción de personas refugiadas y    migrantes; y convinieron que proteger a personas refugiadas y apoyar a los    países que las acogen constituye una responsabilidad internacional que debe    compartirse y distribuirse de manera equitativa.     

Pacto Mundial sobre    Refugiados de 2018                    

Pacto Mundial para la Migración    Segura, Ordenada y Regular de 2018                    

Este    pacto fue adoptado en una conferencia intergubernamental sobre migración,    elaborado bajo los auspicios de Naciones Unidas, y pretende abarcar todas las    dimensiones de la migración internacional de forma holística, incluida la    migración en tránsito. El pacto enumera distintos objetivos para la acción de    los Estados, reforzados por compromisos específicos, que pretenden abordar    los retos relacionados con la migración actual. Los compromisos y acciones    pueden considerarse una guía para que los Estados cumplan con sus    obligaciones en materia de derechos humanos a la hora de diseñar medidas de    gobernanza de la migración, para reducir los riesgos y vulnerabilidades a los    que se enfrentan los migrantes en las diferentes etapas de la migración y    para crear condiciones propicias que permitan a todos los migrantes    convertirse en miembros activos de la sociedad.     

     

Tabla 9. Marco internacional para la protección a la población  migrante    

     

100. Marco jurídico  nacional para la protección a la población migrante.  El Estado colombiano ha realizado un esfuerzo legislativo para  abordar la movilidad al interior del territorio nacional. Entre las normas  aplicables, la Sala destaca las siguientes: la Ley 43 de 1993 desarrolló el  concepto de nacionalidad; la Ley 1465 de 2011 creó el Sistema Nacional de  Migraciones; la Ley 1565 de 2012 buscó reducir los efectos de la emigración; la  Ley 1997 de 2019 removió temporalmente obstáculos para la adquisición de la  nacionalidad; la Ley 2135 de 2021 buscó fomentar el desarrollo de las zonas de  frontera con la coordinación del gobierno, bajo la idea de participación de los  departamentos y municipios ubicados en dichas zonas; la Ley 2136 de 2021  estableció definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y  orientación de la Política Integral Migratoria del Estado colombiano – PIM;  finalmente, la Ley 2332 de 2023 propuso alternativas para superar la apatridia  en Colombia.    

     

101. La  Ley 2136 de 2021, por medio de la cual se establecen las definiciones,  principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política  integral migratoria del Estado colombiano, busca fortalecer los aspectos  sustanciales del tratamiento normativo de las personas extranjeras en el país.  Entre los objetivos de esta norma, destacan: promover una migración segura,  ordenada y regular; promover la integración socioeconómica de los migrantes;  caracterización y retorno de colombianos; y desarrollo de los derechos de los  migrantes y protección a la mujer y a las poblaciones vulnerables.    

     

102. Esta  ley incorpora dentro de sus lineamientos:  (i) “Desarrollar estrategias para la  protección de los derechos humanos de los migrantes”; (ii) “Adoptar las medidas  necesarias para la prevención y eliminación de todas las formas de  discriminación hacia las personas migrantes como el racismo, la xenofobia, la  intolerancia, entre otras”; (iii) “Guardar la coherencia respecto de la  respuesta a las dinámicas internacionales en materia de migración, buscando que  el tratamiento de los nacionales en el exterior sea el mismo que se ofrece a  los extranjeros en Colombia”; y (iv) la “Adopción de medidas que reduzcan la  condición de vulnerabilidad de la población migrante”.    

     

103.  También incluye los principios de participación, igualdad, no discriminación,  integración, interés superior de las niñas, los niños y adolescentes, la libre  movilidad, la no devolución, el debido proceso y el enfoque diferencial. Sobre  libre movilidad dispone que “Toda persona tiene derecho a circular libremente y  a elegir su residencia en el territorio de un Estado, a entrar y salir de él, y  a regresar a su país, con las limitaciones que establezca la ley”. Además,  respecto del principio de no devolución precisa que “No se devolverá a persona  alguna al país, sea o no de origen, en el cual su vida, libertad e integridad  esté en riesgo por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a  determinado grupo social u opiniones políticas o cuando existan razones  fundadas para considerar que estaría en peligro de ser sometida a tortura y  otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de conformidad con los  instrumentos internacionales ratificados por Colombia en la materia. Aquello[s]  solicitantes de la condición de refugiados que no hubieran obtenido el estatuto  de tal podrá[n] solicitar un permiso de permanencia en el país, de conformidad  a la legislación existente en Colombia”.    

     

104. En  relación con el reconocimiento de derechos de los extranjeros, la Ley 2136 de  2021 aludió a la unidad familiar, a la libre circulación y residencia, al  retorno, al asilo, a la participación con enfoque diferencial, a la gestión  migratoria de derechos humanos, y a la vida digna e integridad de las mujeres.  Asimismo, esta regulación aborda distintas realidades, como el acompañamiento a  la población retornada colombiana, el fortalecimiento de los colombianos en el  exterior, la situación de los extranjeros en Colombia, la nacionalidad y los  riesgos asociados a los procesos de movilidad.    

     

105. Ahora  bien, en Colombia no existe una regulación específica para la población  migrante en tránsito por el país, pero la Ley 2136 de 2021 pretendió  abordar este fenómeno. En la exposición de motivos[110] se reseña que “unos de los  principales objetivos del Gobierno nacional […] [fue] diseñar y formular una nueva  ley migratoria adaptada a estos nuevos escenarios, siguiendo, además, la  tendencia de países de la región como Perú, Ecuador, Chile o Argentina que han  adecuado o se encuentran adecuando su normativa en esta materia”. Por “nuevos  escenarios”, el entonces Proyecto de Ley No. 036 de 2019 (Senado) fue  consciente de que “Colombia no sólo es el principal receptor de los migrantes  venezolanos, así como de colombianos retornados de ese país, sino la principal  ruta de tránsito de esta población hacia el sur del continente […]”.    

     

106. Uno de  los puntos donde puede verse probablemente una mayor relación con la migración  en tránsito consiste en el manejo de los riesgos asociados a este fenómeno.  Según el Ministerio de Relaciones Exteriores[111],  la Ley 2136 contempla medidas preventivas y respuestas a situaciones de riesgo  de la población migrante en tránsito, por ejemplo, por medio de sus artículos  73 y 74. Este ministerio y Migración Colombia han centrado sus esfuerzos en la  situación del Tapón del Darién, la cual ejerce gran “presión por parte de los  flujos migratorios de tránsito”. Se han abierto Puntos de Movilidad Segura en  la región, se ha planteado la Estrategia Nacional de Lucha contra el Tráfico de  Migrantes 2023 – 2026 por parte de la Comisión Intersectorial de Lucha contra  el Tráfico de Migrantes, se ha fortalecido la atención humanitaria, se han  creado mesas migratorias municipales, se han adelantado campañas como No te  contaron, se han implementado aplicaciones como LibertApp y Tránsito  Seguro, se han organizado talleres como el Taller de Co-Creación,  entre otras iniciativas[112].    

     

107. Debe  también tenerse en cuenta que, aunque la Ley 2136 de 2021 buscó responder a la  migración en tránsito e “impulsar el tratamiento integral de la realidad  migratoria pluridimensional, así como una respuesta intersectorial y  multidimensional”, estuvo enfocada en la migración venezolana[113]. A pesar de los enormes avances que  el Estado colombiano ha generado en relación con la migración venezolana[114], muy considerados por  organizaciones internacionales[115],  la migración en Colombia no comienza ni se acaba con la movilidad proveniente  de Venezuela, y mucho menos es una cuestión coyuntural o marginal, carente de  vocación de permanencia.    

     

Reglas  jurisprudenciales sobre libertad personal. Subreglas para su aplicación  respecto del fenómeno de la migración en tránsito    

     

108. Libertad  personal. La libertad personal adquiere en la Constitución Política de 1991  una triple naturaleza: como valor, principio y derecho fundamental[116]. En esta última perspectiva, la Carta  hace referencia a la libertad personal en su artículo 28[117]. Este artículo, a manera de  cláusula general, representa la máxima tutela y reconocimiento a la libertad[118], aunque existen normas  constitucionales que protegen ámbitos específicos bajo la forma de derechos o  libertades[119].  El artículo 32 de la Carta, por ejemplo, contempla una excepción a la privación  de la libertad por mandato de autoridad judicial competente en caso de  flagrancia[120].    

     

109. En el escenario jurisprudencial, la Corte  Constitucional ha precisado que la libertad implica que todo individuo puede  optar autónomamente por el comportamiento que considere conveniente en su  relación con otras personas, siempre y cuando no lesione los derechos de los  demás ni el orden jurídico[121]. Por libertad  personal, la Corte ha entendido la ausencia de aprehensión, retención,  captura, detención o cualquier otra forma de limitación de la autonomía de la  persona[122]. El  núcleo esencial de este derecho está constituido, de una parte, por la  posibilidad y el ejercicio positivo de todas las acciones dirigidas a  desarrollar las aptitudes y elecciones individuales que no pugnen con los  derechos de los demás ni entrañen abuso de los propios y, de otra, por la  prohibición de todo acto de coerción física o moral que interfiera o suprima la  autonomía de la persona, sojuzgándola, sustituyéndola, oprimiéndola o  reduciéndola indebidamente[123].    

     

110. No obstante, el derecho a la libertad  personal no es inmune a ciertas formas de restricción, es decir, puede haber  lugar a la privación de la libertad mediante (i) el mandamiento escrito de  autoridad judicial competente, (ii) el acatamiento de las formalidades legales  o (iii) la existencia de un motivo previamente definido en la ley[124].  A este respecto, la Constitución establece una reserva legislativa para fijar  las condiciones en las que es posible privar de la libertad a las personas. En  todo caso, las restricciones no pueden afectar el núcleo esencial de este  derecho, pues deben estar justificadas en el cumplimiento de fines necesarios  para la protección de derechos o bienes constitucionales, ser notoriamente  útiles y manifiestamente indispensables. Además, se requiere que el efecto  negativo por la restricción sea mitigado con el beneficio constitucional que se  alcanza a raíz de su restricción[125].    

     

111. La Sentencia C-303 de 2019[126] concluyó que, aunque en un primer momento  se interpretó que el artículo 28.2 de la Constitución autorizaba la privación  administrativa de la libertad con el único fin de identificar a las personas y  permitir su judicialización (“detención administrativa preventiva derivada de  aprehensión material”), dicha interpretación fue abandonada, al considerar que  la reserva judicial estricta en la materia concierne no únicamente al control  sobre la regularidad de la aprehensión, sino también a la orden judicial de  privación de la libertad. Por ende, la Corte declaró la inconstitucionalidad de  una serie de potestades que significaban una privación administrativa de la  libertad, lo cual no excluyó que se avalara la constitucionalidad de  restricciones de la libertad ordenadas por autoridades administrativas, a  condición de que ellas tuvieran una finalidad no sancionatoria, no significaran  una privación de la libertad y en su ejecución se respetaran los principios y  derechos constitucionales involucrados.    

     

112. En conclusión,  esta Sala entiende que el artículo 28 superior consagra la garantía de la  libertad personal. Constitucionalmente, sólo es posible privar de la libertad a  las personas (concepto que supone una efectiva afectación de la libertad física  y es distinto de las restricciones momentáneas de la libertad personal) por  orden de autoridad judicial competente. Dado que la libertad es la regla  general y su privación es la excepción, la competencia debe ser clara y  expresa. Esta reserva judicial también está contenida en el artículo 28.2 de la  Carta, pues ella concierne al control sobre la regularidad de la aprehensión y  la orden judicial de privación de la libertad. Sin embargo, la Constitución no  excluye restricciones de la libertad ordenadas por autoridades administrativas,  siempre que estas no tengan una finalidad sancionatoria, no priven de la  libertad a la persona, y respeten los principios y derechos constitucionales  involucrados, por ejemplo, la dignidad humana y la prohibición de tortura u  otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes[127].    

     

113. Subreglas sobre la  aplicación del derecho a la libertad personal respecto del fenómeno de la  migración en tránsito. El artículo  2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015 regula el procedimiento de inadmisión o  rechazo. Este procedimiento prevé que la autoridad migratoria puede negar el  ingreso de un extranjero al país por cualquiera de las causales señaladas en el  artículo siguiente, evento en el que ordenará su inmediato retorno al país de  embarque, de origen o a un tercer país que admita a la persona. Para ese  efecto, debe notificar y poner a la persona inadmitida a disposición de la  respectiva empresa de transporte, para que esta proceda de forma inmediata y  por sus propios medios o a través de una empresa distinta que preste el mismo  servicio de transporte a transportar a dicho extranjero. En ese sentido, este  artículo enfatiza en que (i) la autoridad migratoria ordene el inmediato  retorno de la persona inadmitida, y que (ii) la respectiva empresa  transportadora proceda de forma inmediata a ejecutar su salida del  territorio nacional.    

     

114. Recuérdese que el objeto de estudio  en el presente caso está circunscrito, entre otros derechos, a la presunta  vulneración del derecho a la libertad personal de migrantes en tránsito  ubicadas en una zona de tránsito aeroportuario, quienes permanecieron allí como  consecuencia de una decisión administrativa de inadmisión o rechazo hasta la  fecha en que pudiera materializarse su salida del territorio nacional.    

     

115. Para la Sala, la  valoración de este derecho, desde el marco del proceso administrativo de  inadmisión y rechazo, genera tres conclusiones iniciales. Primera, en la  práctica, los migrantes son restringidos en su libertad. Segunda, existe una  tendencia internacional a considerar que tales restricciones deben valorarse  desde los principios de necesidad y proporcionalidad. Tercero, existe un vacío  en la legislación nacional cuando el retorno no es inmediato.    

     

116. Los migrantes, en  la práctica, son restringidos en su libertad. Esto puede ocurrir  a su llegada a las zonas de frontera, zonas de tránsito aeroportuario y otros  centros de recepción dispuestos para su identificación y registro[128]. Aunque el diseño  de estos lugares no contempla largas estadías de los migrantes, las demoras en  los procedimientos pueden ocasionar que la llegada y el trámite de  identificación y registro de estas personas pueda tardar días e incluso meses[129]. De igual manera,  ocasiona de facto que los migrantes no puedan acceder a ciertas  garantías mínimas para defender sus derechos[130].    

117. ACNUR[131] ha  identificado que los migrantes enfrentan barreras en relación con los temas de  libertad personal y tránsito transfronterizo digno. En varias oportunidades,  ACNUR ha explicado que a los migrantes restringidos en su libertad se les suele  negar los servicios de asistencia jurídica o de interpretación, los servicios  de atención médica, incluidos los de salud mental, y condiciones adecuadas como  espacio, alimentos, agua e higiene[132].  Dichas barreras hacen que los migrantes en tránsito busquen evitar a las  autoridades por completo, lo que los vuelve vulnerables a los abusos y la  explotación, y acrecienta la posibilidad de que acepten riesgos mayores para  proseguir su viaje.    

     

118. Cualquier restricción a la libertad  personal que ocurra en la práctica debe ser necesaria y proporcional. Tratándose de la  protección del derecho a la libertad personal, la Sala destaca algunos casos a  nivel comparado que resultan relevantes para valorar su alcance en el caso  concreto.    

     

119. Ecuador. En 2020, el Pleno  de la Corte Constitucional de Ecuador[133] se  pronunció sobre la restricción a la libertad personal de personas extranjeras  en aeropuertos, con ocasión del caso de un ciudadano cubano que permaneció tres  días en el aeropuerto de Guayaquil, debido a que se le revocó su nacionalidad  sin haber sido notificado ni del inicio ni del final del procedimiento[134].  Al respecto, ese tribunal estableció que la persona estaba bajo custodia  del Estado con libertad de movimiento sustancialmente limitada, por lo que se  configuraba una forma de detención migratoria. Concluyó, entonces, que las  detenciones en aeropuerto por más de 24 horas son arbitrarias y que deben  cumplir con un trato digno, incluyendo: (i) no ser incomunicadas, (ii)  información sobre las razones de la limitación de ingreso, (iii) intérprete o  traductor, (iv) solicitar protección internacional con las debidas garantías,  (v) asistencia consular, (vi) asesoría jurídica de su elección o apoyo de la  Defensoría Pública y la Defensoría del Pueblo (con notificación inmediata ante  inadmisión) y (vii) activar mecanismos legales que consideren necesarios e  idóneos.    

     

120. Corte Europea de  Derechos Humanos.  Otro caso es J.A. and others v Italy de la Corte Europea de Derechos  Humanos[135]. En  esa oportunidad se conoció la situación de cuatro tunecinos que fueron  rescatados en el mar y llevados a una instalación italiana en la isla de  Lampedusa. Estas personas no tuvieron oportunidad de solicitar asilo antes de  su expulsión del país y fueron detenidas por más de 10 días, durante los cuales  no tuvieron permiso para salir de esa instalación. La Corte citó numerosos  reportes en los cuales describió que esos lugares, “Italian hotspots”,  estaban rodeados de vallas, puertas y verjas y no permitían que las personas  salieran de ellos. La permanencia de estas personas fue considerada por la  Corte como detención, teniendo en cuenta que no existía un periodo máximo que  definiera dicha permanencia, y que las condiciones de estadía fueron degradantes.  Debido a la falta de legalidad para esa detención, la Corte encontró que la  privación de la libertad vulneró el artículo 5.1.f. de la Convención Europea de  Derechos Humanos.    

     

121. Corte  Interamericana de Derechos Humanos[136]. La Corte  conoció el caso del señor Wong Ho Wing, quien se encontraba requerido a nivel  internacional por las autoridades judiciales de Hong Kong desde 2001 y fue  detenido el 27 de octubre de 2008 en el aeropuerto de Lima. Posteriormente, ese  mismo año el juzgado especializado de Perú ordenó su arresto provisorio con  fines de extradición, decisión contra la cual el extranjero presentó varios habeas  corpus y solicitudes de libertad provisional. Sólo hasta 2014, sin que se  hubiera resuelto definitivamente la extradición, un juzgado penal del país  resolvió la solicitud de variación del arresto provisorio, señalando que la  persona se encontraba privada de su libertad individual más allá de un tiempo  razonable, por lo que ordenó su comparecencia restringida bajo la modalidad de  arresto domiciliario. En este caso, la Corte concluyó que el extranjero había  sido sometido a una privación arbitraria de su libertad con una duración  excesiva, y que ciertos recursos de habeas corpus y solicitudes de  libertad no fueron efectivas y excedieron el plazo razonable en su resolución.    

     

122. Existe un vacío en  el procedimiento de inadmisión y rechazo cuando el retorno no es inmediato. El periodo  transcurrido entre la decisión administrativa de inadmisión o rechazo y el  momento de embarque no tiene una definición o regulación específicas en la  actualidad.    

     

123. Anteriormente, el artículo 72 del  Decreto 4000 de 2004 regulaba la siguiente hipótesis: “[c]uando no fuere  posible proceder a la ejecución de la inadmisión o rechazo en forma inmediata,  la autoridad migratoria podrá retener al extranjero hasta por treinta y seis  (36) horas y será entregado mediante acta a la empresa de transporte que deberá  regresarlo a su lugar de procedencia”. También contemplaba que: “[l]a autoridad  migratoria podrá igualmente fijar al extranjero un plazo prudencial, no  superior a cuarenta y ocho (48) horas, para que abandone el país, tiempo  durante el cual podrá estar sometido a vigilancia o bajo custodia por parte de  dicha autoridad”. Sin embargo, estos dos escenarios normativos asociados a la  inadmisión fueron derogados por el artículo 76 del Decreto 834 de 2013 y, por  consiguiente, no fueron incluidos en el Decreto 1067 de 2015.    

     

124. El Decreto 1067 de  2015 sólo contempla la retención preventiva para los eventos de deportación y  expulsión.  Está prevista en el artículo 2.2.1.13.3.2, el cual establece que el extranjero  que sea objeto de un trámite de deportación o expulsión podrá ser retenido  preventivamente hasta por 36 horas o sometido a vigilancia o custodia por las  autoridades migratorias hasta que la medida sancionatoria se haga efectiva.  Luego, en la actualidad, no existe una referencia normativa a la posibilidad de  restricción a la libertad para los eventos de inadmisión o rechazo.    

     

125. Ciertamente, la  autoridad migratoria puede legalmente limitar el ingreso inmediato de  extranjeros al país por el tiempo que dure el control migratorio (verificación  de documentos e información), sin que pueda perderse de vista que ese control  no puede ser indefinido y exento de cualquiera garantía. Se trata de escenarios  en los que se presenta una suerte de restricción a la libertad personal para  asegurar las facultades del control migratorio[137]. Tampoco puede ignorarse que ciertos  extranjeros no cuentan con documentos de viaje válidos, casos en los que es  pertinente acceder a procedimientos que permitan identificar sus necesidades y  eviten mecanismos como el rechazo automático en frontera, aeropuertos o zonas  internacionales[138].    

     

126. Ahora bien,  existen distintos factores y circunstancias después de que Migración Colombia  ha adoptado la decisión de inadmisión o rechazo y el extranjero inadmitido  permanece en un lugar determinado hasta que pueda hacerse efectiva su salida  del territorio nacional. Por ejemplo, está presente la coordinación entre la  autoridad migratoria y la empresa transportadora, la frecuencia de los vuelos  de embarque, el comportamiento del migrante, entre otros. Sin embargo, la  aludida entidad, como se expuso previamente al hacer referencia a la  jurisprudencia sobre libertad personal, (i) no puede detener en un  aeropuerto a migrantes sin contar con una orden judicial y, en caso de que esté  realizando el control migratorio o ya lo hubiere realizado, (ii) no puede restringir  la libertad de los migrantes de forma extendida o indefinida y sin  garantías.    

     

RECAPITULACIÓN   

Garantías    mínimas de la libertad personal   

1. Los migrantes en    tránsito tienen derecho a que cualquier forma de restricción a la movilidad esté    prevista en la legislación nacional, esté justificada bajo un objetivo    legítimo del Estado, y sea el resultado de una evaluación individualizada y    contextualizada del caso.   

La restricción a    la movilidad debe cumplir con el principio de legalidad, el cual rige las    actuaciones de las autoridades, incluidas las administrativas. La restricción    sólo puede ser legal cuando haya sido previamente dispuesta en las    normas, esté prevista de manera clara y exhaustiva por ellas y se ajuste a    los procedimientos legalmente establecidos. Está prohibido que se deje a las    autoridades un amplio margen de discrecionalidad en la decisión y ejecución    del proceso de inadmisión y rechazo con efectos sobre la libertad personal.   

2. Cualquier    forma de restricción a la movilidad migratoria debe ser necesaria y    proporcional y, en caso de que resulte procedente, debe garantizar el uso de    medidas alternativas.   

Los migrantes    tienen derecho a que el control migratorio con implicaciones en su libertad    personal considere la adopción de medidas necesarias y proporcionales a su    contexto personal, familiar o nacional y, con ello, resulte factible la    adopción de medidas alternativas a la restricción de su movilidad. La    restricción a la movilidad por motivos de inmigración será necesaria cuando    sea estrictamente esencial para lograr un fin legítimo, como el cumplimiento    de procedimientos migratorios previstos en la ley. Debe partirse del hecho de    que la restricción a la libertad es la medida más perjudicial para el    migrante. Por su parte, la medida será proporcional si tiene en cuenta    el impacto que la restricción de la movilidad puede tener en la salud física    y mental del migrante, particularmente en aquellos en situación de    vulnerabilidad. El Estado debería explorar medidas alternativas a la    restricción a la movilidad que respeten mejor los derechos humanos de los migrantes    y menos invasivas de la libertad personal que logren el mismo propósito    legítimo.   

3. En caso de presentarse    cualquier forma de restricción, los migrantes tienen derecho a unas    condiciones mínimas de dignidad. Los funcionarios del Estado deberán vigilarlas    y garantizar su carácter temporal y estrictamente necesario.     

El tratamiento    de los migrantes sometidos a cualquier tipo de restricción a su libertad debe    estar guiado por estándares internacionales y nacionales que protejan su    dignidad y bienestar. El Estado mantiene la plena responsabilidad sobre la    restricción de los migrantes dentro del territorio, sin perjuicio de los    procedimientos migratorios aplicables o de la gestión que se realice en estos    lugares. Los    funcionarios estatales tienen el deber de supervisar el trato digno y    las condiciones adecuadas, garantizando que las medidas migratorias adoptadas    se cumplan de manera efectiva y con estricto respeto a los derechos de esta    población, conforme a las normas nacionales e internacionales.    

     

Tabla 10. Garantías mínimas de la libertad personal para la  población migrante    

     

Reglas  jurisprudenciales sobre debido proceso. Subreglas para su aplicación respecto  del fenómeno de la migración en tránsito    

     

127. Debido  proceso. El procedimiento migratorio que puede culminar con la decisión de  inadmisión o rechazo, ejercido en el marco de la soberanía del Estado, es de  tipo administrativo. En consecuencia, la Sala presentará algunas nociones  generales sobre el derecho al debido proceso y, con posterioridad, algunas  reglas que serían aplicables al caso específico de la población migrante  inadmitida o rechazada.    

     

128. El  debido proceso alude a un conjunto de garantías que deben observarse en las  instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de  defender adecuadamente sus derechos, ante cualquier acto del Estado que pueda  afectarlos. En el orden interno, el debido proceso es un derecho fundamental  previsto en el artículo 29 de la Constitución, el cual dispone expresamente que  deberá aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas,  comprendiendo una serie de garantías que sujetan a las autoridades a observar,  al interior de cada trámite, las reglas específicas de orden sustantivo y  procedimental para la adopción de sus decisiones. Entre ellas, están que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que  se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud  de las formas propias de cada juicio.    

     

129. En ese  sentido, el debido proceso constituye uno de los elementos más importantes  cuando la autoridad administrativa (o judicial) deba aplicar la ley en el  juzgamiento de un hecho o conducta concreta, lo cual conduzca a la creación,  modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o  sanción[139].  Este es un derecho de estructura compleja, en tanto está integrado por un  conjunto de principios y garantías encaminadas a la protección de los  individuos que, por cualquier razón, se ven involucrados en una actuación  administrativa o judicial[140].    

     

130. En  oportunidades anteriores, esta Corporación se ha referido al derecho al debido  proceso administrativo[141].  La Corte ha recalcado la relación que existe entre este derecho y los  principios de legalidad[142],  acceso a la jurisdicción, tutela judicial efectiva y publicidad[143]. En torno a los aspectos básicos  que fijan y delimitan el ámbito de aplicación de este derecho, se trata de uno  de carácter constitucional fundamental, de aplicación inmediata por disposición  expresa del artículo 85 de la Carta Política. Los elementos que integran el  debido proceso administrativo son, entre otros, los siguientes:    

     

Garantías del debido proceso    administrativo[144]                    

Conocer el inicio de la actuación.   

Ser oído durante todo el trámite.   

Que    el procedimiento se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de    las formas propias de cada juicio   

Que    no se presenten dilaciones injustificadas.   

Gozar    de la presunción de inocencia.   

Ejercer    los derechos de defensa y contradicción.   

Presentar    pruebas y controvertir aquellas que aporte la parte contraria.   

Que    se resuelva en forma motivada la situación planteada.   

Impugnar    la decisión que se adopte y promover la nulidad de los actos que se expidan    con vulneración del debido proceso.    

     

Tabla 11. Garantías del debido proceso administrativo    

131.  Debido proceso administrativo en los procedimientos migratorios. La  Corte Constitucional no ha analizado específicamente el proceso administrativo  de inadmisión o rechazo dispuesto en el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067  de 2015, pero en oportunidades anteriores se ha referido a las facultades de  Migración Colombia, las actuaciones migratorias y la discrecionalidad del  Estado en este ámbito conforme a criterios que, a continuación, se reiteran:    

     

Sentencia                    

Criterios    relevantes aplicables   

T-321/05[145]    

     

                     

Decisión    administrativa sancionatoria: deportación    

– Se    dispuso que la discrecionalidad gubernamental para efectos de definir el    ingreso y permanencia de los extranjeros queda sometida a la vigencia de los    derechos constitucionales fundamentales y al respeto de los derechos humanos    por parte de las autoridades encargadas de definir la situación de    permanencia de los extranjeros.   

T-956/13[146]                    

Decisión administrativa sancionatoria: deportación    

– El Estado puede iniciar acciones en    contra de aquellas personas que no cumplan con su ordenamiento estatal, pero,    al adoptarlas, deben respetarse los derechos humanos y garantizar su pleno    ejercicio a toda persona bajo su jurisdicción.      

– Los    migrantes son sujetos    de especial protección para los Estados en razón a la situación de    indefensión en la que comúnmente se encuentran y que se deriva del    desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, el    idioma, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, entre otros. Además,    los migrantes en situación de irregularidad son un grupo vulnerable.    

– Se    vulnera el derecho al debido proceso en el marco de un procedimiento    administrativo cuando el Estado no cuenta con intérpretes que le permitan al    migrante que no domina el idioma castellano expresarse, comprender las etapas    del respectivo trámite administrativo y oponerse al proceso que se adelanta.   

T-338/15[147]                    

Decisión    administrativa no sancionatoria: inadmisión o rechazo de la visa    

– Debe garantizarse la aplicación del principio de soberanía del    Estado colombiano, en virtud del cual es una facultad discrecional decidir    que los extranjeros pueden ingresar al territorio nacional. Sin embargo,    expuso que tal potestad debe cumplirse con observancia de los derechos    fundamentales que en determinados casos morigeran las reglas migratorias con    el fin de conservar la vigencia de garantías superiores, por ejemplo, el    derecho a la unidad familiar.   

T-295/18[148]                    

Decisión administrativa no sancionatoria: inadmisión o rechazo    de la visa    

– En todo    proceso judicial o administrativo es determinante que la persona contra la    cual se dirige la acusación pueda defenderse respecto a los cargos que se le    formulan y cuente con la prestación de un servicio público de defensa legal,    como una manifestación de la garantía a la defensa técnica.     

– Toda    persona tiene derecho a ser oída en un plazo razonable. Específicamente, los    procedimientos administrativos que se adelanten contra ciudadanos extranjeros    y que pueden culminar con la sanción de deportación, deben observar la    garantía del plazo razonable. La razonabilidad del tiempo en el que se    desarrolle dicha actuación debe analizarse en relación con la duración total    del proceso, incluyendo los recursos judiciales que serían procedentes al    interior del mismo.   

T-500/18[149]                    

Decisión    administrativa sancionatoria: deportación y expulsión    

– La Carta Política garantiza a todos los extranjeros que se    encuentran en el territorio nacional, con independencia de su estatus o    condición migratoria, la protección jurídica de los mismos derechos    fundamentales en cabeza de los colombianos, los cuales conllevan la    responsabilidad de atender cabal y estrictamente el conjunto de deberes y    obligaciones que se les imponen a todos los residentes en el país (artículos    4° y 100 C.P.).    

– Dentro de los derechos de los que son titulares los extranjeros    está el debido proceso. El amplio alcance de la intangibilidad del debido    proceso comprende todas las materias, sin excepción alguna, lo que implica    que cualquier actuación que el Estado decida adelantar en su contra debe    sujetarse al respeto de unas reglas mínimas sustantivas y procedimentales,    como límite material a la arbitrariedad.   

T-143/19[150]                    

Decisión administrativa sancionatoria: deportación    

– La autoridad migratoria es responsable de que, en el curso de    los procesos sancionatorios que le corresponde adelantar, se garanticen, por    lo menos, los siguientes elementos del derecho al debido proceso: (i) el    Estado debe garantizar el derecho de defensa y contradicción; (ii) el trámite    debe surtirse en un plazo razonable; (iii) el contenido del derecho de    defensa y contradicción comprende el deber del Estado de asistir    gratuitamente por un traductor o intérprete a todo extranjero que no    comprenda o hable con suficiencia el idioma; (iv) en el curso del proceso, la    autoridad migratoria debe valorar, a la luz de los postulados    constitucionales y los compromisos adquiridos por el Estado en tratados que    versan sobre derechos humanos, las circunstancias familiares del extranjero;    y (v) la autoridad migratoria está en la obligación de motivar de manera    suficiente el acto administrativo.   

SU-397/21[151]                    

Decisión administrativa sancionatoria: expulsión    

– Conforme a lo establecido en el artículo 100 de la Carta y lo    dispuesto por la jurisprudencia constitucional, la discrecionalidad del    Estado para crear los procedimientos y definir la situación migratoria del    extranjero, no puede entenderse como una potestad arbitraria exógena al    Estado constitucional.    

– El marco constitucional reconoce que, sin importar la condición    regular o irregular del extranjero, el Estado debe garantizar los componentes    estructurales del derecho al debido proceso en los procedimientos    administrativos sancionatorios que se adelantan por infracciones al régimen    migratorio, que eventualmente finalizan con medidas de deportación o expulsión.   

T-564/23[152]                    

Procedimiento de anulación de documentos de identidad de    población migrante    

– El artículo 29 superior ordena que en la totalidad de los    procedimientos administrativos las autoridades se sujeten a ciertas reglas    sustantivas y procedimentales para la adopción de sus decisiones, máxime    cuando estas crean, modifican o extinguen derechos, o imponen sanciones u    obligaciones.    

T-273/24[153]                    

Decisión administrativa: Inadmisión de la visa    

– Las autoridades migratorias deben adoptar un enfoque de género y    de interseccionalidad en sus actuaciones. El enfoque de género en las    decisiones administrativas es un deber derivado del mandato constitucional de    igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta, y del fin del Estado de garantizar    los derechos consagrados en el texto superior, estipulado en el artículo 2º ibidem.    Además, la interseccionalidad en la discriminación hace alusión al cruce de    factores de discriminación, que hace que dichos factores se potencien o creen    impactos específicos y diferenciados que suponen complejidades y medidas    antidiscriminación distintas a las que se podrían pensar para el análisis de    un factor específico aisladamente considerado.    

– El principio de no devolución no solo cobija a las personas que solicitan    el reconocimiento de la condición de refugiados, sino también a aquellas    respecto de las que existen razones fundadas para considerar que la    devolución puede dar lugar a tortura o amenazas a la libertad y la vida.    

     

Tabla 12. Jurisprudencia sobre el debido proceso administrativo  en los procedimientos migratorios    

     

132. Subreglas para el  fenómeno de la migración en tránsito. El procedimiento de inadmisión o  rechazo para los migrantes se define en el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto  1067 de 2015, el cual dispone de reglas de trámite: (i) la autoridad migratoria  efectúa el control de inmigración o de personas en tránsito; (ii) la autoridad  migratoria, en ejercicio de ese control, puede negar el ingreso de un  extranjero por cualquiera de las causales específicamente enlistadas en el  artículo 2.2.1.11.3.2. del mismo decreto, modificado por el artículo 2º  del Decreto 1727 de 2020;  (iii) la decisión administrativa de inadmisión implica que la autoridad  migratoria ordene el inmediato retorno del migrante inadmitido al país de  embarque, de origen o un tercer país que lo admita; (iv) la decisión de  inadmisión no admite recursos; (v) una vez adoptada esa decisión, la autoridad  migratoria tiene el deber de notificar y poner a la persona a disposición de la  empresa transportadora; (vi) la empresa transportadora, apenas reciba a la  persona, tiene el deber de proceder de forma inmediata a transportar al  extranjero inadmitido. El desarrollo de los puntos (v) y (vi) debe leerse en  concordancia con el Reglamento Aeronáutico de Colombia – RAC 209, el cual  dispone de un procedimiento para que la autoridad migratoria y la empresa  transportadora conozcan el trámite a seguir. Además, debe leerse en  concordancia con los planes de seguridad del Aeropuerto Internacional El Dorado  que puedan existir[154].    

     

133. Con todo, tanto los  artículos mencionados de la Ley 2136 de 2021 y el Decreto 1067 de 2015, así  como los planes existentes al interior del Aeropuerto Internacional El Dorado,  no desarrollan puntualmente el debido proceso, sino únicamente reglas de  procedimiento o de trámite. En este sentido, de acuerdo con lo expuesto, es  pertinente que la Sala precise las garantías del debido proceso, de acuerdo con  el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable:    

     

RECAPITULACIÓN   

Garantías    mínimas del debido proceso   

1.    El Estado debe garantizar que los migrantes comprendan plenamente los    procedimientos en los que están involucrados, desde el inicio de cualquier    actuación hasta la decisión tomada en el proceso.   

El    Estado debe garantizar el derecho de defensa a los extranjeros contra los que    se dirige el procedimiento, lo cual presupone que estos deben conocer y    comprender el trámite en el que se encuentran involucrados. Esto incluye su    derecho a una comunicación adecuada y oportuna, así como la eliminación de    barreras que puedan obstaculizar el ejercicio de su derecho a la defensa.   

2. El Estado debe garantizar la asistencia gratuita de un    intérprete o traductor cualificado para quienes no dominan el idioma oficial,    durante todo el procedimiento migratorio en que se realiza el trámite    administrativo.   

El derecho de    defensa y contradicción de los migrantes incluye que estos reciban las    notificaciones o comunicaciones sobre los procedimientos en su contra, sus    implicaciones o etapas, en un idioma o formato comprensible. Es esencial que    esa asistencia sea accesible, sin tecnicismos, adaptada a su origen étnico o    cultural, u otras circunstancias. Los intérpretes deben comunicarse de manera    eficaz y sensible a condiciones de género, cultura o etarias.   

3. Los migrantes    tienen derecho a la asesoría jurídica y a comunicarse con autoridades    consulares o diplomáticas de su Estado de origen, o de otro Estado que    represente sus intereses, de forma libre y sin obstáculos.   

El Estado debe    permitir que cuenten, si lo consideran necesario, con asistencia jurídica y    consular o diplomática y brindar las garantías necesarias para que operen sin    restricciones innecesarias. Los migrantes no pueden permanecer incomunicados.   

4. La autoridad    migratoria tiene la obligación de fundamentar de manera clara y suficiente    cualquier decisión de inadmisión o rechazo de un migrante que pretenda    ingresar al territorio nacional con la intención de dirigirse hacia un tercer    país.   

Esta motivación    debe incluir una explicación de las razones que justifican la medida, así    como de cualquier limitación al ingreso del migrante, garantizando así la    transparencia del proceso y el respeto a sus derechos humanos. Una resolución    motivada protege la soberanía del Estado y asegura una respuesta acorde con    el marco de protección de los derechos de los migrantes.    

     

Tabla 13. Garantías mínimas del debido proceso para la  población migrante    

Reglas  del derecho al asilo y el principio de no devolución como categorías de  protección internacional. Subreglas para el fenómeno de la migración en  tránsito    

     

134. Asilo y refugio. La Sala reunirá  los conceptos de asilo, refugio y no devolución en la categoría de protección  internacional. Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[155],  la protección internacional es aquella que ofrece un Estado o un organismo  internacional (i) a una persona solicitante de asilo o que sea refugiada  con fundamento en los tratados o la legislación interna, (ii) a una persona  solicitante de asilo o que sea refugiada con base en la definición ampliada de  la Declaración de Cartagena de 1984, (iii) a una persona extranjera con  base en el principio de no devolución, la denominada protección  complementaria[156] u  otras formas de protección humanitaria, y (iv) a una persona apátrida de  conformidad con los instrumentos internacionales sobre la materia.    

     

135. El artículo 36 de la Constitución  expresamente señala que “se reconoce el derecho al asilo en los términos  previstos en la ley”. En sentido amplio, para esta Corte el derecho al asilo es  la protección internacional que, por razones humanitarias, un Estado otorga a  una persona no nacional o que no reside en su territorio, pero que se encuentra  bajo su jurisdicción[157].    

     

136. El derecho al asilo comprende la totalidad  de las instituciones vinculadas a la protección internacional de las personas  forzadas a huir de su país de nacionalidad o residencia habitual[158].  Este concepto cobija dos instituciones de protección internacional: (i) el  asilo en sentido estricto o asilo político, el cual comprende el asilo  diplomático y el asilo territorial, y (ii) el refugio. Todas estas son formas  de protección internacional a favor de las personas forzadas a huir a otro  Estado. Sin embargo, cada una opera en distintas circunstancias y con  connotaciones jurídicas diferentes en el derecho nacional e internacional, de  modo que no son conceptos asimilables[159].    

     

137. En Latinoamérica existió  inicialmente el concepto de asilo, entendido como la protección que un Estado  ofrece a personas que no son sus nacionales cuando su vida, integridad  personal, seguridad o libertad se encuentran o podrían encontrarse en peligro,  con motivo de persecución por delitos políticos o comunes conexos con estos, o  por motivos políticos. El asilo en sentido estricto (esto es, la protección con  ocasión de persecución por delitos políticos o comunes conexos con estos o por  motivos políticos) tiene dos variantes: asilo territorial (el Estado brinda  protección en su territorio) y asilo diplomático (el Estado brinda protección  en sus legaciones, navíos de guerra, aeronaves militares y campamentos).    

     

138. El refugio tiene dos definiciones: una  tradicional y una ampliada. Según la tradicional, es la protección de aquella  persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,  religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones  políticas, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa  de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que  careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales  acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no  pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (Convención sobre  el Estatuto de los Refugiados de 1951).    

     

139. Como definición ampliada, el término es  aplicable también a aquellas personas que han huido de sus países de origen  porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia  generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación  masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado  gravemente el orden público (Declaración de Cartagena de 1984)[160].    

     

140. Los peligros o causas que  justifican la concesión de una u otra figura del asilo se restringen a  motivaciones de índole política, o relacionadas con esta, mientras que en el  caso del refugio su supuesto es amplio y comprensivo de aquel. A esto debe  sumarse el hecho de que el refugio, al igual que el asilo territorial, se  concede dentro del territorio de un Estado. Ahora bien, aunque el asilo y el  refugio son instituciones que coinciden en el fin esencial de proteger a la  persona humana cuando es víctima de persecución, bajo las condiciones fijadas  por el derecho internacional, ello no menoscaba las especificidades de ambos  regímenes.    

     

141. En el caso  colombiano, la Sentencia SU-543 de 2023[161]  puntualizó que las nociones de asilo y refugio operan en distintas  circunstancias y con connotaciones jurídicas diferentes en el derecho  internacional y nacional, por lo que no son situaciones asimilables. Sin  embargo, señaló que el Decreto 1067 de 2015 define los sujetos a quienes se les  reconocerá la condición de refugiado, para lo cual regula el proceso de  reconocimiento de esta condición.    

     

142. Como ampliamente ha  reiterado esta Corporación[162], una  persona es refugiada tan pronto reúna los requisitos en la definición  correspondiente, sea de la Convención de 1951 o la Declaración de Cartagena de  1984, lo que necesariamente ocurre antes de que se determine formalmente la  condición de refugiado. En otros términos, el reconocimiento de la condición de  refugiado tiene carácter declarativo, no constitutivo.    

     

143. De acuerdo con la  jurisprudencia constitucional, los solicitantes de asilo ponen de presente unos  derechos de los cuales son titulares y una serie de obligaciones a cargo del  Estado: (i) obligación de brindar asistencia para la repatriación voluntaria,  (ii) obligación de brindar ayuda para el reasentamiento, (iii) la prohibición  de discriminación, (iv) la garantía de no devolución, (v) el derecho a  solicitar y buscar asilo y, en concreto, a solicitar el reconocimiento de la  condición de refugiado, y (vi) la obligación de brindar acceso efectivo a un  procedimiento justo para la determinación de la condición de refugiado[163].     

     

144. En conclusión, el artículo 36 de la  Constitución reconoce el derecho fundamental al asilo “en los términos  previstos en la ley”, el cual tiene dos connotaciones: una amplia y otra  estricta. En sentido amplio, esta figura abarca el asilo político y la  institución del refugio. En sentido estricto, el asilo político abarca el asilo  territorial y el asilo diplomático. Todas las instituciones mencionadas son  formas de protección internacional a favor de las personas que están obligadas  a huir a otro Estado, a pesar de que operan en distintas circunstancias y con  connotaciones jurídicas diferentes en el derecho internacional y nacional. En  todo caso, los conceptos del asilo y de refugio imponen una obligación de no  devolución.    

     

145. Principio de no devolución. La Corte  Constitucional reconoce como una garantía de los solicitantes de asilo el  principio de no devolución. Asimismo, al reflexionar sobre los refugiados, ha  reiterado que la garantía de no devolución es la “piedra angular de la  protección internacional a los refugiados”[164] y  una norma internacional de jus cogens[165].  Así, también es una garantía para quienes ya ostentan esta calidad[166].  En este sentido, en principio, la garantía de no devolución impone a cargo del  Estado la obligación de no devolver de ningún modo a una persona refugiada o  solicitante de asilo a un territorio en el cual sufra riesgo de persecución.    

     

146. Sin embargo, el principio de no devolución no es  exclusivo de la protección internacional de refugiado[167].  Según la Sentencia T-250 de 2017[168], inicialmente  su aplicación estuvo ligada al reconocimiento de la condición de refugiado.  Luego, la evolución del derecho internacional de los derechos humanos permite  afirmar que también se aplica a otras situaciones en las que existen razones fundadas para creer que la devolución a otro  Estado dará lugar a tortura o al desconocimiento de la vida y de la libertad de  las personas.  En  esa oportunidad, la Corte Constitucional respaldó con vehemencia esa extensión  de la garantía de no devolución. Igualmente, la Sentencia T-273 de 2024[169] alude a ese fallo y reconoce que  actualmente la garantía de no devolución cobija a cualquier extranjero que se  encuentra en el territorio nacional y cuya devolución puede suponer un riesgo  para su vida, libertad o integridad personal.    

     

147. En línea con estos avances, el artículo  4.11 de la Ley 2136 de 2021 no reduce la aplicación de esta garantía a los  solicitantes de asilo o a los refugiados, sino que su alcance se proyecta sobre  el concepto de persona:    

     

Artículo 4.11 de  la Ley 2136 de 2021. No se devolverá a persona alguna al país, sea o no de  origen, en el cual su vida, libertad e integridad esté en riesgo por causa de  su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u  opiniones políticas. o cuando existan razones fundadas para considerar que  estaría en peligro de ser sometida a tortura y otros tratos o penas crueles,  inhumanos o degradantes, de conformidad con los instrumentos internacionales  ratificados por Colombia en la materia. Aquello solicitantes de la condición de  refugiados que no hubieran obtenido el estatuto de tal, podrá solicitar un  permiso de permanencia en el país, de conformidad a la legislación existente en  Colombia.    

     

148. En concreto, el principio de no devolución, comúnmente  conocido como non-refoulement, establece que ninguna persona será  expulsada, devuelta, extraditada o trasladada de manera informal o entregada de  ninguna manera, puesta en las fronteras de otro país, sea o no su de su  nacionalidad, donde su vida o libertad peligren o donde sería sometida a  tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes[170].  En particular, el Estado debe respetar este principio, incluida la prohibición  de devolución indirecta, sin importar su estatuto legal o condición migratoria  en el país en que se encuentren[171]. Se  considera devolución en cadena (devolución indirecta) el retorno de una  persona a un país o territorio desde donde será devuelta a un país donde su  vida, libertad o integridad personal están en peligro[172].    

     

149. Principio de no devolución y protección  complementaria. La persona no solamente tiene derecho a no ser  devuelta, sino que la no devolución también requiere una actuación estatal. El  hecho de que la persona no pueda ser devuelta no implica necesariamente que el  Estado deba reconocer el asilo o el estatuto de refugiado, sino que subsisten  otras circunstancias que le imponen, por ejemplo, asegurar la efectividad de  esta garantía[173]. Para  ello, de acuerdo con las condiciones de cada caso particular, es exigible  constatar que existen motivos suficientes para creer que existe riesgo de daño  irreparable contra los derechos del migrante concernido[174].    

     

150. Respecto al riesgo a los derechos de la  persona extranjera, es pertinente precisar que este debe ser real, es  decir, comprender una consecuencia previsible. En este sentido, el Estado debe  realizar un examen a fin de verificar y evaluar las circunstancias aducidas por  la persona que revelen que pueda sufrir un menoscabo en su vida, libertad,  seguridad o integridad en el país al cual se pretende devolverla o que, siendo  retornada a un tercer país, esa persona corra el peligro de ser enviada luego  al lugar donde sufre tal riesgo[175].    

     

151. La prohibición de la devolución ofrece una  protección complementaria para extranjeros que no son solicitantes de asilo o  refugiados, en casos en que su derecho a la vida o libertad estén amenazados  por los motivos enlistados. Según la Comisión Interamericana de Derechos  Humanos[176], por protección  complementaria se entiende la protección que debe brindarse a toda persona  que no siendo considerada refugiada o asilada, no puede ser devuelta al  territorio de otro país en donde su vida o libertad peligre o en donde existan  razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometido a tortura u  otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.    

     

152. La denominación protección complementaria  es un término utilizado por los Estados para describir diferentes formas de  protección en su territorio. Aunque existe un elemento común de riesgo a la  vida, integridad o libertad, los criterios adoptados por los Estados para  delinear el alcance de la protección complementaria en sus jurisdicciones  varían significativamente[177]. En  todo caso, la protección complementaria representa una base para que los  Estados brinden protección contra el retorno como alternativa al reconocimiento  de la condición de refugiado[178].    

153. A continuación, la Sala presenta algunas prácticas a nivel internacional en materia de protección  complementaria:     

     

País                    

Práctica   

Costa Rica                    

De    acuerdo con el artículo 93 de la Ley N° 8764 de 2009, “La    Dirección General podrá autorizar el ingreso al país y la permanencia en él    de personas extranjeras, mediante categorías migratorias especiales, con el    fin de regular situaciones migratorias que, por su naturaleza, requieran un    tratamiento diferente de las categorías migratorias.”   

Chile                    

Según    el artículo 4º de la Ley N° 20.430 de 2010, “Aquellos    solicitantes de la condición de refugiado que no hubieran obtenido el    estatuto de tal, podrán solicitar un permiso de permanencia en el país, de    conformidad con la legislación que establece normas sobre extranjeros en    Chile”.   

México                    

Expidió    la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político de 2011.    Entre otros artículos, la Sala destaca el artículo 16, que establece las    competencias de la Secretaría en materia de protección complementaria:    “otorgar    la protección complementaria a los extranjeros que se encuentren en los    supuestos establecidos en la presente Ley y demás disposiciones aplicables;    llevar un registro actualizado de los extranjeros a los que se les otorgue    protección complementaria; orientar a los extranjeros a los que se les    otorgue protección complementaria sobre sus derechos y obligaciones;    establecer y difundir criterios que deban considerarse en la atención a    quienes reciban protección complementaria, y atender a los extranjeros a los    que se les otorgue protección complementaria con pleno respeto a sus derechos    humanos”.   

Nicaragua                    

De    acuerdo con el artículo 220 de la Ley General de Migración y Extranjería (Ley    N° 761/2011), “De    conformidad con los instrumentos internacionales de    derechos humanos, se podrá otorgar visas humanitarias a aquellas personas que    sufren violaciones de sus derechos humanos y víctimas de trata de personas en    particular mujeres, niñas y niños, lo que será regulado en el reglamento de    la presente Ley […]”.   

Bolivia                    

De    acuerdo con el artículo 30 de la Ley N° 370 de 8 de mayo de 2013, un migrante    puede acceder a “Permanencia temporal humanitaria de un    (1) año, otorgado a personas migrantes extranjeras que por razones de fuerza    mayor, ajenas a su voluntad y debidamente justificadas no puedan cumplir con    los requisitos establecidos por la presente Ley y su reglamentación para    obtener permanencia temporal”.    

     

Tabla 14. Prácticas a nivel internacional en materia de  protección complementaria    

     

154. Principio de no devolución y zonas de  tránsito.  La  Corte Constitucional no ha emitido ningún pronunciamiento específico sobre la  naturaleza de las zonas de tránsito. La Sala de Casación Penal de la Corte  Suprema de Justicia ha indicado que en cada país se tiene un manejo distinto de  lo que se llaman las zonas de tránsito; para algunos son zonas  extraterritoriales y constituyen una especie de “zona limbo” en la que los  viajeros allí ubicados no acceden a los derechos cuya frontera no han cruzado.  Sin embargo, Colombia no tiene definiciones legales sobre el punto, de modo que  la zona de tránsito de pasajeros internacionales del Aeropuerto Internacional  El Dorado “Luis Carlos Sarmiento” de Bogotá está dentro del territorio nacional,  y en ella rigen la Constitución y las leyes nacionales[179].    

     

155. La responsabilidad del Estado de proteger a las  personas contra la devolución es independiente de si ellas ingresaron al país  en un sentido legal y han pasado el control de inmigración. Es aceptado[180]  que el principio de no devolución aplica no sólo en el territorio de un  Estado, sino también en la frontera, las zonas de tránsito internacional[181] y en altamar[182]. Es decir, tiene aplicación territorial y  extraterritorial, con independencia de que la persona en cuestión se encuentre  en el territorio terrestre, fluvial, marítimo o aéreo del Estado.    

     

156. ACNUR[183]  ha sostenido que el criterio decisivo no reside en determinar si la persona se  encuentra en el territorio nacional del Estado o en un territorio que está de  jure bajo el control soberano del Estado, sino si esa persona está sujeta o  no a la efectiva autoridad y control del Estado.    

     

157. De igual forma, el Comité contra la  Tortura aclaró que el principio de no devolución incluye cualquier territorio o  instalación y es aplicable para proteger a toda persona, sea o no nacional y  sin discriminación, que esté sujeta al control de jure o de facto  de un Estado Parte[184].  Asimismo, subrayó que cada Estado parte debe aplicar el principio de no  devolución en cualquier territorio bajo su jurisdicción o en cualquier área  bajo su control o autoridad, o a bordo de un buque o una aeronave registrada en  el Estado Parte, a cualquier persona, incluidas las que soliciten o necesiten  protección internacional, sin ninguna forma de discriminación e  independientemente de la nacionalidad o apatridia o el estado legal,  administrativo o judicial de la persona involucrada en virtud del derecho ordinario  o de emergencia[185].    

     

158. En consecuencia, el principio de no devolución en las  zonas de tránsito de un Estado implica que este no puede rechazar y devolver a  una persona sin, por lo menos, haberle garantizado la oportunidad de evaluar,  en sus circunstancias particulares, que esa devolución no representa un riesgo  real sobre su vida o libertad personal.    

     

RECAPITULACIÓN   

Subreglas del    principio de no devolución   

1.    Reconocimiento constitucional del derecho al asilo   

El    artículo 36 de la Constitución reconoce el derecho fundamental al asilo “en    los términos previstos en la ley”. El asilo y el refugio son formas de    protección internacional a favor de las personas que se ven obligadas a huir    a otro Estado, a pesar de que operan en distintas circunstancias y con    connotaciones jurídicas diferentes en el derecho internacional y nacional. En    todo caso, los conceptos del asilo y de refugio imponen una obligación de no    devolución.   

2.    Aplicación del principio de no devolución a favor de las personas   

El    artículo 4.11 de la Ley 2136 de 2021 no reduce la aplicación de esta garantía    a los solicitantes de asilo o a los refugiados, sino que su alcance se    proyecta sobre el concepto de persona. Luego, cobija a un extranjero    que se encuentra en el territorio nacional y cuya devolución puede suponer un    riesgo para su vida, libertad o integridad personal, sin importar su estatus    migratorio. En ese sentido, este principio aplica    tanto si los migrantes piden asilo o refugio, como si no lo solicitan o se    encuentran en tránsito por el país.   

3.    Aplicación territorial y extraterritorial del principio de no devolución   

La    protección contra la devolución se extiende a la persona que se encuentre en    el territorio terrestre, fluvial, marítimo o aéreo del Estado. De igual    manera, se aplica no    sólo en el territorio de un Estado, sino también en la    frontera, las zonas de tránsito internacional y en altamar.   

4. Evaluación    del riesgo antes de la devolución y protección complementaria   

En el momento    del control migratorio debe evaluarse el riesgo de devolución. Sobre    esta evaluación se debe determinar la necesidad de aplicar el principio de no    devolución y, en el marco de la soberanía del Estado y la regulación    aplicable, adoptar las medidas complementarias que se estimen adecuadas en    las condiciones de cada caso.     

     

Tabla 15. Garantías para la población migrante derivadas del principio  de no devolución    

     

     

Una  práctica inconstitucional que invisibiliza el fenómeno de la migración en  tránsito    

     

159. La  migración es un fenómeno global, masivo y multifacético que trasciende la sola  movilidad de personas a través de las fronteras. Este fenómeno plantea desafíos  para los Estados, quienes tienen la potestad de establecer procedimientos en  sus fronteras que permiten o restringen la movilidad. Esta tensión, entre la  soberanía de los Estados y el reconocimiento de derechos de las personas  migrantes, es una constante en la política migratoria. El caso que ahora  analiza la Sala es un ejemplo de esta tensión para el Estado colombiano, puerta  migratoria para innumerables poblaciones de extranjeros.    

     

160. La tensión está determinada por el hecho de que los Estados están  llamados a analizar sus obligaciones nacionales como internacionales bajo los  desafíos actuales de la movilidad humana. El presente caso trata de mujeres  africanas que protagonizan un movimiento migratorio caracterizado, según el  relato de la agente oficiosa, por necesidades vitales, un conflicto armado y un  riesgo directo para su vida. El caso también pone de relieve el fenómeno de la  migración en tránsito, el cual demanda respuestas estatales que reconozcan su  complejidad.    

     

161. En este caso, las pruebas son inequívocas: las migrantes portaban  visas de turismo, pero su intención era transitar por Colombia como país de  paso para dirigirse, en principio, a Centroamérica. Este propósito fue  identificado por las autoridades nacionales, quienes determinaron (como única  respuesta ante la situación de las agenciadas) su  inadmisión y rechazo, seguida de su devolución.    

     

162. Con fundamento en la acción de tutela, la información recopilada  por la Corte, el marco jurídico nacional e internacional, así como la  experiencia comparada, la Corte considera que el caso advierte una práctica  inconstitucional que invisibiliza el fenómeno de migración en tránsito. En el  caso concreto, las autoridades nacionales no valoraron, mínimamente, las  circunstancias particulares de su migración.    

     

163.  La  Sala comparte con Migración Colombia la necesidad de proteger la soberanía  nacional y, con ello, la potestad que tiene el Estado de definir las políticas  migratorias que regulan el ingreso, la permanencia y la salida de nacionales y  extranjeros de su territorio. Este es un punto que no está en discusión en el  presente caso. Sin embargo, bajo las condiciones particulares de este asunto,  la Sala estima que existen vacíos en el proceso de inadmisión y rechazo, al  igual que un fenómeno creciente de movilidad humana, frente al cual Colombia  constituye un país de tránsito, lo cual demanda condiciones de igualdad y  respeto de los derechos de los migrantes.    

     

164. En este escenario, el proceso de inadmisión o rechazo no puede  reducirse a un trámite exprés de chequeo sobre una información básica, sino que  puede demandar, en ciertos eventos y bajo condiciones muy particulares, un  análisis más detallado a efectos de no incurrir en escenarios que afecten  derechos fundamentales.    

     

165. La Sala concluye que, en el caso que es objeto de estudio,  Migración Colombia vulneró el derecho a la libertad personal, al debido proceso  administrativo y a la no devolución de Abakwa, Nyang y Binuwe.  Para fundamentar esta conclusión, la Sala presentará una tabla cronológica  de los hechos probados para facilitar el entendimiento de los antecedentes de  este caso. Luego, resolverá cada uno de los problemas jurídicos formulados.    

     

Las accionantes  demostraron una cronología de hechos específicos y particulares sobre su  proceso de inmigración    

     

166. De las pruebas obrantes en el  expediente, así como de las pruebas recibidas en sede de revisión, está  acreditado que Abakwa, Nyang y Binuwe llegaron al  Aeropuerto Internacional El Dorado el 5 de febrero de 2024, provenientes de  Estambul[186]. Fueron inadmitidas al  territorio nacional por “dar información falsa, mentir o pretender engañar a la  autoridad migratoria en la entrevista de ingreso al país o a las demás  autoridades nacionales que requieran información para su ingreso a Colombia” y  “por razones de soberanía, cuando existan hechos o información fundada que  indiquen que representa un riesgo para la seguridad del Estado o la convivencia  ciudadana”, causales establecidas en los numerales 12 y 15 del artículo  2.2.1.11.3.2. del Decreto 1067 de 2015, modificado por el artículo 2º del  Decreto 1727 de 2020[187]. Para ese efecto, Migración  Colombia levantó actas de inadmisión o rechazo[188].    

     

167. El mismo 5 de febrero de 2024,  Migración Colombia las puso a disposición de la aerolínea Turkish Airlines  para que esta, según su programación, las llevara a Turquía el 6 de febrero de  2024[189]. Sin embargo, las agenciadas  permanecieron en el lugar denominado “Sala de Espera Pasajeros No Admitidos”  del aeropuerto[190] hasta el 11 de febrero (en el  caso de Abakwa y Binuwe[191]) y hasta el 12 de febrero de  2024 (en el caso de Nyang[192]). En ese periodo, las  agenciadas tuvieron acceso a un baño con ducha y recibieron alimentos y bebidas[193]. Por  último, fueron embarcadas con destino a Estambul, lugar desde el cual fueron  llevadas a Yaundé (Camerún)[194]. A continuación, se presenta  la cronología de los hechos probados.     

     

     

     

Fechas    en 2024                    

Situación   

N/A                    

Abakwa, Binuwe    y Nyang son nacionales de Camerún. Obtienen visas colombianas tipo    visitante (V), categoría turista. Para tramitar su visado ante el Ministerio    de Relaciones Exteriores, presentan extractos bancarios, seguros de viaje e    itinerarios. Su itinerario sería el siguiente: a partir del 21 de enero de    2024, ruta Duala – Addis Ababa – Madrid – Bogotá[195].   

4 de febrero                    

Las tres    migrantes viajan desde Yaundé hacia Bogotá, pasando por Estambul, por medio    de la aerolínea Turkish Airlines[196].   

5 de febrero                    

Las tres    migrantes llegan al Aeropuerto Internacional El Dorado de un vuelo    proveniente de Turquía.   

5 de febrero                    

Migración    Colombia realiza “controles” al vuelo de las extranjeras. Efectúa “proceso de    control migratorio”.    

5 de febrero                    

En el proceso de    control migratorio, las tres migrantes no suministran un motivo claro de su    viaje a Colombia. Son conducidas al área de Control a Viajeros en Condiciones    Especiales para realizarles otra entrevista y una segunda verificación de la    documentación aportada para obtener las visas colombianas. Durante la    entrevista de verificación migratoria, las tres extranjeras aseguran venir a    Colombia durante 15 días para asistir a un seminario en Cali.    

     

Migración    Colombia consulta sus sistemas de información y evidencia que las tres    extranjeras tenían un vuelo Cali – Ciudad de Panamá el 6 de febrero de 2024,    en conexión con Ciudad de Panamá – Managua.    

     

Ante esta    situación, las extranjeras reconocen que iban a viajar a Centroamérica, para    lo cual presentan reserva de hotel en Managua del 6 de febrero al 5 de marzo    de 2024[197]. Por otra    parte, Binuwe presenta una visa colombiana que no aparece en los    sistemas SITAC ni Platinum[198].   

5 de febrero                    

Migración    Colombia toma la decisión de inadmitir a las tres extranjeras bajo dos    causales (12 y 15) del Decreto 1067 de 2015: (i) dar información falsa, y    (ii) por riesgo para la seguridad del Estado.    

     

El proceso de    inadmisión dura entre 30 y 60 minutos.    

     

La decisión de    inadmisión consta en los formatos de inadmisión. En esos formatos están los    datos personales de cada una de las extranjeras; los motivos de inadmisión;    que esa medida debía hacerse efectiva de manera inmediata una vez informada    la aerolínea; que el retorno de cada una de las extranjeras debía realizarse    al país de procedencia, de origen o a un tercer país; que esa decisión fue    notificada personalmente a cada una de las extranjeras; que esa decisión no    admitía ningún recurso; que las extranjeras se negaron a firmar el acta.    

No consta la    constancia de notificación. Las pruebas tampoco evidencian que las migrantes    contaran con asesoría jurídica o asesoría consular, ni que en la decisión    administrativa estuviera presente un intérprete competente. Además, en ningún    momento Migración Colombia intervino para decidir el lugar de destino de las    migrantes, o para estudiar las consecuencias de la decisión administrativa    adoptada.    

5 de febrero                    

Migración    Colombia pone a las migrantes inadmitidas a disposición de la aerolínea.    Quedaron a disposición de la aerolínea Turkish Airlines porque    mediante ella llegaron a Colombia.    

     

En el formato de    entrega de personas en situación especial, la aerolínea programa la    devolución de cada una de las extranjeras a Turquía para el 6 de febrero de    2024 a las 16:25 horas. En esos formatos de entrega consta que la inadmisión    había sido sólo porque las extranjeras dieron información falsa (causal 12).    Migración Colombia no interviene al definir hora, vuelo ni destino de las    extranjeras.    

     

Las tres    extranjeras son trasladadas al área de inadmitidos del aeropuerto. Ellas    fueron custodiadas por la aerolínea. Dicha área se llama “Sala de Espera de    Pasajeros Inadmitidos”, ubicada en el mezanine de la Terminal 1 del Muelle    Internacional (costado nororiental), frente al puente de abordaje PSN 56. La    sala tiene mobiliario, baño, aire acondicionado, máquina dispensadora, equipo    de primeros auxilios, conexiones eléctricas, iluminación, acceso a red WI-FI    del aeropuerto, servicio de vigilancia, sistema red contra incendios y    extintor.   

6 de febrero                    

Es la    fecha dispuesta por la aerolínea para devolver a las tres extranjeras a    Turquía.    

6 – 10 de    febrero                    

Las    extranjeras se tornaron en pasajeras disruptivas: amenazaron y agredieron    verbal y físicamente al personal de la aerolínea y de Migración Colombia.    Durante este periodo nunca se les preguntó por condiciones particulares o    circunstancias asociadas a su proceso migratorio, ni se les brindó asesoría o    la posibilidad de contactarse con personas de confianza o asesoría jurídica.   

10 de febrero                    

Trento trabaja en la Universidad    del Árbol. Una persona que había recibido asesoría de ella en el pasado    se entera de la situación de las extranjeras y la contacta. Trento    habla con las extranjeras por medio de WhatsApp[199].   

11 de febrero                    

Dos    migrantes (Abakwa y Binuwe) son devueltas a su país de    procedencia (Turquía) a las 16:25.   

12 de febrero                    

Las dos    migrantes devueltas a su país de procedencia son enviadas desde allí a su    país de origen a las 18:25.   

12 de febrero                    

Es    repartido el habeas corpus a las 10:45, radicado por la agente    oficiosa. La notificación fue realizada a las 15:08.   

12 de febrero                    

La    última migrante que había permanecido en Colombia es devuelta a Turquía a las    16:25, país de procedencia. No viaja con sus compañeras por haberse puesto    agresiva y por haber sido considerada un riesgo para la tripulación por parte    del capitán de vuelo.   

12 de febrero                    

Es    repartida la acción de tutela a las 15:27, radicada por las migrantes    directamente.   

13 de febrero                    

La    última migrante que también fue devuelta a su país de procedencia es enviada    a su país de origen a las 18:25.   

13 de febrero                    

El    juzgado del habeas corpus declara carencia actual de objeto.   

13 de febrero                    

El    juzgado de la tutela concede la medida provisional.   

14 de febrero                    

La    agente oficiosa manifiesta al juzgado de la tutela que las migrantes ya no se    encuentran en la zona aeroportuaria.    

     

Tabla 16. Cronología del caso objeto de estudio    

     

Respuesta  al primer problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho a la  libertad personal    

     

168. A  partir de esta cronología de hechos probados, las agenciadas imputaron acciones  y omisiones específicas a Migración Colombia. Según el escrito de tutela y el  relato de aquellas, consideraron que Migración Colombia las mantuvo  retenidas por más de 36 horas en las instalaciones del aeropuerto, sin que mediara  una orden de la autoridad competente. Además, permanecieron en condiciones  precarias, pues no recibieron alimentos, agua o elementos de aseo. Finalmente,  adujeron que recibieron malos tratos, como coerción para tomar el vuelo de  regreso y un electroshock en contra de una de ellas.    

     

169. Migración Colombia controvierte estas  imputaciones, bajo los siguientes argumentos: (i) El Estado cuenta con la  facultad de permitir o no el ingreso de un extranjero al país, que la entidad  ejerció al inadmitir a las extranjeras, pues dieron información falsa sobre el  motivo de su ingreso al país y una de ellas portaba una visa colombiana de  turismo que no constaba ni en el Sistema Integral de Trámites al Ciudadano del  Ministerio de Relaciones Exteriores, ni en el Sistema Platinum administrado por  Migración Colombia. En la misma fecha de su llegada, (ii) fueron inadmitidas y  puestas a disposición de la aerolínea Turkish Airlines (por medio de la  cual llegaron al país). Fueron trasladadas al área de inadmitidos para esperar  su vuelo de regreso a Turquía (país desde el que llegaron a Colombia), pero de  manera reiterada se negaron a abordarlo, el cual tiene una frecuencia diaria. Durante  ese periodo, ellas permanecieron en la sala de espera de pasajeros inadmitidos,  custodiadas por el personal asignado por la aerolínea. Finalmente, añadió que  (iii) la aerolínea es la encargada de brindar alimentos, agua y elementos de  aseo, y de recurrir al apoyo de sanidad aeroportuaria en caso de presentarse un  quebranto de salud.    

     

170. Ante  el escenario de las conductas imputadas y las pruebas obrantes en el proceso,  la Sala concluye que Migración Colombia vulneró el derecho fundamental a la  libertad personal de Abakwa, Nyang y Binuwe, debido a que:  (i) se les restringió la libertad por un tiempo no contemplado en la  legislación nacional, sin haber brindado la cooperación necesaria a la  aerolínea para que esta ejecutara oportunamente la decisión administrativa  adoptada, como dispone el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015; (ii)  no acreditó que la restricción a la libertad personal de las agenciadas hubiera  sido evaluada bajo el principio de proporcionalidad, ni que hubiera descartado  la posibilidad de adoptar medidas alternativas; (iii) no demostró haber  implementado una supervisión o seguimiento mínimo para asegurar que la medida  migratoria no implicara una restricción prolongada de la movilidad de las agenciadas;  y (iv) no probó que las condiciones de retorno de las agenciadas a su país de  procedencia fueran dignas, lo cual derivó en un agravamiento de su situación.    

     

(i) A  las agenciadas se les restringió la libertad personal por un tiempo no  contemplado en la legislación nacional    

     

171. Como la Sala mencionó  previamente, las pruebas del expediente acreditan que el mismo día en que Abakwa,  Nyang y Binuwe llegaron al aeropuerto (5 de febrero de 2024),  fueron puestas a disposición de la aerolínea para que esta ejecutara la orden  de inmediato retorno[200]. Sin embargo, la orden no  pudo ejecutarse, sino hasta el 11 y 12 de febrero de 2024.    

     

172. Para llegar a la conclusión  señalada, la Sala recuerda que el procedimiento administrativo en el cual  estuvieron enmarcadas las agenciadas es denominado “inadmisión o rechazo” y  está regulado en el artículo 28 del Decreto 834 de 2013, compilado en el  artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015 y reiterado en el artículo 17  de la Ley 2136 de 2021. El procedimiento en cuestión prevé una serie de paso  que pueden recogerse en tres momentos:    

         

     

Tabla 17. Momentos en el procedimiento administrativo de  inadmisión o rechazo migratorio    

173. En el caso de Abakwa, Nyang  y Binuwe, Migración Colombia explicó que tomó una decisión  administrativa que negó su ingreso al país y, en cumplimiento del trámite  previsto en el Decreto 1067 de 2015, notificó y puso a las agenciadas a  disposición de la aerolínea para que esta gestionara su salida del territorio  nacional. Ahora bien, independientemente del procedimiento migratorio que haya  diseñado el Estado colombiano en ejercicio de su soberanía, Migración Colombia  tenía un conjunto de obligaciones definidas por la legislación.    

     

174. El artículo 2.2.1.11.3.1. del  Decreto 1067 de 2015 permite que la autoridad migratoria niegue el ingreso de  un extranjero al país al momento de efectuar el control de inmigración[201]. Sin embargo, ese artículo no  contempla ninguna medida indefinida de restricción de la libertad para la  ejecución de la decisión. Sólo existe una medida de retención preventiva en los  casos de los procedimientos administrativos sancionatorios de deportación y  expulsión, de acuerdo con el artículo 2.2.1.13.3.2. del mismo decreto. Como ya  se explicó, la misma figura existía en el trámite de inadmisión o rechazo,  según el artículo 72 del Decreto 4000 de 2004, el cual contemplaba la  posibilidad de que no fuera factible proceder a la ejecución de esta medida en  forma inmediata, caso en el cual la autoridad migratoria podía retener al  extranjero hasta por 36 horas. Sin embargo, esta figura fue derogada por el  artículo 76 del Decreto 834 de 2013, compilado en el Decreto 1067 de 2015. En  ese sentido, esta medida de retención preventiva es exclusiva para los  procedimientos administrativos sancionatorios de deportación y expulsión y no  para los trámites de inadmisión y rechazo.    

     

175. Ciertamente, el proceso de  inadmisión y rechazo por parte de Migración Colombia debe leerse bajo el marco  constitucional, legal y jurisprudencial expuesto en esta providencia. El  Decreto 4062 de 2011 señala en el artículo 4.4 que Migración Colombia, entre  otras, ejerce funciones de policía judicial para las actividades relacionadas  con el objetivo de la entidad, en los términos establecidos en la ley. Por  consiguiente, es admisible que Migración Colombia limite en situaciones  excepcionales el ingreso inmediato de personas extranjeras al país y,  específicamente, en aeropuertos internacionales, por el tiempo que dure el  control migratorio, particularmente el proceso de verificación de documentos,  su entrevista o trámites que deban adelantarse para determinar las medidas a  adoptar, de acuerdo con el artículo 2.2.1.11.7.6. del Decreto 1067 de 2015,  esto es, la fase del control migratorio. Igualmente, resulta razonable estimar  un tiempo estrictamente necesario para la ejecución de la orden de retorno,  como consecuencia de una inadmisión o rechazo.    

     

176. Sin embargo, estos objetivos no pueden  conllevar a que una persona sea restringida en su libertad de forma extendida o  indefinida en el aeropuerto, sin garantías procesales. Cada momento del control  migratorio y del procedimiento de inadmisión debe brindar garantías que  aseguren el respeto de los derechos fundamentales, especialmente en aquellos  eventos en que Migración Colombia tome esa decisión y no pueda ejecutarse de  forma inmediata, por diferentes razones. Incluso, en el supuesto de que influya  la conducta de las pasajeras, el Estado tiene el deber de coordinar con la  empresa transportadora la resolución de todos los asuntos que aseguren la  prontitud en el tránsito de personas inadmitidas, el transporte aéreo ordenado  y seguro, así como las condiciones de dignidad de los pasajeros.    

     

177.  Al respecto, es pertinente  recordar que Colombia aprobó la Convención sobre Aviación Civil Internacional,  firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1944, por medio de la Ley 12 de 1947.  En virtud de este tratado, los Estados Parte pretenden que la aviación civil  internacional pueda desarrollarse de manera segura y ordenada, y que los  servicios internacionales de transporte aéreo puedan establecerse sobre una  base de igualdad de oportunidades y realizarse de modo sano y económico, tal  como dispone su preámbulo.    

     

178. La Organización de Aviación  Civil Internacional (OACI), organismo creado por el Convenio, tiene como fin y  objetivo desarrollar los principios y técnicas de la navegación aérea  internacional y fomentar la organización y el desenvolvimiento del transporte  aéreo internacional, según el artículo 44 del Convenio. Para ese efecto, la OACI  elaboró el Anexo 9, el cual describe las obligaciones que los Estados  contratantes adquirieron en los artículos 22, 23 y 24 del Convenio de Chicago y  los procedimientos normalizados para satisfacer los requisitos legales  establecidos en los artículos 10, 13, 14, 29 y 35. Colombia incorporó las  normas y métodos recomendados en el Anexo 9 por medio de los Reglamentos  Aeronáuticos de Colombia (RAC) que ha expedido la Unidad Administrativa  Especial de Aeronáutica Civil. A raíz de las enmiendas al Anexo 9, Aeronáutica  Civil modificó las disposiciones en materia de “Facilitación” contenidas en los  RAC, por lo cual presentó el RAC 209 de 2020.    

     

179. Entre otros asuntos, el RAC  209 reglamenta operativamente el procedimiento de inadmisión o rechazo (209.700  y 209.705). En ese sentido, impone que la autoridad migratoria (i) coopere para  resolver con prontitud toda diferencia que surja en la aplicación de las  disposiciones de esta regulación (literal a) de la primera sección), (ii)  coopere con el explotador de aeronaves para facilitar el tránsito de personas  inadmitidas (literal b) de la primera sección), (iii) preserve la dignidad de  estas personas y no emplee medidas que pueden vulnerar su dignidad (literal c)  de la primera sección), (iv) coordine con el explotador de aeronaves el plazo  para el retiro de estas personas (literal b) de la segunda sección), (v)  notifique al explotador de aeronaves con la máxima antelación posible a la  salida prevista en caso de que tenga razones para creer que una persona no  admisible podría oponer resistencia a su retiro (literal f) de la segunda  sección), y (vi) coordine con el explotador de aeronaves el lugar adecuado al  que será transportada la persona, entre otras obligaciones (literal k) de la  segunda sección).    

     

180. En este caso, llama particularmente  la atención que el momento asociado al control migratorio, según la propia  información reportada por Migración Colombia, tardara entre 30 y 60 minutos. En  cambio, la ejecución de su salida del país demoró varios días en los cuales se  afectó el derecho a la libertad personal de las agenciadas. Para la Sala, como  se explicará más adelante, esta diferencia se asocia a circunstancias  específicas y muy particulares que no fueron consideradas en el momento del  control migratorio. Ante el riesgo y desesperación de las migrantes, se afectó  la posibilidad de lograr la decisión inmediata de la orden adoptada por las  autoridades migratorias del Estado.    

     

181. En consecuencia, para la  Sala no existe legalmente un tiempo determinado de restricción a la libertad de  migrantes, durante el cual la autoridad migratoria cumpla su función de control  migratorio y ejecución de la orden. Puede ocurrir en la práctica,  como sucedió en este evento, que exista una prolongación en el periodo que  transcurre entre la decisión de inadmisión y la fecha de salida del país, por  una u otra razón. Sin embargo, en el caso particular y concreto, Migración Colombia no  demostró haber adoptado alguna medida correctiva o demostrado gestiones ante la  circunstancia de indefinición por la situación de movilidad de estas pasajeras.[202] Por consiguiente, respecto a este  tipo de circunstancias restrictivas de la libertad, esta Sala debe insistir en  su excepcionalidad, decisión de última ratio, el respeto por el  principio de la legalidad y la observancia de criterios de razonabilidad y  proporcionalidad, como se explicará a continuación.    

     

(ii) Migración Colombia no acreditó ninguna gestión encaminada a  solucionar la situación de las accionantes ni demostró la adopción de medidas  alternativas    

     

182. Migración Colombia no aportó  ninguna prueba al expediente que permita evidenciar si tuvo en cuenta los  efectos de la restricción a la libertad sobre la salud física o mental de las  agenciadas, si la restricción a su libertad era compatible con la restricción  de sus garantías procesales, o si contempló la posibilidad de adoptar medidas  alternativas a dicha restricción.    

     

183. Para  llegar a la conclusión señalada, la Sala remarca que la libertad debe ser la situación  predeterminada para los migrantes, pues un evento automático o generalizado de  la restricción a la libertad en el contexto migratorio puede tener como  consecuencia que estas personas desistan de solicitar, frente a un determinado  Estado, la protección internacional que pueden ameritar. El  énfasis en que la medida restrictiva sea proporcional deriva de la prohibición  de la restricción arbitraria, lo que obliga al Estado a  plantearse dos asuntos: (i) la necesidad de no vulnerar innecesariamente otros  derechos fundamentales, especialmente los relacionados con las garantías  procesales durante el periodo de restricción, y (ii) la necesidad de diseñar  otras maneras de lograr sus objetivos, como la de estudiar alternativas a dicha  restricción.    

     

184. En sede de revisión, Migración Colombia puntualizó que tiene  ciertas responsabilidades en el manejo de las personas inadmitidas. Expuso que  debe (i) realizar el acompañamiento solicitado por las aerolíneas, para cuando  sea necesario adelantar el manejo de un pasajero disruptivo; (ii) adelantar  inspecciones periódicas a la sala de inadmitidos; (iii) llevar registro y  control de los pasajeros inadmitidos que se encuentran en dicha sala y  coordinar con las aerolíneas todos los procedimientos y actividades necesarias  tendientes a garantizar la ejecución de la decisión; (iv) apoyar los procesos  derivados de cualquier requerimiento para el traslado del pasajero inadmitido  por cuestiones de salud[203]. Sin embargo, la adopción de  acciones en este sentido encaminadas a garantizar los derechos fundamentales de  la población migrante no se probó en el caso concreto. Medidas encaminadas a  corregir o solucionar la situación de las migrantes habrían permitido la  ejecución oportuna de la decisión y evitar la afectación del derecho a la  libertad personal por una restricción a la movilidad.    

     

185. De hecho, la misma entidad  reconoció que debía adelantar acciones para asegurar el cumplimiento de sus  decisiones y el respeto de los derechos, la cual expresó en los siguientes  términos: “adelantar inspecciones periódicas por lo menos dos veces al día a la  sala de inadmitidos con el propósito de garantizar el libre ejercicio de los  derechos fundamentales de los pasajeros inadmitidos que se encuentren en la  sala”[204]. No obstante, no acreditó cuáles  garantías procedió a brindarles a las agenciadas dada la imposibilidad de  materializar su retorno. En efecto, no existe en el plenario ningún informe o  documento que constate las inspecciones periódicas que debió realizar. Migración  Colombia tampoco acreditó que hubiera contemplado la adopción de medidas  alternativas a trasladar a las agenciadas a una sala de inadmitidos.    

     

186. La Sala reconoce, como lo  expuso la autoridad migratoria, que varias de las dificultades para la  ejecución de la orden obedecieron al comportamiento de las agenciadas y, por  consiguiente, su calificativo de pasajeras disruptivas. Esta  Sala no convalida el actuar de las migrantes. Sin embargo, la imposibilidad  manifestada de no ejecutar la orden no exonera a las autoridades migratorias de  su deber de actuar diligentemente. No puede mantenerse a la persona con  restricción a la movilidad indefinidamente. Las autoridades deben explorar  opciones o acciones pertinentes, que aseguren encontrar una solución respetuosa  de sus derechos.    

     

187. Por ejemplo, el artículo  2.2.1.11.7.12. del Decreto 1067 de 2015 dispone que Migración Colombia, “en  colaboración con las demás autoridades de policía, adoptará las medidas de  seguridad que sean necesarias para garantizar la salida del puerto respectivo  de los pasajeros conforme al permiso otorgado”. Otro ejemplo puede encontrarse  en la respuesta de Migración Colombia a los requerimientos en sede de revisión,  donde expuso que, “en caso de presentarse comportamiento agresivo por parte del  ciudadano extranjero, [el personal de la aerolínea] podrá requerir apoyo de los  oficiales de migración”[205]. Otra  alternativa puede encontrarse en el RAC 209, que señala que la autoridad  migratoria debe notificar al explotador de aeronaves en caso de que considere  que la persona inadmitida podría oponerse a su retiro, de modo que puedan  tomarse medidas de seguridad. Sin embargo, Migración Colombia no demostró un  actuar diligente en este sentido.    

     

188. En  consecuencia, Migración Colombia no podía esperar a que la aerolínea desplegara todas  las acciones necesarias para la ejecución de la orden adoptada en el control  migratorio.  Las pruebas acreditan que la aerolínea “reprogramó el retorno [de  las extranjeras] para […] el 6 de febrero de 2024. Sin embargo, […] se  rehusaron a viajar en los vuelos programados los días 6, 7, 8, 9 y 10 de  febrero”[206].  Durante ese periodo, Migración Colombia aclaró que “la aerolínea debió traer  personal de seguridad desde Estambul […] para poder retornar a las pasajeras  disruptivas con acompañamiento de custodios”[207]. En  su criterio, era únicamente responsabilidad de la aerolínea aplicar lo  ordenado, lo cual no corresponde con los deberes del Estado colombiano, como se  precisará enseguida.     

     

(iii) Migración Colombia no demostró haber  implementado una supervisión o seguimiento mínimo    

     

189. Aunque la zona de tránsito  aeroportuario no hace parte del territorio nacional bajo una ficción del  Decreto 1067 de 2015, Migración Colombia ejerció un control sobre las  agenciadas. Legalmente, el artículo 33 de la Resolución 5477 de 2022 prevé que,  aunque la llegada y la permanencia en las zonas de tránsito internacional de  los aeropuertos con operación internacional no se consideran un ingreso al  territorio nacional en términos migratorios, Migración Colombia ejerce sus  labores de vigilancia y control sobre dichas zonas aeroportuarias.    

     

190. Migración Colombia remarcó  que, entre otras, tiene la obligación de “adelantar inspecciones periódicas por  lo menos dos veces al día a la sala de inadmitidos con el propósito de  garantizar el libre ejercicio de los derechos fundamentales de los pasajeros  inadmitidos que se encuentren en la sala”[208].  En este caso concreto, Migración Colombia no acreditó el cumplimiento efectivo  de esta obligación.    

     

191. No debe olvidarse que Migración  Colombia no abandona sus obligaciones como autoridad del Estado colombiano sólo  por el hecho de poner a una persona inadmitida a disposición de un explotador  de aeronaves, pues el deber estatal de respeto y garantía de los derechos  humanos se debe a toda persona que se encuentre en el territorio del Estado o  que, de cualquier forma, sea sometida a su autoridad, responsabilidad o  control.    

     

192. Es factible, como explicó Migración Colombia[209], que  la sala de espera del Aeropuerto Internacional El Dorado “Luis Carlos Galán”  sea vigilada por el personal de seguridad de la aerolínea, de acuerdo con la  “Guía de Operación” dispuesta por el concesionario del aeropuerto. Sin embargo,  aunque el Estado colombiano puede autorizar que las empresas  transportadoras realicen la vigilancia a los lugares de restricción de la  libertad de los migrantes, sigue siendo responsable de la forma y las  condiciones en que estas personas permanecen.    

193. Es ineludible el deber de la autoridad  migratoria de asegurarse del cuidado de los pasajeros. Así, aunque exista  personal de seguridad que vigile a las personas inadmitidas por Migración  Colombia, el Estado debe cerciorarse de que la sala cuenta con un plan de  vigilancia idóneo y que el personal de esos servicios de vigilancia ha recibido  una capacitación adecuada en derechos humanos, lo cual asegura una vigilancia y  seguimiento efectivo.    

     

(iv) Migración Colombia no aclaró que las condiciones de retorno  de las agenciadas a su país de procedencia fueran dignas.    

     

194. La agente oficiosa expuso que  no existieron condiciones adecuadas y dignas para las migrantes en dos  momentos: (i) en el periodo que cubría la ejecución de la orden de retorno y  (ii) su vuelo de embarque.     

     

195. Sobre el primero, las pruebas  del expediente acreditan que las agenciadas permanecieron en un lugar  denominado “Sala de Espera Pasajeros No Admitidos” entre los días 5 y 11 o 12  de febrero de 2024. Este lugar contó con iluminación, máquina dispensadora de  alimentos y bebidas, mesas, sillas, tomacorrientes, sofás, cámaras de  seguridad, canecas de basura, baño con ducha y servicio de aseo. En ese  periodo, las agenciadas tuvieron acceso a un baño con ducha y recibieron  alimentos y bebidas[210]. En  consecuencia, contrario a lo expresado por la agente oficiosa, las pruebas  advierten que, en este caso particular, las agenciadas recibieron condiciones  mínimas de dignidad durante el periodo en que permanecieron en la sala de  inadmitidos: contaron con alimentos, agua y elementos de aseo[211].    

     

196. En cuanto a lo segundo, la  agente insiste en que cuando ellas fueron remitidas a los  vuelos de embarque, una de ellas recibió un electroshock y perdió la  conciencia. La Sala parte de la consideración de que, en todo momento, lo que  cubre el periodo que transcurre entre la inadmisión y la salida del país, debe  garantizarse el mayor respeto a la dignidad humana, concepto que equivale al  merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser  tal. En cuanto a este punto, Migración Colombia no emitió ningún  pronunciamiento, aun cuando se le solicitó información específica por medio de  auto del 28 de agosto de 2024. En efecto, se le pidió que precisara las  circunstancias de modo, tiempo y lugar, relacionadas con el regreso de las  agenciadas. Sin embargo, guardó silencio al respecto. Por tal motivo, la Sala  hará uso de la presunción de veracidad sobre el uso de este dispositivo, en  virtud del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.    

     

197. La Resolución 0171 del 28 de  enero de 2021 expedida por Migración Colombia (por la cual se adopta la guía  para el uso y administración de las armas y dispositivos menos letales)  entiende por armas y dispositivos menos letales los “medios de apoyo de carácter  técnico y tecnológico que, por su capacidad y características están concebidos  para controlar una situación específica, (…) con el objetivo de hacer un uso  diferenciado de la fuerza, neutralizando o disuadiendo al agresor”. La  resolución prevé el uso del denominado dispositivo eléctrico de control (DEC)  como arma y dispositivo menos letal. Sin embargo, el uso de la fuerza, de  acuerdo con esta resolución, está mediado por los criterios de legalidad,  necesidad, proporcionalidad, temporalidad y racionalidad.    

     

198. En el caso concreto, las  pruebas obrantes en el proceso no brindan mayor claridad sobre los hechos que  rodearon el uso de este dispositivo. En todo caso, la Sala debe indicar que la  fuerza coercitiva contra los migrantes en tránsito debe utilizarse únicamente  cuando todos los demás medios de control se hayan agotado o hayan fracasado, y  siempre deberá ser estrictamente proporcional y necesaria para alcanzar un  objetivo lícito y razonable en las circunstancias del caso, lo cual no se  acreditó en el expediente, aun cuando se solicitó información específica y fue  un planteamiento recurrente del extremo actor que las entidades demandadas no  controvirtieron.    

     

199. Por último, en el caso objeto  de estudio, la Sala no emitirá ningún pronunciamiento contra la aerolínea que  recibió a las agenciadas como consecuencia de la decisión administrativa de  inadmisión. En este caso, la Sala dirige su atención en analizar exclusivamente  la actuación de Migración Colombia y de CONARE, en virtud de la afectación de  los derechos expuestos por las extranjeras.    

     

Respuesta  al segundo problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho al debido  proceso administrativo    

     

200. Las  agenciadas estimaron que se vulneró su derecho al debido proceso, porque no les  fue notificado un acto administrativo de apertura de un procedimiento  sancionatorio, no existe constancia de notificación, no hubo formulación de  cargos ni derecho a la defensa. No pudieron contar con asesoría legal y, aunque  luego hablaron con la persona que sería su agente oficiosa, la comunicación fue  intermitente por el escaso acceso a internet. Tampoco se garantizó la presencia  de un intérprete competente[212].    

     

201. Por su parte, Migración Colombia expuso  que las extranjeras no fueron deportadas, sino inadmitidas mediante acta de  inadmisión o rechazo, por las causales 12 y 15 del artículo 2.2.1.11.3.2. del  Decreto 1067 de 2015. La inadmisión no es una sanción. Esa medida les fue  notificada de manera verbal en idioma inglés, que era el utilizado por ellas  para comunicarse. También se les entregó copia del formato de la decisión que  contiene los detalles correspondientes, en idiomas inglés y español, y contaron  con el apoyo de un traductor. Pudieron contar con asesoría jurídica, pues  tenían sus celulares y acceso a tomacorrientes para contactar a sus abogados de  confianza, consulados o entidades que las representaran. Además, tuvieron  acompañamiento de ACNUR[213].    

     

202. Bajo  este contexto, y de acuerdo con las consideraciones expuestas,  para la Sala, Migración Colombia vulneró el derecho al debido proceso,  considerando que: (i) la autoridad migratoria no demostró que las migrantes  comprendieran plenamente el procedimiento en el que se encontraban inmersas  desde el inicio de la actuación; (ii) tampoco se acreditó que, en las  condiciones específicas de las agenciadas y ante la prolongada restricción a la  movilidad que tuvieron, existiera un análisis mínimo del contexto de su  migración, ni de sus circunstancias personales, familiares o el riesgo que  adujeron en la tutela; y (iii) no se demostró que se les hubiere proporcionado  asistencia jurídica y consular o diplomática, y que tuvieran contacto con un  intérprete competente, sin enfrentar barreras.     

     

(i) Migración Colombia no demostró que  desde un inicio de su actuación las agenciadas conocieran adecuadamente de  su alcance    

     

203. Las pruebas del expediente  acreditan que el mismo día en que Abakwa, Nyang y Binuwe  llegaron al aeropuerto (5 de febrero de 2024), Migración Colombia las inadmitió  al territorio nacional. Para ese efecto, expidió actos administrativos de  carácter particular, escritos en español e inglés, que contienen los datos  personales de las extranjeras e incluyen la decisión de inadmisión, la  consecuencia de la inadmisión y la imposibilidad de presentar un recurso,  documentos que no tienen la firma de las agenciadas, sino del director  regional, el oficial de migración, la representante de la empresa  transportadora y un testigo[214]. Además, Migración Colombia  expidió constancias de Buen Trato, escritas en español e inglés, que no llevan  la firma de las agenciadas, sino del director regional y del oficial de  migración[215].    

     

204. La inadmisión al territorio nacional fue producto de la aplicación  de las causales 12 y 15 del artículo 2.2.1.11.3.2. del Decreto 1067 de 2015,  modificado por el artículo 2º del Decreto 1727 de 2020. Esa decisión  administrativa estuvo enmarcada en ejercicio del control migratorio a cargo de  Migración Colombia, que le permite adelantar investigaciones en relación con el  ingreso de los extranjeros en el país, así como con las visas que ellos portan  y la autenticidad de sus documentos. La autoridad migratoria realizó ese  control migratorio porque las agenciadas pretendieron ingresar al país.    

     

205. La causal 12 hace referencia a “dar información falsa, mentir o  pretender engañar a la autoridad migratoria en la entrevista de ingreso al país  o a las demás autoridades nacionales que requieran información para su ingreso  a Colombia”. La causal 15 consiste en “por razones de soberanía, cuando existan  hechos o información fundada que indiquen que representa un riesgo para la  seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”.    

     

206. La aplicación de la causal 12 tuvo lugar cuando Migración Colombia  realizó su función de control, vigilancia y verificación migratoria. El  artículo 2.2.1.11.2.1. del Decreto 1067 de 2015 prevé que “la persona que desee  ingresar al territorio nacional deberá presentarse ante la autoridad migratoria  con su pasaporte vigente, documento de viaje o de identidad válido, y con la  visa correspondiente cuando sea exigible. Así mismo, deberá suministrar la  información solicitada por la autoridad migratoria”. Al ejercer esta función en  un primer momento en el puesto de control migratorio, determinó que las  migrantes no suministraron un motivo claro de su viaje a Colombia. Por ende,  fueron conducidas al área de Control a Viajeros en Condiciones Especiales para  realizarles otra entrevista y otra verificación de la documentación aportada  para obtener las visas colombianas. En esa segunda entrevista y verificación de  documentación, Migración Colombia encontró que las migrantes afirmaron tener la  intención de asistir a un seminario en Cali y permanecer allí entre el 6 y el  14 de febrero de 2024. Sin embargo, posteriormente confesaron que el mismo 6 de  febrero de 2024 tenían un vuelo de Cali a Ciudad de Panamá. De igual manera,  Migración Colombia no encontró en sus sistemas de información la visa  colombiana aportada por Binuwe. En ese sentido, la información suministrada  por las migrantes no correspondía a la realidad y, por ende, aplicó la causal  12 de inadmisión o rechazo.    

     

207. Por su parte, respecto a la causal 15, Migración Colombia no  proporcionó ninguna información o motivo por el cual consideró que las extranjeras  representaban un riesgo para la soberanía del Estado. De hecho, en los formatos  de “entrega de personas en situación especial (deportados, repatriados,  inadmitidos polizones)”, Migración Colombia sólo le indicó a la empresa  transportadora que había inadmitido a las extranjeras por “dar información  falsa”[216].    

     

208. En este trámite, la Sala  encuentra que Migración Colombia vulneró el derecho al debido proceso  administrativo de las agenciadas porque no garantizó que ellas conocieran el  inicio de la actuación ni comprendieran realmente los efectos del proceso  administrativo de inadmisión y rechazo.    

     

209. La entidad se limitó a  manifestar que la decisión administrativa de inadmisión fue notificada de  manera verbal en inglés y que, en todo caso, también entregó copia del formato  de la decisión que contiene los detalles correspondientes. Si bien aportó los  actos administrativos, no obra en el expediente que estos les fueran  comunicados en la forma prevista en los artículos 68 o 69 del CPACA, que  obligan a dejar constancia de la diligencia de citación para comunicar o dar a  conocer los actos del procedimiento administrativo. De la misma manera, esos  actos administrativos llevan la firma de un tercero, específicamente un  testigo, que no fue autorizado para notificarse a nombre de las agenciadas, de  acuerdo con el artículo 71 del CPACA.    

     

     

211. En este punto, la Sala  recuerda que el procedimiento administrativo en el cual estuvieron enmarcadas  las agenciadas prevé un conjunto de pasos que fueron mencionados previamente.  Sin embargo, ese procedimiento regulado en el artículo 28 del Decreto 834 de  2013, compilado en el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 1067 de 2015 y  reiterado en el artículo 17 de la Ley 2136 de 2021, no dispone un debido  proceso administrativo, sino un trámite que, para conocer sus efectos  prácticos, remite al RAC 209.    

     

212. Las intervenciones en sede de  revisión evidencian que este procedimiento no necesariamente garantiza el  respeto al debido proceso administrativo de la población migrante. La Facultad  de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de  Colombia manifestó que, aunque el Decreto 1067 de 2015 no lo prevea de ese  modo, el procedimiento de inadmisión o rechazo es realmente de carácter  sancionatorio, pues la inadmisión o el rechazo puede llevar a la deportación[217]. Por  su parte, la Clínica Jurídica sobre Protección Internacional y Migraciones de  la Universidad Cooperativa de Colombia, en línea con la postura anterior,  indicó que “las etapas descritas parecen ajustarse al marco de un procedimiento  administrativo sancionatorio”.    

     

213. El Programa de Asistencia  Legal a Población con Necesidad de Protección Internacional y Víctimas del  Conflicto Armado de la Corporación Opción Legal puntualizó que la inadmisión no  es propiamente una sanción. Sin embargo, “se requiere el cumplimiento de las  garantías del debido proceso, ello con independencia […] de si se trata o no de  un proceso sancionatorio administrativo”[218],  aspecto que compartió el Centro de Estudios en Migración de la Facultad de  Derecho de la Universidad de los Andes[219].  También, ACNUR evidenció que no existe claridad sobre el procedimiento de inadmisión,  pues en ocasiones puede ser un procedimiento único y en otras constituir una  causal para la deportación[220].    

     

214. En este contexto, como se  desarrolló en la parte motiva, la Sala recuerda que el  debido proceso alude a un conjunto de garantías que deben observarse en las  instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de  defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda  afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos del Estado  dentro de un proceso administrativo sancionatorio o no sancionatorio debe  respetar el debido proceso. En consecuencia, este derecho impone a las  autoridades el deber de dar a conocer sus actuaciones a las partes, con el fin  de garantizar los derechos de contradicción y defensa, lo que no se demostró en  esta ocasión específica.    

     

(ii)  Migración Colombia no demostró que las agenciadas contaran con asesoría  jurídica y consular o diplomática, y tuvieran contacto adecuado con un  intérprete competente     

     

215. La autoridad migratoria debe  proporcionar el servicio de asistencia jurídica y representación legal a los  migrantes que carecen de los medios económicos para contratar a un abogado de  confianza. Es necesario reconocer la labor fundamental de organizaciones no  gubernamentales, clínicas jurídicas universitarias y profesionales del derecho  que prestan servicios jurídicos a título gratuito en representación de los  migrantes. Sin embargo, la labor que desempeñan no exime al Estado de su  responsabilidad de proveer a los migrantes asistencia jurídica y representación  legal. En su defecto, debería asegurarse que los migrantes reciban información acerca de  las organizaciones nacionales e internacionales que proporcionan asistencia  jurídica en temas migratorios. En caso de que los migrantes entren en contacto  con un abogado, debería permitirse que las organizaciones no gubernamentales,  clínicas jurídicas universitarias y profesionales del derecho que presten sus  servicios a estas personas lleven a cabo sus actividades sin trabas. En la  presente situación, no existe ninguna prueba en el expediente que acredite que  las agenciadas recibieron asesoría jurídica oportunamente, sino que contactaron  por su cuenta a una clínica jurídica universitaria que pudo comunicarse con  ellas de forma interrumpida el 10 de febrero de 2024[221].    

     

216. Respecto a la asesoría  consular o diplomática, Migración Colombia tiene la obligación de informar sin  demora al extranjero inadmitido del derecho a comunicarse con las autoridades  consultares o diplomáticas de su Estado de origen, o con las de otro Estado que  represente sus intereses, en idioma y lenguaje comprensibles. En caso de que el  extranjero inadmitido no desee activar ese contacto, Migración Colombia debe  respetar esa decisión. Por el contrario, si el migrante inadmitido lo solicita,  debe informar a las autoridades consulares o diplomáticas de esa decisión,  facilitar la comunicación entre el extranjero y esas autoridades, comunicarse y  reunirse con los representantes legales de dichas autoridades y hacer las  gestiones que sean necesarias para la representación legal del migrante. En el  caso concreto, no existe ninguna prueba en el expediente que acredite que las  agenciadas tuvieron esta comunicación.    

     

217. Finalmente, en relación con el  intérprete competente, uno de los pilares del debido proceso es el derecho de  defensa y contradicción, y en el caso de los extranjeros que no dominan la  lengua oficial en la que se desarrolla el procedimiento, dicha garantía se  materializa en que cuenten con el servicio de un traductor o intérprete.  Precisamente, la barrera del idioma, entre otras razones, determina la  circunstancia de vulnerabilidad en la que se encuentran los extranjeros, por lo  cual tienen la calidad de sujetos de especial protección en todos los Estados.    

     

218. En el caso concreto no existe  prueba alguna en el expediente que acredite que las agenciadas contaron con  dicho servicio de forma adecuada y suficiente. Aunque Migración Colombia aportó  las decisiones de inadmisión o rechazo, escritas en los idiomas español e  inglés, el cumplimiento del debido proceso no está garantizado simplemente  cuando la autoridad migratoria expide un documento escrito en un idioma  extranjero, sino cuando asegura la presencia de un traductor o intérprete  cualificado que hable el mismo idioma de los migrantes objeto del procedimiento  de inadmisión, y vela por que la información sea comprensible, en idioma y  formatos adecuados a su situación personal.    

     

219. Por último, una mención  especial merece la alegación de que las migrantes no pudieron controvertir la  decisión administrativa. Respecto a este punto, la Sala concluye que no existió  vulneración del derecho al debido proceso. Es claro que el alcance del debido  proceso no está reducido únicamente a jueces o tribunales judiciales. Por el contrario,  las garantías propias de este derecho fundamental también deben ser observadas  en los distintos procedimientos en los que órganos estatales adopten decisiones  sobre la determinación de los derechos de las personas. Así, se asegura que la  decisión no sea arbitraria[222].    

     

220. Ahora bien, los elementos que  componen el debido proceso en sede administrativa, entre otros, son los  siguientes: (i) la representación legal[223],  (ii) la notificación previa sobre la existencia del proceso[224], (iii) una decisión fundada[225], (iv) la publicidad de la actuación  administrativa[226];  (v) el plazo razonable del proceso administrativo[227], y (vi) la revisión judicial de  decisiones administrativas[228].  Como puede verse, una de las garantías del debido proceso administrativo es la  revisión judicial de las decisiones administrativas. En el ámbito migratorio,  no existe una conclusión diferente. La Corte Interamericana de Derechos Humanos  ha especificado que, en caso de que la decisión haya sido adoptada por la  autoridad administrativa, la revisión judicial es un requisito fundamental para  garantizar un adecuado control y escrutinio de los actos de la administración  que afectan los derechos fundamentales[229].     

221. En concreto, en el sistema  interamericano de derechos humanos, se ha recomendado que el derecho a un recurso idóneo y efectivo ante una decisión  negativa observe, entre otros, los siguientes parámetros: (i) posibilidad de  revisión judicial de la decisión administrativa; (ii) que los migrantes reciban  información suficiente sobre cómo recurrir las decisiones; (iii) plazos  razonables para el recurso; (iv) asistencia jurídica gratuita; y (v) no  exigencia de documentos de identidad que sean de difícil o imposible obtención[230].    

     

222. Evidencia  la Sala, entonces, que existe una vulneración al debido proceso administrativo  cuando el migrante de un procedimiento migratorio, como el trámite de  inadmisión o rechazo, no tiene la posibilidad de revisión judicial del acto  administrativo de inadmisión o rechazo. Por el contrario, no existiría dicha  vulneración en caso de que simplemente el migrante no cuente con recursos de la  vía gubernativa.    

     

223. A esta conclusión llegó la  Corte, por ejemplo, en la Sentencia C-034 de 2014. Aunque se trata de un caso  diferente al ahora analizado, la Corte concluyó que le corresponde “al  Legislador establecer los recursos que operan en cada procedimiento, así como  adoptar la decisión de preservarlos, modificarlos o eliminarlos, y ello implica  además el respeto por el principio democrático. Es decir, por la soberanía del  pueblo para adoptar las normas jurídicas a través de representantes elegidos  por vía voto popular”. En ese sentido, esta Corporación declaró que era  exequible la disposición del legislador de declarar la improcedencia de  recursos contra un acto administrativo que decidía sobre la solicitud de  pruebas.    

     

224. Por consiguiente, debe tenerse  en cuenta la potestad de configuración legislativa en materia de procedimientos  administrativos, lo que incluye los trámites migratorios. Esta Corte ha  entendido que, en materia de procedimientos, la libertad de configuración tiene  mayor amplitud. Los artículos 150.1 y 150.2 constitucionales, en concordancia  con los artículos 29, 86, 87, 228 y 229 superiores, facultan al legislador para  establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc.[231].    

     

(iii)  Migración Colombia no demostró que, ante el escenario particular y específico  del caso asociado a una situación de inmovilidad prolongada, hubiera realizado un mínimo análisis de sus necesidades  personales, familiares o los riesgos informados en las acciones judiciales  impetradas    

     

225. Este caso presenta  circunstancias específicas que merecen un análisis puntual de las obligaciones  de Migración Colombia. Dichas circunstancias están determinadas por los efectos  que en materia de derechos fundamentales tuvo la demora en la ejecución de la orden  de retorno. Como se detalló en apartados precedentes, aunque la entidad  demostró una orden de retorno inmediato, lo cierto es que las agenciadas  estuvieron con restricción a la movilidad varios días en el aeropuerto. En este  tiempo, ellas presentaron, con apoyo intermitente y esporádico de la agente  oficiosa, un habeas corpus y una acción de tutela. En ambas actuaciones  judiciales formularon un elemento común relevante: los riesgos a la vida y a la  integridad personal por una orden de retorno inmediato a su país de origen.  Para la Sala, este es uno de los puntos detonantes por los cuales, en vez de  favorecer el cumplimiento de la decisión de retorno, las agenciadas efectuaron  acciones y una postura encaminada a evitar esa decisión que, desde su perspectiva,  las ponía en riesgo.    

     

226. Migración no probó que esas  circunstancias fueron valoradas mínimamente en el proceso de migración que,  como expuso, duró entre 30 y 60 minutos. Pero, durante los días subsiguientes  que ellas duraron en el aeropuerto con limitaciones a su movilidad, Migración  Colombia tampoco demostró un análisis mínimo de las necesidades personales,  familiares o los riesgos que podían estar asociados a la conducta de las  agenciadas. La Sala comparte que el proceso migratorio representa un escenario  importante para el ejercicio de soberanía por parte del Estado y que igualmente  existen particularidades de este trámite administrativo que hacen necesaria la  adopción de una decisión célere. Sin embargo, tampoco puede tratarse, en  eventos específicos como el aquí analizado, de un trámite a modo de  verificación de una lista de control o un check-list.    

     

227. En esto consiste la garantía  del debido proceso a ser oído en el curso del procedimiento de inadmisión o  rechazo: que la autoridad migratoria pueda efectuar un control migratorio  pertinente, en el cual sus funcionarios cuenten con lineamientos para  identificar los riesgos a los que podría someterse una persona cuando esta  recibe la orden de devolución inmediata a su país de embarque, país de origen o  a un tercer país que la admita, de acuerdo con el artículo 2.2.1.11.3.1. del  Decreto 1067 de 2015. Para que esas necesidades de protección sean oídas,  primero deben ser oportunamente identificadas.    

     

228. En este caso, Migración Colombia no demostró que hubiera analizado,  al menos, algunos de los elementos fácticos que señalaron las agenciadas y que  se relataron en la parte considerativa sobre su migración. En  particular, como se explicará en seguida, Migración Colombia no probó que, ni  antes de la adopción de la decisión de inadmisión o rechazo, ni con  posterioridad, en la prolongada ejecución de tal orden,  que afectó la libertad personal de estas agenciadas, se hubiera evaluado alguna  necesidad de protección internacional, como sucede puntualmente con el principio  de no devolución.    

     

Respuesta  al tercer problema jurídico: Migración Colombia vulneró el derecho a la no  devolución    

     

229. Abakwa, Nyang  y Binuwe permanecieron en una zona de tránsito aeroportuario, en la cual  el parágrafo del artículo 2.2.3.1.3.2. del Decreto 1067 de 2015 prohíbe que la  autoridad migratoria reciba solicitudes de asilo, y el parágrafo 1º del  artículo 2.2.3.1.6.1. del Decreto 1067 de 2015 prohíbe que la CONARE estudie la  solicitud que eventualmente pueda radicarse en esas zonas. Asimismo, se  constató que las agenciadas fueron devueltas a su país de procedencia  (Turquía), lugar desde el cual fueron enviadas a su país de origen (Camerún).    

     

230. Frente a ello, la Sala  concluirá que Migración Colombia vulneró el derecho a la no devolución porque  (i) en ningún momento valoró si existía algún riesgo para la vida e integridad  de las agenciadas que las hiciera merecedoras de algún mecanismo de protección  internacional; (ii) no demostró la valoración o aplicación que, dadas las  condiciones particulares del caso, podría requerir un enfoque de  interseccionalidad; y (iii) adoptada la decisión de retorno inmediato, tampoco  coordinó con la aerolínea el lugar adecuado para transportar a las extranjeras  inadmitidas; no sin antes explicar por qué en el caso no procedía la solicitud  de refugio alegada por las agenciadas.    

     

(i) Las agenciadas no podían presentar  solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiadas, pero existía otro  mecanismo de protección internacional: el principio de no devolución    

     

231. La Sala ha resaltado la necesidad de brindar una protección amplia  para la población migrante, pero bajo la aplicación del principio de la  soberanía del Estado colombiano para organizar sus procedimientos migratorios.  La Sala hizo énfasis en que la autoridad migratoria  ha sido investida de la facultad discrecional para fijar las condiciones de  acceso, permanencia y salida del país respecto a los nacionales y extranjeros,  con sujeción a los tratados internacionales.    

     

232. En ese orden, el Estado ha dispuesto condiciones, requisitos y  procedimientos para evaluar una solicitud de  reconocimiento de la condición de refugiado. El  parágrafo del artículo 2.2.3.1.3.2. del Decreto 1067 de 2015 prohíbe de forma  expresa que Migración Colombia reciba esas solicitudes de personas que estén en  tránsito en puestos de control migratorio. El parágrafo 1º del artículo  2.2.3.1.6.1 prohíbe expresamente que los extranjeros que se encuentren en  tránsito en el país puedan solicitar en cualquier momento el reconocimiento de  la condición de refugiado. Igualmente, el artículo 2.2.3.1.3.2. del Decreto  1067 de 2015 prohíbe que Migración Colombia expida salvoconducto cuando el  solicitante de refugio esté incurso en una causal de inadmisión que impida su  trámite. Por su parte, el artículo 62 de la Ley 2136 de 2021 sólo permite que  los extranjeros presenten estas solicitudes estando en el territorio nacional.    

     

233. Además, Migración Colombia  explicó en sede de revisión que “la razón para no  recibir solicitudes de refugio a ciudadanos extranjeros que se encuentran en  tránsito es porque no tienen intención de permanecer en el país, sino que se  encuentran en escala para irse a un siguiente destino. Es decir, el propósito  de solicitar la condición de refugiado es poder recibir protección de derechos  por parte del país en el que el ciudadano extranjero pretende permanecer, lo  que no implica que se pueda abusar de esta figura para evitar dar cumplimiento  a una posible decisión de inadmisión cuando el sujeto de verificación se  encuentre inmerso en una de las causales”[232].    

     

234. De la situación fáctica  probada en este proceso, la Sala toma como un punto esencial del análisis que  las agenciadas nunca pretendieron llegar a Colombia para solicitar protección  internacional por medio del asilo o el refugio. De hecho, ellas reconocieron  que su intención no era quedarse ni ingresar a Colombia, sino que buscaban  llegar a Centroamérica, para lo cual presentaron otra reserva hotelera de aquel  lugar. Es decir, lo que advierte la Sala es que pretendieron acceder a ese  mecanismo de asilo o refugio, no para acogerse a la protección del Estado  colombiano, sino para evitar su devolución al país de origen (Camerún), en el  que consideraban existían condiciones que ponían en riesgo su vida e integridad  física.    

     

235. Por eso, la Sala recordó que en  Colombia existen las figuras del asilo y el refugio que, aunque conservan  definiciones distintas, hacen parte de un concepto más amplio denominado  “protección internacional”, definida como aquella que ofrece un Estado a una  persona cuando sus derechos humanos se ven amenazados o vulnerados en su país  de nacionalidad o residencia habitual. Este concepto amplio abarca también el  principio de no devolución, figura que ha sido entendida como un mecanismo de  protección complementaria cuando la persona no es considerada refugiada o  solicitante de asilo, pero no puede ser devuelta al territorio de otro país en  donde su vida o libertad peligren o en donde existen razones fundadas para  creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura u otros tratos o penas  crueles, inhumanos o degradantes. De igual manera, la Sala tuvo en  consideración que en las zonas de tránsito aeroportuario del Aeropuerto  Internacional El Dorado aplica este principio de no devolución.    

     

236. Dicho en otras palabras, el  deber de verificar la garantía de no devolución no está reducida a los  solicitantes de refugio, pues el artículo 4.11 de la Ley 2136 de 2021 amplió  esa garantía a la noción de “persona”. En el mismo sentido, la jurisprudencia  constitucional ha expuesto que el principio de no devolución no sólo cobija a  las personas que solicitan el reconocimiento de la condición de refugiados,  sino también a aquellas respecto de las que existen razones fundadas para  considerar que la devolución puede dar lugar a tortura o amenazas a la libertad  y la vida. En consecuencia, Migración Colombia debe garantizar que los  migrantes puedan manifestar estar en situación de particular riesgo y, con  ello, sean identificados y remitidos adecuadamente, a efectos de garantizar el  principio de no devolución a un lugar donde se ponga en riesgo su vida,  libertad o integridad física.    

     

(ii) Migración Colombia no  demostró que, en las condiciones muy específicas del caso, descartara la  aplicación del principio de no devolución ordenado en la Ley 2136 de 2021    

     

     

238. Como se explicó en la parte  motiva, el artículo 4.11 de la Ley 2136 de 2021 no reduce la aplicación del  principio de no devolución a los solicitantes de asilo o a los refugiados, sino  que su alcance se proyecta sobre el concepto de persona. Luego, cobija a  un extranjero que se encuentra en el territorio nacional y cuya devolución  puede suponer un riesgo para su vida, libertad o integridad personal, sin  importar su estatus migratorio. En ese sentido, este principio aplica tanto si  los migrantes piden asilo o refugio, como si no lo solicitan o se encuentran en  tránsito por el país.    

     

239. En el  caso concreto, las extranjeras alegaron que en su país de origen han sido  víctimas de violencia. Además, en la acción de tutela se demostró la existencia  de una violación generalizada de derechos humanos en su país.    

     

240. Sobre  su situación particular, ellas manifestaron a través de su agente que emigraron  de Camerún por inseguridad y temor de regresar a la zona sur del país.  Explicaron que allí han tenido que esconderse por amenazas recibidas por parte  de las personas que privaron de la vida a sus sobrinos. Además, en varias  líneas de la comunicación aportada por la agente oficiosa, las agenciadas  dijeron que no estarían seguras de lo que pasaría con sus vidas en caso de  regresar a ese país. Por su parte, sobre la situación generalizada de  violencia, los intervinientes manifestaron unánimemente en sede  de revisión que Camerún está sumido en una compleja situación que ha socavado  su estabilidad y ha generado una grave crisis humanitaria.    

     

241. En este caso específico,  Migración Colombia no demostró que en el momento de control migratorio, previo  a adoptar la orden de retorno inmediato, valorara las circunstancias alegadas  por las agenciadas sobre sus condiciones de riesgo a la vida y a la integridad  personal. Tampoco en los días sucesivos a la decisión de retorno en donde las  agenciadas permanecieron bajo la vigilancia y responsabilidad del Estado.    

     

242. Por lo  tanto, desconoció su obligación de que cuando un  extranjero alegue ante el Estado un riesgo en caso de devolución, las  autoridades competentes deberán, al menos, entrevistarlo y realizar una  evaluación previa o preliminar, a efectos de determinar si existe ese riesgo.  Este punto debe complementarse con el control migratorio realizado por la  autoridad competente. Debido a que es posible que las autoridades migratorias  realicen entrevistas de ingreso al país, el Estado debe evaluar sus procesos de  examen para garantizar que se determinen la situación y las razones para la entrada  de cada persona y que los migrantes que puedan estar en situación de riesgo  sean identificados y tratados adecuadamente, lo que  no se demostró en el caso específico.    

     

(iii) Migración no acreditó que en el  control migratorio o la ejecución de su decisión tuviera en cuenta un enfoque  de interseccionalidad    

     

243. Esta Corporación reconoce el  concepto de interseccionalidad. Su mención en la Sentencia T-141 de 2015 lo  presenta como “un paradigma de análisis y una herramienta para la justicia  racial y de género que propone examinar las situaciones en las que convergen  distintos tipos de discriminación, generando una intersección o superposición  de identidades y, con ello, muy diversas maneras de experimentar la vivencia de  la discriminación”. En decisiones más recientes, la Corte ha usado la  interseccionalidad como una “herramienta hermenéutica” que facilita tanto la  interpretación como la aplicación del derecho constitucional. Así, la Sentencia  T-310 de 2022 la define como “una categoría que visibiliza los casos en los que  la discriminación que sufre una persona o un grupo de personas se intensifica  debido a la combinación de distintas causas”. Por esta razón, se utiliza como  un criterio para entender “que la posibilidad de ser discriminado aumenta y  que, cuando esta ocurre, puede ser mucho más lesiva y afectar gravemente los  derechos en juego”.    

     

244. Las menciones de la  jurisprudencia constitucional a la interseccionalidad justifican la protección  de los derechos fundamentales desde dos puntos de vista: (i) la comprensión y  resolución de la situación enmarcada en el problema jurídico desde su  complejidad, y (ii) el razonable robustecimiento de las medidas que deben  adoptarse para lograr el respeto, protección y garantía de los derechos de la  persona humana.    

     

245. Asimismo, la jurisprudencia  constitucional ha precisado que los factores de exclusión contra las mujeres,  cuando concurren simultáneamente en un caso concreto, las exponen a un mayor  grado de vulnerabilidad y a ser agredidas por diferentes tipos de violencia,  entre estas, la violencia sexual y muchas veces a una indebida e inoportuna  respuesta del Estado. Por consiguiente, es obligación de las autoridades  responder con las medidas necesarias y adecuadas para lograr la protección,  respeto y garantía de los derechos de las mujeres afectadas por dichas fuentes  estructurales de desigualdad, en procura de contrarrestarlas y lograr la  efectiva materialización de sus derechos[235].     

     

246. En el caso que estudia la  Sala, el estudio del problema jurídico sobre la vulneración del principio de no  devolución requiere la comprensión de varios factores que recaen sobre las  agenciadas y, en consecuencia, soluciones de fondo que eviten la vulneración de  sus derechos. La Sala pasará a identificar los factores que justifican el abordaje  del caso a partir del enfoque mencionado.    

     

247. Primero, las  agenciadas son mujeres camerunesas. Como sujeto de especial protección a la luz  de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, las mujeres se  encuentran expuestas a múltiples riesgos como el tráfico ilícito de migrantes,  el feminicidio, los estigmas sociales y la violencia sexual. En punto al  tráfico ilícito de migrantes, Migración Colombia expuso que “se ha evidenciado  en el Aeropuerto El Dorado de manera reiterada que ciudadanos extranjeros de  origen africano son víctimas de tráfico de migrantes, con redes que les ofrecen  llegar a su destino final, usando diferentes rutas, algunas de ellas con paso  por Colombia”, y que “estas redes de traficantes les aseguran que, si tienen  problemas en cualquier país, ellos cuentan con abogados que les ofrecen  servicios de defensa, por los que obviamente les cobran por usar”[236]. Ante  este factor, debe decirse que no sólo son mujeres, sino que son mujeres de  Camerún, quienes alegaron  haber sido víctimas de violencia en un país y, como expresaron  varios intervinientes, con una situación generalizada de violación de derechos  humanos, especialmente contra las mujeres y las niñas.    

     

     

249. Ante esa contradicción, las  migrantes reconocieron que efectivamente buscaban llegar a Centroamérica, para  lo cual presentaron otra reserva hotelera. Además, la autoridad migratoria no  encontró la visa presentada por Binuwe en los sistemas SITAC y Platinum[237]. La Sala evidencia que, entonces,  una de las migrantes tenía la calidad de migrante indocumentada o una situación  migratoria irregular, mientras que las otras dos personas poseían visas  vigentes desde el 25 de enero de 2024 hasta el 10 de marzo de 2024. Estas visas  eran de la categoría de turismo, que hace parte del tipo de visa de visitante  (V). Además, reconocieron su voluntad de continuar a otro país. Se trata de  migrantes, algunas en condiciones de irregularidad, asociadas a un fenómeno de  migración en tránsito.    

     

250. La Corte  Constitucional ha señalado que los migrantes son sujetos de especial protección para los  Estados en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se  encuentran y que se deriva del desconocimiento de la forma en que opera el  sistema jurídico local, el idioma, la ausencia de lazos familiares y  comunitarios, entre otros. También se ha manifestado que  los migrantes en situación de irregularidad son un grupo vulnerable, agregando  que, si bien los Estados pueden establecer sus políticas migratorias, éstas no  pueden desconocer los derechos humanos[238].  Ellos están expuestos a las violaciones potenciales o reales de sus derechos y  sufren un nivel elevado de desprotección de sus derechos, así como un acceso  restringido a los recursos públicos del Estado[239].    

     

251. Además, como  se pretende resaltar en esta decisión, las agenciadas hacen parte de un  fenómeno actual de migración en tránsito en el que Colombia constituye una  puerta migratoria. Como se expuso, el concepto de migración en tránsito ha sido  desarrollado en el ámbito jurídico y académico, destacando la voluntariedad del  migrante sobre su permanencia o su intención de continuar hacia otro destino.  Desde un ámbito internacional, organizaciones como ACNUR o la OIM han intentado  delimitar esta categoría. ACNUR la asocia con una estancia temporal en uno o  más países antes de alcanzar un destino final, mientras que la OIM la describe  como un migrante que ingresa a un Estado solo para continuar su viaje. Con  todo, estas definiciones enfrentan desafíos, ya sea por los trayectos que  pueden durar días o extenderse durante meses o años, así como por la escasa  regulación o vacíos de la legislación para responder ante este fenómeno. Por  eso, el fenómeno de la migración en tránsito no puede definirse únicamente por  el tiempo de permanencia o por el documento que registra una visa de tránsito,  sino por la intención o decisión del migrante sobre su destino final.    

     

252. En consecuencia, bajo las  particularidades de este caso, que conllevaron una inmovilidad prolongada, era  adecuado que el Estado demostrara, al menos, una comprensión de la situación  compleja y concreta de las agenciadas (mujer camerunesa, en riesgo de  violaciones masivas de derechos humanos, migrantes, migrantes irregulares y en  fenómeno de tránsito) y, con ello, adoptara una postura que favoreciera la  protección de sus derechos.    

     

(iv) Migración Colombia no  demostró haber coordinado con la aerolínea el lugar adecuado para transportar a  las extranjeras inadmitidas y evitar que regresaran directa o indirectamente a  Camerún.    

     

253. Las  pruebas del expediente acreditan que Migración Colombia ordenó el inmediato  retorno de las agenciadas a su país de procedencia, a su país de origen o a un  tercer país que las admitiera, para lo cual expidió los actos administrativos  correspondientes[240]. Sin embargo, ninguna de las  pruebas evidencia que, tras su decisión y las circunstancias específicas que  rodearon el caso asociadas a la prolongada inmovilidad de las agenciadas en el  aeropuerto, la entidad hubiera estudiado el lugar de destino.    

     

254. En sede de revisión, como fue  mencionado anteriormente, Migración Colombia insistió en que las gestiones de  salida del país corren por cuenta exclusiva de la empresa transportadora, quien  define el día y la hora del vuelo de embarque, así como el lugar de destino.    

     

255. El artículo 2.2.1.11.5.12. del  Decreto 1067 de 2015 enlista los deberes de las empresas de transporte  internacional, cuyo numeral 6º consagra que aquellas, sus agencias o  representantes deberán “retornar por su cuenta al país de procedencia, de  origen o a un tercer país que lo acepte, al extranjero que sea objeto de  inadmisión o rechazo”. La Sala nuevamente precisa que el RAC 209 define  operativamente las responsabilidades de la autoridad migratoria y del  explotador de aeronaves para el manejo de una persona “no admisible”. El  literal (k) de la sección 209.705 “Personas no admisibles” indica que “cuando  corresponda, las autoridades competentes deberían coordinar con el explotador  de aeronaves y el explotador de aeropuerto, el lugar adecuado al que sea  trasladada a la persona inadmisible”.    

     

256. De la lectura de estas  disposiciones, la Sala puntualiza que en ningún momento la responsabilidad de  definir el lugar de destino corre por cuenta exclusiva de la empresa de  transporte. Por el contrario, es claro que la autoridad migratoria ordena el  inmediato retorno del extranjero inadmitido a una de tres opciones: país de  embarque, de origen o a un tercer país que lo admite. Esto puede reafirmarse a  partir del artículo 2.2.1.13.3.4 del Decreto 1067 de 2015, el cual puntualiza  que Migración Colombia “podrá” dejar al extranjero afectado con una medida de  inadmisión a disposición de las autoridades del país de origen, del último país  donde hizo su ingreso a Colombia o del país que lo acoja o requiera. La empresa  de transporte tiene el deber de cumplir con esa orden, para lo cual programa el  vuelo de embarque. En ese sentido, el RAC 209 fija el deber de coordinación  entre la autoridad migratoria y el explotador de aeronaves para definir el  lugar de destino.    

     

257. Por consiguiente, Migración Colombia desconoció su deber de coordinar con la aerolínea el lugar  adecuado para transportar a las extranjeras inadmitidas. Ni en el momento del  control migratorio ni después de tomar su decisión, la entidad evaluó los  efectos de remitirlas, directa o indirectamente, a Camerún, ignorando la  situación de riesgo que las afectadas manifestaron en relación con su vida e  integridad física. Lo reprochable en este caso es que, a pesar de la prolongada  restricción de movilidad impuesta a las extranjeras y las acciones que aquellas  intentaron interponer para que se consideraran sus condiciones especiales de  riesgo o vulnerabilidad, no fueron estimadas o consideradas mínimamente por la  entidad. Migración Colombia no realizó, en ningún momento, un análisis sobre si  su decisión o sus consecuencias podrían representar un riesgo directo para sus  vidas.    

     

Órdenes generales y particulares por proferir    

     

258. Con esta sentencia, la Sala Segunda de Revisión de la Corte  Constitucional pretende visibilizar a la población migrante en el contexto de  su movilidad, en el marco del fenómeno de la migración en tránsito. El vacío  legal relacionado con esta población migrante evidencia una amplia  desprotección de derechos humanos. La Sala no pretende en ningún momento  desconocer la soberanía del Estado para organizar sus procedimientos  migratorios, pero evidencia una tensión con los derechos de los migrantes.    

     

259. Ante esta tensión, la Corte no puede dejar pasar que los  servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está permitido por la  Constitución y las leyes, y de ello son responsables. Según el artículo 2º  superior, son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por  omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Migración Colombia  desempeña funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio y de  extranjería. En ejercicio de la soberanía nacional, puede iniciar el  procedimiento de inadmisión o rechazo, puede revisar y analizar el cumplimiento  de los requisitos legales para autorizar o denegar el ingreso o la salida de  una persona del territorio nacional, puede adelantar investigaciones  relacionadas con el ingreso y la permanencia de los extranjeros en el país,  entre otras funciones, en el marco de sus competencias. Sin embargo, es  necesario que la autoridad migratoria ejecute estas funciones con un enfoque de  derechos, con cautela, diligencia y respeto a los migrantes en atención al  fenómeno de la migración en tránsito, en aras de que no cometa vulneraciones a  los derechos estudiados en esta oportunidad: la libertad personal, el debido  proceso y la no devolución.    

     

260. Así, ante el vacío regulatorio de la población migrante, ante la  referida tensión constitucional y ante la necesidad de que la autoridad  migratoria ejecute sus funciones con un enfoque de derechos, la Sala, con  fundamento en las consideraciones expuestas, adoptará los siguientes remedios y  órdenes:    

261. Primero.  Para el caso concreto, revocará parcialmente la sentencia que la  Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá expidió  el 5 de abril de 2024, específicamente su numeral primero, en cuanto negó la  acción de tutela. En su lugar, confirmará la providencia que el Juzgado Catorce  de Familia de Bogotá profirió el 23 de febrero del mismo año, en la cual  declaró la carencia actual de objeto por daño consumado, como consecuencia de  los actos que ya ocurrieron y conllevaron la vulneración de los derechos a la  libertad personal, al debido proceso y a la no devolución.    

     

262. Segundo. Debido  a que se trata de un daño consumado, la Sala advertirá a Migración Colombia  que, en adelante, actúe en estricto cumplimiento del marco constitucional y  legal, absteniéndose de realizar conductas que puedan vulnerar los derechos  fundamentales. Al ejercer la soberanía del Estado, deberá procurar que sus actuaciones  respeten los estándares constitucionales previstos en esta decisión,  especialmente la libertad personal, el debido proceso y el principio de no  devolución.    

     

263.  Tercero. Durante el trámite de la  acción de tutela, y de acuerdo con la información reportada por las partes e  intervinientes, la Sala identificó vacíos que ameritan la adopción de órdenes  generales[241]. De  un lado, vacíos relacionados con la identificación, tratamiento y  reconocimiento de derechos para la población que hace parte de un fenómeno  actual y multifacético como la migración en tránsito. De otro, vacíos en el  procedimiento de inadmisión y rechazo que conllevan un déficit de protección de  los derechos a la libertad personal y al debido proceso, al igual que a la  forma en que debe aplicarse el principio de no devolución.    

     

264. Con  el propósito de superar estos vacíos identificados a lo largo de esta decisión  respecto de la situación de la población migrante en el contexto del fenómeno  de la migración en tránsito, la Sala exhortará al Congreso de la República, al Ministerio de  Relaciones Exteriores, como encargado de la formulación y ejecución de la  Política Integral Migratoria del Estado colombiano, y a la Unidad  Administrativa Especial Migración Colombia, como autoridad migratoria, que  regulen en el marco de sus funciones la protección de los derechos de los  migrantes respecto de la migración en tránsito.    

     

265. Esta regulación  deberá incluir, como mínimo, (i) estándares que protejan el derecho a la  libertad personal, entre ellos, garantizar que la restricción a este derecho  sea una medida excepcional compatible con el principio de legalidad y los  criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, y respete mínimos de  dignidad y bienestar para las personas restringidas en su libertad; (ii)  estándares que protejan el derecho al debido proceso administrativo, entre  ellos, un trato al migrante como sujeto del proceso, acceso a intérpretes  cualificados, asesoría consular y asistencia jurídica, posibilidad de que la  autoridad migratoria valore sus condiciones personales y familiares durante un  plazo que resulte razonable a sus condiciones específicas de transitoriedad; y  (iii) estándares que garanticen la prohibición de devolución directa o  indirecta como protección complementaria para personas extranjeras que no son  refugiadas o solicitantes de asilo o refugio en los casos en que sus derechos a  la vida, a la seguridad o a la libertad estén en riesgo.    

     

266. Cuarto.  Para favorecer un ejercicio de pedagogía constitucional y prevenir  la repetición de los hechos, la Sala ordenará a la Unidad Administrativa Especial  Migración Colombia, como autoridad migratoria, que divulgue una cartilla  pedagógica y de fácil consulta, entre las personas migrantes para que puedan  conocer sus deberes, así como sus derechos, y que incluya los expuestos en la  parte motiva de esta decisión. Asimismo, deberá divulgar esta cartilla entre  sus funcionarios y garantizar su disponibilidad para conocimiento de las  aerolíneas que arriben a los aeropuertos del territorio colombiano.    

IV.             DECISIÓN    

En  mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte  Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE la  sentencia que la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de  Bogotá expidió el 5 de abril de 2024, específicamente su numeral primero en  cuanto negó la acción de tutela. En su lugar, CONFIRMAR la providencia  que el Juzgado Catorce de Familia de Bogotá profirió el 23 de febrero del mismo  año, en cuanto declaró la carencia actual de objeto por daño consumado.    

     

SEGUNDO. DECLARAR que la Unidad  Administrativa Especial Migración Colombia vulneró los derechos fundamentales  de Abakwa, Nyang y Binuwe a la libertad personal, al  debido proceso y a la no devolución.    

     

TERCERO.  ADVERTIR a la  Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que,  en adelante, actúe en cumplimiento del marco constitucional y legal,  absteniéndose de realizar conductas que puedan vulnerar los derechos  fundamentales de los migrantes enmarcados en el fenómeno de la migración en  tránsito. Al ejercer la soberanía del Estado, deberá procurar que sus  actuaciones respeten los estándares constitucionales previstos en esta  decisión, asegurando la libertad personal, el debido proceso y la aplicabilidad  del principio de no devolución para las personas migrantes.    

     

CUARTO. EXHORTAR al Congreso de la  República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, como encargado de la  formulación y ejecución de la Política Integral Migratoria del Estado  colombiano, y a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, como  autoridad migratoria, que regulen, en el marco de sus competencias  legales, los derechos de los migrantes respecto del fenómeno de la migración en  tránsito.    

     

Esta regulación deberá incluir, como  mínimo, (i) estándares que protejan el derecho a la libertad personal, entre  ellos, garantizar que la restricción a este derecho sea una medida excepcional  compatible con el principio de legalidad y los criterios de razonabilidad,  necesidad y proporcionalidad, y respete mínimos de dignidad y bienestar para  las personas restringidas en su libertad; (ii) estándares que protejan el  derecho al debido proceso administrativo, entre ellos, un trato del migrante  como sujeto del proceso, acceso a intérpretes cualificados, asesoría consular y  asistencia jurídica, posibilidad de que la autoridad migratoria valore sus  condiciones personales y familiares bajo un plazo que resulte razonable a sus  condiciones específicas de transitoriedad; y (iii) estándares que garanticen la  prohibición de devolución directa o indirecta como protección complementaria  para personas extranjeras que no son refugiadas o solicitantes de asilo o  refugio, en los casos en que sus derechos a la vida, a la seguridad o a la  libertad estén en riesgo.    

     

QUINTO. ORDENAR a la Unidad  Administrativa Especial Migración Colombia, como autoridad migratoria, que en  el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta  providencia, divulgue una cartilla pedagógica y de fácil consulta, para  que las personas migrantes puedan conocer sus deberes, así como sus derechos  fundamentales, que incluya los expuestos en la parte motiva de esta decisión.  Asimismo, deberá divulgar esta cartilla entre sus funcionarios y garantizar su  disponibilidad para conocimiento de las aerolíneas que arriben a los  aeropuertos del territorio colombiano.    

     

SEXTO. LIBRAR, por la  Secretaría General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS  GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ  ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO  LOPEZ    

[1] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 15 “Acta de reparto”.    

[2] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 26 “Auto Reconoce Agencia Oficiosa”.    

[3] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 28 “Auto Ordena Vincular Ministerio Relaciones Exteriores”.    

[4] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 29 “Demanda y Anexos”.    

[5] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 29 “Demanda y Anexos”.    

[6] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-11 “Respuesta Migración”, folio 8.    

[7] Decreto 1067 de 2015, “ARTÍCULO  2.2.1.11.3.2. CAUSALES DE INADMISIÓN O RECHAZO. <Artículo modificado por el  artículo 2 del Decreto 1727 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:> Las  causales de inadmisión o rechazo serán las siguientes: // 12. Dar información  falsa, mentir o pretender engañar a la autoridad migratoria en la entrevista de  ingreso al país o a las demás autoridades nacionales que requieran información  para su ingreso a Colombia”.    

[8] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 37 “Respuesta Juzgado 13 Laboral”.    

[9] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 37-5 “Acta”.    

[10] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 37-7 “Avoca conocimiento”.    

[11] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 37-12 “Respuesta  Requerimiento”.    

[12] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 37-13  “Contestación Cancillería”.    

[13] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 37-14 “Contestación Migración Colombia”.    

[14] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 37-15 “Sentencia Habeas Corpus”.    

[15] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 14 “Demanda y Anexos”, folios 16 a 21.    

[16] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 13-5 “Auto  Admite”.    

[17] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-10 “Solicitud Agente Oficioso”.    

[18] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-12 “Auto Reconoce Agencia Oficiosa”.    

[19] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-14 “Auto Ordena Vincular Ministerio Relaciones Exteriores”.    

[20] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-11 “Respuesta Migración”.    

[21] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-16 “Respuesta Ministerio Relaciones Exteriores”.    

[22] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-18 “Sentencia”.    

[23] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-19 “Escrito de Impugnación”.    

[24] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-24 “Decisión Impugnación”.    

[25] La Sala de Selección de Tutelas  Número Siete del 2024, conformada por los magistrados Vladimir Fernández  Andrade y Antonio José Lizarazo Ocampo, expidió el respectivo auto de selección  el 30 de julio de 2024. La Clínica Jurídica para Migrantes y el Centro de  Estudios en Migración de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes  presentaron ante los magistrados de esta Corporación una solicitud para la  selección de este caso. En suma, los centros académicos sugirieron la selección  del caso porque la Corte no se ha pronunciado sobre el principio de no  devolución de las personas ubicadas en zonas de tránsito. La magistrada Diana  Fajardo Rivera y el magistrado Vladimir Fernández Andrade ejercieron su  facultad de insistir en la selección de este expediente, considerando que la  Corte debía (i) pronunciarse sobre el principio de no devolución de los  extranjeros ubicados en zonas de tránsito, (ii) pronunciarse sobre las  obligaciones del Estado colombiano respecto a los extranjeros de nacionalidad  no venezolana en materia de refugio, y (ii) materializar un enfoque diferencial  y de género en el marco de los procedimientos administrativos de carácter  migratorio.    

[26] Sala de Selección de Tutelas  Número Siete, auto del 30 de julio de 2024.    

[27] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 77 “Informe Reparto”.    

[28] Expediente T-10.187.941. Archivos  No. 94 “Rta. Trento I” y 95 “Rta. Trento III (después del  traslado)”.    

[29] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, 122 “Rta. Migración Colombia”.    

[30] “ARTÍCULO 2.2.3.1.3.2.  PROCEDIMIENTO AL MOMENTO DE INGRESO AL PAÍS POR PUERTOS MIGRATORIOS. […]  PARÁGRAFO. La autoridad migratoria no podrá recibir solicitudes para la  determinación de la condición de refugiado de las personas que se encuentren en  tránsito en puestos de control migratorio”. Véase también el artículo  2.2.3.1.6.1. del mismo Decreto 1067 de 2015: “PARÁGRAFO 1o. Cualquier  extranjero que se encuentre en el país, independientemente de su situación  migratoria, a excepción de aquellas personas que se encuentren en tránsito,  podrá solicitar en cualquier momento el reconocimiento de la condición de  refugiado, cuando circunstancias comprobables y sobrevinientes a su salida del  país de origen o de residencia habitual le impidan regresar a ese país, de  acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.1.1 del presente decreto”.    

[31] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 87 “Rta. Ministerio de Relaciones Exteriores”.    

[32] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 123 “Rta. Turkish Airlines”.    

[33] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 116 “Rta. Universidad Nacional”.    

[34] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 111 “Rta. Clínica Jurídica sobre Protección Internacional y Migraciones  UCC”.    

[36] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 113 “Rta. Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes”.    

[37] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 112 “Rta. Corporación Opción Legal”.    

[38] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 109 “Rta. ACNUR”.    

[39] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 121 “Intervención Refugiados Unidos”.    

[40] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 129 “Intervención Human Rights”.    

[41] Expediente  T-10.187.941. Amicus Curiae de The Global Strategic Litigation Council for  Refugee Rights.    

[42] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 116 “Rta. Universidad Nacional”.    

[43] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 112 “Rta. Corporación Opción Legal”.    

[44] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 113 “Rta. Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes”.    

[45] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 116 “Rta. Universidad Nacional”.    

[46] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 95 “Rta. Trento  III”.    

[47] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 128 “Rta.  Ministerio de Relaciones Exteriores”.    

[48] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 126 “Rta. Trento  I”.    

[49] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 127 “Rta. Trento  II”.    

[50] Cfr.  Sentencia SU-522 de 2019.    

[51] Cfr. Sentencias T-048 de 2023 y  T-418 de 2023.    

[52] Cfr. Sentencia T-213 de 2018.    

[53] Cfr. Sentencia SU-522 de 2019.    

[54] De acuerdo con lo establecido en  el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela puede ser  interpuesta por quien reclama la protección de sus propios derechos  fundamentales o por quien actué a su nombre. Por su parte, este requisito de  legitimación en la causa por activa también está satisfecho cuando, entre otros  casos, existe agencia oficiosa, es decir, cuando el afectado no está en la  posibilidad de llevar a cabo la defensa de sus propios derechos. Según la  Sentencia T-995 de 2008, los requisitos de la agencia oficiosa son (i) la  manifestación del agente oficioso de que actúa en esa calidad; (ii) la  circunstancia real que pueda constatarse de la acción de tutela de que el  titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para  promover su propia defensa; y (iii) la ratificación oportuna del agenciado de  los hechos y de las pretensiones consignadas en el escrito de tutela por parte  del agente, siempre que esto último resulte posible. Cfr. Sentencia T-995 de  2008, SU-288 de 2016 y T-084 de 2024.    

[55] Cfr. SU-397 de 2021. La acción de  tutela puede ser interpuesta por una persona natural extranjera que considere  que sus derechos fundamentales han sido afectados, pues el amparo  constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado  colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona. Con mayor razón, si  dicha acción es un desarrollo del artículo 13 de la Constitución, conforme al  cual nadie puede ser discriminado por origen nacional.    

[56] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-10 “Solicitud Agente Oficioso”. En este documento consta: “me presento  ante usted en calidad de agente oficiosa […]”.    

[57] En línea con el artículo 86 de la  Constitución Política, la acción de tutela fue diseñada para la protección de  los derechos fundamentales de las personas cuandoquiera que estos resulten  vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.  Según la Sentencia T-1015 de 2016, la legitimación en la causa por pasiva en la  acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien  se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la  vulneración o amenaza del derecho fundamental. Esta legitimación refleja la  calidad subjetiva de la parte accionada en relación con el interés sustancial  discutido en el proceso.    

[58] El artículo 86 de la Constitución  Política dispone que la acción de tutela puede ser propuesta “en todo tiempo y  lugar”, por lo cual no tiene ningún término de caducidad. Sin embargo, la  acción debe ser propuesta dentro de un término razonable posterior a la  violación o amenaza del derecho fundamental. La razón de ser de este requisito  es que la acción de tutela busca la protección urgente de los derechos  fundamentales. Cfr. Sentencias C-590 de 2005 y SU-108 de 2018.     

[59] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 15 “Secuencia”.    

[60] En virtud del principio de  subsidiariedad, la tutela procede (i) como mecanismo principal (artículo 86  C.P.) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y  eficaz para proteger sus derechos o (ii) como mecanismo transitorio para evitar  un perjuicio irremediable. En cada caso concreto, el juez constitucional deberá  verificar, de un lado, la existencia de un mecanismo judicial para garantizar  los derechos del accionante y, de otro lado, debe considerarse la idoneidad y  eficacia de aquel mecanismo para restablecer de forma oportuna, efectiva e  integral los derechos invocados. En materia de población migrante, la Corte ha  establecido que los migrantes pueden contar con mecanismos de defensa ante la  jurisdicción de lo contencioso administrativo, específicamente, con el medio de  control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que existe la  posibilidad de solicitar medidas cautelares. No obstante, excepcionalmente, la  acción de tutela puede ser procedente en razón al mayor grado de idoneidad y  eficacia que este medio puede adquirir frente a las medidas cautelares  dispuestas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En  consecuencia, la mayor idoneidad y eficacia de la acción de tutela la  convierten en el recurso procedente y adecuado en los supuestos en los que los  tiempos de definición de los mecanismos ordinarios ponen en riesgo inminente  los derechos fundamentales de las personas, o cuando exigir su agotamiento resulta  desproporcionado. Esto va en línea con la pacífica jurisprudencia de esta Corte  que advierte que, en presencia de sujetos de especial protección  constitucional, el análisis del presupuesto de subsidiariedad debe  flexibilizarse (Cfr. Sentencia T-273 de 2024).    

[61] Cfr. Sentencia T-223 de 2002.    

[62] Cfr. Sentencias T-372 de 2022 y T-215 de 2023.    

[63] Cfr. Sentencias T-372 de 2022 y  T-215 de 2023. Para evaluar la idoneidad del otro medio de defensa judicial, de  acuerdo con la Sentencia T-361 de 2017, el juez debe evaluar la aptitud del  medio judicial ordinario para proteger el derecho del demandante o para  satisfacer su petición. Ese análisis requiere observar las características  procesales del mecanismo, el derecho en discusión y el estado del solicitante.  En ese sentido, la acción ordinaria debe ofrecer una solución clara, definitiva  y precisa al debate constitucional planteado y la protección de los derechos  invocados. Es decir, el otro medio de defensa judicial existente debe, en  términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional  podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela.    

[64] Cfr. Sentencia T-295 de 2018.    

[66] Cfr. Sentencia T-143 de 2019.    

[67] Cfr. Sentencia SU-397 de 2021.    

[68] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 14 “Demanda y  Anexos”.    

[69] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 17, 21 y 26. De acuerdo con el  artículo 3º de la Ley 2068 de 2020, turista es la persona que realiza un viaje,  que incluye una pernoctación, a un destino principal distinto al de su entorno  habitual, por una duración inferior a un año, y con cualquier finalidad  principal (negocios, ocio u otro motivo personal) que no sea la de ser empleado  por una entidad residente en el país o lugar visitados.    

[70] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 13 “Contestación  Cancillería”, folio 9.    

[71] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 25 “Rta. Migración Colombia”, folio 8.    

[72] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 89 “Rta.  Migración Colombia”, folios 15, 19 y 24.    

[73] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 89 “Rta.  Migración Colombia”, folios 16, 20 y 25.    

[74] Cfr. Sentencia T-500 de 2018.    

[75] Cfr. Sentencias T-001 de 2021, T-330 de 2022 y T-271 de  2023.    

[76] Art. 2.2.1.11.3.1. LA INADMISIÓN O  RECHAZO. La inadmisión y rechazo es la decisión administrativa por la cual la  autoridad migratoria, al efectuar el control de inmigración o de personas en  tránsito, le niega el ingreso a un extranjero por cualquiera de las causales  señaladas en el artículo siguiente del presente decreto, ordenando su inmediato  retorno al país de embarque, de origen o a un tercer país que lo admite. Contra  esa decisión no procede ningún recurso. La autoridad migratoria notificará y  pondrá a disposición de la respectiva empresa de transporte al extranjero  inadmitido, la cual procederá de forma inmediata por sus propios medios o a  través de una empresa distinta que preste el mismo servicio a transportar al  extranjero inadmitido.    

[77] Cfr. Sentencia SU-397 de 2021.    

[78] Cfr. Sentencia C-179 de 1994.    

[79] Así lo dispone expresamente el  artículo 2.2.1.11.2. del Decreto 1067 de 2015, modificado por el artículo 43  del Decreto 1743 de 2015, y el preámbulo de la Resolución 6045 de 2017, “Por la  cual se dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512  del 4 de septiembre de 2015”.    

[80] Cfr. Sentencia SU-677 de 2017.    

[81] Ibid.    

[82] Cfr. Sentencia T-500 de 2018.    

[83] Cfr. Sentencia SU-397 de 2021.    

[84] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs.  República Dominicana. Sentencia de 28 de agosto de 2014.    

[85] Cfr. Mabel Moraña, Líneas de  fuga. Ciudadanía, frontera y sujeto migrante, Iberoamericana, 2021, p. 158  y ss.    

[86] Cfr. Sandro Mezzadra, Derecho de  fuga. Migraciones, ciudadanía y globalización, Traficantes de Sueños, 2005.    

[87] Cfr. Sandra Viviana Gómez Rubio, Estudio preliminar,  p. 12. En: Germán Vargas Guillén et at (Ed.), Aproximación a una  fenomenología de la migración, Editorial Aula de Humanidades, 2019.    

[88] Cfr. John Robert Victor  Prescott, Frontiers and Boundaries, Croom Helm, 1978; The Geography  of Frontiers and Boundaries, Routledge, 2015.    

[89] Cfr. Thomas Nail, Theory  of the Border, Oxford University Press, 2016.    

[90] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 113 “Rta. Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes”, 109 “Rta.  ACNUR”, y116 “Rta. Universidad del Rosario”.    

[91] “ARTÍCULO 2.2.1.11.3.2. Causales  de inadmisión o Rechazo. Las causales de inadmisión o rechazo serán las  siguientes: // 1. Carecer de la documentación legalmente exigida para el  ingreso al territorio colombiano, el documento de viaje o documento de  identidad, según corresponda. // 2. No presentar visa cuando se requiera. // 3.  Incumplir las normas de salud pública o los controles sanitarios establecidos  por las autoridades sanitarias en cabeza del Ministerio de Salud y Protección  Social. // 4. Registrar antecedentes y/o anotaciones judiciales en archivos  nacionales o internacionales por hechos delictivos dolosos consagrados en las  leyes penales. // 5. Presentar y evidenciar síntomas de enfermedad de potencial  epidémico y/o pandémico definida en el Reglamento Sanitario Internacional, que  constituya una amenaza para la salud pública, de acuerdo con certificación o  valoración expedida por la autoridad sanitaria correspondiente. // 6. Contar  con información de organismos de seguridad o de inteligencia, nacionales o  extranjeras, en la cual se considere al extranjero como riesgo para la  seguridad nacional o ciudadana. // 7. Agredir, amenazar o irrespetar a los  funcionarios de Migración Colombia, autoridades colombianas, personal  sanitario, tripulación o de seguridad. // 8. Pretender ingresar al país antes  del término de la sanción de deportación, expulsión o extradición. // 9.  Pretender ingresar al país con documentación falsa. // 10. No haber cancelado  las sanciones pecuniarias impuestas por las autoridades migratorias, policivas  u otras autoridades colombianas competentes. // 11. Carecer de recursos  económicos suficientes que garanticen su estadía en el territorio nacional. //  12. Dar información falsa, mentir o pretender engañar a la autoridad migratoria  en la entrevista de ingreso al país o a las demás autoridades nacionales que  requieran información para su ingreso a Colombia. // 13. Carecer del tiquete de  salida del territorio colombiano, cuando se trate de extranjeros que pretendan  ingresar con un Permiso de Ingreso y Permanencia o con una visa con vigencia  inferior a seis meses. // 14. Registrar una permanencia en territorio colombiano  de 180 días de forma continua o discontinua en un mismo año calendario, y  pretender ingresar nuevamente dentro de la misma anualidad o haber superado los  tiempos máximos de permanencia en los visados otorgados. // 15. Por razones de  Soberanía, cuando existan hechos o información fundada que indiquen que  representa un riesgo para la Seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.  // PARÁGRAFO 1. Se entenderá por antecedente penal, las condenas proferidas en  sentencia judicial ejecutoriada, y por anotación, todo registro de información  y/o de inteligencia que posea el extranjero en los archivos de los organismos  de seguridad y defensa. // PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Relaciones Exteriores  se abstendrá de expedir visa a quienes así lo requieran y no hayan cumplido con  el término establecido en la resolución de deportación o expulsión. Así mismo,  la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia se abstendrá de admitir al  extranjero que no haya cumplido el término de la medida. // PARÁGRAFO 3. Cuando  al momento de procesar y analizar la información anticipada de viajeros, se  detecte que un ciudadano extranjero está incurso en alguna de las causales de  inadmisión, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia podrá informar  al operador aéreo internacional para que se abstenga de embarcarlo hacia el  país”.    

[92] La norma señala expresamente: “La  autoridad migratoria notificará y pondrá a disposición de la respectiva empresa  de transporte al extranjero inadmitido, la cual procederá de forma inmediata  por sus propios medios o a través de una empresa distinta que preste el mismo  servicio a transportar al extranjero inadmitido”.    

[93] Por la cual se dictan disposiciones en materia de  visas y se deroga la Resolución 1980 del 19 de marzo de 2014 y la Resolución 6045  del 2 de agosto de 2017.    

[94] Cfr. Sentencia C-288 de 2009.    

[95] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, Condición jurídica y derechos de los migrantes  indocumentados, Opinión Consultiva OC-18 de 2003.    

[96] Cfr. IOM, Glossary  on Migration, 2019.    

[97] Cfr. ACNUR, Situación de los  migrantes en tránsito, A/HRC/31/35.    

[98] Cfr. IOM, Glossary  on Migration, 2019.    

[99] Cfr. UN OHCHR, Situation  of Migrants in Transit, 2015.    

[100] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 115 “Rta. Universidad del Rosario”.    

[101] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 115 “Rta. Universidad del Rosario.    

[102] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 109 “Rta. ACNUR”.  Cfr.  Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation  (ACCORD), Cameroon, second quarter 2024: Update on incidents according to  the Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED), 7 August  2024; ACCORD, Cameroon, first quarter 2024: Update on incidents according to  the Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED), 8 May 2024. Para información sobre el contexto  humanitario en Camerún, véase: Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios  de las Naciones Unidas (OCHA), Cameroon: Situation Report, 10 June 2024.    

[103] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 116 “Rta. Universidad Nacional”, 109 “Rta. ACNUR”.    

[104] Expediente T-10.187.941. Concepto  de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Cfr. ACCORD – Austrian  Centre for Country of Origin & Asylum Research and Documentation. Cameroon:  The Cameroon Anglophone Crisis (2021 – 2023), 2024. En: United Nations High  Commissioner for Refugees (UNHCR), ACCORD [Report], p. 6.    

[105] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 111 “Rta. Clínica Jurídica sobre Protección Internacional y Migraciones  UCC”, 112 “Rta. Corporación Opción Legal”, 113 “Rta. Facultad de Derecho de la Universidad  de los Andes”, 115 “Rta. Universidad  del Rosario”.    

[106] Expediente  T-10.187.941. Archivo No. 109 “Rta. ACNUR”. Cfr. US Department of State, 2023  Country Report on Human Rights Practices: Cameroon, 23 April 2024; Consejo  Noruego para los Refugiados (NRC), Displaced women in Cameroon are  rebuilding their lives, 10 June 2024.    

[107] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 115 “Rta. Universidad  del Rosario”. Cfr.  Bernarda Zubrzycki, Recent African migration to South America: The case of  Senegalese in Argentina, 2012.    

[108] Ibid., p. 4 y 19.    

[109] Ibid., p. 5. Cfr. OIM, Tendencias  migratorias en las américas: personas migrantes en tránsito, informe  octubre-diciembre de 2023; Caitlyn  Yates, As more migrants from Africa and Asia arrive in Latin America,  Governments seek orderly and controlled pathways, Migration Information  Source, 2019.    

[110] Cfr. República de Colombia, Gaceta  del Congreso, Senado de la República, Gaceta 684 de 2019.    

[111] Cfr. Ministerio de Relaciones  Exteriores, “Respuesta – Cuestionario Debate de Control Político Proposición  No. 39 Problemática Generada por el Tránsito de Migrantes por el Tapón del  Darién”, 19 de diciembre de 2022, S-DVRE-22-027986.    

[113] Cfr. María Teresa Palacios  Sanabria, De la migración a la movilidad humana, Tirant Lo Blanch, 2024,  p. 435 a 502.    

[114] Cfr. Cécile Blouin, Las  políticas migratorias y de asilo para la población venezolana: comparación  entre Perú y Colombia, pp. 243 a 269.    

[115] Cfr. ACNUR, ACNUR y OIM  aplauden la decisión de Colombia y regularizar a personas refugiadas y  migrantes de Venezuela, 2021; Forbes Staff, OEA reconoce estatuto de  protección de venezolanos en Colombia, 2020.    

[116] Cfr. Sentencia C-879 de 2011.    

[117] Cfr. Constitución Política de la  República de Colombia. Artículo 28.    

[118] Cfr. Sentencia C-301 de 1993.    

[119] Por ejemplo, derechos de libertad  tales como el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), libertad de  consciencia (artículo 18), libertad de cultos (artículo 19), libertad de  expresión y de información (artículo 20) y libertad de locomoción (artículo  24).    

[120] Cfr. Constitución Política de la  República de Colombia. Artículo 32.    

[121] Cfr. Sentencia C-301 de 1993.    

[122] Cfr. Sentencia C-024 de 1994.    

[123] Cfr. Sentencia C-301 de 1993.    

[124] Cfr. Sentencia C-327 de 1997.    

[125] Cfr. sentencias T-490 de 1992, C  -581 de 2001 y C-456 de 2006.    

[126] Cfr. Sentencia C-303 de 2019.    

[127] Cfr. Sentencia SU-122 de 2022.    

[128] Cfr. IDC, Spotlight Report on  Global Migration, 2022, p.18    

[129] Cfr. Pleno de la Corte  Constitucional de Ecuador, Sentencia No. 335-13-JP/20, 12 de agosto de 2020;  J.A. and others v Italy, (Application no.21329/18), Council of Europe: European  Court of Human Rights, 30 March 2023; Working Group on Arbitrary Detention,  Opinion No. 22/2020 concerning Saman Ahmed Hamad (Hungary), 5 June 2020,  A/HRC/WGAD/2020/22.    

[130] Cfr. ACNUR, Unlocking rights:  towards ending immigration detention for asylum-seekers and refugees, 2024.    

[131] Cfr. ACNUR, Situación de los  migrantes en tránsito, op. cit.    

[132] Cfr. Misión de Apoyo de las  Naciones Unidas, A/HRC/28/51, párrs. 32 y 33.    

[133] Cfr. Pleno de la Corte  Constitucional de Ecuador, Sentencia No. 335-13-JP/20, 12 de agosto de 2020.    

[134] Cfr. UN Committee on Migrant  Workers et al, Acceso a la justicia de las personas migrantes, refugiadas y  otras sujetas de protección internacional en las Américas, 2022.    

[135] Cfr. J.A. and others v  Italy, (Application no.21329/18), Council of Europe: European Court of Human  Rights, 30 March 2023, para.92-99.    

[136] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, Caso Wong Ho Wing vs. Perú, Sentencia de 30 de junio de 2015.    

[137] De este recuento de pruebas, puede  concluirse que la situación del migrante inadmitido que permanece en una zona  de tránsito aeroportuario suele recibir distintas denominaciones como (i)  privación de la libertad, (ii) detención migratoria, (iii) retención preventiva  y (iv) restricción a la libertad personal. En esta oportunidad, la Sala  utilizará la expresión restricción a la libertad personal por dos razones. La  primera consiste en que representa una noción amplia. La segunda radica en que  refleja que existe una distinción entre las limitaciones a la libertad personal  que suponen una efectiva afectación de la libertad física (las cuales requieren  el mandamiento escrito de la autoridad judicial competente) y las restricciones  momentáneas de la libertad personal que no son consideradas como una injerencia  en este derecho y que no requieren el cumplimiento de ese requisito. Por su  parte, el concepto de la privación de la libertad tiene mayor cabida en el  derecho penal colombiano. El concepto de detención migratoria ha tenido un  mayor uso a nivel internacional. Para el derecho internacional, la detención  hace referencia al confinamiento de una persona en un lugar cerrado, del cual  un extranjero no tenga la autorización de salir, sin que sea necesario  preguntarse por el nombre o la naturaleza del lugar. Sin embargo, en el  escenario interno se confunde con la noción de retención preventiva que, como  ya se explicó, solo opera para los escenarios de deportación y expulsión.    

[138] Cfr. Comité Ejecutivo ACNUR, Conclusión N. º 15 (XXX)  Refugiados sin país de asilo, 1979; Conclusión N. º 22 (XXXII)  Protección de las personas que buscan asilo en situaciones de afluencia en gran  escala, 1981; Conclusión N. º 58 (XL) Problema de los Refugiados y de  los solicitantes de asilo que abandonan de manera irregular un país en el que  ya habían encontrado protección, 1989.    

[139] Cfr. Sentencia C-214 de 1994.    

[140] Cfr. Sentencias C-475 de 1997,  T-143 de 2024 y T-273 de 2024.    

[142] Entre otras, Cfr. Sentencias C-710  de 2001, C-200 de 2002 y C-444 de 2011.    

[143] Cfr. Sentencia T-564 de 2023.    

[144] Cfr. Sentencia C-248 de 2013.    

[145] La Sala Séptima de Revisión  conoció el caso de un extranjero deportado por el Departamento Administrativo  de Seguridad, quien, a pesar de contar con los documentos que le facilitarían  su salida del país, no pudo cumplir con la orden por falta de recursos  económicos que le permitieran sufragar el costo del pasaje. La Sala concluyó  que la tutela no podía lograr que el Estado suministrara los recursos  económicos para cumplir con la orden de deportación, y que no existieron  motivos para tutelar los derechos al debido proceso, a la libertad y a la vida,  pues el extranjero debía cumplir con la orden, y el DAS otorgó tiempo  suficiente para gestionar la salida del país.    

[146] La Sala Novena de Revisión conoció  el caso de dos extranjeros provenientes de China, padres de una niña nacida en  Valle del Cauca. El padre no legalizó su estatus migratorio en Colombia, por lo  cual el Departamento Administrativo de Seguridad ordenó su deportación. Ante la  afectación al vínculo familiar, el tutelante solicitó que la autoridad  migratoria le otorgara al padre una visa para permanecer legalmente en el país.  La Sala concedió la tutela y ordenó a Migración Colombia dejar sin efecto la  totalidad de las actuaciones administrativas respecto de la situación  migratoria del padre, reiniciar la actuación bajo el cumplimiento estricto del  debido proceso, y expedirle un salvoconducto de permanencia mientras se  adelanta la actuación correspondiente.    

[147] La Sala Sexta de Revisión conoció el caso de un  extranjero proveniente de China residente en Colombia, padre de dos hijas  colombianas. Los padres del extranjero hacían parte de la población de tercera  edad, sin parientes en China. Ante Migración Colombia, el extranjero solicitó  la visa para su madre en calidad de beneficiaria, tal como la otorgó para su  padre, pero se la negaron bajo el argumento de que, por su condición irregular,  debía solicitarla fuera del país, a pesar de que había pagado previamente el  valor de una multa y de que la autoridad le había otorgado un salvoconducto. En  Ecuador solicitó nuevamente la visa colombiana, pero se la negaron, razón por  la cual la madre del extranjero corría riesgo de deportación o expulsión. La  tutela solicitó que la autoridad migratoria legalizar la permanencia de su  madre como beneficiaria. La Sala concedió la tutela y ordenó a la Cancillería  expedir un salvoconducto para que ella pudiera ingresar al país, y dar inicio a  los trámites administrativos para regularizar su situación.    

[148] La Sala Sexta conoció el caso de  un extranjero adulto mayor de nacionalidad japonesa que tuvo inconvenientes con  la autoridad migratoria por haber superado el tiempo de permanencia en el país  en calidad de turista. El accionante señaló que, en el Aeropuerto Internacional  El Dorado, funcionarios de Migración Colombia le entregaron distintos documentos  para que los firmara, cuyo contenido desconoció por no dominar el idioma,  aunado a que no pudo interactuar con un intérprete. Luego, fue deportado. La  tutela solicitó dejar sin efecto la actuación administrativa de Migración  Colombia y reiniciar dicha actuación con observancia del debido proceso. La  Sala amparó el derecho al debido proceso, dejó sin efecto los actos  administrativos expedidos por la autoridad migratoria y le ordenó iniciar la  actuación administrativa con respeto al debido proceso en todas sus etapas.    

[149] La Sala Segunda conoció el caso de  un extranjero cubano que buscó alternativas de subsistencia en Colombia. Para  regularizar su situación migratoria, solicitó refugio y posteriormente intentó  legalizar su estancia en el territorio nacional, pero no obtuvo éxito. Ante el  apremio de proteger su derecho a la vida, se quedó forzosamente en Colombia.  Solicitó una convalidación de su título médico, pero, dado que esa  convalidación no legalizó su oficio de médico en el país, obtuvo una identificación  falsa para desempeñar su profesión. Migración Colombia inició una investigación  en su contra y ordenó su deportación y posteriormente su expulsión por un  término de 10 años. Alegó el extranjero que nunca fue informado de las  actuaciones iniciadas en su contra. La tutela solicitó revocar las decisiones  sancionatorias y adelantar las actuaciones administrativas con respecto al  debido proceso. La Sala amparó el derecho al debido proceso, dejó sin efectos  la decisión sancionatoria y ordenó a Migración Colombia reiniciar la actuación  administrativa.    

[150] La Sala Cuarta conoció el caso de  una mujer transexual proveniente de Venezuela, y portadora de VIH, que se vio  obligada a abandonar su país de origen e inmigrar a Colombia. Solicitó  regularizar su situación migratoria, pero fue sancionada por haber evadido el  control migratorio al ingresar al país, por lo cual fue sancionada con  deportación. La extranjera alegó que no había recibido atención médica. La  tutela solicitó revocar el acto administrativo que la sancionó con deportación,  y ordenar el suministro de medicamentos para atender su patología. La Sala negó  las pretensiones, al haber comprobado que no hubo violación de derechos  fundamentales.    

[151] La Sala Plena conoció el caso de  distintos extranjeros venezolanos que fueron detenidos por la Policía Nacional,  tras ser acusados de protagonizar hechos vandálicos durante las protestas que  tuvieron lugar en Bogotá, con ocasión del Paro Nacional del 23 de noviembre de  2019. La Sala amparó el derecho al debido proceso y a la dignidad humana de  algunos accionantes y, en consecuencia, dejó sin efectos algunos actos  administrativos sancionatorios, ordenando a Migración Colombia iniciar  nuevamente el procedimiento sancionatorio con observancia del debido proceso y  de las circunstancias personales de los accionantes, entre otras decisiones.    

[152] La Sala Quinta conoció dos casos  formulados de manera independiente, en los cuales los accionantes alegaron ser  ciudadanos colombo-venezolanos que adelantaron los trámites dirigidos a obtener  su nacionalización colombiana, amparados en lo dispuesto en el Decreto 356 de  2017 y la Circular Única de Registro de 2020, mediante la inscripción  extemporánea del registro civil de nacimiento con fundamento en dos  testimonios. Censuraron la anulación y cancelación de sus registros civiles de  nacimiento y cédulas de ciudadanía. La Sala tuteló este derecho y advirtió a la  Registraduría Nacional que, en el futuro, privilegie el estudio juicioso,  detallado y a profundidad de las solicitudes.    

[153] La Sala Primera conoció el caso de  una extranjera haitiana que llegó a Colombia como titular de una visa de  estudiante para realizar un programa académico. Debido a que la visa tenía una  vigencia determinada, la accionante solicitó una nueva visa (en esta  oportunidad, como madre de hijo colombiano). El Ministerio de Relaciones  Exteriores le pidió aportar un certificado de estudios, a lo cual respondió que  tuvo dificultades que le impidieron vincularse a la universidad. El Ministerio  inadmitió la solicitud y determinó que la accionante estaba en situación de  permanencia irregular. La tutela solicitó la nulidad de la decisión de  inadmisión de la visa, un nuevo estudio de su solicitud con enfoque  diferencial, el otorgamiento de la visa como madre de nacional colombiano por  nacimiento u otro documento para permanecer en el país. La Sala amparó el  derecho al debido proceso, dejó sin efectos la decisión de inadmisión de la  visa, ordenó al Ministerio estudiar nuevamente la solicitud, y ordenó a  Migración Colombia mantener la vigencia del salvoconducto. Además, adoptó  distintas órdenes generales.    

[154] A la fecha de esta sentencia, el  plan existente es el Plan de Seguridad del Aeropuerto Internacional El Dorado  Luis Carlos Galán Sarmiento”, el cual corresponde al Anexo 17 Medidas Relativas  a Categorías Especiales de Pasajeros”, desarrollado por el Concesionario  Aeropuerto Internacional El Dorado – OPAIN S.A.    

[155] Cfr. Comisión Interamericana de  Derechos Humanos, Principios interamericanos sobre los derechos humanos de  todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata  de personas, op. cit.    

[156] La idea de una forma  complementaria de protección surge gracias al derecho internacional de los  derechos humanos y su complementariedad con el derecho internacional de los  refugiados.    

[157] Entre otras, Cfr. Sentencias C-186  de 1996, SU-180 de 2022 y T-223 de 2023.    

[158] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho  humano en el sistema interamericano de protección, Opinión Consultiva  OC-25/18 de 30 de mayo de 2018.    

[159] Cfr. Sentencia SU-543 de 2023.  Véase para el caso del concepto de asilo, la Sentencia C-186 de 1996.    

[160] La Declaración ratificó la  naturaleza pacífica, apolítica y exclusivamente humanitaria de la concesión de  asilo o del reconocimiento de la condición de refugiado.    

[161] Cfr. Sentencia SU-543 de 2023.    

[162] Cfr. Sentencias T-223 de 2023,  T-393 de 2023 y T-365 de 2024.    

[163] Cfr. Sentencias T-393 de 2022,  T-223 de 2023 y SU-543 de 2023.    

[164] Cfr. Sentencia T-393 de 2022.    

[165] Cfr. Sentencia SU-543 de 2023.    

[166] Ibid.    

[167] Cfr. Convención  contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, art.  3; N.D. and N.T. v. Spain, demandas núms. 8675/15 y 8697/15.    

[168] Cfr. Sentencia T-250 de 2017.    

[169] Cfr. Sentencia T-273 de 2024.    

[170] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, Caso Wong Ho Wing vs. Perú, Sentencia de 30 de junio de 2015,  párr. 130, En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Europeo. Cfr.  TEDH, Caso Babar Ahmad y otros Vs. Reino Unido, Sentencia de 10 de abril de  2012, párrs. 168 y 176.    

[171] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho  humano en el sistema interamericano de protección, Opinión Consultiva  OC-25/18 de 30 de mayo de 2018.    

[172] Cfr. Comisión Interamericana de  Derechos Humanos, Movilidad humana y obligaciones de protección. Hacia una  perspectiva subregional, 21 de julio de 2023.    

[173] Cfr. TEDH, Saadi Vs. Italia [GS],  No. 37201/06. Sentencia de 28 de febrero de 2008, párr. 125.    

[174] Cfr. Comité de Derechos Humanos,  Caso Jonny Rubin Byahuranga Vs. Dinamarca (Comunicación No. 1222/2003); Cfr. Corte  Interamericana de Derechos Humanos, Derechos y Garantías de Niñas y Niños en el  Contexto de la Migración y/o en Necesidad de Protección Internacional. Opinión consultiva  OC-21/14, párr 232; Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Familia  Pacheco Tineo vs. Estado Plurinacional de Bolivia. Sentencia de 25 de noviembre  de 2013, párr. 136.    

[175] Cfr. Opinión Consultiva OC-21/14,  op. cit., párr. 221; Opinión Consultiva OC-25/18, op. cit., 196.    

[176] Cfr. Comisión Interamericana de  Derechos Humanos, Principios interamericanos sobre los derechos humanos de  todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata  de personas, op. cit.; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Movilidad  humana y obligaciones de protección, op. cit.    

[177] Cfr. Mandal, Ruma, Legal  and Protection Policy Research Series Protection Mechanisms Outside of the 1951  Convention (“Complementary Protection”), junio 2005, párr. viii.    

     

[179] Cfr. Sala de Casación Penal de la  Corte Suprema de Justicia, auto interlocutorio de 10 de abril de 2024,  AHP1934-2024, rad. 66089. M.P. Hugo Quintero Bernate.    

[180] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos, La institución del asilo y su reconocimiento como derecho  humano en el sistema interamericano de protección, Opinión Consultiva  OC-25/18 de 30 de mayo de 2018    

[181] Cfr. ACNUR, Consideraciones  jurídicas sobre la responsabilidad de los Estados en lo relativo a las personas  que buscan protección internacional en las zonas de tránsito o “zonas  internacionales” de los aeropuertos, 2019.    

[182] Cfr. TEDH, M.S.S. Vs. Bélgica y  Grecia [GS]. No. 30696/09. Sentencia de 21 de enero de 2011, párr. 223.    

[183] Cfr. ACNUR, Opinión Consultiva  sobre la aplicación extraterritorial de las obligaciones de no devolución en  virtud de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su  Protocolo de 1967, 2007, párr. 35.    

[184] Cfr. Comité contra la Tortura  (CAT), Observación General No. 2: Aplicación del artículo 2 por los Estados  Parte, CAT/C/GC/2, 24 de enero de 2008, párrs. 7 y 16.    

[185] Cfr. Comité contra la Tortura  (CAT), Observación General No. 4: Sobre la implementación del artículo 3 de  la Convención en el contexto del artículo 20, 2018.    

[186] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 16, 18, 20, 23, 25 y 27.    

[188] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 15, 19 y 24.    

[189] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 16, 20 y 25.    

[190] Expediente T-10-187.941. Archivo  Anexo I Respuesta Turkish Airlines, folios 5, 9 y 10.    

[191] Expediente T-10.187.941. Archivo  Anexo II Respuesta Turkish Airlines, folios 7 y 21.    

[192] Expediente T-10.187.941. Archivo  Anexo II Respuesta Turkish Airlines, folio 14.    

[193] Expediente T-10.187.941. Archivo  Anexo I Respuesta Turkish Airlines, folios 6 y 8.    

[194] Expediente T-10.187.941. Archivo  Anexo II Respuesta Turkish Airlines, folios 7, 14 y 21.    

[195] Informe de Migración Colombia ante  el juzgado de primera instancia en el trámite de la acción de tutela, folio 8;  Respuesta de la aerolínea al auto de pruebas del 23 de septiembre de 2024,  folio 2.    

[196] Ibid.    

[197] Informe de Migración Colombia ante  el juzgado de primera instancia en el trámite de la acción de tutela, folio 8.    

[198] Ibid, folio 9.    

[199] Respuesta de la agente oficiosa al  auto de pruebas del 28 de agosto de 2024, folio 1; Pronunciamiento de la agente  oficio a las pruebas trasladadas de Migración Colombia, con ocasión del auto de  pruebas del 25 de septiembre de 2024, folio 3.    

[200] Expediente T-10.198.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 15, 16, 19, 20, 24 y 25.    

[201] Recuérdese que las migrantes  portaban visas de turismo. Pretendían llegar a Bogotá y posteriormente a Cali.  Por este motivo, esto es, porque pretendían ingresar al país en términos  migratorios, Migración Colombia realizó control migratorio. En ejercicio de  este control, las inadmitió al territorio nacional y, mientras se materializaba  la orden de salida del territorio, permanecieron en una zona de tránsito  aeroportuario. La permanencia en dicha zona no es considerada un ingreso formal  al país, en el contexto migratorio.    

[202] Cfr. Sentencia C-281 de 2017 y C-081 de 2023.    

[203] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 122 “Rta. Migración Colombia”, folios 3 a 4.    

[204] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 122 “Rta. Migración Colombia”, folio 3.    

[205] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”.    

[206] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 123 “Rta. Turkish Airlines”.    

[207] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-11 “Respuesta Migración”, folio 9.    

[208] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 122 “Rta. Migración Colombia”, folio 5.    

[209] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 122 “Rta. Migración Colombia”, folios 3.    

[210] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 123 “Rta. Turkish Airlines”, folios 1 a 10.    

[211] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 123 “Rta. Turkish Airlines”, folios 30 a 39.    

[212] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-1 “Demanda y Anexos”, folios 17 a 21; Archivo No. 13-10 “Solicitud  Agente Oficioso”, folios 13 a 15; Archivo No. 94 “Rta. Trento I”, folios  4 a 7; Archivo No. 95 “Rta. Trento III, folios 2 a 7.    

[213] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-11 “Respuesta Migración”, folios 4 a 16; Archivo No. 89 “Rta. Migración  Colombia”, Archivo “Respuesta Req.”, folios 1 a 6.    

[214] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 15, 19 y 24.    

[215] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 16, 20 y 25.    

[216] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 89 “Rta.  Migración Colombia”, folios 16, 20 y 25. Recuérdese que este formato es una  orden de retiro que, según el RAC 209, debe constar por escrito y notificarse  por el Estado al explotador de aeronaves en cuyo vuelo viajó la persona  inadmitida, y que en ella la autoridad migratoria ordena a la aerolínea que  retire a esa persona del territorio nacional.    

[217] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 116 “Rta. Universidad Nacional”, folio 10.    

[218] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 112 “Rta.  Corporación Opción Legal”, folios 4 a 5.    

[219] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 113 “Rta. Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes”, folio 10.    

[220] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 109 “Rta. ACNUR”, folio 22.    

[221] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 13-10 “Solicitud Agente Oficioso”, folios 15 a 16; Archivo No. 94 “Rta. Trento  I”, folios 9 a 11.    

[222] Cfr. Corte IDH. Caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia.  Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de  noviembre de 2013. Serie  C No. 272; Corte IDH. Caso Wong Ho Wing Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,  Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2015. Serie C No. 297.    

[223] Cfr. CIDH, Informe Nº 49/99, Caso 11.610 Loren Laroye  Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, México, 13 de abril de  1999.    

[225] Cfr. Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros. Sentencia  del 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.    

[226] Ibid.    

[227] Cfr. Corte IDH, Caso de la Comunidad Indígena Yakye  Axa. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125.    

[228] Cfr. Corte IDH, Caso de las Niñas Yean y Bosico.  Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130; CIDH, Informe Nº 49/99,  Caso 11.610 Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz,  México, 13 de abril de 1999.    

[229] Cfr. Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños  en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional.  Opinión Consultiva OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21, párr. 141.    

[230] Cfr. CIDH, Debido proceso en los procedimientos para  la determinación de la condición de persona refugiada y apátrida, y el  otorgamiento de protección complementaria. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 255, 5 agosto  2020.    

[231] Cfr. Sentencias C-598 de 2011 y  C-034 de 2014.    

[232] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 89 “Rta.  Migración Colombia”, folio 6.    

[233] Expediente T-10-187.941. Archivo  No. 89 “Rta. Migración Colombia”, folios 15, 19 y 24.    

[234] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 89 “Rta.  Migración Colombia”, folio 7 y 8.    

[235] Cfr. Sentencia T-448 de 2018.    

[236] Expediente T-10.187.941. Archivo  No. 13-11 “Respuesta Migración”, folio 8.    

[237] Expediente T-10.187.941. Archivo No. 13-11 “Respuesta  Migración”, folios 8 a 9.    

[238] Cfr. Sentencia T-295 de 2018.    

[239] Cfr. Corte Interamericana de  Derechos Humanos. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo,  Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010, Serie C No. 218.    

[240] Expediente T-10-187.941. Archivo No.  89 “Rta. Migración Colombia”, folios 15, 19 y 24.    

[241] La Corte Constitucional ha  admitido diferentes órdenes de carácter general, a fin de proferir un remedio  judicial coherente con el nivel de desprotección constitucional demandado o  advertido durante el curso de la acción de tutela. Frecuentemente, este tipo de  órdenes requieren un plazo mayor de 48 horas para ejecutarse y suelen coincidir  con un problema más complejo que, de no solucionarse, ni la persona  destinataria directa de la orden, ni otros individuos en condiciones similares,  verían materializados sus derechos. Cfr.  Auto 195 de 2020.

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